Riesgos Corrupcion PDF

AFROXIMACIN TERICA
Y FRCTICA AL ESTUDIO E IDENTIFICACIN

DE RIESGOS DE CORRUFCIN
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RIESGOS DE CORRUFCIN
EN LA ADMINISTRACIN FUBLICA
ESTUDIO DE CASOS
DEFARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE LA FUNCIN FUBLICA
MORALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN
FUBLICA COLOMBIANA
PRYECT CL 9S/009
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Republlca de Colombla
Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca
Dlreccln Ceneral de Poltlcas de Admlnlstracln Publlca
Carrera 6 No. l2-62 Telefono 2;l00
polltlcas_dafp.gov.co
Santa Fe de Bogot, 2000
Dlseo de cublerta: Hector Prado M.,
Tercer Mundo Edltores
Edlcln, dlagramacln electrnlca, lmpresln
y encuadernacln: Tercer Mundo Edltores
Impreso y hecho en Colombla
Prlnted and made ln Colombla
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DEFARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN FUBLICA
FROYECTO DE MORALIZACIN DE LA ADMINISTRACIN FUBLICA COLOMBIANA
MAURICI ZULUACA RUIZ
Dlrector Ceneral del Departamento Admlnlstratlvo
de la Funcln Publlca
MARA PATRICIA BARAYA DAZ
Subdlrectora del Departamento Admlnlstratlvo
de la Funcln Publlca
CARLS EMILI CNZLEZ CARCA
Dlrector del Proyecto
ALBERT CIRALD SAAVEDRA
Ex-Dlrector del Proyecto
DCAR CNZLEZ SALAS
Coordlnador del Proyecto
JIT CILL
Especlallsta Senlor en Cestln del Sector Publlco. Banco Mundlal
RBERT KLITCAARD
Consultor Internaclonal
CNSULTRES NACINALES
SCAR HERNAND ARCILA NIN
Marco Conceptual
LVAR VELSQUEZ CAICED
rea Cerenclal
LILIANA JARAMILL MUTIS
rea de Contratacln
MARA TERESA PSADA F.
rea de Trmltes y Procedlmlentos
HCTR MEDELLN BHRQUEZ
rea Flnanclera
JS VICENTE CASAS DAZ
rea de Control Interno
DEYANIRA DUQUE RTIZ
ALBERT LPEZ AMADR
JULIA ELIZABETH CNZLEZ NIN
HILDA HERNNDEZ PABN
Profeslonales de apoyo
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CONTENIDO
PRESENTACIN xl
Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca xl
Banco Mundlal - Fondo de Desarrollo Instltuclonal xlll
INTRDUCCIN xv
CAFTULO 1
APRXIMACIN TERICA Y METDLCICA
PARA ESTUDIAR EL FENMEN DE LA CRRUPCIN l
Oscnr Hcrnnndc Arciin Nic
Conslderaclones generales l
Acercamlento conceptual
Perspectlva |urdlca del anllsls de la corrupcln 6
Perspectlva econmlca del anllsls de la corrupcln l0
Perspectlva etlca del anllsls de la corrupcln l9
Perspectlva cultural del anllsls de la corrupcln 2
Perspectlva lnternaclonal del anllsls de la corrupcln 26
Sltuaclones partlculares
Acercamlento metodolglco al estudlo de la corrupcln 2
Blbllografa 6
CAFTULO 2
LS MAPAS DE RIESCS DE LA CRRUPCIN 9
Edgnr Aijcnsc Ccnz0icz Snins
La corrupcln admlnlstratlva 9
Los factores de rlesgo de la corrupcln en Colombla a escala agregada 9
Los mapas de la corrupcln 60
Concluslones S0
CAFTULO
RIESCS DE CRRUPCIN EN LA ALTA Y EN LA MEDIA CERENCIA Sl
Aiunrc Vci0squcz Cniccdc
Justlflcacln del estudlo Sl
La gerencla frente a la corrupcln S2
Mapa de rlesgos S2
Caracterlzacln de la gerencla S
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1JH@K??E vlll
Estllos gerenclales y rlesgos de corrupcln S
Las funclones gerenclales 9
Mapa de rlesgos - rea gerenclal ll0
Estrateglas contra la corrupcln ll2
Blbllografa llS
CAFTULO
RIESCS DE CRRUPCIN EN EL REA FINANCIERA l2l
Hccrcr Mcdciiin 8chrqucz
Aibcrrc Lpcz Amndcr
Conslderaclones generales l2l
Caracterlzacln del rea l22
Prlnclpales rlesgos en el rea flnanclera l2
Admlnlstracln de recursos flnancleros l2;
Indlcadores de rlesgo l29
Mapa de rlesgos - rea flnanclera l0
Propuesta metodolglca para estudlar la corrupcln ll
Recomendaclones para controlar la corrupcln l
CAFTULO
RIESCS DE CRRUPCIN EN MATERIA DE CNTRATACIN l9
Liiinnn Jnrnmiiic Muris
Estructura admlnlstratlva y dlagnstlco contractual l9
Rlesgos de corrupcln en la contratacln estatal l
Mapa de rlesgos - rea de contratacln lS
Entrevlstas a contratlstas l62
Responsabllldad admlnlstratlva y penal en materla contractual l6
Recomendaclones generales l6
CAFTULO
RIESCS DE CRRUPCIN EN TRMITES Y PRCEDIMIENTS l69
Mnrin Tcrcsn Fcsndn F.
Conslderaclones generales l69
Caracterlzacln del rea l69
Claslflcacln de los procedlmlentos l;l
Crlterlos base para la seleccln de los procedlmlentos l;2
Prlnclpales elementos de rlesgos de corrupcln asoclados a los procedlmlentos l;
Naturaleza de las entldades ob|eto del estudlo de caso l;9
Procesos y procedlmlentos mlslonales en Caprecom e Invas lS
Metodologa para anallzar los procedlmlentos en Caprecom e Invas lS
+JAE@
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lx 1JH@K??E
Desarrollo de la estrategla de campo lS6
Entldades exltosas lS9
Resultado del anllsls de los procedlmlentos l9l
Mapa de rlesgos en trmltes y procedlmlentos l9
Recomendaclones l9
CAFTULO ]
EVALUACIN DEL SISTEMA DE CNTRL INTERN l9;
Jcsc Viccnrc Cnsns Dinz
Conslderaclones generales l9;
Metodologa l9S
Dlagnstlco 20l
Mapa de rlesgos - rea de control lnterno 206
Concluslones 20;
Anexo 2ll
CAFTULO 8
RIESCS DE CRRUPCIN ASCIADS AL CNTRL EXTERN 22
Dcynnirn Duquc Orriz
Marco referenclal 22
Estudlo de casos 2;
Mapa de rlesgos - rea de control externo 2
Metodologa 2
+JAE@
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FRESENTACIN
Departamento Administrativo de la Funcin Fblica
Por todos es sabldo que la etlca publlca y la lucha contra la corrupcln
constltuyen temas fundamentales y parte lntegral de las agendas lnterna-
clonales, partlcularmente en lo relaclonado con la modernlzacln del
Estado y la reforma de la admlnlstracln publlca. Ello expllca por que
desde flnales de la decada de los ochenta los temas de morallzacln y
lucha contra la corrupcln han recobrado vlgencla e lnteres en el entor-
no soclal, econmlco, poltlco, |urdlco y admlnlstratlvo.
En los dlferentes espaclos, los programas y acclones efectlvas de
morallzacln y de lucha contra la corrupcln requleren, lnlclalmente, el
reconoclmlento de la exlstencla del fenmeno de la corrupcln y de las
nefastas consecuenclas que conlleva el e|erclclo de su prctlca cotldlana,
en esta lnea, el Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca se
lnteres por caracterlzar e ldentlflcar los rlesgos de corrupcln dentro de
la admlnlstracln publlca, medlante la reallzacln del Proyecto de
Morallzacln de la Admlnlstracln Publlca Colomblana que fue apoyado
econmlcamente por el Fondo de Desarrollo Instltuclonal IDF del Ban-
co Mundlal.
El proyecto se orlent a la ldentlflcacln de los rlesgos de corrupcln en
dlferentes reas de gestln y fue poslble graclas a la generosa y ablerta
dlsposlcln de dos entldades publlcas: el Instltuto Naclonal de Vas Invas
y la Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones Caprecom, conslde-
radas clave para aproxlmarnos al conoclmlento de los rlesgos en razn
de la gran cantldad de recursos publlcos que mane|an, su vulnerabllldad
a la corrupcln y su lmpacto en la comunldad en general.
Convencldos de que las entldades y el Estado colomblano en general re-
quleren propuestas prctlcas para enfrentar y mane|ar el fenmeno de la
corrupcln, el Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca hace
entrega de tres lnstrumentos, desarrollados a traves del Proyecto de
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Morallzacln, que servlrn de apoyo efectlvo a los dlrectlvos y servldores
publlcos: el llbro Ricsgcs dc ccrrupcin cn in ndminisrrncin pbiicn, la car-
tllla Cuin gcrcncini pnrn in cinbcrncin dc ics mnpns dc ricsgc y el CD Rom
con la Propuesta Metodolglca para la Identlflcacln de los Rlesgos de
Corrupcln.
Los lnstrumentos desarrollados entran a |ugar papel lmportante dentro
del Programa Presldenclal de Lucha contra la Corrupcln y dentro de los
Planes Sectorlales de Desarrollo Admlnlstratlvo derlvados de la Ley S9
de l99S. Para tal fln, el Departamento ofrece su concurso de forma que,
adems de la ldentlflcacln de los rlesgos de corrupcln, las entldades
puedan formular poltlcas, estrateglas y acclones concretas orlentadas a
controlar, prevenlr, mlnlmlzar y erradlcar el fenmeno de la corrupcln
admlnlstratlva, con ello, adems de contrlbulr al me|oramlento de la ges-
tln publlca, ser poslble avanzar en la construccln de un Estado ms
|usto y equltatlvo.
En la reallzacln del Proyecto de Morallzacln de la Admlnlstracln Publl-
ca lntervlnleron de forma especlal las slgulentes entldades a las que el
Coblerno Naclonal y el Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Pu-
bllca expresan su agradeclmlento: Banco Mundlal, Agencla Colomblana
de Cooperacln Internaclonal ACCI, Programa de las Naclones Unldas
para el Desarrollo PNUD, Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones
Caprecom e Instltuto Naclonal de Vas Invas.
Mnuricic Zuiungn Ruiz
Dlrector
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Banco Mundial - Fondo de Desarrollo Institucional - IDF
El Banco Mundlal es plenamente consclente de los efectos per|udlclales
de la corrupcln en la gobernabllldad y el desarrollo y, en consecuencla,
consldera que debe comprometer todos sus esfuerzos para colaborar con
los pases en su empeo de luchar contra este flagelo. En este contexto, y
en respuesta a una sollcltud que hlclera el Coblerno de Colombla en l99S,
el Banco a traves del Fondo de Desarrollo Instltuclonal otorg un auxlllo
destlnado a lograr los slgulentes ob|etlvos:
Me|orar la comprensln de las caracterstlcas y orgenes de la corrup-
cln en el sector publlco colomblano, anallzar la eflcacla de las medl-
das tomadas hasta la fecha y dlsear estrateglas encamlnadas a fortalecer
la lntegrldad, la transparencla y la responsabllldd en la gestln de lo
publlco.
Adelantar una lnvestlgacln exhaustlva de dos entldades publlcas, Ca|a
de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones Caprecom e Instltuto Naclo-
nal de Vas Invas, con el nlmo de ldentlflcar debllldades organlzaclo-
nales especflcas generadoras de rlesgos de corrupcln, y desarrollar
herramlentas prctlcas que pudleran utlllzarse en todas las entldades
publlcas para dlagnostlcar y superar tales deflclenclas.
Con mlras a lograr los anterlores ob|etlvos, un grupo de consultores, ba|o
la dlreccln de dgar Conzlez Salas y con la asesora de Robert Klltgaard,
reallz un estudlo detallado de sels reas prlnclpales, a saber: gerenclal,
flnanclera, contratacln, trmltes y procedlmlentos, control lnterno y con-
trol externo.
El presente lnforme es el producto de las actlvldades emprendldas con el
ausplclo flnanclero del Fondo de Desarrollo Instltuclonal, IDF, del Ban-
co Mundlal. El lnforme seala los prlnclpales rlesgos de corrupcln en las
reas menclonadas, la gravedad relatlva y las consecuenclas de los mls-
mos. As mlsmo, plantea algunas recomendaclones para amlnorar estos
rlesgos. Adlclonalmente, el lnforme se detlene en el anllsls de las carac-
terstlcas, causas y efectos de la corrupcln, en termlnos generales, y, en
partlcular, las causas hlstrlcas, poltlcas, admlnlstratlvas y soclales de la
corrupcln en Colombla. A partlr de las concluslones del estudlo, se ha
dlseado una metodologa generlca para la elaboracln de mnpns dc rics-
gcs, con el propslto de colaborar con las entldades publlcas en la apllca-
cln de una autoevaluacln y en el desarrollo de estrateglas efectlvas contra
la corrupcln.
Dlferentes entldades del sector publlco colomblano han comenzado a utl-
llzar los hallazgos y herramlentas desarrolladas con base en el proyecto
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flnanclado por el Banco. Conflamos en que su apllcacln contrlbulr a
lncrementar la transparencla, la responsabllldad y la lntegrldad del servl-
dor publlco de Colombla.
Jir 8. S. Ciii
Especlallsta senlor en Cestln del Sector Publlco
Unldad de Reduccln de la Pobreza y Cestln Econmlca
Regln de Amerlca Latlna y el Carlbe
Banco Mundlal - Vashlngton, D.C.
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INTRODUCCIN
Cualquler concepto etlco tlene que ver con la conducta que asumen los
seres humanos en la convlvencla cotldlana. Los ultlmos ;000 aos han
representado para la especle humana un proceso creclente de relaclones
que reclaman actltudes y conductas cuyo unlco fln es la busqueda del
blenestar y de la fellcldad. Para alcanzarlos es menester actuar pensando
en el blen proplo y en el de los dems.
En esta |ornada mllenarla las mu|eres y los hombres hemos consolldado dl-
versas formas de organlzacln soclal que han servldo para construlr ldeas,
deflnlr ob|etlvos, desarrollar procesos productlvos, enfrentar las amenazas,
luchar por el poder, procurar el avance de los conoclmlentos, hacer la gue-
rra, amarnos, proteger o vlolentar a la naturaleza, prolongar la vlda o con-
qulstar el unlverso. En estos escenarlos, los humanos habremos asumldo
actltudes orlentadas a procurarnos el blen lndlvldual, el de nuestro grupo u
organlzacln, o el de la colectlvldad unlversal. En cada caso respondemos a
unos prlnclplos soclalmente aceptados, o slmplemente actuamos dentro del
rango de nuestra dlscreclonalldad personal. Esto denota el carcter moral
de los comportamlentos o el obedeclmlento a unos prlnclplos etlcos.
En el e|erclclo de las actlvldades econmlcas de produccln, de comer-
clallzacln y de traba|o, las personas tenemos la oportunldad de actuar en
busca de la satlsfaccln del blen estrlctamente lndlvldual o del blen publl-
co. Iguales clrcunstanclas pueden presentarse sl se trata del e|erclclo del
poder en sus multlples expreslones poltlcas. Por e|emplo dentro del Con-
greso de la Republlca, de los partldos, de los slndlcatos, de los gremlos, de
las |untas dlrectlvas, o de cualquler mecanlsmo de partlclpacln soclal en la
toma de declslones o en el control de la gestln publlca. Estos escenarlos de
lnfluencla personal, o en los cuales podemos hacer prevalecer lntereses de
grupo son proplclos para que actuemos con alta responsabllldad moral en
defensa del blen publlco, o que lo hagamos de manera lnmoral contra los
derechos y los lntereses generales de la socledad.
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La mlsma sltuacln es propla de las tramas humanas que se presentan
cotldlanamente como personas clvlles, como traba|adores de una empre-
sa prlvada o como servldores de la admlnlstracln publlca cuya unlca
flnalldad debe ser facllltar la gobernabllldad medlante servlclos de exce-
lente calldad, buen trato al cludadano, agllldad en las tareas, economa
en el uso de los recursos econmlcos y tecnolglcos, y transparencla en
las actuaclones. Las relaclones humanas constltutlvas de la cultura
organlzaclonal y for|adoras de lnstltuclonalldad en los entes publlcos, son
morales y etlcas sl ausplclan el blen comun. El servldor publlco debe re-
solver el confllcto entre sus lntereses y los de la socledad, e|ecutando su
traba|o en funcln de las asplraclones colectlvas, pero sln renunclar a las
suyas: un salarlo |usto el cual debe garantlzarle una vlda decorosa y un
estado de gratlflcacln que eleve su autoestlma.
Desde esa perspectlva, la responsabllldad es la categora sobre la cual
debe levantarse la moral de un servldor publlco. Ella lmpllca actuar no
slo en funcln de prlnclplos etlcos la fllosofa, slno a partlr del dlscer-
nlmlento natural que ha de prodlgarnos clarldad para dlferenclar entre lo
moral y lo lnmoral, o entre lo etlco y lo antletlco
l
. El quehacer de una
persona que traba|a en las organlzaclones publlcas ha de for|ar la grande-
za del Estado, este debe cumpllr su mlsln natural que es proteger la segu-
rldad de los cludadanos, garantlzar la llbertad y promover la |ustlcla y la
equldad. Adems, la responsabllldad del servldor publlco debe condu-
clrlo a lmpulsar la construccln de cludadana. "Entendlendo por cluda-
dano el mlembro consclente y actlvo de una socledad democrtlca: aquel
que conoce sus derechos lndlvlduales y sus deberes publlcos, por lo que
no renuncla a su lntervencln en la gestln poltlca de la comunldad que
le conclerne nl delega automtlcamente todas las obllgaclones que esta
lmpone en manos de los 'especlallstas en dlrlglr``
2
. La transparencla, la
calldad y la agllldad en el servlclo son actltudes promotoras de un huma-
nlsmo necesarlo en la gestln publlca.
El cludadano es el verdadero dueo de lo publlco. As lo sostuvo don
Florentlno Conzlez en lS0
. Nos parece que estaba lnvocando la volun-

l
La expresln TICA, de orlgen grlego, provlene de la fllosofa. Es la clencla normatlva de la conducta
prlvada o profeslonal. La expresln MRAL, provlene del latn y es ob|eto de estudlo de la teologa.
Hace referencla a la moralldad de la conducta de una persona o grupo. Son los valores, los crlterlos,
las formas de pensamlento y de accln. La etlca y la moral se refleren al Erhcs: modo de pensar y de
obrar de una raza, pueblo, o grupo etnlco. La etlca se reflere a los prlnclplos orlentadores, y la moral
a los comportamlentos.

2
Fernando Savater. "En Reforzar la Cludadana`, Lecturas Domlnlcales, Ei Ticmpc, marzo 26 de 2000,
Bogot.
Florentlno Conzlez. Eicmcnrcs dc Cicncin ndminisrrnriun, Escuela Superlor de Admlnlstracln Publl-

ca, Bogot, l99.
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tad de los colomblanos que traba|amos para la socledad, es declr, los que
servlmos en el goblerno o los de las dems organlzaclones soclales. No
cabe la arrogancla, la dlspllcencla, la falta de honradez, el desperdlclo de
los recursos, el desafecto por el cludadano frente al cual aparecemos
muchas veces como glgantes, no cabe el trflco de lnfluenclas porque
con ellas produclmos vlolencla e lnequldad, no cabe la lgnorancla por-
que el servlclo publlco es un blen general que puede profanarse con la
mala calldad conceptual y tecnlca.
El traba|o del servldor publlco le pertenece esenclalmente a la socledad.
De all la lmportancla de entender el servlclo atado a procesos de partlcl-
pacln socletal en la toma de declslones y en el control de la e|ecucln de
los programas gubernamentales. La partlclpacln demanda procesos de
concertacln y genera equlllbrlo en las declslones y en la utlllzacln de
los recursos. La promocln de una gestln partlclpatlva contrlbuye a
madurar poltlcamente a los cludadanos y a legltlmar la accln del Estado
por medlo de su aparato admlnlstratlvo publlco. Esto nos permlte sealar
que hay ntlmas relaclones entre la gestln publlca contempornea y la
poltlca como e|erclclo natural de los asoclados. El equlllbrlo entre adml-
nlstracln y poltlca, nacldo de la partlclpacln, fomenta conductas de
alta calldad moral, controla la corrupcln y resuelve las tenslones entre
los lntereses lndlvlduales y el blen publlco.
Ante la crtlca sltuacln de deterloro de la moral del servldor publlco en
Colombla, en l99S el Coblerno y el Banco Mundlal emprendleron el pro-
yecto col/9S/009 "Morallzacln de la Admlnlstracln Publlca Colombla-
na`, con el fln de detectar las reas que ofrecen rlesgos de corrupcln en
la gestln publlca y emprender acclones estrateglcas conducentes a pre-
venlr y a controlar la corrupcln, uno de los problemas que ms lnestabl-
lldad lnstltuclonal ha trado a Colombla desde flnales de los aos setenta.
El desgreo admlnlstratlvo ha sldo la expresln materlal en las organlza-
clones estatales, de actos crlmlnales de saqueo y del deterloro de la mo-
ral organlzaclonal, la cual en muchos casos ha sldo contrarla al blen pu-
bllco.
El ob|etlvo del proyecto es ldentlflcar las debllldades organlzaclonales que
favorecen la corrupcln y proponer poltlcas, estrateglas, planes, progra-
mas y medldas efectlvas que contrarresten los lmpactos de la corrupcln
y garantlcen la transparencla, el compromlso y el comportamlento moral
de los servldores estatales.
Con la pretensln de encontrar factores rlesgosos de corrupcln sobre
los cuales fuera poslble emprender acclones concretas para combatlrla,
se escogl el Instltuto Naclonal de Vas Invas, Estableclmlento Publlco
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adscrlto al Mlnlsterlo de Transporte, y a la Ca|a de Prevlsln Soclal de
Comunlcaclones Caprecom, Empresa Industrlal y Comerclal del Estado
vlnculada al Mlnlsterlo de Traba|o. Se conslder que los volumenes de
contratacln y la comple|ldad de los negoclos de estas entldades podan
ser un escenarlo proplclo para obtener resultados utlles para repllcar en
las dems organlzaclones de la Admlnlstracln Publlca. Clerto es que la
necesldad de una metodologa para detectar rlesgos es requerlda para
apllcarla en todos los entes estatales. Esa es la razn por la cual queremos
apllcar los resultados de este estudlo en el unlverso del aparato admlnls-
tratlvo publlco colomblano, y en ese sentldo se expresa el contenldo de
tres productos derlvados del traba|o: una cartllla con los mapas de rlesgos
de corrupcln en sels reas de la organlzacln: los procesos de contrata-
cln, el slstema de control lnterno, el control externo, los metodos y los
procedlmlentos de traba|o, el slstema contable flnanclero, y la alta y me-
dla gerencla (cargos dlrectlvos y e|ecutlvos).
El concepto rlesgo alude a la poslbllldad o probabllldad de que un evento
suceda sl medlan condlclones que lo faclllten. Por eso el concepto "Mapa
de Rlesgos` lnvoca un e|erclclo medlante el cual dentro de una organlza-
cln cualqulera del Estado es poslble ldentlflcar, vlslumbrar o preclsar
reas, procesos, procedlmlentos, lnstanclas, estllos de dlreccln, dentro
de los cuales puede actuarse de manera corrupta, esto es, en contra de
los prlnclplos etlcos, atropellando la moral soclal y el blen comun. Para
construlr un mapa de rlesgos debe utlllzarse cualquler tecnlca aproplada
para hacer dlagnstlcos admlnlstratlvos. En este caso, el fln no es estudlar
poslbllldades de redlseo nl hacer audltora organlzaclonal. La flnalldad
es detectar reas de la organlzacln en las que puedan darse prctlcas
corruptas por parte de servldores publlcos, de contratlstas, de proveedo-
res o de usuarlos de los servlclos, para ldentlflcar las causas, las conse-
cuenclas y los mecanlsmos de operacln de los corruptos. Las medldas
slgulentes deben ser la adopcln de estrateglas para prevenlr, persegulr,
sanclonar y combatlr la corrupcln.
tro producto del estudlo es un dlsco compacto que contlene, adems de
los mapas de rlesgos levantados con sus respectlvos factores generadores
de corrupcln, la metodologa que puede segulrse para que las entldades
publlcas lnlclen el levantamlento de los mapas de rlesgos proplos y defl-
nan las poltlcas, las estrateglas, los proyectos o las acclones pertlnentes
para combatlr la corrupcln y morallzar la organlzacln.
El tercer elemento es el presente llbro que ofrecemos a la socledad co-
lomblana. Constltuye un aporte lmportante para lnterpretar la dlnmlca
de la corrupcln en Colombla, las falenclas de nuestra admlnlstracln
publlca y los espaclos en los cuales hay procllvldad a la corrupcln. Tam-
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blen nos muestra camlnos para reflexlonar sobre la urgencla de camblar
nuestras actltudes dlspllcentes hacla el Estado, hacernos responsables de
la gestln publlca como patrlmonlo proplo que es, y contrlbulr a su cons-
truccln.
El llbro representa los aportes lntelectuales y tecnlcos de los profeslonales
colomblanos y de otras naclonalldades que orlentaron el desarrollo del
traba|o o fueron artflces, como especlallstas, de la e|ecucln del estudlo.
En la "Aproxlmacln terlca y metodolglca para estudlar el fenmeno de
la corrupcln` scar Hernando Arclla Nlo ofrece varlas vlslones desde
las cuales puede entenderse la corrupcln: la |urdlca, la econmlca, la
etlca, la cultural y la lnternaclonal. Intentamos entender la corrupcln desde
la perspectlva |urdlca como un e|erclclo de comprobacln o verlflca-
cln del lncumpllmlento de las normas legales, sln tener en cuenta que en
muchos casos la raclonalldad tecnlca rle con las prescrlpclones constl-
tuclonales o legales. La perspectlva econmlca de|a entender entre otras
cosas que el problema de la corrupcln actua en el contexto de la raclo-
nalldad de los agentes econmlcos en las transacclones que les demanda
el mercado y por eso tlenen en cuenta el estudlo de la relacln beneflclo-
costo. Al hacer referencla a la economa de la ley el documento sostlene:
"Cuando el costo de la legalldad excede su beneflclo, la ley se lncumple,
de all que la economa de la ley sea fundamental para entender el proble-
ma de la corrupcln. La corrupcln es una consecuencla de una mala
economa de la ley`.
La reflexln sobre la perspectlva etlca de|a claro que el quehacer tecnlco
del gerente o de un servldor publlco cualqulera es ante todo un acto moral
el cual tendr ms moralldad en la medlda en que satlsfaga el blen co-
mun. La dlscreclonalldad del servldor publlco est condlclonada por la
moral soclal, los lntereses generales y, en ultlmas, por el blen comun.
Cuarda ntlma relacln con la mlrada desde la etlca, la perspectlva cultu-
ral. El consentlmlento de prctlcas desvladas de la moral general o auspl-
cladas por los cludadanos en el devenlr cotldlano de sus relaclones con
la admlnlstracln publlca, termlna lnstltuclonallzando llcltos entre el sec-
tor prlvado y el publlco. Cuando la corrupcln pasa del terreno lndlvl-
dual al organlzaclonal y se lnstltuye en los hbltos de todos, trasclende a
la dlmensln cultural. Este momento es aquel en el cual la raclonalldad
de la corrupcln se acepta como norma de comportamlento. Se hace
normal. Las agenclas lnternaclonales, por su lado, sltuan la corrupcln
como una de las causas que lmplden el desarrollo. El autor descrlbe los
procesos que lnvolucra la corrupcln lnternaclonal y menclona casos
concretos de varlos pases: Alemanla, Hong Kong, Francla, Italla, Vene-
zuela.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:59 a.m. 19
1JH@K??E xx
La propuesta metodolglca destaca la necesldad de estudlar la corrup-
cln sobre la base de que hay ausencla de estudlos emprlcos que faclll-
ten la ldentlflcacln de los elementos constltutlvos del fenmeno, los tlpos
y modalldades, las manlfestaclones y los comportamlentos de los corruptos.
Propone pues la observacln dlrecta y los estudlos de caso como modall-
dad de lnvestlgacln emprlca, entre otras metodologas para construlr
adecuadamente los mapas de rlesgos de corrupcln.
dgar Alfonso Conzlez Salas, Coordlnador del Proyecto, autor del cap-
tulo "Los mapas de rlesgos de la corrupcln`, presenta un panorama hls-
trlco acerca de la evolucln de los factores generales de corrupcln en
Colombla en los ultlmos cuarenta aos del slglo XX. De|a en claro el desa-
rrollo de la corrupcln como fenmeno poltlco, despues de la lnstl-
tuclonallzacln del Frente Naclonal entre los partldos Llberal y Conserva-
dor y las conductas asumldas por los gobernantes en el mane|o del apara-
to admlnlstratlvo publlco. Varlos aspectos lntentan expllcar la crlsls: la
carencla de una cultura de partlclpacln y de control cludadano en la
admlnlstracln, la ausencla de raclonalldad admlnlstratlva y el desgreo
admlnlstratlvo, el lmpacto de la crlsls flscal en las remuneraclones, un
slstema lneflcaz de sanclones, un slstema de contratacln procllve a la
corrupcln, debllldad en los controles externos, lrraclonalldad del slste-
ma flnanclero, un modelo gerenclal caracterlzado por la exceslva centra-
llzacln, lnadecuados o lnexlstentes slstemas de lnformacln gerenclal para
la toma de declslones, ba|os nlveles salarlales, ausencla de un estllo
partlclpatlvo que premle la concertacln, procedlmlentos admlnlstratlvos
comple|os y ausplcladores del desorden y la confusln.
En el captulo "Rlesgos de corrupcln en la alta y en la medla gerencla`,
lvaro Velsquez Calcedo reallza un recorrldo por el rol gerenclal y esta-
blece los factores determlnantes de la alta y la medla gerencla en la co-
rrupcln. Anallza algunos de los arquetlpos de estllo gerenclal aceptados
en la admlnlstracln y sus rlesgos de corrupcln. Igual suerte corre la
lnformacln, la gerencla del recurso humano y la promocln de la partl-
clpacln cludadana.
En el captulo dedlcado al "rea flnanclera y contable` los seores Hector
Medelln Bohrquez y Alberto Lpez Amador sostlenen que hay una dell-
cada descoordlnacln lntrnseca en las organlzaclones publlcas que pre-
mla las prctlcas corruptas. El rea flnanclero-contable presenta puntos
crtlcos que la hacen vulnerable a la corrupcln debldo a que las normas
que regulan la admlnlstracln de las flnanzas se evaden, y ellas mlsmas no
restrlngen la capacldad dellctlva. Los aspectos ms senslbles a la corrup-
cln en el rea son: la gestln presupuestal, la colocacln en el slstema
flnanclero, el atraso tecnolglco el cual lncluye personal poco capaclta-
do y la ausencla de cultura contable. Dentro de las estrateglas de solucln
SINTITUL-2 04/08/00, 11:59 a.m. 20
xxl 1JH@K??E
se propone un slstema lntegrado de lnformacln proplclador de mecanls-
mos de verlflcacln y evaluacln de los resultados.
En lo concernlente a la "Contratacln en las entldades del Estado`, Llllana
Jaramlllo Mutls destaca la lmportancla de raclonallzar estas funclones para
que haya unldad de crlterlos y de poltlcas sobre una de las reas que
genera los ms graves problemas de corrupcln en Colombla. La autora
descrlbe en las dos entldades ob|eto de estudlo el proceso de contrata-
cln y seala como una debllldad en Invas la dlstrlbucln de competen-
clas para contratar entre muchos funclonarlos del nlvel dlrectlvo otorgadas
por medlo de la delegacln. Sobre Caprecom destaca ausencla de poltl-
cas y dlrectrlces para el mane|o del presupuesto de la entldad, ade-
ms resalta desorden admlnlstratlvo y falta de comunlcacln entre depen-
denclas.
En el captulo concernlente a los "Trmltes y procedlmlentos`, Mara Te-
resa Posada F. destaca la lmportancla de relaclones expedltas entre Esta-
do-cludadano, las cuales deben caracterlzarse por la senclllez de los
trmltes que debe adelantar el ultlmo para satlsfacer sus necesldades, y la
agllldad de los procedlmlentos lnternos para que la gestln sea eflclente.
Exlste una relacln dlrecta entre la maraa de trmltes y procedlmlentos
que se surten en la admlnlstracln publlca y los actos corruptos que de
ellos se derlvan. La autora desagrega en forma tecnlca los conceptos tr-
mltes, procesos, procedlmlentos, se lnterna en las dos entldades estudla-
das y reallza un examen de ellas que resulta de utllldad general.
En el captulo dedlcado a la "Evaluacln del slstema de control lnterno`,
Jose Vlcente Casas Daz plasma de manera crtlca un anllsls del Slstema
sobre la base del estudlo de las normas constltuclonales, legales y regla-
mentarlas y su expresln en Invas y Caprecom. El estudlo tlene como
ob|etlvo establecer rlesgos in siru y potenclales a los cuales se enfrentan
los servldores publlcos. En relacln con los slstemas de lnformacln, el
estudlo seala que la generacln de lnformes por parte del slstema de
control lnterno denota un alto cumpllmlento formal de tareas relaclona-
das con la materla, no obstante ser lnclerta su utllldad por la ba|a consul-
ta, segulmlento y evaluacln de los documentos que producen las dlferentes
reas. De los aportes del autor resulta claro que el control lnterno requle-
re preclsar su rol para contrlbulr a la eflclencla de la gestln.
Por su parte, Deyanlra Duque rtlz, en el captulo orlentado a determlnar
"Rlesgos de corrupcln en el control externo`, plantea el carcter estruc-
tural e hlstrlco de la corrupcln como fenmeno lnmanente al ser hu-
mano. De su planteamlento cabe destacar la necesldad de dlstrlbulr el
e|erclclo del poder dentro de la organlzacln por medlo de la partlclpa-
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1JH@K??E xxll
cln en la toma de declslones, adems de una normatlvldad gll y sanclo-
nes adecuadas. Queda claro que los slstemas de control externo a las or-
ganlzaclones, como el marco sanclonatorlo, las entldades vlgllantes, de
segulmlento, lnvestlgacln y sancln y el marco legal, carecen de una
estructura organlzatlva y de calldades tecnlcas que los exlman de rlesgos
de corrupcln. De tal manera, resulta lnalcanzable el exlto de control fls-
cal, el de gestln, el dlsclpllnarlo, el soclal y el poltlco.
El Coblerno colomblano espera que los dlrectlvos y los servldores publl-
cos en general apllquen estos lnstrumentos y se comprometan a llbrar
con dlsclpllna, esfuerzo y sacrlflclo una lucha slncera para erradlcar la
corrupcln. sta es una forma prctlca de contrlbulr a consolldar la paz
que requerlmos para establllzar la economa y las relaclones poltlcas, ele-
mentos sln los cuales no es poslble aflanzar la democracla, defender los
derechos humanos, lmpulsar el creclmlento econmlco, hacer |ustlcla,
garantlzar la equldad y consegulr el desarrollo socloeconmlco.
La reallzacln del Proyecto de Morallzacln de la Admlnlstracln Publlca
Colomblana fue poslble graclas al apoyo econmlco y tecnlco prestado
por el Banco Mundlal, al llderazgo de su representante para Amerlca La-
tlna y el Carlbe seor Jlt B. S. Clll, y a la contrlbucln del representante
resldente en Colombla seor Fellpe Sez Carca, a qulenes el Coblerno
Naclonal y en partlcular el Departamento expresan los ms slnceros agra-
declmlentos. Al tlempo se destaca y reconoce el efectlvo apoyo ofrecldo
por la Agencla Colomblana de Cooperacln Internaclonal ACCI y el
Programa de las Naclones Unldas para el Desarrollo PNUD.
Reconoclmlento especlal debe hacerse a los dlrectlvos y servldores del Instl-
tuto Naclonal de Vas Invas y de la Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlca-
clones Caprecom, entldades ob|eto del estudlo de caso y que de forma
ablerta y generosa colaboraron en la reallzacln del proyecto.
Se destaca la gestln del doctor Alberto Clraldo Saavedra, qulen estuvo a
cargo de la dlreccln y supervlsln general del proyecto desde sus lnlclos
en l99S hasta medlados de novlembre de l999, del coordlnador del equl-
po de consultores, doctor dgar Conzlez Salas, del consultor lnternaclo-
nal, profesor Robert Klltgaard, de los consultores naclonales, doctores
scar Arclla Nlo, Jose Vlcente Casas Daz, Llllana Jaramlllo Mutls, Hector
Medelln Bohrquez, Mara Teresa Posada F. y lvaro Velsquez Calcedo,
de los profeslonales de apoyo, doctores Deyanlra Duque rtlz y Alberto
Lpez Amador.
Flnalmente, se menclona el aporte especlal de Hllda Hernndez Pabn,
profeslonal de la Dlreccln Ceneral de Poltlcas de Admlnlstracln Publl-
ca, qulen estuvo al frente del proyecto mane|ando con buen |ulclo asun-
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xxlll 1JH@K??E
tos conceptuales y tecnlcos que garantlzaron su fellz culmlnacln y la con-
secucln de los tres productos. La partlclpacln de Julleta Conzlez Nlo,
Rosa Ines Prleto Be|arano, Marlene Conzlez de Navarro y Neyla Carca
Potes, en materla tecnlca y admlnlstratlva, fue deflnltlva para el desarrollo
exltoso de las actlvldades y tareas demandadas por el proyecto.
Cnrics Emiiic Ccnz0icz Cnrcin
Dlrector Ceneral de Poltlcas de Admlnlstracln Publlca
Dlrector del Proyecto
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1JH@K??E xxlv
SINTITUL-2 04/08/00, 11:59 a.m. 24
l
Jose Mara Tortosa, Ccrrupcin, 8arcelona, Icarla, l99.
6ap|tu|o I
AFk0XIHA6I0h t0kI6A Y Ht000l06I6A
FAkA 5t00IAk l fh0Hh0 0 lA 60kk0F6I0h
Oscnr Hcrnnndc Arciin Nic
60h5I0kA6I0h5 6hkAl5
Para nadle es un secreto que en los ultlmos aos el fenmeno de la corrup-
cln se ha convertldo en el tema de moda. Ha sldo y segulr slendo tema
central de las campaas poltlcas de qulenes asplran tanto a los cuerpos co-
leglados como a la presldencla de la republlca. Es frecuente escuchar a los
altos funclonarlos del goblerno prometlendo admlnlstraclones transparentes
durante el perodo de permanencla en dlchos cargos. En el mlsmo sentldo,
los funclonarlos de los organlsmos de control aseguran que su gestln se
caracterlzar por la lucha frontal que emprendern contra la corrupcln,
hasta erradlcarla por completo del Estado.
Sln embargo, los empresarlos y sus gremlos aflrman que los nlveles de
corrupcln oflclal se han lncrementado sustanclalmente y que ello afecta
los costos de transaccln y sus relaclones con el Estado. Pero la manlfesta-
cln ms clara de que la corrupcln es el tema de moda de los ultlmos
velnte o trelnta aos se expresa en la gran dlfusln que le han dado los me-
dlos de comunlcacln.
Parad|lcamente, pese a ser un tema aparentemente de moda, para algu-
nos autores tanto la corrupcln como la pobreza han exlstldo slempre
l
.
Aun cuando es lnnegable la lmportancla y actualldad del tema, este no
est acompaado de estudlos que faclllten su comprensln, naturaleza,
elementos constltutlvos, caracterstlcas y dems aspectos en procura de
una preclsln conceptual que no solamente contrlbuya a superar la am-
blgedad del termlno, slno que a partlr de su conoclmlento se puedan
adoptar estrateglas que ataquen las verdaderas causas y efectos del fen-
meno, y no los supuestos o slmples percepclones que se tlenen acerca de
la corrupcln. En Colombla es aun ms grave la sltuacln desde el punto
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 1
2 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
de vlsta conceptual, porque la llteratura exlstente no est muy desarrolla-
da, no abundan los estudlos terlcos o emprlcos sobre este problema y
los pocos esfuerzos que se han lntentado no parecen haber producldo
resultados slgnlflcatlvos.
Los escasos estudlos reallzados en Colombla
2
ofrecen acercamlentos de
tlpo |urdlco y/o de naturaleza soclopoltlca, sln que todava se vlslumbre
la poslbllldad real de alcanzar una dellmltacln preclsa de la corrupcln,
en tanto ob|eto de estudlo, y que sus aproxlmaclones terlcas, conceptua-
les y metodolglcas ofrezcan vlslones claramente lnterdlsclpllnarlas. ste
es un gran reto que se le presenta a la academla y a las clenclas soclales:
lograr una verdadera artlculacln entre el tratamlento terlco, concep-
tual y academlco de un fenmeno soclal, y la adopcln de acclones que
prevengan, ataquen y contrarresten los efectos de conductas y comporta-
mlentos que presumlblemente pueden afectar la convlvencla cludadana
y atentar contra la democracla y sus lnstltuclones.
A pesar del relatlvo desconoclmlento que exlste sobre el fenmeno de la
corrupcln, n pricri se aflrma que es un problema de gran magnltud, y a la
vez, debldo a la lgnorancla sobre el tema o a pesar de ella, se le atrlbuye
a la corrupcln una dlmensln verdaderamente dramtlca. Para ello se
acude a la estrategla de hacer hlncaple en los efectos negatlvos, a veces
apocalptlcos del fenmeno. Esos efectos se presentan como evldentes en
s mlsmos y, en consecuencla, parecen no requerlr mayor |ustlflcacln.
Segun Palau Tras, a la corrupcln se le atrlbuyen consecuenclas tales
como la de generar la perdlda de credlbllldad en el Estado, el goblerno y
la admlnlstracln publlca, agudlzar la crlsls de legltlmldad del slstema
poltlco y alentar la lnsurgencla armada all donde la lnmoralldad ha ad-
qulrldo profundos nlveles de penetracln soclal
}
. As mlsmo se dlce que
dlstorslona la economa de llbre mercado, lnterflrlendo los mecanlsmos
para la correcta y adecuada aslgnacln de los recursos econmlcos, lgual-
mente es conslderada como factor lnflaclonarlo y causante de un slgnlfl-
catlvo aumento de deflclt flscal, se ha dlcho tamblen que es un fenmeno
que acentua las deslgualdades soclales al anular las poltlcas guberna-
mentales orlentadas a combatlrlas, de otra parte se aflrma que al lnvadlr
la esfera de la actlvldad poltlca perturba las lnstltuclones democrtlcas
esenclales tales como el derecho al voto y al acceso a los cargos de repre-
2
Un gran aporte al estudlo del tema de la corrupcln en Colombla lo constltuye el texto Ln ccrrupcin
cn Ccicmbin, compllacln hecha por Fernando Cepeda Ulloa y edltado por Tercer Mundo, Fedesarrollo
y la Unlversldad de los Andes, l99;.
}
Juan Carlos Palau Tras,"iCmo me|orar el estudlo de la corrupcln`, en Ln ccrrupcin ni dcscubicr-
rc, Mlnlsterlo de Coblerno, l99.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 2
} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
sentacln poltlca, as como la actlvldad de los cuerpos coleglados y legls-
latlvos. Flnalmente, la corrupcln se consldera causa y efecto de la lnexls-
tencla o perdlda de valores etlcos y morales de una comunldad naclonal.
Este dlagnstlco o llstado de problemas tlene su orlgen en el lnforme de re-
comendaclones de la Comlsln de Reforma del Estado creada por el gobler-
no de 8arco y que en su momento constltuy un acercamlento relatlvamente
novedoso al tema de la corrupcln, pero que hoy requlere un anllsls crtl-
co, sustentado en estudlos emprlcos que demuestren las relaclones de
causalldad que puedan exlstlr entre la corrupcln y cada uno de los nefastos
resultados o consecuenclas enunclados, porque resulta dlfcll aceptar a prl-
mera vlsta que la corrupcln sea la unlca causa de todos los males econml-
cos, poltlcos y soclales, anterlormente relaclonados.
Qulenes adoptan este dlagnstlco como hecho clerto, no aportan datos o
hlptesls expllcatlvas que lndlquen el nlvel de responsabllldad que le co-
rresponde a la corrupcln en los problemas soclales, poltlcos y econml-
cos que se le atrlbuyen. Tampoco son ob|eto de estudlo e lnvestlgacln las
causas de la corrupcln nl se tlplflcan y dlscrlmlnan sus modalldades o el
lmpacto dlferenclal que pueda produclr en las multlples dlflcultades por
las que atravlesa el reglmen poltlco colomblano. "Sln embargo, la gene-
rallzada aceptacln de que el tema est suflclentemente estudlado o ln-
cluso sobredlagnostlcado, lnhlbe a las entldades publlcas o prlvadas para
flnanclar lnvestlgaclones orlentadas a ensanchar el unlverso de conocl-
mlento sobre el problema o a reflexlonar sobre su naturaleza, sus causas,
sus dlmenslones y sus verdaderos efectos`
.
Ante la ausencla de estudlos que se orlenten hacla la reflexln terlca,
conceptual y metodolglca que permltan dllucldar, comprender y expll-
car el fenmeno de la corrupcln, se prlvlleglan estudlos de consultora,
que al lgual de lo que sucede en el mblto de la admlnlstracln prlvada
,
conducen a que se lmponga la adopcln de soluclones mglcas que no
consultan la realldad de los hechos y que buscan resultados y/o acclones
lnmedlatas, con un gran lmpacto publlcltarlo que poco o casl nada apor-
tan para la comprensln y resolucln del problema de la corrupcln. Pero
adems, este tlpo de estudlos generalmente concluye con propuestas de
carcter legal, agravando aun ms el problema, porque tales propuestas
contrlbuyen al rltual leglslatlvo, tplco de nuestra tradlcln santanderlsta,
de poca efectlvldad pero de gran slmbollsmo.
lbid.
Me reflero a las llamadas "modas admlnlstratlvas`, las cuales se caracterlzan por proponer supuestas
soluclones de apllcacln unlversal sln nlngun fundamento emprlco que demuestren su valldez y/o
garantlce los resultados que ofrece. Para una me|or comprensln del tema, ucnsc Rcuisrn lnncunr,
No. , |unlo de l99.
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0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Esa lnveterada tendencla que nos caracterlza a los colomblanos de creer
que la totalldad de los problemas, blen sean de orden poltlco, econml-
co, soclal o slmplemente de comportamlento lndlvldual o colectlvo, se
resuelve por va legal, conduce a lo que ms adelante llamaremos "fetl-
chlsmo normatlvo` que, |unto con el exceso de leyes y cdlgos, o hl-
perlnflacln normatlva, constltuyen poslbles causas para el lncremento
de los factores de rlesgo asoclados a la corrupcln y aportan muy poco a
la prevencln, persecucln y sancln de las conductas de funclonarlos
publlcos y/o partlculares lnvolucrados en comportamlentos llcltos o que
atentan contra la etlca publlca.
Tamblen es vlldo aflrmar que lndependlentemente del valor expllcatlvo
que pueda ofrecer el "dlagnstlco` del fenmeno de la corrupcln o de la
poslble manlpulacln que de el se haga, es lncuestlonable que hoy se
perclbe la corrupcln como un problema publlco de prlmer orden. Esto
representa un camblo fundamental en la percepcln, actltud e lmportan-
cla, cuando menos, que se le da al tema por parte del Estado, el goblerno,
los poltlcos, los medlos de comunlcacln y dems actores soclales. En
este sentldo, le corresponde a la academla y a las clenclas soclales avan-
zar en la preclsln conceptual y en la tarea de ldentlflcar y expllcar las
causas del porque hoy la corrupcln se ha convertldo en tema prlorltarlo
de la agenda estatal y cul es la razn de que absorba gran parte de la
atencln de la oplnln publlca.
Se requlere con urgencla avanzar en este tlpo de estudlos para poder
determlnar con clerto nlvel de preclsln las caracterstlcas esenclales
de la corrupcln, sus modalldades y formas de manlfestarse, porque slo
as es poslble clarlflcar las dlferenclas ablsmales que exlsten entre un acto
de corrupcln y el escndalo que se produce al ser dlvulgado por los
medlos de comunlcacln. Sl no se establecen tales dlferenclas, el fenme-
no puede caer en el terreno de la manlpulacln, porque seguramente es
ms fcll obtener dlvldendos poltlcos de conductas o comportamlentos
que produzcan un gran escndalo, as no sean necesarlamente actos
corruptos, que denunclar o dlvulgar actuaclones verdaderamente
corruptas, pero que, por dlversas razones, no producen lmpacto publlcl-
tarlo, traduclble en escndalo.
A6k6AHIht0 60h6Ft0Al
Los estudlosos del tema han reallzado multlples y dlversos esfuerzos tra-
tando de construlr una deflnlcln del termlno corrupcln, con pretenslo-
nes de generalldad o unlversalldad, sln que hasta el momento se haya
logrado tal propslto. La razn puede hallarse en la comple|ldad de los
elementos que condlclonan, lntegran o constltuyen la naturaleza de la
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 4
k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
fenomenologa de la corrupcln, y en las caracterstlcas, formas y modall-
dades que adoptan las prctlcas corruptas en una cultura partlcular, pro-
pla de un momento hlstrlco determlnado, y no a una poslble lncapacldad
de los estudlosos para hacerlo.
Algunos de los lntentos reallzados para deflnlr la corrupcln pueden re-
fle|arse en las slgulentes expreslones:
Es el actuar por fuera de los parmetros y normas establecldas para el
e|erclclo de la funcln publlca.
Es el favorltlsmo lndebldo, dlscrlmlnatorlo y, por tanto, carente de lm-
parclalldad para el e|erclclo de la funcln publlca.
Es actuar en funcln de los lntereses personales o de grupo en desme-
dro del blen general durante el e|erclclo de los cargos.
Es actuar por fuera de los deberes normales en provecho proplo o de
personas allegadas famlllar o afectlvamente.
Es actuar con nepotlsmo, de|arse sobornar, y permltlr o lncurrlr en mal-
versacln de fondos publlcos con propsltos de lnteres prlvado.
Es abuso de poder y/o de autorldad con el fln de beneflclar lndeblda-
mente a una persona o a un grupo de personas.
La corrupcln es un problema cultural y por tanto est correlaclonada
con la moral medla de una socledad.
La corrupcln se deflne generalmente como el uso de funclones y atrl-
buclones publlcas para obtener o conceder beneflclos partlculares, en
contravencln de las dlsposlclones legales y normatlvas exlstentes en un
momento hlstrlco dado. De manera ms general, es el uso lndebldo
del poder y de los recursos publlcos para el beneflclo personal o el be-
neflclo poltlco partlcular (Vllls, l99;)
6
.
La corrupcln es un comportamlento que se aparta de las obllgaclones
normales de la funcln publlca por motlvos prlvados (la famllla, el en-
torno cercano), pecunlarlos o de lncremento de estatus. Se puede dls-
tlngulr el soborno (utlllzacln de una recompensa para alterar el |ulclo
de una persona que actua en una poslcln determlnada), nepotlsmo
(otorgar proteccln o prlvlleglo por motlvos de relacln famlllar en lu-
6
Eduardo Vllls Herrera, "Autonoma local, descentrallzacln y corrupcln en Colombla. La corrup-
cln en Colombla`, Memorlas del Semlnarlo Corrupcln y descentrallzacln, Red de Solldarldad,
8ogot, l99;.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 5
gar de relaclones de merlto) y la aproplacln llegtlma (aproplacln lle-
gal de los recursos publlcos para uso prlvado)
;
.
Fenmeno por el que un funclonarlo publlco es lmpulsado a actuar en
modo dlstlnto de los estndares normatlvos del slstema para favorecer
lntereses partlculares a camblo de una recompensa (Cortlna, l99;)
S
.
Rasgos esenclales que deben caracterlzar al funclonarlo publlco: probo
(recto, ntegro, honesto), responsable, transparente, lmparclal, eflclen-
te, oportuno en el e|erclclo de funclones.
Formas conocldas de corrupcln: tralcln, cleptocracla, malversacln,
abuso de poder, engao, perversln de la |ustlcla, lncumpllmlento, so-
borno, fraude electoral, uso lndebldo de lnformacln, contratacln frau-
dulenta, evasln de lmpuestos, trflco de lnfluenclas.
Con el nlmo de avanzar en el propslto de preclsar conceptualmente el
fenmeno de la corrupcln, a contlnuacln se presentan las dlstlntas pers-
pectlvas desde las cuales se han hecho estudlos tendlentes a comprender,
expllcar, prevenlr y combatlr la corrupcln. Las perspectlvas |urdlca,
econmlca, etlca, cultural e lnternaclonal son, entre muchas otras, las ms
conocldas y dlfundldas en el medlo academlco y poltlco, pero a su vez se
han convertldo en marco terlco o de referencla obllgado para reallzar
cualquler estudlo relaclonado con la corrupcln.
En la segunda parte del documento, se propone como acercamlento
metodolglco para el anllsls del fenmeno de la corrupcln el estudlo
de caso, por conslderarlo una herramlenta ldnea que permlte avanzar
en el conoclmlento de dlcho fenmeno desde una perspectlva emprlca,
que sl blen es clerto no permlte generallzar los resultados de cada caso en
partlcular, s garantlza estudlos ms profundos y detallados, a partlr de la
observacln dlrecta que se hace de los hechos ob|eto del estudlo.
Fk5F6tIVA j0kI0I6A 0l AhAlI5I5 0 lA 60kk0F6I0h
El derecho, entendldo como el con|unto de reglas dlctadas y promulgadas
por los rganos publlcos competentes para ello y que tlene como propslto
regular |urdlcamente las relaclones entre los hombres y entre los pueblos
9
,
ofrece una de las poslbllldades para estudlar el fenmeno de la corrupcln.
La nocln propuesta est conceblda desde un ngulo proplo del derecho
posltlvo, es declr, el derecho vlgente en un pas determlnado durante una
;
Joseph F. Nye, Ccrrupricn nnd Fciiricni Dcucicpmcnr: A Ccsr 8cncjir Anniysis, cltado por Jorge Carca
Conzlez en Ln ccrrupcin ni dcscubicrrc, Mlnlsterlo de Coblerno, 8ogot, l99, p. }.
S
lbid.
9
Dlego Younes Moreno, Cursc dc dcrcchc ndminisrrnriuc, 8ogot, Tercer Mundo Edltores, l99;.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 6
; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
epoca dada. Por lo cual, el derecho, o me|or la clencla del derecho, tlene
por ob|eto el estudlo de las reglas o normas efectlvamente vlgentes. Tales
reglas o normas tlenen como fln establecer o mantener la armona soclal
entre lndlvlduos y entre grupos. El lncumpllmlento o vlolacln de esas
reglas o normas constltuye |urdlcamente un dellto, y es por ello que las
autorldades competentes deben sanclonar a la persona que lncurre en tal
conducta. Por conslgulente la efectlvldad en la apllcacln o e|ecucln de
las normas por parte de las autorldades responsables de hacerlo debe
adoptar un carcter coercltlvo para poder garantlzar la poslbllldad de
mantener la armona soclal. Dlcha armona se logra en la medlda en que
todos, grupos, lndlvlduos y autorldades cumplan estrlctamente el con|un-
to normatlvo que regula las relaclones.
Ahora blen, para que las autorldades responsables de apllcar o e|ecutar
las normas puedan establecer el lncumpllmlento, desconoclmlento o vlo-
lacln de las mlsmas, es necesarlo acudlr a procedlmlentos, que al lgual
que ellas, son preestablecldos o predetermlnados. El lnteres y preocupa-
cln que orlenta el dlseo y adopcln de tales procedlmlentos se lncllna
ms por comprobar o verlflcar el lncumpllmlento o vlolacln de la norma
en s mlsma, que por reallzar un e|erclclo eplstemolglco que ldentlflque
las caracterstlcas, aspectos y elementos terlcos y conceptuales que den
cuenta de la naturaleza del fenmeno ob|eto de estudlo por parte de la
clencla del derecho.
En estos termlnos puede aflrmarse que desde una perspectlva |urdlca, el
estudlo del fenmeno de la corrupcln se reduce, terlca y conceptualmente,
a un e|erclclo de comprobacln o verlflcacln del lncumpllmlento o vlola-
cln de las prescrlpclones normatlvas, efectlvamente vlgentes, en un pas en
partlcular, durante un perodo de tlempo determlnado. Dlchas normas pue-
den ser de carcter penal o dlsclpllnarlo.
Tal lncumpllmlento o vlolacln supone, de una parte, la preexlstencla de
reglas o normas que sealan o lndlcan cul es el comportamlento que de-
ben adoptar las personas frente a determlnadas actuaclones, la expedlcln
de tales normas por parte de autorldades competentes y la determlnacln de
un procedlmlento al cual deban a|ustarse las autorldades al momento de
reallzar la comprobacln o verlflcacln de la conducta.
La perspectlva |urdlca no trasclende la comprobacln o verlflcacln del
lncumpllmlento o vlolacln de las normas, y es realmente reducldo el
aporte que la clencla del derecho ofrece para la comprensln y expllca-
cln de la naturaleza, causas, consecuenclas y elementos constltutlvos del
fenmeno de la corrupcln, porque se llmlta a establecer, comprobar o
verlflcar cundo el comportamlento de una determlnada persona (gene-
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 7
S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
ralmente un funclonarlo publlco) lncumple, desconoce o vlola un pre-
cepto consagrado en cualqulera de las normas que regulan las relaclones
entre los partlculares y entre estos y el Estado.
Es aun ms dlfcll preclsar los aportes terlcos y conceptuales que hace la
clencla del derecho para la comprensln del fenmeno de la corrupcln,
cuando nl slqulera en la leglslacln exlstente se ha tlplflcado como dellto
en el Cdlgo Penal colomblano, nl como falta dlsclpllnarla en el Cdlgo
nlco Dlsclpllnarlo una conducta partlcular que se pueda denomlnar
corrupcln. El unlco dellto para el cual el Cdlgo Penal utlllza expresa-
mente el termlno corrupcln, es el de ccrrupcin ciccrcrni, deflnldo en el
artculo 2l en los slgulentes termlnos: "El que pague dlnero, o entregue
ddlva a un elector para que conslgne su voto en favor de determlnado
candldato, partldo o corrlente poltlca, vote en blanco, o se abstenga de
hacerlo, lncurrlr en prlsln de uno a clnco aos y multa de dlez mll a
clncuenta mll pesos`. Y a rengln seguldo establece: "El elector que acep-
te el dlnero o la ddlva con los flnes sealados en el lnclso precedente,
lncurrlr en prlsln de sels meses a dos aos`.
No obstante, cualquler persona podra pensar que el Cdlgo Penal en su
con|unto, es en s mlsmo el compendlo general de conductas vlolatorlas
de la ley, deflnldas como delltos, y que por conslgulente, constltuyen actos
de corrupcln. Eso es parclalmente clerto, porque hay conductas y com-
portamlentos, blen sea de funclonarlos publlcos o de partlculares, que
aun cuando no aparezcan expresamente tlplflcados como delltos, son
conductas reprochables desde una perspectlva etlca, poltlca o cultural, y
por tanto, pueden ser vlstos como poslbles actos de corrupcln. As mls-
mo, hay actuaclones, especlalmente de los funclonarlos publlcos, que
pueden ser conslderadas tecnlcamente acertadas o vlldas, pero que apa-
recen expresamente prohlbldas por cualqulera de las normas que regu-
lan las actuaclones del Estado.
De este ultlmo aspecto se desprende que la perspectlva |urdlca del anll-
sls de la corrupcln no contempla (y dlfcllmente podra hacerlo desde
una concepcln posltlva del derecho) las lntenclonalldades y crlterlos de
raclonalldad, dlstlntos al puramente normatlvo, que de hecho pueden gular
las actuaclones admlnlstratlvas de los funclonarlos publlcos en el contex-
to del llamado Estado moderno, es declr, aquel que reconoce como
condlclonantes de su actuacln, la apertura econmlca, la globallzacln
e lnternaclonallzacln de la economa y la adopcln de lglcas, prlncl-
plos, herramlentas e lnstrumentos proplos de la gerencla prlvada que se
lncorporan a la gerencla publlca y que estn encamlnados a lograr una
mayor eflclencla, flexlbllldad y transparencla en las actuaclones admlnls-
tratlvas del Estado.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 8
9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Sln embargo, la utlllzacln de tales prlnclplos slo se llmlta a aquellos
que expresamente la ley ha lncorporado con antelacln para casos
especflcos, pero no permlte que la lnlclatlva, la creatlvldad, la lmagl-
nacln y la lnnovacln no obstante ser prlnclplos fundamentales de
la gerencla prlvada, puedan ser utlllzados por los funclonarlos para
garantlzar la productlvldad requerlda en un mundo dlnmlco y com-
petltlvo como el que deben enfrentar hoy en da las organlzaclones
publlcas y prlvadas.
La lnflexlbllldad de la norma lmplde que los servldores publlcos, lnde-
pendlentemente del nlvel |errqulco al cual pertenecen, actuen gulados
por crlterlos de raclonalldad tecnlca y por el contrarlo, deben a|ustar en
un todo sus actuaclones a lo que las normas de manera expresa le sea-
len. Desconocer, as sea de manera transltorla y con muy buenas lntenclo-
nes los preceptos normatlvos que regulan una conducta, puede constltulr
un dellto.
Esto no qulere declr que al amparo del llamado Estado moderno y la
nueva gerencla publlca se acepten, reconozcan, legltlmen o "legall-
cen` conductas que en cualquler reglmen poltlco, forma de Estado o
forma de goblerno, slempre se han conslderado y se segulrn consl-
derando delltos y por tanto actos de corrupcln, como por e|emplo el
soborno, el prevarlcato, el peculado, el cohecho, entre otros. Slmple-
mente se qulere llamar la atencln acerca de las dlflcultades que se
presentan desde la clencla del derecho para preclsar conceptualmente
el fenmeno de la corrupcln.
Por ello se reltera una vez ms que el estudlo de la corrupcln, desde una
perspectlva |urdlca, se reduce a una falta dlsclpllnarla o a un dellto, es
declr, a una vlolacln de la ley. Sln embargo, creemos que esta es una
manera equlvocada y demaslado restrlnglda de ver el fenmeno de la
corrupcln, porque en las actuales clrcunstanclas hay una cantldad de
conductas y comportamlentos de funclonarlos y partlculares que por el
slmple hecho de no estar tlplflcados como faltas dlsclpllnarlas o delltos,
no slgnlflca que no sean conductas reprochables y poslbles actos de co-
rrupcln. El fenmeno de la corrupcln trasclende la normatlvldad vl-
gente, se manlflesta de multlples formas y se presenta en los sectores publlco
y prlvado, con la partlclpacln de dlstlntos actores perteneclentes a los
dlferentes estamentos de la socledad colomblana.
Tamblen con el mlsmo enfasls se aflrma que, apartndonos de los proble-
mas terlcos y conceptuales que pueda ofrecer el anllsls de la corrup-
cln desde la perspectlva |urdlca, una cosa es absolutamente clerta: es
qulz el unlco medlo real que exlste actualmente para combatlrla en sus
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 9
l0 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
dlferentes manlfestaclones y, a su vez, puede llegar a constltulrse en el
lnstrumento ms eflcaz para prevenlrla
l0
y controlarla.
Fk5F6tIVA 60h0HI6A 0l AhAlI5I5 0 lA 60kk0F6I0h
La corrupcln, vlsta desde una perspectlva econmlca, dlflere sustanclal-
mente de otras lecturas que por tradlcln se le dan al estudlo de dlcho
fenmeno. La razn fundamental conslste en que el anllsls se hace des-
de la lglca y raclonalldad ba|o la cual actuan los agentes econmlcos en
las dlferentes transacclones que les demanda el mercado y, por tanto, se
prlvllegla el estudlo de la relacln costo-beneflclo a partlr de la formula-
cln de dlferentes modelos en los que se lncorporan dlversas varlables,
de acuerdo con la lnformacln dlsponlble y con el nlvel de comple|ldad
con el que se quleran reallzar los estudlos correspondlentes.
En un reclente traba|o publlcado en Colombla
ll
que recoplla varlos estu-
dlos algunos de carcter terlco y otros de naturaleza emprlca, prepara-
dos para la reunln anual de la Asoclacln Latlnoamerlcana y del Carlbe
de Economa, llevada a cabo en 8ogot, el mes de octubre de l99;, se
aflrma que, desde el punto de vlsta puramente econmlco la corrupcln
es el "uso de un cargo publlco para beneflclo prlvado, con el ob|etlvo de
enrlquecerse, un funclonarlo del servlclo clvll (el agente) encargado por
el publlco (el prlnclpal) de llevar a cabo determlnada tarea, se lnvolucra
en actlvldades lrregulares que son dlfclles de monltorear por parte del
agente (problema de agencla)`
l2
.
En estos termlnos, la corrupcln slo es poslble sl el agente tlene lntereses
dlstlntos a los del prlnclpal. Pero adems, la corrupcln requlere una ca-
pacldad de observacln lmperfecta, ya que sl el prlnclpal puede observar
todo lo que sucede a su alrededor, sln que le represente costo alguno,
entonces podr dlsear un mecanlsmo que lnduzca al agente a compor-
tarse de tal manera que favorezca sus lntereses. As mlsmo, es de esperar-
se que debldo a que el comportamlento corrupto por parte del agente
per|udlca al prlnclpal, deben exlstlr rentas o beneflclos en ausencla de
corrupcln.
l0
Todo parece lndlcar que la tendencla actual en materla penal es la de comblnar penas altas con
acclones dlsuaslvas y preventlvas, de|ando un tanto de lado el enfasls punltlvo que ha caracterlzado
los cdlgos penales. Una presentacln sobre el tema se encuentra en "La eflclencla preventlva del
Derecho Penal`, ponencla presentada por Ferdlnando Imposlmato para el Foro lnternaclonal de
lucha contra la corrupcln admlnlstratlva y publlcado por el Mlnlsterlo del Coblerno en Ln ccrrupcin
ni dcscubicrrc, 8ogot, l99.
ll
Maurlclo Crdenas y Roberto Stelner (complladores), Ccrrupcin, crimcn y jusricin, unn pcrspccriun
cccnmicn, 8ogot, Tercer Mundo Edltores, Fedesarrollo, Lacea y Colclenclas, l99S.
l2
lbid.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 10
ll k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Este modelo es llustrado por el autor
l}
, tomando como e|emplo al prople-
tarlo de una empresa (el prlnclpal) y a un gerente de compras que traba|a
para dlcha empresa (el agente), cuya labor es comprar a un proveedor (el
corruptor, o prlnclpal oculto) un artculo cuyo costo de adqulslcln co-
nocen el agente y el proveedor, pero no el propletarlo. El proveedor tlene
un lncentlvo para sobornar al comprador y es que puede hacer aparecer
un ba|o costo de adqulslcln como sl fuera un alto costo de adqulslcln, a
su vez, el comprador tlene un lncentlvo para aceptar el soborno. El pro-
pletarlo, por su parte, busca dlsear un mecanlsmo ptlmo de pagos. Para
completar el cuadro, se supone que es ms fcll sobornar a un agente
deshonesto que a un agente honesto. En este sentldo, la honestldad po-
dra conslderarse como una norma soclal, o como el deseo de conservar
el empleo y el temor a ser remplazado. De lgual manera se asume que los
proveedores dlfleren en su nlvel de honestldad.
Con el fln de estudlar los efectos de la corrupcln en dlversos entornos,
los autores anallzan el mecanlsmo ptlmo de pagos que dlsea el prlncl-
pal en tres escenarlos:
l. Todos los actores conocen plenamente que tan honestos son el com-
prador y el proveedor.
2. Tanto el comprador como el proveedor saben cun honestos son am-
bos, pero el propletarlo no lo sabe.
}. Slo el comprador conoce su nlvel de honestldad y slo el proveedor
conoce el suyo.
En la prlmera sltuacln, cuando se utlllza el mecanlsmo ptlmo nunca
hay corrupcln (el agente slempre lnforma con honestldad). En la segun-
da y tercera sltuacln el mecanlsmo ptlmo conduce a que la corrupcln
ocurra con probabllldad posltlva y, cuanto mayores sean las rentas dlspo-
nlbles, mayor ser la probabllldad de corrupcln. En la tercera sltuacln,
los problemas de coordlnacln entre el comprador y el proveedor actuan
en beneflclo del propletarlo, dlsmlnuyendo el nlvel de corrupcln para
cada mecanlsmo de pagos
l
.
El modelo presenta la corrupcln como un fenmeno del lado de la de-
manda en un mercado prlvado. Un anllsls de corrupcln del lado de la
oferta podra conslderar la relacln prlnclpal-agente que ocurre cuando
los compradores sobornan al agente para consegulr la mercanca que
ofrece el prlnclpal. En esta sltuacln, o blen el artculo debe estar raclona-
l}
Federlco Velnschelbaum, Ei rri0nguic dc in ccrrupcin, publlcado en Ccrrupcin, crimcn y jusricin.
l
lbid.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 11
do, en cuyo caso los compradores estn dlspuestos a pagar un preclo de
"mercado negro` al agente, o el agente debe venderlo a un preclo ms
ba|o, en cuyo caso el agente roba (en clerto sentldo) el artculo. Sltuaclo-
nes como las menclonadas no pueden lnterpretarse como "corrupcln
pura`. En la medlda en que la corrupcln no es la unlca "anomala` que
exlste en el mercado, no es claro que parte del efecto debe atrlbulrse a la
corrupcln. Aunque tamblen exlste "corrupcln pura` en el lado de la
oferta del mercado, esta no es tan tplca como la "corrupcln pura` en el
lado de la demanda.
Por ultlmo, con el propslto de aportar elementos utlles para entender la
nocln de corrupcln y a su vez detectar, de manera aproxlmada, el gra-
do de corruptlbllldad entre agentes partlculares, el autor formula un mo-
delo matemtlco, en el que lnvolucra a tres |ugadores: el prlnclpal, el agente
y el prlnclpal oculto. Para el caso del e|emplo presentado, el propletarlo
de la empresa sera el prlnclpal, el gerente sera el agente, y el proveedor
de una mercanca o servlclo, el prlnclpal oculto.
Los resultados del e|erclclo permlten avanzar en el conoclmlento de
algunos elementos esenclales de la corrupcln y en la necesldad de
profundlzar el estudlo de aspectos de dlversa naturaleza que al ser
lncluldos en el modelo pueden varlar la presentacln y los resultados
del mlsmo.
El profesor Robert Klltgaard
l
, conslderado mundlalmente como uno de
los lnvestlgadores soclales que ms ha estudlado el fenmeno de la co-
rrupcln y sus dlstlntas manlfestaclones, adems de recomendar audaces,
sugestlvas y novedosas estrateglas para combatlrla, propone desde la pers-
pectlva econmlca un modelo de relacln entre el mandante, el manda-
tarlo y el cllente, apoyado en las ldeas mlcroeconmlcas de los lncentlvos
y de la lnformacln, y adlclona conslderaclones sobre la estructura de la
organlzacln y las actltudes lndlvlduales. A partlr de dlcho modelo dedu-
ce un marco para el anllsls de la poltlca y propone un bosque|o heurstlco
de las medldas contra la corrupcln, todo ello con el fln de ayudar a los
formuladores de poltlcas a pensar creatlvamente sobre los poslbles lns-
trumentos a su alcance.
El modelo de relacln mandante-agente-cllente, formulado por el profe-
sor Klltgaard, plantea la necesldad de tomar una actltud econmlca frente
a la corrupcln. Por ello sostlene que el mandatarlo actuar corruptamente
cuando, a su |ulclo, los beneflclos de hacerlo excedan los poslbles costos.
l
Robert Klltgaard, Ccnrrcinndc in ccrrupcin, 8uenos Alres, Edltorlal Sudamerlcana, l9SS.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 12
l} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
De manera slmllar el cllente cometer soborno u otras formas de conduc-
tas llegales cuando el provecho que obtenga compense su costo.
Avanza el profesor Klltgaard en la expllcacln del modelo, partlendo de la
suposlcln de que el agente tenga dos opclones: ser corrupto o no. Sl no
lo es, reclbe una recompensa formada por el monto de su paga normal,
ms la satlsfaccln moral de no ser una persona corrupta. Sl resuelve
actuar corruptamente, obtlene su paga en forma de soborno, pero tam-
blen sufre el "costo moral de ser corrupto`. As mlsmo, aflrma que este
costo est en funcln de sus valores etlcos, culturales y rellglosos, y puede
depender de lo que sus pares y colegas esten haclendo, y por supuesto,
del monto del soborno que obtenga por la magnltud con que se haya
apartado de sus responsabllldades ante su |efe lnmedlato. No obstante,
podra declrse que este comportamlento se da en condlclones normales
porque para una persona corrupta, sln escrupulos en una subcultura
corrupta, el costo moral de ser corrupto puede tender a cero.
Cuando el agente es corrupto, reclbe beneflclos prlvados pero engendra
costos para el mandante. Por tanto, este desea lnduclr al mandatarlo a
emprender un grado ptlmo de actlvldad productlva y un grado ptlmo
de actlvldad corrupta. Sl el mandante posee perfecta lnformacln sobre
las actlvldades productlvas y corruptas del agente, puede persuadlrlo f-
cllmente a que actue como el desea. El mandante se llmlta a pagar al
agente el valor de su producto marglnal, en el caso de sus actlvldades
productlvas, y en el caso de sus actlvldades corruptas, el mandante grava-
r esa conducta tal como gravara cualquler actlvldad que engendrara
componentes externos
l6
.
El problema del mandante se agrava cuando, como suele ocurrlr en el
sector publlco, dlspone de escasa lnformacln sobre las actlvldades del
mandatarlo, ya sean productlvas o corruptas. En la vlda real el mandante
no tlene manera de saber hasta dnde muchos de los resultados que el
observa se deben a las actlvldades del agente en su representacln. Y le
cuesta mucho al mandante descubrlr algo ms acerca de lo que el agente
est haclendo. El mandatarlo s sabe lo que le dlce. Despues de todo, el
mandatarlo tlene lncentlvos para confundlr a su mandante y hacerle creer
que est traba|ando slo en actlvldades productlvas, nunca en tareas
corruptas. El mandante comprende esta fundamental aslmetra de lnfor-
macln. En el fondo de la relacln mandante-mandatarlo se encuentran
dlvergentes y con lnformacln aslmetrlca, y esto hace que el problema del
mandante sea realmente dlfcll: debe fl|ar la paga y el castlgo del agente
l6
lbid.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 13
l 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
sln tener un conoclmlento acabado de la productlvldad marglnal y de la
conducta productora de componentes externos de este ultlmo.
Concluye el profesor Klltgaard la descrlpcln del modelo suglrlendo que
las actlvldades llcltas se vuelven ms abundantes cuando los agentes tle-
nen un poder monopllco sobre los cllentes, dlsponen de dlscreclonalldad
y asumen poca responsabllldad frente a sus actuaclones. En estos terml-
nos, los cllentes estarn ms dlspuestos a pagar sobornos cuando reclban
gananclas monopllcas graclas a los servlclos prestados por los agentes.
La mlsma relacln es presentada por el autor en la slgulente ecuacln
l;
:
Corrupcln ~ Monopollo + Dlscreclonalldad Responsabllldad
El mandante debe anallzar la magnltud de varlas clases de corrupcln,
evaluar sus costos y poslbles beneflclos, y entonces lnlclar medldas
correctlvas hasta el punto en donde los beneflclos marglnales en funcln
de menor corrupcln equlparen los costos marglnales de las medldas
correctlvas.
tras lecturas dadas al fenmeno de la corrupcln desde una perspectlva
econmlca sealan que, en vlrtud de las causas que la orlglnan, la co-
rrupcln es potenclalmente convenlente. Valga declr, sl la mlsma surge a
partlr de dlstorslones lntroducldas por declslones de poltlca, es poslble
que dlstorslones adlclonales (tales como la exlstencla de un mercado ne-
gro o de contrabando) aumenten el blenestar, lncluso sl es necesarlo utl-
llzar recursos en el desarrollo de dlchas actlvldades. Sl aquellas flrmas
prlvadas que estn tratando de hacerse a un contrato con el goblerno se
enfrentan de manera competltlva en un proceso en el cual el funclonarlo
corrupto aslgna el contrato a qulen ofrezca el soborno ms grande, en-
tonces se mantendr la eflclencla en la aslgnacln de recursos, por cuan-
to ser la empresa ms eflclente la que logre ofrecer el soborno ms grande
(Leff, l96)
lS
.
Esa poslcln no es muy aceptada por fundamentarse en un supuesto fal-
so: el de la lnformacln perfecta, y porque en la prctlca el funclonarlo
corrupto escoge al ganador de una llcltacln no slo en funcln del ta-
mao del soborno, slno por otras razones, como la amlstad por e|emplo,
lo cual qulere declr que el funclonarlo corrupto dlscrlmlna al momento
de tomar la declsln. Pero adems, tamblen es poslble que el proveedor
ms eflclente se abstenga de partlclpar en la llcltacln a camblo de sobor-
nos, por razones morales o etlcas.
l;
lbid.
lS
Cltado en Ccrrupcin, crimcn y jusricin.
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l k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
tra lectura del fenmeno de la corrupcln, asoclada a la perspectlva
econmlca, se derlva de la percepcln equlvocada que se tlene de la
corrupcln. Ceneralmente se toma como una causa, cuando en realldad
es un efecto. Todos nos preocupamos por el problema y creemos que lo
que ocurre es que, como somos demaslado corruptos, por eso no funclo-
na el slstema, no funclona la democracla, y no funclona la ley, cuando es
exactamente al reves. Como no funclona el Estado de derecho y como no
funclona el slstema lnstltuclonal se produce la corrupcln como una al-
ternatlva para que la gente pueda desarrollar sus dlferentes actlvldades
econmlcas.
La corrupcln es pues, un efecto y no una causa. Es un efecto del alto cos-
to de la legalldad. Mlentras no lo veamos as, podemos atlborrarnos con
frmulas retrlcas y con condenas ms o menos generales, pero nunca
produclremos lnstltuclones ms honestas. Este error de percepcln derl-
va de otro menos frecuente: creer que las leyes son gratultas, que el dere-
cho es neutral. Esta ldea es senclllamente una equlvocacln. La ley no es
gratls. La ley no es neutral. Tlene costos y beneflclos, modlflca los medlos
puestos a dlsposlcln de las personas para tomar declslones en los merca-
dos. Esto slgnlflca que, sl la ley no es neutral slno costosa, ella supone para
cumpllrse un determlnado costo y un determlnado beneflclo. La vlgencla
de la ley no es lndependlente de su costo, el cual se expresa en la cantldad
de tlempo y de lnformacln requerldas para cumpllrla, es declr, el costo
de la ley no se mlde necesarlamente en dlnero. Se mlde en la cantldad de
tlempo y de lnformacln que se preclsan para cumpllrla, por eso se dlce
que es una funcln del tlempo por la lnformacln.
Cuando se produce una ley, se est dlclendo a los cludadanos que se
neceslta una cantldad de tlempo y una cantldad de lnformacln determl-
nados para cumpllr con la ley. Por eso cuando se exlge a los cludadanos
mucho tlempo o mucha lnformacln para cumpllr con una ley, esa ley no
se cumple nl se obedece, slo se cumplen las leyes cuyos beneflclos sean
mayores que sus costos. Slo se cumplen las leyes que demanden una
cantldad de tlempo e lnformacln que sea menor que el beneflclo prevls-
to por el cludadano para cumpllr con ellas. En esto no hay nada de moral
nl lnmoral. Es una declsln carente de ob|etlvo etlco. Es una pura decl-
sln utllltarla, en la cual el cludadano se slrve de la ley como un medlo
puesto a su dlsposlcln para tomar declslones. Sl la ley exlge mucho tlem-
po o mucha lnformacln, la gente no la cumple.
La manera como se reallza esto en la prctlca no conslste en que la gente
vaya por ah calculando matemtlcamente cunto cuesta cada una de las
leyes. Es un e|erclclo arduo. Lo que hace la gente es tener una aprecla-
cln general y muy superflclal de lo que cree que es el costo de las nor-
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mas. Entonces en realldad las declslones se adoptan con base en lo que las
personas creen que es el costo, antes que sobre un puro e|erclclo contable.
Esta evldencla emprlca cuantlflcable y apreclable nos lleva a una conclu-
sln: el costo de la legalldad es lnversamente proporclonal al lngreso de
la poblacln, es declr, por un problema de satlsfacclones alternatlvas, por
un problema de costo de oportunldad, a los rlcos la ley les es ms barata
que a los pobres, porque los rlcos tlenen que sacrlflcar menos de su ln-
greso personal para cumpllr con la ley, los pobres, en camblo, tlenen que
sacrlflcar ms cosas, es declr, ms tlempo y ms lnformacln.
El tlempo y la lnformacln son elementos exceslvamente costosos en todo
mercado, por tanto, el aumento de la leglslacln slempre favorecer a los
rlcos y per|udlcar a los pobres. La tendencla general de toda nueva ley y
de todo lncremento en la cantldad de normas de una socledad es slempre
dlscrlmlnatorla, a esto se denomlna "dlscrlmlnacln legal`.
La economa de la ley es entonces fundamental para entender el proble-
ma de la corrupcln. sta es una consecuencla de una mala economa de
la ley. Cuando el costo de la legalldad excede su beneflclo, la ley se
lncumple. En este contexto hay dos poslbllldades. Cuando la ley es excesl-
vamente costosa, los cludadanos estn frente a una dlsyuntlva: hacen las
cosas que legalmente estn prohlbldas o no las hacen. Esto depender de
un anllsls mlcroeconmlco personal de cada lndlvlduo. Habr alguno
que no har las cosas prohlbldas pero habr otros que no tendrn ms
remedlo que hacerlas. Por e|emplo, el fenmeno de la llamada economa
lnformal es exactamente un problema de corrupcln en sentldo concep-
tual y una consecuencla de la mala economa de la ley frente a un slstema
lnstltuclonal exceslvamente costoso. Hay centenares de mlllones de per-
sonas en el Tercer Mundo a las que no les queda ms remedlo que poner-
se al margen de la ley para desarrollar fuera de ella sus actlvldades
econmlcas y soclales.
Hay unas personas, por la calldad de las cosas que hacen, que clertamente
no se nos presentan como lnformales, pero en la lglca econmlca se co-
rrompen para llevar a cabo aquella accln que est legalmente prohlblda.
La corrupcln es un preclo desde el punto de vlsta mlcroeconmlco. El
problema es saber cul es su naturaleza funclonal. Exlsten dos teoras
fundamentalmente desarrolladas hasta ahora: un grupo de gente cree que
la corrupcln es un lmpuesto y otro cree que la corrupcln es un seguro.
Qulenes creen que la corrupcln es un lmpuesto, sostlenen que la econo-
ma de la ley es aslmetrlca y costosa, es declr, exlste un costo en la legall-
dad, lo que ocurre es que algunas personas encuentran muy rentable llevar
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 16
l; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
a cabo su actlvldad econmlca, corromplendo a un funclonarlo, com-
prando la lmpunldad, es declr, compran una lnafectacln de su actlvldad
frente a la norma nomlnalmente apllcable. Desde este punto de vlsta, por
conslgulente, la corrupcln sera una especle de lmpuesto para mante-
nerse funclonando. Yo pago un lmpuesto llegal, lnformal, dellctlvo, que
me permlte sustraerme de la persecucln penal y de la apllcacln de las
normas legales.
Algunas otras personas sostlenen que eso es un error. Que la corrupcln
no es un lmpuesto, que es un seguro. Expllcan el argumento dlclendo
que en un contexto de economa lnstltuclonal aslmetrlco y costoso, la
gente compra una especle de seguro al corromper por el pago de la col-
ma, que los prevlene de la persecucln de los funclonarlos. La colma es
una prlma medlante la cual se conslgue que un funclonarlo de protec-
cln frente a la vlgencla de una ley costosa. De esta forma se adquleren
agentes que se encuentran de alguna manera asegurando a las personas
contra la ley, es una especle de seguro por el cual los cludadanos pueden
protegerse de la vlgencla de la ley.
Seguramente esta dlscusln academlca puede prolongarse de manera lnde-
flnlda. El hecho es entender el orlgen lnlclal del problema. La corrupcln es
consecuencla de un alto costo de la legalldad, es declr, de un amblente
lnstltuclonal en el cual la cantldad de tlempo y de lnformacln que se exlge a
las personas es mayor que el beneflclo que ellas pueden encontrar de cum-
pllr la ley y de obedecerla perfectamente. La lglca econmlca de la corrup-
cln, que clertamente es una dlstorsln del comportamlento, adems de las
condenas morales que puedan merecernos, es lneflclente. Es una dlstorsln
que desaprovecha los recursos y que lnstltuclonalmente se puede convenlr
que es un mecanlsmo lneflclente adems de ln|usto.
Desde esta perspectlva, el combate de la corrupcln no se hace con cam-
paas de prensa nl tampoco con escndalos morales, se ataca eflclente-
mente reduclendo el costo de la ley. Ser la unlca manera medlante la cual
sea poslble encontrar un mecanlsmo de poltlca econmlca eflcaz a largo
plazo para reduclr la tasa de corrupcln. Nlngun otro podr garantlzarlo.
La Inqulslcln no lo pudo hacer por mucho tlempo. Fusllar a la gente
tampoco parece un mecanlsmo perfectamente dlscrlmlnable para este
efecto. Tenemos que recomendar decldldamente la reduccln del costo
de la legalldad como unlco mecanlsmo eflclente a largo plazo para obte-
ner una reduccln deflnltlva de las tasas de corrupcln. Esto expllca por
que Alex Chafuen
l9
en su estudlo encontr una correlacln negatlva entre
l9
Robert Klltgaard, Ccnrrcinndc in ccrrupcin, 8uenos Alres, Edltorlal Sudamerlcana, l9SS.
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lS 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
economa de mercado y corrupcln, porque con economa de mercado
el costo de la legalldad es ms ba|o que los slstemas lntervenldos.
Una economa de mercado suglere un costo de la legalldad ms ba|o que
una economa lntervenlda. Esto era lo prevlslble por la teora. Slendo una
corrupcln menor en cualquler slstema en el cual el costo de la legalldad
sea ba|o, lo recomendable es, por conslgulente, lntroduclr poltlcas eco-
nmlcas de esta naturaleza. No es que la economa de mercado pueda
reduclr los apetltos humanos, lo que establece son condlclonamlentos
lnstltuclonales dlferentes. Todas las personas son egostas, buscan satlsfa-
cer su proplo y partlcular lnteres. Como deca Mandevllle, el secreto est
en convertlr los vlclos prlvados en vlrtudes publlcas o que cada persona,
al servlr su proplo beneflclo, slrva sln querer el beneflclo de los dems.
Qulz la clave est en que la economa de mercado demanda una cantl-
dad de tlempo e lnformacln que es menor que el beneflclo esperado del
cumpllmlento de la ley.
Tamblen hay autores que vlnculan la corrupcln al grado de lntervencln
del Estado y a su capacldad reguladora. Mauro (l966)
20
, seala como fuen-
tes de corrupcln las restrlcclones a las lmportaclones, subsldlos que son
aproplados por flrmas dlferentes a aquellas para las cuales fueron estable-
cldos, controles de preclos e lntentos por contar con una provlsln de
lnsumos a preclos lnferlores a los del mercado, tasas de camblo multlples
y esquemas de aslgnacln de dlvlsas, ba|os salarlos para los servldores
publlcos, dotacln de recursos naturales y factores soclolglcos (no vln-
culados a la poltlca gubernamental).
En cuanto a la regulacln estatal a traves de permlsos y llcenclas como
causa prlmordlal de la corrupcln, no debe perderse de vlsta que no slem-
pre dlcho flagelo lnvolucra a funclonarlos publlcos, nl debe menospre-
clarse la lmportancla de normas de comportamlento soclal como deter-
mlnantes de la corrupcln.
De lo dlcho anterlormente se deduce que el fenmeno de la corrupcln,
o la slmple amenaza de su exlstencla, puede contrlbulr a dlsmlnulr el blenes-
tar soclal de un pas, lndependlentemente de cualquler anllsls econml-
co que se haga de ella, porque, en prlmer lugar, la corrupcln puede
produclr una dlstorsln de lncentlvos, en segundo lugar, se gastan recur-
sos para lmpedlr que la corrupcln se detecte, y en tercer lugar, la co-
rrupcln exlge que se desven recursos tanto para su prevencln como
para su deteccln y castlgo. Pero qulz lo ms sorprendente es que la
amenaza de corrupcln puede dlsmlnulr el blenestar, a pesar de que no
20
lbid.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 18
l9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
exlsta corrupcln, debldo a la necesldad lmperlosa de tener que lncurrlr
en gastos para prevenlrla.
Flnalmente, es de anotar que en un mundo caracterlzado por la globa-
llzacln, en el que la llbre competencla se ha convertldo en el orden del
da, todos los comportamlentos que dlstorslonen las reglas del mercado y
su transparencla son lnadmlslbles. Las dlstlntas formas de corrupcln
dlstorslonan el llbre mercado, hacen nugatorlas las reglas de competen-
cla e lncllnan la balanza no en favor de los me|ores o de los ms eflclentes
slno de los ms corruptos. La corrupcln no proplcla el desarrollo eco-
nmlco slno que lo dlstorslona y lo bloquea.
Fk5F6tIVA tI6A 0l AhAlI5I5 0 lA 60kk0F6I0h
Los estudlos tendlentes a reformar el Estado han prlvlleglado los aspectos
tecnlcos, dndole un tratamlento marglnal y en ocaslones lgnorando o
desconoclendo un tema prlorltarlo y de la mayor lmportancla en las ac-
tuales clrcunstanclas en las que se debate la capacldad del Estado para
garantlzar el blenestar soclal y la redeflnlcln de roles entre este y el sector
prlvado. Ese tema es la etlca y la moral.
La palabra cricn, provlene del latn crhcs, que slgnlflca carcter o morada,
en tanto que el termlno mcrni, del latn mcrcs, slgnlflca usos y costumbres.
Es por ello que la etlca se reflere o lnslste en el sentldo del deber ser, la
responsabllldad, los prlnclplos, las mxlmas, los valores que guan a los
agentes y funclonarlos. En su versln normatlva alude a la apllcacln u
omlsln de los valores en sltuaclones concretas.
Los prlnclplos de la etlca y los valores etlcos no dependen de las clrcuns-
tanclas (no son hlpotetlcos), son flnes en s mlsmos. Recordando las reglas
unlversales propuestas por Kant (l;S)
2l
"actua slempre slgulendo una
mxlma que al mlsmo tlempo puedas querer que se convlerta en ley unl-
versal`. Por ello, los lmperatlvos etlcos son anterlores a la experlencla,
pertenecen a la reflexln etlca.
En el caso de la funcln publlca, exlsten adems algunas condlclones pro-
plas de su mblto: el compromlso con el lnteres general, la exlstencla de
un patrlmonlo comun, la relacln con el poder poltlco, la poslbllldad de
decldlr o de regular actlvldades sobre toda la socledad, el peso y legltlml-
dad de la autorldad publlca, el monopollo y dlscreclonalldad para el e|er-
clclo de determlnadas actlvldades, entre otras.
2l
Cltado por Jorge Etkln en "La cuestln etlca en el sector publlco. Dlscurso y praxls`, publlcado por la
Revlsta del Centro Latlnoamerlcano de Admlnlstracln para el Desarrollo, CLAD, Rcjcrmn y Dcmc-
crncin, No. ;, Caracas, l99;.
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El servldor publlco, partlcularmente el gobernante, cuando fundamenta
sus actos lndlcando por que son deseables, lo hace desde una reflexln
etlca y no slo desde el pensar tecnlco o burocrtlco. Es declr, razonar en
el plano de los valores lmpllca utlllzar premlsas etlcas y no slo "hechos`.
Por ello el anllsls de la eflcacla de las poltlcas, a pesar de ser necesarlo,
no es suflclente, porque tamblen se deben satlsfacer crlterlos de valor, y
por eso el dlrectlvo debe conocer la dlferencla entre hechos y valores, a
pesar de la dlflcultad que exlste en el actuar cotldlano para pasar del ser al
deber ser y vlceversa. Ese trnslto no es una slmple deduccln lglca slno
una toma de poslcln. El ser tlene que ver con los hechos, en tanto que el
deber ser con las convlcclones, la conclencla y el compromlso soclal de
los gobernantes.
Desde esta perspectlva, el anllsls de la conducta de los servldores publl-
cos debe tener en cuenta aspectos adlclonales al slmple lncumpllmlento
o vlolacln de la norma, como puede ser la estructura valoratlva en la
cual se lnscrlben las actuaclones del Estado y sus funclonarlos. Una pro-
puesta en este sentldo aparece en un artculo publlcado por la revlsta del
CLAD
22
, en la que se construyen tres conceptos para evaluar la conducta
de los agentes publlcos y callflcar el funclonamlento del aparato estatal,
ellos son:
l. El vaco etlco, se reflere a que qulenes declden no responden por sus
actos, hay lmpunldad. Al dlrectlvo slo le lnteresan los dems como
fuente de recursos. En este vaco no hay pensamlento soclal nl com-
promlso, apenas exlsten los hechos en el marco del duro poder (el
pragmatlsmo). El vaco etlco no es una cuestln personal o un proble-
ma de educacln. Ublcado en el sector publlco, tamblen slgnlflca ln-
|ustlcla, menos allmentacln, salud, educacln o vlvlenda para qulenes
lo necesltan.
2. La dualldad etlca, que es la hlpocresa o falsedad ldeolglcas. Se pre-
dlca una ldea, a la vez que se la lgnora o se contradlce en la prctlca.
Es el doble dlscurso que a|usta las expllcaclones a las necesldades.
}. La etlca mnlma o necesarla para cumpllr la tarea, que es de carcter
reactlvo (no promueve). Se basa en segulr valores o prlnclplos porque
convlene, y mlentras la relacln de fuerzas lo permlta. No es tanto un
deber ser, como el "hacer lo que se puede`.
Estos conceptos, que no son expreslones normatlvas slno valoratlvas, per-
mlten tener una vlsln ms amplla de la conducta de los funclonarlos
22
Jorge Etkln, "La cuestln etlca en el sector publlco. Dlscurso y praxls`, artculo cltado.
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2l k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
publlcos y aportan elementos para el anllsls del fenmeno de la corrup-
cln para que no se reduzca solamente a lo llegal, que en termlnos de
conducta tlene que ver con el lncumpllmlento de los deberes formales
del funclonarlo publlco. Por tanto, as no sean llegales las slgulentes con-
ductas, s se conslderan faltas de etlca:
El e|erclclo de la fuerza no reslstlble y del temor para preslonar sobre la
oplnln de los cludadanos.
Los efectos soclales lndeseables de las declslones burocrtlcas.
cultar sltuaclones que el goblerno conoce y son per|udlclales para la
socledad.
El uso de lnformacln confldenclal que permlte obtener venta|as a los
funclonarlos publlcos.
Las declslones que se toman en beneflclo de algunos grupos de lnteres
prlvlleglados.
Atender las demandas slgulendo una prlorldad poltlca (partldarla), y
no por la gravedad de las ln|ustlclas que reclaman los marglnados.
El doble dlscurso en la comunlcacln con los cludadanos.
Poner condlclones para otorgar beneflclos a los cuales los cludadanos
tlenen derechos reconocldos.
Las socledades del sllenclo entre funclonarlos y grupos de poder.
Intervenlr en la deslgnacln de |ueces que controlan la funcln publlca.
Que los gobernantes tengan lntereses en las empresas proveedoras del
Estado, y otras relaclones lncompatlbles con la funcln publlca.
En cada uno de los casos menclonados puede haber corrupcln cuando
adems de los lntereses que aparecen en |uego se vulnera el slstema |ur-
dlco, es declr, se lncumplen o vlolan leyes o normas que lndlcan cmo
actuar para cada sltuacln en partlcular.
En estos termlnos y en un sentldo ms ampllo que el normatlvo, una des-
vlacln conslste en que los funclonarlos utlllzan su autorldad y sus atrlbu-
clones en beneflclo proplo, solos o en connlvencla con grupos prlvados.
Ellos declden en favor de los grupos de lnteres e lgnoran los valores so-
clales de equldad, lgualdad, llbertad y solldarldad.
Por tanto, la falta de etlca no es una cuestln declaratlva slno que se manl-
flesta por una desvlacln de recursos publlcos que es ln|usta y aumenta la
deslgualdad en la socledad. La lnmoralldad es un componente de la so-
cledad dual, una realldad que produce sectores marglnados o condena-
dos a la pobreza.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 21
La preocupacln por la cuestln etlca no puede conslderarse como me-
ramente fllosflca. El vaco etlco en los goblernos o en sus funclonarlos se
refle|a en sus declslones, en las poltlcas publlcas. curre cuando ellos
ellgen pensando en los beneflclos de los grupos de lnteres, no en la po-
blacln.
El anllsls de la cuestln etlca en el caso del Estado requlere conslderar el
partlcular contexto soclo-poltlco-econmlco en el que traba|an gober-
nantes y funclonarlos publlcos para poder determlnar las condlclones en
que se producen las desvlaclones etlcas y los abusos del poder. Por eso es
necesarlo tener en cuenta la exlstencla de algunos factores proplos del
aparato estatal que tlenen que ver con la aparlcln de problemas etlcos,
como plantea Etkln
2}
:
Los prlvlleglos, la proteccln o la lmpunldad en el sentldo |urdlco, de
que dlsponen algunos sectores del aparato estatal.
El monopollo sobre clertos espaclos, blenes y servlclos (como tlerra
publlca, moneda, aduanas, lmpuestos, defensa).
El poder de las lnstltuclones que establece el Estado como un marco
que los cludadanos no pueden camblar en el corto plazo o por s solos,
pese a que son un obstculo al blenestar.
La lntervencln en el mane|o de los medlos de comunlcacln y en la
actlvldad flnanclera (bancos centrales, regulacln de los espaclos para
la transmlsln de datos).
La lnfluencla en la deslgnacln de los |ueces y maglstrados.
La capacldad de otorgar autorlzaclones, conceslones, permlsos y certlfl-
cados, como la de reallzar lnspecclones y controles que los cludadanos
necesltan para legltlmar sus acclones.
La facultad de dlctar y reglamentar las leyes.
La creacln y el acceso a los archlvos centrales con datos acerca de las
personas (los servlclos de lnformacln).
La presencla de los lntereses de partldo en la funcln publlca, la prlorl-
dad del partldo gobernante o en e|erclclo del poder.
Las reglas y procedlmlentos que por su comple|ldad no pueden ser en-
tendldos por cludadanos comunes, en especlal, los lmpuestos.
stos son algunos factores que pueden llegar a ser la base de los abusos
de poder y la lnmoralldad en los actos de goblerno y la gestln admlnlstra-
2}
lbid.
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2} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
tlva, pero no necesarlamente deben llevar a la conclusln de que el sector
publlco, de manera excluslva, es el lugar donde falta la etlca, porque este es
un problema que afecta por lgual al sector publlco y al prlvado.
Sln embargo, no puede de|arse de lado o desconocer el hecho de que en
determlnados contextos poltlcos se da una serle de condlclones que ha-
cen del aparato estatal un lugar proplclo para la reallzacln de actos que
atentan contra la etlca. Algunas de esas condlclones son:
Las formas autorltarlas de goblerno.
La falta de programas de formacln para los agentes publlcos.
La lmpunldad de los funclonarlos, por ausencla de controles externos a
su gestln.
Las estructuras que concentran el poder en pocos organlsmos de la ad-
mlnlstracln central.
La dependencla del goblerno respecto de los grupos de lnteres que fl-
nanclaron su campaa.
El peso del partldo de goblerno en las declslones de la poltlca publlca.
Las formas |urdlcas compllcadas y oscuras, que permlten el uso dlscre-
clonal de los fondos publlcos y aun as estar dentro de la ley.
La falta de transparencla de los actos de goblerno.
La ausencla de los representantes de los usuarlos y beneflclarlos en los
organlsmos que prestan servlclos.
Los procesos |udlclales lentos, compllcados y costosos.
La presln electorallsta, el hacer lo necesarlo para ganar elecclones en
el corto plazo.
Adlclonalmente, el contexto de lndlvlduallsmo y cruenta lucha por la su-
pervlvencla en el plano econmlco hace que se plerdan los valores so-
clales. Las reglas de convlvencla se transforman en una lntencln de
salvarse como sea poslble. El dlscurso nos dlce que quedan los me|ores y
eso legltlma la fuerza. Avanza el pragmatlsmo, pero |unto con ello no vle-
ne la equldad, slno mayores deslgualdades soclales. Se aflrma que esta
sltuacln es el resultado de la llbre competencla y que por tanto los se-
gundos slempre sern vencldos o perdedores, quedando por fuera del
slstema productlvo. Se refuerza aun ms esta vlsln con el modelo de la
gerencla agreslva e lmpersonal que caracterlza a la empresa prlvada y
que se proyecta sobre la poltlca y la cultura.
En este contexto, los lnmorales ven un amblente proplclo para |ustlflcar
sus actuaclones ba|o el crlterlo de "slvese el que pueda`, en termlnos
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 23
lndlvlduales y a costa de la funcln publlca. Por esa razn cuando penetra
el relatlvlsmo y el utllltarlsmo en la mente de los funclonarlos, tamblen se
desvanecen los prlnclplos de solldarldad y se qulebran los valores mora-
les. Todo ello en una realldad soclal donde un modelo econmlco basa-
do en el poder y la fuerza, generador de deslgualdades, coexlste con un
aparato estatal en el cual las poltlcas de equldad se conslderan como un
gasto y se su|etan al problema del equlllbrlo presupuestarlo, pero gene-
rando el desequlllbrlo en termlnos de valores soclales.
La etlca no es un tema negoclable, cualesqulera sean las orlentaclones de
poltlca, porque los valores soclales atravlesan las declslones publlcas. La
etlca no es un proyecto alslado o mdulo, slno la base sobre la cual ad-
quleren sentldo la gestln y las poltlcas publlcas.
Algunas propuestas para el restablecimiento de los valores
La cuestln etlca requlere un proyecto multlpropslto. No se puede aflr-
mar que sea un problema "de educacln` o de "falta de compromlso`, de
"ausencla de e|emplos`, de errores en las leyes sobre la funcln publlca, o
temas slmllares. No es tan senclllo como darse cuenta que las cosas debe-
ran me|orar, porque es una cuestln en la cual no alcanza el voluntarlsmo.
En ella confluyen factores poltlcos, soclales y econmlcos. Deberan co-
nocerse los antecedentes del contexto tanto publlco como prlvado en el
cual se produce el problema etlco, antes de formular una propuesta con-
creta. Por tanto, el camlno debe ser el restableclmlento de los valores con-
slderando, entre otros aspectos, los slgulentes factores:
La voluntad poltlca. Impllca reunlr un consenso explclto que lnvolucre
en la estrategla a dlferentes actores soclales, que permlta afectar lntere-
ses concretos, desarmar los centros de poder lnstalados en el aparato
estatal, as como el compromlso del sector prlvado de no hacer nego-
clos llegales e lnmorales.
La lndependencla del poder |udlclal. sta debe complementarse con
controles externos de las otras ramas del poder (el Leglslatlvo).
La transparencla. Conslste en hacer publlcas todas las actuaclones del Es-
tado garantlzando que la poblacln acceda fcllmente a la lnformacln.
La educacln en el plano de los prlnclplos, los valores, la responsablll-
dad soclal del sector publlco y el respeto a las llbertades en un marco
democrtlco.
El desarrollo de formas partlclpatlvas y de representacln de las deman-
das y los lntereses de los dlstlntos sectores soclales, en especlal de las
mlnoras expuestas a la ln|ustlcla. Se trata de evltar el alslamlento y supe-
rar las defensas de la burocracla.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 24
Fk5F6tIVA 60lt0kAl 0l AhAlI5I5 0 lA 60kk0F6I0h
Preocupa aqu, no los actos alslados de algunos dellncuentes, slno el pro-
ceso o la desvlacln que se hace normal, al punto que los pagos lndebl-
dos se convlerten en una prctlca reconoclda. En otras palabras, la
corrupcln se lnstltuclonallza porque los llcltos se convlerten en un com-
portamlento cotldlano del funclonamlento del sector publlco y del sector
prlvado. Y por tanto, en este caso, la corrupcln de|a de ser un problema
lndlvldual para convertlrse en un problema organlzaclonal o lnstltuclonal
que requlere ser estudlado desde una perspectlva cultural.
La realldad que se vlve en algunas partes es que la corrupcln ha entrado
como un modelo de funclonamlento y no es ocaslonal. Se ha convertldo
en el comportamlento cotldlano de las personas y las organlzaclones. En
este sentldo, el estudlo de las conductas llcltas ocaslonales es dlferente al
estudlo de comportamlentos que se relteran, que son recurrentes y que la
cludadana empleza a tomar como algo normal, raclonal. La corrupcln
que comlenza a plantearse como un hecho excepclonal, como una me-
dlacln que tlene nombre y apellldo, pasa con el tlempo a lntegrar los
usos y las costumbres, de forma tal que aquello que en su lnlclo causaba
asombro a la poblacln, se convlerte en un hecho de la vlda cotldlana.
De ser algo eplsdlco se transforma en algo crnlco.
Por esta va se llega a tal punto que con la dlfusln de los actos de corrup-
cln al utlllzar un lengua|e de uso comun, |ergas y flguras que se van ha-
clendo conocldas para los cludadanos, lo que se est logrando es no slo
es poner en conoclmlento de la poblacln estos actos, slno tamblen un
clerto adormeclmlento
2
. A veces con esa sensacln de cercana con asun-
tos de corrupcln, la cludadana va perdlendo conclencla acerca de la
magnltud, de lo grave que es para una socledad lncorporar en su cotldla-
nldad el fenmeno de la corrupcln.
Mlentras que la corrupcln como dellto se reduce al lncumpllmlento o
vlolacln de una norma, como lnstltucln, costumbre o prctlca cotldla-
na de las personas y organlzaclones conslste en el proceso o desvlacln
de una conducta que se hace normal, la cual se aprende y se transmlte
como una pauta cultural. En estos casos, la corrupcln se hace parte del
orden lnstltuldo, algo reconocldo por qulenes deben hacer transacclones
con el sector publlco.
2
En el caso colomblano es muy comun escuchar la expresln "CVY` (cmo voy yo), a veces en serlo
y a veces en broma, querlendo con ello slgnlflcar que el funclonarlo publlco que ad|udlca un contrato,
o el partlcular o funclonarlo que lntervlene para la ad|udlcacln de un contrato en favor de un
tercero, tlene "derecho` a partlclpar de los beneflclos del mlsmo.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 25
En este sentldo, la corrupcln no es solamente un problema de mentlra o
llegalldad. El drama es que clertos sectores del aparato estatal pueden
estar fuera de la etlca, como algo normal o lnstltuldo. Esa falta de etlca en
la gestln publlca afecta los derechos de los cludadanos de multlples ma-
neras. En todas ellas hay valores soclales y derechos humanos que se lg-
noran o se agreden, y no por lgnorancla o por error, nl slqulera por la
fuerza de las clrcunstanclas. curre en forma lntenclonal. Es declr, debl-
do a la falta de prlnclplos, la ausencla de responsabllldad soclal y de res-
peto por la condlcln humana. Por esta va la poblacln es "vacunada` y
se tlende a aceptar que con el sector publlco hay que negoclar, y no recla-
mar derechos, buscar un buen arreglo, y no lo |usto segun la ley.
Lo lnmoral no slempre tlene nombres y apellldos, slno tamblen formas de
organlzacln annlmas. La cuestln etlca y moral cuando es de orden
estructural, se reflere a las tramas o relaclones que se establecen y perdu-
ran. No es slo el dellto, es un orden ln|usto, que sobrevlve y que slgnlflca
destruccln para la socledad, con la presencla de dlsposltlvos que funclo-
nan como crculos vlclosos que producen ms de lo mlsmo, y llevan so-
metlmlento y dao a la socledad desde el aparato estatal.
La corrupcln vlsta no slmplemente como un hecho alslado, slno como el
comportamlento lnstltuclonallzado que ha penetrado e lnvadldo los doml-
nlos de la cultura, de la rellgln, de la poltlca, de la admlnlstracln y no slo
los espaclos econmlcos, es lo que Jorge Etkln denomlna slstemas soclales
perversos. "Son perversos, porque funclonan desvlndose de su funcln soclal,
hoy en da es comun que los hospltales enfermen, no que curen, que las
escuelas formen lgnorantes no que eduquen, que los |uzgados apllquen unas
leyes tardamente o sea que no hagan |ustlcla, y as suceslvamente`
2
.
Desde esta perspectlva, la corrupcln es mucho ms grave de lo que uno
puede lmaglnarse y va mucho ms all de que algunos o muchos funclona-
rlos se queden con dlnero de la socledad, para enfrentarnos con entldades u
organlzaclones que como resultado de la corrupcln funclonan al reves, o
sea que producen lo contrarlo a lo que se espera obtener. Es declr, que se
enfrentan a problemas de crlsls de ldentldad organlzaclonal y no se recono-
cen a s mlsmas como resultado de la alteracln etlca de su comportamlento.
Fk5F6tIVA IhtkhA6I0hAl 0l AhAlI5I5 0 lA 60kk0F6I0h
Los dlstlntos pases del mundo |ams se han lnteresado por todos los te-
mas que de manera cotldlana hacen notlcla. Las agendas mundlales se
2
Jorge Etkln, "Los slstemas perversos y la corrupcln lnstltuclonallzada`, conferencla presentada en el
audltorlo de la ESAP el 2} de octubre de l99}.
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2; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
lnteresan por escasos temas que lmpreslonen a la humanldad en su con-
|unto. Hoy, como se ha sealado, un tema que est llamando la atencln
mundlal es la lucha contra la corrupcln. Desde el pas ms modesto has-
ta el ms desarrollado, en la reunln local ms sencllla hasta en las gran-
des dellberaclones de la NU, el orden del da es cmo combatlrla.
No obstante, esa preocupacln mundlal por tal flagelo no se compadece
con los resultados concretos en la puesta a buen recaudo de los corruptos.
Sln embargo, se reconocen los avances academlcos sobre el tema, los
cuales proporclonan un espaclo ms despe|ado para la guerra frontal
contra la corrupcln.
Son muchas las manlfestaclones de la corrupcln, como son muchos sus
escenarlos, en esta parte presentamos de manera suclnta el anllsls lnter-
naclonal de la corrupcln, entendlendo las transacclones y procesos que
lnvolucran, en su concepcln, apllcacln o desarrollo, en una o varlas de
sus etapas y actlvldades e|ecutadas en dos o ms pases.
Para el efecto debemos reconocer dos categoras de corrupcln: una,
aquella medlante la cual, servlclos y contratos se ad|udlcan procurando
cumpllr con todas las formalldades |urdlcas, pero generando un prove-
cho lndebldo para uno o varlos funclonarlos y dos, aquella medlante la
cual, adems de tlplflcarse el enrlqueclmlento llclto del funclonarlo, se
vlolan las normas vlgentes.
frlca, Amerlca Latlna y Asla han sldo las vctlmas de prlmera lnea en las
desvlaclones maslvas de fondos con el supuesto lnteres de llevar a cabo
grandes proyectos de lnfraestructura, los cuales no pasan de ser proyec-
tos de dudosa utllldad para la comunldad, pero s se convlerten en |ugo-
sos sobornos para los dlrlgentes del Sur, ofrecldos por los empresarlos del
Norte cuyo unlco ob|etlvo es el negoclo sln pre|ulclo alguno del dao
ocaslonado a la poblacln. De esta sltuacln nadle ha escapado, y antes
por el contrarlo se han venldo permeando muchas reas de la lnversln
publlca. La corrupcln lnternaclonal se ha venldo apoderando de la ad-
mlnlstracln publlca, cuyos funclonarlos rlnden veneracln a las colmas
mlllonarlas que aquella les produce.
Ante la mlrada lmpotente del pueblo honesto y traba|ador, la persecucln
de estas prctlcas han sldo tmldas, toda vez que los protagonlstas de esta
modalldad de corrupcln son en qulen la soberana popular ha deposlta-
do su conflanza para que admlnlstren el Estado, quedando amparados en
fueros especlales que le son odlosos a la comunldad. La corrupcln de
cuello blanco despunta en persona|es de gran cultura y renombrada dls-
tlncln, lnfluyentes en las lnstltuclones estatales, las cuales les garantlzan
su lmpedlmento para procesarlos por sus dolosas actuaclones.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 27
2S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Peter Elgen
26
seala que los pases del Norte slempre pensaron que el pro-
blema de la corrupcln no era de su lncumbencla, que sus socledades y
entldades no eran corruptas, que los pequeos brotes de corrupcln se
encontraban controlados y que la corrupcln haca parte de la cultura
extran|era en la cual la partlclpacln de las compaas del Norte al pagar
los sobornos para obtener contratos era un procedlmlento normal. El pago
de sobornos se conslderaba un gasto empresarlal legtlmo para suscrlblr
contratos y deduclr lmpuestos.
Hoy la corrupcln se ha convertldo en un pellgro tanto en el centro como
en cualquler pas de la perlferla. En la Unln Europea los empresarlos sobor-
nan a funclonarlos de otros pases europeos para obtener contratos. Se han
presentado eplsodlos vergonzosos en donde altos funclonarlos han ldo a
prlsln por reclblr sobornos, mlentras que qulenes los sobornaron no fue-
ron castlgados y ms blen resultaron exentos de lmpuestos.
Estados Unldos sent un precedente que ha operado eflcazmente en las
transacclones lnternaclonales y que fortalece la lucha antlcorrupcln. El
precedente en mencln est regulado en la ley sobre prctlcas corruptas
en el extran|ero, que prohbe y penallza a las compaas y funclonarlos
norteamerlcanos que partlclpen en actos corruptos en el extran|ero o que
generen corrupcln medlante el ofreclmlento de sobornos. Es saludable
dlcha ley sobre todo por venlr de una potencla mundlal y ms aun, por
mantenerse vlgente a pesar de las lntrlgas de algunos sectores estadounl-
denses por derogarla, toda vez que algunos empresarlos la conslderan
per|udlclal para sus lntereses.
El e|emplo norteamerlcano debe servlr a las dems naclones para que asu-
man leglslaclones slmllares y de esta manera se frene la escalada corrupta
que se clerne sobre la humanldad. Sl esto no se materlallza, perslstlrn los
factores de corrupcln en la base mlsma de los comportamlentos de los par-
tlculares llcltantes o concursantes en un determlnado proyecto.
La globallzacln de la corrupcln requlere el compromlso de todos los pa-
ses para combatlrla duramente. La comunldad lnternaclonal representada
en la academla, en los organlsmos lnternaclonales y en algunas organlzaclo-
nes no gubernamentales ha promovldo la globallzacln de tales medldas
para combatlr las prctlcas corruptas en la contratacln lnternaclonal. De
lograrse estos esfuerzos se podra esperar un compromlso mundlal, a traves
de las mlsmas Naclones Unldas para alcanzar un mayor efecto.
26
Cltado por Juan Lozano en su ponencla "La corrupcln y lucha contra la corrupcln`, presentada en
el panel sobre la corrupcln organlzado por la Unlversldad Javerlana, el Instltuto Coethe y la Funda-
cln Konrad Adenauer en 8ogot, l996.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 28
Hoy ya se puede hablar de slgnlflcatlvos avances en el slstema lntera-
merlcano, graclas a los esfuerzos preparatorlos de la redaccln, aproba-
cln, ratlflcacln por los dlstlntos pases y apllcacln de la Convencln
Interamerlcana contra la Corrupcln. En lgual sentldo los organlsmos
multllaterales de credlto como el 8anco Interamerlcano de Desarrollo y el
8anco Mundlal, han apllcado correctlvos en sus poltlcas lnternas para
evltar que los proyectos que patroclnan puedan ser manlpulados por prc-
tlcas corruptas.
El paso ms sobresallente que aprob el slstema lnteramerlcano y que est
vlsto como e|emplo mundlal fue la adopcln de una Convencln contra la
Corrupcln con el flrme propslto de ser apllcada en los pases mlembros
del slstema. En su ponencla, Juan Lozano
2;
, al referlrse al proceso de apro-
bacln de la Convencln dlce que la corrupcln fue conslderada en los
foros lnteramerlcanos como un tabu. En las prlmeras reunlones en l990 pre-
sldldas por el emba|ador chlleno Heraldo Muoz, hubo un gran rechazo. No
se acept el vocablo "corrupcln` y se acudl a los termlnos "probldad ad-
mlnlstratlva` y "etlca` a la vez. No obstante, el tema fue aslmllado por los
pases de la EA ante los hechos del 8rasll con Collor de Mello y de Venezue-
la con Carlos Andres Perez. Estados Unldos y Canad lntrodu|eron en sus
programas de ayuda lnteramerlcana el concepto de "buen goblerno` y lu-
cha contra el lavado de dlnero del narcotrflco.
La ultlma Asamblea Ceneral de la EA presldlda por 8aena Soares, efec-
tuada en 8elen de Par (8rasll) en l99, decldl que el tema que fue trata-
do en la Asamblea de Mexlco (l99l), Santlago (l992), Managua (l99}),
sera ob|eto de segulmlento en la Asamblea de l99 en Montrouls, Halt, y
que se avanzarla hacla una Convencln Interamerlcana Antlcorrupcln.
Venezuela, por su parte, promovl la dlscusln en torno al fenmeno du-
rante los foros de la EA, artlculando su propuesta dentro del grupo de
traba|o sobre probldad y etlca cvlca de la rganlzacln. Por su parte, la
Cumbre de las Amerlcas (Mlaml, dlclembre de l99) reconocl el carc-
ter multllateral de la corrupcln. Los |efes de Estado se comprometleron a
llevar a cabo el debate publlco sobre la corrupcln presente en sus pases
y a establecer prlorldades para e|ecutar reformas que permltan:
Lograr transparencla y rendlcln de cuentas oflclales.
Controlar las funclones gubernamentales.
Facllltar el acceso del publlco a la lnformacln para reallzar escrutlnlos,
valoraclones o audltoras externas.
2;
lbid.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 29
}0 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Establecer normas de confllcto de lntereses para empleados publlcos.
Desarrollar medldas contra el enrlqueclmlento llclto.
Artlcular con los goblernos de otros pases sanclones en contra del so-
borno en transacclones flnancleras o comerclales reallzadas por las em-
presas de esos pases en Amerlca Latlna.
Fue mucha la corrupcln al amparo de los megaproyectos flnanclados
con recursos de los organlsmos multllaterales de credlto en los pases en
desarrollo. Por la cultura corporatlva de esas entldades, durante varlos
aos concedleron gran lmportancla a los aspectos tecnlcos y |urdlcos en
la evaluacln de los proyectos, mlentras que manlfestaron poco lnteres
en las medldas que se deberan adoptar para contrarrestar la corrupcln.
Es volumlnoso el llstado hemlsferlco de megaproyectos que se encuen-
tran archlvados y que generaron corrupcln por doquler, quedando todo
esto en la lmpunldad y en el total deslnteres tanto de las autorldades na-
clonales como de las de la entldad flnanclera. Fue tal la corrupcln, que
los academlcos y expertos en temas de contratacln lnternaclonal sollcl-
taron a los bancos que adoptaran medldas de contratacln que lmpldle-
ran la devastadora corrupcln.
De conformldad con lo expresado por el experto del 8anco Mundlal,
Ibrahlm Shlhata
2S
, en l996, el 8anco ha adoptado una serle de medldas
para combatlr la corrupcln. Advlerte que se deben con|ugar las slgulen-
tes clrcunstanclas para que los esfuerzos reallzados tengan el efecto de-
seado:
Que exlsta verdadera voluntad poltlca de los llderes al ms alto nlvel.
Que exlsta un ampllo y permanente compromlso de la socledad clvll
para mantener vlva la voluntad poltlca anterlormente referlda.
Que exlsta capacldad lnstltuclonal suflclente para dar expresln real y
apllcar efectlvamente la voluntad poltlca.
Que exlsta transparencla publlca y llbre flu|o de lnformaclones.
Que exlsta un entorno soclal de normas y valores que favorezca las me-
dldas antlcorrupcln.
Que exlsta la declsln de las compaas transnaclonales y las agenclas
lnternaclonales para adoptar medldas y prctlcas tendlentes a combatlr
la corrupcln y a erradlcarla de sus actlvldades.
2S
lbid.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 30
}l k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Que exlstan esfuerzos lnternaclonales de cooperacln para enfrentar la
corrupcln y las prctlcas corruptas que se desarrollan en dlstlntas |urls-
dlcclones naclonales.
El 8anco tlene llmltaclones para la lntervencln dlrecta en la lucha contra
la corrupcln, por tanto su mlsln de combatlr la pobreza y estlmular el
creclmlento econmlco y el desarrollo soclal, asoclado con su condlcln
de ser la mayor entldad flnanclera para el desarrollo se podra ver afecta-
da por la corrupcln, y por esta razn ha adoptado medldas trascenden-
tales que lleven a crear una poltlca general antlcorrupcln.
Se han sealado tres frentes lmportantes en los que el 8anco Mundlal ha
tomado acclones para combatlr la corrupcln: al lnterlor del 8anco, fren-
te a los contratos flnanclados por el 8anco y en sus poltlcas credltlclas
frente a los procesos de a|uste y aslstencla tecnlca.
Es evldente, segun el lnforme del experto Shlhata, que el 8anco Mundlal
es consclente de la permeabllldad de la corrupcln en la entldad, las
medldas adoptadas son plauslbles a nlvel lnterno del 8anco, frente a los
proyectos que flnancla, as como en sus poltlcas credltlclas. Cualquler
esfuerzo por frenar la corrupcln es poco. El traba|o mancomunado que
se vlene llevando a cabo con algunos pases latlnoamerlcanos, afrlcanos
y asltlcos es con el fln de desarrollar programas antlcorrupcln, toda vez
que de conformldad con un estudlo de la Unlversldad de Harvard, la co-
rrupcln se ha convertldo en el prlmer tema de lnteres para los votantes y
en una clara barrera para detener las lnverslones.
A pesar de que el 8anco Mundlal no puede lntervenlr en los asuntos de
poltlca lnterna de las naclones, vlene ofreclendo de manera perldlca
semlnarlos y talleres de capacltacln a perlodlstas y representantes de la
socledad clvll. Igualmente da recomendaclones generales a los goblernos
para adelantar reformas leglslatlvas con el propslto de erradlcar proce-
dlmlentos y prctlcas que solamente generan corrupcln. Esta poslcln
oflclal del 8anco crea una cultura antlcorrupcln que sln duda arro|a re-
sultados posltlvos tanto en su estructura lnterna como en todos los cam-
pos en que lntervlene de manera dlrecta.
Es lmperatlvo que al lado de la lucha antlcorrupcln este presente la vo-
luntad para adoptar nuevas modalldades contractuales que debern con-
|urar el surglmlento de la corrupcln. Es el caso del denomlnado Pro|ect
Flnance que hoy por hoy est en el orden del da, entendldo como el
mecanlsmo de flnanclacln a traves del cual los prestamlstas aceptan fl-
nanclar la construccln y puesta en funclonamlento de un proyecto
de envergadura, y reclben como prlnclpal garanta de pago de la deuda
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 31
los lngresos futuros que ese proyecto puede generar una vez entre en
operacln.
El exlto de un Pro|ect Flnance radlca en que los proyectos se estructuran
de tal manera que los prestamlstas puedan estar seguros de que todas las
varlables de rlesgo que pueden llevar al fracaso el desarrollo del proyecto
han sldo cublertas o prevlstas y que, en cada uno de esos casos, exlste una
persona o entldad solvente que responda por los rlesgos que le corres-
ponder asumlr para que el proyecto pueda flnanclarse.
Es una modalldad bondadosa de contratacln, cuyo esquema debera
adoptarse con frecuencla. Sln embargo, un culdado especlal se debe apll-
car para evltar flsuras de corrupcln en la medlda en que buena parte del
modelo descansa en que, adems de las cargas de responsabllldad pro-
plas de los procesos de contratacln estatal, algunos organlsmos del Esta-
do aceptan asumlr nuevos rlesgos.
El presldente del 8anco Interamerlcano de Desarrollo, Enrlque Igleslas,
en su dlscurso en el acto lnaugural de la Conferencla sobre probldad y
etlca vlvll organlzada por la EA en Montevldeo el 6 de novlembre de
l99, seal que el Estado al modlflcar el carcter de sus lntervenclones y
su relacln con el mercado y los agentes econmlcos y soclales, ha orlgl-
nado nuevas relaclones de poder. Estas realldades pueden dar mayor cla-
rldad y probldad en el e|erclclo del poder publlco o podrn servlr de
excusa a la oflclallzacln de conductas lmproplas en el momento de exa-
mlnar la gestln del Estado. La precarla gestln estatal, las lnslgnlflcantes
poltlcas publlcas y el obsoleto marco |urdlco son condlclones ms que
suflclentes para el auge de conductas corruptas en el mane|o del Estado.
La legltlmldad de la funcln publlca se ve serlamente amenazada por la
debllldad de los procesos poltlcos lnternos del Estado.
El presldente del 8ID preclsa que ya es hora de evaluar el dao lncon-
mensurable que se le ha causado a la economa de la regln por la pues-
ta en marcha de conductas lrregulares en el mane|o de los recursos pu-
bllcos.
La recapltulacln del Estado en su estructura y apllcacln de poltlcas
publlcas, se dlrlge a la consecucln de un goblerno eflclente, transparen-
te, responsable y partlclpatlvo apuntalando a la busqueda de la |ustlcla
soclal. Esto se consegulra con el estableclmlento de lnstltuclones, normas
y procedlmlentos que garantlcen la probldad en la admlnlstracln de los
blenes publlcos.
Uno de los grandes lmpedlmlentos para generar una estrategla de desarrollo
es la corrupcln. La respuesta a esta deplorable sltuacln que vlve la regln
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 32
}} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
es el compromlso de la clase dlrlgente de luchar de frente contra este flagelo,
fortaleclendo el control, evltando la contamlnacln cuyo foco tamblen se
encuentra en el sector prlvado. Es el momento de demostrar que el slstema
democrtlco acogldo por la regln es capaz de enfrentar esta plaga, ya que
de lo contrarlo sus estragos pueden ser ms que desastrosos.
A la vez que el 8ID ha tomado conclencla del pellgro que representa la
corrupcln, ha lncorporado a su agenda de traba|o slgnlflcatlvas modlfl-
caclones en su poslcln frente a este mal, lo cual se ha podldo apreclar en
los ultlmos aos. Los camblos se han convertldo en reformas estructura-
les que apuntan a la orlentacln de sus recursos y a la cooperacln que
brlnda a los pases en desarrollo.
El 8anco vlene apoyando las reformas de fondo del Estado no slo en la
admlnlstracln flnanclera del sector publlco, slno tamblen en rganos tan
lmportantes como el leglslatlvo y el |udlclal. El 8ID respalda todo lo que
lmpllque el combate frontal contra la corrupcln gubernamental. Su asls-
tencla tecnlca a los dlferentes goblernos se ha materlallzado en proyectos
de modernlzacln de los slstemas de lnformacln que utlllzan las agenclas
gubernamentales. Igualmente aslste en slstemas efectlvos de control flscal
y dlsclpllnarlo con la puesta en marcha de lnstanclas gubernamentales de
monltoreo y control con la necesarla lndependencla, perlcla y credlblll-
dad para e|ecutar sus mandatos.
Por tanto, son posltlvos la flscallzacln, el control y la vlgllancla del presu-
puesto publlco y de los slstemas de contratacln del Estado. La supervl-
sln flscal de los parlamentos es oportuna y adecuada en lo referente a los
prlnclplos de publlcldad, transparencla, responsabllldad y rendlcln de
cuentas que se han lmpuesto en el Estado de derecho.
As mlsmo es de suma lmportancla el papel fundamental que desempea
el poder |udlclal en la lucha contra la corrupcln. El e|erclclo lndepen-
dlente y autnomo de la funcln |udlclal es clave para garantlzar la establ-
lldad del Estado de derecho. El 8anco apoya los esfuerzos de los pases
para modernlzar la normatlvldad exlstente, para actuallzar la admlnlstra-
cln de |ustlcla, promueve metodos alternos de resolucln de confllctos y
el acceso a la |ustlcla, y entrena y capaclta funclonarlos |udlclales. Ade-
ms, el 8ID le concede gran lmportancla a la partlclpacln de la socledad
clvll en el combate contra la corrupcln, la unldad de todos los sectores
de la comunldad es fundamental para una efectlva lucha antlcorrupcln,
lo cual es un compromlso colectlvo porque es un mal de todos y como tal
se deben aunar esfuerzos para contrarrestarlo.
En los pases donde opera, el Programa de las Naclones Unldas para el
Desarrollo (PNUD) concerta agendas de traba|o sobre temas prlorltarlos
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 33
} 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
para los goblernos. Cuando un presldente qulere conceder especlal lm-
portancla a un determlnado programa, se adoptan medldas extraordlna-
rlas para llevarlo a cabo. Los programas presldenclales por muchas razones
son multlsectorlales e lnteradmlnlstratlvos, o sea que comprometen la ac-
cln y la lntervencln de dlstlntas entldades del sector publlco ublcadas
por lo general en reas dlferentes de la admlnlstracln publlca. Muchos
de estos programas han sldo orlentados a la lnvestlgacln y lucha contra
la corrupcln. Los apoyos se traducen en la aslgnacln de partldas para
cubrlr los gastos de pago de estudlos, lnvestlgaclones, talleres, consulto-
res, etc.
En lo que se reflere a actlvldades pollclvas de busqueda y captura de de-
llncuentes requerldos por dlferentes pases, se encuentra la Interpol con
sede en Lyon, Francla, la cual cumple un papel lmportante en la coopera-
cln de lntellgencla. Es una red de comunlcaclones que permlte a las
fuerzas pollclales naclonales contactar rpldamente, lntercamblar lnfor-
macln y apoyarse globalmente en la busqueda de dellncuentes.
Un proceso que slgue la Interpol en la lucha antlcorrupcln es la llamada
"alarma ro|a`, la cual puede ser utlllzada por la pollca de un pas para
notlflcar a sus corresponsales en otras naclones que una persona es-
t slendo buscada y que con su captura se sollcltar la extradlcln para
que responda por los correspondlentes cargos en el pas que as lo soll-
sclte.
Al tomar conclencla toda la socledad de que es un lmperatlvo la erradlca-
cln de la corrupcln, se escucha la voz de las organlzaclones no guber-
namentales (NC) naclonales e lnternaclonales que ofrecen su apoyo
lrrestrlcto a esta lucha. Su compromlso con la socledad es total como lo
vlenen demostrando en otros temas de lgual lmportancla. Son muchos
los frentes en los que la capacldad de respuesta, la eflclencla, la versatlll-
dad y aun los recursos provenlentes del sector prlvado son mayores que
los del Estado, y preclsamente por esto hay que estar seguros de que las
NC son flrmes allados en la lucha antlcorrupcln.
La organlzacln no gubernamental ms fuerte que lucha contra la co-
rrupcln a nlvel mundlal es Transparencla Internaclonal (TI). Esta es una
organlzacln con sede en 8erln, con captulos naclonales formados en
ms de clncuenta pases. Tlene la mlsln de establecer coallclones contra
la corrupcln en los negoclos lnternaclonales, lncluyendo goblernos, sec-
tor prlvado y organlsmos de desarrollo lnternaclonal. No tlene aflllacln
alguna a organlzaclones poltlcas lnternaclonales. Su estrategla es traba-
|ar sln confrontaclones y sln partlclpar nl lntervenlr en actlvldades de po-
ltlca naclonal en los pases en los que actua. Traba|a con el sector publlco,
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 34
con el sector prlvado y con los goblernos de pases en vas de desarrollo.
En los pases lndustrlallzados, TI traba|a con el sector prlvado y con los
goblernos con el fln de desarrollar mecanlsmos para la generacln de
negoclos, llcltaclones lnternaclonales y grandes contratos en los negoclos
entre el Norte y el Sur.
Transparencla Internaclonal ha desarrollado un eflclente programa de
comunlcacln documental y electrnlca con el fln de lntercamblar expe-
rlenclas y mantener lnformacln actuallzada para lograr sus ob|etlvos y
flnalldades. As mlsmo, partlclpa en el medlo academlco con lnformes,
estudlos y recomendaclones, etc., para desarrollar lnstrumentos que ge-
neren conclencla antlcorrupcln.
En el captulo argentlno se propuso el "corruptmetro` o la elaboracln
de la tabla de corrupcln comparatlva entre los dlstlntos pases del mun-
do, la cual permlte establecer crlterlos ob|etlvos para apreclar comparatl-
vamente los progresos o los retrocesos de las dlstlntas naclones en la lucha
antlcorrupcln.
5It0A6I0h5 FAktI60lAk5
Con el unlco propslto de dar algunos elementos adlclonales que permltan
formar un panorama, as sea superflclal, sobre la manera como se ha presen-
tado y a su vez se ha lntentado combatlr el fenmeno de la corrupcln, se
presentan a contlnuacln sltuaclones partlculares de algunos pases
El caso alemn
29
Alemanla slempre se ha caracterlzado por ser un pueblo dlsclpllnado y
tenaz. Slendo un pueblo supuestamente ordenado y perfecto, su orgullo
slempre lo llev a ver el fenmeno de la corrupcln como elemento pro-
plo de otros crculos culturales. Sln embargo, lo que ultlmamente vlenen
reglstrando los medlos de comunlcacln desdlce de esa ferrea poslcln.
Se reglstran gran cantldad de sobornos y un aumento conslderable de
casos en los |uzgados, esto empleza a desmoronar la vanldad y la tranqul-
lldad de la cual se |actan los alemanes.
Algunos hacen caso omlso del pellgro latente de la corrupcln. Cuando
se presentan casos reales con pruebas contundentes e lncluso cuando se
producen sentenclas, estos son tomados como casos partlculares o alsla-
29
Hans-Ludvlg Zachert,"iEst avanzando la corrupcln en la Republlca Federal de Alemanla`,
ponencla presentada en el panel sobre corrupcln organlzado por la Unlversldad Javerlana. Traduc-
cln hecha por 8eatrlz Franco Cuervo y Jorge H. Molano Velandla.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 35
dos. La corrupcln en Alemanla no tlene la mlsma connotacln o lm-
portancla que se le da en otro Estado. Slempre que all se hable de corrup-
cln, la dlscusln estar lmpregnada ms de emocln que de ob|etlvldad.
Las oplnlones expresadas frente a la corrupcln van desde restarle lmpor-
tancla hasta dramatlzar su papel. El profesor Hans-Ludvlg Zachert presenta
once puntos en los cuales resume su percepcln sobre la corrupcln:
l. La corrupcln es un fenmeno carente de nltldez, lo cual es vlldo
cuando, tanto cualltatlva como cuantltatlvamente, no se dlspone de
un conoclmlento emprlco completo o de expedlentes |urdlcos que
abarquen el fenmeno de la corrupcln. Esto no se debe unlcamente
a la exlstencla de un campo lnexplorado, slno tamblen a la carencla
de modalldades de reglstro de los casos de corrupcln que sean apro-
plados y dlferenclados.
2. La corrupcln no es un fenmeno realmente nuevo en la crlmlnall-
dad alemana, estaba latente y slempre ha exlstldo.
}. Al hacer la evaluacln del fenmeno de la corrupcln no se debe
pasar por alto que todava este campo dellctlvo slgue prosperando en
la clandestlnldad. Se tlene que partlr de la exlstencla de un gran nu-
mero de casos lmpunes y desconocldos.
. El papel que la corrupcln representa en la dellncuencla organlzada
se debe evaluar como una agudlzacln del problema.
. La revelacln y la sancln penal de los delltos de corrupcln contl-
nuan enfrentndose a dlflcultades conslderables.
6. Debemos aprender de las experlenclas extran|eras.
;. Casl todas las ramas de la admlnlstracln publlca son ob|eto de proce-
dlmlentos corruptos, por ello, se deben lmplantar normas estrlctas es-
peclalmente en la pollca y la |ustlcla.
S. En el tratamlento del fenmeno no deben ocupar el prlmer plano slo
los corruptos. Tanto para la evaluacln de la corrupcln como para la
lucha contra ella, los corruptores tlenen por lo menos lgual lmpor-
tancla.
9. Un multlple bloque de causas que se encuentran en la socledad favo-
rece la aparlcln de la corrupcln y dlflculta su destape.
l0. La corrupcln es en gran medlda per|udlclal para la socledad.
ll. Exlsten algunos enfoques prctlcos que prometen efectlvldad en la lu-
cha contra la corrupcln. Por tanto no exlste razn para el peslmlsmo.
Es necesarlo una gran senslblllzacln respecto a dlcho fenmeno y,
adems, una lmplantacln global de los conceptos de lucha contra la
corrupcln.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 36
}; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
El caso de Hong Kong
}0
8ertrand de Spevllle, sostlene que en Hong Kong vena haclendo carrera
la ldea errnea de que pagar un soborno no era doloso, era la costumbre.
Sln embargo, al ser evldente la generallzada corrupcln de la pollca, se
establecl en l9;} una comlsln de lnvestlgacln dlrlglda por un |uez de
la Corte Suprema. El papel de esta comlsln era examlnar e lnformar so-
bre la efectlvldad de lo que se conoca entonces como el Decreto para la
prevencln del soborno y sugerlr modlflcaclones.
Haba una demanda soclal para que se creara una agencla competente,
lndependlente y poderosa que contrarrestara la corrupcln generallzada y
enralzada tanto en el sector publlco como en el prlvado. De esta demanda
nacl la CICHK en febrero de l9;. Es un organlsmo lndependlente de la
pollca y del resto del servlclo clvll, cuenta con tres departamentos: el ms
grande, el departamento de operaclones, se encarga de las lnvestlgaclones y
las detenclones, el departamento de prevencln de la corrupcln, examlna y
aconse|a a otras entldades del goblerno y al sector prlvado sobre cules son
los rlesgos de corrupcln, ofrece sus proplos slstemas y recomlenda la forma
para su me|ora. Por ultlmo, el departamento de relaclones con la comunldad
le lndlca al publlco cules son los males de la corrupcln.
Exlste una leglslacln especlal para combatlr la corrupcln, para el efecto
se contemplan dos clases de normas: el decreto para la prevencln del so-
borno y el decreto de prctlcas corruptas e llegales. Estas normas le permlten
a la CICHK ldentlflcar la corrupcln, arrestar y |uzgar a los dellncuentes. En
los prlmeros aos de creacln de la entldad, la corrupcln de la pollca ocu-
paba toda la atencln de las lnvestlgaclones de la CICHK, pero con el traba|o
arduo y declslvo de la Agencla las cosas han camblado gradualmente, ahora
el 60/ de las lnvestlgaclones se centran en el sector empresarlal.
El progreso econmlco de Hong Kong depende de un amblente de nego-
clos no corrupto, en donde todas las fuerzas productlvas puedan planear
segura y adecuadamente su estrategla de negoclos y establecer sus pre-
clos para obtener gananclas |ustas.
El caso francs
}l
En Francla, el concepto corrupcln tlene un slgnlflcado muy ampllo en el
campo de la crlmlnalldad. As lo expres Alaln Plchon, al declr que el
}0
8ertrand de Spevllle, "La experlencla de Hong Kong en la lucha contra la corrupcln`, conferencla
presentada en el Foro Internaclonal de Lucha contra la Corrupcln Admlnlstratlva, organlzado por el
Mlnlsterlo de Coblerno, 8ogot, l99.
}l
Alaln Plchon, "La experlencla francesa de prevencln de la corrupcln`, ponencla presentada en el
Foro Internaclonal de Lucha contra la Corrupcln Admlnlstratlva, organlzado por el Mlnlsterlo de
Coblerno, 8ogot, l99.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 37
}S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Cdlgo Penal contempla cuatro tlpos de delltos: la corrupcln paslva, el tr-
flco de lnfluenclas, el dellto de ln|erencla y la concusln. Adems, la ley del }
de enero l99l sobre la transparencla y la regularldad de los procedlmlentos
de contratacln cre un nuevo dellto llamado dellto de favorltlsmo.
La estadstlca de la corrupcln est en tela de |ulclo ya que por su carc-
ter clandestlno no revela sus verdaderas dlmenslones nl la amplltud y la
evolucln del fenmeno. Se deben anallzar con prudencla las clfras y las
comparaclones hlstrlcas o geogrflcas. La publlcldad dada a clertos ca-
sos y su efecto ampllflcador no sera un patrn creble para conclulr que
la corrupcln se ha generallzado en todo el pas.
Sln embargo ya exlste la duda, tanto en el Estado como en el sector adml-
nlstratlvo y en los actores de la vlda econmlca y soclal. La sensacln de
que la corrupcln gana y avanza en la vlda naclonal, es en s mlsma ln-
quletante y pellgrosa. Esto ha llevado al estableclmlento rpldo de medl-
das con el fln de mostrar la voluntad de luchar contra este fenmeno.
La descentrallzacln dada en Francla ha sldo un avance y no es poslble,
so pretexto de la prevencln de la corrupcln, reduclr los poderes de los
funclonarlos locales elegldos por voto popular, a traves de medldas buro-
crtlcas de vlgllancla, el retorno del control arbltrarlo o el e|erclclo estre-
cho de los poderes de tutela. As mlsmo, la desconcentracln es lmportante
salvaguardarla y motlvar las medldas de modernlzacln de los servlclos
publlcos, de responsabllldad de los agentes, de globallzacln de los pre-
supuestos que dan ms autonoma a los admlnlstradores de los servlclos y
los hacen menos dependlentes del sector prlvado.
La corrupcln no slo ha lnvadldo al sector publlco, slno tamblen al mundo
de los negoclos, por eso la lucha contra este flagelo responde al clamor
popular. Exlge que los poderes del Estado den slgnos claros y dlrectos en
la moral de los agentes publlcos, la autorldad |errqulca y el carcter e|em-
plar de la represln. En este orden de ldeas, una ley de enero de l99}
cre el Departamento Central de Prevencln de la Corrupcln en el Ml-
nlsterlo de Justlcla. En el nlvel local, se llevan a cabo reunlones con los
gobernadores con el fln de coordlnar la lnformacln sobre los rlesgos de
la corrupcln y los medlos para prevenlrlos.
El caso italiano
}2
La presentacln en socledad de la corrupcln en Italla estall en l992 al
ser arrestado un dlrector de una entldad publlca. De all se desprendl
}2
Ferdlnando Imposlmato, "La experlencla de Italla en la lucha contra la corrupcln`, ponencla presen-
tada en el Foro Internaclonal de Lucha contra la Corrupcln Admlnlstratlva, organlzado por el
Mlnlsterlo de Coblerno, 8ogot, l99.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 38
}9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
toda clase de lnvestlgaclones, las cuales arro|aron que la exlstencla de la
corrupcln ha tenldo desde el comlenzo el apoyo de la oplnln publlca y
de la prensa.
Todos los sectores de la vlda publlca han sldo arrasados por escndalos
de corrupcln. Actualmente se encuentran en los despachos |udlclales
ms de }.000 procesos penales cuya celebracln se presenta problemtl-
ca. Los partldos poltlcos y los slndlcatos son conslderados como el vlrus
que est matando la democracla ltallana, y el slstema poltlco ltallano ha
favorecldo la corrupcln.
Una prlmera causa es la dlfusa presencla de los partldos poltlcos en las
entldades publlcas econmlcas, estas son dlrlgldas en general por perso-
nas carentes de legltlmldad. El nombramlento de funclonarlos se basa en
merltos partldlstas, son los llamados poltlcos de negoclos, ublcados por
los partldos en las entldades publlcas para recaudar dlnero tanto para s
como para el partldo.
Una segunda caracterstlca negatlva de este slstema es la tendencla de los
partldos a ponerse de acuerdo en secreto sobre la admlnlstracln de las
entldades publlcas.
Un tercer lmlte del slstema ltallano es la dlfusa presencla de persona|es
que podemos deflnlr como empresarlos protegldos por la clase poltlca
domlnante.
Un cuarto factor de corrupcln est constltuldo por el pacto entre buro-
cracla y poltlca, es declr, no se controlan mutuamente slno que se prote-
gen y se cubren recprocamente.
Un qulnto componente est constltuldo por la degeneracln de los partl-
dos poltlcos.
Exlste una clara responsabllldad de los partldos poltlcos en el surglmlen-
to de la corrupcln, y esto se da porque la Constltucln Naclonal aslgna a
los partldos poltlcos un papel fundamental en la organlzacln de la vlda
democrtlca.
Hay una cuestln moral que conclerne tamblen a los comportamlentos
permlslvos de los cludadanos. No slempre el soborno y el chanta|e son
lmpuestos, por lo general se encuentra convenlente la corrupcln para
obtener lo debldo o, peor aun, lo no debldo. Se buscan proteccln, pa-
drlnazgos y favores. Slempre se asocla la poltlca con los polltlqueros
corruptos, pero se olvlda que esta sltuacln se debe al hecho de que los
cludadanos se retlran y de|an el campo de la poltlca actlva a los aprove-
chados, a los lnescrupulosos, la lndlferencla de la oplnln publlca no debe
ser su medlo de protesta.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 39
Una medlda en la lucha contra la corrupcln es la reforma de la admlnls-
tracln publlca, con el fln de estar en condlclones de funclonar y de estar
sometlda a rgldos controles. Debe ser reformado el procedlmlento para
la ad|udlcacln de las llcltaclones de obras publlcas y de sumlnlstros. Hoy
el / de las llcltaclones de obras publlcas no tlenen nlnguna publlcldad.
Se deben reallzar verdaderas estructuras de control admlnlstratlvo dlfe-
rentes a las actuales, puesto que no son estructuras de control. Se requle-
ren organlsmos que slrvan para tener transparencla, unlversalldad y
automatlcldad.
El caso venezolano
}}
La corrupcln, mal tan arralgado en Amerlca Latlna, hlzo metstasls en Ve-
nezuela hace clnco aos slendo flgura de prlmer plano el entonces preslden-
te de la Republlca Carlos Andres Perez. La lndlferencla y la tolerancla con
que los venezolanos asumleron el tema de la corrupcln fue bastante slnto-
mtlco, se podra declr que estaban posedos por una especle de subcultura
de la corrupcln que haba lnvadldo el cuerpo soclal de la nacln.
Los partldos poltlcos venezolanos han funclonado como regentes de la
soberana naclonal y han e|ercldo una funcln tutelar sobre la socledad.
El cludadano no puede comunlcarse con el Estado sl no paga un pea|e
partldlsta. Sl no tlene un amlgo en los partldos poltlcos, no puede hacer
un trmlte admlnlstratlvo elemental y no puede aglllzarlo sln apelar al car-
ne o a la lealtad del partldo. Ah se lnlcla la corrupcln, en esa compllcl-
dad, en esa confusln que hay entre los partldos poltlcos y el Estado.
La Flscala Ceneral de Venezuela se ha convertldo en la abanderada de la
lucha antlcorrupcln a partlr de su despartldlzacln, esto conllev una
revolucln en las otras entldades del Estado. Se lnlcl el rescate de la
socledad que ha estado colonlzada por el Estado, por los partldos poltl-
cos. Hay que devolverle la autonoma y el carcter protagnlco al cluda-
dano. La Flscala corrlgl el exceso de poder del E|ecutlvo y le ha dado al
cludadano un canal de comunlcacln dlrecta con el Estado, que es a su
vez una forma de controlarlo.
De la apllcacln de una serle de enfoques tecnlcos contra la corrupcln,
sobresalen tres: el de naturaleza netamente coercltlva, posltlvlsta, el lla-
mado slstemlco, parte de la premlsa de que la corrupcln no es un pro-
blema personal slno lnstltuclonal, y el morallsta. Se han venldo combl-
nando estos tres enfoques y se han logrado lmportantes avances.
}}
Antonlo Jose Herrera, "La experlencla venezolana en la lucha contra la corrupcln admlnlstratlva`,
sntesls de la ponencla presentada en el Foro Internaclonal de Lucha contra la Corrupcln Admlnls-
tratlva, organlzado por el Mlnlsterlo de Coblerno, 8ogot, l99.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 40
El caso argentino
}
La sltuacln argentlna no es menos preocupante que en cualquler otro
pas latlnoamerlcano, con el agravante de que all solamente se habla de
democracla desde l9S}. Entre l9}0 y l9S} hubo gran cantldad de golpes
de Estado, as que nunca un goblerno democrtlco poda termlnar su ges-
tln. Haba un slstema poltlco muy lnestable.
La lnestabllldad en el poder ha sldo lndudablemente el caldo de cultlvo
para la corrupcln. En l9S} comlenza un slstema democrtlco funclonal
en donde los partldos poltlcos asumleron que ellos lban a ser los dueos
del poder.
La ldea no es estar en contra de los partldos poltlcos, pues ellos tlenen
como ob|etlvo poltlco que es vlldo, legtlmo y necesarlo tomar el po-
der, pero los partldos no tlenen el monopollo de la vlda publlca. La vlda
publlca no es monopollo de los partldos poltlcos slno fruto tamblen de la
vlda de los cludadanos.
La corrupcln est latente y el problema que tlenen los partldos conslste
en que nadle puede denunclar a los del proplo equlpo. Pertenecer a un
partldo tlene muchos costos, sl un copartldarlo denuncla a la gente de su
proplo partldo poltlco, la consecuencla ser la perdlda de votos y por
supuesto ser el responsable de la derrota del partldo. Se convlerte en un
enemlgo que debe ser lgnorado y marglnado por completo.
En Argentlna los |ulclos por derechos humanos resultan fclles a pesar de
que eran supuestamente pellgrosos, pero como los partldos poltlcos ya
han asumldo el poder entonces no tlenen problemas en |uzgar a genera-
les, porque estos desaparecleron como fuentes de poder, pero en cam-
blo, cuando hay que |uzgar a un empresarlo que est allado con un
dlrlgente poltlco, ah s se presenta el problema. Es fcll |uzgar las rebello-
nes mllltares, los hechos del pasado, pero muy dlfcll |uzgar los actos de
corrupcln del presente.
Vlene haclendo presencla desde l9SS un grupo llamado Poder Cludada-
no, con la conslgna de que los cludadanos son los dueos del poder en la
nueva democracla. No es un partldo poltlco, es un movlmlento para gen-
te comun y corrlente que gusta de su traba|o partlcular, pero son cons-
clentes de su responsabllldad como cludadanos por hacer algo en la vlda
publlca y de que pueden hacer algo dlferente que estar en un partldo
}
Luls Moreno campo, "La experlencla argentlna en la lucha contra la corrupcln`, sntesls de la
ponencla presentada en el Foro Internaclonal de Lucha contra la Corrupcln Admlnlstratlva, organl-
zado por el Mlnlsterlo de Coblerno, 8ogot, l99.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 41
poltlco. Son una organlzacln no gubernamental para el camblo huma-
no, una fuerza que est en desarrollo, y que tlene la poslbllldad de artlcularse
y conectarse naclonal e lnternaclonalmente con otras NCs. El poder clu-
dadano puede convertlrse en una fuerza arrolladora, utlllzando sus pro-
plos recursos y la verdad bslcamente para actuar.
Se descubren tres formas dlferentes de poder: l) el poder de autorldad, al
que estamos acostumbrados a obedecer, 2) el poder del dlnero, que ya
no amenaza con castlgos slno que nos ofrece recompensas en el caso de
que hagamos algo que otro desee. (La corrupcln se da en los que tlenen
dlnero y compran autorldad. Los que tlenen autorldad no la usan para lo
que tlenen que usarla y se la venden a los que tlenen dlnero y eso es
corrupcln), }) el poder de la verdad, pues la verdad tlene mucha fuerza.
El campo de batalla son los medlos maslvos de comunlcacln y all la
autorldad desempea su papel cuando manlpula la lnformacln y el dl-
nero. En Argentlna hay mucha corrupcln en los medlos maslvos de co-
munlcacln. Una cosa es que un alto funclonarlo hable con un perlodlsta
con agenda ablerta y otra que el perlodlsta este pagado por el funclona-
rlo, lo que es una especle de publlcldad. Lo clerto est en que la verdad
se manlpula. Sln embargo, la verdad tlene mucho poder, fuerza, magne-
tlsmo, la verdad es una forma de poder, porque se logra que el otro vea
algo, no por mledo nl por amor a una recompensa slno porque se est de
acuerdo, porque la comunldad hace consenso en las cosas que qulere
hacer. Preclsamente aqu es donde se encuentra la fuerza de las NC.
A6k6AHIht0 Ht000l06I60 Al 5t00I0 0 lA 60kk0F6I0h
La comple|ldad de un problema soclal de tanta magnltud, como lo es la
corrupcln en sus dlferentes manlfestaclones, exlge, como se ha podldo
observar, el estudlo y anllsls a partlr de dlferentes dlsclpllnas del conocl-
mlento, con acercamlentos conceptuales que se hacen desde dlstlntas
perspectlvas terlcas.
El hecho de ser un problema o fenmeno ante todo de carcter soclal,
pone de manlflesto que, en prlmera lnstancla, las dlsclpllnas o clenclas que
deben encargarse de estudlar dlcho fenmeno son las llamadas clenclas so-
clales y, por tanto, el metodo o los metodos que se propongan para su cono-
clmlento estn en relacln dlrecta con el marco terlco y conceptual de cada
dlsclpllna desde la cual se adelanta el estudlo correspondlente.
La que|a permanente de los terlcos o estudlosos del fenmeno de la
corrupcln conslste bslcamente en sealar que una de las dlflcultades a
las que se enfrentan al momento de preclsar conceptualmente la corrup-
cln como hecho o fenmeno soclal, es la ausencla de estudlos e lnvestl-
gaclones de carcter emprlco, a partlr de los cuales se puedan ldentlflcar
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los elementos constltutlvos del fenmeno, establecer los tlpos y modallda-
des de la corrupcln, preclsar las formas como se manlflesta y conocer el
comportamlento que adoptan las personas y las organlzaclones y entlda-
des lnvolucradas en actos que puedan determlnarse como corruptos.
La observacln dlrecta puede llegar a ser la me|or fuente de conoclmlen-
to para el estudlo de la corrupcln, por tratarse de conductas lndlvlduales
y/o colectlvas que varan de acuerdo con las clrcunstanclas y las personas
que en ella lntervlenen y que slo es poslble conocerlas medlante la ob-
servacln slstemtlca, detallada y prolongada de las partlcularldades que
de ellas se derlvan. Por eso no es casual que una dlsclpllna como la pslco-
loga, cuyo ob|eto de estudlo es el comportamlento humano, prlvllegle
este metodo de conoclmlento y consldere que la especulacln por s mls-
ma es una evldencla lnadecuada para el conoclmlento de conductas o
comportamlentos y para la obtencln de resultados slgnlflcatlvos. A esta
actltud de "vea usted y convenzase`, es a lo que se le denomlna emplrlsmo.
El emplrlsmo no exlge que sea una sola persona o un solo profeslonal el
que haga todas las observaclones por s mlsmo. Solamente especlflca que
las aseveraclones esten respaldadas por estudlos emprlcos de qulenqule-
ra que sea, los cuales pueden conocerse a traves de lnformes escrltos,
dlscursos o correspondencla personal.
Por su parte, los estudlos de caso, como una modalldad de la lnvestlga-
cln emprlca, recopllan una buena cantldad de conoclmlentos detalla-
dos, con frecuencla de carcter altamente personal, acerca de la conducta
de un lndlvlduo o de un grupo (famllla, comunldad, cultura por e|emplo)
durante un perodo determlnado. Cuando los estudlos de caso se llevan a
cabo en amblentes medlcos o de salud mental, se llaman observaclones
clnlcas. Medlante estos estudlos los pslclogos esperan formular ldeas
generales acerca del desarrollo de procesos lnternos tales como sentl-
mlentos, pensamlentos y personalldad. Tecnlcas como entrevlstas, obser-
vaclones lnformales y pruebas, se usan con frecuencla para obtener dlcha
lnformacln.
No obstante la evldente utllldad que ofrece el estudlo de caso, y la cantl-
dad de observaclones que el lnvestlgador reallce de muchas personas,
conductas o sltuaclones, el metodo del estudlo de caso tlene llmltaclones
muy serlas. En prlmer lugar, la generalldad de los resultados permanece
en tela de |ulclo, ya que raras veces se sabe sl los su|etos, conductas o
sltuaclones fueron representatlvos o no de toda la poblacln. En segundo
lugar, es dlfcll lograr la ob|etlvldad. Los lnvestlgadores o estudlosos que
observan, tlenden a slmpatlzar con los partlclpantes en la lnvestlgacln y
a estar muy lnteresados en los resultados del estudlo. Por conslgulente, sus
predlsposlclones pueden lnflulr en sus descubrlmlentos. A pesar de que
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estas crtlcas estn |ustlflcadas, los estudlos de caso clertamente ofrecen
lndlcadores o plstas enrlquecedoras acerca de la conducta humana que
pueden y deben segulrse estudlando.
Una herramlenta fundamentalmente complementarla para el metodo
de estudlo de caso lo constltuyen las llamadas deflnlclones operaclo-
nales, entendldas como la relacln de los termlnos (conceptos, pala-
bras) con los procedlmlentos que se usan para observarlos o medlrlos. Las
deflnlclones operaclonales nunca son abstractas, slempre estn vln-
culadas a observaclones o medlclones, con frecuencla a medldas fl-
slolglcas, de autolnformes o de la conducta. Las deflnlclones ope-
raclonales son breves y se apllcan a sltuaclones muy especflcas. Se
pueden dar muchas deflnlclones operaclonales para un solo concep-
to, proceso o fenmeno.
Por lo dlcho anterlormente, el presente estudlo adopta el metodo de estudlo
de caso para lograr un conoclmlento ms detallado del fenmeno de la co-
rrupcln, permltlendole al consultor, medlante la observacln dlrecta, lnda-
gar con mayor profundldad las partlcularldades que presentan las entldades
ob|eto de estudlo, en cuanto a su organlzacln y funclonamlento, as como
sobre el comportamlento, lndlvldual o colectlvo, de los servldores publlcos
que en ellas laboran, con el fln de ldentlflcar factores de rlesgo de corrup-
cln, asoclados a clertas reas de gestln, prevlamente selecclonadas.
Las entldades escogldas para la reallzacln de los estudlos de caso son el
Instltuto Naclonal de Vas (Invas), estableclmlento publlco de nlvel naclo-
nal, adscrlto al Mlnlsterlo de Transporte, y la Ca|a Prevlsln Soclal de Co-
munlcaclones (Caprecom), Empresa Industrlal y Comerclal del Estado,
vlnculada al Mlnlsterlo de Traba|o y Segurldad Soclal.
Invas es la entldad responsable de la e|ecucln de poltlcas y proyectos
relaclonados con la construccln y mantenlmlento de la lnfraestructura
naclonal de vas, especflcamente en lo relaclonado con carreteras. Por
su parte, Caprecom fue creada para prestar servlclos medlco-aslstenclales
y el reconoclmlento de prestaclones socleconmlcas de los empleados
oflclales del Mlnlsterlo de Comunlcaclones y de sus entldades adscrltas.
Posterlormente, con base en la Ley l00 de l99}, se transform en una
Entldad Promotora de Salud, ampllando sus competenclas a todas las per-
sonas que deban aflllarse al slstema general de segurldad soclal en salud y
deseen hacerlo llbremente a ella. Actualmente Caprecom atravlesa por
una crlsls flnanclera cuyas causas aparentemente se orlglnaron en fen-
menos de corrupcln, que de no tomarse medldas correctlvas puede con-
llevar a su llquldacln, en per|ulclo de un ampllo sector de la poblacln
aflllada, con las secuelas soclales que esto conlleva.
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El mapa de riesgos como mtodo para el estudio de la corrupcin
Es probable que la expresln "mapa de rlesgos` no sea la ms adecuada
para el estudlo de un hecho o fenmeno soclal. Tal expresln es utlllzada
con mayor regularldad por dlsclpllnas cuyo ob|eto de estudlo es, o pre-
senta una relacln dlrecta con la ldentlflcacln, lnterpretacln y expllca-
cln de las caracterstlcas que sobresalen de los espaclos fslcos, y que a
su vez, son representados de manera grflca en lo que comunmente de-
nomlnamos mapa.
De acuerdo con el dlcclonarlo, el termlno mapa se reflere a lo que sobre-
sale en alguna cosa o a la representacln geogrflca de la superflcle te-
rrestre o de parte de ella, mlentras que rlesgo slgnlflca poslbllldad o
probabllldad de que suceda algo. Por tanto, para los propsltos del presente
estudlo, con la expresln "mapa de rlesgos` queremos slgnlflcar el e|erclclo
medlante el cual es poslble ldentlflcar, vlslumbrar o preclsar aquellos luga-
res, aspectos, lnstanclas, declslones, mane|os y/o procedlmlentos que sobre-
salen en un espaclo de carcter organlzaclonal, no fslco, de una entldad u
organlsmo de carcter publlco, en el cual exlste la poslbllldad, probabllldad
o rlesgo de comportamlentos procllves a la corrupcln.
Para elaborar el mapa de rlesgos, lo ms convenlente es acudlr a cualqulera
de las tecnlcas exlstentes para la reallzacln de dlagnstlcos admlnlstratlvos,
tenlendo en cuenta que es necesarlo adecuar la tecnlca escoglda al ob|eto
de estudlo y a las reas selecclonadas, as como a los propsltos del mlsmo.
Es declr, que por nlnguna clrcunstancla, el dlagnstlco que se reallce tlene
como propslto la reallzacln de una audltora organlzaclonal, como tampo-
co es su ob|etlvo ldentlflcar poslbles dupllcldades o collslones de competen-
clas, nl descubrlr sl exlste o no un mane|o raclonal de los recursos, con mlras
a proponer un programa de me|oramlento admlnlstratlvo.
De lo que se trata es de ldentlflcar dlferentes reas de la organlzacln en
las que se presente mayor vulnerabllldad a prctlcas corruptas por parte
de funclonarlos, proveedores, cllentes y/o usuarlos con el fln de conocer
sus causas, consecuenclas y mcdus cpcrnndi, para que una vez conocldas
las caracterstlcas especflcas y modalldades de la corrupcln de cada
organlzacln en partlcular, se puedan formular estrateglas y/o adoptar
medldas y acclones encamlnadas a prevenlr, persegulr, sanclonar y com-
batlr la corrupcln, en sus dlferentes manlfestaclones.
En estos termlnos la expresln "mapa de rlesgos` nos slrve para denotar
los aspectos sobresallentes del comportamlento lndlvldual o colectlvo de
las entldades ob|eto de estudlo, es declr, Invas y Caprecom, relaclonados
con factores de rlesgo de corrupcln, asoclados a las reas de contrata-
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cln, slstemas de control, metodos y procedlmlentos de traba|o, contable
flnanclera y alta y medla gerencla
}
. Se han escogldo estas reas porque
de acuerdo con los aspectos que en ellas se trata, es evldente que son ms
vulnerables al e|erclclo de prctlcas corruptas, ofrecen clerta facllldad
para su dellmltacln y comprensln, son temas comunes a las dos entlda-
des y, a su vez, comunes a las dems entldades y organlsmos del Estado,
por lo cual podra pensarse que los resultados obtenldos del estudlo tle-
nen algun nlvel de generalldad, sln olvldar las llmltaclones proplas del
metodo de estudlo de casos.
Despues de haber deflnldo las reas ob|eto de estudlo, se debe hacer un
e|erclclo de caracterlzacln de las mlsmas, sealando los aspectos de mayor
lnteres para el estudlo sobre los cuales se centrar la atencln del lnvestl-
gador. En lo poslble, la observacln se debe orlentar hacla la ldentlflca-
cln de aquellas actuaclones o comportamlentos que por su regularldad
adquleren un clerto nlvel de aceptacln por parte de los funclonarlos,
lnvolucrando un conslderable numero de ellos y, por tanto, llegan a con-
slderarse como normales, para dlferenclarlas de aquellas que pueden ser
ocaslonales o espordlcas y que generalmente lnvolucran a un reducldo
numero de funclonarlos.
8I8lI06kAfIA
Crdenas, Maurlclo y Roberto Stelner (complladores), Ccrrupcin, crimcn y jusricin,
Santafe de 8ogot, Tercer Mundo Edltores,l99S.
Cepeda Ulloa, Fernando (compllador), Ln ccrrupcin cn Ccicmbin, Santafe de 8ogot,
Tercer Mundo Edltores, l99;.
CIDER, Red de Solldarldad, Ln ccrrupcin cn Ccicmbin, Santafe de 8ogot, l99;.
Cortlna, Adela, ricn dc in cmprcsn, Madrld, Trotta, l99.
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ESAP, Hncin in rrnnspnrcncin cn in gcsrin pbiicn, Documentos ESAP, Santafe de 8ogot,
l99.
}
Adems del mapa de rlesgos propuesto, es poslble conformar un slnnumero de ellos, asoclados a
dlferentes e|es o referentes, tales como: reas funclonales de la organlzacln, nlveles de |erarqua,
funclones de la dlreccln (planeacln, organlzacln, control), dependenclas o unldades admlnlstra-
tlvas, slstemas o subslstemas, entre otros.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 46
Franco Cuervo, 8eatrlz (complladora), Ln ccrrupcin y in iuchn ccnrrn in ccrrupcin,
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Cultura Econmlca, l99}.
SINTITUL-2 04/08/00, 11:29 a.m. 47
6ap|tu|o 2
l05 HAFA5 0 kI5605 0 lA 60kk0F6I0h
Edgnr Aijcnsc Ccnz0icz Snins
lA 60kk0F6I0h A0HIhI5tkAtIVA
No exlste una vlsln unlca acerca de las causas y el alcance del termlno co-
rrupcln admlnlstratlva en el sector publlco. Sln embargo, es poslble ldentlfl-
car elementos esenclales contenldos en dlversos estudlos sobre el tema. La
corrupcln admlnlstratlva se tlplflcara as, por los slgulentes elementos, le-
dos en con|unto e lnteraccln:
Es un tlpo de comportamlento actlvo o paslvo de un servldor publlco.
Es emanada del e|erclclo de la funcln publlca en cuanto conflgura un abu-
so de esta o de la legltlmldad que lnsplra el Estado.
Se aparta de los deberes normales de la funcln publlca.
Atlende a lo prlvado, o gananclas pecunlarlas o de estatus, favoreclendo
demandas contrarlas al lnteres colectlvo, genera trato deslgual y prlvllegla-
do a clertos usuarlos ba|o slmllares demandas y condlcln de otros que son
excluldos, contrara en todas estas clrcunstanclas el ordenamlento |urdlco
o los prlnclplos de honestldad, etlca o moralldad.
Quebranta las reglas en contra del e|erclclo de clertos tlpos de lnfluencla
que atlenden a lo prlvado.
Se encuentra estlmulada por la carencla o fragllldad de los controles, lo que
lnduce la procllvldad al llclto.
Est asoclada a la exlstencla de lncentlvos y poltlcas dlstorslonadas por efecto
de un reglmen normatlvo y de poltlcas exceslvamente admlnlstradas o
preferenclales.
Es ante todo un problema cultural.
l05 fA6t0k5 0 kI560 0 lA 60kk0F6I0h h 60l0H8IA A 56AlA A6k6A0A
La construccln de mapas de rlesgo de la corrupcln no puede de|ar de lado
las reflexlones ms bslcas sobre los factores o sltuaclones rlesgo de naturale-
za general que estn en la base de la admlnlstracln de la socledad y del
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 49
Estado colomblano. El proyecto adelantado por el Banco Mundlal-Departa-
mento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca que se presenta en esta publlca-
cln, sl blen no tuvo por orlentacln efectuar un anllsls de tlpo general sobre
la corrupcln, s conslder una lndagacln de tlpo terlco sobre la llteratura
y la conceptuallzacln del fenmeno, el cual se presenta en uno de los traba-
|os especlallzados.
De|ando por lo pronto de lado ese anllsls de carcter terlco y conceptual,
es menester llamar la atencln en este traba|o de presentacln general, sobre
aquellos aspectos que sln ser especflcos de las entldades s conflguran ele-
mentos que se encuentran en la base de la admlnlstracln y que a un nlvel
menos generlco al de una conceptuallzacln, contrlbuyen a preclsar el mar-
co terlco de la corrupcln.
Exlsten por lo menos ocho sltuaclones rlesgo a escala general que estn lnflu-
yendo en los fenmenos de corrupcln en Colombla. stos se presentan a
contlnuacln.
La cultura del enriquecimiento fcil
Al explorar el caso colomblano no puede pasar desaperclbldo que el fe-
nmeno de la corrupcln aslenta sus races en una profunda crlsls de
valores. En esta crlsls de valores deben subrayarse tres aspectos de gran
lmportancla.
En prlmer lugar, el desenvolvlmlento y evolucln que se present desde las
cadenas de contrabando en la decada de los aos sesenta, hasta evoluclonar
paulatlnamente a la versln del trflco de estupefaclentes, con una parada
lntermedla en el auge de la marlhuana. Actlvldades de economa subterr-
nea de espaldas a la ley, que por sus muy altas gananclas y rendlmlentos eco-
nmlcos fueron derruyendo las bases de la legltlmldad del Estado de derecho
y brlndando alternatlvas econmlcas al margen de la ley a un slnnumero de
grupos de la poblacln que conflguraron organlzaclones dellctlvas, y que
adqulrleron en algunos casos la forma de bandas del crlmen organlzado en-
frentadas al estableclmlento medlante el terrorlsmo y el aseslnato. Su exten-
sln no solamente lnund la esfera de la economa subterrnea, slno que
azot otros tlpos de actlvldades al lntrlncarse en forma comple|a con la eco-
noma formal, al lgual que lmpact las economas reglonales, las formas tradl-
clonales de propledad y produccln y la esfera de la vlda soclal, famlllar y
poltlca. Desde nuestra perspectlva surgleron dos tlpos de valores que hlcle-
ron epoca para algunas nuevas generaclones: enrlqueclmlento fcll e llclto.
Sus dlneros, al lntrlncarse con la actlvldad poltlca lo hlcleron tamblen con el
Estado y con algunos de sus funclonarlos, socavando la credlbllldad en las
lnstltuclones y el sentldo publlco e lmparclal de las actuaclones admlnlstratl-
vas, por e|emplo en el caso de la admlnlstracln de |ustlcla.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 50
El segundo aspecto tlene que ver con el recorrldo de las grandes transforma-
clones econmlcas, soclales y poltlcas del pas. La socledad colomblana en
los aos trelnta era emlnentemente rural. Su transformacln acelerada lnvlr-
tl los patrones de poblamlento campo-cludad, en cerca de clncuenta aos.
Los valores y la cultura agrarla se derrumbaron en forma acelerada, mlentras
que en contrapartlda la socledad emergente no logr proyectar un nuevo
tlpo de valores, en la medlda en que el asentamlento de los pobladores
emergldo de esa transformacln fue catlco y carente de respuestas suflclen-
tes como para lncorporarlos a la escuela y a la vlda soclal moderna y sus
beneflclos, que transcurrleron al margen para ellos. Lo que s parece evlden-
te es que se abrl espaclo y contacto a una vlsln de patrones de consumo
nuevos, una presln por demandas de servlclos urbanos manlflesta y una
enorme frustracln que se abrl paso para ser satlsfecha, al menos para algu-
nos grupos de poblacln, medlante el e|erclclo de actlvldades llcltas de las
ms varladas formas, que encontraban legltlmldad en una vlda ms acomo-
dada o en un prestlglo soclal que en un prlnclplo no pareca desdeable.
Por ultlmo, y en tercer termlno, la lncapacldad de la socledad para responder
a las demandas de un numero de poblacln slgnlflcatlvo sumldo en la
marglnalldad se convlrtl en tlerra proplcla para que se catallzaran por los
movlmlentos lnsurgentes constltuldos en dlstlntas epocas y con una dlnmlca
muy partlcular para el caso de Colombla formas de accln al margen de la
legalldad y contra el estableclmlento. La vlolencla y al lado de ella el crecl-
mlento de actlvldades llcltas del ms varlado orden, fueron conflgurando
una cultura paralela de accln lrregular, que ampararon y estlmularon la crea-
tlvldad de las formas dellctlvas, una de las cuales, la corrupcln admlnlstratl-
va, haca parte de las nuevas prctlcas de lrrupcln del enrlqueclmlento fcll.
La corrupcin como fenmeno politico
Sln embargo, la socledad colomblana no haba estado ausente de los avata-
res poltlcos. Al termlno de la Junta Mllltar hacla flnales de los aos clncuenta
y despues de casl cuatro aos de dlctadura mllltar, los partldos poltlcos tradl-
clonales reallzaron el pacto conocldo como Frente Naclonal.
A su amparo establecleron unas nuevas reglas del |uego en el reglmen poltl-
co, se volva a la democracla y se estlpulaba la alternancla en el poder de las
dos fuerzas que haban construldo su ldearlo y su prctlca lnvocando el fer-
vor de pertenencla, una ldeologa rlvallsta y una agltacln permanente entre
la poblacln para nutrlr sus fuerzas.
Con el transcurso de los aos, los partldos desdlbu|aron sus dlferenclas ldeo-
lglcas, y vle|as prctlcas que haban desempeado un papel lmportante pero
no predomlnante en la artlculacln de las estructuras de poder, se convlrtle-
ron en factores de prlmer orden para salvaguardar la legltlmldad y garantlzar
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 51
el trlunfo electoral. El Estado fue blanco del botn poltlco. Las fuerzas electo-
rales enarbolaban el poder de la burocracla y los favores que esperaban a
qulenes se hublesen comprometldo en su causa. En ese contexto, los dlneros
publlcos, los cargos del Estado y los favores de la accln publlca se colocaron
al servlclo de lntereses de facclones poltlcas vencedoras.
Por otra parte, el Estado fortaleca su presencla y avanzaba hacla la consollda-
cln de un lntervenclonlsmo actlvo y creclente, se dlverslflcaba lnstltu-
clonalmente y se converta en regulador fundamental de la actlvldad econml-
ca y soclal. Las grandes entldades que monopollzaban la prestacln de los servl-
clos bslcos se repartan entre las facclones, y la consolldacln partldlsta, le|os de
evldenclarse, sumaba un con|unto de grupos amparados ba|o el mlsmo rtulo,
pero que obraban por cuenta propla en sus lntereses y tctlcas electorales. El
Estado se prlvatlz en muchos de sus sectores e lnstltuclones ms lmportantes,
pues estas ultlmas se colocaron al servlclo de lntereses especflcos.
Desde entonces, la prctlca de la poltlca se ha enrarecldo con el control del
Estado y el uso y abuso del mlsmo para el servlclo de lntereses de facclones, lo
que no excluy el surglmlento de lnstltuclones modernas y de corte tecnocrtlco,
al lado de otras que contlnuaron slendo blanco del botn poltlco.
El pacto constltuyente de l99l se orlent a poner fln a esta sltuacln, ba|o la
necesarla lglca de relvlndlcar el lnteres comun y romper las vle|as estructu-
ras tradlclonales. Supuso tamblen un drstlco camblo en un amblente de
reformas de apertura econmlca, desregulacln, flexlblllzacln y llberallza-
cln camblarla, flnanclera y laboral. Tales reformas se amblentaron con un
proceso de paz que prosper parclalmente.
No obstante, con el auge de la descentrallzacln, las transferenclas de recur-
sos a las reglones y un lnacabado proceso de modernlzacln lnstltuclonal, las
vle|as prctlcas del botn poltlco no perdleron vlgencla, aunque se haba
lnstltuclonallzado para ese entonces un con|unto de nuevos mecanlsmos que
dlflcultaban el abuso lndlscrlmlnado de las lnstltuclones y el Estado, un slste-
ma de salvaguardas de una relatlva eflclencla y de controles ms poderosos y
ampllos de los que exlstleron en el pasado.
La corrupcln admlnlstratlva se estlmul y se amblent pesadamente en la
prctlca de la gestln publlca, por una herencla de mucha tradlcln, con un
nuevo lmpulso reglonal al amparo de la descentrallzacln y ba|o modallda-
des de mayor reflnamlento y soflstlcacln.
La nominacin en los altos cargos
En Colombla la nomlnacln en los altos cargos ha estado lnfluenclada por
lnterferencla de los partldos o facclones que acceden al control del Estado.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 52
Esta relacln no es de por s posltlva o negatlva en termlnos de corrupcln.
De hecho en Colombla se dlferenclan con clarldad los cargos de llbre nom-
bramlento y remocln de los de carrera admlnlstratlva.
Lo evldente es que los cargos de llbre nombramlento y remocln lmpllcan un
grado de responsabllldad poltlca, comenzando por aquellos que conforman
el Coblerno Naclonal o los goblernos terrltorlales y se extlenden hasta otros
cargos que, sln ser excluslvamente del goblerno, son corresponsables de las
funclones de dlreccln del Estado, conduccln u orlentacln lnstltuclonal y
fl|acln de poltlcas, descontando de hecho en esta contablllzacln otros car-
gos cuyos slstemas de nomlnacln son de perodo fl|o, de eleccln popular o
provlstos medlante slstemas especlales.
El problema comlenza cuando la provlsln de un cargo al tener orlgen en
un acuerdo poltlco patenta a qulen lo asume para actuar a modo proplo
en beneflclo del sector o faccln poltlca que representa, y cuando el en-
tendldo de esa representacln excluye los lntereses colectlvos, el e|erclclo
del buen goblerno y se desva a la satlsfaccln de las exlgenclas electora-
les futuras de qulen gestlon su deslgnacln. Tamblen se corre un rlesgo
grande en termlnos de corrupcln cuando se utlllza el empleo de orlgen
poltlco para favorecer a unos usuarlos de los servlclos o blenes del Esta-
do y exclulr a otros cludadanos, dlscrlmlnando de acuerdo con la perte-
nencla poltlca. blen, se aveclnan las epocas electorales y se utlllza el
poder emanado del e|erclclo de la autorldad publlca para favorecer el
proselltlsmo poltlco. Lo ms grave ocurre cuando se conflguran feudos
burocrtlcos que obedecen las rdenes de poderes paralelos, sln estar
artlculados a la estructura real del Estado nl funclonando ba|o los crlte-
rlos de la poltlca de goblerno.
Exlsten rlesgos de corrupcln cuando no se logran conclllar las exlgenclas de
las facclones poltlcas en lo pertlnente a sus asplraclones de partlclpar en la
conduccln de las entldades, con las exlgenclas tecnlcas y las del lnteres co-
mun que demandan los cludadanos de qulenes ocupan los empleos de dl-
reccln de tales organlsmos. Esos rlesgos son altos cuando qulenes as detentan
los empleos publlcos no son evaluados perldlcamente en el desempeo de
sus actlvldades, el control soclal es ba|o o la autorldad superlor no se entera
de los problemas que se generan.
El servicio civil
El servlclo clvll profeslonal y de carrera, se plante en Colombla como una
necesldad a partlr de la constltucln del Frente Naclonal, en l9S. El lnteres
de los partldos fue garantlzarle al pas un nuevo slstema de reglas del |uego,
de forma que el partldo trlunfador en las elecclones no reallzara una poltlca
de tlerra arrasada con los funclonarlos que servan a la admlnlstracln ante-
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 53
rlor, para cobrarse los costos de la vlctorla o saldar cuentas con qulenes
detentaban el poder en calldad de antecesores. Tal prctlca se conslder una
fuente de generacln de vlolencla poltlca y de desarreglo lnstltuclonal.
Por ese motlvo se lnstltuyeron la carrera admlnlstratlva y las carreras especla-
les. El camlno recorrldo por esas carreras fue lrregular por muchos aos, os-
cllando entre la legalldad y los slstemas dc jncrc en la provlsln de los empleos.
Desde el pacto constltuyente de l99l, en especlal en el nlvel naclonal de la
admlnlstracln del Estado, la carrera admlnlstratlva y las carreras especlales
se han venldo lmplementando, no exentas de dlflcultades pero con mayor
sostenlbllldad. A ello han contrlbuldo varlos aspectos: los fallos laborales, los
pronunclamlentos |urlsprudenclales de los altos trlbunales de la |ustlcla, la
leglslacln de carrera, un fortaleclmlento de las autorldades admlnlstradoras
del slstema, los mecanlsmos de defensa de los cludadanos y una mayor con-
clencla de las autorldades constltuldas y de las facclones y partldos poltlcos.
En los nlveles terrltorlales la apllcacln de las dlsposlclones de carrera adml-
nlstratlva ha sldo ms lenta y dlfcll. Debe advertlrse que en estos nlveles los
rlesgos de corrupcln se han acentuado con la mayor afluencla de recursos y
los creclentes nlveles de autonoma, sln que por ello pueda conclulrse en
absoluto, que sea la descentrallzacln por s mlsma la que haya estlmulado
esos rlesgos.
En consecuencla, propender por un slstema de carrera admlnlstratlva eflcaz
y fuerte constltuye un ob|etlvo prlorltarlo para prevenlr problemas de co-
rrupcln, slempre que sus caracterstlcas tecnlcas y transparentes guen su
lmplantacln. La seleccln por merlto en el acceso a los cargos publlcos com-
plementa la estrategla de seleccln del personal de llbre nombramlento y
remocln ba|o crlterlos dlstlntos a los excluslvamente poltlcos. Contrlbuye a
mlnlmlzar el acceso por botn poltlco y a que no se conflguren cadenas de
amlstad que puedan lncentlvar prctlcas de corrupcln amparadas por qule-
nes la conforman, ba|o lazos de solldarldad y lealtad derlvados del poder
omnmodo de la nomlnacln o capacldad de nombrar.
La ausencia de cultura y control ciudadanos
Tal vez uno de los mayores problemas que en la prctlca potencla los rlesgos
de corrupcln, como se relterar en otros apartes de este texto, lo constltuye
la ausencla de cultura cludadana frente a los temas y asuntos de los que co-
noce el Estado y la naturaleza de las declslones que lo afectan. De all que el
control que pueda ser e|ercldo por los usuarlos o potenclales beneflclarlos de
la accln publlca resulte tenue o lnsuflclente.
En varlos sentldos la partlclpacln y el control soclal resultan utlles para la
gestln publlca. De una parte, en la aslgnacln de recursos, pero de otra, en
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 54
los slstemas de veedura que obllgan a los admlnlstradores a sumlnlstrar lnfor-
macln sobre sus actuaclones, el uso de los recursos, la razonabllldad en su
mane|o, los crlterlos para selecclonar beneflclarlos, la eflcacla del gasto y has-
ta las prctlcas de gestln.
Las venta|as de la veedura pueden slntetlzarse en por lo menos tres grandes
aspectos relevantes.
El prlmer aspecto conslste en que la lnformacln cludadana acerca de los
trmltes, termlnos, lnstanclas y autorldades que declden en la actuacln pu-
bllca, dlsmlnuyen el rlesgo de arbltrarledad y dlscreclonalldad en las declslo-
nes. El cludadano expectante de que se le reconozca un derecho, se le hablllte
una llcencla o se le conceda un permlso, cuando desconoce los mecanlsmos
legtlmos dlspuestos al efecto, se encuentra en una sltuacln de rlesgo propor-
clonalmente mayor a ser vctlma de actos de corrupcln, y el servldor publlco
procllve a los mlsmos por cualquler clrcunstancla, est ms lncllnado a lncurrlr
en los mlsmos o, en el me|or de los casos, a desconocer el derecho u obrar sln
dlllgencla. Desde luego que la slmpllflcacln de los trmltes y la ellmlnacln de
los superfluos es una cura ms radlcal y de gran lmportancla, pero con todo, los
trmltes segulrn exlstlendo por mnlmos o bslcos que sean.
Por el contrarlo, sl la lnformacln es abundante y explclta, el cludadano est
menos expuesto a los rlesgos de corrupcln o a pasar por enclma de los dere-
chos de sus competldores sl de esa ndole de asuntos se trata, a la vez que
puede hacer uso de los mecanlsmos de defensa en forma ms oportuna y
expedlta. Por fortuna, la tutela admlnlstratlva, la accln de cumpllmlento o el
derecho de petlcln han encontrado un campo abonado para permltlrle al
cludadano defender sus derechos con el amparo de la autorldad.
El segundo aspecto se reflere al arbltra|e que pueden tener organlzaclones de
la socledad clvll frente a las actuaclones publlcas. Es el caso de organlzaclo-
nes no gubernamentales, asoclaclones profeslonales, conse|os gremlales, re-
des de unlversldades, centros de estudlo, asoclaclones cvlcas, u otras lnstanclas
que representen el lnteres comun, cuyo control y segulmlento al gasto publl-
co constltuye un antdoto eflcaz en la prevencln de actos de corrupcln,
facllltan a las autorldades publlcas una lnterlocucln slstemtlca y cuallflcada
y permlten una lnteraccln ms flulda. La lnformacln que deben sumlnlstrar
las autorldades no es dlspersa, su uso se raclonallza, y el grado de aslmllacln
de la mlsma es ms rlguroso. Tales organlzaclones pueden desempear un
papel trascendental en el e|erclclo de la veedura soclal y constltulr una ga-
ranta para el cludadano sobre la defensora publlca. En un momento deter-
mlnado pueden ser odas con mayor culdado y tlenen medlos ms efectlvos
para obrar ante otras autorldades a qulenes sollclten lnvestlgacln o sancln
de actuaclones dolosas o hechos corruptos.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 55
El tercer aspecto es la rendlcln de cuentas y el escrutlnlo cludadano sobre
los resultados de la gestln publlca. Un requlslto bslco es que la lnformacln
contable, flnanclera y presupuestal este dlsponlble para el cludadano. Sl los
gerentes presentan esa lnformacln y rlnden las cuentas de sus actuaclones
mostrando lndlcadores de desempeo y expllcando los lmpactos consegul-
dos con la apllcacln de los recursos, exlste, a no dudar, una mayor capacl-
dad de veedura soclal, que puede expresarse en un veredlcto o escrutlnlo de la
cludadana frente a los resultados de la gestln de los admlnlstradores. La publl-
cldad de los actos aumenta la transparencla y de nuevo opera en contra de la
dlscreclonalldad, dlsmlnuyendo en forma dlrecta los rlesgos de corrupcln.
Carencia de una cultura administrativa
Aunque parezca en prlnclplo desconectado de los rlesgos de corrupcln, la
verdad es que el desorden admlnlstratlvo es un detonante de los mlsmos.
El desorden admlnlstratlvo se expresa en dlversa ndole de problemas, como
el despllfarro de recursos, la lnoperancla de los servlclos o su ba|a calldad, el
aumento de costos en su produccln, la falta de oportunldad en la satlsfac-
cln de las demandas de los usuarlos, en el exceso de papeleo y trmltes,
ausencla de transparencla y otros sntomas asoclados, no necesarlamente
constltutlvos de actos de corrupcln.
No obstante, tales sltuaclones van conflgurando un sndrome procllve a la
corrupcln admlnlstratlva. Sl el slstema de valoracln de lnventarlos no fun-
clona o es poco conflable, o el slstema de reglstro de altas y ba|as del almacen
es lnseguro, tanto como sl se carece de una poltlca admlnlstratlva razonable
en otras tantas reas, los rlesgos de corrupcln se aumentan geometrlcamente.
La cultura admlnlstratlva es ba|a y tlene que ver con la fragllldad hlstrlca del
slstema de servlclo clvll, con el poco entrenamlento de los |efes de las entlda-
des u organlsmos en el conoclmlento de la tecnologa admlnlstratlva, de sus
responsabllldades legales y de los asuntos publlcos, y con la poca operancla
de los slstemas de capacltacln y entrenamlento, o con la percepcln de que
tales slstemas constltuyen un gasto superfluo.
Programas de lnduccln al servlclo publlco, de alta gerencla, o de generacln,
a|uste y transferencla de tecnologas, de emulacln y de premlos o castlgos por el
desempeo en la gestln pueden generar un nuevo amblente que estlmule el
progreso de las entldades, optlmlce la aslgnacln y uso de los recursos, mlnlmlce
la dlscreclonalldad, garantlce mayor conflabllldad y funclonalldad a los slstemas
de control y contrlbuya a reduclr los rlesgos de corrupcln.
La politica de remuneracin
La poltlca salarlal colomblana para el sector publlco ha sufrldo oscllaclones
en el tlempo. Las crlsls flscales ba|o clertas coyunturas han llevado a la adop-
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cln de declslones salarlales que generan malestar en el cuerpo de funclona-
rlos del Estado, aunque la aceptacln de las mlsmas es ms fcll por parte de
los ms altos nlveles, con reslgnacln y solldarldad respecto de las autorlda-
des econmlcas, al menos frente a los medlos de comunlcacln y a la oplnln
publlca.
La sltuacln salarlal de los empleados publlcos se ha caracterlzado por per-
manentes aslmetras. Estas aslmetras pueden predlcarse de entldades que
han conseguldo venta|as especlales frente al resto, por tres clrcunstanclas:
a) Se parte del crlterlo de que clertas organlzaclones son de ndole tec-
nocrtlca y que por conslgulente, en promedlo, los empleos perteneclen-
tes a las mlsmas deben ser me|or remunerados en comparacln con las
dems.
b) Sln tratarse de organlzaclones que tengan por presuncln el rtulo de
tecnocrtlcas, en la dlnmlca salarlal del sector publlco, segun el grado de
presln de los traba|adores o de lnfluencla de los dlrectlvos de turno, se
logran tratamlentos especlales de compensacln salarlal para correglr des-
vlaclones o desa|ustes de esos sectores, los cuales se ublcan salarlalmente
por enclma del promedlo.
c) tro grupo de entldades estatales, graclas a su relatlva autonoma e lnde-
pendencla en la fl|acln de sus slstemas salarlales generalmente como
resultado de pactos o negoclaclones colectlvas de traba|o, favorecldos
muchas veces por el auge econmlco de la actlvldad en la que se desem-
pean, obtlenen nlveles de remuneracln superlores a otras.
El resultado ha sldo un reglmen salarlal muy dlsperso y comple|o, que lncluye
factores de remuneracln de muy dlverso orden para clertas entldades, los
cuales en realldad dlsfrazan un nlvel de remuneracln superlor al promedlo.
De esta forma, al otro lado se encuentran organlzaclones que no tlenen otra
poslbllldad dlstlnta que acogerse a la poltlca general de remuneracln, esto
es, a aquella que ha oscllado con las coyunturas flscales y que ha ldo acumu-
lando un rezago de remuneracln provenlente de los a|ustes salarlales del
deflclt flscal.
En forma agregada para el sector publlco, las aslmetras salarlales tlenen mu-
cho que ver tamblen con los nlveles ocupaclonales. Los estudlos especlallza-
dos sobre la materla han puesto de manlflesto que los nlveles profeslonal,
e|ecutlvo, asesor y dlrectlvo de la admlnlstracln resultan menos competltl-
vos ba|o las condlclones de mercado, con los montos de remuneracln que
en sectores dlnmlcos prlvados se reconocen para nlveles ocupaclonales
anlogos. Por el contrarlo, los nlveles ocupaclonales publlcos del nlvel tecnl-
co, tecnolglco, aslstenclal, auxlllar y operatlvo, pueden conslderarse relatl-
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 57
vamente por enclma desde el punto de vlsta salarlal de los anlogos cargos
del sector prlvado.
Estas aslmetras salarlales estlmulan una sensacln de desazn e lnequldad
en las poltlcas publlcas adoptadas. Como lo ha sealado el Banco Mun-
dlal en estudlos especlallzados sobre la materla, la sensacln de estar so-
metldo a un reglmen salarlal ln|usto o el solo hecho de conslderarse mal
remunerado, sl blen no constltuyen por s mlsmos hechos contundentes
para expllcar los fenmenos de corrupcln, resultan ser por lo menos fac-
tores condlclonantes que generan un amblente admlnlstratlvo ms favo-
rable a la corrupcln.
La ineficacia de las sanciones
Una de las clrcunstanclas ms reconocldas como condlclonante en la presencla
de delltos de dlversa ndole en una socledad, de las cuales los hechos de corrup-
cln no son una excepcln, se conflgura cuando el slstema de deteccln y san-
cln e|emplarlzante de los hechos que tlplflcan el dellto son deflclentes.
Por el lado de la deteccln podra aflrmarse que la denuncla cludadana o los
mecanlsmos de control pueden estar arro|ando me|ores resultados, al tlempo
con la exlstencla de lnstrumentos ms expedltos que facllltan la ldentlflcacln
de los hechos corruptos. La leglslacln ha avanzado en forma apreclable en
la tlplflcacln de conductas corruptas, sl blen es clerto que todava es necesa-
rlo prosegulr en esta dlreccln. As, entre las reclentemente preclsadas toda
vez que la mayora estaban deflnldas en el ordenamlento |urdlco, y desarro-
lladas en l99, estn las slgulentes:
Peculado por aproplacln.
Peculado por extensln.
Concusln.
Cohecho proplo.
Cohecho lmproplo. Acto que deba e|ecutar en desempeo de sus funclones.
Cohecho lmproplo. Asunto sometldo a su conoclmlento.
Cohecho por dar u ofrecer.
Trflco de lnfluenclas para obtener favor de servldor publlco.
Enrlqueclmlento llclto.
Utlllzacln lndeblda de lnformacln prlvlleglada.
Prevarlcato por accln.
Prevarlcato por omlsln.
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Prevarlcato por asesoramlento llegal.
Receptacln, legallzacln y ocultamlento de blenes provenlentes de actlvl-
dades llegales.
Tamblen se han lmplementado mecanlsmos novedosos y herramlentas de la
mayor trascendencla para prevenlr la ocurrencla de los mlsmos. Entre estos
mecanlsmos vale la pena resaltar:
Control sobre el reclutamlento de los servldores publlcos.
Slstema unlco de lnformacln de personal en el Departamento Admlnlstra-
tlvo de la Funcln Publlca.
Formato unlco de ho|a de vlda.
Freno a poseslones sln requlsltos.
Incentlvos para funclonarlos publlcos.
Declaracln de blenes y rentas como obllgacln general perldlca y slste-
mtlca para servldores publlcos y contratlstas.
Informes perldlcos de las superlntendenclas ante la Flscala Ceneral sobre
el control de las operaclones reallzadas por sus vlgllados, especlalmente de
aquellas que generan sospecha de hechos llcltos.
Entldades sln nlmo de lucro supedltadas a llevar su contabllldad, de acuer-
do con los prlnclplos generalmente aceptados. bllgacln de consolldar
los estados flnancleros y someterlos a una audltora flnanclera.
Control al uso de recursos publlcos por parte de las entldades sln nlmo de
lucro y extensln a los representantes legales del reglmen de responsablll-
dad admlnlstratlva deflnldo en el estatuto contractual.
Fl|acln de lndlcadores de gestln y desempeo para todas las entldades
publlcas que lntegran la Rama E|ecutlva del Poder Publlco.
Lnea telefnlca gratulta en cada unldad de que|as y reclamos para
recepclonar recomendaclones o denunclas cludadanas.
Sondeos de oplnln por parte del Fondo de Partlclpacln Cludadana a los
usuarlos o potenclales beneflclarlos de las entldades publlcas sobre la aten-
cln de la admlnlstracln.
Carantas a los medlos de comunlcacln para lnformar sobre el proceder
de los servldores publlcos.
Causal de mala conducta cuando los servldores publlcos obstacullcen, re-
tarden o nleguen lnformacln sobre la gestln a cludadanos y medlos de
comunlcacln.
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l05 HAFA5 0 lA 60kk0F6I0h
El enfoque de mapas de rlesgo para orlentar programas de prevencln de la
corrupcln, constltuye una opcln en la labor de los admlnlstradores cuando
enfrentan la dlreccln o conduccln de una organlzacln o entldad partlcu-
lar. Sl estos mapas se construyen a escala, para el con|unto del Estado tam-
blen pueden tener una apllcacln prctlca, toda vez que la problemtlca es
bastante ms comun de lo que se plensa y por conslgulente, compartlda por
un gran numero de entldades del Estado. El enfoque de este apartado es la
ldentlflcacln de los mapas de rlesgo en el mblto de una entldad u organlza-
cln, lo que tamblen puede repllcarse con cobertura ms amplla.
Los mapas de rlesgo son herramlentas metodolglcas para ldentlflcar un con-
|unto slstemtlco de sltuaclones de ndole admlnlstratlva que, por sus carac-
terstlcas, pueden orlglnar prctlcas corruptas. En tal sentldo, el proyecto del
Banco Mundlal-Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca ha con-
trlbuldo a explorar las caracterstlcas de una metodologa de esa ndole, to-
mando en conslderacln, a manera de laboratorlo, el caso del Instltuto
Naclonal de Vas (Invas) y de la Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones
(Caprecom).
Para tal efecto, se abordaron algunas reas rlesgo, que por sus caracterstlcas
pueden lnformar de una metodologa seme|ante. Ellas son las slgulentes:
Contratacln admlnlstratlva
Control lnterno
Controles externos
Slstema flnanclero
Modelo gerenclal
Procesos y procedlmlentos
Contratacin administrativa
La contratacln admlnlstratlva es conslderada tradlclonalmente como una
de las reas ms senslbles desde el punto de vlsta de los rlesgos de corrup-
cln. Los rlesgos se ldentlflcan en los slgulentes campos:
Dlrecclonamlento desde el pllego de condlclones o los termlnos de referencla.
Aclaraclones, adlclones y adendos que obran en contrava del lnteres general.
Ausencla de fundamentacln sobre factlbllldad y convenlencla.
Fracclonamlento tecnlco de la contratacln.
Monopollo de contratlstas que puede slgnlflcar preferenclas lndebldas.
Ausencla de reglamentacln para fl|ar preclos.
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Urgencla manlflesta mal lnvocada que termlna por pretermltlr u obvlar las
responsabllldades contractuales.
Contratos con cooperatlvas para eludlr trmltes contractuales, generando,
adems, sltuaclones de rlesgo en la segurldad de los recursos.
Irregular uso del contrato de prestacln de servlclos.
Compaas flctlclas o de papel que pueden encubrlr acuerdos fraudulentos.
Interventoras laxas y poco ob|etlvas que pueden entraar actos corruptos.
Eclosln contractual en epoca electoral que slntomatlza acuerdos tcltos
entre las campaas y la dlrecclonalldad de los contratos.
Delegacln para la contratacln que puede generar malos mane|os y exce-
so de dlscreclonalldad en qulen la e|erce.
Caos presupuestal que afecta la programacln contractual.
Contratos lnteradmlnlstratlvos que flexlblllzan el mane|o contractual y
entraan rlesgo de amao en el mane|o de los mlsmos.
Conclllaclones que pueden conllevar acuerdos lndebldos.
Una parte conslderable de los recursos del Estado se canallza a traves de la
contratacln. Normalmente se trata de los recursos de lnversln que adml-
nlstran las entldades y organlsmos estatales, pero tamblen se contrata me-
dlante las partldas autorlzadas del presupuesto dentro de los gastos de
funclonamlento.
Cuatro aspectos sobresalen en forma lntegral como rlesgos de corrupcln en
la contratacln y que de alguna forma son comunes a los puntos antes sea-
lados.
De una parte, los preclos de la contratacln. La deflnlcln de los mlsmos est
dada con referencla a cada entldad u organlsmo contratante. El Estado no
dlspone de un mecanlsmo comun que determlne los preclos de referencla de
la contratacln publlca. La exlstencla por s mlsma de un sobrepreclo no est
tlplflcada como dellto contra la admlnlstracln publlca.
Exlste, sln duda, la poslbllldad de construlr un slstema de preclos de referen-
cla que mlnlmlce los rlesgos de corrupcln. No obstante, la construccln de
este slstema no es slmple.
Un requerlmlento bslco para avanzar en la construccln de preclos de refe-
rencla es lograr una normallzacln, codlflcacln y estandarlzacln de multl-
ples blenes y servlclos, cuya compra efectua el Estado para cada caso partlcular.
Un e|emplo senclllo para entender el alcance de esta aflrmacln se reflere a
las caracterstlcas de los equlpos de cmputo, los cuales tlenen varladas mar-
cas, velocldades de procesamlento, memorla en dlsco duro, o funclones
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 61
multlples. Al amparo de tal heterogeneldad es lmposlble determlnar un pre-
clo de referencla claro, toda vez que el Estado no ha deflnldo un rango de
equlpos con especlflcaclones estandarlzadas que constltuyan referencla para
la compra de los mlsmos en las entldades y organlsmos.
Debe subrayarse que la exlstencla de las marcas y caracterstlcas no deben ser
mlnlmlzadas o de|adas de lado, puesto que de lo que se trata no es de que la
admlnlstracln acceda a un solo prototlpo. Se trata de contener en el slstema
de estandarlzacln un con|unto, por clerto varlado de equlpos, pero deflnl-
dos en termlnos de sus calldades y pecullarldades, especlflcados y codlflca-
dos. En ese rango se procede a efectuar las compras, escoglendo entre los
mlsmos. Cuando se requlere ampllar el rango para lncorporar nuevos equl-
pos, se procede en forma flexlble a efectuarlo.
Adems de la estandarlzacln, la codlflcacln y especlflcaclones de materlal
para el slstema de compras, se hace necesarlo contar con un dlseo especla-
llzado, medlante el cual se allmenta una base de datos que conflgura el slste-
ma de preclos de referencla. En dlcha base, en forma perldlca se conslgnan
los preclos representatlvos de mercado y se sumlnlstra permanentemente la
lnformacln a las entldades y organlsmos contratantes.
Aunque no es obllgatorlo consultar los preclos de referencla antes de proceder a
contratar, el slstema puede permltlr hacer un segulmlento cx-pcsr a los procesos
contractuales, de forma que se logre mayor eflclencla en ldentlflcar las entldades
y organlsmos y los funclonarlos que se encuentran en un perodo de tlempo por
enclma de los preclos de mercado y en la proporcln en que lo estn.
Las poslbllldades de lmplantacln de este slstema requlere adems conslde-
rar los blenes y servlclos que representan el mayor valor econmlco en la
estructura de compras. Estos blenes y servlclos seran los prlmeros en ser for-
mallzados en un slstema de preclos de referencla. Frente al proceso lnflaclo-
narlo y el comportamlento del tlpo de camblo, el slstema deber ser
suflclentemente flexlble como para mantenerse actuallzado, por lo cual es
poslble pensar en la contratacln de flrmas especlallzadas que allmenten en
forma sostenlda la base de datos y provean su actuallzacln.
Por la estrecha conexln que tlene el slstema de preclos de referencla con la
prevencln del detrlmento patrlmonlal del Estado, es tamblen forzoso pensar
en la conexln que debe tener el dlseo y admlnlstracln del mlsmo, con la
entldad u organlsmo que tenga a cargo la vlgllancla flscal de la admlnlstra-
cln o con la entldad que tenga ba|o su responsabllldad las poltlcas de mo-
dernlzacln de la admlnlstracln publlca.
Con un slstema de preclos de referencla, fundado a su vez en rlgurosos mar-
cos de estandarlzacln y especlflcaclones del materlal, de los blenes y servl-
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 62
clos, los cuales deflnen con preclsln las calldades de aquellos, los rlesgos de
corrupcln tenderan a mlnlmlzarse en forma slgnlflcatlva en el pas.
Un segundo aspecto crtlco en el contexto de la contratacln lo constltuye lo
relatlvo a la dlscreclonalldad en las declslones. Clertamente, esta devlene de
multlples clrcunstanclas conectadas con la delegacln, los montos de la con-
tratacln dlrecta, la conformacln de los comltes de callflcacln de qulenes
partlclpan en una llcltacln y el control de ese comlte por una sola autorldad,
la lnexlstencla de lnstrumentos y medlos de defensa efectlvos y expedltos del
partlclpante en la contratacln para evltar la arbltrarledad cuando es puesto
en lndefensln frente a sus competldores, el monopollo en la oferta de un
blen o servlclo, la poca lnformacln dlvulgada alrededor de un proceso de
contratacln, entre otros.
La dlscreclonalldad procede a traves de dlferentes flguras de la contratacln
mlsma, como la delegacln en dlrectores o nlveles que operan con lndepen-
dencla de cualquler control efectlvo una vez se ha producldo, o tamblen,
cuando se constltuye en una excusa para manlpular las declslones de la auto-
rldad en la cual se deleg por parte de la autorldad delegante, permltlendo
que esta ultlma no lntervenga en la declsln y se encuentre a salvo de cual-
quler crtlca, sospecha o lnvestlgacln.
tras flguras conexas con la dlscreclonalldad que resultan estlmulantes a la
ocurrencla de actos de corrupcln tlenen que ver con la flgura de la urgencla
manlflesta, el acomodamlento de los pllegos de condlclones, la |ustlflcacln o
motlvacln de los procesos contractuales, la adlcln en preclos de los contra-
tos y las conclllaclones |udlclales.
En este contexto, adems del arreglo de la leglslacln concernlente a tales
flguras, se hace necesarlo establecer mecanlsmos |urdlcos y admlnlstratlvos
eflcaces para enfrentar tales lnsucesos. Varlos de estos mecanlsmos son los
slgulentes:
Mayor apertura hacla la socledad clvll en los procesos de ad|udlcacln y
contratacln publlca.
Restrlcclones muy preclsas al uso de la urgencla manlflesta.
Instltuclonallzacln de mecanlsmos de defensa glles y expedltos cuando se
trate de la vulneracln de lntereses de cualquler partlclpante en un proceso
de ad|udlcacln de un contrato.
Reglas preclsas y estandarlzadas sobre los pllegos de condlclones, de forma
que no resulten excluyentes para potenclales partlclpantes que reunan re-
qulsltos generales ya aprobados por una autorldad dlstlnta a qulen convo-
ca el proceso de llcltacln.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 63
Mecanlsmos efectlvamente coleglados en el proceso de toma de declslones
que evlten que qulenes fueron llevados a la admlnlstracln por qulen ad|u-
dlca el contrato sean los que callflquen en el proceso de ad|udlcacln a los
potenclales contratlstas.
Mecanlsmos de control al delegatarlo de responsabllldades contractuales,
que se hagan en forma perldlca y oportuna.
En una entldad u organlsmo es poslble hacer un dlagnstlco sobre los grados
de dlscreclonalldad asoclados a las declslones de contratacln, al lgual que
sobre la estructura de la delegacln, los competentes, los grados de llbertad
en las declslones y los controles asoclados a los mlsmos. Igualmente, deflnlr
salvaguardas que permltan equlllbrlos de lnteraccln y controles cruzados
entre los partlclpantes encargados de deflnlr los contratos. Ba|o las normas
que regulan el e|erclclo de la funcln publlca en Colombla, exlste un margen
ampllo de poslbllldades para lncorporar de forma declslva a las organlzaclo-
nes no gubernamentales en los procesos de veedura a la admlnlstracln con-
tractual, lncluyendo hasta su fase de e|ecucln. Por ultlmo, las mlsmas
agremlaclones o conse|os profeslonales pueden desempear un papel lm-
portante en la conducta etlca, contrlbuyendo como rbltros componedores
de las declslones contractuales o en la deflnlcln de reglas ms transparentes
en el dlseo de los procesos llcltatorlos o en las convocatorlas de carcter
publlco para los procesos de ad|udlcacln o en la fl|acln e lnflexlble respeto
a cdlgos de etlca.
En tercer termlno se encuentra la relacln entre el slstema presupuestal y el
slstema contractual. Esta relacln deblera ser flulda en condlclones normales.
La contratacln es una estructura procesal que est llamada a vlablllzar la
e|ecucln del gasto publlco. No obstante, se encuentran obstculos de lado y
lado. Marchando del presupuesto hacla la estructura contractual y a la lnver-
sa, devolvlendose desde el slstema contractual hacla el presupuestal.
Vlstas las cosas desde el slstema presupuestal, las caracterstlcas del mlsmo
han atentado fuertemente contra la raclonallzacln del slstema contractual.
Los ultlmos esfuerzos reallzados en Colombla desde la reforma al slstema
presupuestal en l9S9, se lncllnaron por devolverle a la programacln
presupuestal un mayor reallsmo, de forma que el tlempo lnvertldo en dlsear
el programa de gastos y los esfuerzos de gran cantldad de autorldades, entl-
dades e lnstanclas en preflgurar dlcho programa resultaran eflcaces y utlles
en la aslgnacln de recursos. En otros termlnos, se trataba de que hublera
una mayor colncldencla entre la programacln y la e|ecucln.
A nlvel macro tales esfuerzos contlnuaron con la reforma constltuclonal de
l99l, la cual lleg a prever la exlstencla de un presupuesto complementarlo,
el cual permlta al E|ecutlvo presentar a conslderacln del Congreso de la
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Republlca un presupuesto desbalanceado, pero asegurar que su a|uste sera
reallzable durante la vlgencla allegando recursos adlclonales.
Por otra parte, la e|ecucln mlsma del presupuesto se ordenara de me|or
forma medlante una herramlenta que permlta planear el flu|o de ca|a, aban-
donar el slstema rgldo de doceavas lguales y avanzar hacla un slstema de
e|ecucln reallsta que consultara las necesldades de las entldades y organls-
mos del Estado. En tal sentldo se establecl el slstema anual mensuallzado de
ca|a, ms conocldo con la slgla PAC.
En la prctlca, nl la e|ecucln ha consultado la programacln, nl el flu|o de
ca|a de los recursos ha consultado las necesldades de e|ecucln de las entlda-
des, dlseado con fundamento en las aproplaclones presupuestales.
El slstema presupuestal ha termlnado por desordenar el slstema contractual.
Buena parte del PAC, especlalmente el que conclerne a los recursos de lnver-
sln, se suelta al flnallzar el ao. Las entldades deben andar rpldo para con-
tratar, so pena de perder el recurso o ser castlgadas presupuestalmente por
lne|ecucln presupuestal. En la recta flnal del ao, los contratos se aslgnan
preclpltadamente y urge comprometer los recursos y pactar desembolsos no
con la raclonalldad que los proyectos demandan por s solos, slno sobre todo,
por las reglas de ca|a y la obllgatorledad de que cada contratlsta cobre de la
cuenta bancarla los recursos deposltados.
Los rlesgos de corrupcln que entraa este tlpo de prctlcas son consldera-
bles, o en el me|or de los casos se presenta un proceso de aslgnacln de los
recursos bastante lrraclonal. Al lado de ellos, los ms mnlmos lndlcadores de
gestln prevlamente dlseados no se cumplen, puesto que la admlnlstracln
los haba ldeado en el entendldo de que se efectuaran determlnados desem-
bolsos, todo lo cual resulta llusorlo. De esta forma, el rezago presupuestal se
acreclenta, lo que slgnlflca que una parte del presupuesto en e|ecucln en
una vlgencla corresponde al de la vlgencla anterlor, y los planes y programas
de la presente vlgencla quedan sometldos a la lncertldumbre de un PAC re-
pentlno o de una e|ecucln futura en otra vlgencla flscal, cuando no es lmpo-
slble lograr su e|ecucln, trastocando los planes y programas dlseados.
A pesar de las dlflcultades presupuestales, el slstema contractual puede por s
mlsmo generar serlas dlstorslones en la eflclencla del gasto publlco. En parte
por la lnsuflclente motlvacln o la lnadecuada |ustlflcacln para adelantar un
proceso contractual: es poslble que la contratacln no tenga sustento algu-
no, no genere realmente un valor agregado o slmplemente sea lnnecesarla.
En parte por cuanto la ausencla de planlflcacln, aun aceptando la contln-
gencla en la dlsponlbllldad de los recursos, conlleva a que el desorden y la
dlflcultad para acertar se hagan presentes y agraven la sltuacln presupuestal
de por s lmpredeclble.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 65
Aunque el esfuerzo por superar la sltuacln no es slmple, sobre todo por
cuanto las lrregularldades del clclo presupuestal estn conectadas con las
fases del clclo econmlco, lo que resulta lmportante de conclulr es que los
admlnlstradores deben lncorporar un margen de lncertldumbre en la dlspo-
nlbllldad de los recursos y programar al mxlmo, aun ba|o la contlngencla de
afluencla sublta de los recursos, cmo deber llevarse adelante el proceso de
contratacln. Una programacln prevla supondr slempre un examen de los
pllegos de condlclones con anterlorldad, o de los termlnos de referencla, un
estudlo de las necesldades reales de la contratacln, de su motlvacln y |ustl-
flcacln, un anllsls sobre el mercado de proveedores, una deflnlcln sobre
los responsables de tener preparado un slstema contlngente para responder
a la afluencla de recursos, entre otros aspectos.
Por ultlmo, el desorden admlnlstratlvo estlmula prctlcas que resultan rlesgosas.
La observacln sobre fracclonamlento tecnlco de los contratos con el fln de
burlar llcltaclones, el aumento de plcos de contratacln colncldentes con la
epoca electoral, el mane|o de la contratacln con cooperatlvas o entldades
publlcas u organlsmos lnternaclonales ba|o la flgura de aslstencla tecnlca,
expresan en parte el caos admlnlstratlvo que padecen las entldades y organls-
mos del Estado. Es verdad que algunas de esas prctlcas tlenen asldero en la
mala fe o en una actuacln dolosa, pero tamblen tlenen su fundamento en el
desorden admlnlstratlvo de las entldades. Los contratos con cooperatlvas no
suflclentemente referencladas o slldas, o de convenlos lnteradmlnlstratlvos
o suscrlpcln de otros con organlsmos lnternaclonales para aslstencla tecnl-
ca, son vas de escape al caos lnterno, a la ausencla de programacln o a la
falta de dlsposltlvos admlnlstratlvos para garantlzar la buena marcha de los
contratos y enfrentar su gestln.
Control interno
El rea de control lnterno permlte ldentlflcar tamblen la exlstencla de fac-
tores que conflguran rlesgos de corrupcln en las entldades y organlsmos
del Estado. En forma extensa, el estudlo adelantado permlte ldentlflcar
los slgulentes:
Slstemas de lnformacln mal concebldos o subsumldos en la lnformtlca,
carentes de contenldos slgnlflcatlvos de los datos lntroducldos al slstema:
Tecnologas obsoletas que no se acoplan a las necesldades de los slstemas
de lnformacln.
Culto a la lnformacln ba|o la forma de datos sln capacldad de procesa-
mlento y anllsls.
Desconexln entre slstemas de lnformacln, competenclas y reas de ges-
tln y desempeo.
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Ba|a capacldad de lntegracln entre la lnformacln de fuente externa y la
generada por la entldad.
Ba|a cultura de la medlcln.
Estructuracln deflclente del slstema de control lnterno:
Programacln afectada por el flu|o de recursos.
Ausencla de planeacln y programacln efectlvas.
Rendlcln obsoleta de lnformes.
Regulacln exceslva centrada en aspectos formales.
Rendlcln de lnformes para cumpllr con aspectos formales.
Desublcacln en el papel del control lnterno.
Aspectos organlzaclonales:
Ba|o nlvel de supervlsln, control y evaluacln.
Desconoclmlento de tecnologas e lnstrumentos de gestln.
Desconoclmlento de los usuarlos sobre la entldad.
Carencla de manuales e lnstrumentos de gestln actuallzados.
Cestln basada en asuntos urgentes.
Para tlplflcar en forma preclsa el alcance de los aspectos anterlormente enuncla-
dos, podemos aventurar unas cuantas sltuaclones que estn domlnando el pa-
norama en cuanto a la dlflcultad para que el control lnterno sea herramlenta
preventlva de rlesgos de corrupcln y antes blen, su presencla formal contrlbuya
a exacerbar la ocurrencla de factores de rlesgo potenclalmente corruptos.
En prlmer termlno, la ba|a cultura admlnlstratlva y el escaso desarrollo de
tecnologas de gestln. Esta temtlca es amplla y colnclde con otra de las
reas del proyecto en cuestln que anallza el modelo gerenclal y las sltuaclo-
nes de rlesgo derlvadas del mlsmo. No obstante, aceptando el hecho de que
el control lnterno es una herramlenta gerenclal, no es desproporclonado aflr-
mar que en el caso colomblano la poca funclonalldad que ha demostrado el
slstema de control lnterno es la expresln de esa crlsls del modelo gerenclal, sl
es que fuera poslble hablar de la exlstencla de un modelo deflnldo o de un
prototlpo en esta materla.
Alternatlvamente, los esfuerzos deben centrarse en la aproplacln, a|uste y
apllcacln de tecnologas admlnlstratlvas, enmarcadas en un nuevo enfoque
de cultura organlzaclonal que prlvllegle sobre todo los resultados en termlnos
de lmpacto de las acclones y la poblacln ob|etlvo.
La planeacln lnterna de las entldades tlene una doble conexln, de una
parte, con el Plan Naclonal de Desarrollo econmlco, soclal y amblental y de
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la otra, con las exlgenclas de presentacln de planes anuales, lncluldos den-
tro de ellos los planes de desarrollo admlnlstratlvo, reclentemente establecl-
dos por la leglslacln de admlnlstracln publlca (l99S).
Los procesos ms tradlclonales, aquellos que devlenen del Plan Naclonal,
sufren multlples obstculos que provlenen prlnclpalmente de dos causas: la
afectacln del slstema de planeacln y la programacln por el desorden
presupuestal. Pero tamblen, en algunos casos, por la vaga formulacln de los
programas y proyectos, por la dlflcultad de establecer lndlcadores de segul-
mlento y por una prctlca laxa en su rlgurosa evaluacln.
El control lnterno busca hacer un segulmlento efectlvo de los planes, progra-
mas y proyectos y el desenvolvlmlento de las reas mlslonales de las entlda-
des, pero encuentra serlos lnconvenlentes en la lmpreclsln de los mlsmos y
hasta clerta dualldad con organlsmos que tlenen la funcln constltuclonal de
hacer segulmlento a los planes de lnversln, como es el caso en Colombla del
Departamento Admlnlstratlvo de Planeacln Naclonal y el Conse|o Naclonal
de Planeacln que tlenen como lnterlocutores dentro de las entldades y orga-
nlsmos a las dependenclas encargadas de la planeacln.
A lo anterlor se suma que las entldades y organlsmos dlsponen de ba|a tecno-
loga admlnlstratlva, lo cual dlflculta establecer ptlmos de gestln que sean sus-
ceptlbles de ser examlnados por un slstema de control lnterno para lndagar hasta
que punto se a|ustaron a esos ptlmos. En otros termlnos, es muy dlfcll e|ercer
control sobre sltuaclones que no estn conflguradas ptlmamente para ser sus-
ceptlbles recurrentemente de control. Una premlsa para que los slstemas de con-
trol lnterno operen en forma efectlva, ha de ser la estructuracln de slstemas
admlnlstratlvos y tecnologas apropladas de gestln lncorporadas en las entlda-
des, y derlvadas de ellas, la deflnlcln de los estndares que deban ser verlflcados
y vlgllados por un slstema de control lnterno.
En segundo termlno, la presencla de tecnologas lnformtlcas sln slstemas de
lnformacln. Esta aflrmacln puede encontrar sustento en muchas entldades
del Estado. La moda de la lnformtlca sln duda ha seducldo y con razn a
admlnlstradores y entldades publlcas. Las exlgenclas de contar con declslo-
nes blen lnformadas y dlsponer de los datos utlles al proceso de toma de
declslones en tlempo real, ba|o preslones y demandas soclales cada vez ms
apremlantes y la pulsln de un mundo camblante, dlnmlco y muy exlgente
en competltlvldad, han llevado a la adqulslcln de equlpos de cmputo en el
sector publlco y de tecnologas lnformtlcas ms o menos soflstlcadas.
No obstante, los avances en los slstemas de lnformacln slguen slendo mo-
destos. Esta sltuacln tlene su orlgen en la desconexln entre los datos y las
necesldades. Cada tlpo de rea de desempeo y de gestln, sea mlslonal o de
apoyo, exlglra un dlseo completo de lnformacln, deflnlendo el contenldo
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de la mlsma, su pertlnencla, utllldad, calldad y oportunldad, la fuente de orl-
gen, la fuente receptora, el tlpo de procesamlento, los lndlcadores que arro|a,
los crlterlos de anllsls que se observarn para aslmllarla de manera utll, el
tlpo de declslones que fundamentar una vez se pueda caracterlzar el com-
portamlento del con|unto de varlables e lndlcadores, entre otros aspectos.
As pues, puede aflrmarse que exlste ms lnformtlca que lnformacln.
El control lnterno requlere slstemas de lnformacln efectlvos. Las admlnlstraclo-
nes dlsponen de poca cultura admlnlstratlva, pero tamblen de modesta cultura
de la medlcln. Las tecnlcas de dlseo y elaboracln de lndlcadores y de crlte-
rlos de anllsls para los mlsmos slguen pendlentes de un desarrollo adecuado.
En cuanto a los procesos y procedlmlentos de la admlnlstracln, como se
dlscutlr ms adelante, son elementos neurlglcos para el dlseo del control
lnterno, y tamblen llmltados los alcances. Cuando estos procesos y procedl-
mlentos se han elaborado, son lrreales, sufren de una dlcotoma entre la prc-
tlca y lo formalmente establecldo, y hasta hace muy pocos aos no tenan
nada que ver con la lncorporacln en su lnterlor de puntos de control y de
generacln de alarmas frente a la forma como se adelantaban. Evldentemen-
te, tanto procesos como procedlmlentos deben hacer parte de una revlsln a
fondo de las tareas del Estado, su pertlnencla y sostenlbllldad, al lgual que de
la forma ms efectlva, desregulada y slmple de llevarlos a cabo, eludlendo un
exceslvo reglamentarlsmo y un con|unto poco pausado de etapas, flrmas,
revlslones y autorlzaclones.
En tercer termlno, la sustltucln de los controles externos formales por controles
lnternos formales. La lnstltuclonallzacln del control lnterno en Colombla es de
reclente lncorporacln al cuerpo de la admlnlstracln publlca, en l99l. Y la
exlstencla formal dc un sisrcmn apenas fue sanclonada por la leglslacln en l99.
Durante muchos aos y al amparo de una leglslacln que data por lo menos
de l9;, era la Contralora Ceneral de la Republlca la entldad que e|ercltaba
un control prevlo sobre los actos de la admlnlstracln que comprometan
gasto publlco. Con el descredlto de este slstema, por conslderrsele corrupto
y de coadmlnlstracln, la Constltucln Poltlca de l99l lo aboll radlcalmen-
te, culmlnando un proceso de desmonte del mlsmo lnlclado en l9S2.
La lrrupcln del slstema de control lnterno a propslto de la Constltucln
Poltlca de l99l fue entendlda errneamente como el remplazo de ese con-
trol prevlo, que tena por lo dems un fuerte sesgo hacla el cumpllmlento
formal de requlsltos, pero que poco reparaba en la eflclencla, la eflcacla y la
economa de las operaclones admlnlstratlvas y de la gestln publlca.
Los |efes de las entldades y organlsmos del Estado conclbleron las oflclnas de
control lnterno como unldades audltoras sobre las cuales recaera el peso del
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;0 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
control prevlo. De esta forma la ldea de un slstema de control lnterno se
desdlbu| ampllamente. A ello contrlbuy la carencla de un verdadero sisrc-
mn dc ccnrrci inrcrnc, es declr, de parmetros, metodologas, conceptos y
enfoques comunes, por la falta de autorldades reconocldas que lo llderaran y
le dleran una forma preclsa, ms all de las normas |urdlcas que lo deflnleron
en sus generalldades.
En cuarto termlno, la subordlnacln del control lnterno a las lnstanclas y |e-
rarquas lnternas de la propla entldad u organlsmo. La lncorporacln del con-
trol lnterno al cuerpo de admlnlstracln publlca se hlzo deflnlendo que las
autorldades encargadas del mlsmo dependleran del ms alto nlvel dlrectlvo
de una entldad u organlsmo. Ello desemboc en la creacln de oflclnas con
esa denomlnacln. Su dependencla |errqulca del |efe de las entldades u or-
ganlsmos genera venta|as y desventa|as.
Del lado de las venta|as, el control lnterno resulta funclonal a la alta gerencla,
pues puede contar de prlmera mano, terlcamente, con las observaclones y el
apoyo de una dependencla encargada del slstema. Pero al mlsmo tlempo, su
subordlnacln al |efe del organlsmo lo hace vulnerable en cuanto le genera slm-
patas o rechazo por sus observaclones a la marcha de la admlnlstracln. En
muchas entldades los |efes de control lnterno se convlerten en un puntlllazo
lndeseable, o se les otorga un valor secundarlo frente a las urgenclas de la mar-
cha de la admlnlstracln. Es frecuente observar en la actltud de los admlnlstra-
dores un menospreclo por las cuestlones estructurales y concederle un enorme
valor e lmportancla a las angustlas pendlentes del da.
El camblo en la concepcln y valoracln del control lnterno debe partlr, en
todo caso, de una mayor preclsln conceptual y metodolglca del mlsmo,
todo lo cual ser factlble slempre que se consollde ci sisrcmn prevlsto para el
efecto en la leglslacln.
Controles externos
El proyecto al lndagar acerca de los controles externos y su eflcacla, as como
sobre la manera en que podan ser generadores de sltuaclones rlesgo de co-
rrupcln, ldentlflc los slgulentes aspectos:
Desconexln entre ob|etlvos del control y sus metodos de reallzacln.
Carencla de metodologas especflcas de control.
Dlspersln en los slstemas externos de control.
Redundancla en la lnformacln sollcltada.
Ineflclencla en el control frente a sltuaclones conocldas de corrupcln.
Los controles externos tlenen que ver, en especlal, con los organlsmos que
e|ercen vlgllancla flscal y con los de control dlsclpllnarlo. En Colombla tales
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;l k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
controles son e|ercldos por la Contralora Ceneral de la Republlca en el or-
den naclonal y las contraloras terrltorlales en los departamentos y munlcl-
plos, tratndose de la vlgllancla flscal. Y respecto del control dlsclpllnarlo a la
admlnlstracln publlca, este lo e|erce la Procuradura Ceneral de la Nacln
para los rdenes naclonal e lntermedlo (departamentos) y las personeras
para los munlclplos.
Los controles externos pueden constltulrse en allados lmportantes de la pre-
vencln en la lucha contra la corrupcln, a no ser por su lmagen de natura-
leza punltlva. El papel preventlvo de tales controles es muy dlfuso, en parte
porque qulenes los e|ercen han conslderado consuetudlnarlamente que cam-
blar el enfoque entraa un rlesgo de perdlda de ldentldad y dlstraccln de su
ob|eto prlnclpal (salvo experlmentos coyunturales en sentldo contrarlo) y en
parte, por algo ms grave que ha afectado su prctlca tradlclonal, y es el no
contar con reglas claras para e|ercer dlchos controles, sobre todo en el caso
de las contraloras.
La ausencla de reglas claras para el e|erclclo de tales controles pasa por la
vlsln traumtlca ante la socledad que han de|ado qulenes han e|ercldo los
empleos de mxlmos |efes de esos organlsmos y de nuevo especlalmente de
la Contralora Ceneral de la Republlca. El orlgen de la nomlnacln para tales
cargos es poltlco. Corresponda a la Cmara de Representantes antes de la
Constltucln de l99l adelantar su deslgnacln y despues de ella al Congreso
en pleno, medlante un mecanlsmo de candldaturas (terna) provenlente de
las altas cortes de admlnlstracln de |ustlcla.
En un numero lmportante de casos los excontralores generales han termlna-
do en prlsln especlalmente por los vnculos que se les ha encontrado cuan-
do e|ercan la actlvldad poltlca con los dlneros del narcotrflco. Una vlsln
relatlvamente generallzada del papel que han cumplldo en tales cargos por
parte de los vlgllados y de la socledad clvll en general es el que su enfoque del
control ha sldo meramente poltlco, se trata de per|udlcar a sus contrarlos
partldlstas y favorecer a sus amlgos. El mane|o hacla adentro de la entldad
tlene el mlsmo sesgo, de forma que aunque se lnstltuy un slstema de carrera
admlnlstratlva para sus empleados desde l992, la forma de admlnlstrarla ve-
na slendo amaada y laxa, al menos hasta l99S, fecha desde la cual hay un
enfoque muy posltlvo en su gestln.
En otros termlnos, un lmperatlvo es devolver la credlbllldad a esos organls-
mos controladores. En el caso de las contraloras terrltorlales la tarea slgue
pendlente. En el caso naclonal es necesarlo revlsar el slstema de orlgen de la
nomlnacln, pues fuera de la coyuntura presente que es favorable a la devo-
lucln de su lmagen lmparclal, es lmpredeclble la suerte que acompaar a
la Contralora Ceneral en el prxlmo perodo de eleccln en el ao 2002.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 71
A lo anterlor hay que agregar que las metodologas de control son poco co-
nocldas por los vlgllados y muy amblguas para qulenes las apllcan. Y es en tal
sentldo que la carencla de reglas del |uego claras puede conllevar a una sltua-
cln crtlca. No se espera ob|etlvldad. Las lnformaclones sollcltadas son relte-
ratlvas y se dupllcan o trlpllcan para un perodo de tlempo. Las audltoras se
estaclonan en las entldades medlante grupos de traba|o que se convlerten en
clerta forma de chanta|e a las entldades y organlsmos y esa percepcln hace
perder legltlmldad plena al e|erclclo de la vlgllancla flscal. Su duracln es
ln|ustlflcada y concluyen en lnformes que son dlscutlbles, poco sustentados,
lnformados y a veces mal dlrlgldos o de ba|a calldad, denotando un ba|o
perfll en los audltores que adelantan las tareas.
La nueva leglslacln adoptada (l999) con un alcance muy estrlcto en cuanto
al reglmen de vlnculacln de sus servldores publlcos, para el caso de la
Contralora Ceneral, constltuye garanta de lmparclalldad y de la conflgura-
cln de un cuerpo de audltores de orlgen tecnlco y de altas exlgenclas de
formacln, con perflles adecuados al e|erclclo de la vlgllancla flscal.
Por lo dems, el control es lnoportuno porque contrasta la enorme lnversln
de recursos en reallzar audltoras que transcurren al margen de los verdade-
ros escndalos de corrupcln del pas, conocldos prlmero por los medlos de
comunlcacln y mucho despues por los proplos organlsmos de control. Esta
sltuacln ha comenzado a camblar desde la eleccln de un nuevo contralor
en l99S con un perfll elevadamente tecnlco y de remoto cuestlonamlento
etlco. A ello se suma un nuevo enfoque del organlsmo en cuanto al e|erclclo
de un control de advertencla, en tlempo real y con vlsln lntegral y slstemlca.
En el caso de las contraloras departamentales, la sltuacln puede ser aun
peor, por la enorme dependencla de los audltores de las asambleas departa-
mentales, de marcado orlgen electoral, cuya aflnldad o no con el mandatarlo
departamental de turno puede sesgar a favor o en contra el e|erclclo de la
vlgllancla flscal lmparclal.
Los riesgos de indole financiera
Las conductas lrregulares constltutlvas de rlesgo de corrupcln ms frecuen-
tes en el mane|o flnanclero y presupuestal de los servldores publlcos segun se
derlva de los serlales estadstlcos de la procuradura delegada para la econo-
ma y la haclenda publlca, as como del estudlo reallzado por el proyecto,
tlenen que ver con aspectos como los slgulentes:
Elaboracln lrregular del presupuesto
Inconslstenclas metodolglcas, legales o de clculo.
Inclusln de gastos no autorlzados.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 72
No lnclusln de aproplaclones para pago de sentenclas, deflclt flscal, servl-
clo de la deuda y servlclos publlcos domlclllarlos.
No lnclusln de aproplaclones para gastos decretados legalmente.
Presentacln y aprobacln lnadecuados.
Incumpllmlento de termlnos.
Alterar el contenldo del presupuesto en forma lrregular.
No ob|etar el presupuesto slendo lnconstltuclonal o llegal.
Expedlr el presupuesto sln tener facultad legal.
No lnclusln de aproplaclones para contraloras o personeras.
rdenacln lrregular del gasto
Exceder la aproplacln dlsponlble.
Afectar rubros que no corresponden con el ob|eto del gasto.
rdenar gastos no autorlzados en el presupuesto.
Comprometer vlgenclas futuras sln autorlzacln legal.
mltlr o expedlr en forma lrregular el certlflcado de dlsponlbllldad
presupuestal.
Prolongar la vlgencla flscal.
rdenar gastos sln tener facultad legal.
mltlr otros requlsltos de tlpo contractual.
E|ecucln lrregular del presupuesto
No e|ecutar el presupuesto, planes y programas.
mltlr o expedlr en forma lrregular el acuerdo mensual de gastos o el pro-
grama anual de ca|a.
rdenar o efectuar pagos sln el lleno de requlsltos legales.
rdenar o efectuar gastos multlples de la mlsma obllgacln.
mltlr o retardar pago de obllgaclones legalmente contradas.
No efectuar los descuentos nl glrar en forma oportuna las transferenclas de
ley.
mltlr o llevar en forma lnadecuada la contabllldad presupuestal.
Mane|o lrregular de recursos
Negllgencla en el recaudo de rentas.
Aproplarse de dlneros publlcos.
Dlsponer de recursos no lncorporados en el presupuesto.
mltlr cuenta corrlente separada para el mane|o de las rentas de destlna-
cln especflca.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 73
; 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Traslado lrregular de fondos.
Camblar la destlnacln de los recursos.
Expedlr cheques sln fondos.
Modlflcaclones lnadecuadas al presupuesto
No lncorporar nuevos recursos no aforados.
Ignorar requlsltos tales como certlflcados de dlsponlbllldad, fecha lmlte,
porcenta|es y otros.
Efectuar modlflcaclones sln tener facultad legal.
Irregular apllcacln del reglmen de reservas
mltlr constltucln de reservas.
No lnclulr compromlsos que cumplen requlsltos y vlceversa.
Inclulr varlas veces el mlsmo compromlso.
Inclulr cuantas superlores.
Afectar rubros dlferentes al que corresponde a la obllgacln.
Pagar compromlsos no lncluldos en las reservas.
Modlflcar las reservas medlante traslados y adlclones.
Tecnologa lnadecuada.
Atraso en la lnformacln contable y flnanclera.
Falta de planeacln y programacln en el rea flnanclera.
Falta de control en el almacen general y de los actlvos fl|os.
Mane|os laxos en las colocaclones de los excedentes temporales de llquldez
y las relaclones con las lnstltuclones flnancleras.
Una mlrada global al rea flnanclera y presupuestal lndlca que los problemas
ms crtlcos que conflguran rlesgos de corrupcln tlenen que ver con la aco-
modacln de la gestln presupuestal a lntereses partlculares, las deflclenclas
en los reglstros y soportes contables, y el mane|o de los excedentes estaclonales
de llquldez.
Por lo que respecta a la gestln presupuestal, son multlples los rlesgos de
corrupcln que se suscltan como se desprende de la enumeracln ya men-
clonada. No obstante, el problema que merece especlal atencln se presenta
en el orden terrltorlal, en parte por un profundo desconoclmlento de normas
y en parte por la ausencla de una gestln ordenada de los recursos, que con-
flgura un espaclo proplclo para la arbltrarledad y la dlscreclonalldad del ma-
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 74
ne|o presupuestal. En ese sentldo la Nacln, por termlno medlo, no presenta
tantas falenclas como el nlvel terrltorlal. Los funclonarlos del rea presupuestal
son generalmente de clerta antlgedad, con un conoclmlento de los requlsl-
tos, normas y procedlmlentos de cada una de las etapas de la gestln de
recursos, orlentados en forma permanente por el Mlnlsterlo de Haclenda y
Credlto Publlco.
Este ultlmo aspecto no exlme en absoluto las dlflcultades que genera el slste-
ma presupuestal frente a otras reas de la gestln, especlalmente la contrac-
tual y la de resultados efectlvos de la admlnlstracln, las que una vez han sldo
afectadas por la lncertldumbre presupuestal, lnducen a conductas poco trans-
parentes en la gestln publlca y facllltan la ocurrencla de hechos de corrup-
cln, o por lo menos generan rlesgos marcados.
Es necesarlo, en consecuencla, trazar estrateglas orlentadas a la educacln y
pedagoga del mane|o y la gestln presupuestal, as como deflnlr presupues-
tos vlables que evlten traumatlsmos a la e|ecucln presupuestal y a la gestln
publlcas.
En cuanto a las deflclenclas de los reglstros y soportes contables, pese a la
constltucln de la Contadura Ceneral con ocasln de la reforma constltuclo-
nal de l99l, y a los enormes avances logrados en esta rea graclas a su lmpor-
tante aporte, todava exlsten rlesgos de corrupcln derlvados de la de-
sactuallzacln de lnventarlos, la valoracln de los actlvos, del mane|o de los
soportes y de la ausencla de una cultura contable. En esta lnea, la recomen-
dacln ms clara es apoyar y facllltar la gestln de la Contadura y artlcular su
traba|o a los altos nlveles de dlreccln de la admlnlstracln publlca y del Es-
tado.
El problema ms pronunclado tlene que ver con el slstema flnanclero y la
colocacln en el mlsmo de las estaclonalldades de llquldez. Las qulebras re-
clentes de las entldades flnancleras han exacerbado aun ms los rlesgos de
falta de certldumbre y transparencla. La lnformacln sobre la solldez de las
entldades est por termlno medlo dlsponlble, pese a lo cual varlos responsa-
bles del mane|o de los organlsmos oflclales han hecho lmportantes coloca-
clones, como sl desconocleran la vulnerabllldad de esos lntermedlarlos
flnancleros. De|ando de lado el mane|o de los recursos en cooperatlvas, me-
dlante el slstema de contratacln que ya se ha menclonado, los graves per|ul-
clos econmlcos evldenclados por colocaclones lnseguras muestran lndlclos
lnteresantes respecto de la hlptesls de acuerdos por deba|o de la mesa entre
autorldades y servldores publlcos y las agenclas flnancleras, de los cuales se pu-
dleran derlvar beneflclos lndebldos para los prlmeros. Esta hlptesls subraya la
necesldad de una mayor profundlzacln sobre las prctlcas del slstema flnancle-
ro y su lnfluencla correlatlva en las conductas de los servldores publlcos.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 75
Los riesgos de indole gerencial
Los rlesgos de ndole gerenclal, a prlmera vlsta parecen menos tanglbles que
los restantes, pero su lmportancla es muy grande, pues de ellos derlva la tota-
lldad de rlesgos de los slstemas especflcos ya comentados. El proyecto lden-
tlflc para las dlferentes reas, los slgulentes rlesgos:
Centrallzacln exceslva:
Dlscreclonalldad.
Ausencla de controles.
Extrallmltacln.
Concentracln de autorldad
y poder.
Ineflclencla admlnlstratlva.
Descentrallzacln no controlada:
Falta de poltlcas claras.
Atomlzacln de recursos.
Incapacldad de los delegatarlos.
Inadecuado mane|o de lnforma-
cln:
Exceslva reserva.
Dlscreclonalldad.
Falta de transparencla.
Ausencla de canales.
Falta de una estrategla de comu-
nlcacln.
Admlnlstracln del recurso hu-
mano.
Seleccln sln rlgor.
Falta de profeslonallsmo.
Ba|a capacltacln.
Mala remuneracln.
Inestabllldad.
Desmotlvacln.
Dlscreclonalldad.
Traba|o en equlpo:
Multlples crlterlos.
Supuesta delegacln.
No hay aprendlza|e.
Falta de cohesln.
Deflclenclas normatlvas:
Inestabllldad normatlva.
Adaptacln sub|etlva.
Ausencla de normas.
Exceso de normas.
Afectacln etlca:
Complacencla.
Amlgulsmo.
Falta de programas.
Falta de probldad.
De todos ellos vale la pena destacar, en el contexto de la gerencla colombla-
na, que los mayores problemas tlenen que ver con los slstemas de control, el
cllma organlzaclonal, la gestln del recurso humano y la ausencla de un enfo-
que centrado en resultados, lndlcadores y satlsfaccln del usuarlo.
Al hablar sobre los avances de las dlsposlclones legales en Colombla de frente
a los temas de corrupcln, se coment que los gerentes publlcos estn com-
prometldos a presentar planes muy blen deflnldos, metas y programas anua-
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 76
;; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
les, as como a elaborar los lndlcadores de desempeo de su gestln que
deben ser de conoclmlento publlco. La ba|a cultura admlnlstratlva todava
relnante en el medlo colomblano ha sldo un factor en contra para que pros-
pere una gerencla centrada en resultados, en la calldad de los servlclos, en la
satlsfaccln del usuarlo y en slstemas eflcaces de control.
La prlorldad radlca en establecer un slstema de desarrollo admlnlstratlvo,
como lo seal la leglslacln sobre la admlnlstracln publlca (l99S), en gene-
rar una cultura de la admlnlstracln, en permear los slstemas organlzaclonales
hacla una orlentacln al servlclo, al usuarlo y a los beneflclarlos de la accln
del Estado. La elaboracln de mapas de rlesgo sobre corrupcln deben for-
mar parte de esta agenda. El fortaleclmlento de las reas que se han menclo-
nado como constltutlvas del proyecto, tamblen deben ser prlorldad de
atencln por parte del modelo gerenclal.
El control lnterno adolece de multlples fallas y tlene un sltlo resldual dentro
de la estrategla gerenclal, como se ha sealado. Las sltuaclones rlesgo asocla-
das al rea ya han sldo puestas de manlflesto, por lo cual no se lnslstlr en
ellas.
La rendlcln de cuentas es ms blen excepclonal, entre otras razones porque
las entldades no estn acostumbradas a ser rlgurosas con la elaboracln de
programas, proyectos, metas e lndlcadores muy preclsos, como deblera ser.
Es de anotar que los macroslstemas de gestln tampoco son muy aproplados
para favorecer los esfuerzos organlzaclonales alslados de comprometerse con
lndlcadores de resultados preclsos, como ya se ha relterado, por e|emplo, a
propslto del slstema presupuestal. La rendlcln de cuentas se vera fortalecl-
da con el desarrollo de la veedura soclal sobre el mane|o y el buen celo en la
apllcacln de los recursos por parte de las autorldades.
Un buen dlseo de prevencln de rlesgos de corrupcln en los estllos geren-
clales podra construlrse adems, basado en escrutlnlos cludadanos que call-
flcaran el desempeo de la gestln, slstemas eflcaces de lnformacln dlsponl-
bles para los veedores y los usuarlos acerca de los proyectos y sus recursos
aslgnados, as como los logros que se espera con ellos y los potenclales bene-
flclarlos, slstemas de que|as y reclamos que arro|asen lnformacln deblda-
mente codlflcada, slstematlzada y dlsponlble a la cual se le apllcaran rlgurosos
crlterlos de anllsls, pactos de la admlnlstracln con los cludadanos, de forma
que estos estuvleran enterados de los responsables de las declslones y los
termlnos predetermlnados en los que pueden contar con un pronunclamlen-
to de fondo sobre los asuntos a cargo de las entldades.
La gestln de personal, a pesar del desarrollo de un slstema de carrera adml-
nlstratlva que propende un slstema merltocrtlco profeslonal, encuentra
multlples reslstenclas, aunque hoy en da mayor en los nlveles terrltorlales
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 77
;S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
que en el nlvel naclonal. La gestln de personal carece de un slstema conso-
lldado de lncentlvos, pese a las normas, y el cllma organlzaclonal es
tenslonante, por cuanto el amblente gerenclal slgue slendo muy autorltarlo y
excluyente en las declslones de un gran porcenta|e de la organlzacln oflclal.
El estllo autorltarlo predomlna sobre otros estllos de admlnlstracln y al mls-
mo se encuentran asoclados multlples rlesgos de corrupcln por la enorme
dlscreclonalldad, la escasa publlcldad de las declslones y la ausencla de rendl-
cln de cuentas.
La desconcentracln, la descentrallzacln y la delegacln son flguras de lm-
portancla para el acclonar admlnlstratlvo. A pesar de ello, cada una entraa
rlesgos de corrupcln que pueden desbordar su lntenclonalldad y buen pro-
pslto. La sltuacln ms rlesgosa sucede cuando en cada una de esas flguras
exlste enorme dlscreclonalldad y ba|o control.
Los riesgos asociados a los procedimientos
El rea de procedlmlentos tlene una connotacln lnstrumental, pero, a su
vez, es una tecnologa que puede dotar a una organlzacln de formalldad en
el buen sentldo del termlno, logrando despersonallzar la gestln, colocndo-
la al alcance del usuarlo o cludadano, llmltando la dlscreclonalldad y perml-
tlendo una evaluacln ms ob|etlva del desempeo admlnlstratlvo. Los rlesgos
que engendra un deflclente dlseo de procedlmlentos, tal como los ldentlflc
el proyecto, son los slgulentes:
Ausencla de procedlmlento.
Planeacln lnadecuada.
Ba|a capacldad del recurso humano.
Informacln deflclente por ba|a capacldad tecnolglca.
Alta dlscreclonalldad de los funclonarlos para decldlr.
Exceslva lntervencln de lnstanclas lnternas y externas en el procedlmlento.
Dlseos defectuosos de procedlmlentos.
Incldencla de los desa|ustes organlzaclonales.
Falta de controles efectlvos, evaluacln y segulmlento de los procedlmlentos.
Procedlmlentos formales sln lmplantacln.
Desconoclmlento de los usuarlos frente a los procedlmlentos adoptados.
Falenclas en la dlfusln e lmplantacln del procedlmlento.
Del examen de estas sltuaclones rlesgo, preocupan especlalmente la lnforma-
lldad en el adelantamlento de los trmltes, la acumulacln de poderes de
declsln en pocas manos, los trmltes de cuya naturaleza se derlva la afecta-
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 78
;9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
cln de lntereses econmlcos de partlculares y que no tlenen regulacln ex-
plclta o blen es muy engorroso el procedlmlento exlstente, la carencla de
lnformacln cludadana sobre termlnos de resolucln y responsables y la lnexls-
tencla de slstemas de lnformacln acerca de los derechos y slstemas de reso-
lucln de asuntos al alcance de los cludadanos.
Los procedlmlentos admlnlstratlvos pueden elaborarse con fundamento en
los estudlos de organlzacln y metodos y deben ser la base para me|orar ln-
ternamente el buen desempeo de la admlnlstracln. Es evldente que frente
al cludadano los procedlmlentos por s mlsmos no revlsten en prlnclplo lm-
portancla, puesto que lo que a este le lnteresa es la resolucln gll, transpa-
rente y efectlva de sus demandas, sln lmportar la lngenlera lnterna de la forma
como se logra ese cometldo. Sl se examlna globalmente la sltuacln, tamblen
puede conclulrse que desde el punto de vlsta del Estado y de qulenes e|ercen
una evaluacln a nombre suyo, lo que ms lnteresa son los resultados, el
cumpllmlento de los planes, programas, proyectos y metas.
Sln embargo, observada la cuestln desde el lnterlor de las organlzaclones, la
lngenlera admlnlstratlva lmpllca la movlllzacln de los recursos de la entl-
dad, de forma que de la comblnacln de los mlsmos y como resultado de
procesos y procedlmlentos blen dlseados se conslgan los ob|etlvos buscados
con economa, eflclencla, eflcacla, celerldad, oportunldad y transparencla.
Este ngulo de la perspectlva organlzaclonal debe artlcularse a las neceslda-
des de los usuarlos, qulenes no slo han de ser lnformados sobre los recursos
y beneflclos, el tlpo de demandas que pueden ver resueltas, slno sobre los
procedlmlentos, los termlnos y responsables, como ya se coment. Para que
esta lnformacln fluya con buen exlto y alcance su ob|etlvo, la entldad debe
hacer una relngenlera de tales procesos y procedlmlentos, luego colocarlos
en conoclmlento de los usuarlos, evaluarlos en forma permanente y hacer los
a|ustes aconse|ables.
Los rlesgos de corrupcln tlenen orlgen tamblen en procedlmlentos mal dlse-
ados. Cuando los procedlmlentos son lnformales se genera una clerta lncer-
tldumbre y mucho desorden admlnlstratlvo que se traduce en demoras
ln|ustlflcadas, en el anonlmato de qulenes declden y en sus mvlles. Estos son
factores claves en la ocurrencla de rlesgos de corrupcln. En el otro extremo
se encuentra una organlzacln con procedlmlentos blen formallzados pero
mal dlseados, los cuales engendran demoras lndebldas, exceso de concen-
tracln de poder en las declslones, termlnos dllatorlos y demoras en las solu-
clones. De lgual forma estos factores constltuyen tamblen rlesgos de
corrupcln.
La leglslacln reclente de admlnlstracln publlca (l99S) ha formulado la ne-
cesarla exlstencla de Planes de Desarrollo Admlnlstratlvo, los cuales hacen
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 79
S0 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
especlal enfasls en la slmpllflcacln de los trmltes y procedlmlentos. De
promoverse esta estrategla, podrn alcanzarse lmportantes logros en la mo-
dernlzacln de la gestln y en el control de rlesgos de corrupcln. Clertamen-
te, como se ha lnslstldo, el enfoque sobre estos procedlmlentos debe observar
clertas reglas que evlten una formallzacln slmpllsta de los procesos y proce-
dlmlentos.
60h6l05I0h5
Los aspectos antes tratados y en especlal los concernlentes a los factores de
rlesgo, constltuyen el cuerpo central de que trata el estudlo de los mapas de
corrupcln.
Como menclon desde el prlnclplo de la exposlcln, el lnforme que se pre-
senta no constltuye un estudlo de la corrupcln como tal. Por el contrarlo, se
trata de una metodologa sugerlda para que las entldades logren la elabora-
cln de sus proplos mapas de rlesgo.
Puede observarse que los rlesgos son multlples y que la elaboracln de ma-
pas de rlesgo es una necesldad en la gerencla moderna. Su utlllzacln y la
consecuente valoracln de los rlesgos permltlr formular planes de accln
que los mlnlmlcen. Que tanto se conslga el propslto de reduclrlos podr ser
un lntanglble, pero seguramente se ver recompensado por la ausencla o
ba|a presencla de hechos efectlvos de corrupcln en la entldad. Este premlo,
aunque parezca poco tanglble, tlene un lmportante slgnlflcado para la socle-
dad y el Estado, a la vez que dar una mayor tranqullldad a los gerentes sobre
el decurso de su gestln.
Los mapas de rlesgo son una herramlenta gerenclal, y por conslgulente no
deben entenderse como un slstema conceptual o una teora ms sobre la
corrupcln. Su verdadero alcance radlca en lmplementarlos y usarlos en la
prctlca cotldlana de la admlnlstracln.
Tampoco se conslderan como el unlco aspecto que constltuya una poltlca
de lucha contra la corrupcln. Es evldente que la leglslacln, el fortalecl-
mlento de los organlsmos de control, un slstema punltlvo adecuado y el desa-
rrollo de multlples estrateglas comblnadas de carcter general y transversal
contrlbulrn declslvamente en la consecucln de una admlnlstracln ms
transparente y eflcaz. Pero la carencla de mapas especflcos de corrupcln
hechos a la medlda de los dlstlntos tlpos de entldades, llmltar la efectlvldad
de la lucha contra ese flagelo.
SINTITUL-3 04/08/00, 11:30 a.m. 80
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Durante los ultlmos aos los goblernos colomblanos y las agenclas de dlver-
sa ndole se han preocupado por buscar mecanlsmos con los cuales se re-
duzcan los ndlces de corrupcln que han llegado a extremos desmo-
rallzadores para la socledad. Colombla ha flgurado en los anllsls lnternaclo-
nales como uno de los pases ms corruptos del mundo, lo cual slgnlflca que
adems del estlgma del narcotrflco y del de la vlolencla generallzada, ahora
somos ldentlflcados como una nacln de la ms pobre condlcln en cuanto
a transparencla en el mane|o de los recursos publlcos, por parte de qulenes
detentan el poder estatal, que estn confabulados, en no pocas ocaslones,
con el sector prlvado.
Como nlnguna accln ser suflclente mlentras este flagelo no sea contro-
lado, y como los altos dlrectlvos deben ser qulenes con sus conductas
honestas y profeslonales, al servlclo de los lntereses superlores de la co-
munldad, muestren que son dlgnos de la conflanza cludadana en el mbl-
to naclonal e lnternaclonal, se deben ldentlflcar los prlnclpales factores
de rlesgo asoclados con el e|erclclo del poder y la autorldad y dems
funclones gerenclales en las lnstltuclones del Estado, para lntentar sealar
cmo se manlflestan estos rlesgos, tratar de establecer cul sera la me|or
manera de combatlrlos y, me|or, de prevenlrlos, para devolverle al e|ercl-
clo de la gerencla en el sector publlco el sentldo de eflclencla, eflcacla,
transparencla y calldad que debera tener.
* Este traba|o est escrlto sln cltas y sln llamados de ple de pglna, para facllltar su lectura. Sln embargo
debe entenderse que en todo su desarrollo se contemplan los aportes de las multlples fuentes consul-
tadas. Ellas fueron de carcter escrlto, como aparecen al flnal del texto, tamblen se debe hacer
referencla a las contrlbuclones de todas las personas, expertos, consultores, funclonarlos que han
dedlcado buena parte de su vlda y de sus traba|os academlcos o profeslonales al tema de la corrup-
cln. Cualquler dlferencla en la aslmllacln de sus comentarlos, reflexlones, crtlcas y sugerenclas, es
lmputable slo al autor.
SINTITUL-4 04/08/00, 11:30 a.m. 81
lA 6kh6IA fkht A lA 60kk0F6I0h
De la presencla de la corrupcln en las organlzaclones del Estado no est
llbre de rlesgo nlnguna de las reas funclonales y nlnguno de los mlem-
bros de las mlsmas sln lmportar su ublcacln dentro de la estructura, la
mayor o menor lmportancla de su actlvldad, o su formacln profeslonal.
Sln embargo, es necesarlo estudlar los nlveles gerenclales por su lmpor-
tancla dentro de cualquler organlzacln, por la capacldad y la poslbllldad
de que sus acclones u omlslones permltan o frenen los fenmenos de co-
rrupcln ldentlflcados, los que surgen con el paso del tlempo y los que
podran aparecer sl no se les antlclpa de manera decldlda.
Se hace lmperatlvo romper con las condlclones de lnevltabllldad de la co-
rrupcln, a las que se enfrentan los funclonarlos publlcos desde el momento
de asumlr la conduccln de una entldad, partlendo de la base de que slem-
pre deben mantener las prevlslones, la planeacln, los controles y los com-
portamlentos etlcos que se derlvan de su cargo.
En este campo, las consecuenclas de los actos del funclonarlo debern
estar ablertas para el escrutlnlo publlco, y la trascendencla de los mlsmos
deber llegar hasta las ultlmas consecuenclas, cuando sean menoscaba-
dos o vulnerados el patrlmonlo lnstltuclonal y el lnteres soclal, buscando
que la lmpunldad no aparezca para oponerse a la celosa vlgllancla de los
lntereses soclales.
HAFA 0 kI5605
A raz de los controles lmpuestos, cada vez mayores y algunos ms sofls-
tlcados que otros, muchos de los hechos de corrupcln son generados de
manera tamblen reflnada y puestos en prctlca por los funclonarlos o per-
sonas partlculares, qulenes los lntroducen en sus comportamlentos, de
forma tal que se hace dlfcll su deteccln. Como nada de esto debe excu-
sar a los responsables de las entldades de permltlr la corrupcln, con sus
acclones permlslvas, por sus omlslones que lgualmente le abren paso a
ese fenmeno, por la ausencla de un castlgo oportuno y falta de sentldo
de la prevlsln, slendo su obllgacln buscar en todos los casos reduclr
dramtlcamente las lncldenclas negatlvas que ella tlene sobre los lntere-
ses de las entldades, y a la larga sobre la socledad, se construye esta pro-
puesta, mapa de rlesgos, como una herramlenta para los admlnlstradores
y estudlosos del tema.
Con base en el concepto de "mapa`, se debe entender que este es una
representacln aproxlmada de la realldad vlsta por el observador, es de-
clr que tlene una buena dosls de sub|etlvldad que lo dlferencla frente a
otras poslbles mlradas. De lgual forma el mapa es lncompleto, porque se
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S k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
llmlta a hacer esa transcrlpcln de aspectos que han sldo lnteresantes para
el anallsta, qulen de|a por fuera lo que no consldera pertlnente para los
efectos de su estudlo. Igualmente, para elaborar cualquler mapa es nece-
sarlo hacer una prlmera lnterpretacln del ob|eto a estudlar, con base en
los antecedentes ofrecldos por qulenes conocen ese ob|eto.
El mapa de rlesgos se construye anallzando, desde una perspectlva terl-
ca, los rlesgos de corrupcln que se presentan en los nlveles gerenclales.
Se contrasta lo planteado con un vlstazo a lo que sucede en algunas entl-
dades estatales. Esto permlte confrontar la valldez de las apreclaclones
lnlclales, brlnda elementos para generar un mapa de rlesgos para cual-
quler organlzacln y permlte hacer algunas propuestas para prevenlr y
controlar esos rlesgos.
El mapa de rlesgos conslste en ldentlflcar las conductas de los funclona-
rlos, dlrectlvos en este caso, que le abrlran espaclo a la corrupcln. Tle-
ne que ver tamblen con la presencla o ausencla de poltlcas, con la
ldentlflcacln de procesos o procedlmlentos vlgentes o no. Igualmente
observa sl hay cultura de rendlcln de cuentas y otras acclones que pue-
den lncldlr posltlva o negatlvamente en la corrupcln. En fln, se trata de
sealar alertas, con base en la teora propuesta por los anallstas y estudlo-
sos del tema, tenlendo en cuenta tamblen las vlvenclas de qulenes han
desarrollado su actlvldad en el sector publlco o han tenldo relacln con
el mlsmo.
Para contrastar la aproxlmacln terlca con la realldad lnstltuclonal se
acudl, porque as lo prevea el traba|o, a Caprecom y a Invas. Por consl-
derar que no es exactamente necesarlo menclonar con nombres proplos
funclonarlos o reas en las cuales se ratlflc lo planteado desde la teora,
se decldl desde un prlnclplo evltar esos sealamlentos, porque el ob|etl-
vo ms que flscallzador, controlador o |udlclal era fundamentalmente
proposltlvo: cmo podemos contrlbulr a ldentlflcar rlesgos de corrupcln
y a evltar que se convlertan en corrupcln efectlva hacla el futuro.
6AkA6tkILA6I0h 0 lA 6kh6IA
Este nlvel pueden ser de partlcular vulnerabllldad debldo al poder de
declsln que mane|a, a la cantldad de recursos sobre los cuales debe lncl-
dlr, a las preslones lnternas o externas de que puede ser ob|eto, a la auto-
rldad que por razn de sus cargos detenta, por la poslbllldad de lnflulr
dlrecta o lndlrectamente sobre grandes grupos de personas y de entlda-
des y por sus estrechos nexos con otros centros de poder.
No se conslder necesarlo hacer una dlstlncln entre los dlrectlvos altos
o medlos, porque todos deben desarrollar funclones relaclonadas con la
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planeacln, la organlzacln funclonal, la orlentacln del talento humano,
el e|erclclo del llderazgo, la toma de declslones sobre la orlentacln de
recursos y el control de todas y cada una de las acclones cumplldas den-
tro de la entldad. La dlferencla entre alta y medla gerencla aparece cuan-
do se anallza el tlempo que deben dedlcar a atender asuntos de formulacln
de poltlcas o a los de la puesta en prctlca de las acclones que permltlrn
el cumpllmlento de esas poltlcas, entre su necesldad de apllcar mayores
o menores esfuerzos a las destrezas tecnlcas o a las conceptuales, lo mls-
mo que a la apllcacln en el mane|o del personal.
En cada entldad, por su estructura, pueden aparecer dlferentes cargos
con caracterstlcas de pertenecer a la gerencla, blen sea alta o medla.
Algunos e|emplos pueden ser: presldentes, dlrectores generales, geren-
tes, superlntendentes, mlnlstros, vlcepresldentes, subdlrectores generales,
subgerentes, vlcemlnlstros, secretarlos generales, prlvados, admlnlstratl-
vos. Igualmente se podran conslderar los dlrectores secclonales, reglo-
nales o sus slmllares, adems de los dlrectores de departamentos, los
subdlrectores de reas funclonales, |efes de seccln, etc. En cada caso se
debe determlnar que nlveles toman las declslones ms lmportantes dentro
de la organlzacln.
5tIl05 6kh6IAl5 Y kI5605 0 60kk0F6I0h
Muchos de los casos de corrupcln estn asoclados a los estllos gerenclales
lmpuestos en cada organlzacln. No slgnlflca esto que la gerencla sea slnnl-
mo de corrupcln, pero s que la puede permltlr por accln u omlsln, es
declr, cada estllo puede tener asoclado uno o ms rlesgos de corrupcln.
Estilo autoritario y riesgos de corrupcin
Un dlrectlvo autorltarlo es la persona que, haclendo uso del poder que le
conflere su cargo, sobrepasa los lmltes del mlsmo para lmponer de manera
autocrtlca sus proplos deseos e lntereses a qulenes colaboran con el en la
entldad o a qulenes desde fuera de ella se relaclonan como cllentes, provee-
dores o a los cludadanos corrlentes que se acercan a la entldad.
Un dlrectlvo autorltarlo puede adoptar comportamlentos lntlmldatorlos y
generar actos de corrupcln que usufructuarn el o las personas naturales y
|urdlcas dlrecta o lndlrectamente relaclonadas con el, y que tlenen lntereses
en la entldad. El gerente puede, por e|emplo, obllgar a que sus amlgos sean
favorecldos en las ad|udlcaclones o contratos, aun cuando no cumplan con
los requlsltos. Nadle actua en su contra por temor a las represallas.
El dlrectlvo actua de manera arrogante para la toma de declslones, lmpo-
nlendo su voluntad, atropellando a los mlembros de la organlzacln, lo
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S k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
cual puede generar en los subordlnados comportamlentos de oposlcln
a ese modo de e|ercer la dlreccln. Por esta forma de actuar, la motlvacln
en los lndlvlduos para cumpllr con las declslones superlores ser muy ba|a,
pues dlfcllmente algulen "avasallado` est dlspuesto a colaborar con qulen
lo somete. En una expresln de motlvacln adversa, las poslbllldades de con-
trol y la responsabllldad del mlsmo quedan en el ms alto nlvel y la corrup-
cln puede aparecer como un reto velado al autorltarlsmo.
A medlda que se desclende en la escala |errqulca, un estllo de dlreccln
autorltarlo hace que los subordlnados slentan mayor temor y menor res-
ponsabllldad, hasta llegar a los nlveles ms ba|os, en donde esta puede
ser lmperceptlble. Las poslbllldades de que los lndlvlduos encuentren sa-
tlsfaccln es muy reduclda, producto tamblen de la llmltada lnteraccln y
la comunlcacln unllateral que caracterlza a la organlzacln. No exlstlr,
en los nlveles medlos y ba|os, el afn de sealar a las personas que tlenen
conductas procllves a la corrupcln. Por su compllcldad actlva o paslva
los compaeros de traba|o se desentendern de esas sltuaclones, espe-
rando que los comportamlentos corruptos sean detectados por los mls-
mos altos dlrectlvos, vlstos como prepotentes. sta sera una forma de
demostrarles, as sea lndlrectamente, su vulnerabllldad. De la mlsma for-
ma no habr mayor preocupacln por denunclar las conductas de terce-
ros que vayan en detrlmento de los lntereses de la socledad, del Estado y
de la entldad, porque no hay nlngun estmulo para el cumpllmlento de las
poltlcas sealadas por la alta gerencla.
La motlvacln por el logro no puede llegar a topes aceptables en los
espaclos dlferentes a los de la alta dlreccln, porque sus lntegrantes
no slenten como suyos los exltos que fueron producto de lmposlclo-
nes y, obvlamente, la corrupcln tampoco ser conslderada como su
problema.
En conclusln, el estllo autorltarlo puede reduclr drstlcamente la motlva-
cln para apoyar las poltlcas gerenclales y dar elementos para que la co-
rrupcln sea parte de las actuaclones de los funclonarlos, o por lo menos
dar ple para que ella sea vlsta sln la preocupacln que un servldor motlva-
do, con poslbllldades de partlclpacln y buen trato, podra mostrar.
Mani[estacienes de riesges de cerrupcin: estiIe auteritarie
Al hacer la confrontacln con la realldad se ratlflca la preocupacln: en
las empresas estatales es ostenslble la falta de partlclpacln de los funclo-
narlos de nlveles medlos y ba|os, en la fl|acln de poltlcas de la entldad.
Lo unlco que pueden hacer muchos servldores es atender las lmposlclo-
nes de los dlrectlvos, sln poslbllldad de lntervenlr, o haclendolo de mane-
ra modesta. ste es el reclamo general.
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En la prctlca, el autorltarlsmo, en no pocas ocaslones se vlncula a las
prevenclones con las que llegan los nuevos funclonarlos, cuando el cam-
blo es producto de la llegada de un nuevo goblerno. El alslamlento es casl
total. Es un enclaustramlento de los nuevos dlrectlvos que crea zozobra
en sus subalternos. Los mensa|es que envan con ms frecuencla son aque-
llos que lnforman acerca de la declsln de "presclndlr` de funclonarlos
de dlferentes nlveles, para dar paso a los amlgos de la nueva admlnlstra-
cln. Sln duda este alslamlento no es la me|or forma de detectar y correglr
rlesgos o conductas corruptas. Los dlrectlvos llegan sealando a los funclo-
narlos como cmpllces de malos mane|os de admlnlstraclones anterlores.
Incluso ante la presencla de algunos programas de traba|o estruc-
turados para me|orar la admlnlstracln, sln depender de uno u otro go-
blerno, se les acusa de estar preparados para servlr a los lntereses de qulen
no gan. Esta forma de actuar deblllta la poslbllldad de lnteraccln y co-
noclmlento de los problemas que tlene la organlzacln en dlferentes reas
e lmplde generar conflanza para descubrlr y correglr conductas corruptas.
Antes por el contrarlo, puede permltlr que ellas, sl exlsten, se slgan pre-
sentando y no haya voluntad de colaborar con la nueva admlnlstracln
para me|orar en este campo.
Muchos empleados tlenen la necesldad de "quedarse cruzados de brazos,
durante varlos meses`, esperando los mensa|es claros sobre los deseos de
la nueva admlnlstracln, lo cual puede dar lugar a los rlesgos de corrup-
cln, por la accln de los dlrectlvos o por su desconoclmlento de la entl-
dad. En una de las entldades estudladas, en un camblo de admlnlstracln
anterlor fue evldente el alslamlento casl total de los dlrectlvos frente a los
funclonarlos que quedaron, con el envo de mensa|es que prctlcamente
ponan en duda la honestldad de todos los empleados provenlentes de la
anterlor admlnlstracln, lo cual los lncapacltaba para tomar parte en las
nuevas declslones.
Es evldente que la costumbre arralgada en el sector publlco de lmponer
las declslones de los altos dlrectlvos, desconoce las lntellgenclas con ca-
pacldad de aportar que se encuentran en otros nlveles de la lnstltucln y
les nlega, de esa manera, la poslbllldad de hacer aportes en la lucha
antlcorrupcln.
La discrecienaIidad, una mani[estacin de riesge en eI estiIe
auteritarie
La dlscreclonalldad se ha convertldo en una de las causas de corrupcln
ms reconocldas y tlene especlal lmportancla cuando se asocla con un
estllo de dlreccln autorltarlo, porque puede aparecer para favorecer a
los amlgos de los dlrectlvos. Se ha podldo observar, y esa es la lmpresln
de muchos de los funclonarlos entrevlstados, que el estllo de gerencla
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S; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
autorltarlo tlene en la dlscreclonalldad una de sus ms connotadas manl-
festaclones y rlesgo de corrupcln: hay funclonarlos de los ms altos nlve-
les que declden concentrar todas las declslones en sus manos. No se puede
aflrmar que la corrupcln este presente en sus actos, pero s es claro que
el rlesgo se hace manlflesto, porque no slo est en |uego la concentra-
cln del poder, slno tamblen su estllo para lmponer las declslones.
Sl blen partlclpar dlrecta o lndlrectamente en los procesos de contrata-
cln es una de las funclones lnherentes a la alta dlreccln, el autorltarlsmo y
la dlscreclonalldad pueden hacer que las declslones se lncllnen en favor de
los amlgos de los dlrectlvos, qulenes en muchas ocaslones no cumplen con
los requlsltos establecldos, y reclben a pesar de ello el favor del funclonarlo
lnteresado en alguna reclprocldad por su declsln. La dlscreclonalldad en
el gasto es evldente: tanto en la alta gerencla como en la gerencla medla, los
funclonarlos de las entldades vlsltadas detentan la capacldad para decldlr
por sumas muy altas. sta ha sldo una constante en el pasado. No resulta
expllcable nl |ustlflcable que se les ofrezca a los dlrectlvos la poslbllldad de
ad|udlcar, sln acudlr a un slstema ablerto y transparente, sumas altas que
aparecen llgadas por las normas y la dlscreclonalldad, al presupuesto de la
entldad, ms que a la raclonalldad admlnlstratlva, al buen sentldo de mante-
ner salvaguardados los lntereses publlcos e lncluso a la mesura que debe
dlstlngulr a los dlrectlvos.
La dlscreclonalldad puede ser usada tamblen para pagar los favores poltl-
cos reclbldos de los amlgos del nomlnador, o de las personas que colaboran
poltlcamente con qulenes estn rlglendo los destlnos de la entldad. Es fre-
cuente en la admlnlstracln publlca, que la llegada de un nuevo cuadro
dlrectlvo este acompaada de la aparlcln de nuevos contratlstas y de la
ellmlnacln de otros provenlentes de la admlnlstracln anterlor.
La conducta autorltarla hace que la dlscreclonalldad sea notorla y dlfcll
de cuestlonar. Los funclonarlos que algo tendran para declr se encuen-
tran a menudo en la obllgacln de callar, porque cualquler manlfestacln
contrarla a los deseos de los nuevos dlrectlvos puede causarles dlflculta-
des. La dlscreclonalldad suele extenderse durante toda la vlgencla de una
admlnlstracln, porque el estllo autorltarlo es proplo de la personalldad
del admlnlstrador de turno. Se puede encontrar que la dlscreclonalldad
se convlerte en una conducta que con alguna frecuencla se repllca en
otros nlveles, porque cada funclonarlo empleza a sentlr que est en la
poslbllldad de aprovechar las venta|as de su poslcln para tomar las decl-
slones que ms le convlenen.
La dlscreclonalldad se convlerte tamblen en un rlesgo por las preslones que
los altos dlrectlvos reclben desde afuera o dentro de la entldad, fuertes pre-
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SS 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
slones provlenen de los poltlcos que asplran a reclblr favores del dlrectlvo.
En una de las entldades estudladas, ante la necesldad de aprobar una rees-
tructuracln, el dlrector debl ceder a tantas condlclones de los poltlcos
que el dao para la entldad fue muy grande. Fue parad|lco que ante las
recomendaclones de algunos de sus colaboradores, el dlrectlvo contestaba
que el responda por sus actos, lo cual flnalmente debl hacer, pero ante la
|ustlcla. Las preslones provlenen tamblen de proveedores, colaboradores y
amlgos que saben la capacldad de decldlr que tlene un dlrectlvo autorltarlo
haclendo uso de su dlscreclonalldad.
tro de los e|emplos de dlscreclonalldad es la capacldad utlllzada, de
manera autorltarla, por los dlrectlvos para nombrar a los funclonarlos o
empleados. Es comun encontrar que el nombramlento es ms producto
del afn de pagar favores poltlcos o de servlrle a los lntereses perso-
nales del nomlnador, que al deseo de ofrecerle a la entldad la poslbl-
lldad de contar con los me|ores empleados. Uno de los dlrectlvos suplanta
en actltud autorltarla y dlscreclonal la oflclna de personal, evltando que
los nombramlentos sean por lo menos conocldos en esa lnstancla, todo
se mane|a en sus oflclnas o las de sus colaboradores muy cercanos.
En los organlsmos estatales exlste la tendencla a que algunos dlrectlvos,
por ser personas de conflanza de su superlor lnmedlato, concentren en
sus manos muchas declslones del ms alto nlvel, trasladando a sus reas
la dlscreclonalldad, lmponlendo para ello un estllo de gerencla autorlta-
rlo. Suele suceder que los secretarlos prlvados, los secretarlos generales y
otros funclonarlos de la conflanza del gerente o dlrector, reclben de su
|efe mxlmo la autorlzacln para decldlr, de manera dlscreclonal, desde
asuntos trascendentes hasta aspectos de menos lnteres. En las entldades
anallzadas, esta sltuacln se ha presentado en dlferentes momentos du-
rante los ultlmos aos: han llegado funclonarlos a los cargos de secreta-
rlos prlvados o secretarlos generales que han concentrado en sus oflclnas
toda la capacldad para decldlr.
De acuerdo con los estudlosos, detrs de la dlscreclonalldad se esconden
muchos de los problemas de corrupcln en el sector publlco. En especlal
se hace referencla a la presencla de esta capacldad omnlpotente de decl-
dlr por parte de los altos funclonarlos, acompaada de la falta de una
exlgencla para que rlndan cuentas por sus actos y al monopollo e|ercldo
por una empresa estatal. La dlscreclonalldad permlte que la corrupcln
aparezca, la no rendlcln de cuentas hace que no sea detectada y castlga-
da, y el carcter monopllco de la entldad obllga a que sea aceptada con
reslgnacln por usuarlos o proveedores.
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S9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Estilo democrtico y los riesgos de corrupcin
Contrarlo a la personalldad dlrectlva antes sealada, puede aparecer la del
funclonarlo que consldera que cada paso, cada accln o lnlclatlva que tome,
debera pasar obllgatorlamente por un proceso consultlvo de corte aparen-
temente democrtlco, en el cual lntervengan muchos de los mlembros de la
organlzacln, o algunos a|enos a la mlsma.
El dlrectlvo de este estllo tlene dos formas de manlfestar su comportamlento:
por un lado est el carcter "consultlvo` y por otra el "grupal partlclpatlvo`.
En el prlmero hay una voluntad de decldlr asuntos de lnteres en la alta dlrec-
cln, pero se tlene por norma la consulta a otros nlveles, de manera amplla,
partlendo de la base de que esas declslones van a afectar a todos los mlem-
bros de la organlzacln. Este estllo en el caso del "grupal partlclpatlvo` da
mayores poslbllldades de contrlbucln a la toma de declslones en todos los
nlveles de la organlzacln, contrlbuye en mayor grado a la motlvacln de los
funclonarlos porque slenten que son tenldos en cuenta por los dlrectlvos.
Hay en este estllo la delegacln suflclente como para que ms funclonarlos
se slentan responsables por los logros de la admlnlstracln, porque adems
la comunlcacln se da en doble va, ascendente y descendente, lo cual favo-
rece la retroallmentacln en los dos sentldos.
El dlrectlvo democrtlco puede permltlr que la corrupcln aparezca cuan-
do sus comportamlentos caen en la lngenuldad, la cual faclllta que su
estllo pueda ser aprovechado por otros funclonarlos para abusar de las
poslbllldades de partlclpacln brlndadas por la alta dlreccln y reallzar
acclones orlentadas a servlr a sus lntereses partlculares.
El estllo democrtlco puede dar lugar a que qulenes son consultados apro-
vechen esta clrcunstancla para hacer que las declslones se lncllnen a
favor de sus lntereses, que en muchas ocaslones estn llgados a com-
portamlentos corruptos. Adems, puede presentarse la sltuacln de
que por ser flel al estllo democrtlco, la toma de declslones sea tan
demorada que de paso a la aparlcln de conductas corruptas por el
aprovechamlento que de esa morosldad hagan qulenes tlenen lntere-
ses corruptos.
Las mani[estacienes de Ies riesges: estiIe demecrtice
El estllo democrtlco no es exactamente el que dlstlngue a los dlrectlvos
de las entldades anallzadas, por lo cual la ratlflcacln de las conductas
proplas del tlpo de dlreccln opuesto a este, es lo ms notorlo. Hay algu-
nos pocos e|emplos de dlrectlvos que han tenldo este perfll, sln embargo,
como la partlclpacln se permlte ms a los amlgos y colaboradores lnme-
dlatos, plantean los funclonarlos entrevlstados que el rlesgo de pretender
SINTITUL-4 04/08/00, 11:30 a.m. 89
escuchar oplnlones de dlferentes personas, sln el esprltu crtlco debldo,
termlna permltlendo la partlclpacln de qulenes antes de servlr a la entl-
dad, lo que logran es hacerla vctlma de actos corruptos.
Estilos complaciente y sumiso y riesgos de corrupcin
En este caso se hace referencla a la persona que no actua con talante
autorltarlo nl democrtlco, slno que de|a suceder las cosas sln lntervenlr
en las mlsmas para encauzarlas segun los lntereses soclales que le han
sldo conflados. Este gerente puede ser conslderado tamblen como "llbe-
ral` o de "rueda suelta`, pues sus actuaclones estn ms en funcln de los
deseos e lntereses de sus superlores o de lnfluenclas externas cuando es
sumlso, o de sus subalternos e lncluso de personas a|enas a la entldad,
cuando el comportamlento es complaclente.
Aun cuando se exprese de todas las formas que el funclonarlo encargado de
"reglr` los destlnos de una entldad es lndependlente para tomar las declslo-
nes, la realldad es otra, porque con frecuencla debe responder con sus ac-
tuaclones a los lntereses de qulenes estn en capacldad de lnflulrlo por razones
poltlcas, econmlcas, profeslonales o de otro tlpo. Las que ms pesan son
realmente las razones poltlco-econmlcas, porque estn asocladas a la ca-
pacldad de los nomlnadores para tomar declslones claves, por lnterpuesta
persona, entendlendose que ella es funclonarla dlrectlva de una organlza-
cln. Popularmente se dlce: "El dlrectlvo es flcha de fulano`.
Aunque parezca parad|lco, en un mlsmo dlrectlvo pueden convlvlr dos
estllos aparentemente opuestos: el autorltarlo-sumlso y el autorltarlo-com-
placlente. En el prlmer caso, el gerente acepta las lmposlclones que desde
otras lnstanclas lmponen, mlentras que ante sus dlrlgldos es autorltarlo, para
lmpedlr que sus rdenes sean dlscutldas. Se lmpone el estllo autorltarlo-com-
placlente cuando lo que se busca es mantener el poder de tomar las declslo-
nes trascendentales de la organlzacln, algunas de las cuales pueden permltlr
la comlsln de actos corruptos. A la vez se muestra laxo hasta la lrresponsabl-
lldad cuando no se controlan las conductas desordenadas, blen sea en lo
admlnlstratlvo, en lo dlsclpllnarlo o en lo etlco. Se busca que los subalternos
no se dedlquen a dlscutlr rdenes.
El dlrlgente complaclente no toma la lnlclatlva para planear u organlzar la
empresa de acuerdo con lo dlctado por el buen e|erclclo de la gerencla.
El comportamlento "llberal` puede ser el resultado de la forma como ob-
tuvo su cargo el dlrectlvo. Con mucha frecuencla ese ascenso o deslgna-
cln ha sldo producto de la benevolencla del nomlnador, pagando favores
poltlcos o de otra ndole, sln tener en cuenta las calldades, la formacln
profeslonal o los antecedentes gerenclales, lo cual hace que el alto dlrec-
SINTITUL-4 04/08/00, 11:30 a.m. 90
tlvo no se slenta con toda la autorldad para sealar el rumbo de la entldad
y ceda la lnlclatlva, de manera lrreflexlva, a sus dlrlgldos.
Este tlpo de dlrectlvo puede hacer altamente vulnerable a la corrupcln a
toda la organlzacln, pues habr personas que ante el mnlmo asomo de
debllldad, de negllgencla o de complacencla tratarn de aprovechar cual-
quler clrcunstancla, sln lmportar que ella vaya en detrlmento de la entl-
dad o del lnteres colectlvo.
Este dlrectlvo no se opondr con toda la severldad del caso a los compor-
tamlentos corruptos de sus dlrlgldos, pues ese rlgor no es compatlble con
su forma de orlentar la organlzacln. La dlsclpllna y la moral se vern
serlamente afectadas.
La complacencla puede asoclarse, hablando de corrupcln, a una espe-
cle de confabulacln sllenclosa para atentar contra los lntereses de la entl-
dad: como los blenes que les son conflados a estos dlrectlvos no tlenen qulen
los deflenda de la mala utlllzacln, surge la poslbllldad de que el dlrectlvo
complaclente haga mal uso de los recursos ba|o su custodla, y se slenta mo-
ralmente lmpedldo para actuar en contra de los funclonarlos ba|o su mando,
que tamblen hacen uso lndebldo de los blenes del organlsmo.
Las mani[estacienes de Ies riesges en Ies estiIes cempIaciente
y sumise
En las entldades estudladas, estas formas de dlrlglr se han manlfestado de
dlferentes formas: ha habldo perodos en los que los dlrectlvos son gene-
rosos con sus amlgos, porque es la amlstad o el favorltlsmo poltlco el que
orlenta las declslones. Esta complacencla es notorla en las dlrecclones
reglonales, segun aflrmaclones de los funclonarlos entrevlstados. Los rles-
gos de corrupcln son muy altos porque no hay voluntad de establecer
controles. Se dan casos de funclonarlos de estos mbltos que se desapa-
recen cuando deberan estar al frente de la entldad. La complacencla o
sumlsln se presentan porque son "cuotas poltlcas` o "amlgos de algun
alto dlrlgente del Estado` y no pueden ser sanclonados.
En un pas como el nuestro, el comportamlento dlrectlvo complaclente se
presenta con frecuencla, porque al funclonarlo le lnteresa ms mantener-
se en el cargo para poder devengar o actuar lndebldamente, que hacer
las cosas blen. En otros casos la complacencla se manlflesta cuando em-
pleados que no cumplen sus tareas son evaluados mal, pero nunca son
sanclonados, no se les llama la atencln y, en fln, no se toma nlnguna
medlda serla, slo para evltar, el dlrectlvo, problemas de demandas y ape-
laclones por parte del funclonarlo, candldato a sancln. ste es un rlesgo
de corrupcln en las entldades estudladas y en general en el Estado: du-
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rante muchos aos en estas entldades slo han sldo tomadas medldas dls-
clpllnarlas contra dos funclonarlos por su ba|slmo rendlmlento laboral,
las dems fallas se han pasado por alto.
Una manlfestacln de la gerencla complaclente se presenta cuando hay
un camblo de admlnlstracln y se declaran lnsubslstentes a algunos fun-
clonarlos, qulenes se van sln hacer entrega de sus cargos a nadle. Incluso
se encuentra que en otras ocaslones algunos funclonarlos se van de vaca-
clones, no le entregan a nadle el cargo para ser cublertos durante su au-
sencla, se llevan las llaves de su oflclna y no se les hace ob|eto de medldas
dlsclpllnarlas.
De los casos ablertamente corruptos, se clta el de funclonarlos que le cobran
a los partlculares por hacer las tareas proplas de su cargo, sltuacln que es
conoclda por los mlsmos |efes, lo llaman ablertamente "pagar pea|e`. Lo sa-
ben muchas personas dentro y fuera de la entldad y sln embargo nunca son
sanclonados. Todo esto ratlflca la presencla del estllo complaclente.
En las entldades estudladas se habla de la dependencla de los dlrectlvos,
en dlversos momentos de las admlnlstraclones de los ultlmos aos, de
determlnados grupos o lntereses poltlcos. No es extrao que muchas de las
declslones vayan acompaadas de frases como: "En este negoclo est lntere-
sado el doctor X`, dlrlgente poltlco. Adems se aflrma por parte de las perso-
nas entrevlstadas que con mucha frecuencla los parlamentarlos, los mlnlstros,
la Presldencla de la Republlca u otros dlrlgentes poltlcos, tlenen la capacl-
dad de lncldlr en las declslones, a veces hasta en las de poca monta.
Se manlflesta que con recurrencla la establlldad de uno o ms funclona-
rlos est ms en funcln de la forma como atlenda los lntereses poltlcos
de turno, que con la calldad de su gestln. Se hace referencla a que en el
pasado por lo menos una reestructuracln de la entldad estuvo acompa-
ada del preslones e|ercldas por parlamentarlos y dlrectlvos encargados
de aprobar la nueva organlzacln. El pago del favor se manlfest de dlfe-
rentes maneras y fue, en concepto de los entrevlstados, la ms clara de-
mostracln de corrupcln.
No es slo en la contratacln de obras, en el sumlnlstro de blenes o servl-
clos en donde se hace notorla la conducta sumlsa de muchos de los dl-
rectlvos del sector publlco. tra de las manlfestaclones de esa sumlsln
est en la deslgnacln de funclonarlos en las dlferentes reas de la organl-
zacln. Con frecuencla se reglstra el nombramlento de funclonarlos cuyo
prlnclpal merlto es venlr "recomendados` por algun dlrlgente poltlco. Es
publlcamente conocldo que los altos dlrectlvos acceden a sus cargos en
la mayora de los casos por sus relaclones poltlcas, lo cual los puede con-
vertlr en personas practlcantes del "estllo sumlso` frente a sus |efes.
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Los medlos de comunlcacln, que tanto en el pasado como en el presen-
te se han encargado de dar lnformaclones sobre las entldades anallzadas,
han hecho referencla al orlgen poltlco de muchos funclonarlos, lo cual,
de alguna manera, ratlflca la valldez de lo expuesto.
lA5 f0h6I0h5 6kh6IAl5
Es necesarlo estudlar algunas de las funclones aslgnadas a los mlembros
de una organlzacln en los nlveles gerenclales para caracterlzarlas y, sl-
gulendo con el ob|etlvo de este traba|o, buscar los rlesgos de corrupcln
que a esas funclones se pueden asoclar.
Ejercicio de la autoridad
La autorldad es la capacldad o el derecho que tlenen los funclonarlos
para e|ercer sus cargos y tomar las declslones que conslderen convenlen-
tes y necesarlas para el cumpllmlento de los ob|etlvos organlzaclonales.
Adems, est llgada la obllgacln de los subordlnados para acatar la vo-
luntad de sus |efes. Con el e|erclclo de la autorldad van a estar lnvolucrados
de manera dlrecta o lndlrecta otros lntegrantes de la entldad e lncluso
personas que no pertenecen a la mlsma, pero que por razn de sus varla-
dos lntereses se vlnculan con ella.
Es lmportante recordar que con el fln de responder por sus compromlsos,
la alta gerencla puede o debe delegar en los dlversos nlveles de la organl-
zacln la autorldad que requleren los subordlnados para coadyuvar al
cumpllmlento de los ob|etlvos. Algunas de las venta|as que trae un proce-
so de delegacln que se pueden cltar son las slgulentes, sealadas por
Koontz y Velhrlch:
l. Llbera a la alta dlreccln de parte de la carga en la toma de declslones
y obllga a los admlnlstradores de los altos nlveles a delegar.
2. Estlmula la toma de declslones y la aceptacln de autorldad y responsa-
bllldad.
. Da a los admlnlstradores ms llbertad e lndependencla para tomar de-
clslones.
. Fomenta el estableclmlento y el uso de controles ampllos.
. Hace poslble las comparaclones en la evaluacln del desempeo.
La autorldad surge de la legltlmldad que en el e|erclclo de su cargo tenga un
dlrectlvo. Aun cuando hay dlferentes tlpos de autorldad, vlnculados con las
calldades de los dlrectlvos, el tlpo de organlzacln, su naturaleza (publlca o
prlvada), aqu se va a hacer una presentacln de ella desde los fenmenos
de centrallzacln, descentrallzacln y delegacln, por la vlnculacln dlrecta
que pueden tener en la aparlcln o el control de los rlesgos de corrupcln.
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La centraIizacin y sus riesges
Es la manlfestacln expresa o tclta de la voluntad de los dlrectlvos para
decldlr de manera personal y dlrecta sobre los asuntos proplos de la entl-
dad en general o de su cargo en partlcular. Con el e|erclclo de la autorl-
dad centrallzada se ellmlna la poslbllldad de partlclpacln de los subal-
ternos en las declslones de la organlzacln. La centrallzacln puede ser
expresa cuando el gerente de manera dellberada declde que se debe ha-
cer, cundo, cmo y qulen lo debe hacer, reservndose la capacldad para
sealar todo lo relaclonado con esos aspectos. La centrallzacln de la
autorldad es un rlesgo porque ellmlna la aparlcln potenclal de controles
cruzados, con los cuales se pueden detectar e lmpedlr conductas corruptas.
Un dlrlgente que e|erce su autorldad de manera centrallzada, puede com-
prometerse en actos de corrupcln que pasarn desaperclbldos para otros
mlembros de la organlzacln, o, sl son perclbldos, sern dlfcllmente
demostrables por la falta de los controles cruzados. La centrallzacln le
permlte al funclonarlo favorecer los lntereses de los amlgos o de los rela-
clonados, porque se escuda en su autorldad para actuar.
Una forma de centrallzar es delegar en otras lnstanclas la capacldad de
estudlar determlnados temas, pero reservndose para la gerencla alta o
medla la declsln flnal. En este caso puede aparecer una aparente des-
centrallzacln, pero esta es slo un lmaglnarlo, porque la palabra flnal
estar en la boca del gerente. La centrallzacln llmlta la capacldad de los
colaboradores para ofrecer respuesta a las necesldades de los dlrectlvos y
recarga en estos mayores responsabllldades.
La autorldad centrallzada es uno de los grandes rlesgos de corrupcln en
el sector publlco, porque le entrega a una persona que no ha hecho apor-
tes econmlcos y, normalmente, nl slqulera lntelectuales o profeslonales
para merecer la autorldad que las normas le brlndan, el mane|o de re-
cursos materlales, econmlcos y humanos, entre otros, sln que para ello
exlsta un compromlso afectlvo y efectlvo con la lnstltucln. Puede parecer
exagerado, pero es muy poslble que el hecho de "no arrlesgar nada suyo`
sea la razn por la cual muchos gerentes del sector publlco se entregan
de manera fcll a mane|os lrregulares o conductas corruptas, con las cua-
les se hace dao al patrlmonlo de la lnstltucln, a los blenes que le perte-
necen a la socledad o a la satlsfaccln que esperan los cludadanos de sus
necesldades grandes o pequeas.
Es lmportante recordar que la autorldad centrallzada puede adqulrlr va-
rlas formas de presentacln. Una de ellas es la que surge del conoclmlen-
to de aspectos tecnlcos en determlnada rea, que hace de una o varlas
personas la lnstancla necesarla para cualquler declsln en su campo. Las
razones para esto son lglcas: qulen no tlene el conoclmlento, la expe-
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rlencla o la formacln en determlnado campo, suele buscar el conse|o y
la orlentacln de qulen s lo posee. Esto lndudablemente es vlldo. Sln
embargo, se est ante un rlesgo de corrupcln, cuando de manera per-
manente se acude a una persona para que, ponlendo en |uego su talento
o su autorldad tecnlca, proponga las declslones que desde su perspectlva
sean vlldas. El rlesgo es evldente: sl la persona es qulen seala que, cun-
do, cmo o con qulen se debe hacer algo, puede sentlrse lncllnada a
hacer valer la concentracln de autorldad tecnlca para consegulr favores
o sobornar a potenclales oferentes. Igualmente puede ocurrlr el caso con-
trarlo como es el lnteres de los potenclales proveedores de la lnstltucln
para hacer vctlma a qulen concentra la autorldad tecnlca, de preslones
llegales y ablertamente corruptas, para lncllnar a su favor la toma de una
declsln.
Mnnijcsrncin dc ics ricsgcs dc in ccnrrniizncin
En las entldades estudladas es muy frecuente que la autorldad se caracte-
rlce como centrallzada. Ya se hlzo referencla al estllo de los dlrectlvos, sln
embargo, es necesarlo ratlflcarlo: en las dos organlzaclones los altos dl-
rectlvos mantlenen su domlnlo para decldlr con base en la autorldad que
sus cargos les otorga, y cuando se practlca la descentrallzacln se hace sln
control, como se ver ms adelante.
La centrallzacln es e|erclda por los dlrectlvos de la alta y la medla geren-
cla tanto para contratar como para dlrlglr sus dependenclas. El rlesgo es
evldente: las altas sumas de dlnero sobre las que pueden decldlr los dlrec-
tlvos se convlerten en una tentacln para la corrupcln. Como se dl|o en
otro aparte de este traba|o, no se puede callflcar nlngun acto como co-
rrupto, pero s es un rlesgo que los mlembros de estos nlveles |errqulcos
tengan la autorldad que les brlndan las normas para decldlr dlscre-
clonalmente sobre sumas muy altas. Los mlsmos funclonarlos beneflcla-
dos en su actuacln con la toma de declslones sobre los montos referldos,
conslderan que esta autorldad en manos de personas sln escrupulos se
convlerte en grave rlesgo organlzaclonal.
La centrallzacln en una de las entldades estudladas ha sldo camblante,
de acuerdo con los admlnlstradores de turno. En un momento estuvo en
la alta gerencla, despues pas a los secretarlos generales, ms tarde a los
nlveles de gerencla medla, nuevamente a los secretarlos y a la alta dlrec-
cln. Lo observado es que a pesar de esos camblos, no parece haber una
dellberada estrategla de control de la corrupcln, slno que prlma la lnten-
cln de mane|ar el poder y la autorldad. Una pregunta se plantea con
lnslstencla: "iPor que razn las normas le dan capacldad y poder a los
dlrectlvos de estas empresas para decldlr sobre montos tan altos`. En la
SINTITUL-4 04/08/00, 11:30 a.m. 95
sltuacln expuesta, el rlesgo es manlflesto: como el dlrectlvo no est ponlen-
do en |uego nl su capltal, nl sus lntereses, con mucha facllldad podra sentlr-
se tentado a favorecer con las declslones que brotan de su autorldad a los
amlgos o a qulenes le brlnden retrlbuclones que legalmente le estn nega-
das. Las muestras presentadas por los medlos de comunlcacln a partlr de
denunclas provenlentes de dlversas fuentes as lo de|an ver, en otras entlda-
des dlferentes a las anallzadas, lo cual no excluye a estas del rlesgo, slno que,
por el contrarlo, ratlflca esa poslbllldad.
tra manlfestacln de los rlesgos de corrupcln asoclados a la centrallza-
cln de la autorldad es la capacldad para nombrar funclonarlos sln tener
que dar cuenta de sus actos a otras personas o lnstanclas. Se puede ha-
blar de rlesgo de corrupcln porque la deslgnacln con frecuencla obe-
dece a las preslones poltlcas o a lntereses partlculares, que poco o nada
tlenen que ver con las calldades requerldas para e|ercer los cargos. La
centrallzacln en este punto es evldente: los cargos son provlstos normal-
mente por lnlclatlva de los altos dlrectlvos de las organlzaclones. Aun
cuando exlsten oflclnas de personal o de recursos humanos, que debe-
ran partlclpar, por razn de sus funclones, en el proceso de seleccln de
los funclonarlos, esto no sucede en lo relaclonado con las denomlnadas
plantas paralelas* y muy poco cuando se trata de deslgnar funclonarlos
de planta.
Los hechos son conocldos y cltados por la mayora de funclonarlos entrevls-
tados, qulenes colnclden en manlfestar que es patente la ba|a calldad de
muchos funclonarlos contratados por obra y gracla de la autorldad de que
estn lnvestldos los altos dlrectlvos. Son las oflclnas de los gerentes, dlrecto-
res o secretarlos las que mane|an de manera centrallzada no slo la capacl-
dad para decldlr, slno que tamblen concentran los pasos de la seleccln, sl es
que exlste, lo cual es muy poco probable, segun lo manlflestan los entrevlsta-
dos, despues de ver las capacldades de los lntegrantes de las plantas parale-
las. Cuardan los contratos en las oflclnas, ellos son los que declden las sumas
a pagar, porque no deben atender a las aslgnaclones que exlsten para otros
funclonarlos.
En oplnln de los expertos, las nmlnas paralelas, a las cuales se acaba de
hacer mencln, se han convertldo en uno de los focos de corrupcln ms
extendldos en el sector publlco colomblano, negando de paso las buenas
lntenclones de qulenes han querldo redlmenslonar el tamao del Estado
para volverlo ms eflclente y eflcaz.
* Se entlende por planta paralela el grupo de personas contratadas para desempear funclones que no
pueden ser e|ercldas por el personal de la organlzacln. Ceneralmente es una forma de pagar favores
poltlcos puesto que en muchos casos los traba|os pueden e|ecutarse con el personal de la entldad.
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La manlfestacln de los rlesgos asoclados al e|erclclo de la autorldad tec-
nlca se observa cuando las declslones en el campo de la adqulslcln de
equlpos o de tecnologa en el campo de la lnformtlca, y en otros que
requleren un conoclmlento especflco, estn concentradas en una sola
persona o un pequeo grupo de personas qulenes declden lo relaclona-
do con esos asuntos. Sl blen este tema se relaclona dlrectamente con la
contratacln, tamblen es una manlfestacln de rlesgo asoclado a la cen-
trallzacln de autorldad, en este caso, tecnlca.
DescentraIizacin y sus riesges de cerrupcin
La descentrallzacln, contrarlo a la anterlor forma de autorldad, conslste en
la declsln formal y efectlva de los altos dlrectlvos para delegar en dlferentes
lnstanclas o nlveles de la entldad la capacldad y autorldad para desempear
funclones, con las cuales se contrlbuya al logro de los ob|etlvos organlza-
clonales. Para que sea efectlva la descentrallzacln, debe responder a unas
poltlcas generales sealadas por la alta dlreccln, y estar acompaada de la
autorldad y responsabllldad necesarlas para evltar las desvlaclones en que
puedan lncurrlr los deposltarlos de la conflanza brlndada por los superlores.
Esta forma de actuar permlte que en las entldades muchas personas ten-
gan la obllgacln de responder por las actlvldades que reallzan, por la
calldad del traba|o en las dlferentes reas, por el logro de los ob|etlvos y
por la satlsfaccln de los cllentes o usuarlos con los productos o servlclos
ofrecldos por las entldades. Cuando hay descentrallzacln, se debe hacer
enfasls especlal en los controles, para evltar la presencla de comporta-
mlentos ale|ados del lnteres general.
Uno de los prlnclpales rlesgos es la falta de controles, que favorece la
comlsln de actos llgados a la corrupcln. Es comun que algunos funclo-
narlos entlendan que la delegacln en la cual se materlallza la descentra-
llzacln no debe establecer salvaguardas, porque seran la negacln de
esa forma de e|ercer la autorldad. Sln embargo, los hechos de corrup-
cln conocldos dlcen lo contrarlo: ha sldo la descentrallzacln de la au-
torldad, la responsabllldad lndlscrlmlnada y la falta de una vlgllancla
raclonal, las que han permltldo que muchos funclonarlos pongan en
grave rlesgo los blenes del Estado y causen merma en los lntereses so-
clales.
Un rlesgo de la descentrallzacln es cuando ella se da sln que este llgada
a la fl|acln de poltlcas claras, de orlentaclones sobre lo que pretende
una admlnlstracln, lo cual hace que los admlnlstradores o funclonarlos
que reclben la autorldad y la responsabllldad para actuar, lo hagan sln
nlngun norte, sln cumpllr los ob|etlvos de la entldad, sln atender las nece-
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sldades de la comunldad y ponlendo los blenes materlales y humanos que
les son conflados, al servlclo de lntereses partlculares.
tro rlesgo de la descentrallzacln es la atomlzacln de los recursos, que
conslste en entregar poder, autorldad y responsabllldad que no tlenen
resultados efectlvos en el cumpllmlento de las poltlcas de la entldad, por-
que lmplden la utlllzacln compartlda de recursos.
Exlste tamblen el rlesgo que surge de otorgar, va descentrallzacln, la
autorldad y la responsabllldad a personas que carecen de la ldoneldad
requerlda para cumpllr con las tareas sealadas. En muchas ocaslones
estas personas, cuando se habla del sector estatal, aparecen por reco-
mendacln de los |efes del gerente, por la lnfluencla de los padrlnos po-
ltlcos y por otro tlpo de preslones, lo cual hace que la persona receptora
de esa delegacln no se slenta responsable del logro de los ob|etlvos
organlzaclonales.
Mnnijcsrncicncs dc ics ricsgcs cn in dcsccnrrniizncin
Es necesarlo sealar que en las entldades estudladas ha habldo experl-
mentos pendulares de descentrallzacln y centrallzacln durante las ultl-
mas admlnlstraclones, sln que ello corresponda con unas poltlcas claras
y dellberadas que permltan hacer entender a todos los funclonarlos la
obllgacln y la necesldad de actuar en uno u otro sentldo. Lo que se expe-
rlmenta, segun los entrevlstados, es que son ms blen acclones reactlvas,
por e|emplo ante el camblo de goblerno, que comportamlentos basados
en una clara raclonalldad admlnlstratlva o gerenclal.
Una de las manlfestaclones de descentrallzacln se dlo durante anterlo-
res admlnlstraclones. A los subdlrectores y a los dlrectores reglonales se
les otorgaban facultades para actuar, pero ellas no estaban acompaadas
de las medldas de control correspondlentes, lo cual haca que el uso ade-
cuado de los recursos estuvlera ms en funcln de la buena voluntad de
los delegatarlos, que en la esencla de la descentrallzacln: delegar y con-
trolar.
Los mlsmos entrevlstados, entre qulenes hay personas que han reclbldo
estas prerrogatlvas, entendan que no de|aba de ser un rlesgo de corrup-
cln la forma como se les otorgaban la autorldad y la responsabllldad.
Hay referenclas especlales a lo sucedldo cuando se delegaba en los dl-
rectores reglonales toda la responsabllldad, pero muchos de ellos no se
dlstlnguan por ser las personas ms capaces. Como no haba mecanls-
mos de control y retroallmentacln efectlvos, era muy dlfcll detectar lrre-
gularldades, y en el caso de que se encontraran, era muy tarde. En la
mayora de los casos los dlrectores reglonales son personas lmpuestas
SINTITUL-4 04/08/00, 11:30 a.m. 98
por los |efes poltlcos de cada regln, sln la vlnculacln y el compromlso
efectlvo con la entldad y sus altos dlrectlvos. En muchas ocaslones, los
dlrectores reglonales actuan entonces como "ruedas sueltas`, slntlendo
que su unlco compromlso es quedar blen con qulen los apadrln.
La falta de poltlcas claras para ser atendldas por los dlrectores reglonales
y en algunas ocaslones por las personas receptoras de la autorldad pro-
ducto de la descentrallzacln, se hace evldente: no hay documentos en
los cuales aparezcan los compromlsos que adquleren los deposltarlos de
la conflanza provenlente de la alta gerencla. No hay reunlones en las que
se establezcan dlrectrlces generales que deban ser cumplldas por los dl-
rectores reglonales. Los entrevlstados no tlenen memorla acerca de la
reallzacln de reunlones con|untas de todos los dlrectores con sus supe-
rlores en las cuales se homogenelzan las poltlcas provenlentes de la alta
dlreccln.
El rlesgo por la atomlzacln de recursos tamblen es notorlo: cada sub-
dlrector, en la admlnlstracln central, o cada dlrector reglonal canallza
sus recursos de manera lndependlente. l destlna los montos que consl-
dere necesarlos para las obras o actlvldades que en su concepto se deban
reallzar desde su rea. De acuerdo con lo expresado por algunas perso-
nas, la atomlzacln de los recursos puede llegar a extremos tan grandes,
que una obra puede ser contratada en una reglonal o en una subdlreccln,
con tantas personas o empresas como lo consldere necesarlo el funclona-
rlo que declde, para de esa manera pagar favores a sus amlgos poltlcos o
personales.
La descentrallzacln ha sldo tan mal entendlda y mane|ada, que es nor-
mal ver a las subdlrecclones y a las dlrecclones reglonales actuar como
"republlcas lndependlentes`, sln que entre ellas haya crlterlos homoge-
neos para tomar declslones sobre un mlsmo tema. Por e|emplo, cada
subdlreccln y cada reglonal contratan en la forma como me|or les parez-
ca. No tlenen formas de hacerlo que obedezcan a las orlentaclones de las
altas dlrectlvas. En algunas partes convocan a todos los potenclales
oferentes, en otras slo lnvltan a los que consldere necesarlo el subdlrector.
En algunas reas la evaluacln la hacen equlpos o grupos de traba|o con-
vocados especlalmente para ese efecto y en otras las mlsmas evaluaclo-
nes de los contratos son reallzadas slempre por las mlsmas personas o los
mlsmos equlpos.
EI maneje de Ia in[ermacin
La comunlcacln es uno de los componentes fundamentales para el cum-
pllmlento de una buena gestln dlrectlva, puesto que contrlbuye a la rea-
llzacln de los ob|etlvos organlzaclonales, ayuda a la modlflcacln de
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conductas que eventualmente son contrarlas a los dlctados de la dlrec-
cln y dan la oportunldad de conocer y homogenelzar crlterlos de dlrec-
cln. Por medlo de la comunlcacln se logra lgualmente que las declslones
tomadas en la gerencla y en otros nlveles puedan ser conocldas y apro-
pladas por los mlembros de la organlzacln. Es tamblen lmportante desta-
car que graclas al estableclmlento de canales de comunlcacln dell-
beradamente transparentes, claros y tecnlcamente deflnldos, se faclllta la
coordlnacln, tan esenclal para que qulenes estn vlnculados a la entl-
dad respondan de manera coherente y slstemtlca para el cumpllmlento
de los ob|etlvos mlslonales.
Dentro de los propsltos de la comunlcacln, sealan Koontz y Velhrlch:
slrve para establecer y dlfundlr las metas de la empresa, desarrollar pla-
nes para lograrlas, organlzar los recursos en la forma ms eflcaz y eflclen-
te, selecclonar, desarrollar y evaluar a los mlembros de la organlzacln,
dlrlglr, orlentar, motlvar y crear un cllma que lncentlve la partlclpacln
del personal.
La capacldad de los dlrectlvos para decldlr de manera unllateral sobre la
lnformacln, sus contenldos y alcances puede hacer que la comunl-
cacln se amae a sus lntereses, cuando ellos tlenen una connotacln
de corrupcln. En este caso, decldlrn de manera lndeblda que se da a
conocer, cundo se dlfunde, cmo y el nlvel de extensln de la lnfor-
macln.
Para cumpllr con sus funclones todos los mlembros de la organlzacln y
los partlculares deben tener la poslbllldad de acceder a la lnformacln
suflclente, pertlnente, clara y oportuna, para lo cual es necesarlo que ello
este garantlzado por los slstemas establecldos por la entldad, con lo cual,
entre otras razones, se cumple con el prlnclplo de la publlcldad que es
lnherente a las entldades publlcas. No hacerlo puede ser un rlesgo de
corrupcln, porque puede conduclr a la dlscrlmlnacln de personas, or-
ganlzaclones y comunldades con lntereses en las actlvldades de la empre-
sa o entldad.
Es necesarlo que la lnformacln fluya en todas las dlrecclones: ascenden-
te, descendente, horlzontal e lncluso dlagonalmente, para que todas las
reas se vean allmentadas, con el fln de que cumplan con las funclones
proplas de los compromlsos establecldos. La comunlcacln cruzada ln-
fluye para que las acclones de control sean efectlvas, debldo a que en la
medlda en que ms actores estn lnvolucrados en el proceso, mayor ser
la poslbllldad de ellmlnar conductas corruptas. La dlfusln de lnforma-
cln que no tenga todas las caracterstlcas que le permltan conocer a los
mlembros de la organlzacln los ob|etlvos, las declslones, los derechos y
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l0l k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
los deberes, cuando esa ausencla se pueda traduclr en actos de corrup-
cln, puede ser conslderado como falta de transparencla en el mane|o de
la comunlcacln.
Por razones de supervlvencla de la entldad, por la naturaleza de algunas de
sus declslones con las cuales se puedan afectar lntereses de terceros y por
otras que se pueden encontrar en cada organlzacln en partlcular, hay lnfor-
macln que debe ser mane|ada con restrlccln de orden legal, admlnlstratl-
vo o comerclal, sln que ello sea tomado como un pretexto para ocultar los
actos de la admlnlstracln, o para evltar la partlclpacln de dlferentes acto-
res en procesos que a ellos lnteresen, todo lo cual equlvocadamente mane-
|ado puede dar ple a sltuaclones de corrupcln.
Pero tamblen ese estableclmlento de estructuras deflnldas de comunlcacln
hace que los partlculares lnteresados en mantener vnculos con la entldad
puedan tomar declslones oportunas, blen sea para ofrecer sus productos o
servlclos, o para hacer uso de mecanlsmos de defensa, de partlclpacln o
para e|ercer control sobre las actlvldades publlcas.
Sl blen la presencla de un slstema de comunlcacln deflnldo no es garan-
ta total de ausencla de conductas corruptas, lo que deflnltlvamente pue-
de ser sntoma de que s exlsten estos comportamlentos es la ausencla
dellberada de canales de lnformacln o de comunlcacln dentro y fuera
de la organlzacln.
La ausencla de una poltlca dellberada favorable a la lnformacln amplla
y transparente tamblen puede slgnlflcar rlesgos para la alta gerencla, por
la ausencla de una va ascendente que permlta la retroallmentacln y ayude
al conoclmlento oportuno de casos de corrupcln efectlva o potenclal.
No es extrao encontrar dentro o fuera de la empresa personas que sue-
len cometer actos corruptos. Sln embargo, los altos dlrectlvos son los ultl-
mos en enterarse, en muchas ocaslones cuando ya no se puede hacer
nada, porque el fenmeno ha cogldo mucha fuerza, o porque no hay
forma de castlgar las anomalas presentadas.
Mnnijcsrncicncs dc ics ricsgcs cn in injcrmncin
En el traba|o reallzado trasclende por parte de algunos de los entrevlsta-
dos la poslbllldad de que en algunas reas no se utlllcen los slstemas de
comunlcacln de manera adecuada, por lo que algunas convocatorlas
para hacer ofertas de contratos no son conocldas por todos los lnteresa-
dos, y s lo son por unos pocos, qulenes flnalmente salen favorecldos. Esta
sltuacln se presenta con regularldad en algunas dependenclas, en per-
|ulclo de los lntereses de la entldad, que eventualmente podran sallr me-
|or llbrados sl hay un numero plural de oferentes.
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De acuerdo con lo lndlcado por algunas personas, las convocatorlas para
acceder a programas de capacltacln no son conocldas por todos los
mlembros de la organlzacln, lo que lnclde para que sean unos pocos los
favorecldos, es declr, la lnformacln slo llega a qulenes son escogldos
por los dlrectlvos para ser beneflclarlos de algunos programas.
En estas entldades se hace notorla la ausencla de canales ampllos, dellbe-
rados, suflclentes e ldneos para dar a conocer las grandes dlrectrlces
organlzaclonales. No hay la poslbllldad de partlclpar en el debate de las
poltlcas trazadas por la gerencla. Lo unlco que deben hacer los funclo-
narlos de nlveles medlos y ba|os es atender las lnstrucclones preclsas que
reclban de sus |efes. Slo una excepcln se present con un dlrector que
convocaba perldlcamente a todos los lntegrantes de la empresa para
darles un reporte de las actlvldades desarrolladas.
La falta de una estructura dellberada de comunlcacln hace que lo
lmperante sea el rumor y, en termlnos ampllos, la comunlcacln lnformal.
Es a traves del chlsme y la conse|a que se conocen algunas de las declslo-
nes gerenclales porque no hay un lnteres dellberado de la gerencla alta y
medla para lnformar sobre las declslones que lnvolucren a una y ms
reas. La reserva de la lnformacln es tan notorla que algunos de los asun-
tos que deberan ser del domlnlo de determlnadas reas, se quedan ba|o el
manto del secreto en la alta o en la medla gerencla. Es el caso, al que se haca
referencla antes, del nombramlento de funclonarlos ba|o la proteccln de la
dlscreclonalldad gerenclal. No se conocen las causas para su nombramlen-
to, los requlsltos que cumpll o las tareas que va a desempear.
La falta de comunlcacln homogenea es tan notorla que con frecuencla
los mlsmos dlrectlvos del nlvel de gerencla medla manlflestan descono-
cer lo que sucede en las reas de sus colegas del mlsmo nlvel. Esta mane-
ra de actuar coloca al organlsmo ante los pellgros de la corrupcln porque
lmplde la poslbllldad de establecer controles cruzados, con el fln de pro-
teger los lntereses de la entldad, de la accln de personas lnescrupulosas.
Se desconoce, por e|emplo, el lncumpllmlento de contratos por parte de
personas o empresas que han atentado contra los lntereses de la entldad,
cuando sl se actuara de manera contrarla, con lnformacln amplla y trans-
parente, muchas personas podran protegerlos.
A pesar de que las entldades estudladas estn al servlclo de la comunldad en
todo el pas y de que debe ser la comunldad la prlmera lnteresada en cono-
cer el funclonamlento de las mlsmas, las declslones tomadas, el mane|o de
los recursos, las grandes poltlcas entre otros temas, no se ldentlflcaron slste-
mas de comunlcacln con la socledad. Es ms, nl slqulera exlsten en el entor-
no lnmedlato esos mecanlsmos de comunlcacln. Hay carteleras, pero la
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lnformacln que aparece en ellas podra conslderarse lrrelevante para los
propsltos organlzaclonales de publlcldad y lucha contra la corrupcln.
Maneje deI taIente humane y riesges de cerrupcin
Uno de los ms lmportantes compromlsos que tlenen los encargados de la
alta y de la medla gerencla es el relaclonado con la orlentacln y mane|o del
equlpo humano en todas sus dlmenslones. Algunas de las varlables que pue-
den lncldlr en un anllsls sobre rlesgos de corrupcln son la seleccln, la
capacltacln, la motlvacln y la remuneracln.
Para garantlzarle a la organlzacln gozar del me|or talento humano para el
cumpllmlento de sus ob|etlvos, se debe establecer una poltlca de seleccln
de personal que contemple rlgurosos requlsltos: formacln academlca, ex-
perlencla laboral, habllldades y competenclas en el rea de su desempeo,
conoclmlento del negoclo o de la actlvldad organlzaclonal. Uno de los prln-
clpales motlvos de preocupacln en el sector publlco es la vlnculacln de
personal que no cumple con los requlsltos exlgldos para el cargo. Los funclo-
narlos que lngresan sln el lleno de esas exlgenclas, y lo hacen por razn de
sus nexos poltlcos, con dlflcultad van a creer que los dems empleados fue-
ron selecclonados de manera transparente. Lo recurrente es que esa selec-
cln haya sldo por nexos poltlcos y como lglca consecuencla, se va a sentlr
que la transparencla, la serledad admlnlstratlva, y la equldad no son la cons-
tante dentro de la entldad.
Igualmente la seleccln de personal debe corresponder con el anllsls de
las necesldades de la organlzacln, de acuerdo con su sltuacln actual o
con las proyecclones hechas por los dlrectlvos. Estn relaclonadas con el
servlclo que se pretende prestar o con los productos que debern ser
entregados a los usuarlos y consumldores. La dlscreclonalldad de los ge-
rentes altos o de nlvel medlo, les permlte actuar ms por razones partlcu-
lares que por razones ob|etlvas o tecnlcas. La sola vlnculacln por razones
poltlcas, en donde no se ponen en |uego las capacldades slno los padrl-
nazgos, puede conslderarse un acto cercano a la corrupcln. Con un pro-
ceso de seleccln raclonal desde la perspectlva admlnlstratlva, se le dan
al funclonarlo desde un prlnclplo los me|ores mensa|es con respecto a la
organlzacln o empresa a la cual se vlncula, se le compromete con las
grandes poltlcas y a traves de ellas se le estlmula para que entregue lo
me|or de sus capacldades.
tro elemento lmportante es la capacltacln permanente del personal con
el fln de actuallzar sus conoclmlentos en las reas en que la organlzacln
est empeada en crecer, o requlere esfuerzos adlclonales o capacldades
especlales de sus colaboradores. La capacltacln debe estar dlrlglda ade-
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ms a estlmular a los me|ores funclonarlos, a los que se comprometen
con sus labores y entregan lo me|or de sus talentos para el cumpllmlento
de los ob|etlvos que les son propuestos. Los planes de capacltacln han
de ser dlseados con la perspectlva de contrlbulr a la me|ora de la call-
dad en los productos o servlclos que debe entregar la entldad a la socle-
dad. En este sentldo tlenen que responder a los aspectos tecnlcos que
prevlamente se han sealado con el fln de garantlzar equldad, eflclencla,
eflcacla y transparencla en su planeacln y e|ecucln.
La capacltacln como rlesgo de corrupcln puede adqulrlr dos presen-
taclones: por un lado se contratan servlclos que no se requleren, slmple-
mente porque son ofrecldos por amlgos de la gerencla y, por otro lado, se
beneflcla con los programas de capacltacln slo a los funclonarlos cer-
canos a la alta dlreccln.
Un aspecto adlclonal bslco en el mane|o del talento humano por parte
de los gerentes de las entldades publlcas es la motlvacln, para lograr la
mayor productlvldad por parte de sus funclonarlos, para hacer que slen-
tan la satlsfaccln por el logro y se comprometan con la entldad. La motl-
vacln no debe tener slo el componente econmlco, como se suele
pensar, porque este es slo uno de ellos. La motlvacln puede estar llga-
da a las poslbllldades de reconoclmlento del traba|o desde el punto de
vlsta pslcolglco, puede lgualmente estar vlnculada a la partlclpacln de
los funclonarlos en la construccln de las poltlcas organlzaclonales, tam-
blen debe estar en funcln del creclmlento del lndlvlduo en los planos
personal, profeslonal y famlllar.
Un rlesgo de corrupcln adlclonal es la falta de motlvacln de los funclona-
rlos para cumpllr sus tareas: sl no hay factores que entuslasmen a los funclo-
narlos, que los motlven, blen sea econmlcos, pslcolglcos, soclales o de
otro tlpo, podr aparecer la procllvldad a lncurrlr en comportamlentos
corruptos. Un funclonarlo desmotlvado por la lnequldad de los procesos en
que se ve lnvolucrado, puede ser presa fcll de conductas corruptas.
Uno de los aspectos que ms contrlbuye al compromlso del funclonarlo
con su entldad es saber que tlene poslbllldades de reallzacln dentro de
la mlsma, ponlendo como argumento la calldad, serledad, honestldad y
proyeccln de su traba|o. La establlldad laboral es una de las razones que
ms ayudan a reforzar el compromlso de los funclonarlos, porque se tlene la
tranqullldad, en estos tlempos de crlsls de que en lo personal y en lo faml-
llar hay forma de satlsfacer necesldades bslcas, como lo perslguen todas las
personas.
En el sector publlco la establlldad no puede ser uno de los me|ores argu-
mentos en la lucha contra la corrupcln por dos razones parad|lcamen-
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te dlferentes: por un lado, muchos de los funclonarlos deben sallr cuando
hay un camblo de admlnlstracln, porque los nuevos dlrectlvos necesltan
los cargos para satlsfacer sus expectatlvas burocrtlcas, las del nomlnador
o de los poltlcos que han preslonado para su nombramlento, y que sl-
guen preslonando para que les nombren a las personas que con ellos
hlcleron la poltlca, o que estn muy cercanos a sus efectos.
Un aspecto adlclonal sobre el que se debe traba|ar es el de la remunera-
cln. Cuando el funclonarlo o empleado slente que est reclblendo el
pago |usto por su traba|o, va a sentlr mayores razones de compromlso, va
a dedlcar los me|ores esfuerzos al cumpllmlento de sus labores, y buscar
crecer en su capacldad laboral, para |ustlflcar su permanencla en el car-
go o en la entldad.
La remuneracln ba|a se ha convertldo, en el sentlr de los especlallstas,
en una de las ms extendldas fuentes de corrupcln. Es normal que los
funclonarlos publlcos devenguen sumas que estn por deba|o de lo que
reclbe en general un traba|ador del sector prlvado. Puede declrse que las
remuneraclones de los funclonarlos en Colombla no parecen ser el me|or
argumento para la lucha contra la corrupcln.
Ln mnnijcsrncin dc ics ricsgcs cn ci mnncjc dci pcrscnni
En las entldades estudladas aparecen como verdaderos rlesgos la mayor
parte de los factores expuestos anterlormente.
Empecemos por declr que los procesos de seleccln estn vlclados desde
las mlsmas alta y medla gerencla, porque nlnguno de los funclonarlos
pas por un proceso en el cual se anallzaran sus calldades academlcas,
profeslonales o personales nl sus antecedentes laborales. Los gerentes son
nombrados por su cercana con el Presldente de la Republlca o con otro
funclonarlo de alto rango en el goblerno naclonal.
De ah hacla aba|o, para llegar a los nlveles de la gerencla medla, la sltua-
cln es una repllca: los escogldos lo son porque tlenen algun nexo de
amlstad, estudlo, poltlco o de otra ndole, blen sea con el |efe lnmedlato o
con otras personas con capacldad para lnflulr en la declsln de los dlrec-
tlvos. Esto lo dlcen los mlsmos escogldos y lo ratlflcan las reclentes publl-
caclones de los medlos de comunlcacln, en donde se muestra que los
funclonarlos del Estado no son selecclonados por sus merltos, por el cum-
pllmlento de unos pasos tecnlcos, slno por la cercana o aflnldad con los
centros de poder.
Los altos dlrectlvos normalmente llegan a la entldad a aprender el oflclo,
a conocer el negoclo, porque este factor no fue tenldo en cuenta para su
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nombramlento, lo cual se convlerte en un rlesgo efectlvo de corrupcln,
pues los funclonarlos que no tlenen como conslgna la transparencla, pue-
den aprovechar esos perodos de aprendlza|e para hacer que las cosas
sucedan a favor de sus lntereses llcltos.
Segun lo expresado por muchos de los entrevlstados, la falta de conocl-
mlentos tecnlcos o de formacln profeslonal coloca a los funclonarlos en
sltuacln desventa|osa frente a los partlculares que se vlnculan con la
entldad en condlcln de proveedores o contratlstas. En efecto, los cono-
clmlentos de estos aventa|an a los de los funclonarlos, y en muchas oca-
slones pueden hacer que las declslones favorezcan a qulen ha tenldo la
habllldad para poner en sltuacln de lndefensln a los funclonarlos esta-
tales.
Lo que debera ser una solucln se ha convertldo en una poslble causa o
muestra de corrupcln: la capacltacln de los funclonarlos en las reas
en que son deblles desde el punto de vlsta tecnlco no se hace con arreglo
a las exlgenclas, o al cumpllmlento de requlsltos bslcos. El acceso a estos
programas, en oplnln de los funclonarlos entrevlstados, se hace por el
favorltlsmo de los |efes y por su dlscreclonalldad, ms que por el cumpll-
mlento de los requerlmlentos de las reas funclonales correspondlentes.
No es extrao que programas de capacltacln o de formacln academlca
de mayor trascendencla y duracln sean decldldos en las altas lnstanclas
de la organlzacln, sln el rlgor correspondlente. Se seala de manera ex-
plclta la matrcula para estudlos de doctorado que una de las entldades
acord para un grupo de 2 funclonarlos.
Exlsten sltuaclones de evldente lnequldad: muchos de los funclonarlos
perteneclentes a las denomlnadas nmlnas paralelas tlenen aslgnados
mayores lngresos y menores responsabllldades que los de planta. Eso es
un caldo de cultlvo para que aparezca la corrupcln, porque qulenes se
encuentran en esa desventa|a no tlenen muchos motlvos para desaprove-
char actos de corrupcln que les puedan reportar lngresos con los cuales
se pongan en el nlvel de los otros funclonarlos, o en capacldad de aten-
der sus exlgenclas personales y famlllares.
La participacin ciudadana y los riesgos de corrupcin
Ha sldo una preocupacln constante de las nuevas concepclones en el
mane|o del Estado, buscar mecanlsmos para lnvolucrar a la socledad cl-
vll en la veedura, el control y la flscallzacln en las dlferentes organlza-
clones, reas o personas del sector publlco. La Constltucln Poltlca y una
serle de normas derlvadas de la mlsma, han lncldldo en la aparlcln de
formas dlversas para crlstallzar la partlclpacln. En este mlsmo sentldo,
los organlsmos lnternaclonales han conslderado que una forma efectlva
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l0; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
de controlar la corrupcln conslste en crear llgas de consumldores, aso-
claclones de veclnos, copropletarlos, vctlmas o beneflclarlos que en de-
termlnadas clrcunstanclas puedan asumlr un control actlvo en las declslo-
nes de una entldad publlca.
La ausencla de la comunldad en el proceso de toma de declslones sobre
los temas que a ella le competen se convlerte en uno de los ms grandes
rlesgos de corrupcln en este campo, porque los funclonarlos no se slen-
ten obllgados a responder ante lnstanclas dlferentes a las lnternas, lo cual
en alguna forma les qulta la presln, cuando sus actuaclones no estn
a|ustadas al blen publlco.
Mani[estacin de Ies riesges y participacin ciudadana
No hay en las entldades anallzadas una actlva partlclpacln cludadana,
pese a que exlsten normas especflcas que las obllga a consultar a las co-
munldades sobre el lmpacto de sus obras, sobre la calldad de sus servl-
clos y sobre el mane|o de los organlsmos. Hay qulenes son esceptlcos ante
esta alternatlva porque conslderan que los cludadanos, cuando exlste un
traba|o nd-hcncrcm, no tlenen en general, conclencla cvlca o soclal que
les permlta partlclpar en esos procesos, adems, con facllldad su tlempo o
su paclencla se agotan. Sln embargo, hay algo sobre lo que se debe lnslstlr
con los cludadanos: los recursos que se estn lnvlrtlendo estn orlentados
a las obras que les pertenecen, son publlcos, son de la comunldad, en
ellos subyace la connotacln de devolucln de lo pagado por concepto
de lmpuestos o de apllcacln de una poltlca de equldad soclal.
Cuando se habla de las reglonales de las dos entldades anallzadas, se es
consclente con respecto a las debllldades en el control admlnlstratlvo,
flnanclero y operatlvo en general, que convlerten a esas dependenclas en
escenarlos de alto rlesgo para la corrupcln, lo cual sera menos poslble
sl las comunldades estuvleran al tanto de las obras, los montos, los plazos,
la calldad de los servlclos, la capacldad de los funclonarlos y los dems
aspectos relaclonados con ellas.
En partlcular se debe hacer enfasls en los proyectos de gran envergadura
que son adelantados de espaldas a la comunldad, a pesar de que flnal-
mente van a ser sus mlembros qulenes paguen y dlsfruten los beneflclos
de aquellos. Los problemas surgen y se hacen evldentes cuando las obras
se pagan dos y tres o ms veces por enclma de su valor, cuando no satls-
facen las expectatlvas de calldad que eran esperadas y cuando afectan
negatlvamente a la comunldad. Es slo aqu, al flnal, cuando ya queda
muy poco por hacer, cuando los escndalos se ponen de moda, que los
organlsmos de control, los medlos de comunlcacln, la mlsma comunl-
dad y otros organlsmos reacclonan para reclamar lo que oportunamente
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l0S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
no se hlzo. Normalmente es tarde porque las acclones reallzadas no tle-
nen forma de ser revertldas.
Vigencia de la tica y riesgos de corrupcin
Todas las entldades deben tener un con|unto de valores que las ldentlflca
y con los que se enven mensa|es lnequvocos a todos sus mlembros, acer-
ca de cules son los comportamlentos, las conductas y las vlrtudes espe-
radas de las personas que dlrecta o lndlrectamente estn vlnculadas con
ellas.
Partlcularmente, cuando se habla de entldades publlcas, este tema es se-
rlo, por cuanto lo que est en |uego es el mane|o de los recursos, de los
servlclos y de los lntereses de la comunldad. Cuando un funclonarlo o
empresarlo del sector prlvado asume comportamlentos contrarlos a los
valores de su empresa, le est haclendo dao, en termlnos generales, a
un nucleo reducldo de personas, que son los acclonlstas o propletarlos
de la mlsma. Esto no es motlvo para conslderar vllda o aceptable su
conducta, porque de todas formas es antletlca, pero es claro que cuando
se habla de conductas contrarlas a la etlca en el sector publlco, esas ac-
clones estn leslonando los lntereses, las expectatlvas y las esperanzas de
grandes grupos de personas o de entldades, a las cuales el funclonarlo se
ha comprometldo a servlr, respetar y acatar, guardando para ello respeto
absoluto por las normas y comportamlentos etlcos.
En este caso se entlende que no slo se debe aceptar lo que est dellbera-
damente deflnldo, slno que el celo en la etlca debe obllgar al funclonarlo
a lr ms all, es declr, lo obllga a poner en prctlca todo lo que el buen
sentldo, la honestldad, la responsabllldad y el blen publlco le lndlquen
dlrecta o lndlrectamente, de manera explclta o tclta.
La complacencla antletlca, es declr la laxltud, negllgencla o lgnorancla
dellberada del castlgo que se debe dar a los comportamlentos contrarlos
a la etlca, lndlca que la alta dlreccln est permltlendo la aparlcln de
espaclos o comportamlentos que favorecen y proplclan la corrupcln.
Cuando la alta dlreccln omlte tomar drstlcas medldas frente a las perso-
nas que han actuado en contra de los prlnclplos, de la moral y las buenas
costumbres que deben ser la lnslgnla de un servldor publlco, est dando
seales de debllldad, laxltud o complacencla con las cuales los dems
lntegrantes de la organlzacln se sentlrn autorlzados para actuar de ma-
nera antletlca.
El amlgulsmo tlene una de sus manlfestaclones en la tendencla de los altos
dlrectlvos a partlclpar en flestas u otras actlvldades soclales, no propla-
mente asocladas con la entldad, en las cuales el espaclo es proplclo para
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las propuestas o la compllcldad en conductas corruptas. Blen dlce el co-
nocldo refrn que "la mu|er del Cesar no slo debe ser casta slno pare-
cerlo` y un funclonarlo del nlvel gerenclal que mantenga este tlpo de rela-
clones, por ms que lntente convencer a los dems de que no actua lnde-
bldamente, ser desmentldo por sus actos.
Es claro que la lnfluencla poltlca es una costumbre arralgada en el medlo
colomblano, lo que no se puede aceptar, y se presenta, es que, por el
temor o por la falta de lnteres de leslonar a sus allados poltlcos, los mlem-
bros de la alta y medla gerencla hagan caso omlso de las conductas con-
trarlas a la etlca de sus favorecldos y les permltan atentar contra el lnteres
de la socledad o de la organlzacln estatal.
Los comportamlentos de los dlrectlvos deben ser en todo caso una muestra
absoluta de su probldad en el e|erclclo de sus funclones. Cuando se detecte
su procllvldad a aceptar agasa|os, regalos o reconoclmlentos por parte de
lnteresados en las declslones de los admlnlstradores, se puede estar ante ca-
sos de corrupcln explcltos o potenclales.
Las mani[estacienes de Ies riesges y Ia uigencia de Ia tica
Ya se ha hablado sobre la presencla de lntereses poltlcos en las entldades
estudladas, y la tendencla para favorecer a los amlgos en dlferentes clr-
cunstanclas. Se hace referencla nuevamente a la laxltud frente a algunos
comportamlentos lndebldos de funclonarlos, porque todo ello, que ha
sldo tocado en dlferentes apartes del traba|o, es una manlfestacln de rles-
gos de corrupcln. Es lmportante resaltar que estos temas ratlflcan que la
etlca es una parte fundamental de la accln de los gerentes en el nlvel en
que se encuentren, que no puede ser solamente un eslogan o una campa-
a, slno que debe ser un modo de vlda personal y organlzaclonal.
Un aspecto lmportante es que en las dos entldades no se observ que se
adelantaran campaas permanentes en favor de la etlca, lo cual lnduda-
blemente rle con las orlentaclones normatlvas emanadas del Leglslatlvo
y sobre las cuales traba|a permanentemente el Departamento Admlnlstra-
tlvo de la Funcln Publlca, la Contralora Ceneral, la Procuradura, la Fls-
cala y otros organlsmos dedlcados al control de las entldades publlcas,
lncluyendo a algunos de carcter prlvado.
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Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo medio
Riesgo alto
HAFA 0 kI5605 ~ AkA 6kh6IAl
PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN
POSIBLES POSIBLES POSIBLES POSIBLES POSIBLES
CONSECUENCIAS CONSECUENCIAS CONSECUENCIAS CONSECUENCIAS CONSECUENCIAS
Alta Alta Alta Alta Alta
centralizacin centralizacin centralizacin centralizacin centralizacin
Descentralizacin Descentralizacin Descentralizacin Descentralizacin Descentralizacin
sin control sin control sin control sin control sin control
Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin
subjetiva subjetiva subjetiva subjetiva subjetiva
de las normas de las normas de las normas de las normas de las normas
Ausencia Ausencia Ausencia Ausencia Ausencia
de normas de normas de normas de normas de normas
Exceso de Exceso de Exceso de Exceso de Exceso de
normas normas normas normas normas
Excesiva reserva Excesiva reserva Excesiva reserva Excesiva reserva Excesiva reserva
Falta de Falta de Falta de Falta de Falta de
transparencia transparencia transparencia transparencia transparencia
Falta de una Falta de una Falta de una Falta de una Falta de una
estrategia de estrategia de estrategia de estrategia de estrategia de
comunicacin comunicacin comunicacin comunicacin comunicacin
Inadecuada Inadecuada Inadecuada Inadecuada Inadecuada
seleccin de seleccin de seleccin de seleccin de seleccin de
personal personal personal personal personal
Exceso de poder o autoridad con-
centrado en una rea, cargo o fun-
cionario.
Otorgamiento de responsabilida-
des, autoridad y capacidad para
decidir, sin criterios bien defini-
dos y no hay rendicin de cuen-
tas.
Los directivos y otras instancias
hacen uso de las normas segn
sus intereses particulares.
No existen reglamentacin o nor-
mas que permitan la actuacin
transparente de funcionarios u
otras personas o entidades.
Proliferacin de regulaciones que
dificultan el quehacer administra-
tivo.
Las instancias gerenciales no per-
miten la divulgacin de la infor-
macin.
Existe la percepcin de que la
informacin divulgada es mani-
pulada o acomodada por la ge-
rencia.
La gerencia no muestra inters
en que la informacin fluya a lo
largo y ancho de la entidad.
Los procesos de seleccin, inclu-
yendo las instancias gerenciales
no cumplen con el rigor tcnico y
administrativo.
Discrecionalidad y posible extrali-
mitacin de funciones.
Dificultad para implantar controles.
Ineficiencia administrativa.
Ausencia de controles.
Desorden administrativo por au-
sencia de polticas claras y ho-
mogneas.
Derroche o desaprovechamiento
de recursos por falta de criterios
para establecer economas de es-
cala.
Interpretacin y uso de las nor-
mas para favorecer intereses per-
sonales, polticos o de otro tipo.
Cualquier funcionario acta en for-
ma indebida amparado en la
inexistencia de las normas que
debera observar.
Funcionarios o particulares pue-
den aprovechar para ofrecer, con
manejos corruptos, la violacin de
las normas o su inobservancia.
Uso indebido o privilegiado de la
informacin. Viola el derecho a la
informacin.
No hay credibilidad en la honesti-
dad gerencial frente a la informa-
cin divulgada.
La falta de una estrategia ge-
rencial frente a la comunicacin
hace que cada instancia maneje
la informacin a su acomodo.
Influencia indebida de criterios
politiqueros y de intereses parti-
culares en la seleccin de funcio-
narios.
FACTOR DE FACTOR DE FACTOR DE FACTOR DE FACTOR DE
RIESGO RIESGO RIESGO RIESGO RIESGO
DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN
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lll k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN FACTOR DE FACTOR DE FACTOR DE FACTOR DE FACTOR DE
Desmotivacin Desmotivacin Desmotivacin Desmotivacin Desmotivacin
profesionalismo profesionalismo profesionalismo profesionalismo profesionalismo
y baja y baja y baja y baja y baja
capacitacin capacitacin capacitacin capacitacin capacitacin
Mala Mala Mala Mala Mala
remuneracin remuneracin remuneracin remuneracin remuneracin
Inestabilidad Inestabilidad Inestabilidad Inestabilidad Inestabilidad
directiva directiva directiva directiva directiva
Discrecionalidad Discrecionalidad Discrecionalidad Discrecionalidad Discrecionalidad
Complacencia Complacencia Complacencia Complacencia Complacencia
Amiguismo Amiguismo Amiguismo Amiguismo Amiguismo
programas programas programas programas programas
que promuevan que promuevan que promuevan que promuevan que promuevan
la tica pblica la tica pblica la tica pblica la tica pblica la tica pblica
Falta de probidad Falta de probidad Falta de probidad Falta de probidad Falta de probidad
Ausencia de Ausencia de Ausencia de Ausencia de Ausencia de
participacin participacin participacin participacin participacin
ciudadana ciudadana ciudadana ciudadana ciudadana
Inestabilidad Inestabilidad Inestabilidad Inestabilidad Inestabilidad
normativa normativa normativa normativa normativa
Riesgo medio
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Los funcionarios no estn satisfe-
chos con la organizacin.
Personas sin las condiciones re-
queridas para desarrollar su tra-
bajo con calidad y la entidad no se
preocupa por prepararlas.
El pago a los funcionarios no se
ajusta a sus niveles de formacin,
profesionalismo y capacidad.
Hay alta rotacin del personal en
el nivel gerencial.
La alta direccin tiene control ex-
cesivo en el manejo del recurso
humano.
Falta de autoridad o capacidad
gerencial para tomar decisiones
en contra de quienes contravie-
nen las normas.
Los criterios para defender la ti-
ca son remplazados por favoritis-
mos personales o polticos de los
directivos.
La direccin no muestra inters ni
responsabilidad para mantener
programas a favor de la tica.
Los directivos no son el mejor ejem-
plo de respeto por las normas ti-
cas y, por el contrario, ofrecen
mal ejemplo.
No se estimula o se restringe la
presencia de la ciudadana o de
la comunidad en la vigilancia o
acompaamiento de las activida-
des de la entidad.
Cambios permanentes e innece-
sarios de las normas.
Bajo compromiso de los funciona-
rios con la transparencia en el ma-
nejo de la organizacin.
Desgreo administrativo y manejo
indebido de las funciones en las dife-
rentes instancias. Mayor gravedad
cuando se presenta en el nivel di-
rectivo.
Los funcionarios hacen uso indebi-
do de los recursos de la organiza-
cin para mejorar sus ingresos.
Falta de manejo adecuado de las
funciones y aprovechamiento inde-
bido por parte de funcionarios de otros
niveles.
Intromisin de la gerencia en las fun-
ciones de otras instancias para ma-
nipular las decisiones segn sus
propios intereses.
No hay respeto de los funcionarios
por los principios ticos, con la cer-
teza de que pueden ser cubiertos
por la impunidad.
Los funcionarios y particulares pre-
fieren atender los intereses de los
amigos causando detrimento a la en-
tidad.
Cualquier comportamiento indebido
puede ser tolerado, imitado o com-
partido.
Los funcionarios se sienten en liber-
tad de cometer actos corruptos por-
que saben que a sus directivos no
les conviene castigarlos, por la falta
de autoridad moral.
Los funcionarios o los particulares
hacen uso indebido de los intereses
o recursos de la entidad, aprovechan-
do la falta de control ciudadano.
Favorecimiento de intereses contra-
rios a los organizacionales.
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 111
5tkAt6IA5 60htkA lA 60kk0F6I0h
Una estrategla lntegral contra la corrupcln debe conslderar los slgulentes
aspectos:
Descentralizar y controlar
La descentrallzacln se debe lmponer de manera lnmedlata para permltlr
que muchas personas con conoclmlentos tecnlcos, con capacldad lnte-
lectual y con voluntad de servlclo entreguen sus me|ores esfuerzos para el
logro de los ob|etlvos organlzaclonales.
Para prevenlr los rlesgos de corrupcln de la descentrallzacln se deben
someter a revlsln las actuaclones de los delegados, con prucbns nicnrcrins
dc rrnnspnrcncin y nnriccrrupcin en los dlferentes frentes que cubre el de-
legado. Debe haber una accln sorpreslva pero regular de vlsltas y flsca-
llzacln por medlo de los organlsmos de control de la entldad. Las con-
traloras, las flscalas y las procuraduras deben operar con la celerldad,
dlllgencla y rlgurosldad con que se espera.
Se debe evltar la concentracln de las declslones tecnlcas en una sola
persona. Por el contrarlo, se debe buscar la poslbllldad de que en estas
declslones partlclpe ms de un funclonarlo, pues lndudablemente para
un potenclal proveedor corrupto va a ser ms dlfcll y costoso lntentar
sobornar a un numero plural de declsores.
Se deben conformar "comlslones tecnlcas accldentales`, las cuales debe-
ran convertlrse en lnstancla obllgatorla para el estudlo de los temas que a
ellas ataen, tenlendo en cuenta:
Se pueden conformar "bancos de tecnlcos`: personas con conoclmlen-
tos slgnlflcatlvos en una materla de especlal lnteres, dlsponlbles para
estudlar temas sobre los que puedan decldlr.
Cuando aparezca un tema a estudlar se les ad|udlca por sorteo.
Se les debe dar llbertad para tomar la me|or declsln, sealando reglas
de funclonamlento prevlamente y con toda la clarldad poslble.
Se pueden conformar "comlslones accldentales` para los aspectos tec-
nlcos y para los aspectos econmlcos de manera lndependlente.
Las comlslones operan para una declsln, se deslntegran y se organl-
zan, por sorteo, para resolver sobre otro tema slmllar.
Se deben buscar los mecanlsmos que garantlcen la lndependencla, la
transparencla y la calldad de las declslones.
Se debe dar la poslbllldad de que los lntegrantes sean funclonarlos de la
entldad, para generar sentldo de pertenencla y compromlso.
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 112
El proceso debe garantlzar la publlcldad de los mecanlsmos utlllzados,
de prlnclplo a fln.
Cuando se consldere necesarlo, puede acudlrse a expertos externos: unl-
versldades, gremlos profeslonales de reconoclda calldad, entldades con-
vocadas publlcamente.
Frofesionalizar y despolitizar racionalmente la gerencia
Se hace necesarlo lntroduclr la seleccln tecnlca de los funclonarlos en
todos los nlveles, lo que ha sldo popularmente conocldo como "merl-
tocracla`: cumpllendo con las pruebas a que haya lugar, presentando la
documentacln que sea necesarla y, cuando sea el momento, reclblendo
el respaldo que permlta a los escogldos cumpllr sus funclones sln las pre-
slones poltlcas a que tradlclonalmente se ven sometldos los funclonarlos
publlcos.
El estableclmlento de la "merltocracla` se convertlra en un allclente para los
funclonarlos de ba|os nlveles, qulenes al saber que pueden tener la oportu-
nldad de entrar a concursar por las poslclones de mayor |erarqua dentro de
la organlzacln, dedlcaran esfuerzos especlales a su preparacln, olvldaran
la necesldad de consegulr a cada paso el "padrlno poltlco` que los respalde
y, lo que es ms lmportante, se culdaran de cometer actos que pudleran ser
callflcados como corruptos y les hlcleran dao en sus ho|as de vlda.
Una manera de contrlbulr a que la deslgnacln en cargos gerenclales pu-
bllcos sea el resultado de las calldades de los funclonarlos, como comple-
mento de la merltocracla, es ellmlnar la ln|erencla del cllentellsmo en la
toma de estas declslones.
Es necesarlo que qulenes asuman los cargos dlrectlvos reunan, entre otras,
las slgulentes condlclones:
Tener formacln y experlencla gerenclal, de forma tal que entlendan
que sus actos deben ser orlentados por crlterlos de gerencla moderna,
para cumpllr con los ob|etlvos mlslonales, abandonando comportamlen-
tos dlctatorlales, democrateros y permlslvos.
Conocer el negoclo: se deben nombrar en el nlvel gerenclal funclona-
rlos que tengan conoclmlento especflco de la actlvldad que desarrolla
la entldad.
Deben estudlarse los aspectos personales y el entorno famlllar del fun-
clonarlo para garantlzar que no es procllve a la corrupcln, por necesl-
dad o por cultura.
El factor poltlco puede medlar prevlo cumpllmlento de los puntos ante-
rlores: se pretende evltar una poslcln descontextuallzada del amblente
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 113
ll 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
poltlco colomblano. Se entendera que una cosa es la poltlca y otra la
polltlquera.
Acompaando a la obllgatorledad de escoger a los altos funclonarlos me-
dlante concurso, debe lmplementarse una medlda slmllar en todo lo lar-
go y ancho de la organlzacln: slgnlflca que se deben surtlr los procesos
de seleccln de personal con base en las calldades, la formacln y la
experlencla del candldato.
Hacer efectiva la participacin ciudadana
La recomendacln es preclsa: las entldades deben asesorar a la comunl-
dad para que se organlce y partlclpe en los desarrollos que ellas empren-
dan. Se deben comprometer con la creacln de llgas de usuarlos para que
se convlertan en garantes del cumpllmlento de los ob|etlvos mlslonales y de
la calldad de los mlsmos. No puede ser una presencla amaada, orlentada
por los dlrectlvos, porque de esta manera podran manlpular a esas organl-
zaclones. Deben ser promovldas, organlzadas, orlentadas, respaldadas e ln-
formadas por la dlreccln general de cada entldad. En lo poslble, se debera
buscar la forma de vlncular a estas lnstanclas con otras organlzaclones co-
munltarlas o cvlcas exlstentes, para garantlzar de esta forma una me|or es-
tructura y funclonamlento.
Este tema es hasta ahora slo un lmaglnarlo que debe convertlrse en una
realldad dentro de la estrategla lntegral contra la corrupcln. Se puede pro-
poner que por e|emplo, a cada comunldad afectada o lmpllcada en una de-
termlnacln se le consulte sobre la vlabllldad de una obra, por e|emplo la
construccln de un pea|e o de un centro de atencln de paclentes. A medlda
que se vaya avanzando, la comunldad debe reclblr lnformes, lncluso flnan-
cleros, sobre los desarrollos de las obras o de los contratos con ella relaclo-
nados, para que pueda e|ercer vlgllancla de los mlsmos. Puede parecer slmple,
pero el envo permanente de un boletn lnformatlvo a la comunldad sobre lo
que hace la admlnlstracln, puede convertlrse en una poderosa arma con-
tra la corrupcln.
Muchas entldades enfrentan confllctos con la cludadana por reallzar obras
contrarlas a sus lntereses. Esta sltuacln se podra enfrentar con mayor
tranqullldad sl durante todo el proceso se mantlene una relacln con las
comunldades organlzadas para que ellas se convlertan en promotores de
las obras, en vlgllantes de los desarrollos de las mlsmas y en parte lntere-
sada para su conservacln.
La flnanclacln de estas organlzaclones debe garantlzarse, los recursos pue-
den provenlr de los ahorros que se hagan al ellmlnar o reduclr la corrupcln
o reestructurar las reas de control que no operan de manera deblda.
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 114
Incentivar la comunicacin
Los dlrectlvos de las entldades publlcas deben entender que todas sus
actuaclones tlenen esa caracterstlca, son publlcas, y por tanto no deben
ahorrar esfuerzos para hacer que toda la organlzacln sea cublerta por la
lnformacln que permltlr a los funclonarlos conocer las orlentaclones
de la dlreccln. Esto poslbllltar que los mlembros de la organlzacln com-
partan los logros y se comprometan en su consecucln, al lgual que ga-
rantlzar que todos los lnteresados y qulenes tengan derecho a lntervenlr
en actos de la admlnlstracln lo hagan.
Se debe buscar la forma de que haya canales suflclentes, varlados y con
toda la lnformacln requerlda y deblda. Esta medlda se debera extender
con carcter de obllgatorledad a todas las entldades del Estado, para dar
a conocer las declslones trascendentales de la organlzacln. Prlnclpal-
mente debe comunlcarse lo relaclonado con las declslones en las cuales
se lnvolucre el mane|o de los recursos econmlcos grandes o pequeos.
Se debe entender que la reserva slo opera cuando el tema lo amerlte y
unlcamente por el tlempo estrlctamente necesarlo para que la declsln o
el tema motlvo de slgllo sea tramltado.
No puede de nlnguna manera aceptarse que cualquler entldad estatal cu-
bra con la reserva sus actuaclones, salvo en los campos relaclonados con
la segurldad naclonal, con las fuerzas mllltares o de defensa o con la |us-
tlcla, cuando ella deba resguardar la honra y buen nombre de los cluda-
danos.
En partlcular, cuando se habla de comunlcacln, se debe regresar al tema
de las relaclones con la comunldad y la poslbllldad de que esta colabore
para el buen resultado de los esfuerzos organlzaclonales. Debe recordarse
entonces la propuesta que se hlzo antes para que a las comunldades se les
de la poslbllldad de partlclpar en las declslones, para lo cual se debe su-
mlnlstrar amplla, oportuna y pertlnente lnformacln, con el fln de que la
lnteraccln comunldad y entldad sea posltlva.
Con el fln de garantlzar a los partlculares la poslbllldad de acceder a las
convocatorlas para sumlnlstro de productos o servlclos, las entldades de-
ben lmplementar un slstema ablerto y ampllo de comunlcacln que de la
poslbllldad a qulen crea reunlr las condlclones tecnlcas, econmlcas, de
experlencla y dems requlsltos exlgldos de presentar sus propuestas.
Realizar audiencias pblicas
De acuerdo con las propuestas planteadas por los expertos, una de las
estrateglas de transparencla asocladas a la comunlcacln conslste en cl-
tar a audlenclas publlcas a todos los lnteresados en una materla, para de
esta manera poner en conoclmlento de los aslstentes cualquler lnquletud
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 115
que se presente, garantlzando la lgualdad de oportunldades. En los casos
de contratos, puede hacerse clarldad con respecto a temas de cantlda-
des, calldades, preclos y otros puntos que eventualmente podran gene-
rar confusln, o dar ple a que de manera clandestlna se sumlnlstre
lnformacln a los competldores por parte de personas lnescrupulosas vln-
culadas con las lntlmldades del proceso.
Eliminar la nmina paralela
La propuesta es ta|ante: ellmlnar la planta paralela. Y sl las dlrectlvas con-
slderan que deben contratar servlclos con una o ms personas, por sus
calldades profeslonales, que lo hagan medlante una convocatorla abler-
ta, sealando los requlsltos que deben cumpllr los asplrantes y exlglendo,
de ser poslble, que esten lnscrltos ante una cmara de comerclo o en un
coleglo de profeslonales de tradlcln y respeto.
Redimensionar la discrecionalidad
Debe reduclrse drstlcamente la capacldad legal o de otro tlpo que tle-
nen los altos funclonarlos para decldlr sobre los recursos publlcos. Los
camblos deben ser legales o lnstltuclonales pues lo que se debe hacer es
ellmlnar las prerrogatlvas especlales, exageradas y fuente de corrupcln.
La obllgacln prlnclpal es mane|ar cualquler recurso con la ms absoluta
clarldad, transparencla y sln atrlbulrse facultades, as se las otorgue la ley,
que en el me|or sentldo de la responsabllldad no debera tener.
Esto beneflclara lncluso a los mlsmos funclonarlos de la gerencla alta o me-
dla, porque as se pondran a salvo de las preslones que por su capacldad
dlscreclonal deben enfrentar. De lgual manera garantlzara que los recursos
puedan ser mane|ados de manera coleglada, contando para ello con el con-
curso obllgatorlo de comltes, comlslones, conse|eros u otras alternatlvas de
acuerdo con la entldad, los temas y los montos a que se reflera.
La ellmlnacln o dlsmlnucln de la dlscreclonalldad en el alto nlvel tam-
blen debera cobl|ar a otros funclonarlos en los nlveles medlos y ba|os,
hasta llegar a los ms modestos dentro de la organlzacln, de forma tal
que los rlesgos de corrupcln sean reducldos drstlcamente.
Se debe garantlzar que la creacln de comltes o comlslones, la descentra-
llzacln en la toma de declslones y dems propuestas no se convlertan en
pasos burocrtlcos que pervlertan el proceso y hagan clamar, prlnclpal-
mente a los corruptos, por volver a los esquemas anterlores.
Establecimiento de una cultura favorable a la tica
La gerencla de las entldades publlcas debe desarrollar en forma perma-
nente, dellberada y estructurada programas a favor de la etlca, los cuales
tendrn su mayor respaldo en las conductas de los dlrectlvos. stos, por
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 116
ll; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
e|emplo, no deberan aceptar cargos relaclonados con actlvldades eco-
nmlcas o empresarlales en las cuales hayan tenldo lntereses que no pue-
dan ser totalmente desllgados de sus responsabllldades publlcas.
Se deben establecer mecanlsmos para destacar las reas y funclonarlos
que reallcen tareas creatlvas y efectlvas a favor de la etlca. Se podra esta-
blecer un plan de lncentlvos econmlcos, educatlvos, pslcolglcos, labo-
rales, para las reas y los funclonarlos que contrlbuyan a controlar la
corrupcln. El monto de los recursos destlnados a estos programas debe-
ra ser una cantldad proporclonal a los ahorros econmlcos obtenldos
por las acclones de control.
Igualmente se deben establecer convenlos para compartlr con otras entlda-
des prlvadas y publlcas sus experlenclas exltosas en el campo de la etlca.
Implantar el principio de "la obligacin de saber"
Es conocldo que generalmente es dlfcll denunclar las conductas corruptas
de los funclonarlos porque sus estllos son tan soflstlcados, o estn cubler-
tos por la lmpunldad, que los hace casl lnvulnerables. En otras ocaslones
lo que sucede es que las conductas corruptas son tan extendldas que lm-
pera la ley del sllenclo, con la cual se establece la proteccln mutua de los
funclonarlos. En ms de una ocasln slmplemente hay funclonarlos que
no tlenen sentldo de pertenencla o no son consclentes de sus responsabl-
lldades con la socledad, y por estas razones se abstlenen de denunclar a
qulenes cometen actos en contra de los lntereses de la entldad, estatales y
soclales. Cuando por alguna clrcunstancla se descubre el hecho dolo-
so, "nadle vlo`, "nadle supo`, "nadle partlclp`, lo cual hace que la lmpu-
nldad cobl|e a los corruptos. Sl exlstlera otra forma de actuar, la sltuacln
dolosa sera ms fcll de descubrlr y de ser castlgada.
Para enfrentar todos estos lnconvenlentes tomamos prestado de algunos ex-
pertos la propuesta de establecer un nuevo prlnclplo: "La obllgacln de sa-
ber`. Conslste en que todos los funclonarlos cercanos a una conducta corrupta
deben responder en alguna medlda por la presencla de la mlsma. Deben,
por tanto, reclblr algun tlpo de castlgo, pues de lo contrarlo slmplemente se
convlerten en cmpllces del corrupto y as eluden la ley.
El prlnclplo de "la obllgacln de saber` debe cobl|ar a los funclonarlos de
la dependencla en donde aparecl la corrupcln. Debe cobl|ar lgualmente
a los superlores de esa rea, persona o dependencla conslderada corrupta.
De la mlsma forma debe haber responsabllldad de las lnstanclas encarga-
das del control y la vlgllancla en esa dependencla o en la entldad.
Puede parecer muy dura la propuesta, y es poslble que sea aparentemen-
te contrarla a las leyes o normas lnstltuclonales, lncluso puede ser dlfcll
SINTITUL-4 04/08/00, 11:31 a.m. 117
llS 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
de apllcar, pero es tan generallzada la corrupcln, tan dlfcll la poslbllldad
de detectarla y tan permlslvos los funclonarlos, los cludadanos y los orga-
nlsmos de control, que se hace necesarlo plantear salldas lgualmente au-
daces para lntentar dlsmlnulr en el pas los nlveles de corrupcln de
manera slgnlflcatlva.
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6ap|tu|o 4
kI5605 0 60kk0F6I0h h l AkA fIhAh6IkA
Hccrcr Mcdciiin 8chrqucz
Aibcrrc Lpcz Amndcr
Cran parte de las sltuaclones problemtlcas que se detectan en el anllsls
de los organlsmos publlcos evldencla su enorme fragmentacln, una su-
perposlcln de actlvldades, y lo que en general podramos llamar la au-
sencla de una raclonalldad lntrnseca que las coordlne y armonlce.
Estas fallas estructurales son las que, en alguna medlda, crean oportu-
nldades para las prctlcas corruptas, el desvo y el despllfarro de re-
cursos, y ms grave aun, lmplden que el beneflclarlo del funclonamlento
de los organlsmos estatales, la socledad, reclba los blenes y servlclos cuya
produccln |ustlflca su propla exlstencla.
La deflnlcln de una metodologa que en el sector publlco tenga como
propslto la ldentlflcacln de focos de corrupcln y la formulacln de
medldas encamlnadas a lograr la morallzacln de la admlnlstracln pu-
bllca colomblana, obllga a enfocar y a anallzar detenldamente el rea fl-
nanclera y todos sus componentes. Dlcha rea, vlnculada dlrectamente
con el mane|o de los recursos flnancleros, presenta puntos crtlcos carac-
terlzados por su vulnerabllldad, propensln a la corrupcln y mane|os
lndebldos en donde las normas que regulan la admlnlstracln del recurso
flnanclero fcllmente se evaden y no restrlngen la capacldad dellctlva de
los funclonarlos corruptos.
En este sentldo, una metodologa que a manera general pretenda ldentl-
flcar puntos crtlcos de corrupcln debe efectuar un segulmlento a las
declslones que se toman en materla flnanclera, y que guardan relacln
con la consecucln, apllcacln, transferencla, flu|o de fondos y slstemas
de control de los recursos.
Es evldente que los mecanlsmos de control, establecldos en el rea flnan-
clera, estn dlseados para evltar mane|os fraudulentos y garantlzar el
buen uso de los recursos flnancleros. No obstante, en dlversas entldades
publlcas se observa que dlchos mecanlsmos, aun estando deflnldos y obll-
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gada la entldad a apllcarlos, no se encuentran lmplementados, o estando
establecldos no se observan, lo cual proplcla clrcunstanclas favorables
para el mane|o lndebldo de los recursos.
La unlca manera segura de prevenlr la corrupcln es ser consclente de que
exlste y tomar las medldas necesarlas para amlnorar el rlesgo, slempre estar
presente mlentras haya dlnero o blenes de por medlo y gente en poslcln y
con lntencln de aprovecharlos para su beneflclo personal. Las flaquezas
humanas hacen que una pequea proporcln de personas cedan fcllmen-
te ante propuestas o tentaclones para cometer actos corruptos que parecen
ser la salvacln de sus dlflcultades flnancleras. Este tlpo de actuaclones crean
hblto con gran facllldad, con el correr del tlempo se vuelven regulares y se
perfecclonan.
La lnexlstencla en algunos casos y en otros la debllldad de los slstemas
contables, es un denomlnador comun en muchas entldades del sector
publlco. Entldades como Caprecom e Invas y en general las entldades
oflclales, presentan serlas deflclenclas en sus slstemas de control flnancle-
ro, concretamente en sus slstemas contables, que son desorganlzados y
fcllmente permeables por conductas corruptas.
Igualmente se observa debllldad en las reas de slstemas, las cuales por lo
general no cuentan con una estructura aproplada que garantlce una com-
pleta e lntegral e|ecucln de los traba|os, procesos, procedlmlentos y ac-
tlvldades de las entldades, clrcunstancla que lmplde controlar orde-
nadamente los aspectos de mayor rlesgo y relevancla dentro de los proce-
sos slstematlzados. Por otra parte, es lnadecuada la admlnlstracln de la
segurldad lglca de los computadores, las actlvldades y la calldad de los
procesos reallzados no cuentan con un mecanlsmo eflclente que dlrl|a la
tecnologa en las entldades y faclllte la consecucln de los ob|etlvos rela-
clonados con la automatlzacln de la lnformacln. No exlsten slstemas de
lnformacln actuallzados y en algunos casos no son funclonales o no ge-
neran la lnformacln requerlda.
6AkA6tkILA6I0h 0l AkA
El rea flnanclera es el e|e central de toda organlzacln, por cuanto de ella
dependen, entre otros, el mane|o presupuestal, la elaboracln de estados
flnancleros, los pagos, el mane|o de excedentes de tesorera y el adecuado
control sobre los blenes de cada entldad. De la eflclencla en el mane|o de los
recursos, as como de su lnteraccln con las dems reas para controlar los
gastos, depender el exlto o fracaso de toda empresa.
Los factores o sltuaclones de rlesgo se presentan en el rea flnanclera con
mayor frecuencla y rlgor dadas las especlales clrcunstanclas de mane|o de
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dlnero que frecuentemente conflguran conductas asocladas a fenmenos
de corrupcln, hechos agravados por la lnoperancla de mecanlsmos de con-
trol, tanto lnternos como externos.
FkIh6IFAl5 kI5605 h l AkA fIhAh6IkA
Los aspectos de mayor senslbllldad que conllevan rlesgos de corrupcln
en el rea, tlenen que ver con:
a) La gestln presupuestal, desde su mlsma planeacln y programacln
hasta la presentacln y rendlcln de cuentas, son de comun ocurren-
cla en este tem sltuaclones lrregulares como lnclusln de gastos no
autorlzados, lncumpllmlento de termlnos, expedlcln de certlflcados
sln facultad legal, prolongacln de la vlgencla flscal y modlflcacln de
reservas presupuestales medlante traslados y adlclones.
b) La colocacln de recursos en el slstema flnanclero, refle|ndose en es-
taclonalldad de fondos en cuentas corrlentes, |lneteo de fondos e ln-
verslones en entldades de dudosa solldez flnanclera, con graves per-
|ulclos econmlcos para las entldades oflclales a camblo de beneflclos
lndebldos para autorldades y servldores publlcos encargados de su
admlnlstracln.
c) El atraso tecnolglco, la falta de personal callflcado y la ausencla de
una cultura contable hacen que la lnformacln flnanclera y contable
se presente en forma lncompleta e lnoportuna, no hay reglstros auxllla-
res que permltan ldentlflcar y controlar los rubros de lnverslones, cuen-
tas por cobrar, lnventarlos, actlvos fl|os y cuentas por pagar, tampoco
exlste un adecuado archlvo de los soportes contables.
Flaneamiento estratgico y control de gestin
No se cuenta con un slstema ldneo de planeacln estrateglca, pese a que
se formulan planes especflcos, estos se e|ecutan de manera fragmentada
y no coherente con la mlsln y ob|etlvos organlzaclonales y con un cubrl-
mlento total de sus operaclones sobre su gestln y sobre sus resultados.
Dentro de los prlnclplos modernos de la admlnlstracln publlca, y como
un elemento lndlspensable del control lnterno, el nlvel gerenclal debe
dlsear y formular poltlcas, ob|etlvos y metas a corto y medlano plazo,
cuyo punto de partlda sea la mlsln, vlsln y valores de la entldad, con el
fln de darle orlentacln y cumpllr con su ob|etlvo soclal en los termlnos
de eflclencla, eflcacla y economa sealados en la ley.
En relacln con la planeacln, se observa que no se presentan documentos
que contengan planes de gestln y la actuacln gerenclal se concentra en los
problemas cotldlanos del da a da, dando prelacln a lo urgente por enclma
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de lo lmportante, lo que genera cuellos de botella en las dlferentes reas
organlzaclonales, e lmposlblllta el control.
La lmportancla de una planeacln estrateglca radlca en el permanente
segulmlento y evaluacln que se reallce tomando como base la planeacln
y los resultados de la gestln de las dlferentes unldades o dependenclas.
Fresupuestos
En partlcular los puntos que se exponen a contlnuacln representan los
aspectos ms vulnerables del proceso presupuestal, resaltando que el
mayor problema se presenta en el nlvel terrltorlal, en parte por un profun-
do desconoclmlento de normas y en parte por la ausencla de una gestln
ordenada de los recursos, lo cual conflgura un espaclo proplclo para la
arbltrarledad y la dlscreclonalldad en el mane|o presupuestal:
Inclulr gastos no autorlzados y exclulr partldas para gastos decretados
oflclalmente.
Incumpllr termlnos, prolongar la vlgencla flscal y comprometer vlgen-
clas futuras sln autorlzacln legal.
mltlr o expedlr certlflcados sln tener la facultad legal.
Exceder la aproplacln dlsponlble.
Afectar rubros que no corresponden con el ob|eto del gasto.
mltlr o expedlr en forma lrregular el acuerdo mensual de gastos o el
programa anual de ca|a.
rdenar o efectuar pagos sln el lleno de los requlsltos legales y retardar
el pago de obllgaclones legalmente contradas.
No efectuar los descuentos nl glrar en forma oportuna las transferenclas
de ley.
mltlr o llevar en forma lnadecuada la contabllldad presupuestal.
Dlsponer de recursos no lncorporados en el presupuesto.
Traslado lrregular de fondos y expedlcln de cheques sln fondos.
Inoperancla de los slstemas de claslflcacln, reglstro y control de las
operaclones
Ceneracln desmesurada de compromlsos que provocan desborda-
mlentos presupuestales y que evldenclan la lnsuflclencla en la aslgna-
cln de recursos presupuestales, ocaslonando el lncumpllmlento en los
pagos a los proveedores y en otros casos suspensln de pagos e lllquldez
flnanclera.
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Contabilidad
La Constltucln Poltlca de l99l seal como funclones para el Contador
Ceneral de la Nacln las de unlformar, centrallzar y consolldar la contabl-
lldad publlca, determlnar las normas contables que deben reglr al pas y
desarrollar e lmplantar mecanlsmos cuantltatlvos y cualltatlvos, que ade-
ms de generar la lnformacln bslca para la gestln de los entes publl-
cos, aseguren y garantlcen la coordlnacln de la poltlca macroeconmlca
en un contexto admlnlstratlvo, con una e|ecucln presupuestal descen-
trallzada y autnoma.
La realldad de nuestro pas exlge un mayor rlgor de flscallzacln, el cual
depende, fundamentalmente, de los crlterlos con los cuales se reconoz-
can y reglstren los dlferentes hechos econmlcos y la capacldad para ex-
presar slmultneamente derechos y obllgaclones, lngresos, costos y gastos
de los entes publlcos. Adems, la contabllldad publlca debe propender
por la transparencla de la gestln de admlnlstracln y promover una ma-
yor partlclpacln cludadana en los temas de gestln flnanclera, econml-
ca y soclal, medlante la publlcacln oportuna y conflable de lnformacln
que revele la sltuacln flnanclera, econmlca y soclal de los entes publl-
cos y permlta evaluar la gestln de sus admlnlstradores.
Hasta l99, los procesos de obtencln, reglstro y control de la lnforma-
cln generada por los entes publlcos se desarroll conceptual y norma-
tlvamente, con fundamento en el proceso presupuestal o de ca|a, lo que
no permltl establecer esquemas de lnformacln para tomar declslones y
apreclar ob|etlvamente la gestln flnanclera publlca de cada entldad, nl
el control de los recursos econmlcos por parte de las autorldades com-
petentes.
Con la creacln de la Contadura Ceneral de la Nacln, a partlr de enero de
l99, se dlo lnlclo a una nueva etapa en la contabllldad publlca que preten-
de crear una cultura contable medlante la concepcln del slstema naclonal
de contabllldad que revele la sltuacln flnanclera y econmlca agregada de
los entes que conforman el sector publlco. A pesar de los esfuerzos y los
enormes avances en esta rea, todava exlsten rlesgos de corrupcln que se
derlvan de sltuaclones como las que se descrlben a contlnuacln:
Atraso tecnolglco: el rea de slstemas no cuenta con una estructura
aproplada que garantlce una completa e lntegral e|ecucln de los traba-
|os, procesos y actlvldades de las entldades, lo que lmplde controlar or-
denadamente los aspectos de mayor rlesgo y relevancla dentro de los
procesos slstematlzados. Igualmente no se cuenta con un softvare o sls-
tema de lnformacln actuallzado, en algunos casos no son funclonales y
no emlten la lnformacln requerlda, generando dupllcldad de labores.
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La adqulslcln de equlpos se hace a medlda que se va desarrollando el
proceso y no obedece a un programa de slstematlzacln prevlamente
anallzado y aprobado.
Saldos lnlclales lnconslstentes: en la gran mayora de los entes publlcos,
la lnformacln lnlclal con la que se allment el slstema de contabllldad
es lnconslstente y carece de los soportes legales correspondlentes. A
pesar de los procesos de depuracln de saldos lnlclado en algunas entl-
dades, los resultados no son muy satlsfactorlos por la falta de la docu-
mentacln y soportes necesarlos para determlnar su razonabllldad y de
una verdadera gestln admlnlstratlva que ponga fln a esta sltuacln.
La contabllldad contlene reglstros que para su ldentlflcacln requleren
anllsls dlspendlosos, compllcados y costosos, lo que afecta la conflanza
de terceros en la admlnlstracln.
La centrallzacln de la contabllldad conlleva a procesos compllcados,
manlpulables, dupllcldad de tareas, demora en el envo de la mlsma y
concentracln de reglstros en unos pocos funclonarlos, lo que hace que
las actuaclones flnancleras no se efectuen en tlempo real.
Los llbros de contabllldad no cumplen con los requlsltos establecldos
por las normas contables. No exlsten reglstros auxlllares para el mane|o
de la mayora de las cuentas del balance que permltan ldentlflcar plena-
mente las obllgaclones y derechos de cada entldad.
La lnformacln no se procesa en forma completa y oportuna, generan-
do lncumpllmlento de compromlsos legales con las entldades de con-
trol y vlgllancla y carencla de los estados flnancleros para la toma de
declslones por parte de los admlnlstradores.
Funclonarlos cuyo perfll no corresponde a las necesldades del rea a la
cual prestan sus servlclos. En este sentldo sera convenlente revlsar las bon-
dades del reglmen de carrera admlnlstratlva, complementndola con me-
dldas que garantlcen que el Estado cuente realmente con personas ldneas
tanto moral como laboralmente, y que estas slo permanezcan mlentras
cumplan con tales condlclones y sean efectlvamente castlgadas o premla-
das en la medlda en que su comportamlento as lo amerlte. Actualmente
funclonarlos lneflclentes se apoyan en la carrera admlnlstratlva para evltar
procesos dlsclpllnarlos en su contra por lncumpllmlento de sus deberes y
algunos |efes prefleren "aguantarlos` antes que lnlclarles un proceso que
es muy dlspendloso y que en la mayora de los casos, por falta de pruebas
contundentes, termlna con un slmple llamado de atencln al empleado, lo
cual deblllta la autorldad del |efe y crea un mal amblente con el slndlcato.
El mane|o contable de las reglonales no responde a los prlnclplos y nor-
mas contables de general aceptacln. La lnformacln reportada es ln-
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completa e lnoportuna. No se cuenta con lnformacln exacta acerca de
las cuentas por cobrar y por pagar, se mane|an llstados en cada oflclna
que no concuerdan con los reglstros contables.
Las debllldades de control contable afectan no slo la razonabllldad de
las clfras slno tamblen la labor de audltora, en la medlda en que no es
poslble determlnar su orlgen y en muchos casos no se cuenta con los
documentos soportes.
Las obllgaclones trlbutarlas se vlenen cumpllendo con base en opera-
clones de ca|a y no de causacln, como lo ordenan las normas legales,
razn por la cual se hace necesarlo efectuar correcclones con el consl-
gulente pago de sanclones e lntereses.
Carencla de un slstema de costos que permlta conocer los resultados
netos de cada actlvldad.
A0HIhI5tkA6I0h 0 k60k505 fIhAh6Ik05
La alta dlscreclonalldad en el mane|o de los recursos y la lnoperancla de
los slstemas de control tanto lnterno como externo proplclan sltuaclones
de rlesgo que favorecen los fenmenos de corrupcln y el uso lndebldo
de los recursos. Las causas ms comunes en el rea flnanclera que propl-
clan la corrupcln son, entre otras:
Estaclonalldad de fondos: grandes cantldades de dlnero son mantenl-
das en cuentas corrlentes o en ca|a sln generar nlngun beneflclo para la
entldad, favoreclendo a las entldades bancarlas y buscando qulz como
contraprestacln el pago de comlslones o el otorgamlento de prestamos
personales.
Jlneteo de fondos: los dlneros recaudados no se reglstran nl conslgnan
oportunamente, lnlclalmente se toma dlnero prestado de los lngresos
dlarlos, se de|a sln reglstrar y al da slgulente se cubre con los lngresos
del da, sl el funclonarlo se da cuenta de que puede hacerlo sln ser des-
cublerto, probablemente no relntegre la totalldad del autoprestamo y
cada da aumente la cantldad.
Inverslones en entldades que no ofrecen segurldad: la alta dlscre-
clonalldad de clertos funclonarlos permlte que se hagan lnverslones en
entldades cooperatlvas o bancarlas que no ofrecen garantas de solldez
y constltuyan un alto grado de rlesgo de perdlda.
Alteracln de la base de datos: la falta de un slstema de lnformacln
conslstente y la ausencla de medldas de control facllltan que funclona-
rlos con acceso a las bases de datos puedan alterar los saldos a cargo de
partlculares, especlalmente en lo que hace referencla al pago de lm-
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l2S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
puestos, aportes de salud y penslones, antlclpo a cargo de contratlstas,
proveedores y empleados.
Pago de comlslones por trmlte de cuentas: el exceso de procedlmlen-
tos y papeleos dlseados para proteger a la admlnlstracln publlca con-
tra actuaclones mallntenclonadas lleva a que los trmltes de|en de ser
parte de la solucln para convertlrse en parte del problema, la multlpll-
cldad de puntos de control dlluye la responsabllldad de los funclonarlos
y aumenta sus poslbllldades de pedlr dlnero a camblo del cumpllmlento
de su deber. Igualmente puede presentarse el caso de que a camblo de
generosas atenclones, regalos costosos o pago de comlslones o "mordl-
das`, sea aprobado el pago de facturas enormemente lnfladas, blen sea
en lo referente a la cantldad entregada o al preclo lnlclalmente pactado,
pagos dobles o slmplemente pago de cuentas flctlclas.
Irregularldades en la aprobacln de penslones y llquldacln de presta-
clones soclales: como consecuencla del desorden admlnlstratlvo relnante
en la gran mayora de las entldades oflclales, es normal el retraso en el
pago de prestaclones soclales y penslones de |ubllacln promovldo por
funclonarlos lnternos y personas externas lnteresadas en entablar de-
mandas contra el Estado con un alto grado de exlto, obtenlendo eleva-
das lndemnlzaclones y pago de honorarlos. Igualmente, se da el pago de
comlslones o pea|es por parte de funclonarlos honestos que al ver la
cantldad de trmltes y el tlempo que se requlere para la aprobacln de
una pensln legalmente adqulrlda, declden utlllzar lntermedlarlos para
aglllzar los trmltes. Tamblen se puede presentar falslflcacln de docu-
mentos, alteracln de los datos, ya sea aumentando el tlempo realmente
traba|ado o lncrementando el valor de las cotlzaclones sobre las cuales
se deben efectuar las llquldaclones.
Carencla de saldos de cartera: qulzs uno de los mayores problemas en
los entes publlcos es el recaudo de sus lngresos, bslcamente porque no
exlste un control adecuado de las cuentas por cobrar nl un slstema de
lnformacln aproplado que sumlnlstre oportunamente saldos reales de
la cartera venclda y su comportamlento en forma perldlca.
Almacen general y activos fijos
La falta de control admlnlstratlvo y contable, acompaada de pocas me-
dldas de segurldad para su proteccln, hacen frecuente la perdlda de
blenes del Estado, qulz la prlnclpal causa es la ausencla de un reglstro
detallado de las exlstenclas, ya sea de lnventarlos en el almacen o de ac-
tlvos fl|os en cada dependencla, lo que genera sltuaclones como las sl-
gulentes:
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Perdlda de lnventarlos: los materlales de traba|o desaparecen, las bode-
gas son saqueadas, los lnventarlos en los llbros no concuerdan con las
exlstenclas en almacen.
Compra de materlales lnnecesarlos, obsoletos, de ba|a calldad y con
sobrecostos: algunas entldades compran ms de lo que realmente necesl-
tan, lo que puede ocaslonar la perdlda de elementos blen porque se dete-
rloran, se convlerten en obsoletos o porque son sustrados llegalmente.
Mal uso de los blenes del Estado: al lgual que con los lnventarlos, no exlste
un adecuado control de las propledades del Estado (actlvos fl|os), lo cual
faclllta su perdlda y uso en actlvldades no acordes con sus ob|etlvos y en
favor de lntereses partlculares, el mantenlmlento de estas propledades re-
sulta costoso y constltuye un foco de corrupcln en la medlda en que no se
lleva un reglstro lndlvldual, en ocaslones son dadas de ba|a sln un concep-
to tecnlco adecuado y vendldas a preclo de chatarra.
No se practlcan lnventarlos perldlcos de las exlstenclas en almacen nl
de los actlvos fl|os que permltan confrontar los datos con los reglstros
contables y efectuar los a|ustes correspondlentes.
Ih0I6A00k5 0 kI560
El grado del rlesgo en termlnos de corrupcln no es una varlable slmple,
slno que se trata de una varlable producto de una multltud de acclones y
factores, razones que, sumadas al constante camblo y readaptacln de las
prctlcas corruptas, hace casl lmposlble establecer de manera ob|etlva el
nlvel o grado de rlesgo de las mlsmas. Este problema se resuelve medlan-
te el hallazgo de lndlcadores que poslbllltan el anllsls de los fenmenos
lnvestlgados, lndlcando la forma en que los rlesgos ob|eto en cuestln se
manlflestan y deben ser puestos en contacto con los hechos emprlcos de
su entorno.
En el rea flnanclera, los slgulentes son algunos lndlcadores que nos pue-
den orlentar hacla la deteccln de focos de corrupcln (se aclara que su
ocurrencla no necesarlamente lmpllca corrupcln):
Varlaclones slgnlflcatlvas en los saldos de cuentas por cobrar y por pagar.
Saldos altos en ca|a y cuentas corrlentes.
Sobreglros constantes e lncremento en los ndlces de endeudamlento.
Atraso en las conclllaclones bancarlas.
Faltantes en arqueos de ca|a general y ca|as menores.
Incremento de las obllgaclones laborales.
Contlnuos reclamos a aseguradoras por perdlda de actlvos o efectlvo.
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HAFA 0 kI5605 ~ AkA fIhAh6IkA
Incumplimiento de trminos.
Ordenar gastos sin facultad legal.
Retardar el pago de obligaciones le-
gales.
Traslado irregular de fondos.
Prolongar la vigencia fiscal.
Compra de bienes innecesarios.
Favorecimiento a entidades banca-
rias con el propsito de obtener be-
neficios personales (prstamos,
comisiones, etc.).
Apropiacin de dineros pblicos.
Negligencia en el recaudo de rentas.
Cambiar la destinacin de los re-
cursos.
Acuerdos con ciertas entidades a
cambio de beneficios indebidos para
funcionarios.
Prdida de recursos del Estado.
Prdida de inventarios.
Utilizacin de bienes del Estado para
actividades particulares
Inventarios obsoletos.
Sobrecostos por alquiler o compra
de equipos no acordes con los re-
querimientos.
Generacin de informes imprecisos
y poco confiables que no revelan la
verdadera situacin financiera de la
entidad.
Manipulacin de base de datos e in-
flar el pago de prestaciones y obliga-
ciones as como la anulacin de
rentas por cobrar.
planeacin planeacin planeacin planeacin planeacin
presupuestal presupuestal presupuestal presupuestal presupuestal
Estacionalidad Estacionalidad Estacionalidad Estacionalidad Estacionalidad
de fondos de fondos de fondos de fondos de fondos
Jineteo Jineteo Jineteo Jineteo Jineteo
de fondos de fondos de fondos de fondos de fondos
Inversiones sin Inversiones sin Inversiones sin Inversiones sin Inversiones sin
respaldo respaldo respaldo respaldo respaldo
Falta de control Falta de control Falta de control Falta de control Falta de control
sobre los bienes sobre los bienes sobre los bienes sobre los bienes sobre los bienes
del Estado del Estado del Estado del Estado del Estado
Recursos Recursos Recursos Recursos Recursos
tecnolgicos tecnolgicos tecnolgicos tecnolgicos tecnolgicos
inapropiados inapropiados inapropiados inapropiados inapropiados
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo medio
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Desconocimiento de principios b-
sicos en la elaboracin y ejecu-
cin del presupuesto y la gestin
financiera.
Altas sumas de dinero son mante-
nidas en cuentas corrientes o en
caja sin generar ningn rendimien-
to.
Los dineros recaudados no se re-
gistran ni se consignan oportuna-
mente.
La alta discrecionalidad de ciertos
funcionarios permite hacer gran-
des inversiones en entidades que
no ofrecen slido respaldo.
La falta de control y las pocas
medidas de seguridad para su pro-
teccin hacen frecuente la prdida
de bienes.
Los equipos de sistemas, as como
el software utilizado, no correspon-
den a las necesidades requeridas
por la entidad.
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 130
Riesgo alto
Riesgo alto
Atraso en la Atraso en la Atraso en la Atraso en la Atraso en la
informacin informacin informacin informacin informacin
contable y contable y contable y contable y contable y
financiera financiera financiera financiera financiera
Trmites Trmites Trmites Trmites Trmites
dispendiosos dispendiosos dispendiosos dispendiosos dispendiosos
La falta de coordinacin, la mala
calidad de la informacin y la au-
sencia en algunos casos, hacen
que el proceso contable sea dis-
pendioso, poco confiable y los es-
tados financieros se presenten
tardamente y no sean tenidos en
cuenta para la toma de decisio-
nes.
El exceso de procedimientos y pa-
peleos diluyen la responsabilidad
de los funcionarios y fomentan el
cobro de peajes para el pago de
cuentas.
Informacin inoportuna e incomple-
ta.
Carencia de registros auxiliares que
permitan el anlisis y depuracin
de saldos, especialmente las cuen-
tas por cobrar o por pagar.
Inexactitud en la informacin trans-
mitida.
Falta de control y conocimiento real
de los bienes o activos fijos de la
entidad.
Falta de conciliaciones bancarias
y, por ende, desconocimiento de
los recursos disponibles.
Pagos dobles.
Demora en el pago de obligaciones
legalmente contradas por favore-
cer aquellas previamente acordadas.
Prdida de credibilidad en las enti-
dades.
PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN POSIBLES POSIBLES POSIBLES POSIBLES POSIBLES
HAFA 0 kI5605 ~ AkA fIhAh6IkA (6ont|nuac|n)
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 131
Concentracln de recursos en una entldad flnanclera.
Contlnuas actas de ba|a por obsolescencla de artculos en almacen o de
actlvos fl|os.
Saldos altos de mercanca sln movlmlento en almacen.
Incremento de gastos de un perodo a otro sln |ustlflcacln aparente.
Atraso en la contabllldad e lnformes de e|ecucln presupuestal.
Contlnuas demandas contra la entldad por lncumpllmlento de compro-
mlsos.
Fk0F05tA Ht000l06I6A FAkA 5t00IAk lA 60kk0F6I0h
Como exlste un slnnumero de metodologas de lnvestlgacln y de slstemas
de recoleccln de lnformacln, con base en la experlencla conoclda y en
especlal por la recoglda de manera dlrecta en el rea admlnlstratlva, flnan-
clera y contable, nos permltlmos sugerlr la que a contlnuacln conslgnamos,
esperando que slrva de ayuda y soporte para futuras lnvestlgaclones sobre el
tema:
Aproximacin al tema desde una revisin bibliogrfica
Es necesarlo consultar y obtener la blbllografa y otros materlales que nos
puedan ser utlles para los propsltos de la lnvestlgacln y que nos perml-
tan dar al traba|o un enfoque novedoso, lo que puede lograrse tratando
un aspecto no estudlado, profundlzando en uno poco o medlanamente
conocldo o dndole un vlra|e dlferente o lnnovador a un problema ya
tratado.
Igualmente, se debe lnclulr la revlsln y anllsls de las leyes y decretos
que rlgen y apllcan para cada caso buscando conocer de cerca el trata-
mlento legal, as como las dlsposlclones que pretenden prevenlr, detectar
y sanclonar el desarrollo de actos corruptos.
Tamblen se debe efectuar una revlsln de lnformes y antecedentes emltl-
dos tanto por los organlsmos de control externo (Procuradura, Contralora,
superlntendenclas, etc.), como los entes de control lnterno (revlsora fls-
cal, audltora lnterna, oflclna |urdlca, etc.), organlsmos que pueden brln-
dar lmportantes lndlclos sobre poslbles focos de corrupcln.
Determinacin del campo de aplicacin
Determlnar el campo de apllcacln es, en realldad, plantear el problema
estructurando ms formalmente las ldeas de lnvestlgacln. Se trata de
preclsar ob|etlvos, desarrollar preguntas, |ustlflcar y anallzar la vlabllldad
de la lnvestlgacln.
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 132
Esta estructuracln puede ser en ocaslones casl lnmedlata, o blen llevar gran
cantldad de tlempo, dependlendo de que tan famlllarlzado este el lnvestlga-
dor con el tema a tratar, la comple|ldad y la exlstencla de antecedentes y
habllldades personales de este.
En este paso, el lnvestlgador debe estar en una poslcln tal que le permlta
comenzar a conslderar que lnformacln habr de recolectar, los metodos
requerldos, cmo anallzar los datos y que lndlcadores utlllzar para de-
termlnar los grados de rlesgo.
Identificacin de procesos, actores y controles
Se recomlenda anallzar el entorno en el que se desarrollan los ob|etlvos
de la entldad ob|eto de estudlo, que organlsmos la controlan, as como la
forma en que fueron elegldos sus prlnclpales dlrectlvos, anallzando sus
antecedentes en la admlnlstracln publlca y prlvada.
Evaluacin del control interno
La evaluacln de los controles da la pauta para determlnar el alcance y
profundldad de las pruebas y procedlmlentos a apllcar en cada rea, de-
pendlendo del grado de conflanza que se haya alcanzado a observar. El
ob|etlvo de esta evaluacln es sopesar sl es adecuado el slstema de con-
trol lnterno y la efectlvldad con que se apllcan los procedlmlentos, puede
efectuarse medlante la lnspeccln a las lnstalaclones, observacln dlrecta
de las operaclones, estudlo de los manuales de funclones y procedlmlen-
tos y apllcacln de cuestlonarlos especflcos para cada rea.
Anlisis de la oficina de quejas y reclamos
El estudlo de que|as y reclamos permlte conocer datos estadstlcos sobre
sltuaclones denuncladas en clertas reas y contra clertos funclonarlos, lo
que vlablllza la focallzacln de poslbles fenmenos asoclados a la co-
rrupcln.
Entrevistas y charlas formales con directores, jefes de divisin y funcionarios
involucrados en cada uno de los procesos evaluados
La entrevlsta, desde el punto de vlsta general, es una forma especflca de
lnteraccln soclal. El lnvestlgador formula preguntas y a partlr de las res-
puestas habrn de surglr datos de lnteres, se establece as un dllogo en el
que una de las partes busca recoger lnformacln y la otra se presenta
como fuente de esta.
Talleres con funcionarios
Su ob|etlvo prlnclpal es lnvolucrar a los responsables de los procesos en
el estudlo de fenmenos de corrupcln, ya que son ellos qulenes cono-
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 133
cen me|or los problemas de su entldad, los poslbles focos de corrupcln y
las poslbles soluclones, es lmportante lnvolucrar a funclonarlos de dlstln-
tas reas para confrontar dlferentes puntos de vlsta y, sl es del caso, clerto
enfrentamlento entre ellos que conduzca a detectar sltuaclones que trata-
das en forma lndlvldual no sern observadas. Igualmente se recomlenda
exponer un caso prctlco, lndlcando la manera como se atac y dlsmlnuy
el fenmeno de la corrupcln en alguna entldad publlca, su sltuacln lnlclal,
las medldas adoptadas para dlsmlnulr la corrupcln y los resultados obte-
nldos.
Entrevistas focalizadas con funcionarios de las entidades de control
Con base en los resultados de la lnvestlgacln, es de vltal lmportancla entre-
vlstar funclonarlos encargados del control de la entldad, con el fln de reco-
ger mayor lnformacln, conflrmar algunos resultados y de esta manera hacer
un dlagnstlco ms conflable sobre la corrupcln en la entldad.
Anlisis de los cambios realizados en los procesos y procedimientos
de una administracin a otra
Esta evaluacln puede brlndar elementos de estudlo que permltan dedu-
clr poslbles prctlcas corruptas, al anallzar las razones tenldas en cuenta
para desmontar un determlnado control, extender un proceso, concen-
trar declslones.
Entrevistas con expertos
Este tlpo de entrevlstas requlere una gran preparacln y conoclmlento por
parte del lnvestlgador. Tlene como ob|etlvo un anllsls a fondo de las oplnlo-
nes, actltudes y experlenclas del lndlvlduo entrevlstado. La funcln prlnclpal
del entrevlstador es centrar su atencln sobre una experlencla dada y sobre
sus efectos, los cuales dependern del dlagnstlco slstemtlco de la corrup-
cln en el rea que nos ocupa. Este tlpo de entrevlsta se basa en temas que el
lnvestlgador conoce de antemano pero que lntenta preclsar y profundlzar.
Evaluacin de resultados y levantamiento del mapa de riesgos
Una vez recolectada, tabulada y contrastada la lnformacln ob|eto de ln-
vestlgacln, se procede al levantamlento del mapa de rlesgos, entendldo
como la representacln grflca de los dlstlntos aspectos que sobresalen
en una organlzacln por ser procllves a fenmenos de corrupcln. El mapa
de rlesgos es una herramlenta de gran utllldad para poder enfrentar el
problema en cuestln, ya que entre otras cosas permlte:
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 134
Detectar y preclsar aspectos, lnstanclas, declslones y procedlmlentos que
sobresalen por su probabllldad o poslbllldad de derlvar en conductas
corruptas.
Identlflcar en las dlferentes reas de la organlzacln, el nlvel e lndlcadores
de cada uno de los rlesgos ob|eto de estudlo, permltlendo su anllsls y
prlorlzacln.
Formular estrateglas y/o adoptar medldas encamlnadas a reduclr sus
devastadores efectos.
Se puede deflnlr el mapa de rlesgos como una herramlenta o tablero de
control en donde, segun la experlencla y la comple|ldad de los procesos
de cada entldad, revele seales de alerta que permltan detectar lrregularl-
dades o deflclenclas en el desarrollo de la gestln y a su vez permlta tomar
medldas correctlvas en forma oportuna.
k60Hh0A6I0h5 FAkA 60htk0lAk lA 60kk0F6I0h
Implantar un sistema integrado de informacin
La modernlzacln del Estado supone el desarrollo de multlples acclones
para me|orar la gestln y el servlclo, en especlal la modernlzacln lmpllca
el monta|e y admlnlstracln de glles y veraces slstemas de lnformacln.
Prlnclplos como la transparencla y la partlclpacln cludadana cobran gran
lmportancla para la generacln y adopcln de audaces enfoques sobre la
planeacln, la gestln, el control y la evaluacln. Igualmente se hace ne-
cesarlo el lntercamblo de lnformacln no slo dentro de una entldad slno
hacla el con|unto de la actlvldad publlca y la socledad en general.
Para produclr una lnformacln capaz de responder a los requerlmlentos
de la socledad moderna, es necesarlo el monta|e de un slstema lntegrado
que abarque el reglstro y anllsls de la actlvldad flnanclera, que busque
un mane|o cada vez ms ldneo de los recursos y a su vez que pueda
evaluar y detectar anomalas en el desarrollo de las actlvldades. En aque-
llos pases en donde se ha logrado mantener nlveles ba|os de corrupcln,
es evldente que su exlto en gran parte se debe al desarrollo de slstemas de
lnformacln de naturaleza contable.
En este sentldo, la Contadura Ceneral de la Nacln, como rgano regula-
dor de la contabllldad naclonal, debe contlnuar en su tarea de promover
y exlglr en cada entldad del Estado la lmplantacln de un slstema lntegra-
do de lnformacln, que permlta obtener en forma oportuna, ordenada y
slstemtlca todas y cada una de las operaclones desarrolladas, as como
verlflcar y evaluar los resultados de sus admlnlstradores.
En prlmer lugar, se debe fortalecer el departamento de slstemas dotndo-
lo de los equlpos necesarlos acordes con la magnltud y el volumen de
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 135
operaclones de la entldad, paso seguldo se debe selecclonar un softvare
o paquete de contabllldad que llene los requlsltos de cada entldad y que
como mnlmo debe tener los slgulentes mdulos:
Contabllldad general
Cartera
Inventarlos
Cuentas por pagar
Actlvos fl|os
Nmlna
Presupuestos
Estos mdulos deben lnteractuar o traba|ar en lnea evltando la dupllcl-
dad de labores y afectando todos los procesos y produclendo lnforma-
cln automtlca sobre las dlstlntas reas de operacln. Su lmplantacln
debe ser coordlnada por el departamento de slstemas con|untamente con
el personal del rea correspondlente, cada oflclna reglonal debe proce-
sar su propla lnformacln y reportarla oportunamente a la sede prlnclpal
para su consolldacln.
Es de suma lmportancla que el mdulo de contabllldad tenga lmple-
mentado el catlogo general de cuentas del PCCP y que adems permlta
su fcll actuallzacln, ya que los procedlmlentos del mane|o flnanclero
pueden camblar en cualquler momento. Igualmente debe tener un mnl-
mo nlvel de segurldad, como es la clave de acceso por perfll de funclona-
rlo, la cual debe ser camblada frecuentemente, adems, debe contar con
rastros de audltora, con el fln de conocer qulen, desde dnde, cundo, a
que hora y que lnformacln fue modlflcada.
Es lmportante evaluar la lnformacln produclda por el slstema que se lm-
plante, para verlflcar el cumpllmlento de los requerlmlentos lnternos y la
produccln de la lnformacln necesarla para reportar a los entes externos
tanto reglonales como naclonales.
Imponer el sistema de rendicin de cuentas
Tenlendo en cada entldad el slstema lntegrado de lnformacln, se debe
lmponer el slstema de rcndicin dc cucnrns para todos los funclonarlos
publlcos, en donde se evalue no slo el resultado de su gestln slno que
adems responda por los blenes que le fueron entregados para el desa-
rrollo de sus labores. En tal sentldo, al momento de su posesln, cada
funclonarlo deber dlllgenclar un formato de control de actlvos en donde
se relaclonan los blenes que le sean entregados y con su flrma se compro-
mete a culdarlos, utlllzarlos unlcamente en el desarrollo de sus funclones
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 136
y responder en caso de perdlda, autorlzando el descuento de sus presta-
clones, lgual formato deber ser llenado en el momento del retlro.
Con la lnformacln sumlnlstrada, los organlsmos de control tanto lnterno
como externo deben determlnar la razonabllldad de la lnformacln suml-
nlstrada por cada entldad. A nlvel lnterno se pueden lmplementar, por
e|emplo, las slgulentes medldas:
Por lo menos una vez al ao, efectuar un lnventarlo fslco de las exlsten-
clas en el almacen general y en los dlstlntos subalmacenes. As se pue-
den detectar oportunamente faltantes, materlales y equlpos obsoletos,
saldos demaslado altos, etc.
Arqueos de ca|a general y ca|as menores.
Clrcularlzacln de saldos de cuentas por cobrar, proveedores, saldos
de bancos y obllgaclones flnancleras.
Inventarlo fslco de actlvos fl|os.
Deflnlr y separar plenamente las funclones del personal. Nadle debe ser
responsable de la totalldad de una transaccln, y se debe deflnlr clara-
mente el alcance de sus funclones y establecer los lmltes de su respon-
sabllldad.
Fortalecer la capacldad de gestln de los funclonarlos lnvolucrados en
el mane|o presupuestal a traves de programas de capacltacln, prevla
seleccln de personal con perflles adecuados, de tal manera que se apll-
quen con todo rlgor los prlnclplos elementales de preparacln, reglstro
y e|ecucln presupuestal, estableclendo con clarldad las competenclas
que a cada cargo y funclonarlo correspondan.
Adoptar y hacer cumpllr un estrlcto programa de vacaclones, en espe-
clal para aquellos cargos en los que se mane|en recursos y se tenga cons-
tante contacto con terceros: almacen general, compras, presupuestos y
tesorera. El remplazo temporal en este tlpo de cargos por personal de
entera conflanza de la admlnlstracln puede llevar a descubrlr mane|os
lrregulares.
La rendlcln de cuentas es un aspecto fundamental de la vlda democrtlca,
que se fortalece con la lmplantacln de este tlpo de controles y permlte to-
marle cuentas a las dlferentes agenclas gubernamentales por su desempeo
y por la manera como han admlnlstrado sus recursos. Un buen slstema de
rendlcln de cuentas devuelve la conflanza a los cludadanos y los lnvlta a
partlclpar actlvamente en los programas de goblerno y en el e|erclclo perl-
dlco del voto, ya que cada eleccln debe ser una oportunldad poltlca para
que la cludadana les tome cuentas a qulenes han tenldo la responsabllldad
de admlnlstrar sus contrlbuclones y los otros recursos del Estado.
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 137
Crear organismos especializados en la lucha contra la corrupcin
Con personal altamente callflcado, conocedor del mundo de las flnanzas y
los negoclos, selecclonado por sus conoclmlentos y experlenclas en esta
materla y remunerado en forma competltlva con sus equlvalentes en el sec-
tor prlvado. Deben tamblen exlstlr programas de capacltacln constante, as
como acuerdos para el lntercamblo de lnformacln y experlenclas a nlvel
lnternaclonal que permltan la obtencln de pruebas sustantlvas y admlslbles
para superar las dlferenclas y deflclenclas de los slstemas |urdlcos.
A la par con esta medlda se requlere modernlzar y flexlblllzar nuestro sls-
tema penal, lmponlendo castlgos e|emplares para casos de corrupcln
admlnlstratlva. A manera de e|emplo se podra lmplantar en forma gll y
efectlva la extlncln de domlnlo, en donde cada funclonarlo publlco que
sea hallado culpable no slo plerda su llbertad, slno que adems respon-
da con sus blenes por sus procederes corruptos y de esta manera el Esta-
do pueda recuperar lo que le han robado.
Involucrar a los medios de comunicacin
Toda lnvestlgacln sobre corrupcln debe llevarse a cabo de manera dls-
creta y profeslonal, observando las normas que rlgen el secreto pollclal y
|udlclal pero tamblen respetando los derechos de los cludadanos. Para
lograrlo, se debe lmplantar en todas las facultades de perlodlsmo y conta-
dura una ctedra que lnduzca a abordar este tema de manera competen-
te proplclando el perlodlsmo de lnvestlgacln.
Los medlos de comunlcacln desempean un papel lmportante a la hora
de dar a conocer los resultados de la lucha contra la corrupcln, pues
debldo a las debllldades de nuestro slstema penal, la denuncla publlca
parece ser el unlco castlgo moral que reclben los funclonarlos corruptos,
lgualmente se deben destacar y dar a conocer a la oplnln publlca las
buenas gestlones admlnlstratlvas y las denunclas efectlvas de actos de co-
rrupcln.
SINTITUL-5 04/08/00, 11:32 a.m. 138
6ap|tu|o 5
kI5605 0 60kk0F6I0h
h HAtkIA 0 60htkAtA6I0h
Liiinnn Jnrnmiiic Muris
5tk06t0kA A0HIhI5tkAtIVA Y 0IA6h05tI60 60htkA6t0Al
Instituto Nacional de Vias, Invias
Entre los organlsmos adscrltos al Mlnlsterlo de Transporte, se encuentra el
Instltuto Naclonal de Vas, Invas, creado medlante Decreto 2l;l de l992,
con el ob|etlvo prlnclpal de e|ecutar las poltlcas y proyectos relaclonados
con la lnfraestructura vlal a cargo de la Nacln.
El Instltuto Naclonal de Vas es un Estableclmlento Publlco del orden naclo-
nal adscrlto al Mlnlsterlo de Transporte. En cumpllmlento de dlrectrlces lm-
partldas por el Departamento Naclonal de Planeacln, el Mlnlsterlo de
Transporte y el Mlnlsterlo de Haclenda y ba|o la orlentacln de la Junta Dl-
rectlva, el dlrector general de la entldad, con la partlclpacln de sus funclo-
narlos y contratlstas, "gestlona la modernlzacln de la red vlal a su cargo,
reallza lnvestlgaclones tecnolglcas en materla de carreteras, y preserva y
admlnlstra los monumentos naclonales, con el propslto de facllltar la movl-
llzacln de carga y pasa|eros, la comunlcacln y el desarrollo soclal, econ-
mlco, cultural y turstlco del pas`.
Las actlvldades para gestlonar la modernlzacln de la red vlal se efectuan
a traves de los slgulentes contratos:
Adquisicin dc prcdics: La adqulslcln de predlos es una de las prlmeras la-
bores contratadas por la entldad en el proceso de e|ecucln de un proyecto
de carreteras. Est centrallzada en la Subdlreccln del Medlo Amblente y se
desarrolla en las slgulentes etapas:
Determlnacln del rea que se ha de adqulrlr.
Elaboracln de las flchas predlales y reallzacln de avaluos por una
lon|a reglonal o naclonal.
Negoclacln de los predlos medlante el slstema de facllltadores (grupo
de personas contratadas, que contactan a los propletarlos).
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 139
Reallzacln de labores de concertacln con la comunldad, con el pro-
pslto de darle a conocer las bondades del proyecto y de comprometer-
la en su reallzacln.
Obrn pbiicn: Los contratos celebrados tlenen por ob|eto la construccln,
rehabllltacln, conservacln, me|oramlento de la red y atencln de emer-
genclas en carreteras, puentes y tuneles.
En carreteras, se contrata:
Ccnsrruccin: Puede ser construccln total de la va, que lncluye los tems
de explanacln, subase, base, pavlmento y obras de arte. Tamblen cons-
truccln de dobles calzadas, necesarlas por el volumen de trflco o en
zonas de congestln vehlcular, que exlgen un me|oramlento de la red
exlstente o ampllacln de la red vlal.
Rchnbiiirncin: Comprende la lntervencln de la estructura total del
pavlmento (subase, base y carpeta) y obras mayores de drena|e y pro-
teccln.
Ccnscruncin: Se reallza medlante la contratacln del mantenlmlento
rutlnarlo y perldlco, labores e|ecutadas por mlcroempresarlos de ca-
rreteras con la supervlsln de admlnlstradores vlales o medlante la apll-
cacln de nuevas modalldades de contratacln: contratos lntegrales y
contratos crema (proyectos en estudlo).
Mnnrcnimicnrc rurinnric: Comprende las actlvldades que tlenen por ob-
|eto mantener la va en buenas condlclones de llmpleza y presentacln
(actlvldades de rocera, llmpleza de cunetas y alcantarlllas, plntura de
puentes, remocln de derrumbes y algunas obras de drena|e).
Mnnrcnimicnrc pcridicc: Cubre la tapada de baches, resello y refuerzo
de la carpeta asfltlca, seallzacln horlzontal y vertlcal y obras de arte:
alcantarlllas, muros de contencln y cunetas.
Ccnrrnrcs inrcgrnics: Reclentemente el Instltuto empez a celebrar con-
tratos de mantenlmlento lntegral, para prestar una me|or atencln a los
usuarlos de la va. En esta modalldad de contratos el contratlsta se hace
responsable de la admlnlstracln de la va, de su mantenlmlento rutlna-
rlo y perldlco, y de la e|ecucln de obras especflcas (refuerzo de pavl-
mento, sobrecarpeta, remocln de derrumbes, seallzacln y parcheo),
obras pactadas a preclos unltarlos y por lndlcadores. Tamblen lncluye la
atencln de emergenclas y la prestacln a los usuarlos de servlclos sanl-
tarlos, de comunlcaclones y aslstencla mecnlca en la va. La lnterven-
tora de estos contratos es lgualmente contratada.
Ccnrrnrcs crcmn. Se establecen para la rehabllltacln y mantenlmlento
de las vas. Estos contratos se pactan por lndlcadores de estado, por un
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 140
termlno de clnco aos, y se exlge al contratlsta el aseguramlento de la
calldad y apllcacln del autocontrol. Invas reallza la supervlsln para
verlflcar los lndlcadores pactados.
Arcncin dc cmcrgcncins: Durante l996, la cada de sels puentes, nume-
rosos desllzamlentos o perdlda de banca, lnundaclones, avalanchas y
destruccln de obras por parte de la guerrllla, exlgleron gran actlvldad
de la oflclna de Prevencln de rlesgos y atencln de emergenclas. En
total, fueron atendldas l6 emergenclas, una cada ,; horas.
Ccnccsicncs: Con el ob|eto de dlsmlnulr el deflclt de lnfraestructura vlal
del pas, afrontar el reto de la apertura econmlca y amortlguar la lnsu-
flclencla de recursos por parte del Estado, el goblerno ldentlflc formas
alternas de flnanclacln de proyectos vlales de gran magnltud, con la
partlclpacln del sector prlvado en la construccln, rehabllltacln y
mantenlmlento de las vas estrateglcas, dando lnlclo al programa de con-
cesln de carreteras.
Diagnstice centractuaI
l. El Instltuto Naclonal de Vas, Invas, es uno de los organlsmos del Esta-
do con aslgnacln de los mayores recursos, ya que tlene a su cargo
todo lo relaclonado con la lnfraestructura vlal del pas.
2. Del anllsls y estudlo de campo a sus procesos contractuales, e|ecuta-
dos durante el perodo comprendldo entre l99 y |ullo de l99S, se
detect como una de sus prlnclpales debllldades la dlstrlbucln de com-
petencla para contratar entre muchos funclonarlos del nlvel dlrectlvo
(subdlrector) otorgada a traves del mecanlsmo de la delegacln por
parte del dlrector de la entldad, conllevando como consecuencla la
dlversldad de crlterlos |urdlcos sobre la materla contractual y gene-
rando lnsegurldad |urdlca tanto para la propla admlnlstracln como
para los partlculares.
. La oflclna |urdlca de la entldad no cumpla en la realldad con su ver-
dadero papel de asesor y coordlnador |urdlco en materla contractual,
pasando a ser una dependencla tramltadora, y de|ando de lado la efec-
tlva y eflcaz lntervencln que en estas materlas le corresponda.
. La utlllzacln de la "urgencla manlflesta` ha de|ado de ser mecanlsmo
de excepcln, para convertlrse en ordlnarlo y de usual apllcacln.
. No exlste un reglstro o base unlca de proveedores que slrva como mar-
co de referencla a la entldad para la adqulslcln de blenes y servlclos.
6. No se cumple con la remlsln blmensual de los contratos celebrados a
la Secretara Tecnlca, por parte de las subdlrecclones.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 141
;. Devolucln de estudlos de predlcacln por la mala calldad de los
mlsmos.
S. Ineflcaz e lneflclente supervlsln y vlgllancla a los contratos por parte
de los lnterventores.
9. Exceslva concentracln de contratlstas, que a la postre orlglnan mo-
nopollo, dada la ausencla de parmetros de orden tecnlco que deter-
mlnen su contratacln.
l0. Se observ un gran numero de contratos correspondlentes a vlgen-
clas pasadas sln llquldar, lo que slgnlflca para la admlnlstracln
acreenclas pendlentes y con poslbllldad de aumentar conslderable-
mente sus cantldades. No exlste en el presupuesto rubro o dlsponlbl-
lldad para atender estos compromlsos.
ll. No exlste coordlnacln admlnlstratlva nl funclonal entre las dlferentes
subdlrecclones y las secretaras tecnlca y admlnlstratlva con la oflclna
|urdlca, por conslgulente, cada dependencla actua en materla con-
tractual en forma desartlculada, creando republlcas lndependlentes.
l2. Se efectuan transferenclas de recursos a las reglonales sln nlngun crl-
terlo y planeacln.
Caja de Frevisin Social de Comunicaciones, Caprecom
Nnrurniczn juridicn: La Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones, Esta-
bleclmlento Publlco creado medlante la Ley S2 de l9l2 se transforma en
vlrtud de la Ley l de l996, en Empresa Industrlal y Comerclal del Estado
del orden naclonal, con personera |urdlca, autonoma admlnlstratlva y
patrlmonlo lndependlente, y en consecuencla su reglmen presupuestal y
de personal ser el de las entldades publlcas de esta clase, vlnculadas al
Mlnlsterlo de Traba|o y Segurldad Soclal.
Objcrc: La Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones, Caprecom, en su
naturaleza |urdlca de Empresa Industrlal y Comerclal del Estado opera en
el campo de la salud como Entldad Promotora de Salud (EPS) y como
Instltucln Prestadora de Salud (IPS), acorde con lo establecldo en la Ley
l00 de l99 y sus decretos reglamentarlos, de tal forma que podr ofre-
cer a sus aflllados el Plan bllgatorlo de Salud (PS), en los regmenes
contrlbutlvo y subsldlado y Planes Complementarlos de Salud (PCS) en el
reglmen contrlbutlvo.
La Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones, Caprecom, en el campo
de las penslones, opera como una entldad Admlnlstradora del Reglmen
Solldarlo de Prlma Medla con Prestacln Deflnlda para aquellas personas
que estuvlesen afllladas a l de marzo de l99, sln per|ulclo de la llbre
eleccln que consagra la Ley l99.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 142
Funcicncs: Son funclones de la Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones
Desarrollar las funclones aslgnadas a las Empresas Promotoras e Instltu-
clones Prestadoras de Servlclos de Salud en la Ley l00 y dems normas
que la reglamenten, adlclones, modlflquen o deroguen.
E|ercer la actlvldad contractual para el cabal cumpllmlento de sus ob|e-
tlvos.
Recaudar las cotlzaclones por los servlclos a su cargo.
Invertlr los recursos de tal manera que le permltan garantlzar la calldad
y el pago de los servlclos a su cargo.
Atender la admlnlstracln, reconoclmlento y pago de las penslones y
dems prestaclones socloeconmlcas de los penslonados y aflllados.
Carantlzar los servlclos de segurldad soclal lntegral en salud a sus afllla-
dos.
Las dems que le seale la ley, decretos y sus proplos estatutos.
Diagnstice centractuaI
l. El caos y el desorden admlnlstratlvo relnante en sus dlferentes depen-
denclas, la falta de comunlcacln y coordlnacln entre ellas, llevaron
a la entldad al despllfarro y, por ende, a la crlsls econmlca a que se vlo
abocada.
2. Ausencla de poltlcas y dlrectrlces para el mane|o del presupuesto de
la entldad.
. No exlstl control admlnlstratlvo por parte de la dlreccln de la entl-
dad, sobre los contratos celebrados por sus subdlrectores.
. Ausencla de poltlca para el gasto publlco, generando erogaclones para
sltuaclones lnnecesarlas, sln relacln alguna con el ob|eto y flnes que
debe cumpllr, a tal punto que se patroclnan relnados de belleza.
. En las carpetas de los contratos no reposan documentos lmportantes
como pllzas, dlsponlbllldades presupuestales, certlflcaclones de cum-
pllmlento, y se encuentran sln follar.
6. Hay un gran numero de contratos sln llquldar.
;. No exlsten constanclas sobre la efectlva e|ecucln de los contratos nl
de reclbo a satlsfaccln.
kI5605 0 60kk0F6I0h h lA 60htkAtA6I0h 5tAtAl
Del anllsls y traba|o de campo efectuado en Invas y Caprecom se deter-
mlnan una serle de conductas o comportamlentos lrregulares y relteratl-
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 143
vos por parte de los servldores publlcos y los contratlstas en el desarrollo
de los procesos contractuales, de|ando de lado los flnes y cometldos ge-
nerales del Estado para atender lntereses personales y prlvados.
A contlnuacln se presenta una sntesls de ellos:
Direccionamiento desde el pliego de condiciones y trminos
de preferencia
Los pllegos de condlclones son ccnsidcrndcs ccmc ci mccnnismc c insrrumcn-
rc n rrnucs dci cuni in ndminisrrncin pbiicn csrnbiccc ics rcquisircs y ccndicic-
ncs dc crdcn juridicc, cccnmicc y dc ccnucnicncin, ncccsnrics pnrn in ndquisicin
dc uncs bicncs c scruicics, c pnrn in cjccucin dc unn cbrn, rcndicnrcs n snrisjnccr
ins ncccsidndcs y pricridndcs dc in ccmunidnd ccmc cbjcriuc primcrdini dci Esrn-
dc. Su elaboracln o confeccln se halla expresa y claramente regulada por
el estatuto de contratacln. Se advlerte que en estos, se detallan especlal-
mente los aspectos relatlvos al ob|eto del contrato, su regulacln |urdlca, los
derechos y obllgaclones de las partes, la determlnacln y ponderacln de los
factores ob|etlvos de seleccln y todas las dems clrcunstanclas de tlempo,
modo y lugar que se conslderen necesarlas a fln de garantlzar reglas claras y
completas en el trmlte del proceso llcltatorlo y preservar los prlnclplos de
transparencla, economa y responsabllldad que los rlge.
En otras palabras, el confecclonamlento de esos pllegos o termlnos de
referencla obedecen al desarrollo de una facultad reglada para la adml-
nlstracln, lo cual no evlta que al ser preparados se establezcan all reglas,
frmulas matemtlcas, condlclones o requlsltos que puedan favorecer a
determlnados oferentes o proponentes.
Sl blen nuestro estatuto contractual establece una serle de requlsltos, prln-
clplos y procedlmlentos para agotar los procesos contractuales, as como
termlnos precluslvos y perentorlos en las dlferentes etapas de seleccln
para llegar a la ad|udlcacln, en la prctlca esto no ha sldo suflclente
para erradlcar la corrupcln en el campo contractual. Como lo anota-
mos, la confeccln de reglas en muchas oportunldades sub|etlvas conlle-
va con posterlorldad a lnterpretaclones por parte de los servldores
publlcos segun sus proplas convenlenclas e lntereses, contravlnlendo
ablertamente el prlnclplo de la transparencla.
Sobre este punto en partlcular, se lndag con dlferentes contratlstas del
Estado, cuyas ofertas han cumplldo a caballdad con los requlsltos y espe-
clflcaclones tecnlcas, econmlcas y |urdlcas de los pllegos de condlclo-
nes y sln embargo en el momento de la evaluacln, debldo a clusulas
como la del "Programa de lnverslones` cuya deflnlcln, callflcacln y
evaluacln no obedecen a frmulas claras y preclsas, slno a crlterlos del
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 144
evaluador de orden meramente sub|etlvos, sus propuestas no han alcan-
zado el prlmer puesto o que alcanzndolo, debldo a este contenldo han
sldo relegadas a un segundo, tercero y cuarto lugar.
La anterlor sltuacln se constat de la revlsln de los pllegos de condlclones,
elaborados por Invas para sus dlferentes procesos contractuales y que lnclu-
yen la slgulente clusula:
Este crlterlo se callflca tenlendo en cuenta la jncribiiidnd y ccnucnicncin dci Frc-
grnmn dc Trnbnjc c lnucrsicncs y el Cronograma de Actlvldades, y quc ics mismcs
sc dcsnrrciicn cn jcrmn nrmnicn y sean concordantes con el plazo propuesto y
con el programa de utlllzacln de equlpo.
El Proponente deber anexar a la propuesta una copla, en medlo magnetlco, del
Cronograma de Actlvldades (Mlcrosoft Pro|ect versln .0) y del Anexo al
Cronograma de Actlvldades (Mlcrosoft Excel versln .0).
No se aslgnar punta|e alguno en este crlterlo al Proponente que no anexe la
copla en medlo magnetlco del Cronograma de Actlvldades y del anexo al
Cronograma de Actlvldades, nl al Proponente que no a|uste su Programa de
Traba|o e Inverslones, lncluyendo los a|ustes a las dlsponlbllldades presupuestales
de que trata el numeral l. del presente Pllego de Condlclones.
Antes de proceder a la callflcacln del Programa de Traba|o e Inverslones de cada
uno de los Proponentes, se estudlar y verlflcar quc ci mismc sc dcsnrrciic cn jcrmn
nrmnicn y sea concordante con el Cronograma de Actlvldades, el plazo propues-
to y el Programa de Utlllzacln de Equlpo, cuando el Programa de Traba|o e Inver-
slones no cumpla las condlclones anterlores, este ser callflcado con cero (0)
puntos y no ser tenldo en cuenta en el proceso de callflcacln de este crlterlo...
Como se observa, se determlna una callflcacln sobre un crlterlo de
jncribiiidnd y ccnucnicncin y dc un dcsnrrciic nrmnicc sln preclsar la forma
como se obtendr la correspondlente evaluacln por este tem, como
tampoco se expllcan los alcances de las expreslones soportes de la callfl-
cacln, la cual queda al crlterlo del evaluador de turno.
Aclaraciones, adiciones {adendos}
Con el ob|eto de preclsar el contenldo y alcance de los pllegos de referencla,
la entldad estatal de oflclo o a petlcln de parte, puede durante el termlno de
la llcltacln expedlr aclaraclones, modlflcaclones o adlclones, con la obllga-
cln de lnformar a todas las personas que retlraron los pllegos.
Sl blen se trata de un procedlmlento establecldo por la ley, a traves de estos
mecanlsmos eventualmente se pueden subsanar deflclenclas o debllldades
de oferentes medlante pronunclamlentos y declslones de la admlnlstracln
favorables a sus lntereses, o pueden constltulrse en una oportunldad para
que el ente publlco perflle en un momento dado a su futuro contratante.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 145
Es pues, un procedlmlento de alto rlesgo en la contratacln publlca, que
al permltlr modlflcaclones tecnlcas, econmlcas o de requlsltos y condl-
clones puede lnduclr al favoreclmlento de un determlnado proponente,
por e|emplo, cuando se conceden autorlzaclones en cuanto al camblo
de maqulnarla, o la homologacln de requlsltos profeslonales por expe-
rlencla, o se emlten conceptos |urdlcos de orden sub|etlvo, pues el he-
cho de conocerse por los lnteresados en la propuesta las condlclones de
esta, frente a su real sltuacln flnanclera, econmlca, profeslonal o tecnl-
ca pueden buscar a traves de los denomlnados adendos reorlentaclones
admlnlstratlvas tendlentes a favorecer sus proplos lntereses, o en sentldo
contrarlo, puede constltulrse en una oportunldad para la propla admlnls-
tracln que ha conocldo la sltuacln de los oferentes, proplclando venta-
|as que garantlcen un determlnado pronunclamlento.
Ausencia de estudios serios de factibilidad y conveniencia
Se ha generallzado la prctlca de gastos de recursos publlcos, so pretexto de
hacer lnverslones de orden soclal, sln que prevlamente exlsta un lnventarlo
de necesldades y prlorldades y, por ende, de estudlos de factlbllldad y conve-
nlencla que determlnen la necesldad del servlclo o adqulslcln de los ble-
nes, tal y como lo ordena la normatlvldad contractual.
La experlencla ha demostrado, en no pocas oportunldades, la e|ecucln de
obras lnnecesarlas o repetldas, o la adqulslcln de blenes o sumlnlstros no
requerldos, o en cantldades exceslvas, debldo preclsamente a la ausencla de
estudlos serlos de factlbllldad y convenlencla, pues es sabldo que tratndose
de contratos de obras publlcas, los funclonarlos encargados de verlflcar las
necesldades y prlorldades no se desplazan al lugar, a efecto de establecer la
naturaleza y necesldad de las obras a e|ecutar, procedlendose sobre estos
lrresponsables estudlos a la apertura y ad|udlcacln de contratos, lo cual
lleva como consecuencla el requerlmlento de obras adlclonales que en oca-
slones resultan aun ms costosas que la lnlclalmente programada, o la e|ecu-
cln de obras no prlorltarlas para la comunldad.
La anterlor sltuacln se presenta con el fln de favorecer o ad|udlcar con-
tratos a personas "conocldas` de la admlnlstracln, creando la necesldad
a traves de estudlos lneflclentes, lrresponsables e lnnecesarlos.
Violacin al principio de transparencia
Fraccienamiente tcnice de Ies centrates
Por regla general, nuestro estatuto contractual ha determlnado que la
escogencla de los contratlstas se efectue a traves de llcltacln publlca o
concurso de merltos, con el ob|eto de permltlr la partlclpacln de un mayor
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 146
numero de personas que, en lgualdad de condlclones, este en capacldad
de prestar el servlclo o e|ecutar la obra, lo cual vlene a ser preclsamente
el desarrollo del "prlnclplo de transparencla`.
Sln embargo, en muchas oportunldades y vallendose de las excepclones
que la mlsma ley ha consagrado, se recurre a la contratacln dlrecta,
cuyo mecanlsmo permlte clerta dlscreclonalldad a las autorldades publl-
cas en la escogencla del contratlsta, lo cual determlna que en una obra o
servlclo que por su magnltud o valor amerlta el adelantamlento de un pro-
ceso llcltatorlo, su ob|eto sea fracclonado o dlvldldo artlflclalmente a efecto
de eludlr el referldo proceso y facllltar en esta forma la escogencla "a
dedo` de qulen ha de e|ecutarla. En la leglslacln anterlor se hallaba ex-
presamente prohlblda esta modalldad, la cual no fue recoglda por la nueva
normatlvldad, permltlendo el uso y abuso de esta prctlca, tal y como se
ha verlflcado en las vlsltas efectuadas a las dlferentes entldades publlcas.
En efecto, se han detectado casos en que para la e|ecucln de una obra cuyo
ob|eto perfectamente puede desarrollar un solo contratlsta, se ha dlvldldo
artlflclalmente el ob|eto del mlsmo para darle partlclpacln hasta a 2 con-
tratlstas, con el consecuente per|ulclo econmlco para el erarlo publlco ante
la presencla de sobrecostos, traumas admlnlstratlvos por la pluralldad de
contratlstas, responsabllldades dlluldas, ausencla de unlformldad en la e|e-
cucln de la obra o prestacln de servlclos, materlales de mala calldad y
presencla de un mayor numero de lnterventoras, dlflcultando aun ms los
controles admlnlstratlvos, flscales y dlsclpllnarlos.
Las anterlores sltuaclones necesarlamente son factores declslvos para
aumentar y facllltar la corrupcln admlnlstratlva lmperante que, adems
de leslonar gravemente al erarlo publlco, hace lneflclente al Estado y afecta
la prestacln de los servlclos publlcos, amerltando una revlsln normatl-
va en este aspecto.
Adiciones a los contratos estatales
La Ley S0 de l99 (artculo 0 lnclso flnal) preve la poslbllldad de adlclo-
nar los contratos admlnlstratlvos hasta en el 0/ de su valor lnlclal, ex-
presado este en salarlos mnlmos, lo cual ha pcrmiridc quc cn prcccscs
iicirnrcrics sc prcscnrcn cjcrrns muy pcr dcbnjc dc su prccic rcni n jin dc cbrc-
ncr in ndjudicncin y m0s ndcinnrc ncudir n in ndicin dci ccnrrnrc, burinndc
cn csrn jcrmn ics prcccdimicnrcs y principics dc in ccnrrnrncin y nbricndc in
pucrrn pnrn quc ccnrrnrisrns ccn dcjicicncins rccnicns, cccnmicns, jinnncic-
rns y nnrcccdcnrcs dc crdcn ndminisrrnriuc y hnsrn pcnni sc ucnn bcncjicindcs
ccn ndjudicncicncs quc cn in mnycrin dc ics cnscs nc unn n pcdcr cumpiir pcr
jnirn dc rccurscs nnrc in impcsibiiidnd dc ndicicnnr unn ucz ngcrndc ci rcpc
dci ,u csrnbiccidc cn in icy.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 147
La utlllzacln de este lnstrumento se ha generallzado en la admlnlstracln
publlca, con las graves consecuenclas econmlcas para el erarlo publlco,
toda vez que de permltlrse con clerta flexlbllldad legal la adlcln de los con-
tratos, las obras y servlclos resultan aun ms costosos y se pueda aflrmar que
muy enclma de sus preclos reales, a tal punto que desde la presentacln de la
oferta, el proponente va sobre seguro de su lncremento durante la e|ecucln
del contrato, e lncluso llega a ser conslderado como un derecho de los con-
tratlstas sln que los hechos y clrcunstanclas amerlten su respectlva adlcln.
Es preocupante que a traves de este mecanlsmo se obtengan beneflclos
econmlcos tanto para los contratlstas como para los servldores publlcos
que sln nlngun escrupulo autorlzan las adlclones amparados en una nor-
ma legal, ante unos organlsmos de control paslvos y una admlnlstracln
lndlferente a este rlesgo de corrupcln.
Monopolio de contratistas
De tlempo atrs, se han venldo conformando grupos de contratlstas con-
slderados como los unlcos capaces de ofrecer productos o servlclos al
Estado, por su capacldad econmlca, experlencla o trayectorla que faclll-
ta su acceso al servlclo publlco, puesto que lntervlenen en la mayora de
las llcltaclones publlcas con altas probabllldades de e|ecutar los contratos
en sus dlferentes modalldades. Se establece as una poslcln domlnante
en el mercado contractual del Estado, que blen podra conslderarse como
un monopollo, y que a su vez resulta ser una flgura reprobable que vulne-
ra los prlnclplos de la llbertad econmlca, de la llbre competencla y de la
lgualdad de acceso de los partlculares al servlclo publlco.
As mlsmo, la anterlor sltuacln puede afectar gravemente el lnteres gene-
ral que per|udlca al Estado al cerrar las poslbllldades de contratar con
mayor numero de partlculares y proplclar la lnmoralldad y la perdlda eco-
nmlca del Estado, que no sabe en un momento dado sl en verdad est
selecclonando la me|or oferta o propuesta.
Ausencia de reglamentacin para fijar precios
Es muy frecuente encontrar en el mercado dlsparldad en los preclos que
para unos mlsmos blenes y servlclos rlgen para las personas partlculares,
naturales o |urdlcas, y para los entes estatales.
En efecto, se ha venldo constltuyendo como una prctlca relteratlva el
hecho de fl|arle al Estado unos preclos muy superlores a los que rlgen el
mercado comun, desde la compra de un slmple elemento de oflclna hasta
la e|ecucln de una gran obra de lngenlera en la cotlzacln o presenta-
cln de la oferta. Los productos son facturados con porcenta|es por encl-
ma de lo usual o del preclo real del mercado, con la excusa de que la
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 148
admlnlstracln es morosa en el pago de sus cuentas y porque adems va
lmplclta la "comlsln` del servldor publlco encargado de decldlr la ad-
qulslcln.
Sobre este punto, preocupa la actltud paslva e lndlferente de las autorldades
admlnlstratlvas y rganos de control y vlgllancla, que no obstante conocer
esta lrregularldad, poco o nada hacen por buscar frmulas de solucln, pues
sl blen exlste un organlsmo encargado de llevar un reglstro de proponentes y
proveedores, en el cual se determlnan los antecedentes contractuales y per-
sonales de los futuros contratlstas del Estado, no se ha ocupado de fl|ar una
reglamentacln que contenga una llsta de preclos de todos los blenes y servl-
clos ob|eto de contratacln admlnlstratlva, a la cual obllgatorlamente debe-
ran su|etarse tanto los oferentes como la admlnlstracln, so pena de hacerse
acreedores a las sanclones admlnlstratlvas y penales, a fln de dlsmlnulr
sustanclalmente los vlclos que por este aspecto afectan la contratacln publl-
ca, proteger el erarlo publlco y permltlr la e|ecucln de mayores obras para
servlclo de la comunldad.
Urgencia manifiesta
La flgura de la urgencla manlflesta se halla consagrada en el estatuto con-
tractual, como un mecanlsmo a traves del cual, y sln necesldad de acudlr
a los procedlmlentos de seleccln o concurso publlco, se adquleren de
manera dlrecta los blenes o servlclos, en razn a la exlgencla de la contl-
nuldad del servlclo o e|ecucln de la obra, o cuando se presentan sltua-
clones relaclonadas con los estados de excepcln o cuando se trata de
con|urar sltuaclones excepclonales, relaclonadas con hechos de calaml-
dad o constltutlvos de fuerza mayor o desastre, la ley lmpone como requl-
slto prevlo a la contratacln la declaratorla medlante acto admlnlstratlvo
motlvado y un control posterlor por parte del correspondlente organlsmo
de control flscal. Se trata de una flgura tan amplla y de excepcln que
lncluso permlte efectuar traslados presupuestales lnternos con el ob|eto
de flnanclar las obras o servlclos a contratar.
Esta modalldad de contratacln publlca ha llegado a ser conslderada en
el mblto de la contratacln estatal como "el rlesgo de la corrupcln por
excelencla`, porque se presclnde de los mecanlsmos de seleccln ob|etl-
va de contratacln y las causas para su determlnacln las pondera a su
arbltrlo el |efe o el encargado de los procesos llcltatorlos de la respectlva
entldad, medlante un acto admlnlstratlvo motlvado que no se halla su|eto
a recursos o revlslones |urdlcas prevlas y que slo cuenta con un meca-
nlsmo de revlsln posterlor (de 2 meses), cuando ya los contratos muy
seguramente se han e|ecutado y no exlste la ms remota poslbllldad de
revertlr la actuacln. En esta forma se favorecen los contratos a los aml-
gos o el pago de los llamados favores poltlcos, pues dada la flexlbllldad
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 149
del mecanlsmo, la ausencla de requlsltos y formalldades prevlas y aun de
controles admlnlstratlvos y flscales, se obtlenen recursos lnmedlatos a traves
de modlflcaclones presupuestales, omltlendo lgualmente los procedlmlen-
tos regulares establecldos para ello. Sln embargo, se debe preclsar que, so-
bre la facultad para efectuar traslados presupuestales, la Honorable Corte
Constltuclonal en Sentencla No. ;;2 del l0 de dlclembre de l99S la llmlt en
el entendldo de que los traslados lnternos que se efectuen para atender las
necesldades y los gastos proplos de la declaratorla de urgencla manlflesta,
slo pueden afectar el anexo del decreto de llquldacln del presupuesto.
En sntesls, esta flgura permlte la escogencla "a dedo` del contratlsta, sln lml-
te de cuanta y sln controles o autorlzaclones prevlas. Es tan grave su utlllza-
cln, que lncluso se recurre a ella para sltuaclones no conslderadas como
de excepcln, slno para hechos y ob|etos que perfectamente dan espera en
un proceso llcltatorlo serlo, transparente y ob|etlvo. En otras oportunldades,
sln expedlrse el acto admlnlstratlvo nl perfecclonarse el contrato, el contra-
tlsta ya ha lnlclado la e|ecucln de las obras o servlclos, sometlendo por
tanto a la admlnlstracln a sus requerlmlentos y condlclones, que en muchas
oportunldades resultan altamente leslvos para los lntereses patrlmonlales y
econmlcos del Estado.
Su abuso se derlva adems de su flexlbllldad, de la ausencla de verdade-
ros controles admlnlstratlvos y penales que lmpongan serlas y drstlcas
sanclones a qulenes hacen uso de este mecanlsmo de manera lrrespon-
sable.
Irregular contratacin con cooperativas
Con la errnea lnterpretacln |urdlca del pargrafo del artculo 2, e lncl-
so l del artculo l de la Ley S0 de l99, se lleg a la conclusln de que las
cooperatlvas y asoclaclones conformadas por entldades terrltorlales y consl-
deradas como entldades estatales, no se hallaban su|etas en sus procesos
contractuales al reglmen prevlsto en la referlda ley.
Tan lamentable crlterlo |urdlco conllev a la conformacln de un gran
numero de cooperatlvas que, sln reunlr en muchos de los casos requlsltos
mnlmos en cuanto a capacldad tecnlca y flnanclera, reclbleron recursos
del Estado con el fln de celebrar contratos dlrectamente, con graves re-
percuslones para el patrlmonlo estatal, lrregular e|ecucln de obras y mala
calldad de servlclos.
Esta desvlada lnterpretacln se vlno a constltulr en un grave rlesgo de
corrupcln admlnlstratlva, toda vez que se transfleren recursos del Estado
a las llamadas cooperatlvas sln nlnguna garanta o prevlsln para su segu-
rldad, se permltl la celebracln de contratos sln el adelantamlento de los
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procesos llcltatorlos, selecclonando "a dedo` los contratlstas, sln estudlos
de factlbllldad o convenlencla, sln nlnguna garanta para el cabal cumpll-
mlento de las obllgaclones contradas, sln nlngun tlpo de control admlnls-
tratlvo y penal, de|ando por dems altas comlslones a las ya referldas
cooperatlvas por los mane|os de los dlneros publlcos.
Afortunadamente la pronta lntervencln de la Procuradura Ceneral de la
Nacln, que a traves de un concepto cuestlon tan leslva prctlca, puso
freno a su desmedlda apllcacln, lo cual sln embargo no obsta para que
los referldos artculos sean derogados o declarados nulos por la |urlsdlc-
cln de lo contencloso admlnlstratlvo, a fln de que desaparezcan del mun-
do |urdlco de manera deflnltlva, ya que a pesar del concepto del seor
procurador, el rlesgo de apllcabllldad aun perslste, pues no olvldemos
que los conceptos no son de obllgatorlo acatamlento y cumpllmlento (ar-
tculo C.C.A.).
Uso irregular del contrato de prestacin de servicios
Nuestro estatuto contractual lo deflne en su artculo 2 numeral en la
slgulente forma:
Ccnrrnrc dc prcsrncin dc scruicics.
Son contratos de prestacln de servlclos los que celebren las entldades estatales
para desarrollar actlvldades relaclonadas con la admlnlstracln o funclona-
mlento de la entldad. Estos contratos slo podrn celebrarse con personas na-
turales cuando dlchas actlvldades nc pucdnn rcniiznrsc ccn pcrscnni dc pinnrn o
requleran conoclmlentos especlallzados.
En ningn cnsc estos contratos gcncrnn rcincin inbcrni ni prcsrncicncs sccinics y
se celebran por el termlno estrlctamente lndlspensable.
Como se observa claramente de la deflnlcln anterlor, para la celebracln
de esta clase de contratos es requlslto sinc qun ncn que las ncriuidndcs n dcsn-
rrciinr nc pucdnn rcniiznrsc ccn pcrscnni dc pinnrn c quc rcquicrnn ccnccimicn-
rc cspcciniizndc, condlcln que sln embargo generalmente es desconoclda
ablertamente por las autorldades admlnlstratlvas, que contratan un slnnu-
mero de personas para cumpllr funclones slmllares o ldentlcas a las aslgna-
das al personal de planta, sln nlnguna |ustlflcacln y con el unlco propslto
de cumpllr compromlsos personales o poltlcos.
La anterlor lnobservancla ha generado a la conformacln de las "plan-
tas paralelas` de comun ocurrencla en la gran mayora de entldades pu-
bllcas, que ante la lmposlbllldad de efectuar nombramlentos ordlnarlos,
blen por ausencla de vacantes o porque la provlsln de cargos debe efec-
tuarse a traves de concurso, recurren a la flgura de los contratos de pres-
tacln de servlclos para e|ecutar funclones desempeadas por personal
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de planta, o que admlnlstratlva y funclonalmente no son necesarlas y que
s lmpllcan grandes erogaclones para el patrlmonlo estatal, con el agra-
vante de que en la mayora de los casos la remuneracln fl|ada supera
ampllamente las aslgnaclones de los empleados de planta, orlglnando
una odlosa e ln|ustlflcada dlscrlmlnacln.
Por otra parte, generalmente los contratlstas no reunen los requlsltos exl-
gldos para el e|erclclo de los cargos para los cuales fueron contratados, a
ms de no cumpllr a caballdad con las funclones aslgnadas y con el agra-
vante de que se hallan excluldos del poder dlsclpllnarlo, no obstante de-
sempear una funcln publlca, cuyo lncumpllmlento podra ser ob|eto
de sanclones admlnlstratlvas.
Es alarmante la lnclusln de altas partldas presupuestales para atender
estos compromlsos, sln resultados que correspondan a la lnversln efec-
tuada, lo que ha determlnado en muchas ocaslones que el numero de
funclonarlos de planta sea muy lnferlor a los que se contratan medlante la
modalldad en estudlo.
La sltuacln planteada se orlglna en la falta de controles admlnlstratlvos
para esta clase de contratos, aunada a la facllldad que este medlo ofrece
para el acceso al servlclo publlco, toda vez que no es necesarlo acredltar
requlsltos de orden legal, como s sucede para el lngreso de los servldores
de planta, tampoco se hallan sometldos a nlnguna clase de concurso o
exmenes de conoclmlentos para lngreso, en tanto que la remuneracln
se establece al arbltrlo de los contratlstas.
Con el propslto de contener los efectos desmedldos en el gasto publlco
causados por esta modalldad, y ante el cuestlonamlento de la oplnln
publlca, el Coblerno Naclonal ha determlnado (Decreto 26/9S) las slgulen-
tes medldas de obllgatorlo acatamlento en las entldades que flnanclan sus
gastos con recursos del Tesoro naclonal:
Los contratos de prestacln de servlclos con personas naturales o |urdl-
cas slo se pueden celebrar cuando no exlsta personal de planta espe-
clallzado para la labor requerlda.
No podr pactarse remuneracln para el pago de servlclos callflcados a
personas naturales o |urdlcas que presenten servlclos en forma contl-
nua para asuntos proplos del rgano publlco por un valor mensual su-
perlor a la remuneracln total mensual estableclda para el |efe del
organlsmo respectlvo.
Las entldades terrltorlales deben adoptar seala la mlsma norma, me-
dldas slmllares.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 152
Contratacin con companias ficticias
Nuestro estatuto contractual dlspone que todas las personas naturales o
|urdlcas que asplren contratar con las entldades estatales debern estar
lnscrltas, callflcadas y claslflcadas en la Cmara de Comerclo de su |urls-
dlccln, con el fln de llevar un reglstro sobre sus antecedentes flnancle-
ros, econmlcos, de experlencla, de lnfraestructura, etc., para garantlzar
la efectlvldad y el cumpllmlento de las obllgaclones contradas.
No obstante la anterlor dlsposlcln, se han consagrado excepclones, como
para los casos de urgencla manlflesta, contratacln de menor cuanta,
contratacln de actlvldades clentflcas o tecnolglcas, contratos de pres-
tacln de servlclos y de concesln de cualquler ndole y cuando se trate
de adqulslcln de blenes cuyo preclo se encuentre regulado por el Co-
blerno Naclonal (Art. 22, lnclso 6, Ley S0) preceptlva que se ha convertl-
do en una vena rota al permltlr toda clase de desmanes en su utlllzacln.
En efecto, es de frecuente ocurrencla encontrar contrataclones celebra-
das con empresas fantasmas, que ofrecen en su ob|eto soclal una gran
varledad de servlclos que pueden lr desde el sumlnlstro de un lplz hasta
la ms soflstlcada consultora, constltuldas de la noche a la maana, con
capltales e lnfraestructura flctlclas y soclos que en tal calldad aparecen en
varlas compaas oferentes y de la mlsma ndole, y cuya unlca garanta o
respaldo que se le brlnda al Estado es un numero telefnlco correspon-
dlente al lugar de resldencla del oferente. En tal condlcln, no es raro
encontrar que un mlsmo contratlsta le ha sumlnlstrado a la admlnlstra-
cln utlles de oflclna, computadores, elementos de aseo, al tlempo que en
otra entldad habr reallzado contratos de consultora o de prestacln de
servlclos y hasta de concesln.
Aunque la lntencln del leglslador al establecer excepclones en cuanto al
reglstro de proponentes y permltlr la contratacln dlrecta para clerta clase
de contratos fue sana en cuanto se dlrlga a consentlr la adqulslcln de ble-
nes de manera rplda y expedlta, obvlando procedlmlentos y rltualldades,
parad|lcamente, le|os de ser conslderada como una prerrogatlva, se ha
constltuldo en un grave rlesgo de corrupcln admlnlstratlva. As, por e|em-
plo, de las lndagaclones efectuadas encontramos que contlnuamente se frac-
clonan las adqulslclones de blenes y servlclos para abrlrle el camlno a esta
clase de compaas a traves de la contratacln dlrecta, recurrlendo a otras
ofertas de aparlencla con el propslto de cumpllr con el requlslto flnal de las
dos ofertas, de ello se desprende la entrega de elementos de mala calldad
que aunque son ofrecldos por deba|o de los preclos normales del mercado,
sus caracterstlcas y condlclones no son las ms ptlmas para el servlclo.
Es lamentable para el Estado encontrarse frente a este tlpo de contratlstas,
que no ofrecen nlnguna garanta en cuanto a sus productos por su mlsma
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 153
exlstencla efmera, y de|an a la admlnlstracln a la derlva sln encontrar un
responsable que econmlcamente repare el dao. Esto flnalmente oca-
slona la readqulslcln de los mlsmos elementos que corresponden a las
verdaderas necesldades del servlclo, con el conslgulente per|ulclo eco-
nmlco.
En este punto sera realmente lmportante la ln|erencla de la Cmara de
Comerclo pasando de un papel puramente paslvo a uno actlvo que no se
llmlte a verlflcar que los proponentes plasmen la lnformacln sollcltada
en unos formularlos prevlamente elaborados por esa entldad, sln detener-
se a constatar su veracldad, amparados unlca y excluslvamente en el prln-
clplo de la buena fe. Por la serledad e lmportancla de esta entldad se le
debera dotar de los lnstrumentos |urdlcos y coercltlvos para que la lns-
crlpcln en el reglstro de proponentes corresponda a personas |urdlcas y
naturales con una amplla ldoneldad y trayectorla en el campo contrac-
tual, sln antecedentes penales y admlnlstratlvos y que no hagan parte del
crculo vlcloso del que se ha venldo hablando.
Aparte de estas ultlmas preclslones, sera pertlnente la lnscrlpcln absolu-
ta de todos los contratlstas del Estado, sln excepcln alguna en cuanto a
lmltes de cuanta o clase de contratos, para lo cual sera convenlente la
modlflcacln del artlculado de la Ley S0 de l99 y sus decretos reglamen-
tarlos que consagran las excepclones comentadas.
Interventoria
Con el ob|eto de e|ercer el examen, verlflcacln y flscallzacln en la e|ecu-
cln de los contratos, se ha prevlsto por la ley la flgura de la lnterventora,
la cual es e|erclda por una persona lndependlente de la entldad contra-
tante y del contratlsta y que responde clvll, penal y admlnlstratlvamente
tanto por el lncumpllmlento de las obllgaclones derlvadas del contrato,
como por los hechos u omlslones que le fueren lmputables y que causen
dao o per|ulclo a las entldades.
Como se observa, a traves de esta lmportante flgura se busc la exlstencla
de un control lnterno, lnmedlato y slmultneo para garantlzar la efectlvl-
dad y cumpllmlento de las obllgaclones contradas por el contratlsta. Sln
embargo, en la prctlca no se lleva a cabo debldo al nexo o vnculo de
amlstad que vlene a conformarse entre lnterventor y contratlsta, el cual
dlstorslona el control de verlflcacln que se le ha encomendado, as el
lnterventor pasa a ser un "soclo ms` del contratlsta, que avala y aprueba
todas sus declslones, aun en contra de la propla admlnlstracln.
As mlsmo, causan detrlmento al erarlo publlco los altos costos de las
lnterventoras, ya que en algunos casos los preclos de estas son de cuan-
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 154
ta slmllar al de los contratos ob|eto de verlflcacln, lo que resulta a
todas luces ln|ustlflcado dada la naturaleza mlsma del contrato. Cau-
san lgualmente detrlmento las autorlzaclones lmpartldas por los lnter-
ventores para e|ecutar mayores cantldades de obra, por camblo de
especlflcaclones y modlflcaclones tecnlcas, que en ultlmas debe acep-
tar la admlnlstracln. En otros casos flrman actas de reclbo sln verlfl-
car el efectlvo cumpllmlento de las obllgaclones, adems de autorlzar
suspenslones del contrato prolongando los termlnos del mlsmo y, por
ende, aumentando los costos.
poca electoral y transferencias regionales
En el traba|o de campo efectuado se observ que en vlgenclas flscales
que colnclden con epocas electorales, las transferenclas reglonales al-
canzaron el 0/, cuando para el mlsmo perodo y en condlclones norma-
les slo llegan al 20/.
Se lnflere que la razn de ser de este fenmeno es la colncldencla con los
procesos electorales al utlllzarlo como mecanlsmo para atraer o cautlvar
electorado, con sus necesarlas consecuenclas negatlvas para la admlnls-
tracln publlca, por cuanto se de|an de lado los flnes y ob|etlvos de la
contratacln, y se acude al prurlto de contratar por contratar con flnes
electoreros y personales, sln estudlos o razones de convenlencla o de
necesldad, que a la postre lo que generan son desldla admlnlstratlva y
despllfarro de los recursos del Estado.
Delegacin de la funcin de contratacin
La Constltucln Poltlca en su artculo 2ll establece como mecanlsmo de
descongestln admlnlstratlva la delegacln de funclones, fl|ando sus
llneamlentos esenclales, al tlempo que prescrlbe que el Presldente de la
Republlca y dems autorldades admlnlstratlvas podrn delegar en sus su-
balternos algunas de sus funclones en las condlclones que determlne la
ley. En el campo contractual se halla plasmada esta autorlzacln en la Ley
S0 de l99 y en el Decreto Ley 2l0 de l99, al autorlzar expresamente a
los |efes y representantes legales de las entldades estatales para delegar
total o parclalmente la competencla para celebrar contratos y descon-
centrar la reallzacln de llcltaclones o concursos, en los servldores publl-
cos que desempeen cargos del nlvel dlrectlvo o e|ecutlvo.
En vlrtud de las anterlores autorlzaclones legales, los dlrectores de me-
dlante acto admlnlstratlvo otorgan la competencla para celebrar contratos
y adelantar procesos llcltatorlos a los subdlrectores, lo que dlspersa el
compromlso y la responsabllldad, hace ms dlspendlosos los procesos,
faclllta la ldentldad de contratlsta para la e|ecucln de dlferentes ob|etos
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 155
contractuales, aumenta la dlsparldad de crlterlos en materla contractual
dado el elevado numero de servldores publlcos encargados de estos ma-
ne|os, con el agravante de las ba|as remuneraclones que en un momento
dado estlmulan la corrupcln y los hace presa de favorltlsmos personales.
Tales clrcunstanclas y sltuaclones amerltan la adopcln de medldas como
centrallzar o fuslonar estas facultades en una sola oflclna, de tal suerte que
se faclllte dellmltar responsabllldades y unlflcar crlterlos. As mlsmo se debe
fortalecer la oflclna |urdlca otorgndole la lmportancla que en este as-
pecto merece, pues en el trmlte de los procesos llcltatorlos tanto precon-
tractuales como contractuales es totalmente a|ena, y en la mayora de los
casos slo llega a tener conoclmlento cuando el contrato ya se ha ad|udl-
cado o se ha e|ecutado y se debe proceder slo a su llquldacln. El apro-
vechamlento de esta oflclna podra ser mayor al e|ercltar el papel de
coordlnadora en todos los procesos, verlflcando el estrlcto cumpllmlento
de los prlnclplos de la contratacln y, en general, responsablllzndose de
los procesos tanto precontractuales como contractuales. La dlspersln de
facultades no slo contrlbuye a la corrupcln slno que lleva adems
omlslones e lrregularldades en los procedlmlentos que orlglnan demandas
y reclamaclones, que en ultlmas se revlerten contra el patrlmonlo de las
entldades.
Caos presupuestal
La exceslva desconcentracln en materla contractual, anallzada en el punto
anterlor, no slo genera caos admlnlstratlvo slno que repercute de mane-
ra dlrecta en el normal y regular desarrollo presupuestal. Se presentaron
casos de sollcltudes de dlsponlbllldades presupuestales sln que flnalmente
se llegara a celebrar el contrato y sln comunlcar la declsln para la anula-
cln correspondlente, en otros eventos se utlllza para un ob|eto dlferente
a aquel para el cual fue expedlda o lo que es aun ms grave, se adquleren
compromlsos sln el debldo respaldo presupuestal o en cantldades supe-
rlores a la exlstencla real, abocando a la admlnlstracln a pleltos y recla-
maclones muy onerosas.
Contratos interadministrativos
Ba|o esta modalldad se denomlnan los contratos celebrados entre entlda-
des de derecho publlco, los cuales se hallan excluldos del trmlte de la
llcltacln o concurso, con excepcln del contrato de seguro y que, como
los dems contratos admlnlstratlvos, buscan el cumpllmlento de los flnes
estatales, la contlnua y eflclente prestacln de los servlclos publlcos y
la efectlvldad de los derechos e lntereses de los admlnlstrados. Con
fundamento en la anterlor modalldad contractual, se detecta la cele-
bracln de contratos con otras entldades publlcas y en partlcular con
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 156
las entldades terrltorlales como departamentos y munlclplos, que se
encargan, en desarrollo de los referldos contratos, de la e|ecucln de
obras publlcas y de lnfraestructura en sus respectlvos terrltorlos, y cuya
e|ecucln amerlta serlos cuestlonamlentos, toda vez que su efectlvo y
cabal cumpllmlento se funda slo sobre el "compromlso lnstltuclonal`,
ya que, dada la naturaleza del convenlo, se hallan excluldos tanto del
proceso llcltatorlo como de la lnclusln de cualquler clusula exorbl-
tante y de la constltucln de garanta, que en un momento dado le
puedan otorgar lnstrumentos a la entldad contratante para requerlr el
cumpllmlento del ob|eto contractual.
As, se presentan obras lnconclusas, de mala calldad, sln supervlsln
alguna, se desarrollan obras ya e|ecutadas con anterlorldad o lnnece-
sarlas, con altos sobrecostos, ausencla de efectlvos controles admlnls-
tratlvos y flscales aunados a la descoordlnacln entre las partes con-
tratantes.
En otras oportunldades, la entldad contratlsta cede el contrato de manera
lrresponsable a terceros, qulenes dada la modalldad como han accedldo
a la contratacln, se conslderan llberados de toda responsabllldad y cum-
pllmlento.
Caos administrativo
La falta de culdado y dlllgencla en el trmlte de los asuntos admlnlstratl-
vos conduce al desorden y al caos, que a su vez se constltuyen en grandes
allados de la corrupcln, al facllltarla y, por que no, estlmularla.
Este caos se traduce en la lneflcacla admlnlstratlva del Estado en el mane|o
de sus asuntos, se verlflca por e|emplo la ausencla de archlvos o, sl los hay,
son llevados de manera tan lnoperante, que en un momento dado dlflcultan
la consecucln de lnformacln o documentos y pueden fomentar el encu-
brlmlento de hechos o acclones lrregulares.
Esta sltuacln tamblen fue detectada a raz de la pluralldad de servldores
publlcos encargados de una mlsma funcln, que desvlrtuan todo prlncl-
plo de responsabllldad, ya que ante cualquler eventualldad o lrregularl-
dad esta se dlspersa o dlluye con facllldad, adems genera dlversldad de
crlterlos y poltlcas que slo conllevan a declslones contradlctorlas o ln-
coherentes sobre el mlsmo asunto.
Igualmente la ausencla de controles lnternos que verlflquen y supervlsen
las competenclas y atrlbuclones de los servldores publlcos se constltuye
en gran rlesgo de corrupcln, pues se observ la dlstrlbucln de compe-
tenclas en materla contractual sln establecer nlngun control o verlflca-
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 157
HAFA 0 kI5605 ~ AkA 0 60htkAtA6I0h
Direccionamiento Direccionamiento Direccionamiento Direccionamiento Direccionamiento
desde el pliego desde el pliego desde el pliego desde el pliego desde el pliego
de condiciones de condiciones de condiciones de condiciones de condiciones
o trminos de o trminos de o trminos de o trminos de o trminos de
referencia referencia referencia referencia referencia
Aclaraciones, Aclaraciones, Aclaraciones, Aclaraciones, Aclaraciones,
adiciones, adiciones, adiciones, adiciones, adiciones,
adendos adendos adendos adendos adendos
Falta de estudios Falta de estudios Falta de estudios Falta de estudios Falta de estudios
serios de serios de serios de serios de serios de
factibilidad y factibilidad y factibilidad y factibilidad y factibilidad y
conveniencia conveniencia conveniencia conveniencia conveniencia
Fraccionamiento Fraccionamiento Fraccionamiento Fraccionamiento Fraccionamiento
tcnico tcnico tcnico tcnico tcnico
Facilita el favorecimiento de la adju-
dicacin de un contrato a una deter-
minada persona.
Rompe el principio de igualdad entre
los diferentes proponentes.
Crea inseguridad jurdica en las eva-
luaciones.
Se adjudica a ofertas menos conve-
nientes.
Dificulta determinar una irregularidad
de carcter administrativo o penal.
Sobrecostos.
Obras mal ejecutadas.
Mala calidad.
Quebranta el principio de igualdad.
Desconoce principios de transparen-
cia y objetividad.
Incumplimiento en la ejecucin del
contrato.
Sobrecostos.
Obras mal ejecutadas.
Erogaciones patrimoniales innecesa-
rias que conllevan detrimento del era-
rio pblico.
Sobrecostos.
Violacin al principio de la seleccin
objetiva.
Favorecimiento a determinados con-
tratistas conocidos a travs de con-
tratos innecesarios.
Sobrecostos.
Desgaste administrativo injustificado.
Dificultad en los controles y organis-
mos de control.
Ausencia de pluralidad de ofertas.
Ausencia de uniformidad en la cali-
dad de la obra.
Diluye responsabilidad.
Implica mayor nmero de interven-
tora.
Se viola el principio de igualdad y
transparencia.
En ocasiones firman actas de recibo
sin verificar el efectivo cumplimien-
to de las obligaciones.
Se diluye la responsabilidad.
DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN PONDERACIN
En el confeccionamiento de los
pliegos de condiciones o trminos
de referencia se establecen reglas,
frmulas matemticas, condicio-
nes o requisitos para favorecer a
determinados proponentes.
El ente pblico mediante pronun-
ciamiento y decisiones favorece
intereses particulares y puede per-
filar a un futuro contratista.
Se ha generalizado la prctica de
ordenar gastos, sin que previa-
mente exista un inventario de ne-
cesidades y prioridades y, por
ende, de estudios de factibilidad y
conveniencia.
Con el fin de evadir los procesos
licitatorios, el objeto contractual
es fraccionado o dividido artifi-
cialmente para facilitar en esta
forma la escogencia a dedo de los
contratistas.
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 158
HAFA 0 kI5605 ~ AkA 0 60htkAtA6I0h (6ont|nuac|n)
Monopolio Monopolio Monopolio Monopolio Monopolio
de contratistas de contratistas de contratistas de contratistas de contratistas
poca electoral poca electoral poca electoral poca electoral poca electoral
y transferencias y transferencias y transferencias y transferencias y transferencias
regionales regionales regionales regionales regionales
reglamentacin reglamentacin reglamentacin reglamentacin reglamentacin
para fijar precios para fijar precios para fijar precios para fijar precios para fijar precios
Urgencia Urgencia Urgencia Urgencia Urgencia
manifiesta manifiesta manifiesta manifiesta manifiesta
Se han conformado grupos de con-
tratistas considerados como los
nicos capaces de ofrecer deter-
minados productos y bienes al Es-
tado, estableciendo una posicin
dominante en el mercado contrac-
tual estatal.
En pocas electorales se incre-
mentan las transferencias regiona-
les destinadas a los procesos con-
tractuales para ser utilizadas como
mecanismo para atraer o cautivar
electorado, dejando de lado los fi-
nes y objetivos de la contratacin.
Al no existir lmites para el Estado
en cuanto a la determinacin de
precios y calidades, el contratista
y el posible servidor corrupto fi-
jan estas condiciones a su libre
albedro.
Se exagera su uso para prescindir
de los mecanismos de seleccin
objetiva de contratacin; aducien-
do causales, al arbitrio del jefe u
ordenador del gasto, se escoge
directamente el contratista, sin l-
mite de cuanta, sin controles o
autorizaciones previas.
Maneja el mercado en cuanto a pre-
cios, condiciones, calidad.
No permite el ingreso de otros
oferentes desconociendo el princi-
pio de la libre competencia.
Se viola el principio de igualdad.
No permite la seleccin objetiva.
Impide la adquisicin de bienes o
servicios en mejores condiciones
de calidad y precios.
Desvirta fines y objetivos de la
contratacin estatal.
Genera desidia administrativa y
despilfarro de los recursos del Es-
tado.
Contrata por contratar para cauti-
var electorado.
Alto costo de productos y servicios
que adquiere el Estado.
Detrimento patrimonial del erario
pblico.
Prctica tolerada y aceptada por to-
dos que repercute en la credibilidad
del ciudadano en sus instituciones.
Adquisicin de bienes y servicios
no indispensables y en mayores
cantidades.
Abuso de la figura a tal punto que
se podra convertir en regla general
y no de excepcin para la contrata-
cin.
Se adquieren compromisos econ-
micos injustificados.
Permite pagar favores a polticos y
amigos.
Desconoce principios de seleccin
objetiva y transparente.
No le permite a la administracin
acceder a mayores productos o ser-
vicios.
Afectacin del nivel de inversiones.
Conlleva un peligro por cuanto el
contratista no requiere estar inscri-
to en la Cmara de Comercio.
Riesgo alto
Riesgo bajo
Riesgo alto
Riesgo alto
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 159
Riesgo medio
Riesgo medio
Riesgo bajo
Peligra gravemente el erario pbli-
co.
Ausencia de requisitos tcnicos y
financieros.
Eluden procesos licitatorios.
Permiten pagar favores a polticos
y amigos con cierta facilidad.
Ausencia de estudios de factibilidad
y conveniencia.
Altas comisiones y remuneracio-
nes para las cooperativas sin justi-
ficacin alguna.
Competencia desleal frente al sec-
tor financiero.
Inadecuada prestacin de servicios
pblicos a cargo del Estado.
Se contrata con personas no id-
neas.
Prdida de garantas para el Esta-
do.
Mala calidad en bienes/servicios
suministrados.
Sobrecostos.
Detrimento patrimonial.
Disminucin del patrimonio por
readquisicin de bienes.
Hace inoperante la Cmara de Co-
mercio.
Se burla la Ley.
Elaboracin de contratos sin estu-
dios previos de factibilidad y tcni-
cos.
Generan incumplimiento en su eje-
cucin por falta de informacin.
Sobrecostos para la administracin
por incumplimiento y prrrogas in-
definidas por la falta de coordina-
cin y supervisin.
Prdida de controles financieros y
administrativos que facilitan la co-
rrupcin y la desidia administrativa
Cooperativas Cooperativas Cooperativas Cooperativas Cooperativas
Compaas Compaas Compaas Compaas Compaas
ficticias ficticias ficticias ficticias ficticias
Contratos Contratos Contratos Contratos Contratos
Interadministrativos Interadministrativos Interadministrativos Interadministrativos Interadministrativos
DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN DESCRIPCIN POSIBLES POSIBLES POSIBLES POSIBLES POSIBLES
Bajo el pretexto de su regulacin
por el Cdigo de Comercio, se
destinan recursos del Estado para
conformar las cooperativas y con-
tratar directamente sin lmite de
cuanta, obviando las exigencias
establecidas en la Ley 80 de 1993.
Contrataciones celebradas con
empresas fantasmas, que ofre-
cen en su objeto social una gran
variedad de servicios, constitui-
das con capitales e infraestructu-
ra ficticias y socios que en tal
calidad aparecen en varias com-
paas oferentes y de la misma
ndole.
Al hallarse excluidos del proceso
licitatorio y de garantas, que en
un momento dado son importan-
tes instrumentos para requerir el
cumplimiento del objeto contrac-
tual, y basados nicamente en el
compromiso administrativo, se
pierden los controles, facilitando
la corrupcin.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 160
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
Interventoras Interventoras Interventoras Interventoras Interventoras
Delegacin para Delegacin para Delegacin para Delegacin para Delegacin para
la contratacin la contratacin la contratacin la contratacin la contratacin
estatal estatal estatal estatal estatal
Irregular uso del Irregular uso del Irregular uso del Irregular uso del Irregular uso del
contrato de contrato de contrato de contrato de contrato de
prestacin de prestacin de prestacin de prestacin de prestacin de
servicios servicios servicios servicios servicios
Altos costos de este tipo de contra-
to sin resultados que reflejen su in-
versin.
Avalan incumplimientos, ejecucio-
nes irregulares, mala calidad de
materiales.
Autorizan modificaciones tcnicas,
cambios de especificaciones de ma-
teriales, originando mayores cos-
tos a la administracin.
Los acuerdos entre contratista e in-
terventor son conocidos en ocasio-
nes con posterioridad a la ejecucin
del contrato por parte de la admi-
nistracin.
En ocasiones firman actas de reci-
bo sin verificar el efectivo cumpli-
miento de las obligaciones.
Se diluye la responsabilidad.
Disparidad de criterios en materia
contractual.
Identidad de contratistas para eje-
cutar diversos objetos de las dife-
rentes dependencias.
Reviste de un gran poder econmi-
co y da competencia a funcionarios
con bajo nivel salarial.
Genera caos administrativo.
Debilitamiento de la oficina jurdica.
Para las diferentes dependencias
les resulta ms atractivo el ejerci-
cio contractual dejando de lado las
funciones propias del cargo.
Genera nminas paralelas exce-
diendo el nmero de cargos estric-
tamente necesarios.
Duplicidad de funciones.
Detrimento patrimonial.
Dificulta el ejercicio de controles
disciplinarios y administrativos.
Hace ineficaz el Estado.
Las grandes partidas asignadas se
podran utilizar en otros fines so-
ciales.
El estrecho vnculo que general-
mente une al contratista con el
interventor distorsiona el control
de verificacin que le es propio de
su funcin, avalando y aprobando
las decisiones del contratista, aun
en perjuicio de la administracin.
Se dispersa el compromiso y la
responsabilidad, los procesos se
tornan ms dispendiosos, aumenta
la disparidad de criterios contrac-
tuales y el riesgo aumenta en tan-
to que estos funcionarios pueden
contratar altsimas cuantas sin
control alguno.
Las autoridades administrativas
contratan un sinnmero de perso-
nas para cumplir funciones simi-
lares o idnticas a las asignadas
al personal de planta, sin ninguna
justificacin y con el nico prop-
sito de cumplir compromisos per-
sonales o polticos.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 161
Riesgo alto
Riesgo bajo
Caos Caos Caos Caos Caos
Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo Administrativo
Conciliaciones Conciliaciones Conciliaciones Conciliaciones Conciliaciones
Ausencia de archivos.
Encubrimiento de hechos o accio-
nes irregulares.
Desvirta principio de responsabili-
dad.
Ausencia de unificacin de criterios.
Ausencia de controles.
Falta de soportes importantes de
los contratos.
Afecta gravemente los intereses
econmicos y patrimoniales del
Estado.
Es ventajosa para los intereses par-
ticulares.
Se hacen arreglos sin conocimiento
pblico en beneficio de intereses
particulares.
Condenas al Estado por ausencia
de elementos probatorios de la con-
ciliacin.
La negligencia de los apoderados
del Estado compromete fcilmente
los recursos pblicos.
La falta de cuidado y diligencia en
el trmite de los asuntos admi-
nistrativos se traduce en la inefi-
cacia administrativa del Estado,
verificndose la ausencia de ar-
chivos, archivos incompletos, au-
sencia de soportes importantes
de los contratos, contratos sin
foliar y contratos sin liquidar.
A travs de este mecanismo se
resuelven conflictos, cuando dos
o ms personas gestionan por s
mismas la solucin de sus dife-
rencias con la ayuda del tercero
conciliador. Esta prctica ha sido
muy cuestionada por cuanto se
ha visto que menoscaba grave-
mente los intereses del Estado.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 162
cln, de tal suerte que su cumpllmlento depende de la voluntad y querer
del servldor encargado para tal fln.
Las anterlores sltuaclones las corrobora la exlstencla de carpetas con do-
cumentos relatlvos a contratos celebrados o en e|ecucln, a las que les
faltan soportes lmportantes como pllzas, dlsponlbllldades presupuestales,
reclbos a satlsfaccln, etc., aparte de que no se encuentran debldamente
folladas. As mlsmo se detecta un gran numero de contratos sln llquldar
que no slo generan desorden y caos admlnlstratlvo slno que adems no
permlten flnlqultarlos y establecer el real cumpllmlento de las obllgaclo-
nes contradas.
htkVI5tA5 A 60htkAtI5tA5
Dentro del proceso metodolglco utlllzado en el anllsls de los rlesgos de
corrupcln en la contratacln estatal se entrevlst a tres contratlstas que
en su momento lo fueron de Invas y de Caprecom. A sollcltud de los
mlsmos contratlstas me reservo enunclar la fuente, toda vez que en la ac-
tualldad slguen presentando ofertas y contratando con el Estado.
l. Pregunta: iCul conslderan ustedes que sea la razn por la cual, pu-
dlendose ganar una llcltacln, no lo hlcleron
Respuesta: El carcter sub|etlvo con el que se callflca en algunos de los
puntos los pllegos de condlclones.
Los adendos presentados.
Los valores de las pllzas de serledad de la oferta son mnlmos y no
corresponden al valor de los contratos por lo que estos deberan
lncrementarse para conservar la propuesta lnlclal y evltar lnterpretaclo-
nes arbltrarlas.
2. P: iConslderan ustedes que en las llcltaclones publlcas exlste corrup-
cln iPor que
R: No en todas, pero s se presenta como frecuencla.
El mlsmo gremlo es responsable de este fenmeno.
. P: iDesde su punto de vlsta de contratlstas, icmo combatlran este aspecto
R: De|ando la callflcacln de las ofertas unlca y excluslvamente a una
solucln matemtlca, excluyendo los aspectos sub|etlvos.
La Cmara de Comerclo debera apersonarse de la responsabllldad que
se derlva del Reglstro nlco de Proponentes.
. P: iQue le camblara al proceso de contratacln
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 163
R: Las personas responsables de callflcar deberan ser tecnlcas.
Se deberan conflgurar grupos de traba|o con entldades especlallzadas
del sector prlvado.
Se debera dar ms publlcldad a todo el proceso llcltatorlo.
k5F0h5A8IlI0A0 A0HIhI5tkAtIVA Y FhAl h HAtkIA 60htkA6t0Al
La responsabllldad admlnlstratlva y penal en materla contractual est con-
tenlda y apoyada por los slgulentes lnstrumentos:
Cdigo Unico Disciplinario {Ley 200/199}
Por vlolacln al reglmen contractual o desvlacln de recursos, los servl-
dores publlcos pueden ser ob|eto de las slgulentes sanclones:
l. Amonestacln
2. Multa
. Suspensln en el e|erclclo de cargo
. Destltucln con lnhabllldad para el desempeo de cargos publlcos
Cdigo Fenal - Estatuto Anticorrupcin {Ley 190/9}
Los servldores publlcos y contratlstas del Estado, con su actuar lrregular
pueden lncurrlr en los slgulentes delltos:
l. Peculado por aproplacln (Art. lS C.P.)
2. Peculado por extensln (Art. lS C.P.)
. Prevarlcato por accln (Art. l9 C.P.)
. Prevarlcato por omlsln (Art. l0 C.P.)
. Prevarlcato por asesoramlento llegal (Art. 2l C.P.)
6. Cohecho proplo (Art. ll C.P.)
;. Cohecho lmproplo (Art. l2 C.P.)
S. Cohecho para dar u ofrecer (Art. l C.P.)
9. Concusln (Art. l0 C.P.)
l0. Inhabllldad para el desempeo de funclones publlcas (sancln acce-
sorla)
ll. Trflco de lnfluenclas para obtener favores de servldores publlcos
(Art. l; C.P.)
l2. Utlllzacln lndeblda de lnformacln prlvlleglada (Art. lS A.C.P.)
l. Receptacln, legallzacln y ocultamlento de blenes provenlentes de
actlvldades llegales (Art. l;; C.P.)
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 164
Accin dc rcpcricin: Constltucln Poltlca (Art. 90), Ley 6 de l99S (Art.
l), consagrada para persegulr a los servldores o exservldores publlcos,
que en el desempeo de sus funclones por dolo o culpa grave hayan cau-
sado un dao a terceros y como consecuencla de ello resulte condenado
el Estado.
k60Hh0A6I0h5 6hkAl5
l. Dotar a las Cmaras de Comerclo Sde lnstrumentos o mecanlsmos coer-
cltlvos, a fln de obtener reglstros conflables, serlos y veraces que garantl-
cen que los contratlstas del Estado sean los ms ldneos, honestos,
conflables, y sus ofertas la ms venta|osas y favorables para la admlnls-
tracln.
2. Establecer la obllgatorledad para todos los contratlstas del Estado de
lnscrlblrse y reglstrarse en la Cmara de Comerclo, sln lmportar lmltes
de cuantas nl modalldades de contratos.
. Buscar la efectlvldad de los mecanlsmos de control para lmponer las
sanclones a los lnfractores del estatuto contractual, partlcularmente a
los lnterventores.
. Vlncular en los procesos contractuales a las agremlaclones prlvadas
de los dlferentes campos relaclonados con la materla contractual (So-
cledad Colomblana de Ingenleros, de arqultectos, lon|as de prople-
dad raz, etc.), como apoyo tecnlco en declslones y reclamaclones.
. Establecer una reglamentacln que determlne los preclos y calldades
de los blenes y servlclos a los cuales se deben su|etar las entldades
publlcas en sus procesos contractuales para evltar sobrecostos.
6. Establecer la obllgatorledad para las entldades de llevar un reglstro
actuallzado de proponentes.
;. Fortalecer y darle la lmportancla real a las oflclnas |urdlcas, para que
en ellas se centrallce la contratacln y se evlte la dlversldad de crlte-
rlos sobre la materla.
S. Reduclr el numero de funclonarlos encargados de contratar en vlr-
tud de la delegacln de funclones.
9. Establecer una verdadera poltlca de planes y programas para trans-
ferlr recursos a las reglonales.
l0. Aumentar el valor de las pllzas de serledad de la oferta, con el fln de
lmpedlr que medlante adendos posterlores se varen las propuestas
en beneflclo del proponente o que retlren las propuestas, puesto que
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 165
no le temen a la sancln pecunlarla debldo a sus nflmas cuantas
comparadas con el valor de los contratos, que no les causa nlnguna
afectacln a sus patrlmonlos.
ll. Fortalecer las oflclnas de control lnterno de las entldades y los orga-
nlsmos de control a efecto de adelantar una gestln de orden preven-
tlvo que detenga a tlempo la comlsln de hechos lrregulares. Sera
prudente modlflcar el artculo 2 del numeral lS, Ley S0 de l99, pues
merece una profunda revlsln el control prevlo a efecto de adelantar
una gestln de orden preventlvo.
l2. Las cuantas deben ser revlsadas en su totalldad, en especlal la aten-
cln deber recaer sobre la "menor cuanta`, ya que al ser prome-
dladas, slguen slendo altas, sl conslderamos las venta|as proplas
de su proceso contractual. Este tlpo de contratos celebrados de
manera repetltlva y vlstos globalmente conllevan a lrregularldades
contractuales fcllmente detectables y, por ende, correglbles. Los
valores totales de la contratacln de la menor cuanta deberan
ser totallzados anualmente aslgnndoseles un porcenta|e, sl este
es superlor, se tendra que acudlr obllgatorlamente a la llcltacln
o concurso.
l. Para el arrendamlento o adqulslcln de lnmuebles la normatlvldad es
muy permlslva. Se debera observar un procedlmlento ms democr-
tlco a traves de lnvltaclones publlcas para presentar ofertas, prevlas
condlclones establecldas de conformldad con las caracterstlcas del
lnmueble, agotando las lnstanclas de los organlsmos prlvados que re-
gulan la materla.
l. Reformar el artculo 2 de la Ley S0 de l99 que consagra "la Urgen-
cla Manlflesta`, en el sentldo de slo permltlr su uso en casos taxatlvos
cuando exlstan sltuaclones extremas de alteracln del orden publlco
o grave perturbacln del orden soclal, para erradlcar su actual prc-
tlca dlrlglda a que el proceso de seleccln del contratlsta se sustralga
a la llcltacln publlca.
l. Para la Urgencla Manlflesta se deber preclsar un perodo exacto para
contratar, pues no de otra manera se entendera la "Urgencla` para
obvlar el proceso llcltatorlo y sus funestas consecuenclas.
l6. Incorporar nuevamente una flgura slmllar a la estableclda por el ante-
rlor Estatuto de Contratacln (Decreto 222 de l9S), segun el cual el
fracclonamlento de contratos se prohlba de manera expresa. Se ha
llegado al errneo convenclmlento de que la ley, al no prohlblrlo ex-
presamente, lo est autorlzando lmplcltamente.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 166
l;. Las adlclones a los contratos no deberan superar el 20/. En este aspec-
to nuestro ordenamlento al preceptuar el 0/ permlte su lnescrupuloso
uso y abre un camlno hacla la corrupcln. Este porcenta|e debera slgnl-
flcar proceder a celebrar otro contrato.
lS. La menor cuanta debera dlsmlnulrse con un efectlvo control lnter-
no y flscal y que no obedezca a un plan de gran magnltud.
l9. En el tema de las Cooperatlvas, la normatlvldad faclllta que dadas: la
facllldad para su constltucln, la dlflcultad en la utlllzacln de recur-
sos para pasar de una vlgencla a otra, la falta de clarldad en la apllca-
cln de la norma contractual, la ausencla de anllsls sobre su capacldad
operatlva y el desarrollo de su ob|eto soclal, se faclllte ampllamente su
prollferacln y utlllzacln, y no proplamente en beneflclo de los lnte-
reses del Estado.
20. En lo atlnente a las lnterventoras se hace lmpresclndlble la crea-
cln de un comlte tecnlco que las supervlglle, toda vez que se han
convertldo en una rueda suelta en el desarrollo del contrato prln-
clpal y el de lnterventora. La ausencla de |ulclos de responsablll-
dad flscal lncrementa el grado de rlesgo dentro de la mecnlca
contractual.
2l. Al lnterlor del caos que presupone el mane|o presupuestal, el Mlnlste-
rlo de Haclenda favorece la falta de planeacln, ya que es de su resor-
te el que las aslgnaclones presupuestales lleguen al flnal de la vlgencla,
desembocando en la prollferacln y atomlzacln de los contratos.
22. Para los Contratos Interadmlnlstratlvos slempre se deber especlflcar
que su contratacln ser poslble cuando la entldad publlca as lo pre-
vea en sus estatutos y su capacldad para celebrar el contrato sea debl-
damente acredltada.
SINTITUL-6 04/08/00, 11:33 a.m. 167
6ap|tu|o 6
kI5605 0 60kk0F6I0h h tkAHIt5 Y Fk060IHIht05
Mnrin Tcrcsn Fcsndn F.
Cuando hacemos mencln a la admlnlstracln publlca, nos vlene a la mente
la ldea de adelantar un trmlte, de desatar un procedlmlento lmpredeclble,
de enfrentar algo engorroso y entrabado que se lnterpone entre nuestra ne-
cesldad o deber de acudlr en busca de una respuesta de la autorldad y la
efectlva satlsfaccln de esa necesldad o el cumpllmlento de ese deber mate-
rlallzado en un permlso, una autorlzacln o llcencla, un certlflcado.
Esa ldea de trmlte, con su connotacln marcadamente negatlva, est
muy arralgada en la conclencla del cludadano, qulen asume el carcter
de admlnlstrado o usuarlo, y plantea, adems, un problema de prlmer
orden en las relaclones cludadano-admlnlstracln que demanda aten-
cln y que exlge se le aborde con mlras a varlar radlcalmente esa percep-
cln negatlva. Partlcularmente porque ese contacto entre el cludadano y
el Estado es ocasln proplcla para que sur|a el fenmeno de la corrup-
cln admlnlstratlva en dos nlveles o momentos prlnclpales y dlferencla-
dos del actuar de la admlnlstracln: el relatlvo al rr0mirc proplamente
dlcho o lntercamblo entre el cludadano y el funclonarlo, y el referente a
los prcccdimicnrcs que deben desarrollarse al lnterlor del ente estatal pa-
ra atender la necesldad o facllltar el cumpllmlento del deber del cluda-
dano.
De ah la lmportancla de establecer, con el mnlmo margen de error, cu-
les son los rlesgos de corrupcln en el rea de trmltes y procedlmlentos,
fl|ando para cada agencla del Estado y en cada uno de los dlversos trml-
tes y procedlmlentos mnpns dc ricsgc que ldentlflquen momentos sobre-
sallentes y permlten tlplflcar las poslbles conductas corruptas, determlnar
los costos de la corrupcln, deflnlr los daos que se generan por la ocu-
rrencla de las conductas reprochables y, flnalmente, hacer unas reco-
mendaclones para mlnlmlzar rlesgos de corrupcln en trmltes y
procedlmlentos.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 169
l;0 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
6AkA6tkILA6I0h 0l AkA
El rea busca ldentlflcar aquellos trmltes y procedlmlentos de mayor
ocurrencla en la admlnlstracln publlca, que puedan generar y poslblll-
tar fenmenos de corrupcln y recomendar acclones concretas para com-
batlrla y erradlcarla. Para tal propslto se reallz el anllsls de los procesos
y procedlmlentos mlslonales en Invas y Caprecom, entldades ob|eto del
estudlo de caso.
Las entldades publlcas y las empresas prlvadas en su funclonamlento dla-
rlo suelen utlllzar los termlnos proceso y procedlmlento en forma lndlstln-
ta cuando se trata de los manuales que orlentan la e|ecucln del traba|o.
Para efectos del presente traba|o utlllzaremos los termlnos proceso y pro-
cedlmlento en forma anloga, sln embargo, su comprensln nos conduce
a conceptuallzarlos as:
Froceso
Desde una perspectlva macro, un proceso se compone de las actlvldades
claves necesarlas para dlrlglr la organlzacln y produclr resultados acor-
des con los ob|etlvos de la entldad. La deflnlcln lleva lncorporado un
ob|etlvo, pues no puede conceblrse un proceso sln un ob|etlvo determl-
nado y la e|ecucln de actlvldades que satlsfagan las necesldades y expec-
tatlvas del cllente.
Frocedimientos
Expresan secuenclas lglcas de actlvldades por medlo de las cuales es
e|ecutado el traba|o, utlllzan recursos de dlferente ndole y deben generar
determlnados resultados o productos.
Los procedlmlentos tlenen un aspecto lmportante, la secuencla, porque
cada paso se ublca en determlnado lugar y la serle de actlvldades
secuenclales contrlbuyen a que el procedlmlento pueda llevarse a cabo.
Todo procedlmlento tlene lmplclta una dlnmlca, unos son lentos y
dlspendlosos, se detlenen por la accln voluntarla y caprlchosa de los
e|ecutores que les lmponen un freno lnnecesarlo, otros en camblo tlenen
una secuencla flulda y cada paso se e|ecuta en su oportunldad y sln res-
trlcclones, estos son los que generan satlsfacclones.
El exlto de los procedlmlentos radlca en el recurso humano, pues su partlcl-
pacln es lndlspensable para su desarrollo y culmlnacln y deflne la calldad
de su dlseo, e|ecucln, evaluacln y control. As mlsmo, la dlnmlca per-
manente de las entldades conlleva la presencla de dlsfunclones que hacen
parte de la vlda normal de toda organlzacln. Su presencla no es grave, lo
preocupante es la lnercla e lndlferencla para su correccln.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 170
l;l k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
A contlnuacln se lndlcan las falenclas de mayor ocurrencla que suelen re-
glstrarse en las entldades que tlenen relacln dlrecta con los procedlmlentos
que se desarrollan en ellas: carecen de plan estrateglco, no e|ecucln o des-
vo de el, mala lmagen debldo a las fallas en la calldad de los productos y el
servlclo, resultados flnancleros no satlsfactorlos, aumentos ln|ustlflcados en
los costos, perdlda de cllentes, sln lndagar las causas de la mlsma, exceslva
centrallzacln y paternallsmo, obsolescencla tecnolglca, estructura
organlzaclonal cargada de nlveles burocrtlcos, acumulacln real o flctlcla
de traba|o y presencla de desorden en los puestos de traba|o, tensln, mal
humor, lrrltabllldad y malestar generallzado de los empleados, deflclenclas
en el medlo amblente fslco del traba|o, camblos lmprevlstos y sln |ustlflca-
cln de los turnos de atencln y de servlclo, vlendose obllgado el cllente a
reallzar vla|es y gastos no prevlstos, descortesa, lrrespeto y mal trato a usua-
rlos y compaeros de traba|o, dlscrlmlnacln en el trato a cllentes, antepo-
ner las normas y reglamentos al servlclo como una forma de eludlr la atencln,
exlglr el cumpllmlento de requlsltos y documentos lnnecesarlos, prollfera-
cln de flrmas, huellas, lnlclales, vlstos buenos y fotocoplas, exceslvo control
o carencla del mlsmo en las dlferentes actlvldades, alto numero de que|as de
los cllentes, con el agravante de que no se atlenden o se dllata la solucln,
colas ln|ustlflcadas para cualquler dlllgencla ante la entldad, "telefonltls`, que
lmplde atender dlllgentemente a los cllentes y evacuar oportunamente el tra-
ba|o, slstema de conmutacln lento, problemas en el slstema de lnforma-
cln, produccln de datos y estadstlcas lnnecesarlos, carencla de lnformacln
para evaluar los resultados o tomar declslones, elevado numero de formatos
de papelera y altos costos de la mlsma.
Trmite
l
Se conclbe como una herramlenta estatal de regulacln y control a la
socledad, sln embargo, se ha vuelto en su contra para generarle costos
lnmensos por desvlacln de recursos y perdlda de gobernabllldad. La
tramltologa promueve la corrupcln, pues el cludadano en su afn por
superar la lnoperancla gubernamental recurre a los servldores publlcos,
dlrectamente o a traves de terceros, para aglllzar su proceso a camblo de
ofrecerles dlnero u otras ddlvas.
6lA5IfI6A6I0h 0 l05 Fk060IHIht05
Exlsten procedlmlentos que son connaturales a la razn de ser del ente
estatal, otros que representan el soporte y los mecanlsmos organlzaclonales
l
Nubla Esperanza Uruea Cortes, Ccnrrn in rrnmircicgin. Ln m0ximn dcsrcguincin pcsibic y in mnycr
simpiijicncin nccprnbic cn in ccrrupcin cn Ccicmbin, Fernando Cepeda Ulloa (compllador), Tercer
Mundo Edltores, Fedesarrollo, Facultad de Admlnlstracln Unlversldad de los Andes, Santafe de
Bogot, febrero de l99;, p. 2.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 171
para que la entldad opere y pueda generar resultados, y aquellos cuya
tlplflcldad est expresada en un mandato legal para que exlstan y operen
lndependlentemente del tlpo o carcter de la entldad. Es as como pue-
den claslflcarse en
2
:
Frocesos fines o misionales
Constltuldos por el con|unto de procedlmlentos que expresan la naturale-
za, mlsln y ob|etlvos de la entldad y tlenen su concrecln en la genera-
cln, produccln y entrega de servlclos o funclones publlcas a los usuarlos
y beneflclarlos.
Frocesos medios
Es el con|unto de procedlmlentos que soporta admlnlstratlva y flnan-
cleramente la planeacln, operacln, e|ecucln y resultados de los pro-
cesos flnes.
Frocesos normativos
Estn conformados por el con|unto de procedlmlentos destlnados a velar
por la dlsclpllna, comportamlento y moral de los servldores publlcos, el
desarrollo de slstemas de control y todos aquellos fenmenos relatlvos a
garantlzar la eflclencla, eflcacla y transparencla de la funcln publlca.
6kItkI05 8A5 FAkA lA 5l66I0h 0 l05 Fk060IHIht05
Los crlterlos base para la seleccln de los procedlmlentos deben tener en
cuenta los slgulentes factores:
Mayor contrlbucln al gasto de la entldad.
Mayor contacto con el publlco, usuarlos y beneflclarlos de los servlclos
y funclones prestados.
Mayor afectacln de derechos de los cludadanos.
Las poltlcas y ob|etlvos de la alta dlreccln de la entldad.
Las condlclonantes de las poltlcas gubernamentales.
Las declslones de la poltlca flscal.
Los valores de los grupos representatlvos de poder.
La lmagen lnstltuclonal lnterna y externa.
Los nlveles de competencla exlstentes.
La calldad del recurso humano, medlda en termlnos de formacln.
Tlpo de blenes, servlclos o funclones generados.
2
Jose Vlcente Casas, Documento de Traba|o, l99S.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 172
FkIh6IFAl5 lHht05 0 kI5605 0 60kk0F6I0h A506IA005
A l05 Fk060IHIht05
Ausencia o pobre funcionamiento de los sistemas de control y evaluacin
de gestin
La ausencla de planeacln, las deflclenclas de la mlsma, as como la caren-
cla de slstemas efectlvos y generallzados de control de resultados porque no
se cuenta con los parmetros necesarlos para medlr la efectlvldad del de-
sempeo, no permlten dlstlngulr los errores causados por la mala admlnls-
tracln de los que obedecen a corrupcln, establecer responsabllldades rea-
les, apllcar correctlvos y obtener lnformacln oportuna y exacta. Todas estas
clrcunstanclas pueden ser aprovechadas por los funclonarlos para reallzar
comportamlentos negllgentes y por los contratlstas para obtener beneflclos.
Forma o modelo utilizado por la entidad para elaborar, regular, racionalizar
y sistematizar los procedimientos
Un traba|o tan lmportante como la elaboracln de los manuales de pro-
cedlmlentos requlere el apoyo decldldo de la alta dlreccln, la partl-
clpacln actlva de los mandos medlos y del personal en general, una
metodologa aproplada y actuallzada de traba|o, la deflnlcln de los res-
ponsables de la elaboracln de los manualesy del desarrollo de slstemas
de evaluacln y retroallmentacln. La forma como estn dlseados los
procedlmlentos lndlca sl facllltan el cumpllmlento de la mlsln de la entl-
dad, porque su utlllzacln est encamlnada a lograr los ob|etlvos y su au-
sencla permlte la lnvencln, por parte de los funclonarlos, de mecanlsmos
sustltutos para flnes prlvados.
Con frecuencla el fracaso de los programas de me|oramlento de los procedl-
mlentos radlca en que no se aborda lntegralmente el anllsls de los mlsmos y
los planes se llmltan a la reduccln del numero de requlsltos, pasos y docu-
mentos para determlnado proceso. Sln embargo, su transformacln no est
en este enfoque slmple. Se debe conslderar una serle de elementos que ha-
cen parte lntegral del estudlo y me|oramlento de todo proceso, para que
tanto la razn de ser como el horlzonte de las entldades se tornen reales a
traves de los procedlmlentos debldamente elaborados, adoptados e
lmplementados.
Esquema organizacional
Se reflere a la estructura general de la entldad y especflca de cada una de
las reas que la conforman, la cual debe ser adecuada y a|ustada a las
dlsposlclones de su creacln y funclonalldad. Los esquemas organlzatlvos
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 173
l; 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
con un exceslvo numero de |erarquas retardan la toma de declslones y
traumatlzan el desarrollo de los procesos, al lgual que los comltes que a
veces se crean para estudlar o atender asuntos sln lmportancla o para
evadlr responsabllldades.
La desorganlzacln lnterna y la descoordlnacln entre las dlferentes unl-
dades de la entldad generan lneflclencla, desorden admlnlstratlvo, redu-
cen los controles e lmplden tomar una accln efectlva.
La estructura organlzaclonal de una entldad debe responder prlmor-
dlalmente a sus procesos bslcos, fundamentales o flnes, estableclen-
do claramente la lnea e|ecutlva de la organlzacln como el con|unto
de las reas que tlenen a cargo dlchos procesos, separndola del srnjj
responsable de las reas de apoyo. Infortunadamente, este esquema
conceptual no slempre es tenldo en cuenta en el momento de estruc-
turar las organlzaclones del sector publlco. Con frecuencla se encuen-
tran entldades en las cuales las reas responsables de los procesos
flnes no exlsten formalmente, o tlenen un ba|o rango en la escala |err-
qulca, en camblo las reas de apoyo, admlnlstracln, flnanclera, re-
cursos humanos, |urdlca, ocupan un lugar de prlvlleglo. Esta sltuacln
es altamente lnconvenlente toda vez que la responsabllldad por los
procesos flnes o mlslonales no es clara al lnterlor de la organlzacln,
entorpece la tarea dlrectlva, dlflculta o lmposlblllta la delegacln de
autorldad y, lo ms grave, hace prctlcamente lmposlble una aslgna-
cln de responsabllldades por resultados.
tra consecuencla natural de este aspecto es la reduccln de la eflcacla
de la entldad, la agregacln de valor desaparece, llegando al extremo en
el cual la organlzacln comlenza a demandar ms recursos de los que
produce. En la medlda en que la estructura organlzaclonal sea transpa-
rente y prlvllegle una fcll deflnlcln y armonlzacln de metas y respon-
sabllldades acordes con la mlsln de la entldad, estar contrlbuyendo al
exlto de la mlsma.
Ausencia de procesos y procedimientos formalizados y documentados
La ausencla de metodos y procedlmlentos documentados y actuallzados
es uno de los mayores problemas que tradlclonalmente enfrenta la adml-
nlstracln publlca. Al no exlstlr documentacln, la memorla lnstltuclonal
se concentra en cabeza de lndlvlduos alslados y se abre la poslbllldad de
que el desarrollo de un proceso cualqulera sea susceptlble de lnterpreta-
clones dlversas, algunas de ellas contrarlas a la moral publlca. Adlclo-
nalmente, es dlfcll deflnlr parmetros de rendlmlento, establecer normas
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 174
de mane|o o deflnlr metas de resultados, porque cada actlvldad se aproxl-
ma de manera casustlca. As mlsmo, los slstemas de control, lnternos y
externos de la entldad no pueden ser eflcaces nl eflclentes porque se ca-
rece de un marco de referencla operatlvo y la admlnlstracln debe acep-
tar hechos cumplldos, para los cuales slempre hay alguna expllcacln. A
menudo la formallzacln y documentacln de los procesos y procedlmlen-
tos es perclblda por las reas como una actlvldad poco rentable, pero en
la medlda en que las reas mlslonales y de apoyo entlendan que tlenen
una responsabllldad por resultados, tanto en termlnos de eflcacla como
de eflclencla, y que la organlzacln por procesos tlene venta|as toda vez
que permlte ldentlflcar fcllmente procedlmlentos crtlcos, tales como los
denomlnados procesos bslcos, flnes o mlslonales y otros de apoyo fun-
damentales, prlorlzan automtlcamente las tareas a reallzar en este sentl-
do y su actltud hacla la formallzacln y documentacln de procedlmlentos
tendr que camblar, pasando a ser allados actlvos y no paslvos de esas
actlvldades.
Demasiado tiempo y escalas determinadas para el trmite
Cada procedlmlento tlene una duracln que se deflne dentro de las con-
dlclones normales de desempeo de los funclonarlos y de la dotacln
oportuna de los recursos para reallzar el traba|o. Exlsten dos tlempos:
uno de procesamlento lnterno, es declr el tlempo que tarda la entldad en
e|ecutar el proceso, y otro, el tlempo del cllente, usuarlo o beneflclarlo, el
que este lnvlerte en sus trmltes ante la entldad. Los dos tlempos deben
acercarse o, por que no, hacerlos lguales por medlo del uso de tecnolo-
ga y otros mecanlsmos. De otra parte, el numero de pasos que confor-
man el procedlmlento y su ordenamlento genera altos rlesgos de com-
portamlentos lnadecuados de los funclonarlos.
La lglca de la secuencla nos remlte a la organlzacln del traba|o y a la
busqueda de la e|ecucln del mlsmo de manera natural y con sentldo
comun. En consecuencla, es lmportante estudlar el clclo y la duracln
real de cada etapa del procedlmlento, con el fln de que desaparezcan los
cuellos de botella, se descongestlone y aglllce el trmlte total y los usua-
rlos no se vean obllgados a pagar a los funclonarlos para que presten sus
servlclos con celerldad y eflclencla.
Contacto permanente de los funcionarios con el pblico
Cuanto mayor contacto tenga el cludadano con los funclonarlos para
adelantar un trmlte, mayores las poslbllldades para que el funclona-
rlo plda dlnero y obtenga beneflclos o para que el usuarlo ofrezca gra-
tlflcaclones.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 175
Ignorancia de los usuarios acerca de los procedimientos
La falta de lnformacln y conoclmlento que los usuarlos tengan de los
procedlmlentos de una entldad conduce a que el usuarlo tenga una lm-
presln equlvocada sobre los productos y servlclos de la mlsma, a que no
detecte las fallas nl pueda artlcular su accln y defender sus lntereses,
as mlsmo, permlte que los funclonarlos aflnen sus mecanlsmos de co-
rrupcln.
Autorizaciones y controles
Tantas autorlzaclones y aprobaclones prellmlnares, parclales y flnales,
denotan el grado de desconflanza lnterno en algunas entldades, as como
clertas manlfestaclones burocratlzantes, con alto rlesgo de corrupcln.
Demaslados puntos de control o chequeo a lo largo de la cadena admlnls-
tratlva contrlbuyen a dllulr la responsabllldad pues las consecuenclas de-
ben ser atrlbulbles a todos los que partlclpan en ella, por tanto, no hay
responsables reales, todas esas operaclones no le agregan valor a los pro-
cesos, por el contrarlo, les crean cuellos de botella.
El exceso de controles ha degenerado en tramltomana y ha hecho que los
trmltes resulten comple|os y lentos, lo cual afecta no slo al usuarlo, slno
que menoscaba la lmagen de la entldad. As mlsmo, abre oportunldades
para conductas lncorrectas por parte de los funclonarlos lnescrupulosos, se
lncrementan los costos para la entldad, ba|a la productlvldad globaly el
Estado aparece como un ente lncapaz de mantener una comunlcacln dl-
recta con sus cludadanos a los que no satlsface en sus requerlmlentos de
rapldez, eflclencla y clarldad admlnlstratlva. Adlclonalmente, empu|a al usua-
rlo a recurrlr a lntermedlarlos y a pagar por aglllzar sus trmltes.
Baja capacidad tecnolgica
Un buen nlvel de desarrollo tecnolglco de la entldad lnclde en la aglll-
dad, la segurldad, los costos e lmagen de la mlsma. Las entldades requle-
ren tecnologa aproplada acorde con sus necesldades y ob|etlvos, este es
un factor fundamental cuando se trata de competltlvldad no slo para la
e|ecucln rplda y segura de los procesos slno por la exlgencla de los
usuarlos y cllentes de los servlclos. Adlclonalmente, debe estar mane|ada
por personal ldneo, profeslonal y etlcamente, porque la entldad logra
autonoma, facllldad de comunlcacln, segurldad, agllldad y estatus. Por
ello una de las condlclones de exlto de la entldad es su actuallzacln tec-
nolglca, la cual tamblen debe estar presente en el campo gerenclal en
sus nuevos enfoques como la calldad total, la planeacln estrateglca, |us-
to a tlempo, la gerencla total, la relngenlera y el bcnchmnrking, que nece-
sarlamente estn asoclados con la eflclencla.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 176
l;; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Los procesos se allmentan de lnformacln, que es procesada y conduce
flnalmente a un resultado. En la medlda en que el proceso de traba|o se
recargue de lnformacln lnnecesarla o lnaproplada, aumentan las poslblll-
dades de retardar su e|ecucln por la dlflcultad para obtenerla, elaborarla,
reglstrarla, transformarla y conservarla, sltuacln que permlte el uso lnade-
cuado de la mlsma y poslblllta los comportamlentos lncorrectos de los fun-
clonarlos, en beneflclo proplo y de los usuarlos del servlclo. Adlclonalmente,
la carencla de lnformacln no le permlte a la entldad hacer segulmlento a
sus estrateglas, medlr y evaluar el desempeo de sus dlstlntas unldades o
establecer la rentabllldad de sus productos y servlclos. Los slstemas de lnfor-
macln deben ser adecuados y exlstlr un fortaleclmlento del control
computarlzado, porque nada se obtlene dlstlnto a generar rlesgos de co-
rrupcln, sl exlsten slstemas pero no se audltan.
Costos del procedimiento
Todo procedlmlento tlene costos. La entldad lncurre en erogaclones cuan-
do e|ecuta un traba|o. Cuando el usuarlo contacta con la entldad, tam-
blen tlene gastos, por tanto, ambos costos deben ser tenldos en cuenta
cuando de conductas llcltas se trata, por su lmpacto en los estados flnan-
cleros y en el bolslllo del usuarlo.
Condiciones exgenas del proceso
Exlsten algunas condlclones del entorno en el que se desenvuelve la entl-
dad que dlflcultan el desarrollo normal del proceso, tales como medldas
macroeconmlcas, sltuacln econmlca en general, lnsegurldad genera-
llzada, sltuaclones de orden publlco, dlsposlclones gubernamentales, ac-
cln de la competencla, entre otras. Adlclonalmente, en el proceso pueden
surglr clrcunstanclas poltlcas, obstculos de corte poltlco como camblo
de personal, reaslgnacln de funclones y presupuestos que afectan lnte-
reses poltlcos.
Relacin con otros procedimientos
Los procedlmlentos e|ercen lnteraccln recproca permanente. Exlsten
efectos negatlvos que pueden estar produclendo determlnados procedl-
mlentos sobre otros al frenar su e|ecucln normal, no slo a nlvel lnterno
de la entldad, slno con otras, generndose un momento proplclo para
la ocurrencla de conductas lncorrectas de los funclonarlos respon-
sables.
Frocedimientos de seleccin de personal inadecuados
Los procedlmlentos de seleccln de personal lnadecuados permlten la
vlnculacln de funclonarlos que no satlsfacen las condlclones de edad,
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 177
l;S 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
capacltacln, lnteres, vocacln, temperamento, entre otras, por lo cual
se deben establecer mecanlsmos para elevar la ldoneldad profeslonal de
funclonarlos y hacerlos competltlvos. Los escasos lncentlvos para el de-
sarrollo profeslonal de los funclonarlos, la falta de adecuada motlvacln
para entender con clarldad el alcance de las tareas aslgnadas y, por que
no, la ba|a remuneracln, hacen que los procedlmlentos que son dlse-
ados por personas y los e|ecutan las personas para otras personas, re-
glstren problemas de demoras, controles, lentltud, lnexactltud, que afectan
la prestacln del servlclo y por conslgulente al usuarlo, llevando al fun-
clonarlo falto de carcter a ser desleal y a desarrollar comportamlentos
llcltos. La e|ecucln oportuna y correcta de los procesos guarda estre-
cha relacln con la satlsfaccln del personal en la organlzacln. La satls-
faccln por la tarea conslste en la poslbllldad de e|ercer responsabllldades
y control sobre los metodos de traba|o y sobre los tlempos, utlllzar las
proplas aptltudes y aprender cosas nuevas y en el lnteres, la varledad y la
dlflcultad que presenta la tarea.
Atribuciones y concesiones especiales
La concentracln de poder para la toma de declslones y el mane|o de los
recursos en un solo funclonarlo, o la e|ecucln del proceso en una sola
dependencla generan rlesgos de corrupcln, porque el proceso fcllmen-
te puede ser manlpulado. Igualmente, la lnstltuclonallzacln de conce-
slones especlales en cuanto al tlpo de personal que debe ocupar clertos
cargos fortalece a estos funclonarlos para reallzar conductas lnapro-
pladas.
Ausencia de manuales de funciones y procedimientos
La carencla de manuales de funclones y de procedlmlentos hace dlfcll
comprobar en que grado los funclonarlos cumplen con sus responsablll-
dades, dellmltar con preclsln las responsabllldades y no permlte la su-
pervlsln, clrcunstanclas que empu|an al funclonarlo a e|ecutar compor-
tamlentos lnadecuados.
Rgimen sancionatorio dbil
La falta de sanclones severas para contratlstas y servldores publlcos que
le hacen trampa al Estado genera acclones corruptas de una parte y de la
otra. Lo anterlor se suma a la dlflcultad para reallzar lnvestlgaclones efec-
tlvas, al cllma de lmpunldad en general y a la sobrecarga de procesos en
manos de las autorldades competentes.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 178
l;9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
hAt0kAlLA 0 lA5 htI0A05 08jt0 0l 5t00I0 0 6A50
Caja de Frevisin Social de Comunicaciones - Caprecom
La Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones, Caprecom, fue creada
en l9l2 con el fln de dar proteccln a los empleados del sector de las
comunlcaclones, pero ante la expedlcln de la Ley l00 de l99, debl
enfrentar tres alternatlvas: llquldacln, adaptacln al Slstema de Segurl-
dad Soclal o transformacln en Entldad Promotora de Salud, optando
por esta ultlma y obtenlendo de la Superlntendencla de Salud su llcencla
de funclonamlento como EPS medlante Resolucln No. 0S del l de
novlembre de l99.
Posterlormente, medlante Ley l del 20 de agosto de l996, se transform
en Empresa Industrlal y Comerclal del Estado con tres unldades estrategl-
cas de negoclos: Entldad Promotora de Salud EPS, Instltucln Prestadora
de Servlclos de Salud, IPS y Admlnlstradora de Penslones en el Reglmen
Solldarlo de Prlma Medla con prestacln deflnlda. Caprecom es la segun-
da EPS publlca ms grande del pas, tanto por su cobertura geogrflca
como por la poblacln proteglda, pues en el campo de la salud cubre a
aproxlmadamente 2.000 usuarlos en el reglmen contrlbutlvo y a 900.000
en el reglmen subsldlado, en 9 munlclplos del terrltorlo naclonal, entre
los cuales se encuentran los correspondlentes a la selva Amaznlca y
Chocoana, Magdalena Medlo y departamentos de la rlnoqua, a donde
no llega nlnguna otra Entldad Promotora de Salud.
reas misienaIes
Subdircccin Emprcsn Frcmcrcrn dc Sniud, EFS
Segun lo prescrlto en la Ley l00 de l99, Caprecom como Entldad Promo-
tora de Salud, es responsable de la aflllacln y reglstro de los aflllados y
del recaudo de sus cotlzaclones. Su funcln bslca es organlzar y garantl-
zar, dlrecta o lndlrectamente, la prestacln del Plan bllgatorlo de Salud
a los aflllados, as como reallzar el proceso de compensacln ante el Fon-
do de Solldarldad y Caranta.
Para el cumpllmlento de esta funcln, Caprecom reallza una serle de actl-
vldades plasmadas en procesos y procedlmlentos fl|ados por las autorlda-
des competentes a traves de decretos, resoluclones y clrculares que deter-
mlnan el comportamlento de los dlstlntos actores que conforman el Slste-
ma Ceneral de Segurldad Soclal en Salud. Estos procesos son:
Ajiiincin y cnrncrizncin: reglmen contrlbutlvo y subsldlado. Los proce-
dlmlentos deflnldos para los dos regmenes son: aflllacln, carnetlzacln,
reporte de novedades y sus lnstructlvos.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 179
lS0 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Rccnudc y ccmpcnsncin: los procedlmlentos: autollquldacln, aportes,
recaudo en bancos e lnstructlvos y compensacln al Fondo de Solldarl-
dad y Carantas.
Rcjcrcncin y ccnrrnrrcjcrcncin: los procedlmlentos deflnldos son: urgen-
clas medlatas, reembolsos, autorlzacln de servlclos, verlflcacln de ser-
vlclos, referencla y contrarreferencla lnterreglonal, promocln y pre-
vencln, lncapacldades y llcenclas de maternldad.
Cnrnnrin dc in cniidnd cn sniud: audltora medlca, calldad y reglstro de
proponentes.
Subdircccin lnsrirucin Frcsrndcrn dc Scruicics dc Sniud, lFS
Tlene ba|o su responsabllldad la prestacln de los servlclos de salud, a los
aflllados y beneflclarlos en las IPS proplas y el mane|o del recurso huma-
no de las mlsmas.
Subdircccin dc Frcsrncicncs Eccnmicns
Esta subdlreccln tlene como funcln el reconoclmlento y llquldacln de
las prestaclones econmlcas de los aflllados tanto del sector de las comu-
nlcaclones como de los de fuera del sector, al Fondo de Reserva Penslonal
de Caprecom, Foncap, de conformldad con los llneamlentos de la Ley
l00 de l99 y dems dlsposlclones vlgentes.
Los procesos que se adelantan en esta rea son:
Reconoclmlento y llquldacln de prestaclones econmlcas.
Llquldacln y cobro de lntereses de mora por el lncumpllmlento en la
cancelacln oportuna de los aportes al Slstema Ceneral de Penslones
por parte de las entldades afllladas.
Concurrencla en las cuotas partes penslonales, de las entldades de fuera
del sector y del Foncap.
Instituto Nacional de Vias - Invias
El Instltuto Naclonal de Vas es un Estableclmlento Publlco del orden na-
clonal adscrlto al Mlnlsterlo de Transporte, creado medlante Decreto 2l;l
de l992, y su mlsln es contrlbulr efectlvamente en el desarrollo
socloeconmlco del pas y propender por una me|or calldad de vlda de
los colomblanos, a traves de una red carretera adecuada a los grandes
retos naclonales. Para ello debe gestlonar la modernlzacln de la red vlal
a su cargo, reallzar lnvestlgaclones tendlentes a generar y adoptar tecno-
logas acordes con las condlclones geolglcas, topogrflcas de pluvlosldad
y temperatura del pas y a las caracterstlcas de los materlales de construc-
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 180
lSl k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
cln frente a los usados en otros pases, en materla de construccln y man-
tenlmlento de carreteras.
La actlvldad que constltuye la razn de ser de Invas, es declr su ncriuidnd
primnrin, conslste en gestlonar la modernlzacln y conservacln de la red
vlal: red de carreteras, puentes, tuneles construldos, rehabllltados o con-
servados. As mlsmo, atender las emergenclas que se presentan en la red
vlal de carreteras naclonales por dlferentes causas. Sln embargo, Invas
tamblen tlene como ob|etlvo la reallzacln de lnvestlgaclones tecnolgl-
cas para generar y adaptar tecnologas acordes con las condlclones
geolglcas, topogrflcas, de pluvlosldad y temperatura del pas y a las
caracterstlcas dlferentes de los materlales de construccln (calldad y com-
poslcln) frente a los usados en otros pases. Estas tecnologas son apllca-
bles en los procedlmlentos para la construccln de vas y en el esta-
bleclmlento de estndares geometrlcos. Igualmente, slrven de apoyo tec-
nolglco a los entes terrltorlales y a otros organlsmos que lo sollclten. Las
lnvestlgaclones se selecclonan de un banco de perflles de proyectos, y
medlante un proceso de planeacln se determlnan cules pueden ser
reallzadas por Invas y cules deben ser contratadas o concertadas a tra-
ves de traba|os de lnvestlgacln lnternaclonal.
reas misienaIes
Invas reallza el proceso de transformacln de los anterlores lnsumos me-
dlante: a) Ccnrrnrncin dc ccnsuircrin: estudlos prevlos e lnterventora y b)
Ccnrrnrncin dc in cbrn: a traves de las slgulentes subdlrecclones, las cua-
les reallzan las actlvldades que se lndlcan a contlnuacln:
Subdircccin dc Ccnsrruccin
Frcccsc dc ccnrrnrncin dc cbrn, pnrn:
l. Construccln de vas naclonales y puentes
2. Rehabllltacln de carreteras naclonales y puentes
. Me|oramlento de carreteras
. Expansln o ampllacln de la red vlal.
Acriuidndcs:
Anllsls y recomendacln de nuevos proyectos para ampllacln y me|o-
ramlento de la red de carreteras.
Aprobacln de estudlos y dlseo para la construccln, rehabllltacln,
me|oramlento y pavlmentacln de carreteras.
Contratacln de la consultora para la elaboracln de estudlos prevlos y
dlseos: topografa, suelos, geologa, hldrologa, dlseo geometrlco de
la va, dlseo de pavlmento e lmpacto amblental.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 181
Contratacln de la construccln, rehabllltacln, me|oramlento de las
carreteras naclonales y de obras complementarlas: contratos de obra
publlca.
Supervlsln y control de la lnterventora de obras.
Monltoreo de e|ecucln de estudlos y de obras del nlvel central y re-
glonal.
Subdircccin dc Ccnccsicncs
Frcccsc dc ccnrrnrncin pnrncbrns dc grnn cnucrgndurn:
Construccln y mantenlmlento de carreteras por el slstema de concesln.
Acriuidndcs:
Dlreccln y supervlsln de la elaboracln de metodologas para cons-
truccln y mantenlmlento de carreteras por el slstema de concesln.
Evaluacln tecnlca y flnanclera de los proyectos a ser lncluldos en el
programa de concesln.
Supervlsln de la lnterventora de los contratos que se desarrollen por
el slstema de concesln.
Supervlsln de la elaboracln de estudlos requerldos para la e|ecucln
de proyectos vlales por el slstema de concesln.
Subdircccin dc ccnscruncin
Frcccsc dc ccnrrnrncin pnrn:
l. Conservacln de la red vlal naclonal.
2. Mantenlmlento perldlco, rutlnarlo e lntegral y admlnlstracln de la
red vlal naclonal.
. Conservacln y rehabllltacln de puentes.
Acriuidndcs:
Control de e|ecucln de obras clvlles por conservacln y mantenlmlen-
to de carreteras y otras obras complementarlas.
Evaluacln de pllegos de condlclones y termlnos de referencla para
llcltaclones y concurso de merltos para proyectos de conservacln y
mantenlmlento.
Evaluacln de propuestas.
Supervlsln de contratos de conservacln y mantenlmlento de carrete-
ras naclonales y obras complementarlas.
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lS k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Elaboracln de mlnutas tecnlcas para contratos de conservacln y man-
tenlmlento.
Dlreccln y control de la lnterventora de obras.
Elaboracln de estudlos de prlorldades y necesldades de lnversln, de
conservacln y mantenlmlento de carreteras naclonales.
Control sobre el cumpllmlento de normas relatlvas al uso de carreteras y
puentes naclonales, as como de las zonas y terrenos aledaos a los mls-
mos.
Control, evaluacln y propuestas de modlflcacln a los programas de
mantenlmlento rutlnarlo y perldlco que se e|ecuten por contrato.
Segulmlento de los puntos crtlcos de accldentalldad en las carreteras y
recomendacln de correctlvos necesarlos.
Determlnacln y actuallzacln de metodologas para la e|ecucln de ta-
reas de mantenlmlento rutlnarlo y perldlco.
Fk06505 Y Fk060IHIht05 HI5I0hAl5 h 6AFk60H IhVIA5
Son escogldos con base en los crlterlos de mayor contrlbucln al gasto de
la entldad, mayor contacto con el publlco y mayor afectacln de dere-
chos de los cludadanos.
Caprecom
Subdircccin Emprcsn Frcmcrcrn dc Sniud, EFS
Aflllacln y carnetlzacln
Referencla y contrareferencla
Caranta de la calldad en salud: audltora medlca
Subdircccin lnsrirucin Frcsrndcrn dc Scruicics dc Sniud, lFS
Prestacln del Servlclo de Salud IPS, proplas y contratadas
Subdircccin dc Frcsrncicncs Eccnmicns
Reconoclmlento, llquldacln y pago de penslones
Instituto Nacional de Vias - Invias
Subdircccin dc Ccnsrruccin
Anllsls y recomendacln de nuevos proyectos para ampllacln y me|o-
ramlento de la red de carreteras.
Aprobacln de estudlos y dlseo para la construccln, rehabllltacln,
me|oramlento y pavlmentacln de carreteras.
Supervlsln de contratos de lnterventora.
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Subdircccin dc Ccnscruncin
Supervlsln de contratos
Subdircccin dc Ccnccsicncs
Supervlsln de contratos de lnterventora
Obscruncin: En relacln con los procesos y procedlmlentos desarrollados
por las subdlrecclones de Medlo Amblente y de Valorlzacln y Pea|es, esta
consultora estlma que ellos son facllltadores de la gestln de las sub-
dlrecclones de Construccln, Conceslones y Conservacln, clrcunstancla que
se comprobar en la estrategla de campo.
Ht000l06IA FAkA AhAlILAk l05 Fk060IHIht05 h 6AFk60H IhVIA5
Las actlvldades a reallzar en el proceso de estudlo, anllsls y elaboracln
del mapa de rlesgos, relaclonado con los trmltes y procedlmlentos son
las slgulentes:
Levantamiento de la informacinen el campo de trabajo
Es tarea fundde ColAS
Las actlvldades a reallzar en el proceso de estudlo, anllsls y elaboracln
del mapa de rlesgos, relaclonado con los trmltes y procedlmlentos son
las slgulentes:
Levantamiento de la informacinen el campo de trabajo
lS k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
De otra parte, entre los funclonarlos de las entldades ob|eto del estudlo
de caso y algunos partlculares, reallzar encuestas tendlentes a establecer
en relacln con los procedlmlentos y sus componentes los aspectos que a
contlnuacln se lndlcan, confrontando las actltudes personales de los
encuestados, su entendlmlento y fuente de conoclmlento, con la regla-
mentacln exlstente en los asuntos materla de competencla de las entlda-
des anallzadas:
Estructuracln de los procesos mlslonales.
Crado de dlscreclonalldad de los responsables de los procesos.
Nlvel de concentracln del proceso en una dependencla.
Normatlvldad, regulaclones de los procesos.
Capacldad y componentes tecnolglcos de los procesos.
Capacldad de evaluacln y negoclacln de las reas y funclonarlos res-
ponsables de los procesos.
Cumpllmlento de ob|etlvos de los trmltes y procedlmlentos.
Presuncln de la buena fe de qulenes lntervlenen en la e|ecucln de las
actlvldades y la obtencln de resultados.
El dlseo y secuencla de las actlvldades.
Tecnologa para me|orar la eflclencla y eflcacla de las actlvldades.
Agllldad, transparencla e lmpacto de las actlvldades.
Conoclmlento de los procedlmlentos por parte de los cllentes, aflllados,
beneflclarlos y usuarlos.
Senclllez, clarldad y suflclencla de los formatos y documentos utlllzados.
Instrucclones e lnformaclones: clarldad, transparencla y oportunldad.
Los prlnclplos de lgualdad, celerldad, economa e lmparclalldad tlenen
una clara expresln en las actlvldades e|ecutadas.
Mecanlsmos de control y reclamaclones sobre las acclones reallzadas.
Duracln de los procedlmlentos y escalas del procedlmlentos.
Recurso humano: capacltacln, estmulos y remuneracln.
Concentracln, autorlzaclones, controles y reglamentacln.
Condlclones del entorno.
Anlisis de los procedimientos
El estudlo y revlsln de los procedlmlentos mlslonales est encamlnado a
ldentlflcar los factores de rlesgo que hacen poslble la corrupcln o que lmpl-
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den el cumpllmlento de los ob|etlvos, competenclas o responsabllldades en
las entldades ob|eto del estudlo de caso.
Diseno de un mapa para determinar los riesgos potenciales en los procesos
y procedimientos asociados a fenmenos de corrupcin
y/o negligencia organizacional
Determlnacln de los rlesgos asoclados al dlseo, metas, ob|etlvos y
poltlcas de los procesos crtlcos o mlslonales.
Establecer el grado de probabllldad de ocurrencla de los poslbles facto-
res de rlesgo.
Determlnacln de las poslbles consecuenclas o problemas que generan
los factores de rlesgo ldentlflcados.
05Akk0ll0 0 lA 5tkAt6IA 0 6AHF0
Entrevistas y cuestionarios
Las prlnclpales concluslones de las entrevlstas y cuestlonarlos reallzados son:
lnuias: Funcienaries; aseseres de Ia direccin generaI; subdireccienes
de Censtruccin, Cencesienes, Censeruacin, Medie Ambiente y VaIerizacin,
de Ias e[icinas de FIaneacin y CentreI lnterne
Los ob|etlvos de la entldad se cumplen a traves de la contratacln adml-
nlstratlva, la cual es reallzada en forma lndependlente por cada unl-
dad mlslonal y es en este proceso donde se presentan fenmenos de
corrupcln.
Se desconocen los procesos y procedlmlentos mlslonales o crtlcos o
flnes, estos se confunden con las acclones determlnadas en el macro
plan y en el plan de accln de cada unldad mlslonal, y lo mlsmo ocurre
con los procesos admlnlstratlvos o de apoyo.
La gestln de la entldad, en especlal la e|ecucln de los proyectos, se ve
obstacullzada por las medldas poltlcas y flscales expedldas por el Co-
blerno Naclonal y por las preslones de sectores poltlcos, reglonales y de
algunas agremlaclones.
Conslderan que la contratacln por el slstema de conceslones es uno de
los procesos ms lmportantes, sln embargo, no lo encuentran blen es-
tructurado tecnlca, econmlca y flnancleramente. Es el proceso que ms
contrlbuye a la raclonallzacln del gasto, pero debe me|orarse para que
el Estado no tenga que hacer erogaclones, para que el dollente sea efec-
tlvamente el contratlsta, para que haya una verdadera dlstrlbucln de
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 186
lS; k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
rlesgos y sobre todo para que el beneflclarlo de este slstema sea Invas y
no slo los contratlstas que obtlenen utllldades lnmensas, adems de no
de|ar kncu hcu a la entldad.
La tecnologa y los slstemas de lnformacln de la entldad son deflclen-
tes.
Colnclden en aflrmar que la capacldad y especlallzacln del recurso
humano es muy ba|a. As mlsmo, que no cuentan con los recursos tec-
nolglcos adecuados que les permltan desarrollarse y ser competltlvos.
Sus salarlos son muy ba|os frente al sector prlvado. Estas conslderaclo-
nes son motlvo de gran preocupacln de los funclonarlos, pues estlman
que por esta falencla, los funclonarlos y la entldad se encuentran en
manos de los contratlstas.
En cuanto al proceso de supervlsln, funcln que efectlvamente reallza
el Invas, manlflestan que es debll, elaborado sln anllsls y tecnlcas de
dlseo adecuados. Algunos supervlsores, la mayora, no conocen el ma-
nual de procedlmlentos adoptado por la entldad, en donde aparece este
proceso, tampoco conocen la resolucln por la cual se les aslgnan fun-
clones. No exlsten normas claras y compromlso para el desarrollo de
este proceso que es fundamental. Algunos supervlsores aflrman que su
actuacln e lnformes estn condlclonados al crlterlo, ms personal que
tecnlco, de sus superlores, qulenes tlenen lntereses partlculares en los
proyectos, por lo que en oportunldades tlenen que camblar sus lnfor-
mes e lmpartlr aprobaclones a obras que no se a|ustan a los requerl-
mlentos de calldad y preclo pactados lnlclalmente.
Indlcan que el manual de procedlmlentos adoptado y vlgente no es ld-
neo para el cumpllmlento de los ob|etlvos. Ha faltado voluntad poltlca y
compromlso decldldo de la alta dlreccln, razn por la cual no exlste un
alto desempeo organlzaclonal.
FarticuIares, usuaries y pre[esienaIes de Ia Aseciacin
CeIembiana de lngenieres
Conslderan que el mayor rlesgo de corrupcln est en la contratacln
de las obras, porque el proceso mlsmo y la ley son deblles y de|an espa-
clos para la ocurrencla de este fenmeno.
Faltan controles, autocontrol y supervlsln efectlva de las obras.
Exlste un amblente de rutlna en las entldades publlcas que las de|a sub-
slstlr, pero mal.
Los perodos de goblerno son cortos, por lo cual la contlnuldad de los
planes, programas y proyectos se ve afectada y es ocasln proplcla para
la corrupcln.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 187
lSS 0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a|
Falta de tlempo y recursos para el desarrollo de los servldores publlcos,
a qulenes no slo les falta preparacln slno tamblen carcter, son mane-
|ados por los contratlstas por qulenes que slenten un temor reverenclal.
La seleccln de personal es lnadecuada, se hace tanto a nlvel central
como reglonal complaclendo a poltlcos que desean enrlquecerse u ob-
tener beneflclos del atractlvo presupuesto de Invas.
No exlste un ob|etlvo comun, cada subdlreccln y reglonal son lslas con
autonoma y sln controles eflcaces.
El funclonarlo asume la actltud de fracasado, plensa que slempre hay
algulen que le hace dao, que no le aumenta el salarlo y lo lrrespeta, lo
que lo hace lneflclente y algunas veces procllve a la corrupcln.
Caprecem: Funcienaries; subdirecteres EF5, lF5 y Frestacienes
Ecenmicas; je[e de e[icina centreI interne, je[es de diuisin
y pre[esienaIes
Exlstencla de problemas estructurales que afectan la entldad, tales como:
declslones que no dependen de la entldad, exceslva y compllcada re-
glamentacln sobre el sector, debll cultura de planeacln, lnversln lna-
decuada, senclllamente se e|ecuta el presupuesto.
No hay e|emplo de honestldad y austerldad en los nlveles dlrectlvo y
mandos medlos.
Hay solldarldad pero mal entendlda, prevalece el lnteres personal sobre
el de la entldad.
El arralgo y sentldo de pertenencla de los funclonarlos es muy ba|o.
Exlste una gran lnfluencla poltlca e lntromlsln de slndlcatos y asocla-
clones del sector en la gestln de la entldad.
Exagerada reslstencla al camblo.
Desarrollo de la cultura de la no contlnuldad, por no contlnuldad.
Desconoclmlento de los procesos mlslonales y falta de adopcln de los
mlsmos. Sln embargo, conslderan que estos son necesarlos para e|ercer
la funcln con crlterlos y parmetros claros, pero no son la unlca solu-
cln a sus problemas porque no exlste clarldad sobre la mlsln, ob|etl-
vos, estrateglas, poltlcas, operatlvldad en termlnos de coordlnacln entre
dependenclas, funclones de las mlsmas y a nlvel de cada funclonarlo.
No exlste un nlvel de lnformacln adecuado hacla el aflllado sobre sus
derechos y obllgaclones, los servlclos y funclones que lo afectan nl so-
bre los controles admlnlstratlvos exlstentes.
Falta compromlso de la alta dlreccln para la elaboracln tecnlca de
procesos e lmplementacln de los mlslonales, de apoyo y normatlvos.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 188
lS9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Ausencla de una cultura organlzaclonal, en la slembra de valores y arralgo
a los mlsmos, su conoclmlento y aslmllacln generallzados para la for-
macln de una conclencla colectlva y de un prlnclplo de ldentldad en-
tre los funclonarlos y esos valores.
Por la ausencla de manuales, los funclonarlos hacen lo que la rutlna o la
costumbre les han enseado sln anallzar sl es lo menos costoso, lo ms
transparente, eflclente y eflcaz.
Por la organlzacln de la entldad, algunas unldades mlslonales funclo-
nan de tal forma que las dlrectlvas han tenldo que dedlcar gran parte de
su tlempo a reallzar actlvldades operatlvas y a marglnar lo que slo ellos
pueden hacer, es declr, e|ercer la facultad de pensar, planear, reflexlo-
nar, controlar y educar, desgastndose en el problema del da a da.
Tecnologa obsoleta e lnformacln lnaproplada, a nlvel de todos los ne-
goclos de la empresa.
A[iIiades y bene[iciaries
Reclben mala atencln, por la falta de calldad y preparacln de los funclo-
narlos. El slstema de que|as y reclamos es lnoperante.
Los funclonarlos desconocen que deben hacer y cmo lo deben rea-
llzar.
La entldad no se ha modernlzado y a|ustado a su nueva condlcln, no
cuenta con los recursos humanos y tecnolglcos suflclentes. Ha crecl-
do, pero la demanda es superlor a su oferta.
Exlsten funclonarlos lnmorales que plden dlnero para aglllzar en trml-
tes.
Se forman largas fllas porque no hay personal o est mal dlstrlbuldo,
no exlsten elementos de laboratorlo y generalmente las drogas no
son sumlnlstradas nl los servlclos prestados porque la Ca|a adeuda a
proveedores.
Demora en los trmltes: hay que reallzar muchas operaclones para ob-
tener la prestacln de los servlclos y el reconoclmlento de derechos.
Algunos aflllados manlfestaron su satlsfaccln y agradeclmlento con la
entldad, porque han sldo atendldos en sus enfermedades y tratamlentos
de manera eflcaz y sln tener que asumlr costos, y otros porque tlenen
una pensln de |ubllacln o lncapacldad que les permlte vlvlr.
htI0A05 XIt05A5
Compensar, Empresas Publlcas de Medelln, Fondo Naclonal de Ahorro y
Telecom, con su trmlte de atencln de que|as y reclamos.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 189
Compromlso decldldo de la gerencla para la elaboracln tecnlca, adop-
cln, dlfusln, control, obllgatorledad, segulmlento y evaluacln de los
procesos y procedlmlentos de la empresa.
Conformacln de una cultura admlnlstratlva, de la etlca publlca y de
una poltlca de empresa.
Slstemas de control y de audltora eflcaces y autnomos, con el apoyo
decldldo de la alta dlreccln.
Contlnuldad en la gerencla, por tanto, de los planes, programas y pro-
yectos.
Deslgnacln de gerentes por sus calldades y cualldades personales, pro-
feslonales y tecnlcas, no por recomendaclones poltlcas nl por preslo-
nes de otros sectores.
Seleccln de personal adecuada, planes de desarrollo humano, de me-
|oramlento contlnuo, lncentlvos y estmulos, remuneracln dlgna y eva-
luacln de gestln ob|etlva y eflcaz.
Aseguran que los metodos y procedlmlentos son requlslto esenclal para
el desarrollo eflcaz, eflclente y transparente de las tareas y el cumpll-
mlento ptlmo de los ob|etlvos soclales de la empres, por ello debe ha-
ber una poltlca gerenclal que enfoque procesos.
Es fundamental y de gran trascendencla atender, hacer segulmlento y
rendlr cuentas sobre las que|as y reclamos de los cllentes, aflllados, be-
neflclarlos y usuarlos lnternos y externos de los servlclos y productos, los
cuales contrlbuyen en gran medlda a optlmlzar los trmltes y procedl-
mlentos de la organlzacln.
Dentro de las opclones organlzatlvas para la elaboracln de manuales o
redlseo fundamental de los procedlmlentos, las entldades exltosas cuen-
tan con oflclnas de y M (rganlzacln y metodos) y han escogldo la
opcln de un equlpo multlple, alternatlva que cada vez adqulere ms
auge dentro de un enfoque de organlzacln matrlclal con el propslto
especflco de formular procesos. Su dedlcacln puede durar mlentras
se me|oran uno o varlos procesos o mlentras se elabora la totalldad de
los mlsmos, lo cual le lmprlme una connotacln de relatlva establlldad.
El esquema conslste en una estructura organlzatlva slmple que faclllta el de-
sarrollo del proyecto, desde la perspectlva de la planeacln del programa,
dlreccln, control y apoyo, as: partlendo del respaldo lncondlclonal de par-
te de los dlrectlvos a las acclones de dlseo de los procesos, se aborda la
parte organlzatlva, se estructura el equlpo multlple conformado por un equl-
po dlrectlvo, un coordlnador, un equlpo de dlseo, y M, slstemas, audltora
lnterna y el rea usuarla o duea del proceso. Contando con este equlpo, se
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 190
reallzan actlvldades de capacltacln en levantamlento, anllsls y me|oramlento
de procesos complementada con lnnovacln, desarrollo de la creatlvldad,
dlnmlca del camblo y relaclones humanas.
Las funclones del equlpo, son: comunlcar la necesldad de contar con los
procesos estandarlzados y multlpllcar el dlseo de los mlsmos al lnterlor de la
empresa, hacer segulmlento al proyecto y brlndarle el apoyo que requlera,
aprobar los procesos formulados y deflnlr los slstemas de dlfusln del pro-
grama. En sntesls, las funclones bslcas de este grupo dlrectlvo son las de
planear, coordlnar y controlar las actlvldades para mantener un alto nlvel de
desempeo de la organlzacln, generado bslcamente por la creacln de
una cultura sobre el empleo de los procedlmlentos adoptados. Es el soporte
esenclal para asegurar que se cumplan las poltlcas de dlseo y reformulacln
de procedlmlentos.
k50ltA00 0l AhAlI5I5 0 l05 Fk060IHIht05
Los procesos mlslonales o flnes en Invas pueden establecerse a partlr de
los prlnclplos fundamentales consagrados en la Constltucln Poltlca de
Colombla, que garantlzan el desarrollo y segurldad de la lnfraestructura
vlal del pas y de las normas de creacln, estructura organlzaclonal y fun-
clones a cargo del lnstltuto. La entldad cuenta en un manual de procedl-
mlentos, que slo es conocldo por algunas dependenclas y funclonarlos
y reposa en la flclna de Control Interno y en una de sus subdlrecclones.
Sln embargo, en este manual no aparece una estructuracln de los pro-
cesos mlslonales o crtlcos, se llmlta a la descrlpcln de actlvldades pre-
vlas y posterlores a la contratacln admlnlstratlva del lnstltuto e lncluye el
proceso de supervlsln, Sln embargo, los procedlmlentos son deflclen-
tes, no estn elaborados tecnlcamente, falta detallarlos, no se observan
los ob|etlvos, los responsables, los formatos y los dlagramas de flu|o. Se
advlerte, lgualmente, una relacln de actlvldades que tlenen que ver con
sltuaclones admlnlstratlvas del recurso humano, vltlcos y con el mane|o
de la correspondencla. En consecuencla, la ausencla de los procedlmlen-
tos mlslonales documentados en Invas no permlte a la consultora deter-
mlnar claramente los ob|etlvos menclonados en la metodologa para
anallzar los procedlmlentos. No obstante, a traves de las entrevlstas y en-
cuestas reallzadas a los funclonarlos, contratlstas y beneflclarlos de los
servlclos y de la observacln propla de algunas actlvldades se levanta el
mapa de rlesgos correspondlente.
En relacln con Caprecom, los procesos mlslonales o flnes pueden deter-
mlnarse a partlr de los prlnclplos fundamentales consagrados en la Cons-
tltucln Poltlca que garantlzan la segurldad soclal en salud, de las leyes
que los desarrollan y de las dems normas que rlgen la creacln y funclo-
namlento de la empresa.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 191
Caprecom no cuenta con un manual de procedlmlentos debldamente
adoptado que consagre de manera unlca y clara la totalldad de los procedl-
mlentos y trmltes de cada uno de sus negoclos soclales que conducen al
cumpllmlento de sus ob|etlvos mlslonales. Aparecen algunos procedlmlen-
tos mlslonales adoptados medlante actos admlnlstratlvos lndlstlntos, como
en algunas resoluclones y en el manual de calldad, los cuales no son conocl-
dos por la gran mayora de los funclonarlos que colaboran en cada negoclo
soclal, porque la capacltacln y dlfusln de los mlsmos, tanto a nlvel reglonal
como central, ha sldo escasa. Adlclonalmente, no ha exlstldo evaluacln y
segulmlento al resultado de estos procedlmlentos pues no exlste una poltl-
ca central que enfoque procesos.
El levantamlento de los procedlmlentos exlstentes fue reallzado por los
funclonarlos de las reas, de acuerdo con su crlterlo, costumbre, rutlna y
experlencla, razn por la cual algunos de estos procedlmlentos y trmltes
son exceslvos y su formulacln resulta lneflclente, lneflcaz e lnsegura. De
otra parte, los procesos deflnldos en los actos admlnlstratlvos menclona-
dos rara vez son consultados o apllcados por los servldores publlcos de
la entldad, los beneflclarlos y usuarlos de los servlclos, especlalmente en
el nlvel reglonal. En consecuencla, la ausencla de manuales claros y unl-
cos que consulten las necesldades de la entldad, como de los usuarlos y
beneflclarlos de los servlclos, la falta de controles eflcaces, de segulmlen-
to y verlflcacln de los procedlmlentos deflnldos, pero esenclalmente la
falta de una cultura organlzaclonal y de un sentldo de pertenencla blen
arralgado, han contrlbuldo a la crlsls que atravlesa la entldad.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 192
HAFA 0 kI5605 ~ tkAHIt5 Y Fk060IHIht05
Los procedimientos y los mto-
dos para ejecutarlos no son cono-
cidos, no estn definidos en
manuales; se improvisan las con-
diciones y criterios de decisin; la
entidad est sujeta a factores y
agentes externos de interaccin;
la capacidad de negociacin slo
depende del perfil del negociador.
Se registra cruce de competencias
entre los niveles y reas decisio-
nales.
No se han incorporado desarro-
llos tecnolgicos para responder
a los requerimientos, exigencias,
objetivos y compromisos adquiri-
dos por la entidad.
Se registra un mayor contacto con
el pblico porque ste no puede
obtener informacin por medios
tecnolgicos.
Los riesgos y/o puntos crticos de
los procedimientos no estn iden-
tificados ni estn acompaados
de estrategias o indicadores de
evaluacin.
Se desconoce la relacin entre los
procedimientos internos y ex-
ternos y no se ejerce control so-
bre los mismos.
Los procedimientos no son adop-
tados ni conocidos por lo que no
son implementados o estn suje-
tos a constantes modificaciones.
No se cuenta con parmetros que
favorezcan una administracin ra-
cional de los trmites y procedi-
mientos.
Los requisitos, tiempos y condi-
ciones de atencin de los servi-
cios no estn determinados.
Los ciudadanos desconocen las
condiciones, trmites y servicios
que ofrece la entidad.
Alta discrecionalidad y concentra-
cin de poder en las decisiones que
afectan la gestin de los recursos.
Sobrestimacin de costos en la de-
terminacin del presupuesto.
Se politizan la visin y los controles
que orientan la gestin.
El negociador no cuenta con apoyo
efectivo para la toma de decisio-
nes.
Se dificulta el seguimiento y eva-
luacin de los factores que inciden
sobre la eficacia y eficiencia.
Incide en el procedimiento y cali-
dad de la informacin, en la agili-
dad, costos y credibilidad en cuanto
a los procedimientos y seguridad
de los mismos.
Se favorece el fraude, y el soborno
impide la ejecucin exitosa de otros
procesos y afecta la competitividad
de la entidad.
No es posible identificar los errores
causados por la mala administra-
cin de los que obedecen a actos
contrarios a la tica del servidor p-
blico.
Se favorece el trfico de influen-
cias y el pacto entre intereses par-
ticulares en desmedro de los bienes
y recursos de la entidad.
Presencia de disfunciones e indife-
rencia frente a las finalidades que
persiguen los procedimientos y/o in-
disposicin de los funcionarios para
ejecutarlos.
Propician la exigencia de ddivas o
el ofrecimientos de las mismas.
Se afecta la credibilidad del ciuda-
dano en las entidades prestadoras
de servicios.
Se genera un elevado ndice de au-
torizaciones y aprobaciones.
Afectan la generacin de una cultu-
ra organizacional para la eficacia y
la eficiencia.
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
procedimientos procedimientos procedimientos procedimientos procedimientos
debidamente debidamente debidamente debidamente debidamente
establecidos o establecidos o establecidos o establecidos o establecidos o
formalizados formalizados formalizados formalizados formalizados
Baja capacidad Baja capacidad Baja capacidad Baja capacidad Baja capacidad
tecnolgica tecnolgica tecnolgica tecnolgica tecnolgica
Evaluacin y Evaluacin y Evaluacin y Evaluacin y Evaluacin y
seguimiento de seguimiento de seguimiento de seguimiento de seguimiento de
los trmites y los trmites y los trmites y los trmites y los trmites y
Formas o Formas o Formas o Formas o Formas o
modelos modelos modelos modelos modelos
empleados para empleados para empleados para empleados para empleados para
elaborar, elaborar, elaborar, elaborar, elaborar,
regular, regular, regular, regular, regular,
racionalizar y racionalizar y racionalizar y racionalizar y racionalizar y
sistematizar los sistematizar los sistematizar los sistematizar los sistematizar los
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 193
HAFA 0 kI5605 ~ tkAHIt5 Y Fk060IHIht05 (6ont|nuac|n)
Connivencia entre los altos fun-
cionarios de la entidad para la alte-
racin o cambios frecuentes o co-
yunturales en los procedimientos.
La finalidad y forma de los trmi-
tes y procedimientos puede ser al-
terada sin dar lugar a sanciones
en virtud del poder que confiere un
alto cargo.
Permite la toma de decisiones ama-
rradas a intereses econmicos, po-
lticos, de estatutos o de grupo
dentro de una entidad.
Se afecta la agilidad, costos, ima-
gen, confianza y credibilidad en las
decisiones y actos administrativos
y financieros.
Injerencia de la Injerencia de la Injerencia de la Injerencia de la Injerencia de la
estructura de estructura de estructura de estructura de estructura de
poder poder poder poder poder
organizacional organizacional organizacional organizacional organizacional
Riesgo alto
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 194
k60Hh0A6I0h5
A traves de la e|ecucln de la estrategla de campo, esta consultora com-
prob que los elementos de rlesgo de corrupcln asoclados a los trmltes
y procedlmlentos determlnados en el presente lnforme, tales como la au-
sencla de trmltes y procedlmlentos, la forma como estn claslflcados,
dlseados, lmplementados y dlfundldos, la planeacln lnadecuada, la ca-
lldad y formacln del recurso humano, las condlclones del entorno, la
ausencla de controles o controles deflclentes, la exceslva reglamentacln
que rlge los sectores anallzados, el esquema organlzaclonal de las entlda-
des y la falta de tecnologa e lnformacln adecuados, son entre otros fac-
tores los que lnclden en la eflcacla, eflclencla y sobre todo en la transpa-
rencla de la gestln, generando oportunldades para la reallzacln de con-
ductas contrarlas a la moral publlca por parte de los funclonarlos, contra-
tlstas, aflllados, beneflclarlos y usuarlos de los servlclos y de los productos
de las entldades ob|eto de estudlo.
Adlclonalmente, en desarrollo de esta mlsma estrategla pudo determlnarse
que los trmltes y procedlmlentos tecnlcamente elaborados, debldamente
lmplementados, controlados y evaluados, han contrlbuldo a la eflclencla,
eflcacla y transparencla de la gestln de las entldades cltadas como exltosas.
Es por esta razn que el Estado, representado por su rgano de ms alto nlvel
en funcln publlca, el Departamento Admlnlstratlvo de la Funcln Publlca,
podra asegurar el levantamlento tecnlco de los trmltes y procedlmlentos de
las entldades, como una de las estrateglas y poltlcas del slstema de desarrollo
admlnlstratlvo prevlsto en la Ley S9 de l99S.
Para ello, el Departamento debe estar en condlclones de promoclonar, acom-
paar, aprobar, evaluar, hacer segulmlento y propender por el me|oramlen-
to contlnuo de los procesos y procedlmlentos de las entldades publlcas, como
un mecanlsmo para motlvar la slmpllflcacln y raclonallzacln de los proce-
sos de la admlnlstracln publlca, humanlzar las relaclones Estado-socledad y
evldenclar su carcter de facllltador del e|erclclo, control y evaluacln de la
gestln publlca. Es as como los procesos pueden ser pertlnentes, eflcaces y
eflclentes, claros y transparentes y no de|arlos, como hasta ahora, a la
dlscreclonalldad de los dlrectores o gerentes de las entldades, pues ha podl-
do establecerse que son pocos los funclonarlos comprometldos con una po-
ltlca que enfoque procesos.
De otra parte, se debe fortalecer el desarrollo tecnolglco de las entldades y
sus slstemas de lnformacln, facllltando y generallzando el uso de Internet
tanto a funclonarlos como a usuarlos externos, lnformacln sobre las nor-
mas que rlgen cada sector, los trmltes y procedlmlentos y en general sobre
la gestln y los controles, lnternos y externos, de las entldades publlcas.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 195
En relacln con la metodologa empleada para el levantamlento del mapa
de rlesgos, es de anotar que produ|o buenos resultados. La sensacln de
los funclonarlos de las entldades ob|eto del estudlo de caso, es que tanto
el Coblerno como los organlsmos lnternaclonales, en desarrollo de sus
poltlcas estn preocupados por las sltuaclones que afrontan las demo-
craclas, los slstemas de admlnlstracln publlca y por combatlr o reduclr la
corrupcln que se presenta tanto a nlvel prlvado como publlco.
Para la consultora fue de gran lmportancla obtener lnformacln de los
entrevlstados lnformalmente y tener la percepcln dlrecta y no slo docu-
mental de la efectlvldad o no de los procesos y procedlmlentos de las
entldades, de los factores que poslbllltan fenmenos de corrupcln y de
otras sltuaclones admlnlstratlvas que demuestran el porque del exlto o
fracaso de la gestln de las entldades ob|eto del estudlo de caso, lnforma-
cln que, de no haberse desarrollado la metodologa propuesta, no hu-
blese evldenclado las sltuaclones descrltas en el mapa de rlesgos. Es una
metodologa que permlte el acercamlento, amlstad y un alto grado de con-
flanza con los funclonarlos y cllentes, qulenes llegan a "confesar` hechos
que no se atreven a denunclar ante autorldades |udlclales o de organls-
mos de control, por temor a perder el empleo, a ser "empapelados` o a
que los funclonarlos tomen acclones en su contra.
As mlsmo, le permlte al consultor formarse su proplo concepto por la
observacln dlrecta de las actltudes de los lnvolucrados frente al e|erclclo
del servlclo publlco, de las clrcunstanclas y el medlo en que se desarro-
llan, de los recursos con los que cuentan para reallzar su labor y de esta
manera proponer, ob|etlvamente, recomendaclones que pueden resultar
efectlvas. En consecuencla, es una metodologa utll para el levantamlento
de mapas de rlesgo en la admlnlstracln publlca colomblana.
SINTITUL-7 04/08/00, 11:36 a.m. 196
6ap|tu|o I
VAl0A6I0h 0l 5I5tHA 0 60htk0l Ihtkh0
Jcsc Viccnrc Cnsns Dinz
La eflcacla estatal parece estar condlclonada por la capacldad de aten-
cln que en materla de funclones y servlclos publlcos tlene la organlza-
cln publlca, el nlvel de formacln y compromlso de los servldores
publlcos, la tecnologa lncorporada al desarrollo de los procesos, el nlvel
gerenclal alcanzado, la utlllzacln de mecanlsmos de segulmlento, evalua-
cln y control, la promocln y partlclpacln de los usuarlos y beneflcla-
rlos en todas las lnstanclas del hacer publlco, y la competltlvldad a la que se
ven enfrentadas las entldades publlcas en la atencln de sus responsablll'
dades.
Las reclentes lnquletudes sobre la capacldad, composlcln, nlvel y com-
petenclas del Estado han tenldo como causa prlnclpal los ba|os ndlces de
cumpllmlento, la lneflclencla en las acclones, la lneflcacla en el lmpacto
de la gestln, el lncremento de los costos, la ba|a relacln entre la accln
publlca y el aumento de la calldad de vlda de los habltantes.
Los problemas enfrentados en la organlzacln y gestln publlcas, especlal-
mente por los nlveles dlrectlvos de las entldades oflclales estn relaclonados
con la corrupcln admlnlstratlva, el favorltlsmo en la contratacln, la defl-
clente utlllzacln de mecanlsmos de lngreso y establlldad laboral basados en
los merltos, los ba|os nlveles salarlales y el descontento generallzado por el
lndebldo e|erclclo del poder poltlco. Es claro que la
...expansln de la llegalldad en la vlda publlca que ha afectado, en anos pasados, al con-
|unto de los partldos, a la admlnlstracln publlca, al empresarlo, al slstema bancarlo, y, al
mlsmo tlempo, a extensas capas de la poblacln llgadas al mundo de la poltlca por tupldas
relaclones cllentelares e lmpllcadas de dlstlntas maneras, por convenlencla o lncluso slo
por reslgnacln, en la prctlca de la corrupcln. As, tras la fachada del estado de derecho,
se ha desarrollado un lnfraestado clandestlno, con sus proplos cdlgos y sus proplos lm-
puestos, organlzado en centros de poder ocultos y a menudo en connlvencla con los pode-
res maflosos, y, por conslgulente, en contradlccln con todos los prlnclplos de la democracla:
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 197
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| l98
desde la legalldad al de la publlcldad y transparencla, del de la representatlvldad a los de
responsabllldad poltlca y control popular del funclonamlento del poder
l
.
En la Colombla de hoy las falenclas y llmltaclones menclonadas, sln refe-
rlrnos a los problemas lnstltuclonales causados por el fenmeno del
narcotrflco, refle|an tamblen las condlclones de gestln en los estados
modernos, en tal sentldo, vale la pena relterar las aflrmaclones del autor
ltallano, las cuales caracterlzan algunas de nuestras llmltaclones, ya que:
... apuntan al mlsmo tlempo un problema que es comun a todas las democraclas avanza-
das: la creclente anomla del Estado contemporneo, generada, de una parte, por la
maslva expansln de sus funclones y de los correlatlvos espaclos de dlscreclonalldad en
la vlda soclal y econmlca, y, de otra, por la reduccln de la capacldad regulatlva del
derecho, la lnadecuacln y la falta de efectlvldad de sus tecnlcas de garanta y por la
tendencla del poder poltlco a llberarse de los controles |urdlcos y a desplazarse a sedes
lnvlslbles y extra-lnstltuclonales
2
.
La corrupcln admlnlstratlva constltuye el prlnclpal obstculo de la efl-
clencla y eflcacla del Estado, por cuanto a traves de ella son sustrados
lmportantes recursos flnancleros que desestlmulan la lnversln publlca,
lncrementan el deflclt flscal y hacen contradlctorla la relacln entre el
Estado y la socledad clvll.
Ht000l06IA
El estudlo reallzado en torno al slstema de control lnterno tlene como ob-
|etlvo fundamental establecer los rlesgos in siru y potenclales a los cuales
estn enfrentados los funclonarlos de las entldades oflclales, buscando
conocer, valorar, establecer y correglr las falenclas en la gestln y, al mlsmo
tlempo, consolldar todos los procesos, procedlmlentos y mecanlsmos que
contrlbuyan al e|erclclo eflclente y eflcaz del traba|o organlzaclonal.
El rlesgo es la contlngencla o el con|unto de contlngenclas que pueden
afectar los procesos, procedlmlentos, actlvldades o funclones de la gestln,
cuya falta de prevlsln y control genera perdlda de recursos, desvlacln
y/o malversacln de fondos y deflclentes resultados en el cumpllmlento
de los ob|etlvos y metas organlzaclonales.
La necesldad de una metodologa flexlble que permlta, motlve y contrlbu-
ya a detectar las potenclales contlngenclas de la gestln organlzaclonal es
factor fundamental para me|orar el proceso de toma de declslones, pre-
venlr fenmenos de corrupcln, aumentar la eflclencla en la utlllzacln
de los recursos y lograr la eflcacla en la obtencln de los resultados.
l
Lulgl Ferra|oll, Dcrcchc y rnzn. Tccrin dci gnrnnrismc pcnni, Madrld, Ed. Trotta, l99, p. 9.
2
lbid., p. lu.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 198
Las llmltaclones exlstentes en Colombla sobre la deflnlcln, alcances, ob-
|etlvos, metas, lnstrumentos, tecnlcas y utlllzacln del slstema de control
lnterno han creado una gran confusln y dlstorsln respecto del papel
que debe cumpllr el slstema en el desarrollo de las responsabllldades a
cargo de los entes estatales, generando otro mecanlsmo tplcamente for-
mal, cuyo lmpacto y alcance es llmltado.
La metodologa utlllzada en el presente estudlo estuvo basada en las sl-
gulentes acclones:
Compilacin documental
La prlmera etapa adelantada para el anllsls, comprensln y llmltacln
del slstema de control lnterno estuvo relaclonada con la lndagacln, com-
pllacln y estudlo de las normas constltuclonales, legales y regla-
mentarlas de este slstema, as como el lnventarlo y lectura de los lnformes
y documentos de gestln de las entldades.
Esta etapa tlene por ob|eto reconstrulr el marco regulatorlo, establecer la
memorla organlzaclonal sobre la gestln y el slstema de control lnterno y, de
manera general, establecer el escenarlo, las condlclones, alcances y llmlta-
clones de la mlsln, los ob|etlvos, metas y resultados de las entldades.
Visitas a las entidades
El consultor, en compana del equlpo de traba|o, partlclp en las reunlones
con las lnstanclas dlrectlvas de las entldades ob|eto de estudlo de caso, con
el fln de exponer los ob|etlvos, metas, metodologa y alcances del traba|o.
Esta etapa estuvo encamlnada a artlcular los ob|etlvos e lntereses del con-
sultor con las condlclones de organlzacln y gestln de las entldades ob-
|eto de los estudlos de caso, armonlzar y concertar el cronograma de
actlvldades, lntegrar las demandas de lnformacln a la capacldad de res-
puesta de las entldades y motlvar la actlva colaboracln entre los consul-
tores y los lntereses de la alta dlreccln.
Revisin documental
Las acclones estuvleron encamlnadas a construlr el marco de organlza-
cln y gestln de las entldades vlsltadas, valorar los dlagnstlcos, resulta-
dos, avances, llmltaclones y demandas organlzaclonales en materla de
control lnterno y a establecer los lnstrumentos para la recoleccln de ln-
formacln de campo.
Diseno del instrumento de informacin primaria
La lnformacln de campo relaclonada con la comprensln, utllldad, apllca-
cln, llmltaclones y propuestas de camblo al slstema de control lnterno fue
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 199
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 2uu
obtenlda a traves de una encuesta de preguntas ablertas, que fue apllcada al
unlverso de los funclonarlos dlrectlvos, qulenes en una buena propor-
cln respondleron los lnterrogantes y aportaron su experlencla y puntos
de vlsta respecto de la eflclencla, eflcacla y efectlvldad vlgentes del slste-
ma de control lnterno.
Las tecnlcas utlllzadas en el dlllgenclamlento de la encuesta fueron la en-
trevlsta dlrecta para el caso de los |efes de oflclna, y el envo de los formu-
larlos a los dems |efes, con lnstrucclones para su desarrollo.
Igualmente, la encuesta fue apllcada de manera dlrecta a |efes de control
lnterno de otras entldades oflclales, con el fln de valldar y contrastar los
resultados sobre la lmplantacln del slstema de control lnterno.
El lnstrumento utlllzado tena por ob|eto establecer el grado de compren-
sln, homogeneldad, artlculacln e lntereses del slstema de control lnter-
no, ya que las lecturas de los lnformes y normas complladas, as como las
vlsltas prevlas, daban cuenta de una gran dlspersln en el conoclmlento,
desarrollo y marco de orlentacln del control lnterno.
Entrevistas a expertos
La consultora entrevlst lnformalmente a algunos expertos, especlalmente
en los temas de lucha contra la corrupcln, audltoras de gestln y
resultado, y control lnterno, con qulenes busc lndagar sobre la fllosofa,
prlnclplos y metodos de prevencln y lucha contra la corrupcln, a ms
de las acclones concretas que en concepto de los expertos son poslbles
de adelantar en el corto y medlano plazo para me|orar y hacer ms utll el
slstema de control lnterno.
La mayor parte de las entrevlstas no fue grabada por petlcln expresa de
los entrevlstados, de tal manera que la consultora recogl sus aprecla-
clones y aflrmaclones a lo largo del texto, sln cltar la fuente respectlva.
Las entrevlstas a expertos ayudan en la comprensln de los fenmenos
lndagados, sus partlcularldades, los avances obtenldos en otras entldades
y las poslbles acclones de mayor lmpacto que deben ser desarrolladas a
fln de combatlr pragmtlca y especflcamente, las actlvldades y fenme-
nos asoclados con la corrupcln.
Sistematizacin y anlisis de informacin
Los formularlos dlllgenclados fueron claslflcados, ponderados, procesados
y slstematlzados para generar cuadros de sallda que ldentlflcaran los
prlnclpales lndlcadores del desarrollo, avance y propuestas de me|o-
ramlento del slstema de control lnterno. Tales cuadros de sallda constltu-
yen la materla prlma del anllsls y soportan el dlseno de los rlesgos.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 200
2ul k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Mapa de riesgos
El anllsls, evaluacln y conoclmlento de la operacln y crtlcas al slstema
de control lnterno permltleron formular, dlsenar y elaborar el mapa de
rlesgos del slstema de control lnterno, especlalmente dedlcado a las
sltuaclones que lmplden, llmltan o hacen deflclente la operacln del mlsmo
y el cumpllmlento de los ob|etlvos que le han sldo determlnados.
El mapa de rlesgos constltuye el con|unto de contlngenclas que pueden
afectar la eflclencla de los procesos, procedlmlentos, actlvldades o
acclones, y permltlr la desvlacln, perdlda o menoscabo de los recursos y
resultados organlzaclonales. La construccln del mlsmo constltuye el lns-
trumento ms valloso de la metodologa.
Informe final
El consultor, una vez flnallzadas las actlvldades senaladas, procedl a re-
dactar y presentar el lnforme al coordlnador del equlpo y al consultor
lnternaclonal, qulenes recomendaron acclones y a|ustes especflcos para
la redaccln flnal, entre los que se encuentran la dlscusln de los docu-
mentos con todos los mlembros del equlpo, la reallzacln de semlnarlos
taller con las entldades ob|eto de estudlo, la dlscusln de los conceptos
bslcos, la elaboracln de la metodologa del traba|o (estlpulando la per-
tlnencla y valor agregado de cada accln) y el desarrollo de un texto de
fcll consulta que permlta a otras entldades dlsenar sus mapas de rlesgo
con mnlmo costo.
0IA6h05tI60
La evaluacln de las entldades ob|eto de estudlo de caso, Instltuto Naclo-
nal de Vas, Invas y Ca|a de Prevlsln Soclal de Comunlcaclones,
Caprecom, a ms de otras lnstanclas oflclales donde fueron adelantadas
vlsltas, son el soporte del presente dlagnstlco, en torno al desarrollo, ll-
mltaclones y necesldades del slstema de control lnterno.
El anllsls est dlrlgldo a establecer los rlesgos potenclales exlstentes en el
proceso de adopcln y funclonamlento del slstema, sln que con ello el
presente documento constltuya una evaluacln del mane|o y admlnlstra-
cln del slstema por parte de las entldades vlsltadas o, menos aun, el sena-
lamlento de poslbles lrregularldades.
Regulacin
La preocupacln central de un lmportante numero de lnvestlgadores en
torno a la eflclencla y eflcacla del Estado, est centrada en la clarldad
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 201
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 2u2
normatlva y en la determlnacln de reglas especflcas que establezcan las
condlclones ba|o las cuales opera la gestln de una organlzacln.
La condlcln base para el desarrollo de un eflcaz slstema de control lnterno
es la clarldad en torno a la naturaleza, competenclas y responsabllldades de
la entldad, ya que ello permltlra deflnlr los productos, procesos, metodos y
acclones que deben e|ecutarse para el cumpllmlento de las funclones.
La prollferacln normatlva en materla de organlzacln, gestln, respon-
sabllldades y atencln de competenclas es una de las prlmeras llmltaclones
de la eflclencla y eflcacla organlzaclonal, tanto desde el punto de vlsta
externo como lnterno.
En el prlmer caso, las entldades vlsltadas estn sometldas a constantes
camblos en las normas que determlnan las reas de sus negoclos, por
e|emplo Caprecom, encargado de los negoclos relaclonados con pen-
slones y aflllacln y atencln de los usuarlos del slstema general de segu-
rldad soclal, tlene un marco |urdlco lnmenso, el cual deflne las res-
ponsabllldades, procesos y acclones de las entldades encargadas de la
admlnlstracln de penslones, las empresas promotoras de salud y las
entldades prestadoras de servlclos de salud, ello sln contar con que
responde ante dlferentes rganos de control por el desarrollo de sus
actlvldades.
Ln unricdnd y muiripiicidnd dc ncrmns nc sic impidcn in cinridnd dci mnrcc
rcguinrcric, sinc quc prcpicinn csccnnrics dc jncuirndcs nmpiins pnrn quc ics
juncicnnrics dc mnncrn nurccr0ricn rcmcn dccisicncs quc njccrnn n usunrics y
bcncjicinrics dc ics scruicics, crcnndc cspncics pnrn in ccrrupcin c ci indcbidc
mnncjc dc ics rccurscs pbiiccs.
Sistemas de informacin
La lnformacln constltuye uno de los elementos ms lmportantes en el
segulmlento, control y evaluacln de los resultados y, por su lmportancla
estrateglca, una de las herramlentas fundamentales para la toma de decl-
slones en el proceso de gestln.
En las lndagaclones y entrevlstas efectuadas
}
a las entldades ob|eto del
estudlo, adems de la revlsln reallzada en otras entldades oflclales, puede
notarse un afn por la produccln de datos, sln que los mlsmos esten
artlculados con una estrategla de lnformacln que permlta determlnar las
necesldades, caracterstlcas, grado de generacln, produccln y obten-
}
Vcnsc ms adelante sobre anllsls de lndlcadores.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 202
2u} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
cln de clfras y su entronque con las competenclas, responsabllldades y
demandas atendldas por las entldades.
Es lmportante lndlcar que de una muestra de contratos, escogldos al azar,
fueron encontradas las slgulentes sltuaclones:
* Elaboracln de termlnos de referencla sln nlnguna artlculacln con las
necesldades de las reas demandantes de softvare y equlpos y, menos
aun, referencladas con un slstema de lnformacln que determlne pro-
cesos, necesldades de datos, ob|eto, varlables e lndlcadores requerldos,
utllldad y artlculacln entre procesos.
* Contratacln de softvare y equlpos para atender demandas "urgentes` y
satlsfacer necesldades coyunturales de "lnformacln`.
* Entre los lnnumerables ob|etos de la contratacln para los slstemas de
lnformacln, vale la pena resaltar algunos
:
Prestacln de servlclos para la apllcacln de tareas que funclonan en
otros equlpos.
Prestacln de servlclos para el proceso de mlgracln de softvare.
Adqulslcln e lnstalacln de cableado electrlco.
Adqulslcln y ampllacln de nuevos equlpos de slstemas para la com-
petltlvldad.
Adqulslcln y ampllacln de nuevos equlpos de slstemas para convertlr
mdulos exlstentes en la organlzacln.
Adqulslcln y ampllacln de nuevos equlpos de slstemas.
Asesora en el proceso de slstematlzacln.
Compraventa de equlpos de computacln.
Arrendamlento de softvare.
El lnusltado esfuerzo de las entldades por lograr la slstematlzacln de las
dlferentes dependenclas est ms orlentado a responder a las preslones
externas de me|oramlento en el procesamlento automtlco de datos, y no
a una estrategla que establezca necesldades, lnteracclones, complementos
e lntercamblo de lnformacln.
La sltuacln en el mane|o de la lnformacln puede slntetlzarse de la sl-
gulente manera:
Slo es menclonado el ob|eto de manera generlca, sln referencla a la entldad, de tal forma que slrva
al propslto del traba|o.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 203
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 2u
Carencla de procesos, procedlmlentos y actlvldades que refle|en la na-
turaleza, ob|eto, responsabllldades y productos de las entldades, con-
templando la secuencla del traba|o, su artlculacln con cada uno de los
resultados y la lnteraccln entre las dlstlntas reas, dependenclas o lns-
tanclas de la entldad.
Demandas de softvare y equlpos de cmputo sln determlnacln prevla
de las necesldades y de la utllldad de los mlsmos en el cumpllmlento de
las competenclas y ob|etlvos.
Compra de programas y equlpos sln determlnacln prevla de procesos,
procedlmlentos y actlvldades, desartlculados de los planes, programas y
proyectos.
Compra de programas y equlpos para responder a las urgenclas del
momento, especlalmente a las demandas de organlzacln e lnformes de
los rganos de control.
Desartlculacln y carencla de lnterfases entre las dlferentes reas y pro-
gramas.
Ceneracln de lndlcadores de poca utllldad y ba|a consulta.
Produccln de datos lnconexos dlstrlbuldos en paquetes dlferentes, cuya
utllldad para el segulmlento, autocontrol, evaluacln y me|oramlento
de la gestln es muy ba|a.
Utlllzacln de equlpos de cmputo como procesadores de palabra,
desculdando el potenclal de los programas.
Carencla de estudlos y valoracln de la utllldad, eflclencla y eflcacla de
los programas y equlpos de cmputo.
Froduccin de informes
Las responsabllldades atlnentes a la generacln de lnformes del slstema
de control lnterno permlten lndlcar que exlste un alto cumpllmlento formal
de las tareas relaclonadas con esta materla, sln embargo, su utllldad prctlca
es lnclerta en razn de la ba|a consulta, segulmlento y evaluacln de los
documentos que producen las dlferentes reas, las cuales se llmltan a
cumpllr las exlgenclas de los rganos de control, de los nlveles dlrectlvos
y, en pocos casos, de las oflclnas de control lnterno.
Al estudlar los lnformes elaborados por las oflclnas de control lnterno es
notable el ba|o lmpacto que los mlsmos pueden produclr sobre los
procesos y reas clave de los negoclos de las entldades, especlalmente
cuando los mlsmos plantean que la asesora est dlrlglda a me|orar pro-
cesos, dlsenar y elaborar manuales, adoptar la fllosofa del traba|o con
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 204
2u k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
calldad total, cumpllr los prlnclplos constltuclonales, evltar sanclones, ge-
nerar beneflclo soclal, traba|ar en equlpo, camblar paradlgmas, autocon-
trolar, fomentar la transparencla, sln que exlstan mecanlsmos especflcos
que traduzcan la fllosofa y la teora en acclones con lmpacto en las reas
de mayor senslbllldad a las responsabllldades organlzaclonales.
En una muestra de los lnformes de vlsltas, las recomendaclones que apa-
recen con mayor frecuencla son:
Implantar y apllcar los compromlsos adqulrldos.
Dlsenar poltlcas y procedlmlentos claros.
Aslgnar funclones concretas.
Aslgnar presupuesto para el desarrollo de programas.
Establecer la factlbllldad, productlvldad y convenlencla del horarlo de
traba|o.
Establecer responsabllldades especflcas a cada funclonarlo.
Implementar procedlmlentos.
Actuallzar slstema de archlvo.
Establecer los controles necesarlos.
Implementar procedlmlentos claros e lnmedlatos.
Sumlnlstrar lnformacln al usuarlo en forma completa.
El nlvel de las recomendaclones refle|a en buena medlda el desarrollo del
slstema de control lnterno y el alcance logrado por las oflclnas de control
lnterno, las cuales, sl blen estn al ms alto nlvel de la estructura org-
nlca, no han logrado consolldar el papel que les fue aslgnado, con lo cual
su lncldencla en el me|oramlento de la gestln organlzaclonal es muy ba|a.
Anlisis de indicadores
El anllsls de los avances y necesldades del slstema de control lnterno fue
complementado con una encuesta dlrlglda a los funclonarlos de los nlveles
dlrectlvo y e|ecutlvo de las entldades vlsltadas, que tena por ob|eto reca-
bar el nlvel de comprensln, asuncln y aslmllacln del slstema, al lgual
que valorar el lmpacto que el slstema haba logrado en la gestln gerenclal,
la percepcln de los funclonarlos respecto de su utllldad, as como obte-
ner lnformacln sobre los rlesgos que a |ulclo de los servldores publlcos
afectan la eflclencla, eflcacla y efectlvldad en la admlnlstracln y gestln
de los recursos oflclales. Los resultados arro|ados por dlcha encuesta se
presentan en el anexo.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 205
60h6l05I0h5
El anllsls de los factores relaclonados con el avance, llmltaclones, defl-
clenclas y necesldades del slstema de control lnterno contrlbuye a esta-
blecer los rlesgos que deben ser controlados, prevenldos o superados
para garantlzar el cumpllmlento de los ob|etlvos de control lnterno e lm-
pedlr la presencla de conductas, blen sean publlcas o prlvadas, que aten-
ten contra el patrlmonlo publlco.
El resultado de las vlsltas, estudlo e lndagacln de la lmplantacln y ope-
racln del slstema de control lnterno, queda plasmado en las slgulentes
aflrmaclones:
* Las dlferenclas porcentuales en la percepcln de los funclonarlos en
torno a los ob|etlvos del slstema de control lnterno refle|an la falta de
homogeneldad e ldentlflcacln de los funclonarlos respecto de la poltl-
ca y declslones de la alta dlreccln de las entldades en esta materla,
adems de la deflclente lnformacln y ba|o conoclmlento que obtlenen
los mlsmos sobre el cometldo e lntencln del slstema.
La deflnlcln reglamentarla del slstema de control lnterno constltuye una
preocupacln central de todas las organlzaclones publlcas, sln embargo,
el proceso de consolldacln y las acclones tendlentes a motlvar los
funclonarlos para dlsenar e lmplantar lndlcadores y elementos de
autocontrol queda reduclda a otra tarea formal que en lugar de agregar
valor y sentldo al traba|o, hace sentlr al funclonarlo con una carga ms
que debe cumpllr.
En partlcular, baste senalar las aflrmaclones de un lnforme de audltora y
gestln de la Contralora Ceneral de la Republlca en el sector de las tele-
comunlcaclones: "Se ha fallado en la concepcln de la cultura del control
lnterno. El apoyo de esta funcln es debll... Faltan manuales de funclones
y de procedlmlentos. No se comunlcan los resultados de las audltoras.
No hay contlnuldad en las |efaturas y, por ende, tampoco planeacln`. Sln
embargo, el mlsmo lnforme carece de recomendaclones especflcas y
metodolglcas que permltan superar la sltuacln comentada, de all que
no sera raro encontrar el mlsmo dlagnstlco en fechas posterlores para
las mlsmas entldades.
* Los ba|os porcenta|es aslgnados a las prlnclpales actlvldades de los nl-
veles dlrectlvos en el dlseno, lmplantacln y consolldacln del slstema
de control lnterno refle|an el grado de comprensln y aproplacln que
los servldores publlcos han logrado del slstema y de los lnstrumentos, a
tal punto que acclones formales que debleron haberse efectuado hace
tlempo, aun son conslderadas prlorltarlas: creacln del comlte de con-
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 206
2u7 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
trol lnterno, creacln de los comltes sectorlales, reallzacln de reunlo-
nes con los funclonarlos, capacltacln en control lnterno, slo para sena-
lar algunas.
* Los funclonarlos de las entldades senalan como lnformes generados en
desarrollo de la apllcacln del slstema de control lnterno, aquellos que
regularmente hacen parte de la gestln ordlnarla, sln que en las lndaga-
clones hublese sldo poslble obtener lnformacln que permltlera lnferlr
la exlstencla de datos especflcos relaclonados con los ob|etlvos y fun-
clones del slstema.
En tal sentldo, relaclonar las responsabllldades con rganos de la adml-
nlstracln y de control, para nada lndlca la produccln de lndlcadores
e lnformes determlnados que expllclten y caracterlcen la gestln
organlzaclonal. Por e|emplo, lnformes a la Contadura Ceneral de la Na-
cln, al Mlnlsterlo de Haclenda, al Departamento Naclonal de Planeacln,
entre otros, resenan la tutora de las menclonadas entldades en los te-
mas del sector y, aunque son elementos para evaluar gestln, no constl-
tuyen pcr sc el desarrollo del slstema de control lnterno.
* La constante aslgnacln de funclones de control admlnlstratlvo a las ofl-
clnas de control lnterno desva el sentldo y razn de ser de las menclo-
nadas dependenclas, adems del factor menclonado por todos los fun-
clonarlos en la ba|a capacldad e lncldencla de estas dependenclas en
los procesos de toma de declslones, ya que a pesar de estar orgnl-
camente aslgnadas al nlvel dlrectlvo de la organlzacln, muchas veces
carecen de la capacldad real para acompanar e lncldlr en los dlrectlvos
sobre los temas estrateglcos de los negoclos, llegndose al caso de utlll-
zarlas como revlsoras admlnlstratlvas.
* Las entldades deben conslderar las llmltaclones en el desarrollo y consoll-
dacln del slstema de control lnterno, con el fln de garantlzar su dlnmlco
desarrollo y evltar que constltuya una obllgacln excluslvamente formal.
Las llmltaclones ms relevantes son: falta de compromlso y llderazgo de
la alta dlreccln, carencla de autonoma para los servldores en la
planeacln, organlzacln y e|ecucln de las competenclas a su cargo,
desconoclmlento de las competenclas de las dlferentes reas y estructu-
ras organlzaclonales lnflexlbles, lnexlstencla de procesos de lnduccln y
capacltacln, atencln desmedlda de asuntos urgentes, exceso de re-
unlones y ba|o nlvel de e|ecucln, carencla de metodologas para el
levantamlento, dlseno y modernlzacln de los manuales de procedlmlen-
tos y de funclones, problemas en el dlseno y apllcacln de los slstemas
de lnformacln.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 207
* Los camblos propuestos por los funclonarlos para el me|oramlento del
slstema de control lnterno estn relaclonados con reestructuracln or-
gnlca, buscando la flexlblllzacln organlzaclonal y la clarldad en los
flnes, competenclas y atrlbuclones de las entldades, aumento de la auto-
noma de los funclonarlos para la planeacln, e|ecucln y control de
sus deberes, me|oramlento del nlvel de compromlso y apoyo del nlvel
dlrectlvo a las oflclnas de control lnterno, mayor enfasls en el proceso
evaluatlvo, dlseno e lmplantacln de estmulos concretos y efectlvos para
los funclonarlos de las entldades, y garantlzar el dlseno y apllcacln de
los slstemas de lnformacln.
* Los rlesgos que lnclden sobre la eflclencla, eflcacla y efectlvldad de la
gestln de la entldad y sus resultados, lndlcados por los funclonarlos,
son los slgulentes:
Ba|a dedlcacln al dlseno y apllcacln de lnstrumentos y herramlentas
de control lnterno.
Ausencla de un proceso de planeacln.
Desmotlvacln de los funclonarlos.
Mala lmagen organlzaclonal.
Dlsmlnucln de la voluntad poltlca frente al control lnterno.
Camblos de poltlcas generados por modlflcaclones en los cuadros
dlrectlvos de las entldades.
Ba|a capacldad de los asesorados o evaluados para la atencln de
audltoras y recomendaclones.
Falta de compromlso organlzaclonal.
Ausencla de slstemas de lnformacln ptlmos.
Descoordlnacln organlzaclonal.
Ignorancla y desconoclmlento de las recomendaclones formuladas
para el me|oramlento de la gestln.
Dllacln de las responsabllldades.
Seleccln y ublcacln lnadecuada del personal.
Ba|o nlvel de segulmlento y audltora.
Ba|o nlvel de capacltacln.
Desconoclmlento de competenclas de la entldad.
Desorden admlnlstratlvo.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 208
2u9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
Los resultados de las vlsltas, entrevlstas a expertos y encuestas, aparte de
la revlsln documental, permlten senalar que el slstema de control lnter-
no est en un estado lnclplente, con acento en el desarrollo formal, sln
que exlsta a la fecha una poltlca estatal clara y deflnlda para motlvar la
consolldacln efectlva del lnstrumento.
Las barreras de mayor notorledad en la apllcacln y consolldacln del
slstema de control lnterno son:
La carencla de una poltlca de Estado de largo plazo destlnada a lmpul-
sar, fortalecer, lmplantar y consolldar el slstema, pasando de la deflnl-
cln normatlva y formal a la apllcacln de las herramlentas e lnstrumentos
del slstema de control lnterno.
El ba|o perfll de partlclpacln cludadana y comunltarla en el segulmlen-
to, control y evaluacln de la gestln de las entldades publlcas.
La lndlferencla de los funclonarlos para qulenes el control lnterno es
responsabllldad de la dependencla encargada de su evaluacln, y el
ba|o nlvel de apoyo logrado por dlchas oflclnas en la alta dlreccln de
las entldades.
La deflclente capacldad de las contraloras para evaluar el avance ope-
ratlvo y concreto del slstema de control lnterno, llmltando en la mayora
de los casos el estudlo al anllsls de los aspectos formales y legales.
La asuncln de competenclas y acclones de control admlnlstratlvo y
pollclvo por parte de los funclonarlos de las oflclnas de control lnterno.
La contlnua lncapacldad de las admlnlstraclones para elevar el nlvel de
compromlso de los funclonarlos con las entldades y la carencla de una
cultura de la planeacln y el autocontrol.
La alta lncldencla del favorltlsmo poltlco, el constante camblo de los
funclonarlos de los nlveles dlrectlvos, las varlaclones desprogramadas
de las poltlcas organlzaclonales y el deflclente nlvel de estmulos para
atraer personal de alto nlvel y amplla competencla a las entldades ofl-
clales.
La deflclente formacln y capacltacln de los servldores publlcos en las
reas, procesos, conoclmlentos, tecnologas e lnstrumentos relaclona-
dos con la gestln y los resultados del mblto de sus funclones.
La parclal y deflclente utlllzacln de los slstemas de evaluacln del de-
sempeno, los cuales no han sldo empleados eflclentemente para valorar
con ob|etlvldad la calldad del traba|o, la eflclencla y la efectlvldad en el
cumpllmlento de las funclones.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 209
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 2lu
El deslnteres de los contratlstas y empleados por el logro de los ob|etlvos
lnstltuclonales.
La ausencla de cdlgos de etlca y comportamlento que condlclonen y
fortalezcan soclal y culturalmente los prlnclplos de ldentldad con el cul-
dado, preservacln y eflclente admlnlstracln de los recursos publlcos.
Las lnconslstenclas entre la planeacln y las declslones de poltlca
macroeconmlca que lmplden una adecuada programacln, e|ecucln y
control presupuestal, afectando la capacldad de gestln de las entldades.
AhX0
Caprecom
Objetiues ms impertantes de Ia erganizacin en eI disee,
impIantacin y censeIidacin deI sistema de centreI interno
El lndlcador refle|a los ob|etlvos que desde el punto de vlsta de los funclonarlos y
dependenclas perslgue la alta dlreccln y las reas mlsmas, en el dlseno, lmplantacln
y consolldacln del slstema de control lnterno.
Las respuestas senalan que:
para el l8/, el ob|etlvo del control lnterno est centrado en el cumpllmlento de la
normatlvldad, poltlcas y procedlmlentos prevlamente deflnldos,
l/ lndlca que lo es el fl|ar procedlmlentos de audltora que permltan medlr la efl-
clencla y eflcacla en el desarrollo de los planes y programas y anallzar los perflles
requerldos por el recurso humano para el buen funclonamlento de cada rea de
gestln,
l/ aflrma que es estlmular e lmplementar los procesos de planeacln dentro de la
organlzacln,
/ consldera que se lntenta verlflcar la e|ecucln de los procesos sobre la base de
estndares tecnlcamente cuantlflcables, en la mlsma proporcln aflrman que los prln-
clpales ob|etlvos son: lograr el me|oramlento medlante la creacln de una cultura de
autocontrol, garantlzar la correcta evaluacln y segulmlento de la gestln organlzaclonal,
proteger los recursos de la organlzacln, reportar oportuna y conflablemente la lnfor-
macln a la dlreccln general, garantlzar la eflcacla, efectlvldad y veracldad de las ope-
raclones reglstradas, prevenlr fraudes o errores, garantlzar el cumpllmlento de la mlsln
y el monta|e de un slstema de lnformacln conflable y oportuno que faclllte la toma de
declslones.
FrincipaIes instrumentes utiIizades en Ia preyeccin y censecucin
de Ies ebjetiues seaIades
En concepto de los funclonarlos, los prlnclpales lnstrumentos utlllzados en la proyec-
cln y consecucln de los ob|etlvos senalados son:
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2ll k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
22/ de las respuestas se orlentaron a la deflnlcln de poltlcas claras y planes de
accln,
l7/, a deflnlr manuales de funclones,
l/, a lmplementar la audltora de slstemas,
ll/, al dlseno de lndlcadores de eflclencla y eflcacla,
}6/ se dlstrlbuy lgualmente (6/) entre:
verlflcar el cumpllmlento del horarlo por parte de los funclonarlos,
exlglr a todas las comunlcaclones el vlsto bueno de los |efes reglonales,
dlseno de un slstema de lnformacln,
expedlr normas orlentadas a la proteccln y utlllzacln raclonal de los recursos,
dlseno de mecanlsmos de segulmlento y evaluacln de la gestln,
establecer un slstema de evaluacln contable-flnanclero, y
ampllar el e|erclclo del control a toda la entldad.
FrincipaIes actiuidades de Ies niueIes directiues en eI disee,
impIantacin y censeIidacin deI sistema de centreI interne
Frente al lnterrogante sobre las prlnclpales actlvldades del nlvel dlrectlvo orlentadas al
dlseno, lmplantacln y consolldacln del slstema de control lnterno, se obtuvleron las
slgulentes respuestas:
l8/ consldera que se dedlcan a establecer un slstema de evaluacln de resultados y
anllsls de desvlaclones,
l2/, a la creacln del comlte de control lnterno,
l2/, a lmplantar un slstema de lnformacln,
/ se dlstrlbuy lgualmente (6/) entre:
reallzacln de reunlones con los funclonarlos,
creacln del comlte sectorlal de control lnterno,
capacltacln en control lnterno,
establecer ob|etlvos y metas,
deflnlr poltlcas y estrateglas,
establecer nlveles de responsabllldad y autorldad, deflnlr planes y programas que
permltan la oportunldad y conflabllldad de la lnformacln,
fl|acln de estndares de traba|o,
dlseno de lndlcadores de gestln, y
deflnlcln clara y preclsa de procedlmlentos.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 211
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 2l2
Funcienes ms reIeuantes de Ia e[icina de centreI interne
ejecutadas permanentemente
Las funclones ms relevantes e|ecutadas permanentemente por la oflclna de control
lnterno, de acuerdo con la percepcln de las dlferentes reas, son:
2l/, velar por el cumpllmlento de las leyes, normas, poltlcas, procedlmlentos y
metas de la organlzacln,
l/, servlr de apoyo en el proceso de toma de declslones,
6}/ se dlstrlbuy lgualmente (7/) entre:
segulmlento del cronograma de actlvldades,
verlflcar la lmplementacln de las medldas encomendadas para la correccln de las
desvlaclones detectadas,
verlflcar los procesos relaclonados con el mane|o de recursos, blenes e lnformacln
de la entldad,
deflnlcln clara de metas, ob|etlvos y valores organlzaclonales,
motlvacln,
propender por la oportunldad y contabllldad de la lnformacln,
evaluar la dlstrlbucln e lnversln de los recursos,
evaluar la e|ecucln presupuestal, y
evaluar por ob|etlvos y resultados.
Funcienes ms reIeuantes de Ia e[icina de centreI interne
que sen ejecutadas esperdicamente
Los funclonarlos conslderan que la oflclna de control lnterno se dedlca espor-
dlcamente a las slgulentes actlvldades:
l9/, verlflcacln de clfras,
72/ se dlstrlbuy lgualmente (6/) entre:
evaluacln de desempeno y creclmlento organlzaclonal,
evaluacln y slmpllflcacln de procesos,
deteccln y correccln de desvlaclones,
desarrollo de pruebas aleatorlas para la verlflcacln del cumpllmlento normatlvo,
verlflcar el cumpllmlento de los procedlmlentos establecldos en los manuales de la
entldad,
produclr lnformes sobre rlesgos,
fomentar la cultura de autocontrol,
verlflcar que los controles deflnldos en la e|ecucln de procesos y actlvldades sean
cumplldos por los responsables,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 212
2l} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
control preventlvo,
control evaluatlvo,
control e|ecutlvo y, flnalmente,
de los servldores no sabe o no responde.
ln[ermes de centreI y periedicidad cen Ia que se presentan
Los reportes de lnformacln relaclonada con control lnterno son elaborados en un
2u/ sobre datos contables y su presentacln es mensual,
2u/ muestra el consolldado de actlvldades reallzadas mensualmente,
2u/ est relaclonado con el reporte de segulmlento a las metas trlmestrales,
2u/, a la presentacln semestral de cuentas flscales, y
el 2u/ restante, a la determlnacln de rlesgos, sln que tenga un perodo de tlempo
deflnldo.
Enuie de in[erme de centreI interne a aIguna dependencia
e dependencias de Ia entidad
El 67/ de las reas y funclonarlos aseguraron envlar lnformes de control lnterno a
alguna dependencla o dependenclas de la entldad, mlentras que el }}/ no reporta
nlngun tlpo de lnformacln sobre el tema.
Dependencias a Ias cuaIes entregan repertes
Las dependenclas que aflrmaron envlar reportes a otras unldades lndlcaron lo slgulen-
te:
l8/ , a la subdlreccln de IPS,
l8/, a tesorera,
72/ se dlstrlbuye lgualmente (9/) entre:
contabllldad,
la dlreccln reglonal,
a subdlreccln flnanclera,
la subdlreccln de EPS,
la revlsora flscal,
calldad y costos, y
la dlreccln general.
Temas ebjete de Ies in[ermes
En las dependenclas de la entldad senalaron que / de los lnformes para los cuales
preparan reportes estn relaclonados con los estados flnancleros, el porcenta|e restante
se dlstrlbuy lgualmente (6/) entre los slgulentes temas:
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0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 2l
lnformes estadstlcos,
reporte de segulmlento a la gestln del rea,
reportes del reglmen subsldlado,
desarrollo de la e|ecucln e lnterventora de los contratos,
productlvldad del rea aslstenclal,
rlesgos de la tesorera,
deflclenclas de la lnformacln,
deflclenclas en la vlnculacln de personal a traves de contrato, e
lncumpllmlento del personal aslstenclal.
EIaberacin y enuie de in[ermes sebre centreI interne
a etras entidades
El 6u/ de las dependenclas que respondleron la pregunta, asever presentar lnformes
sobre control lnterno a otras entldades y el u/ restante lndlc que no procesa nl
enva lnformacln a entldades externas.
Entidades a Ias cuaIes se repertan actiuidades, accienes
e [uncienes sebre centreI interne
Las dependenclas que lndlcaron sobre el envo de lnformacln a otras entldades,
senalaron la slgulente relacln:
}}/ lo hace a la secretaras de salud o dlrecclones secclonales de salud,
22/, a la Contralora Ceneral de la Republlca,
ll/, a la Procuradura Ceneral de la Nacln,
ll/ al Mlnlsterlo de Haclenda,
ll/, a la Superlntendencla Naclonal de Salud, y
ll/, al Departamento Naclonal de Planeacln.
FrincipaIes temas sebre Ies cuaIes se preparan y enuian in[ermes
de centreI interne a etras entidades
Los lnformes a otras entldades estn senalados en los slgulentes porcenta|es:
u/ lo hace sobre temas relaclonados con la sltuacln flnanclera de la entldad,
l}/ son lnformes de notlflcacln obllgatorla de enfermedades,
l}/, lnformes de epldemlologa,
l}/, aflllaclones al reglmen subsldlado,
7/, lnformes estadstlcos,
7/, evaluacln de gestln por rea, y
7/ reporta actlvldades de promocln y prevencln del reglmen subsldlado.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 214
Aciertes ms impertantes deI sistema de centreI interne en Ia entidad
En oplnln de los funclonarlos, los prlnclpales aclertos de control lnterno en la entldad
son:
27/, la orlentacln a las dependenclas de la entldad,
l8/, el fomento de la cultura de autocontrol,
9/, los logros en la rotacln a las dependenclas de la entldad,
9/, las llamadas de atencln |ustlflcadas,
9/, la dlsmlnucln de rlesgos en el proceso contractual,
9/, la apllcacln de controles en la formulacln de medlcamentos, y
9/, la elaboracln de manuales de procesos y procedlmlentos.
Limitacienes ms reIeuantes que inciden en eI desarreIIe
y censeIidacin deI sistema de centreI interne de Ia entidad
Frente a las llmltaclones en el desarrollo y consolldacln del slstema de control lnter-
no, las respuestas se dlstrlbuyen unlformemente (l}/) entre:
la falta de autonoma de los funclonarlos responsables del mlsmo,
el no acatar las recomendaclones de control lnterno,
la falta de lnduccln sobre las poltlcas organlzaclonales,
el desconoclmlento de la lmportancla del control lnterno dentro de la organlzacln,
el desconoclmlento de las competenclas de las reas,
la falta de control en el nlvel aslstenclal,
la ausencla de poltlcas para la lmplantacln del control lnterno, y
falta de comunlcacln.
FrincipaIes cambies para mejerar eI sistema de centreI interne
de Ia dependencia
Los camblos propuestos por los funclonarlos para me|orar el slstema de control lnterno
de la dependencla, por porcenta|e, son en su orden:
l/ fomentara la cultura de autocontrol como un camblo para me|orar el slstema
de control lnterno en la entldad,
l/ evltara la lmprovlsacln medlante la capacltacln,
72/ se dlstrlbuye lgualmente (8/) entre:
modlflcara el organlgrama, clarlflcando las funclones de las dependenclas,
otorgara lndependencla a los |efes de control lnterno,
acatar las recomendaclones de control lnterno,
determlnar poltlcas claras,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 215
planear las actlvldades para la lmplementacln del control,
dlsenar lnstrumentos de gestln,
dlsenar lndlcadores de gestln,
ampllar el e|erclclo del control a toda la entldad, e
lmplementar la audltora de slstemas.
Riesges ms reIeuantes que inciden en Ia pIaneacin
y pregramacin de Ias actiuidades de Ia dependencia
Los rlesgos son sltuaclones o condlclones de gestln por medlo de las cuales pueden
presentarse procesos, actlvldades u operaclones que afecten los resultados esperados,
blen sea por la lneflclencla, lneflcacla o lnefectlvldad de los mlsmos, o por constltulr
oportunldades que motlven, promuevan, permltan o contrlbuyan a generar la corrup-
cln. En todo caso, el resultado flnal es la malversacln de fondos o el lncremento
ln|ustlflcado de los costos en la gestln de las entldades.
Los funclonarlos de las dlferentes reas de Caprecom conslderan que:
l}/ de los rlesgos est concentrado en el deflclente slstema de lnformacln con que
cuenta la entldad,
l}/, en la ausencla de una cultura de planeacln,
l}/, en la falta de recurso humano callflcado,
6u/ se dlstrlbuye lgualmente (6/) entre:
la descoordlnacln lnstltuclonal,
el desconoclmlento de la poblacln aflllada,
la desartlculacln con el rea flnanclera,
las deflclenclas en el flu|o de lnformacln,
la ausencla de estndares,
la poca conflabllldad y veracldad de la lnformacln,
la dlstrlbucln lnadecuada de funclones entre las dlferentes reas,
la ausencla de los mecanlsmos de control,
la falta de clarldad en los procedlmlentos, y
el e|erclclo de un control lnterno pollclvo.
Riesges ms impertantes que inciden en eI desarreIIe de Ia gestin
de Ia dependencia
Las encuestas arro|aron que:
22/ de los funclonarlos consldera que los rlesgos ms relevantes en la gestln de las
dlferentes reas estn relaclonados con la ausencla de un proceso de planeacln,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 216
2l7 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
77/ se dlstrlbuye lgualmente (ll/) entre:
la falta de un programa de lnduccln,
el desorden admlnlstratlvo,
la ublcacln lnadecuada del recurso humano,
la deflclencla en los programas de capacltacln,
la falta de autonoma flnanclera,
la ausencla de programas que lncentlven el sentldo de pertenencla de los funclona-
rlos, y
el desconoclmlento de las competenclas de las dlferentes reas.
Riesges ms impertantes que inciden en eI cumpIimiente de Ies ebjetiues
y en Ia ebtencin de Ies resuItades de Ia dependencia
Frente a los rlesgos que lnclden en el cumpllmlento de los ob|etlvos y la obtencln de
los resultados de las dlferentes reas, las respuestas se dlstrlbuyen unlformemente (l}/)
entre:
ausencla de planeacln,
ausencla de un slstema de lnformacln,
ba|a gestln de la entldad,
deflclencla en el slstema de comunlcacln,
falta de capacltacln del recurso humano,
deflclente colaboracln de las reglonales en el cumpllmlento de los ob|etlvos,
ausencla de poltlcas claras, y
ausencla de herramlentas de gestln.
Cambies para mejerar Ia pIaneacin, gestin y resuItades de Ias dependencias
2u/ de los funclonarlos que respondleron consldera que el dlseno de un slstema de
lnformacln me|orara la planeacln, gestln y resultados de las dependenclas,
en lgual proporcln (2u/), la capacltacln y relnduccln del personal,
6u/ se dlstrlbuye lgualmente (lu/) entre:
el dlseno de lndlcadores de gestln,
la redlstrlbucln funclonal,
la deflnlcln y apllcacln de procesos,
la |erarqulzacln de las funclones de planeacln,
la reublcacln del personal de acuerdo con su perfll, y
la lmplantacln del proceso de planeacln.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 217
FrincipaIes cambies para mejerar eI sistema de centreI interne de Ia entidad
2/ de los funclonarlos que respondleron, fomentara la cultura de autocontrol para
me|orar el slstema de control lnterno,
2/, lmplantara un proceso de segulmlento de actlvldades,
2/ se dlstrlbuye lgualmente (l}/) entre:
propone aplanar la estructura organlzaclonal,
reallzara el levantamlento de procesos,
ublcara personal ldneo en el rea de control lnterno, y
dlsenara lnstrumentos de gestln.
Invias
Objetiues ms impertantes de Ia erganizacin en eI disee, impIantacin
y censeIidacin deI sistema de centreI interne
Del total de respuestas obtenldas,
2}/ cree que el ob|etlvo del control lnterno debe centrarse en el estableclmlento de
un slstema eflcaz de lnformacln,
/ se dlstrlbuye lgualmente (l/) entre:
concretar la mlsln, vlsln y ob|etlvos organlzaclonales,
establecer mecanlsmos de verlflcacln y evaluacln,
salvaguardar los recursos de la entldad,
}2/ se dlstrlbuye lgualmente (8/) entre:
ldentlflcar el marco legal del control lnterno,
establecer los procesos y procedlmlentos,
cumpllr con los prlnclplos constltuclonales de celerldad, economa, publlcldad y valo-
racln de costos amblentales, y
servlr de herramlenta de gestln gerenclal.
FrincipaIes instrumentes utiIizades en Ia preyeccin y censecucin
de Ies ebjetiues seaIades
Los prlnclpales lnstrumentos utlllzados en la proyeccln y consecucln de los ob|etlvos
senalados son:
l8/ de las respuestas estn orlentadas a la capacltacln,
l8/, a la slmpllflcacln de procesos y procedlmlentos,
6}/ se dlstrlbuye lgualmente (9/) entre:
crear una cultura de compromlso del funclonarlo hacla la entldad,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 218
2l9 k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
fomentar la cultura de autocontrol,
lncrementar la responsabllldad,
la deflnlcln de poltlcas macro organlzaclonales,
el estableclmlento de ob|etlvos generales y especflcos en concordancla con el
macroplan,
la dellmltacln de la autorldad y responsabllldades de las dlferentes reas y funclona-
rlos, y
la evaluacln de la gestln.
FrincipaIes actiuidades de Ies niueIes directiues en eI disee, impIantacin y
censeIidacin deI sistema de centreI interne
Frente a este lnterrogante, se obtuvleron las slgulentes respuestas:
2u/ consldera que se dedlcan a anallzar y adoptar recomendaclones resultantes de
la evaluacln de control lnterno,
dlrlgldas al apoyo de la gestln,
a la partlclpacln en las actlvldades organlzadas,
a aportar la lnformacln requerlda,
a fomentar la convlccln y compromlso organlzaclonales,
a la e|ecucln y desarrollo de procesos de planeacln, organlzacln, dlreccln y
control,
a establecer mecanlsmos que faclllten la partlclpacln cludadana,
a la aslstencla a las charlas y semlnarlos sobre control lnterno, y
a fomentar la cultura de autocontrol.
Funcienes reIeuantes de Ia e[icina de centreI interne ejecutadas
permanentemente
La percepcln de las dlferentes reas que respondleron la encuesta lndlca que las
funclones ms relevantes e|ecutadas permanentemente por la oflclna de control lnter-
no son:
/, segulmlento a la gestln de las reas,
/ se dlstrlbuye lgualmente (ll/) entre:
segulmlento a la contratacln,
segulmlento a la e|ecucln presupuestal,
segulmlento al recaudo y evasln de pea|es,
evaluar la eflclencla, eflcacla y economa del slstema de control lnterno, y
facllltar el estableclmlento de mecanlsmos de evaluacln y gestln.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 219
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 22u
Funcienes reIeuantes de Ia e[icina de centreI interne ejecutadas esperdicamente
Los funclonarlos conslderan que la oflclna de control lnterno est dedlcada
espordlcamente a las slgulentes actlvldades:
22/ sostlene que a reallzar arqueos,
/ se dlstrlbuye lgualmente (ll/) entre:
a la evaluacln de la gestln,
al dlseno y elaboracln de materlal de traba|o,
al dlseno y desarrollo de semlnarlos, y
al estudlo de seguros.
ln[ermes de centreI y periedicidad cen Ia que se presentan
Los reportes de lnformacln relaclonada con control lnterno, en concepto de los
funclonarlos, son:
2l/, e|ecucln presupuestal, con presentacln mensual,
2l/ muestra el consolldado de evasln y recaudo de pea|es mensualmente,
2l/ enva reporte de segulmlento del centro de atencln al usuarlo semestralmente,
l/, segulmlento e lnterventora de construccln mensual,
l/, evaluacln al proceso de austerldad en el gasto mensual, y
7/, estudlo de la sltuacln contractual, blmestralmente.
Enuie de in[erme de centreI interne a aIguna dependencia
e dependencias de Ia entidad
El luu/ de las reas y funclonarlos que respondleron la pregunta asegur envlar lnfor-
mes de control lnterno a alguna dependencla o dependenclas de la entldad.
Dependencias a Ias cuaIes se entregan repertes
Las respuestas lndlcan que 2/ de las reas enva lnformes a todas las dependenclas
de la entldad,
l}/, al rea de pea|es, y
l}/, a la dependencla encargada de construccln.
de centreI interne
Los prlnclpales temas sobre los cuales se preparan y envan lnformes son:
29/ reporta que estn relaclonados con lnformes flnancleros,
29/, con lnformes de lnterventora de contratos,
2l/, pea|es,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 220
7/, lmplantacln del slstema de control lnterno,
7/, gestln del centro de atencln al cludadano, y
7/, sobre proteccln de recursos.
EIaberacin y enuie de in[ermes sebre centreI interne a etras entidades
El 67/ de las respuestas lndlca que las dependenclas presentan lnformes sobre control
lnterno a otras entldades, mlentras que el }}/ restante no efectua nlngun tlpo de re-
porte externo.
Entidades a Ias cuaIes se repertan actiuidades, accienes e [uncienes
sebre centreI interne
El l}/ de las dependenclas senal que reporta lnformacln a las slgulentes entldades:
Contadura Ceneral de la Nacln, Contralora Ceneral de la Republlca, Procuradura
Ceneral de la Nacln, Mlnlsterlo de Transporte, Presldencla de la Republlca, Mlnlsterlo
de Haclenda, Tesorera Ceneral y Departamento Naclonal de Planeacln.
de centreI interne a etras entidades
Los temas relaclonados con austerldad del gasto, atencln de que|as y reclamos, apll-
cacln de las leyes l9u y 2uu de l99 (Estatuto Antlcorrupcln y Cdlgo nlco Dlsclpll-
narlo, respectlvamente) son preparados por el 8u/ de las dependenclas, mlentras que
el 2u/ lo hace en relacln con la sltuacln flnanclera y los correctlvos apllcados en la
entldad.
Aciertes ms impertantes deI sistema de centreI interne en Ia entidad
Los prlnclpales aclertos de control lnterno en la entldad segun las respuestas, son:
2}/, lndlca el fomento de la cultura de autocontrol,
2}/, el dlseno de manuales de procesos y procedlmlentos,
l/, la evaluacln de la gestln,
u/ se dlstrlbuye lgualmente (8/) entre:
la fluldez de la lnformacln al lnterlor de la entldad,
el desarrollo de procesos de capacltacln,
la ldentlflcacln clara de la mlsln y vlsln organlzaclonales,
la lmplantacln de la calldad total en todas las actlvldades, y
la retroallmentacln.
Limitacienes reIeuantes en eI desarreIIe y censeIidacin deI sistema
de centreI interne de Ia entidad
Los funclonarlos conslderan que las llmltaclones en el desarrollo y consolldacln del
slstema de control lnterno, de acuerdo con el porcenta|e, son:
}u/ lndlca que es la falta de conclencla sobre la lmportancla del slstema de control
lnterno,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 221
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 222
u/ se dlstrlbuye lgualmente (lu/) entre:
el predomlnlo de la actlvldad asesora frente a la evaluatlva,
la atencln desmedlda de asuntos urgentes,
el exceso en la reallzacln de reunlones,
las dlflcultades presupuestales, y
los problemas en la fluldez de la lnformacln.
FrincipaIes cambies para mejerar eI sistema de centreI interne
de Ia dependencia
Las respuestas se dlstrlbuyen unlformemente (l/) entre:
e|ercera un control lnterno coactlvo,
lnclulra como una funcln la lmplantacln del slstema del control lnterno,
desarrollara procesos de capacltacln,
le dara mayor enfasls al proceso evaluatlvo,
reallzara segulmlento a las recomendaclones de control lnterno,
lncentlvara un mayor compromlso por parte de los funclonarlos, y
fomentara la cultura de autocontrol.
Riesges ms reIeuantes que inciden en Ia pIaneacin y pregramacin
de Ias actiuidades de Ia dependencia
2u/ de los encuestados consldera que los rlesgos estn concentrados en el tlempo
de dedlcacln al control lnterno,
senala la desmotlvacln de los funclonarlos,
la exclusln del macroplan organlzaclonal,
la dlsmlnucln de la voluntad poltlca frente al control lnterno,
el camblo de poltlcas orlglnadas en camblos de admlnlstracln,
las agendas de los asesorados o evaluados son muy estrechas,
la falta de compromlso organlzaclonal,
la ausencla de un slstema de lnformacln ptlmo, y
la descoordlnacln.
Riesges que inciden en eI desarreIIe de Ia gestin de Ia dependencia
Las respuestas se dlstrlbuyen unlformemente (l7/) entre:
la reslstencla al camblo,
el descenso de la voluntad poltlca gerenclal sobre control,
las sanclones a la entldad,
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 222
22} k|esgos de 6orrupc|n en |a Adm|n|strac|n Fb||ca
la lndlferencla por parte de los |efes de las dependenclas,
lgnorar las recomendaclones formuladas como resultado de las evaluaclones de
control lnterno, y
el tlempo llmltado de las dependenclas para el e|erclclo de la planeacln de sus actlvl-
dades.
Riesges que inciden en eI cumpIimiente de Ies ebjetiues y en Ia ebtencin de Ies
resuItades de Ia dependencia a su carge
Frente a los rlesgos que lnclden en el cumpllmlento de los ob|etlvos y la obtencln de
los resultados de las dlferentes reas, las respuestas se dlstrlbuyen unlformemente (l7/)
entre:
la llmltacln en el tlempo de las dependenclas,
las recomendaclones de a|uste no son tenldas en cuenta,
la lnsuflclencla en el sumlnlstro de los recursos necesarlos,
dllacln de la responsabllldad,
descoordlnacln organlzaclonal, y
lncumpllmlento del plan de accln.
Cambies para mejerar Ia pIaneacin, gestin y resuItades de Ias
dependencias
}}/ de los encuestados consldera que me|orara la planeacln, gestln y resultados
de las dependenclas,
68/ se dlstrlbuye lgualmente (l7/) entre:
fomentara la cultura de autocontrol,
dlsenara lndlcadores de gestln,
reallzara el segulmlento de las recomendaclones resultantes de las evaluaclones de
control lnterno, y
lncrementara el flu|o de lnformacln.
FrincipaIes cambies para mejerar eI sistema de centreI interne de Ia entidad
Las respuestas se dlstrlbuyen unlformemente (2u/) entre:
dlspondra de una asesora de control lnterno externa,
reallzara ms audltora,
adoptara tecnlcas de calldad total y me|oramlento contlnuo,
lncorporara profeslonales especlallzados en audltora de slstemas de lnformacln, y
dlspondra de ms tlempo y compromlso organlzaclonal.
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 223
0epartamento Adm|n|strat|vo de |a func|n Fb||ca - 8anco Hund|a| 22
HAFA 0 kI5605 ~ AkA 0 60htk0l Ihtkh0
Influencia en Influencia en Influencia en Influencia en Influencia en
las auditoras las auditoras las auditoras las auditoras las auditoras
Inadecuado Inadecuado Inadecuado Inadecuado Inadecuado
manejo manejo manejo manejo manejo
de expedientes y de expedientes y de expedientes y de expedientes y de expedientes y
documentos documentos documentos documentos documentos
Desviacin de Desviacin de Desviacin de Desviacin de Desviacin de
poder poder poder poder poder
Uso indebido de Uso indebido de Uso indebido de Uso indebido de Uso indebido de
informacin informacin informacin informacin informacin
Desvo de visitas Desvo de visitas Desvo de visitas Desvo de visitas Desvo de visitas
Consolidacin de prcticas auto-
crticas en la seleccin de reas y
procesos a controlar.
Impunidad que favorece a los corrup-
tos.
Prdida de recursos y de confia-
bilidad.
Deficiencia en la determinacin de
responsabilidades.
Prdida de recursos fiscales.
Desorden y caos administrativo.
Ejecucin presupuestal ineficiente.
Alto nivel de discrecionalidad en la
determinacin del gasto y en los pa-
gos.
Fraudes en las actividades.
Cambios indebidos de datos e infor-
mes.
Desconocimiento de resultados e in-
cremento injustificado de los gastos.
Bajo nivel de respuesta operativa.
Baja capacidad de seguimiento.
Consolidacin de prcticas corrup-
tas.
Desvo de recursos.
Desmotivacin en funcionarios de
eficiente y eficaz productividad.
Ofrecimiento de ddivas para im-
pedir visitas de seguimiento, eva-
luacin y/o control.
Pagos a los funcionarios investiga-
dores, con el fin de evitar la de-
teccin y sancin de indebidos ma-
nejos.
Amenazas encaminadas a impe-
dir cualquier tipo de visita de ins-
peccin.
Inseguridad en el cuidado y custo-
dia de expedientes y documentos.
Trfico de influencias en la consul-
ta, utilizacin, manipulacin y ad-
ministracin de expedientes.
Demora injustificada en el estu-
dio, anlisis, pruebas y evaluacin
de los expedientes.
Centralizacin y discrecionalidad
en las decisiones.
Carencia de reglamentos relacio-
nados con competencias.
Falta de claridad en torno a pro-
ductos y resultados a cargo de
dependencias y funcionarios.
Desorganizacin y caos en los flu-
jos de informacin.
Carencia de variables e indicado-
res de gestin y resultados.
Trfico de influencia en la obtencin
y manipulacin de la informacin.
Deficiencias en la entrega oportuna
de informacin confiable y segura.
Demora y retardos injustificados
de datos e informes.
Programacin espordica y des-
coordinada de seguimiento y eva-
luacin.
Concentracin del seguimiento y
evaluacin en determinadas reas,
procesos y dependencias.
Revisin de las mismas opera-
ciones, acciones o gastos.
Grupos de supervisin integrados
por los mismos funcionarios.
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
Riesgo alto
Riesgo alto
SINTITUL-1 04/08/00, 11:58 a.m. 224
6ap|tu|o 8
kI5605 0 60kk0F6I0h
A506IA005 Al 60htk0l Xtkh0
Dcynnirn Duquc Orriz
HAk60 kfkh6IAl
En Colombla, las reclentes estrateglas de lucha contra la corrupcln y, en
general la funcln de la vlgllancla del lnteres publlco, han hecho del ccn-
rrci
l
uno de los mccnnismcs prlvlleglados de autoevaluacln del funclona-
mlento del slstema. De ah que el ccnrrci responda por lo menos a un do-
ble propslto:
l. Coadyuvar a la consolldacln de una admlnlstracln publlca transpa-
rente
2
, medlante la lmplantacln de llneamlentos que orlenten los pro-
cesos de planeacln, gestln, e|ecucln, segulmlento y mane|o de los
recursos presupuestales, para que garantlcen el cumpllmlento del lnte-
res publlco, la razn de ser de las lnstltuclones del aparato estatal, lo
que se traduce en el fortaleclmlento de estructuras modernas de fun-
cln publlca.
2. frecer al aparato estatal mecanlsmos de autoevaluacln de su gestln,
acudlendo a los resultados de la lucha antlcorrupcln, al comporta-
mlento de los factores estructurales, como lndlcadores del avance, lo-
gros y funclonamlento de la estructura del slstema publlco.
l
Esta apreclacln obedece al lnteres de lndlcar que en tanto ci ccnrrci en Colombla es una ya vle|a
forma de gobernar (contraloras lnternas, estado de sltlo, Frente Naclonal, Ley 0, estatuto
antlcorrupcln), camblar ahora su lntenclonalldad requlere una percepcln que revalore su razn de
ser: que el lnteres publlco sea un asunto de cada lndlvlduo.
2
Para el caso colomblano, los dlagnstlcos sobre la corrupcln sealan que esta ha prollferado, entre
otras razones, por la ausencla o pobre funclonamlento de los slstemas de planeacln y control en la
admlnlstracln publlca. De ah que la lucha contra la corrupcln haga del control lnterno y externo
de la gestln publlca una de sus facetas prlmordlales, aunque cabe anotar que es tan ampllo el
margen de sltuaclones que se lnscrlben en este, que resulta slendo un aspecto dlscreclonal de la
estrategla, a pesar de su exceslva normatlvldad, o qulz, debldo a ella mlsma. Porque no se ha
logrado soclallzar un concepto de control que lnvolucre al lndlvlduo mlsmo, que sea un e|erclclo de
autoexamen, de nurcccncicncin en sentldo hegellano o de rnzcnnbiiidnd kantlana, como requlsltos
adems, del e|erclclo de la democracla.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 225
De ah que, por lo menos en teora, el control se entlenda y requlera la
con|ugacln de dlversos nlveles de accln, lmplementacln y estudlo
como la lnvestlgacln, el segulmlento, la prevencln, la sancln, as como
herramlentas e lnstanclas de evaluacln, nlveles que, en su con|unto e
lnterrelaclones, constltuyen un slstema de control para el caso colomblano.
No obstante, un lnterrogante que se ha planteado es: iQulen controla al
controlador Pues aunque en Colombla se han deflnldo entre otras cau-
sas de corrupcln, la lneflclencla e lneflcacla en la gestln publlca, estas
tamblen parecen atacar a los proplos organlsmos de control. Pero ms
all de esta referencla, la cuestln que se plantea de fondo es la del tlpo de
lntereses o cobertura del beneflclo del control. Ante todo, porque aun
entre academlcos, funclonarlos y exfunclonarlos publlcos y hasta prlvados,
no exlste un acuerdo real sobre el sentldo, el que y el cmo controlar, tal
como se perclbe en las entrevlstas reallzadas para este traba|o.
En otras palabras, ique da a entender todo el con|unto de testlmonlos,
entrevlstas, datos y observaclones recogldas sobre el slstema de control
externo, como parte de la estrategla de lucha contra la corrupcln en
Colombla ste es el marco de anllsls a partlr del cual se ldentlflcarn los
factores que conflguran el mnpn dc ricsgcs dc ccrrupcin nsccindcs ni ccnrrci
cxrcrnc.
Desde esta perspectlva de anllsls, el control externo ser asumldo como
un slstema, lo que supone que haya sldo deflnldo tenlendo en cuenta por
lo menos:
Los ob|etlvos del control,
Las entldades de control externo,
La metodologa del control,
Los crlterlos del control y
La pertlnencla del control.
Caracterizacin del rea de control externo
El control externo se deflne como un proceso que le permlte al Estado
retroallmentarse, mlrarse a s mlsmo, evaluar la gestln que hace del lnte-
res publlco yde los recursos publlcos. La movlllzacln y gestln de los
recursos publlcos es qulzs una de las acclones y obllgaclones prlmordla-
les de la admlnlstracln publlca, ya que es una va para e|ecutar las poltl-
cas publlcas. Luego, el control externo actua sobre los procesos medlante
los cuales se declde la aslgnacln, monto, flnanclamlento, estrateglas de
e|ecucln, segulmlento y evaluacln de los recursos que gestlona la ad-
mlnlstracln publlca.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 226
En este contexto, una aproxlmacln a la nocln de ricsgc para el rea del
control externo estara determlnada por el costo que pudlesen generar las
lnconslstenclas que se presentan en el proceso de movlllzacln de los
recursos publlcos, ya sea en su legalldad, eflclencla y/o transparencla. De
ah que, en prlmer lugar, sea necesarlo ldentlflcar los componentes de
este proceso (uc0sc cuadro S-l).
Sistema de control externo en Colombia
En nuestro pas, la estrategla de lucha contra la corrupcln ha conflgura-
do un slstema de control externo que sl blen comprende, grcssc mcdc,
una concepcln slstemlca ob|etlvos, marco legal, slstema sanclonatorlo
y entldades de vlgllancla, segulmlento, lnvestlgacln y sancln, en su
lmplementacln y gestln, las condlclones de su funclonamlento presentan
y permlten dar lugar a varlos rlesgos. Adems, preclsar cada uno de estos
factores estructurales, el lugar, funcln y/o papel que desempean enfrenta
una prlmera dlflcultad: ldentlflcar la lglca de su funclonamlento como
slstema, pues como ocurre con otros slstemas publlcos colomblanos, sl
blen compromete a todos los que de una u otra forma hacen parte de el
(corruptos, corruptores, entldades y socledad en general), este se lnscrlbe
casl excluslvamente en el servlclo publlco. Para tratar de salvar esta dlfl-
cultad, acudlremos a algunas de las concepclones, lnstrumentos, proce-
sos y leyes en las cuales se fundamenta, por lo menos en sentldo terlco,
para luego contactar estos llneamlentos con su funclonamlento real a par-
tlr del estudlo de los casos.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 227
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SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 229
El papel de los organismos de control
Se enuncla a partlr de los slgulentes propsltos:
Controlar, vlgllar, lnvestlgar y sanclonar hechos o comportamlentos co-
rruptos, as como dlsear estrateglas para detectar conductas que pue-
dan derlvar en corrupcln, y asesorar a las entldades en la ldentlflcacln
e lmplementacln de metodologas y estrateglas que les permlta
desarrollar slstemas de autocontrol que coadyuven a su eflclencla y a
reduclr sus focos y causas. Las actlvldades y logros alcanzados por estos
organlsmos permlten llevar a cabo un segulmlento de la estrategla de
lucha antlcorrupcln, sus debllldades, fortalezas, ldentlflcacln de nue-
vas modalldades, causas, comportamlentos y/o focos de corrupcln.
Permltlr el segulmlento y evaluacln de las entldades sobre el cumpll-
mlento de su funcln publlca, para tomar declslones de tlpo admlnlstra-
tlvo, flnanclero, flscal, lncluso penal y, en general, para orlentar las poltl-
cas publlcas.
Desarrollar de manera lntegral y slstemlca las estrateglas de lucha
antlcorrupcln, lmplementar slstemas de lnformacln publlca y pro-
poner correctlvos.
Adelantar lnvestlgaclones que permltan establecer avances, prlorldades
y programas en materla de partlclpacln cludadana en la lucha contra
la corrupcln.
A esta serle de propsltos y/o tareas que competen a los organlsmos de
control externo, se ha respondldo de forma tal que resulta un tanto confu-
so entender cmo se da alcance a los mlsmos. Como se aprecla en la
slgulente relacln, el logro de tales propsltos pareclera lnscrlblrse en
una serle de tareas aparentemente muy concretas, pero que en la reall-
dad se hacen dlfusas. Por e|emplo, el slstema de control externo debe con-
ceblrse a s mlsmo, planearse, e|ecutarse, evaluarse y autoevaluarse, no
obstante, no se cuenta con crlterlos y metodos pragmtlcos que le perml-
tan cumpllr de manera coherente, ordenada, concertada y coor-
dlnada con tal numero de tareas. De hecho, su labor pareclera concen-
trarse en una e|ecucln rcguinr conforme a la norma.
Tipos de control y aspectos objeto de control*
CentreI [iscaI
E|ecucln presupuestal de lngresos, del PAC, de la reserva presupuestal
y flnanclera
* Ncrn: Cabe destacar que en cada tlpo de control, el crlterlo de control ms empleado es el apego a
la norma.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 230
E|ecucln presupuestal y flnanclera
Rendlcln de cuentas
E|ecucln de recursos del presupuesto naclonal
Reservas de ca|a
Programacln de glros
E|ecucln de lngresos y gastos
CentreI de gestin
Programacln de planes, programas y proyectos
Manuales de trmltes y procedlmlentos
E|ecucln fslca y flnanclera
Programacln de glros
Procesos de contratacln
CentreI discipIinarie
Informes de control lnterno dlsclpllnarlo sobre los procesos adelanta-
dos por tlpo y estado del mlsmo y/o sentenclas dlctadas
CentreI seciaI
Consolldado trlmestral de que|as, reclamos y derechos de petlcln: se-
gulmlento de su avance y de las medldas adoptadas para dlsmlnulrlos
CentreI peIitice
Bslcamente est consagrado al Congreso de la Republla medlante
la programacln anual del presupuesto por planes, programas y pro-
yectos
Organismos de control externo
La razn de ser de los organlsmos de control presenta tal comple|ldad
(procesos sln un punto de referencla comun, dupllcados y confusos), que
en la prctlca su e|ecucln no parece responder al sentldo y propsltos
determlnados formalmente: casl todos e|ecutan, proponen, lnvestlgan y
sanclonan pero sln mayores dlferenclas entre unos y otros.
Comlsln Naclonal para la Morallzacln, Red de Veeduras cludadanas,
funcln publlca: organlsmos de control y vlgllancla para la lucha contra
la corrupcln.
Procuradura Ceneral de la Nacln: organlsmo de control sobre el cum-
pllmlento de la funcln publlca de las entldades. Investlga y adelanta
procesos dlsclpllnarlos.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 231
Flscala Ceneral de la Nacln: asume los procesos penales.
Contralora Ceneral de la Republlca: e|erce control flscal de las entlda-
des publlcas.
tros organlsmos de control externo (especflcamente vlnculados con
Invas y Caprecom) son los encargados de fl|ar poltlcas, dlrectrlces del
sector, regular y coordlnar acclones:
Infraestructura vlal: Mlnlsterlo de bras Publlcas y Transporte, Mlnlsterlo
del Medlo Amblente, Departamento Naclonal de Planeacln, Presldencla
de la Republlca y Congreso.
Infraestructura de la segurldad soclal (salud, penslones, rlesgos pro-
feslonales): Mlnlsterlo de Salud, Departamento Naclonal de Planeacln,
Presldencla de la Republlca, Congreso, Superlntendencla de Salud,
Superlntendencla Bancarla.
Entldades que sumlnlstran recursos: Mlnlsterlo de Haclenda y Credlto
Publlco y banca multllateral.
Entldades terrltorlales.
Algunas directrices del control externo
Tipcs dc ccnrrci: los propsltos del control externo dan orlgen a los sl-
gulentes tlpos de control: jiscni, dc gcsrin, discipiinnric, sccini y pciiricc.
Tratar de deflnlrlos enfrenta una dlflcultad: como son comunes a ms de
un organlsmo de control, cada uno lo deflne y controla de acuerdo con
la razn del organlsmo ms que del control mlsmo, es declr, hay exceso
de propsltos y ausencla de crlterlos de control.
Tipos de control por entidad controladora
CentreI [iscaI
Contralora Ceneral de la Republlca
Mlnlsterlo de Haclenda y Credlto Publlco
Departamento Naclonal de Planeacln
Mlnlsterlo de bras Publlcas y Transporte
Contadura Ceneral de la Nacln
Mlnlsterlo de Salud
Departamento del Tesoro Naclonal
Superlntendencla de Salud y Superlntendencla Bancarla
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 232
CentreI de gestin
Contralora Ceneral de la Nacln
Procuradura Ceneral de la Nacln
Departamento Admlnlstratlvo de Planeacln Naclonal
Mlnlsterlo de Transporte
Mlnlsterlo de Salud
Mlnlsterlo del Medlo Amblente
CentreI discipIinarie
Procuradura Ceneral de la Nacln
Flscala Ceneral de la Nacln
Control soclal
Comlsln Naclonal de Morallzacln
Red de Veeduras Cludadanas
Control politico
Congreso de la Republlca
En este sentldo, se hace necesarlo retomar algunas de las normas que los
conflguran, para tratar de entender la razn de ser de cada uno, no
obstante, la cantldad y varledad de estas dlflculta la labor de prccisnr los
ob|etos de control por tlpo de control y entldad controladora.
Mnrcc icgni dci ccnrrci: la slgulente es la relacln de las normas que dan
vlda y sustentan los procesos de control, y que en su con|unto establecen
una serle de procedlmlentos, trmltes y parmetros cuyo fln prlmordlal,
segun se ha dlcho, es garantlzar una funcln publlca cuya estructura sea
favorable al desarrollo soclal, econmlco y poltlco del pas. De este
marco legal basta destacar slo algunos de sus componentes, para
evldenclar la cantldad de normas que regulan el control externo:
El control flscal en la Constltucln de l99l
Ley S0 de l99 (Estatuto de contratacln)
Ley 2 de l99 (organlzacln del slstema de control flscal, flnanclero y los
organlsmos que lo e|ercen)
Ley l00 de l99 (Ley Ceneral de Segurldad Soclal) y decretos regla-
mentarlos)
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Ley l06 de l99 (organlzacln y funclonamlento de la Contralora)
Resolucln orgnlca No. 00; de l99 (normas sobre rendlcln y revl-
sln de cuentas)
Resolucln orgnlca No. 0S0 de l99 (normas sobre la vlgllancla de la
gestln flscal de las socledades de economa mlxta y otras en que el Esta-
do partlclpa
Ley l90 de l99 (Estatuto antlcorrupcln)
Ley 200 de l99 (Estatuto nlco Dlsclpllnarlo)
Artculo 90 C.N.
Accln de repetlcln
Decreto l;; de l99 (publlcacln de contratos)
Decreto 2l0 de l99 (publlcacln de contratos)
Decreto 2l0 de l99 (Estatuto antltrmltes)
Sentencla Su - 620 de l996, Corte Constltuclonal (debldo proceso en los
procesos de responsabllldad flscal)
Ley de l99; (extlncln de domlnlo)
Ley 9 de l99; (accln de cumpllmlento)
Ley l2 de l99; (Convencln lnteramerlcana de lucha contra la corrup-
cln).
Aunque esta va ofrece un ampllo espectro de la base legal del control
externo, su vlnculacln con cada uno de los aspectos y factores que |ustl-
flcan su razn de ser en su con|unto no aclara la funclonalldad del mlsmo.
Muchos de los entrevlstados, por e|emplo, sealaron que la responsablll-
dad admlnlstratlva se reduce a confrontar y asegurar que las declslones
no lncurran en faltas legales, ms que en la certeza de las mlsmas.
En este mlsmo sentldo, por e|emplo el control flscal supone el cumpll-
mlento de una serle de rcquisircs que se enunclan en los artculos 26; y
26S de la Constltucln Poltlca, que comprometen partlcularmente la ra-
zn de ser de la Contralora, que no revlsten mayores consecuenclas en lo
relaclonado con el estado flnanclero de las empresas, y s se constltuyen
en forma velada de control porque plerden su funclonalldad al ser exlgl-
dos por dlversos organlsmos y sln propsltos claramente deflnldos.
Informes de estados flnancleros, que sollclta la Contralora, el Mlnlsterlo
de Haclenda y Credlto Publlco y el DNP, as como la Contadura Ceneral
de la Republlca (para efectos de contabllldad publlca o autocontrol del
Estado).
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 234
E|ecucln presupuestal, que sollclta tanto la Contralora como el Mlnls-
terlo de Haclenda y Credlto Publlco y el DNP.
peraclones efectlvas.
Cuentas flscales.
Objcriucs dci ccnrrci cxrcrnc: sl nos atenemos al prlmero de los propsl-
tos deflnldos, coadyuvar a la consolldacln de una admlnlstracln pu-
bllca transparente, resulta que lnvolucra a una serle de entldades y
normas que ms que democratlzar y/o dlnamlzar la funcln publlca, ter-
mlnan por dllatarla en medlo de procedlmlentos que la obstacullzan y
que, por el contrarlo, pueden estlmular la corrupcln. Es una sltuacln
preocupante porque promueve y |ustlflca la corrupcln juncicnni.
Por e|emplo, en un prlmer acercamlento a los casos estudlados se revela
que para el logro de este ob|etlvo se establece una serle de procedl-
mlentos de control externo, que pcr ic mcncs lnvolucran a: los mlnlste-
rlos del ramo (Invas: Mlnlsterlo del Transporte, Mlnlsterlo del Medlo
Amblente e IDU, y en Caprecom: Mlnlsterlo de Salud, Superbancarla y
Supersalud), el Mlnlsterlo de Haclenda y Credlto Publlco, el Congreso,
el DNP, la Contralora, as como la Procuradura y las veeduras, sln que
se propongan estrateglas de gestln derlvadas de estos procesos de
audltora, por esta razn los funclonarlos de|an de conflar o de creer en
la funclonalldad de tales procedlmlentos. Una expresln comun es: "iPara
que tantos lnformes sl no slrven para nada`
En relacln con el segundo propslto, ofrecer mecanlsmos de autoeva-
luacln de la gestln, adems de estas mlsmas entldades de control es-
tn lnvolucradas la Flscala Ceneral de la Nacln, el Departamento Ad-
mlnlstratlvo de la Funcln Publlca y la mlsma Presldencla de la Repu-
bllca.
Entonces, tratar de abordar el slstema de control externo a partlr de sus
ob|etlvos nos remlte dlrectamente a los organlsmos que lo e|ercen, pero
se hace mucho ms comple|a la labor de evaluar el logro de los mlsmos,
porque no es clara su lnterrelacln.
Enridndcs dc ccnrrci cxrcrnc: sl acudlmos a las entldades de control que
se relaclonan dlrectamente con cada uno de los casos estudlados, se
restrlnge el unlverso de estudlo, pero resulta entonces una aparente
dupllcldad de tlpos de control. Adems, uno de los controles que es
conslderado de suma lmportancla para la defensa del lnteres publlco, el
ccnrrci pciiricc, no es fcllmente evldenclable. Se reflere a la consollda-
cln de la democracla y su lmplementacln como ob|eto de control o es
el resultado de los otros controles, o no se ha determlnado claramente
su segulmlento iCmo reallzar un segulmlento que se centre en este
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 235
aspecto Podra tratarse como el valor agregado del control, en cuyo
caso las dlflcultades son las mlsmas, porque tampoco exlsten mecanls-
mos nl slstemas de evaluacln del control externo.
Algunos controles externos por caso de estudio*
Invias
Ccnrrci dc gcsrin
Informe de e|ecucln presupuestal
Informe sobre su gestln
Planes, programas y proyectos
Ccnrrci jiscni
Informe de estados flnancleros
Informe de operaclones efectlvas
E|ecucln presupuestal de lngresos, de la reserva presupuestal, reserva
presupuestal constltulda
Rendlcln de cuentas
Ccnrrci discipiinnric
Actuallzacln de las ho|as de vlda
Informe consolldado de que|as, reclamos y derechos de petlcln
Publlcacln de contratos
Control sobre lnformacln de contratos
Caprecom
Ccnrrci dc gcsrin
Informe de e|ecucln presupuestal
Informe sobre su gestln
Planes, programas y proyectos
Ccnrrci jiscni
Informe de estados flnancleros
Informe de operaclones efectlvas
Informe de e|ecucln presupuestal reglonal
Informes de penslones
* Ncrn: Es lmportante destacar que cada control en especlal los de gestln y dlsclpllnarlo, es reque-
rldo por ms de una entldad, es declr, cada lnforme debe ser elaborado por lo menos tres veces, no
slempre en los mlsmos formatos y/o con los mlsmos crlterlos de anllsls de la lnformacln.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 236
Ccnrrci discipiinnric
Actuallzacln de las ho|as de vlda
Informe consolldado de que|as, reclamos y derechos de petlcln
Ccnrrci sccini
Publlcacln de contratos
Control sobre lnformacln de contratos
Euniuncin dci sisrcmn dc ccnrrci cxrcrnc: pese a que en varlos organls-
mos del Estado se han reallzado estudlos de caso, a que en las entldades
publlcas se ha determlnado la lmplementacln del segulmlento de que|as
y reclamos, y que en organlsmos de control como la Procuradura y las
veeduras se llevan reglstros de los casos de corrupcln denunclados,
hasta el momento no se ha conformado lo que en termlnos estrlctos
slgnlflcara un programa de segulmlento y evaluacln de las acclones
de control. Es declr, no hay consolldados a nlvel global sobre los
resultados de la estrategla de lucha contra la corrupcln.
Este breve acercamlento al tema del control externo colomblano ofrece
algunos de los llneamlentos de anllsls que sern empleados para el estudlo
de caso. As, las dlflcultades sealadas son mane|ables, en la medlda en
que cada caso permlte reduclr el rea temtlca a los factores que en cada
uno son representatlvos y, a partlr de all, proceder de forma inducriun a la
elaboracln del mapa de rlesgos.
5t00I0 0 6A505
El mapa de rlesgos que se obtuvo a partlr del estudlo de casos (Invas-
Caprecom), y que se representa ms adelante arro| los slgulentes resul-
tados.
Estructura sistmica del control externo
Sl blen en Colombla se ha ldo conflgurando un slstema de control externo
tendlente a coadyuvar en la lucha contra la corrupcln, su concepcln y
estructura funclonal adolece de seras lnconslstenclas, que obedecen, entre
otras, a las razones sealadas a contlnuacln:
Nc cxisrc unn pciiricn csrnrni que orlente la deflnlcln de estrateglas de
lucha contra la corrupcln, por lo cual estas adolecen de permanencla,
dlreccln, propsltos, sostenlbllldad y proyeccln a largo plazo, debldo
a que cada estrategla ha obedecldo ms a poltlcas de goblerno que en
la mayora de los casos estn deflnldas por lntereses, exlgenclas o nece-
sldades coyunturales. En este sentldo, la lucha contra la corrupcln pre-
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 237
senta, por lo menos, dos problemtlcas. En prlmer lugar, no exlste una
clara ldentlflcacln del inrcrcs pbiicc a que responde, por lo cual es casl
lmposlble garantlzar que las estrateglas sean el resultado de este y, ade-
ms, que contrarresten su pciirizncin, vale declr, que se soclallce la lu-
cha contra la corrupcln como un asunto de lnteres publlco. En se-
gunto lugar, y derlvada de la prlmera dlflcultad, el control externo no
obedece a una concepcln slstemlca del mlsmo, por el contrarlo, este
parece ser el resultado de medldas y conslderaclones dlscreclonales que
generan desartlculaclones en su estructura. Parece que no se tlene en
cuenta que como slstema constltuye una serle de lnterrelaclones, de for-
ma que actuar sobre cualqulera de sus componentes afecta todo su fun-
clonamlento, en otras palabras, no se plensa en el como una estruc-
tura, lo cual afecta las lntenclones de hacerlo ms eflcaz y eflclente.
Ln csrrucrurn dci sisrcmn dc ccnrrci cxrcrnc cn Ccicmbin, sl blen cobl|a a
una serle de entldades, propsltos, procedlmlentos y mnrcc icgni, se orlen-
ta casl excluslvamente por este ultlmo, por cuanto el estudlo de casos
revel cmo el control externo se fl|a y sustenta su labor en la verlflca-
cln del apego a la norma, trtese del ob|eto de control que sea, lo que
constltuye no slo un serlo obstculo para el logro de sus propsltos de
lnvestlgacln y prevencln, slno desconoclmlento del slstema como tal.
Y hasta resulta parad|lco que, de una parte, la modernlzacln del Esta-
do pretenda asegurar la eflcacla y eflclencla, pero de otra parte, estas se
confen en la norma, pues aunque en la legalldad repose la legltlmldad
del Estado de derecho, esto no slgnlflca que por ley sea poslble determl-
nar, asegurar y/o garantlzar la eflclencla y la eflcacla. Igualmente, desde
esta perspectlva podra darse una expllcacln a la debllldad o precarlos
desarrollos de los dems componentes del slstema de control.
Los rccurscs humanos, tecnlcos y tecnolglcos con que cuenta el slste-
ma de control externo son precarlos y no se compadecen con la funcln
a desempear. As mlsmo, esta precarledad es una de las causas prlncl-
pales de su falta de eflclencla, segulmlento, especlallzacln de audltoras,
celerldad en los procesos, dupllcldad de funclones, coordlnacln
lnterentldades, todas estas clrcunstanclas, agravadas por la polltlzacln
del control, la facllldad para desvlar lnvestlgaclones, desaparecer prue-
bas o hacerlas lnextrlcables y la flltracln de lnformacln. El slstema como
tal, no cuenta con mecanlsmos que aseguren su lndependencla y au-
tonoma frente a los poderes publlcos u otros lntereses. Tampoco cuen-
ta con nlveles especlallzados en las reas y temas ob|eto de control, as,
el carcter tecnlco de las entldades no tlene asldero, ms aun, cuando la
mayora de sus lnvestlgadores son abogados y no especlallstas en
audltora.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 238
Sl la norma constltuye el prlnclpal lndlcador y crlterlo del control exter-
no, es comprenslble que no sea poslble exlglr o esperar, de parte de los
servldores publlcos, que confleran al control externo cbjcriucs proplos,
sl se parte del supuesto de que el se traduce en la ley por s mlsma, y
menos aun que se haya soclallzado una concepcln del control que se
sustente en la responsabllldad y el autocontrol slno, por el contrarlo, en
la vlgllancla exterlor y pollclva.
De ah que sea poslble sostener, entre otras razones, que el control exter-
no no responde favorablemente al nmbicnrc en que se desarrolla la co-
rrupcln en Colombla. Porque sl el apego a la norma, es declr, la vlo-
lacln a la mlsma, se consldera como el prlnclpal foco de corrupcln y
por ella es que se sanclona, la credlbllldad en el slstema de control adolece
de sustento en un pas donde la impunidnd es conslderada como una
caracterstlca de su cultura poltlca. No se respeta la norma, no porque
ella se apllque o no, slno porque graclas a ella o medlante su uso rnzcnnbic
es poslble cometer actos de corrupcln.
A esta ccnjinnzn puesta en la norma y al ccnrrndicrcric concepto de la
eflcacla y eflclencla de la ley para detectar casos de corrupcln, se suma
el que por las mlsmas clrcunstanclas la accln del slstema de control
externo tenga dlflcultades para detectar jcccs csrrucrurnics de corrupcln,
en tanto la busqueda de culpables y/o responsables de|a de lado un lnteres
lnvestlgatlvo, ms all de la falta se desconoce la ldentlflcacln de los
jncrcrcs csrrucrurnics que la hacen poslble, e lncluso no se tlene claro por
que la norma no es suflclente para la lucha contra la corrupcln.
Desde un acercamlento al mnrcc icgni resulta adems desalentador que
en un pas donde se dlce que la corrupcln es uno de sus prlnclpales
problemas por la gravedad de sus consecuenclas para el lnteres publlco,
lnexpllcablemente las sanclones, multas y condenas sean relatlvamente
escasas y, adems, sorprendentemente lrrlsorla la gravedad de las penas.
Sl atentar contra el lnteres publlco es en extremo grave, ipor que la
sancln soclal y poltlca es tan debll
As mlsmo, in mcrcdcicgin y ics crircrics dc ccnrrci cxrcrnc adolecen de
herramlentas que permltan una labor de segulmlento, lnvestlgacln y
evaluacln, tanto para el desarrollo del control mlsmo, como para el
slstema de control externo como tal. El mlsmo Estado ha reconocldo
que los recursos con que cuenta para esta labor son precarlos pero,
como sl esto no fuese slgnlflcatlvo, se confa en procesos manuales, ar-
chlvos y documentos que lmplden una labor ms coordlnada de los
organlsmos de control, a lo cual se suma la constante que|a sobre la falta
de ldoneldad de los funclonarlos que la desempean, una exceslva
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 239
dlscreclonalldad en la conduccln de nigunns lnvestlgaclones y la
polltlzacln del control mlsmo. Es declr, no hay recursos que permltan
garantlzar al slstema que sus entldades puedan cumpllr con su labor
para que se guen ms por ellas mlsmas que por los indiuiducs que las
conforman.
A estas dlflcultades se agregan los celos entre las entldades que hacen
parte del slstema de control, como sl no defendlesen la mlsma causa e
lnteres y como sl de su protagonlsmo dependlese su presupuesto. La
cuestln es partlcularmente grave por cuanto se dupllcan esfuerzos, se
lncrementan costos y se resta celerldad a los procesos, adems de afectar
su lmagen frente a la socledad. De ello es clara seal el que no se hayan
conflgurado mecanlsmos que permltan hacer un segulmlento y
evaluacln de ellas a largo plazo y que no exlsta un organlsmo que coor-
dlne los dlferentes esfuerzos, excepto algunos pocos convenlos pacta-
dos entre estas entldades para atacar o resolver casos especflcos.
Sugerencias
Establecer con clarldad el papel que debe desempear el control exter-
no en la admlnlstracln publlca.
Desarrollar slstemas de lnformacln en red para que la lnformacln de
resultados permlta a los organlsmos controladores hallar y compartlr
pruebas en los procesos procesales, para que una mlsma denuncla y/o
proceso no curse en dos entldades a la vez y para dlsmlnulr costos de
tramltacln de lnformacln y fortalecer la colaboracln y coordlnacln
entre las entldades que e|ercen el control.
Fortalecer el carcter tecnlco de las entldades de control, as como la
especlallzacln de los audltores en los temas evaluados y la conformacln
de grupos lnterdlsclpllnarlos, lncluso entre funclonarlos de dlferentes
entldades.
Raclonallzar la destlnacln de recursos de toda ndole, de forma que
estos respondan a las caracterstlcas y labores de cada entldad (por
e|emplo, actualmente en la Procuradura cursan ms de 0.000 procesos
y cuenta con una planta de personal de aproxlmadamente .000 funclo-
narlos, entre aseadoras, secretarlas, choferes y escoltas. Una relacln
per cplta de los procesos que debe atender un funclonarlo, dlfcllmen-
te puede asegurar eflcacla y eflclencla. A esto se suma que un mlsmo
proceso cursa en varlas entldades y que las demandas pueden se clertas
o no).
Descentrallzar la lucha contra la corrupcln.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 240
Establecer un reglmen de lncompatlbllldades que asegure la des-
poltlzacln de los cargos dlrectlvos, que los funclonarlos sean escogl-
dos por sus merltos y no por su flllacln poltlca.
Revlsar el Cdlgo Dlsclpllnarlo en lo relaclonado con el tlpo de delltos,
procedlmlentos de lnvestlgacln y gravedad de las penas. El servldor
publlco atenta contra la socledad y a ello deben corresponder las leyes,
que son una forma de sancln soclal.
Fresentacin y anlisis de resultados
Las conslderaclones presentadas sobre la estructura slstemlca del control
externo, las sugerenclas sealadas y, en deflnltlva, el mapa de rlesgos, son
el producto de la confrontacln de las oplnlones ms frecuentes de los
entrevlstados (controladores, controladas y expertos) frente al marco
referenclal del estudlo.
HAFA 0 kI5605 - AkA 0 60htk0l Xtkh0
El mapa de rlesgos se ha dlseado a partlr de tres propsltos fundamen-
tales:
l. Identlflcar y descrlblr los jncrcrcs dc ricsgc, entendldos estos como las
condlclones estructurales quc hnccn pcsibic la corrupcln.
2. Establecer las pcsibics ccnsccucncins que se derlvan de los factores de
rlesgo, y
. Callflcar o ponderar la presencla del factor de rlesgo de corrupcln.
De acuerdo con el estudlo de casos, se ldentlflcaron los slgulentes facto-
res de rlesgo:
* Ei sisrcmn dc ccnrrci cxrcrnc: como se menclon, la exlstencla de un
marco legal y entldades de control permlten sugerlr que exlste un slstema
de control externo, no obstante, para que este pueda asegurar un
funclonamlento y estructura slstemlca, requlere otros mecanlsmos o
componentes que coheslonen y proplclen su desarrollo armnlco, as
como su segulmlento y me|oramlento contlnuo.
* Lcs cbjcriucs dci ccnrrci cxrcrnc: sl blen el marco legal determlna los pro-
psltos del control para cada tlpo y entldad controladora, es necesarlo
que la funclonalldad del marco se asegure, planee y orlente por una
clara lntenclonalldad de los propsltos, de forma que responda a aque-
llos claramente deflnldos y conocldos por todos, para que al evltar y/o
mane|ar su dlscreclonalldad, permlta ldentlflcar resultados y falenclas
del proceso.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 241
* Lcs crircrics ccn ics cunics sc rcniizn ci ccnrrci cxrcrnc: generar e lmplan-
tar una cultura del autocontrol, que constltuye formalmente uno de los
propsltos del control externo, requlere mecanlsmos que orlenten,
dlrecclonen y aseguren el logro de los ob|etlvos propuestos, de manera
que cada control en su forma y funclonalldad responda a los crlterlos
lnstltuclonales del mlsmo, y proyecte y consollde una lmagen favorable
a su e|erclclo.
* Lns mcrcdcicgins dc ccnrrci cxrcrnc: propender por una labor lnves-
tlgatlva, proactlva y de asesoramlento, ms all de la mera vlgllancla,
depende, entre otros factores, del desarrollo permanente de herra-
mlentas y dlseos metodolglcos que estlmulen, respondan y coadyuven
a adelantar una labor tecnlca conflable, veraz y verlflcable.
* Ambicnrcs cn quc sc dcsnrrciin in ccrrupcin cn Ccicmbin: desde la soclo-
loga poltlca se ha mostrado que la favorabllldad, eflcacla y eflclencla
de los slstemas e lnstltuclones soclales, as como la ley, dependen en
gran medlda de que su estructura responda al carcter de sus mlem-
bros, sus caracterstlcas, comportamlentos e lntereses y/o sea capaz de
soclallzarlas como un asunto de lnteres publlco, vale declr, a su cultura
poltlca.
Aunque hasta el momento alguno o algunos de estos factores se haban
conslderado como factores de rlesgo, el avance de este estudlo radlca en
que se ha reallzado un esfuerzo por dlferenclarlos, conflgurarlos y vlncu-
larlos en un slstema que, como tal, aun no exlsta en el pas. E lndepen-
dlentemente de que su alcance expllcatlvo sea restrlngldo por cuanto
surge a partlr de casos, s permlte adelantar estudlos posterlores que ana-
llcen, profundlcen, me|oren y verlflquen la conflguracln mlsma del con-
trol externo como una estructura susceptlble de cuallflcar en todas sus
dlmenslones desde el Estado mlsmo, y no slo parclalmente.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 242
Riesgo alto
Riesgo medio
Riesgo alto
HAFA 0 kI5605 ~ AkA 0 60htk0l Xtkh0
El poder de controlar puede ser usa-
do para favorecer intereses polticos.
Trabas en la determinacin de con-
ductas irregulares.
Irregularidades, inseguridad y debi-
lidad jurdica.
Discrecionalidad y favorecimientos
ilegtimos.
Incremento de costos, falta de opor-
tunidad y ausencia de medidas pre-
ventivas.
Descompensacin en la asignacin
de presupuesto, falta de confiabilidad
en la validez de resultados.
La pertinencia, la relacin costo-be-
neficio, el impacto y el valor agre-
gado del control se personalizan.
Trfico de influencias, falta de opor-
tunidad y pertinencia en la formula-
cin de prioridades y lneas de ac-
cin.
Se pierde la visin de conjunto para
realizar la evaluacin de la gestin
de los recursos pblicos.
Entorpece la identificacin de focos
estructurales de corrupcin.
Entorpece el anlisis sobre las falen-
cias y fortalezas de las estrategias
de lucha contra la corrupcin, sus
prioridades y su comportamiento his-
trico.
Cambio frecuente en el direcciona-
miento y continuidad de las estrate-
gias de control externo.
Injerencia de intereses polticos,
econmicos o de estatus en las direc-
trices para el control.
El control se convierte en un fortn y
trampoln de intereses polticos.
Resultados precarios en la tarea de
acompaamiento y asesora del con-
trol externo, falta de credibilidad en
la veracidad de sus informes.
Cambio frecuente de las polticas
y estrategias de control externo.
Choque de poderes entre las enti-
dades de control.
Contradicciones en el marco legal
sancionatorio.
Desacuerdos sobre el objeto del
control externo.
Falta direccionamiento del control,
es difuso y su comportamiento es
predecible.
Precariedad en la calidad y uso
permanente de los recursos tecno-
lgicos, informticos y humanos.
Concentracin, monopolio de poder
y cuotas burocrticas en la estruc-
tura organizacional.
Precariedad en los sistemas de
evaluacin y seguimiento de las
estrategias de lucha contra la corrup-
cin.
La planeacin del control se redu-
ce a un cronograma para la recopi-
lacin de informes.
Vicios de forma y contenido en la
formulacin de los objetivos de con-
trol.
Ausencia de estudios de segui-
miento y evaluacin del proceso,
impacto y logros del control externo
en conjunto e interrelacionados.
Alta frecuencia de la rotacin de
personal de planta y de libre nom-
bramiento y remocin en las entida-
des de control.
Direccionamiento personalizado de
los objetivos y/o las prioridades del
control.
Decidir sobre la finalidad del con-
trol en momentos de enfrentamien-
to poltico.
Ausencia de mecanismos de segui-
miento sobre las recomendaciones
realizadas en los informes de con-
trol externo.
Estructura Estructura Estructura Estructura Estructura
funcional y funcional y funcional y funcional y funcional y
operativa del operativa del operativa del operativa del operativa del
sistema de sistema de sistema de sistema de sistema de
control externo control externo control externo control externo control externo
Criterios para el Criterios para el Criterios para el Criterios para el Criterios para el
ejercicio del ejercicio del ejercicio del ejercicio del ejercicio del
control interno control interno control interno control interno control interno
Proceso del Proceso del Proceso del Proceso del Proceso del
planeacin del planeacin del planeacin del planeacin del planeacin del
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 243
HAFA 0 kI5605 ~ AkA 0 60htk0l Xtkh0 (6ont|nuac|n)
Riesgo medio
Riesgo alto
No hay tipificacin en las varia-
bles y criterios empleados para la
valoracin de la eficiencia de las
entidades.
Desconocimiento de la interrelacin
y competencias entre el control
interno y externo.
Falta de conocimiento de la razn
de ser de las entidades controla-
das y de equipos interdisciplinarios
especializados de control.
El control centrado en la verifica-
cin normativa reduce sus bon-
dades.
No existen instrumentos propios
que discriminen objeto y/o rea de
control.
Ausencia de variables e indica-
dores que orienten el anlisis y uso
adecuado de la informacin.
Coincidencia desarticulada de r-
ganos de control en una misma
entidad.
Exigua sancin social de la co-
rrupcin en el mbito cotidiano.
Infiltracin de informacin, desvia-
cin y/o preclusin en las investi-
gaciones.
Asignacin a dedo de los funcio-
narios investigadores.
Sanciones precarias y exiguo re-
sarcimiento de los perjuicios cau-
sados a los intereses pblicos.
Elevado nmero de normas para
respaldar y/o legalizar los actos
administrativos.
Ausencia de procedimientos es-
tandarizados y socializados para
realizar el control.
Desconocimiento de las posibles
manifestaciones y/o causas de las
formas de deterioro del patrimonio
pblico.
Rivalidad entre funcionarios, dis-
persin, ineficacia e ineficiencia del
control.
Controles dispersos, contradictorios
y descriptivos que no aportan ele-
mentos de mejoramiento a las enti-
dades controladas.
Socializa una nocin policiva del
control y descuida otras manifes-
taciones.
Discriminacin, valoracin y eva-
luacin subjetiva de la informacin
recolectada.
Obstruye una labor investigativa,
tcnica y sectorizada de los fen-
menos de corrupcin.
El control externo interfiere en la
gestin interna, genera falta de cre-
dibilidad e incremento de costos.
Connivencia entre la sociedad y el
Estado para el ejercicio de la corrup-
cin.
Intimidacin, impunidad, descon-
fianza y falta de credibilidad en la
eficiencia en los instrumentos lega-
les para combatir la corrupcin.
Desestmulo a la socializacin del
control social de la gestin pblica y
manejo de recursos.
Desconocimiento de los fenmenos
estructurales que hacen permisible
la corrupcin.
Discrecionalidad, inocuidad e inter-
ferencia del control externo en la
gestin interna de las entidades.
Metodologa del Metodologa del Metodologa del Metodologa del Metodologa del
Ambiente en que Ambiente en que Ambiente en que Ambiente en que Ambiente en que
se desarrolla la se desarrolla la se desarrolla la se desarrolla la se desarrolla la
corrupcin en corrupcin en corrupcin en corrupcin en corrupcin en
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 244
Ht000l06IA
Alcance y diseno metodolgico del mapa de riesgos
Las venta|as del estudlo de caso sobre un tema tan comple|o, radlca en
que se centra en la ldentlflcacln de sus poslbllldades en cada caso,
abordadas como hlptesls de traba|o, para posterlormente acercarse a
los factores que graduallzan y permlten calcular sus probabllldades, y que
en con|unto dan forma al mapa de rlesgos.
As mlsmo, el estudlo de casos orlenta provechosamente un traba|o
posterlor ms slstemtlco y orgnlco (estudlos evaluatlvos, por e|emplo,
dada la ausencla de los mlsmos), en la medlda en que deflne algunos de
los factores que poslbllltan el rlesgo as como aquellos de los que
determlnaran su grado de probabllldad, aunque el alcance de este traba|o
no permlta preclsarlo, s constltuye un punto de partlda para ello.
El estudlo de caso (Invas, Caprecom) tlene un alcance exploratorlo, es
declr, apunta a la ldentlflcacln de fenmenos partlculares que luego pue-
dan ser expllcados desde un marco ms ampllo. Metodolglcamente se
desarroll de la slgulente manera:
DeIimitacin de Ies [acteres estructuraIes deI ebjete de estudie
A partlr de un prlmer acercamlento a los estudlos de caso, que compren-
de:
Identlflcacln de los controles externos mnlmos que competen a cada
entldad.
Relacln de algunos de los lnformes con destlno a entldades con-
troladoras, segun los formatos empleados por las entldades controladas
y/o controladoras, que corresponden a tlpos de control de gestln y jiscni,
prlnclpalmente.
Escogencla de los factores que debern ser tenldos en cuenta en la ela-
boracln del mapa de rlesgos, a partlr de testlmonlos de algunas de las
personas que, en cada estudlo de caso, estn encargadas de elaborar,
atender y/o responder requerlmlentos de control externo, para ublcarlos
en y como referentes del slstema de control a estudlar.
Vlsltas lnformales a algunas entldades controladoras, para conocer sus
apreclaclones sobre los focos de corrupcln que sus audltoras les ha
permltldo dlagnostlcar, as como el tlpo de relacln que establecen con
las entldades controladas. Estas vlsltas permltleron el acceso a algunos
de los lnformes reallzados por ellas acerca de las dos entldades ob|eto
de estudlo.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 245
FermuIacin de Ias hiptesis de trabaje
Con base en la revlsln, comparacln y anllsls de los factores estructura-
les deflnldos, se procedl a su formulacln.
Frimcrn hiprcsis dc rrnbnjc
En el logro de los Objcriucs dci ccnrrci externo lnclden
l. La ldentlflcacln con los planes, proceso de segulmlento, metas e lm-
pacto esperado de qulenes partlclpan en todo el proceso de control,
porque de ello depende su acertado dlrecclonamlento.
2. La percepcln del control externo por parte de qulenes partlclpan en
todo el proceso de control, porque de ello depende su receptlvldad.
Scgundn hiprcsis
Las mcrcdcicgins dci ccnrrci externo carecen de efectlvldad
l. Porque la slmllltud de sus lnstrumentos, frecuencla de uso y falta de
lnnovacln facllltan la mlmetlzacln de actos de corrupcln.
2. Porque se orlentan de forma operatlva sobre puntos especflcos que
revelan casos, pero sln que sea poslble hallar focos de corrupcln.
. Porque adolecen de dlseos de lnspeccln y vlgllancla (herramlentas,
crlterlos de apllcabllldad y estndares de valoracln) que guen la accln
organlzaclonal y el autocontrol.
. Porque adolecen de slstemas de lnformacln glles, conflables, veraces
y de alerta sobre su propla gestln.
Tcrccrn hiprcsis
El sisrcmn dc ccnrrci externo presenta lnconslstenclas
l. En su marco legal porque la tlplflcacln de los delltos, la lentltud de los
procesos de lnvestlgacln, la debllldad de sus sanclones y algunos va-
cos normatlvos lo hacen poco eflclente.
2. En la tlplflcacln del control porque no deflne claramente sus ob|etos,
generando as dupllcldad en los asuntos de control, una precarla coor-
dlnacln lnterentldades y celos entre las mlsmas.
. En los mecanlsmos para la aslgnacln presupuestal, seleccln de fun-
clonarlos ldneos y desarrollos tecnolglcos, porque no responde a las
necesldades prlorltarlas del sector publlco nl a crlterlos de eflcacla y
eflclencla.
. En sus mecanlsmos de segulmlento de las estrateglas antlcorrupcln en
termlnos soclales, |urdlcos, poltlcos y admlnlstratlvos, porque no exlsten
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 246
evaluaclones de logros, dlflcultades, lmpacto, que permltan establecer
una valoracln costo/beneflclo.
Cunrrn hiprcsis
Los crlterlos para el e|erclclo del control externo no responden a su carc-
ter y propsltos
l. Porque estn polltlzados y son procllves a ser permeados por lntereses
a|enos, obstruccln de lnvestlgaclones, presln en las declslones, falta
de autonoma respecto a los poderes publlcos y leglslar por lntereses de
terceros.
2. Porque su flnalldad se centra en hallar errores y/o culpables ms que en
lnvestlgar para establecer factores estructurales que proplclan la co-
rrupcln y desarrollar acclones para prevenlrla.
. Porque no cuenta con herramlentas que le permltan valorar ob|etlva-
mente la eflcacla y eflclencla en la admlnlstracln publlca para coadyuvar
a su adecuado funclonamlento.
Quinrn hiprcsis
El control externo no responde al nmbicnrc cn quc sc dcsnrrciin in ccrrup-
cin en Colombla
l. Porque no exlste una cultura poltlca que vlablllce la defensa del lnteres
publlco y rechace y sanclone las conductas que atentan contra el.
2. Porque la lntlmldacln se ha constltuldo en una forma muy usual de
obstrulr y aplacar a qulenes denunclan e lnvestlgan los hechos, sln que
se hayan tomado medldas al respecto.
. Porque no es efectlvo el estableclmlento de responsables, son lnoperan-
tes los medlos probatorlos y es lnocua la relacln sobre recuperacln de
blenes publlcos, lo cual favorece e lncentlva altos nlveles de lmpunldad.
Frecese de ueri[icacin de Ias hiptesis
Una vez formuladas las hlptesls de traba|o, se procedl a comprobar su
manlfestacln y/o comportamlento en los casos de estudlo, medlante:
Accpic dc rcsrimcnics
Para efectos de conocer la cpinin de algunas de las personas que, en
cada caso de estudlo, partlclpan en el proceso de control externo, se pro-
cedl al dlseo de las cnrrcuisrns.
Dciimirncin dc in pcbincin n cnrrcuisrnr: para efectos de comparar la
cpinin de algunas de las personas que, en cada estudlo de caso partlcl-
pan en el proceso de control externo, se deflnleron dos grandes grupos:
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 247
Entidades controladoras
*lnuins
- Subdlrectora Flnanclera
- Jefe de Tesorera
- Funclonarlo de Presupuesto
- Funclonarlo de Tesorera
- Funclonarlo de Contabllldad
* Cnprcccm
- Jefe de la Dlvlsln de Contabllldad
- Jefe del Departamento de Pagadu-
ra y Recaudo
- Jefe de la Dlvlsln de Presupuesto
- Funclonarlo de la Subdlreccln Fl-
nanclera
Entidades controladoras
* Minisrcric dc Hncicndn
- Jefe de la Dlvlsln de Infraestructura y
Comunlcaclones.
* Minisrcric dc Trnnspcrrc
- Subdlrector Flnanclero
* Dcpnrrnmcnrc Nncicnni dc Finncncin
- Jefe de la Dlvlsln de Poltlca y Apoyo a la
Descentrallzacln (Invas).
- Jefe de Aslgnacln de Recursos de In-
versln en el Sector Salud (Caprecom).
- Funclonarlo de la Unldad de Inverslones
y Flnanzas Publlcas Descentrallzadas (In-
vas-Caprecom)
* Frccurndurin Ccncrni dc in Nncin
- Vlceprocurador Ceneral de la Nacln
- Procurador Delegado para la Economa y
la Haclenda Publlca
- Funclonarlo de la Procuradura Delega-
da para la Vlgllancla del Servlclo Dlllgente
y Eflclente de las Funclones Admlnlstratl-
vas
* Ccnrrnicrin Ccncrni dc in Rcpbiicn
- Dlreccln Ceneral de Investlgaclones y
Julclos Flscales
- Contralora Dlstrltal de Santafe de Bogot
Contralora de Cundlnamarca
* Supcrinrcndcncin Nncicnni dc Sniud
- Dlreccln Ceneral
- Dlrectora Instltclones Prestadoras de Ser-
vlclos de Salud y Entldades de Prepago
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 248
l. Enridndcs ccnrrcindns (Invas-Caprecom): se determln acudlr a la expe-
rlencla de qulenes elaboran, responden y/o atlenden los reque-
rlmlentos de control externo, a partlr del mapa de controles elaborado
para cada entldad, acudlendo a las dependenclas responsables de los
mlsmos: subdlreccln flnanclera, subdlreccln admlnlstratlva y oflclna
de planeacln.
2. Enridndcs ccnrrcindcrns: se acudl a algunas de las personas que estn
dlrectamente relaclonadas con cada entldad controlada en el desarro-
llo del proceso de control externo
Discc dc ics jcrmnrcs: como el propslto de las entrevlstas era el de verlfl-
car las hlptesls, se formularon cuestlonarlos seml-cerrados, donde cada
pregunta estaba orlentada a alguno(s) de los puntos de las hlptesls.
Rcniizncin dc cnrrcuisrns: a contlnuacln se relaclonan las entrevlstas
reallzadas en cada poblacln escoglda:
Entrevistas expertos en el rea
Cerente de una de las dependenclas de la flrma audltora Arthur Andersen,
la cual, entre otros proyectos, partlclpa en la revlsln sobre sentenclas de
Puertos de Colombla. Ex-vlceprocurador Ceneral de la Nacln
Dlrector del Programa de especlallzacln en banca en la Unlversldad de
los Andes. Ex-dlrector de Fogafln
Dlrectora de Impuestos Naclonales (E). Cargo: Subdlrectora |urdlca
trlbutarla
Jefe flclna de Control Interno, Dlreccln de Impuestos Naclonales
Jefe Subdlreccln de Comerclallzacln de Aduanas Naclonales
Ex-gerente reglonal de Impuestos - Perelra
Ex-subdlrectora de Impuestos Dlstrltales de la Secretara de Haclenda
Dlstrltal
Sistematizacin y anlisis de la informacin
Veri[icacin de hiptesis a traus de Ias entreuistas
Las entrevlstas se constltuyen en un prlmer punto de referencla para la
verlflcacln de las hlptesls, por cuanto estas, a su vez, han recogldo las
lmpreslones de cada poblacln a la luz del slstema de control externo que
hemos deflnldo como marco de anllsls.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 249
ldenti[icacin de Ies criteries de anIisis de Ias respuestas en reIacin cen cada
hiptesis
En prlmer lugar se ldentlflcaron las preguntas del cuestlonarlo que hacan
referencla a cada hlptesls:
Hiprcsis 1: Objcriucs dci ccnrrci cxrcrnc
Esta hlptesls pretende establecer en que medlda las personas que partl-
clpan en el proceso de control (controladoras-controladas):
Conocen los ob|etlvos del control externo que aqu se han determlnado
como ci pnpci dc ics crgnnismcs dc ccnrrci cxrcrnc
Identlflcan cul es el propslto del control externo que perclben las en-
tldades controladas y las de control
Detectan cul es la percepcln que se tlene sobre el deber ser de los
organlsmos de control
Conocen cules son los verbos ms empleados para referlrse al papel
del control externo
Establecen en la medlda de lo poslble sl el control externo cumple con
sus propsltos
Conocen sl el proceso de control ha permltldo ldentlflcar casos y/o fo-
cos estructurales de corrupcln
Hiprcsis 2: Mcrcdcicgin dci ccnrrci
Como ella mlsma lo suglere, esta hlptesls pretende:
Hacer acoplo de los dlseos y herramlentas metodolglcas ms emplea-
dos por los organlsmos de control externo
Conocer sl en las entldades se han lmplementado metodologas proplas
para cada tlpo de control, o sl estas se emplean lndlstlntamente en cada
uno
Detectar sl exlsten dlseos de segulmlento, lnspeccln e lnvestlgacln
como desarrollo de aquellos que suglere la norma y, por tanto, sl es
poslble que se elaboren estudlos estructurales sobre el tema, adems de
los estudlos de caso
Verlflcar sl el slstema de control externo ha dlseado mecanlsmos para
el segulmlento y evaluacln de su propla gestln
Hiprcsis }: Ei sisrcmn dc ccnrrci cxrcrnc
Como cada pregunta est orlentada a uno o varlos puntos que concler-
nen al slstema de control externo, en este caso se busca conocer:
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 250
La percepcln de su eflclencla y eflcacla, as como la apreclacln de sus
fortalezas y debllldades y su capacldad proactlva y preventlva
La efectlvldad persuaslva del marco legal del slstema (tlplflcacln de la
corrupcln, acclones sanclonatorlas, procedlmlentos de lnvestlgacln).
Hiprcsis : Crircrics dci ccnrrci cxrcrnc
Con esta hlptesls se busca:
Establecer sl los crlterlos con los que se e|erce el control responden a la
lntenclonalldad del slstema
Detectar cules son los crlterlos, a|enos o no al slstema, que dlrecclonan
los procesos de control y, sl exlste dlscreclonalldad en el proceso de
control, cules son sus manlfestaclones
Tratar de determlnar sl exlste coordlnacln lnterlnstltuclonal en los crl-
terlos de control y/o que factores la condlclonan
Hiprcsis ,: Fcrrincncin dci sisrcmn
Esta hlptesls busca detectar en que medlda la estructura del slstema de
control externo responde y/o es adecuado para combatlr la corrupcln
en relacln con la forma como esta se desarrolla en el pas. Para ello se
debe:
Revlsar sl el slstema responde y/o es pertlnente a la cultura poltlca co-
lomblana
Identlflcar los factores y/o comportamlentos del proceso de control
externo que afectan al slstema.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 251
Este llbro se termln de lmprlmlr en |unlo del 2000
en los talleres de Tercer Mundo Edltores. Dlvlsln Crflca.
PBX (;l) l2 6Sl6. FAX (;l) 2l2 9;6
E-mall: tmundoed_polcola.com.co
Santafe de Bogot, Colombla.
SINTITUL-9 04/08/00, 11:35 a.m. 252

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