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Administracion Pblica

1) LA ADMINISTRACIN PBLICA

Administracin pblica es un trmino de lmites imprecisos que define al conjunto
de organizaciones estatales que realizan la funcin administrativa del Estado. Por su
funcin, la administracin pblica pone en contacto directo a la ciudadana con el
poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma inmediata, por contraste
con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata. Est integrada
principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que dependen de ste. Por
excepcin, algunas dependencias del poder ejecutivo no integran la nocin de
"administracin pblica" (como las empresas estatales), a la vez que pueden existir
reas de "administracin pblica" en los otros dos poderes o en organismos estatales
que no dependan de ninguno.

La nocin alcanza a los maestros y dems trabajadores de la educacin pblica, as
como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la polica y a las fuerzas
armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios pblicos prestados por
organizaciones privadas por habilitacin del Estado. El concepto no alcanza a las
entidades estatales que realizan la funcin legislativa ni la funcin judicial del
Estado.

1.1) CONCEPTO Y ANALISIS HISTORICO COMPARATIVO ENTRE
ADMINISTRACIN PBLICA CAPITALISTA Y SOCIALISTA

El anlisis de la administracin pblica como factor involucrado en el cambio
social, debe partir del lugar que ocupa ella misma en el modo de produccin
capitalista; ms precisamente, de su ubicacin con relacin al Estado y la sociedad
civil. Tal ubicacin nos permite comprenderla como un vnculo que conecta el
Estado y la sociedad, que les permite contraer determinados compromisos dentro de
los que se comprenden los ajustes y modificaciones correspondientes a sus propias
relaciones.

1. ADMINISTRACIN PBLICA CAPITALISTA: La administracin pblica del
Estado capitalista moderno consiste en una relacin institucional, es decir,...
Caractersticas comparativas entre la produccin capitalista y la produccin
socialista:
Produccin Capitalista
Es ms importante la vaca que el hombre.
Se genera la explotacin del hombre por el hombre desmejorando su calidad de vida.
Existe una sola voz de mando vertical.
La produccin se genera a expensa de la explotacin, modificacin, aprovechamiento y
afectacin irracional de los recursos naturales.
Usa el tecnicismo extranjero en cada uno de los procesos de produccin.
Posee el monopolio de los bienes y servicios generados de la produccin exportando casi
su totalidad.
Inexistencia de valor agregado social en los medios de produccin privados.
Produccin Socialista:
Mas importante el hombre que la vaca.
Convivencia y ayuda mutua para generar fuerza de trabajo.
Unanimidad en las decisiones, estructura horizontal, distribucin de tareas, participacin
popular y protagonismo colectivo.
Uso racional de los recursos localmente disponibles.
Aplicacin de tecnologa popular alternativa.
Se basa en el pensamiento endgeno acompaado en la prctica.
Sustento familiar, ventas de excedentes, abastecimiento del mercado local.
Se impulsa las unidades de produccin social y sentido de pertenencia familiar
(propiedad colectiva de los medios de produccin).
Es un pensamiento innovador y una corriente conceptual que rompe con los paradigmas.
Concepto de Administracin Pblica:
La doctrina postula el carcter antibiolgico del vocablo, en virtud que adopta dos
significados distintos, e inclusive contrapuestos:
a. Actividad, es decir, a la realizacin de una accin para el logro de uno o varios
asuntos, o mejor dicho, a la gestin de esos asuntos.
b. A la Persona u Organizacin que realiza la accin o gestin.
Ahora bien, el Artculo 141 de CRBV precepta:
"La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participacin, celeridad,eficiencia,
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin
pblica, con sometimiento pleno a la ley y al derecho"
Podemos definir la Administracin Pblica como el contenido esencial de la
actividad de correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de
gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para
suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades
pblicas y lograr con ello el bien general, dicha atribucin tiende a la realizacin de
un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que norma su
ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos
administrativos emitidos exprofeso.
Administracin Pblica es un trmino de lmites imprecisos que comprende el
conjunto de organizaciones pblicas que realizan la funcin administrativa y de
gestin del Estado1 y de otros entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de
mbito regional o local.
Por su funcin, la Administracin Pblica pone en contacto directo a la ciudadana
con el poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma inmediata, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.2
Se encuentra principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que estn en
contacto permanente con el mismo.1 Por excepcin, alguna
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s dependencias del poder legislativo integran la nocin de "Administracin Pblica"
(como las empresas estatales), a la vez que pueden existir juegos de
"Administracin General" en los otros cuatro poderes o en organismos estatales que
pueden depender de alguno.3
La nocin alcanza a los maestros y dems trabajadores de la educacin pblica, as
como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la polica y a las fuerzas
armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios pblicos prestados por
organizaciones privadas con habilitacin del Estado. El concepto no alcanza a las
entidades estatales que realizan la funcin legislativa ni la funcin judicial del
Estado.
ADMINISTRACIN PBLICA SOCIALISTA: Es la teora, doctrina o practica
social que propugna (o ejercita) la posesin publica de los medios de produccin y
su administracin tambin publica en pro del inters de la sociedad en general, y no
a favor de clases o grupos particulares.
ANAL ...
Funcin administrativa}
Otra concepcin nos dice que la administracin pblica es una funcin, la vincula a una
funcionalidad, para ellos la Funcin Administrativa es la actividad del Estado que tiene
por finalidad satisfacer intereses colectivos e individuales, en forma directa o indirecta.
Entonces, cuando el Estado en cualquiera de sus rganos se vincula con un administrado de
forma directa o indirecta, est cumpliendo con una funcin administrativa. Podra decirse
tambin que la funcin administrativa es la relacin existente entre el Estado y los
administrados.
Cuando el Estado realiza una funcin legislativa, sta tiene efectos indeterminados o
indeterminables, ya que, no va dirigido a un sujeto como tal, sino a una colectividad. Por su
parte, la funcin judicial resuelve un conflicto entre dos sujetos de derecho.
Tenemos que en la funcin legislativa, la relacin con los ciudadanos es de representacin,
en la funcin judicial, la relacin con los ciudadanos es de tercero para que nos represente y
nos resuelva un conflicto, dicho de otra manera, la jurisdiccionalidad del estado, acta en
representacin del colectivo.
Ahora bien, la funcin administrativa, es una relacin de comunicacin directa entre el
ciudadano y el estado
LAS FUNCIONES DEL ESTADO, SU EJERCICIO INTERORGNICO Y LA
FUNCIN ADMINISTRATIVA
Anteriormente nos hemos referido al marco constitucional del derecho administrativo
que deriva de los principios de la distribucin vertical y de la separacin orgnica del Poder
Pblico en las diversas ramas territoriales. Ahora bien, conforme a lo establecido en el
artculo
136 de la Constitucin Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones
propias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la
realizacin
de los fines del Estado.
La asignacin de funciones propias, por tanto, no implica que cada uno de los rganos
del Estado siempre tenga el ejercicio exclusivo de alguna funcin estatal especfica. Por
tanto, todos los rganos del Estado, en una u otra forma ejercen todas las funciones del
Estado,
lo que conduce al principio del ejercicio inter orgnico de las funciones del Estado,
que se configura como otro de los marcos constitucionales del derecho administrativo.
Es decir, la divisin de la potestad estatal (el Poder Pblico) en ramas y la distribucin
de su ejercicio entre diversos rganos, no coincide exactamente con la separacin de
las funciones estatales22, por lo que el hecho de que exista una separacin orgnica de
poderes
no implica que cada uno de los rganos que lo ejercen tenga necesariamente el ejercicio
exclusivo de ciertas funciones, ya que paralelamente a las funciones propias de cada
rgano del Estado, stos ejercen funciones que por su naturaleza son similares a las que
ejercen otros rganos estatales23. En otras palabras, paralelamente a sus funciones propias,
los rganos del Estado realizan funciones distintas a aquellas que les corresponden por su
naturaleza24.
Ahora bien, en la expresin constitucional, por funcin ha de entenderse la accin
que desarrollan los rganos estatales o la actividad que desempean como tarea que les es
inherente, en el sentido que slo en ejercicio del Poder Pblico pueden cumplirse. De ah
que la funcin es toda actividad de la propia esencia y naturaleza de los rganos estatales y,
por tanto, indelegable salvo que exista una autorizacin constitucional. Entonces, las diver-
sas funciones del Estado son slo las diversas formas a travs de las cuales se manifiesta la
actividad estatal25; y ellas no estn atribuidas en forma exclusiva a los rganos del
Estado26.
En el mundo contemporneo estas funciones como tareas inherentes a los rganos del
Estado pueden reducirse a las siguientes:: la funcin normativa, la funcin poltica, la
funcin
administrativa, la funcin jurisdiccional y la funcin de control, a las cuales pueden
reconducirse todas las actividades del Estado. Estas funciones, realizadas en ejercicio del
Poder Pblico por los rganos estatales, sin embargo, como se dijo, no estn encomendadas
con carcter exclusivo a diferentes rganos, sino que se ejercen por varios de los rganos
estatales.
As, la funcin normativa en el Estado contemporneo es aquella actividad estatal que
se manifiesta en la creacin, modificacin o extincin de normas jurdicas de validez
general27.
La funcin normativa del Estado, en esta forma, si bien se atribuye como funcin propia
al rgano que ejerce el Poder Legislativo, es decir, a la Asamblea Nacional, al sancionar
las leyes (art. 203), se realiza tambin por otros rganos del Poder Pblico incluso con
rango
y valor de ley. En efecto, cuando mediante una ley habilitante la Asamblea Nacional
delega en el Presidente la posibilidad de dictar actos estatales con rango y valor de ley (Art.
236,8), sin duda ejerce la funcin normativa; e igualmente, cuando reglamenta las leyes
(Art. 236,10). Igualmente el Tribunal Supremo de Justicia tambin ejerce la funcin
normativa
cuando dicta los reglamentos necesarios a los efectos de asegurar la direccin y gobierno
del Poder Judicial (Art. 267)28. Igualmente, ejercen la funcin normativa, los rganos
del Poder Ciudadano cuando dictan los reglamentos establecidos en las leyes reguladoras
de su actividad29, al igual que el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio del Poder
Electoral,
cuando reglamenta las leyes electorales (Art. 293,1)30.
La funcin normativa, por tanto, si bien es una funcin propia de la Asamblea Nacional,
no es una funcin privativa y exclusiva de ella, pues los otros rganos estatales tambin
la ejercen. Sin embargo, lo que s es funcin privativa y exclusiva de la Asamblea Nacional
es el ejercicio de la funcin normativa en una forma determinada: como cuerpo legislador
y mediante la emisin de los actos estatales denominados leyes. Los otros rganos
estatales que ejercen la funcin normativa, si bien realizan una funcin creadora dentro del
ordenamiento jurdico, a excepcin de los decretos leyes habilitados (dictados por el
Presidente
de la Repblica una vez que se ha dictado la ley habilitante) lo hacen a travs de actos
administrativos de efectos generales, y siempre bajo el condicionamiento de las leyes y
nunca en ejecucin directa e inmediata slo de una norma constitucional. En otras palabras,
las leyes son actos estatales dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin y
de rango legal; los reglamentos y dems actos administrativos de efectos generales son
actos
de ejecucin directa e inmediata de la legislacin y de rango sublegal. Sin embargo, los
decretos-leyes habilitados que puede dictar el Presidente de la Repblica, a pesar de
requerir
de una ley habilitante, en virtud de la delegacin legislativa que contiene, puede decirse
que se dictan tambin en ejecucin directa de la Constitucin.
Pero aparte de la funcin normativa, en el Estado contemporneo ha ido delinendose
otra funcin primordial, distinta de la funcin administrativa, por medio de la cual el
Presidente
de la Repblica ejerce sus actividades como jefe del Estado, es decir, como jefe del
Gobierno de la Repblica31, dirigiendo la accin de gobierno (Arts. 226; 236,2). A travs
de
esta funcin poltica, el Presidente de la Repblica puede adoptar decisiones en virtud de
atribuciones que le son conferidas directamente por la Constitucin, en general sin
condicionamiento
legal, de orden poltico, las cuales, por tanto, exceden de la administracin
normal de los asuntos del Estado. Ello ocurre por ejemplo, cuando dirige las relaciones
exteriores,
convoca a sesiones extraordinarias a la Asamblea Nacional y cuando la disuelve
(Arts. 236,4,9,20). Tambin puede considerarse que ejerce la funcin poltica, cuando
decreta
los estados de excepcin, y restringe garantas constitucionales, incluso, en este caso,
a pesar de que la Constitucin dispuso que una Ley Orgnica deba regular la materia (Art.
338)32. La caracterstica fundamental de esta funcin poltica es que est atribuida en la
29 Artculos 3; 14,2; y 28 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica;
Artculos
29; 20; 34; 36; 40; 43; 46 y 51 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo.
30 Adems, artculos 32 y 29 de la Ley Orgnica del Poder Electoral.
31 Aun cuando en algunos casos podra no haber coincidencia, podra decirse que, en
general, el
Presidente de la Repblica ejerce sus atribuciones de jefe del Estado en ejercicio de la
funcin
poltica, y de jefe del Ejecutivo Nacional, en ejercicio de la funcin administrativa.
32 Vase la Ley Orgnica sobre Estados de Excepcin (Ley N 32), G.O. N 37.261 de 15-
08-
2001.
Constitucin directamente al Presidente de la Repblica, es decir, al nivel superior de los
rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, no pudiendo otros rganos ejecutivos ejercerla.
Los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo en esta forma, realizan fundamentalmente
dos funciones propias: la funcin poltica y la funcin administrativa33. La funcin
poltica,
como funcin del Presidente de la Repblica, se ejerce en ejecucin directa de atribuciones
constitucionales, en general sin condicionamiento legal alguno. El Legislador, en esta
forma,
y salvo por lo que se refiere a los estados de excepcin dada la autorizacin constitucional
(Art. 338), no puede limitar las facultades polticas del jefe del Estado34. La funcin
poltica, por tanto, se traduce en actos estatales de rango legal, en tanto que la funcin
administrativa
se traduce en actos estatales de rango sublegal35.
El concepto de funciones del Estado, por tanto, es distinto al de poderes del Estado.
El Poder Pblico, sus ramas o distribuciones, constituye en s mismo una situacin jurdica
constitucional individualizada, propia y exclusiva de los rganos del Estado, mediante cuyo
ejercicio estos realiza las funciones que le son propias. Las funciones del Estado, por su
parte, constituyen las actividades propias e inherentes al Estado45. La nocin de Poder es
entonces previa a la de funcin: sta se manifiesta como una actividad estatal especfica
realizada en ejercicio del Poder Pblico (de una de sus ramas o distribuciones), por lo que
no puede existir una funcin estatal sino cuando se realiza en ejercicio del Poder Pblico, es
decir, de la potestad genrica de obrar que tiene constitucionalmente el Estado. Poder y
funcin son, por tanto, distintos elementos en la actividad del Estado: el Poder Pblico
como
situacin jurdico-constitucional, tiene su fuente en la propia Constitucin y existe la
posibilidad de ejercerlo desde el momento en que est establecido en ella; la funcin
estatal,
en cambio, presupone siempre el ejercicio del Poder Pblico por un rgano del Estado,
y slo cuando hay ejercicio concreto del Poder Pblico es que se realiza una funcin estatal.
LOS ACTOS ESTATALES, SU CARCTER INTERFUNCIONAL Y LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
De lo anteriormente dicho sobre el principio del carcter inter orgnico del ejercicio
de las funciones estatales resulta, como se ha dicho, que la separacin orgnica de poderes
no coincide con la distribucin de funciones.
Pero, en el ordenamiento jurdico venezolano, tampoco el ejercicio de una funcin del
Estado por determinado rgano del mismo, conduce necesariamente a la emisin de
determinados
actos estatales, es decir, tampoco hay coincidencia entre las funciones del Estado y
los actos jurdicos que emanan de la voluntad estatal48. Ello conlleva a otro de los marcos
constitucionales del derecho administrativo que es el del carcter interfuncional de los actos
estatales.
En efecto, de lo expuesto anteriormente resulta que la funcin normativa la ejerce el
Estado en Venezuela a travs de sus rganos legislativos (Asamblea Nacional), de sus
rganos
ejecutivos (Presidente de la Repblica), o de sus rganos judiciales (Tribunales), de
los rganos del Poder Ciudadano (Consejo Moral republicano, Defensora del pueblo,
Ministerio
Pblico, Contralora general de la Repblica) y de los rganos electorales (Consejo
nacional Electoral).
En cuanto a la funcin poltica, la ejerce el Estado a travs de sus rganos legislativos
(Asamblea nacional y de sus rganos ejecutivos (Presidente de la Repblica)
La funcin jurisdiccional la ejerce el Estado a travs de sus rganos judiciales (Tribunal
Supremo de Justicia), de sus rganos ejecutivos (Administracin Pblica) y de sus rganos
electorales (Consejo Nacional Electoral).
La funcin de control la ejerce el Estado en Venezuela a travs de sus rganos legislativos
(Asamblea Nacional), de sus rganos ejecutivos (Administracin Pblica), de sus
rganos judiciales (Tribunales), de sus rganos de control (Consejo Moral Republicano,
Defensora del pueblo, Ministerio Pblico, Contralora General de la Repblica) y de sus
rganos electorales (Consejo Nacional Electoral).
Y la funcin administrativa la ejerce el Estado a travs de sus rganos ejecutivos
(Administracin Pblica), de sus rganos electorales (Consejo Nacional Electoral), de sus
rganos legislativos (Asamblea Nacional), de sus rganos judiciales (Tribunal Supremo de
Justicia) y de sus rganos de control (Consejo Moral Republicano, Defensora del pueblo,
Ministerio Pblico, Contralora General de la Repblica)
Consecuencialmente, de lo anterior no puede deducirse que todo acto realizado en
ejercicio de la funcin normativa, sea un acto legislativo; que todo acto realizado en
ejercicio
de la funcin poltica, sea un acto de gobierno; que todo acto realizado en ejercicio de la
funcin jurisdiccional, sea un acto judicial; que todo acto realizado en ejercicio de la
funcin
de control sea un acto administrativo o que todo acto realizado en ejercicio de la funcin
administrativa, sea tambin un acto administrativo.
Al contrario, as como los diversos rganos del Estado realizan diversas funciones,
los actos cumplidos en ejercicio de las mismas no son siempre los mismos ni tienen por qu
serlo.
En efecto, tal como hemos sealado, la Asamblea Nacional en ejercicio del Poder
Legislativo
puede ejercer funciones normativas, poltica, jurisdiccionales, de control y administrativas,
pero los actos que emanan de la misma al ejercer dichas funciones no son, necesariamente,
ni uniformes ni correlativos.
Cuando la Asamblea Nacional ejerce la funcin normativa, es decir, crean normas jurdicas
de carcter general actuando como cuerpo legisladores, dicta leyes (Art. 203), pero
cuando lo hace en otra forma distinta, por ejemplo, al dictar sus reglamentos internos, ello
lo hace a travs de actos parlamentarios sin forma de ley (Art. 187,19). Ambos son actos
legislativos, pero de distinto valor normativo. Cuando la Asamblea Nacional ejerce la
funcin
poltica, es decir, intervienen en la formulacin de las polticas nacionales, lo hacen a
travs de leyes (Art. 303) o a travs de actos parlamentarios sin forma de ley (Art. 187,10).
En el caso de la participacin en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, al autorizar el
enjuiciamiento
del Presidente de la Repblica, la Asamblea Nacional concretiza su accin a
travs de un acto parlamentario sin forma de ley (266,2). Cuando la Asamblea Nacional
ejerce sus funciones de control el Gobierno y la Administracin Pblica tambin dicta actos
parlamentarios sin forma de ley (Art. 187,3). Por ltimo, en cuanto al ejercicio de la
funcin administrativa por la Asamblea Nacional, ella puede concretarse en leyes
(187,9)49,
actos parlamentarios sin forma de ley (Art. 187,12) o actos administrativos (Art. 187,22).
Por su parte, cuando los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, particularmente el
Presidente de la Repblica, realizan la funcin normativa, sta se concretiza en
decretosleyes
y reglamentos (actos administrativos de efectos generales) (Art. 236,10; 266,5). En
este caso de los decretos-leyes, estos pueden ser decretos leyes delegados dictados en virtud
de una habilitacin legislativa (Art. 203; 236,8); decretos leyes de organizacin ministerial
(art. 236,20) y decretos leyes de estados de excepcin (art. 236,7). En todos estos casos
de decretos leyes, si bien todos son objeto de regulaciones legislativas que los condicionan
(leyes habilitantes o leyes orgnicas) autorizadas en la Constitucin; los mismos tienen
rango
y valor de ley. Pero el Presidente de la Repblica tambin realiza la funcin poltica, al
dictar actos de gobierno, que son actos dictados en ejecucin directa e inmediata de la
Constitucin (Art. 236,2,4,5,6,19,21). En particular, en este caso, dichos actos de gobierno
se caracterizan frente a los actos administrativos por dos elementos combinados: en primer
lugar, porque el acto de gobierno slo puede ser realizado por el Presidente de la Repblica,
como jefe del Estado, en cuya condicin dirige la accin de Gobierno (Art. 226); y en
segundo lugar, porque se trata de actos dictados en ejecucin de atribuciones establecidas
directamente en la Constitucin, sin posibilidad de condicionamiento legislativo, y que, por
tanto, tienen el mismo rango que las leyes.
En todo caso, para distinguir el acto legislativo del acto de gobierno y del acto
administrativo
no slo debe utilizarse el criterio orgnico, sino tambin el criterio formal: el acto
de gobierno, aun cuando realizado en ejecucin directa de la Constitucin, est reservado al
Presidente de la Repblica, en tanto que el acto legislativo, realizado tambin en ejecucin
directa de la Constitucin50, en principio est reservado a la Asamblea Nacional; an
cuando
esta pueda delegar la potestad normativa con rango de ley en el Presidente de la Repblica
mediante una ley habilitante (Art. 203), en cuyo caso el acto dictado por el Presidente
mediante decretos leyes habilitados (Art. 236,8) es un acto legislativo, an cuando
delegado.
En esta forma, el criterio orgnico distingue el acto de gobierno del acto legislativo, y
ambos se distinguen del acto administrativo mediante el criterio formal: tanto el acto de
gobierno como el acto legislativo (el dictado por la Asamblea Nacional como el dictado por
delegacin por el Presidente de la Repblica) se realizan en ejecucin directa de competen-
cias constitucionales, en tanto que el acto administrativo siempre es de rango sublegal, es
decir, sometido a la ley y realizado en ejecucin de la ley, y por tanto, en ejecucin mediata
e indirecta de la Constitucin.
Es decir, los actos de gobierno se distinguen de los actos administrativos, en que estos
se realizan a todos los niveles de la Administracin Pblica y siempre tienen rango
sublegal,
es decir, se dictan por los rganos ejecutivos en ejecucin de atribuciones directamente
establecidas en la legislacin, y slo en ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin51.
Pero adems, en los casos de ejercicio de la funcin jurisdiccional, de la funcin de control
y de la funcin administrativa, los rganos ejecutivos dictan, por ejemplo, actos
administrativos
(Art. 259; 266,5).

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