AUTORIDADES DE LA FUNDACIN CIGOB

PRESIDENTE
Lic. Luis Guillermo BABINO


VICEPRESIDENTE
Dr. Marcos Alfredo JASIN


RESPONSABLE EJECUTIVA Lic.
Luciana Ins CARPINACCI


RESPONSABLE EDITORIAL
Lic. Mara Eva HADIDA









PLANIFICAR PARA GOBERNAR:
EL MTODO PES
ENTREVISTA A CARLOS MATUS





Por Franco Huertas B.












PLANIFICAR PARA GOBERNAR:
EL MTODO PES
Entrevista a Carlos Matus























F U N D A C I O N
Desarrollo de
Ci enci as y Mtodos de
Gobierno


FUNDACION ALTADIR



Huertas, B. Franco
Planificar para gobernar : el mtodo PES - 1a ed. - San Justo :
Universdidad Nacional de La Matanza, 2006.
144 p. ; 22x15 cm.
ISBN 987-9495-60-8
1. Planificacin Gubernamental. I. Ttulo
CDD 352.14



Universidad Nacional de La Matanza, 2006
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Diseo y diagramacin: Editorial UNLaM
Ilustracin de tapa: El mercado por Carlos Matus, 1979.
ISBN: 987-9495-60-8
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Prohibida su reproduccin total o parcial
Derechos reservados
ndice




Carta abierta ............................................................................................................. 11


Prlogo a la primera edicin en Argentina .......................................................... 13


Presentacin ............................................................................................................. 15


Confusin sobre la planificacin ........................................................................... 17


La primera pregunta:
Cmo explicar la realidad? .................................................................................... 33

La segunda pregunta:
Cmo concebir el plan? ......................................................................................... 51


La tercera pregunta:
Cmo hacer posible el plan necesario? ............................................................... 69


La cuarta pregunta:
Cmo actuar planificadamente cada da? .........................................................103


Preguntas finales ....................................................................................................123


Carta abierta






Carlos Matus, quien fue -en vida- asesor del Presidente Salvador Allen-
de, estableci un cuerpo terico y metodolgico denominado Planea-
miento Estratgico Situacional, conocido, por su siglas, como PES.
El objetivo de esta herramienta de gestin es el de servir a los dirigen-
tes polticos para la solucin estructural de los problemas pblicos.
Se compone de tres elementos bsicos: la gobernabilidad, el mtodo y la
eficiencia.
La gobernabilidad es fundamental, porque es la capacidad de accin de
la clase dirigente, que slo puede conseguir gracias a los acuerdos socia-
les y de conciliacin en relacin a factores internos del proceso de go-
bierno tanto para mantener la estabilidad poltica como la econmica.
Por lo que hay una interaccin permanente entre estos dos elementos
que permiten que el orden social se mantenga.
El mtodo es una propuesta programtica que evidencia cuales son los
objetivos que persigue el Gobierno y cuales son los medios que tiene para
instrumentar sus esquemas.
El tercer elemento de ste tringulo, es la eficiencia y se refiere al cum-
plimiento de los objetivos que se establecen cuando se propone una ac-
cin programtica en funcin de lograr un mayor grado de bienestar
social. Es decir, la capacidad del Gobierno para concretar en el tiempo
ms breve y con el menor costo pblico una determinada meta. Por con-
siguiente, la eficiencia tampoco es unilateral, estos aspectos no depen-
den slo de lo que dictamine el Gobierno sino que responden a una
necesaria interaccin con la sociedad civil.
Carlos Matus fue un fuerte opositor a las polticas neoliberales imple-
mentadas en Latinoamrica durante las ltimas dcadas del pasado siglo,
precisamente porque stas suponan, en gran medida que el mercado
actuara como un ente autorregulado donde la planificacin de la vida
pblica entrara en contradiccin con la libertad de mercado.
Esta poltica plantea una doble confusin. Primero, porque supone
que la planificacin se refiere principalmente a lo econmico y, por lo
tanto, obstaculiza el desarrollo natural del mercado y segundo, porque
considera que para los otros procesos fundamentales de gobierno en los
12
ENTREVISTA CON CARLOS MATUS



diversos aspectos polticos y sociales es innecesario cualquier forma de
regulacin.
Sin embargo, para Matus, la planificacin no se opone al mercado
sino que lo complementa y corrige sus deficiencias. No es posible aplicar
la famosa mxima de Adam Smith sobre la mano invisible sin caer en una
absurda y, por cierto, peligrosa reduccin.
La planificacin es una forma de previsin metodolgica del futuro y
en el caso del PES supone una adecuada estrategia que debe tomar en
cuenta la sucesin cronolgica de diversos eventos tcticos en el marco
de recursos escasos. Asimismo, insina el concepto de trayectoria como
una sucesin de diversas tcticas en relacin a variables situacionales
dadas, donde la estrategia puede ganar o perder libertad de accin en la
coyuntura mientras que la estructura de la planificacin logra mantener-
se esencialmente intacta.
El punto clave consiste en la capacidad del actor poltico para mante-
ner una planificacin estratgica como resultante de una delicada me-
diacin entre el conocimiento terico y metodolgico y la practica con-
creta.
Un problema fundamental para la formacin de dirigentes polticos
que sean al mismo tiempo capaces de un fuerte desarrollo intelectual, es
la incapacidad de las universidades para hacer frente a los problemas
relacionados no slo con las tcnicas de gobierno sino y lo que es peor
an, con la formacin de ciudadanos altamente capacitados para geren-
cia un sistema tan complejo como la democracia.
Hay gobiernos con muy distintas metas que pueden utilizar la plani-
ficacin brindada por el PES. Estos regmenes pueden ser de derecha, de
centro o izquierda, pero no podra haber un slo caso de gobierno exito-
so con baja capacidad intelectual por parte de sus funcionarios para
aplicar un sistema como el PES.
La premisa que gua a la publicacin de esta entrevista realizada por
Franco Huertas manifiesta un dialogo sincero y de fcil comprensin que
esclarece la necesidad de contar con un mtodo alternativo para la ges-
tin del gobierno prestando especial atencin a su relacin con las orga-
nizaciones de la sociedad civil. Conformando, una apuesta terica y
metodolgica profunda que, espero, posibilite capitalizar para la socie-
dad un mejor modelo organizacional que aporte a la construccin colec-
tiva, creativa y responsable de una ciudadana protagnica de los tiem-
pos por venir.

Lic. Daniel Martnez


Prlogo a la primera edicin en
Argentina





Hace algunos aos que la idea de editar la obra de Carlos fue un
motivo de preocupacin, discutido con amigos y colegas que compartan
la conviccin de que los aportes que Carlos Matus hizo a las Ciencias de
Gobierno deban ser difundidos. Luego de su muerte, segu en contacto
con su familia y comentamos varias veces el tema. En los cursos que
dict, en las conferencias que di, cada vez que algunos colegas, partici-
pantes o alumnos me preguntaron qu haba publicado Carlos y dnde
poda conseguirse, la inquietud volva a entrar en escena. Esta inquie-
tud, que fue tomando la forma de problema dio lugar la formulacin de
un pequeo plan cuyos resultados ya comienzan a ver la luz. Este libro
que hoy tienen entre sus manos es el primero de una serie que pensamos
editar en el pas.
Hasta la publicacin de este libro, quienes se interesan en la obra de
Carlos muchas veces se vean obligados a apelar a fotocopias o a lo sumo
a algn archivo que circula por internet.
Me siento sumamente honrado de haber podido llevar a cabo las ges-
tiones necesarias para su publicacin que, como podrn imaginarse quie-
nes lean estas lneas, es el resultado del esfuerzo de mucha gente com-
prometida con el tema.
A travs de este libro, con la excusa de una entrevista realizada por un
estudiante de posgrado, Carlos pretendi presentar los aspectos ms te-
ricos y ontolgicos del mtodo que desarroll, el PES, y relatar como
fueron algunos de los pasos dados en su construccin no exenta de fuer-
tes rupturas.
La entrevista, contiene profundas reflexiones sobre su experiencia como
alto funcionario del gobierno de Salvador Allende, como asesor de nu-
merosos niveles de gobierno en varios pases de Latinoamrica, como
consultor de organismos internacionales, como as tambin la explica-
cin de su ruptura con la planificacin tradicional y la presentacin de
un mtodo alternativo.
14
ENTREVISTA CON CARLOS MATUS



Su lectura, adems de entretenida, resulta esclarecedora tanto para
quienes desarrollamos tareas en el sector pblico como para quienes abor-
dan la problemtica desde un costado terico.
En lnea con la propuesta de Carlos, los invito a seguir pensando,
criticando, construyendo, ya que la realidad cambia y las viejas herra-
mientas no siempre, ms bien casi nunca, resultan eficaces sino se pien-
sa en funcin de los nuevos problemas que el Sector Pblico debe en-
frentar.
Este libro que hoy tienen entre sus manos es el resultado de un es-
fuerzo conjunto realizado por la Universidad Nacional de La Matanza, la
Fundacin Altadir creada por Carlos Matus y administrada por su fami-
lia, y la Fundacin para el Desarrollo de Ciencias y Mtodos de Gobier-
no, creada con el objetivo de realizar desarrollos metodolgicos y brindar
capacitacin y asistencia tcnica en asuntos de gestin pblica.

Lic. Luis Guillermo Babino
Buenos Aires, Septiembre de 2006
Presentacin





Acaba de terminar su conferencia en la Universidad. Est todava ro-
deado de interlocutores que lo bombardean con preguntas. En su mano
izquierda tiene unas hojas, plegadas como un tubo, con que ilustr su
charla. Parece afable, sencillo, sin poses y de trato amigable, lo cual con-
tradice su fama. No fue fcil sacarlo del tumulto y comenzar la entrevista
prometida. Asist a su conferencia cumpliendo el deber de un entrevista-
dor, pero a los diez minutos ya estaba atrapado en sus argumentos. No
haba sospechado la dimensin e importancia que la planificacin ad-
quiere en su propuesta. Es una herramienta de gobierno valiosa para el
poltico inteligente. Confieso que su personalidad me impact por su
claridad y fuerza. Explic sus teoras con sencillez e hizo parecer todo
fcil y evidente. Su irona para referirse al modo de razonar del planifica-
dor tradicional arranc reiteradas carcajadas del pblico, aunque algu-
nos pocos permanecieron con el ceo fruncido y resistieron celebrar sus
ataques. Sin embargo, cuando cont la ancdota de Garrincha
1
en el
mundial de ftbol de Suecia en 1958, para ridiculizar la planificacin
determinstica con la metfora del juego entre Brasil y la Unin Sovitica
donde Feola, el entrenador brasileo, atribuye al oponente una estrate-
gia reactiva que calza como anillo al dedo a sus propios deseos, hasta los
ms resistentes rieron a sus anchas. Que convenci con esa combinacin
de argumentos y cuentos, no cabe duda, pues a la salida varios de los
participantes comentaban: Y los rudos no juegan? Su blanco de ataque
son los tecncratas de la planificacin del desarrollo y los polticos tradi-
cionales. Es de una franqueza brutal, pero su arma de agresin no son los
adjetivos sino la fuerza de sus argumentos tericos. No es elocuente ni
un orador clsico, conversa con los asistentes como si estuviera en una
reunin privada y atrae como un imn al auditorio, que encuentra o


1
La ancdota cuenta que el entrenador de Brasil les dice a sus jugadores que la estrategia
consisten en jugar sin Pele durante el primer tiempo as los jugadores de la URSS se confan
y Pele entra en el segundo tiempo, Garrincha hace una jugada y todos los oponentes, dice
Feola, lo van a seguir a l por ser el conocido, entonces Pele toma la pelota y corre al arco
contrario y marca el gol del triunfo. Todos se quedan pensando y al final Garrincha se
levanta y le pregunta a Feola si ya le explic la estrategia a los Rusos para que se comporten
como l quiere.
16
ENTREVISTA CON CARLOS MATUS



espera en sus teoras la explicacin de sus frustraciones con los gobiernos
de turno en el poder. Est convencido que existe muy baja capacidad de
gobierno en nuestros pases y cita como ejemplo las oficinas de los Presi-
dentes: segn l, nada es ms primitivo en Amrica Latina, salvo las de
las directivas de los partidos polticos. Sin embargo, es un convencido de
la democracia y de la imperiosa necesidad de rescatar los partidos polti-
cos. La poltica es noble y compleja, asegura, aunque a veces est domi-
nada por lo ms mediocre de la sociedad. El que cree que la poltica es
sucia hace sucia la poltica. El que se abstiene de participar en poltica es
cmplice de la mediocridad y la corrupcin. Es hora de que los capaces
y los honestos invadan el campo de la poltica. Rechaza por igual la
poltica tradicional y el tecnocratismo. La planificacin moderna, dice, es o
debiera ser la principal herramienta de trabajo del poltico. Pero, ste no
sabe que no sabe. Por tanto, no puede aprender. Confirma lo que dicen sus
alumnos: un gran maestro. Mientras hizo su exposicin no volaba una
mosca y mi vecina pareca colgada de sus palabras.
Chileno, economista de la Universidad de Chile, postgrado en Har-
vard, ex Ministro, ex Presidente del Banco Central, ex, ex, ex, etc. Su
presentacin sera interminable, pero tampoco es necesaria. Hoy es Presi-
dente de la Fundacin ALTADIR y escribe ms que nunca. Varios de los
asistentes tienen a mano alguno de sus libros para arrancarle su firma.

Franco Huertas B.
Ecuador, 1993
Confusin sobre la planificacin





La planificacin es til? Parece algo del pasado, un concepto que ya
no tiene vigencia. Treinta aos atrs surgieron las actuales oficinas de
planificacin y slo algunas de ellas sobreviven haciendo planes que pocos
valoran. El ms conocido de los expertos en planificacin de Amrica
Latina opina de una manera completamente distinta.

FH: Profesor, los gobiernos, los partidos polticos y la planificacin estn en
descrdito. Usted, contra la corriente, insiste con la planificacin en un mundo
donde los polticos no quieren or de ella, las oficinas de planificacin que sobreviven
permanecen ancladas en los aos 50 apegadas a la planificacin del desarrollo
econmico tradicional y nuestros Presidentes oscilan entre el barbarismo poltico
del pasado y el barbarismo tecnocrtico de moda. Por qu ocurre esto? Dnde
radica la confusin? Quin est confuso, usted, los polticos o las oficinas de
planificacin?

CM: Creo que en su cuadro faltan actores. Aqu estamos en una uni-
versidad, y las universidades forman parte de esta confusin. Tampoco
podemos dejar fuera a los organismos de cooperacin tcnica internacio-
nal que, en este campo, tambin muestran un atraso lamentable. Con-
cuerdo. Hay una gran confusin, pero ella no est en mi cabeza. He
trabajado mucho en el tema, ms que nadie en Amrica Latina, y leo
mucho de lo que se investiga en el exterior. Estoy convencido de que
encabezo una posicin que se sita en las fronteras del conocimiento
sobre las ciencias y tcnicas de gobierno. Lamentablemente no es una
confusin sobre un tema banal. Por el contrario, sin exageracin, creo
que en varios pases del mundo la democracia est en peligro por su
ineficacia para mostrar resultados y a ese principio de fracaso no es ajena
la confusin sobre la planificacin. En algunos de nuestros pases slo
un 30% de la poblacin inscrita vota en las elecciones. Los partidos po-
lticos parecen clubes electorales. No saben que no saben gobernar. Y
nuestros Presidentes, rodeados de especialistas y con el soporte de ofici-
nas de planificacin muy anticuadas, cometen errores infantiles y care-
cen de las herramientas de gobierno potentes para identificar y procesar
los grandes problemas. Nuestros sistemas de Alta Direccin son muy in-
18
ENTREVISTA A CARLOS MATUS

eficientes. La salida es obvia: cambiar el estilo de hacer poltica, cambiar
nuestros sistemas de alta direccin y reformar radicalmente nuestros sis-
temas de planificacin. Pero, antes hay que salir de la confusin. En ella
juegan un rol muy importante nuestras universidades y los organismos
internacionales. Ambos tienen en este campo entre treinta a cuarenta
aos de atraso intelectual. ste es un tema complejo y me limitar a
exponer mis puntos de vista en relacin con una de las varias herramien-
tas de alta direccin estratgica que deberan conocer los polticos y los
tcnicos: la planificacin estratgica pblica.

FH: Qu es planificacin? Por qu es tan importante para usted?

CM: Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con mtodo,
de manera sistemtica; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y
desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo
que puede o no ocurrir maana decide si mis acciones de hoy son efica-
ces o ineficaces. La planificacin es la herramienta para pensar y crear el
futuro. Aporta la visin que traspasa la curva del camino y limita con la
tierra virgen an no transitada y conquistada por el hombre, y con esa
vista larga da soporte a las decisiones de cada da, con los pies en el
presente y el ojo en el futuro. Se trata, por consiguiente, de una herra-
mienta vital. O sabemos planificar o estamos obligados a la improvisa-
cin. Es la mano visible que explora posibilidades donde la mano invisi-
ble es incompetente o no existe. Pero sobre la planificacin hay una
confusin costosa y terrible.

FH: Pero el neoliberalismo nos dice que la planificacin no slo es imposible sino
innecesaria si el mercado funciona bien. Cul es su comentario sobre esta afirmacin?

CM: Es una afirmacin muy superficial y expresa una confusin tan
grande como extendida. Es una confusin doble. Primero, asume que la
planificacin se refiere slo a lo econmico y compite con el mercado, y
segundo , supone que en los otros procesos fundamentales de gobierno,
tales como el poltico, las relaciones internacionales de poder, la seguri-
dad nacional, el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, la competitivi-
dad econmica, el equilibrio ecolgico y muchos otros, existen mecanis-
mos automticos y eficientes de regulacin que hacen innecesaria la pla-
nificacin o deben ser dejados a la improvisacin. Ambos supuestos son
falsos, para m y tambin para cualquier neoliberal ilustrado. En relacin
con el primer supuesto puedo asegurar que hoy ningn economista de
19
Planificar para gobernar: El mtodo PES



prestigio sostiene que el mercado regula bien todo el proceso econmico
y, menos an, los aspectos sociales de dicho proceso. El mercado es de
vista corta, no resuelve bien los problemas de mediano y largo plazo; es
ciego al costo ecolgico de los procesos econmicos, es sordo a las necesi-
dades de los individuos y slo reconoce las demandas respaldadas con
dinero, el hambre sin ingresos no vale, es deficiente para dar cuenta de las
llamadas economas externas, es decir cuando hay costos o beneficios indi-
rectos, es incapaz de lograr el equilibrio macroeconmico, opera torpe-
mente cuando en el sistema dominan los monopolios, se cierra la entrada
a nuevos competidores y las economas de escala son discontinuas, no
puede lidiar contra la falta de patriotismo, la corrupcin y la deshonesti-
dad, distribuye mal el ingreso nacional y puede hacer ms ricos a los ricos
a costa de los pobres, etctera.
Son numerosos los campos en que el mercado es ineficiente. As, y
con todas sus limitaciones, el mercado es una maquinaria maravillosa,
insustituible, gil y sensible a los cambios en la oferta y la demanda. Por
eso, la planificacin no se opone al mercado sino que lo complementa y
corrige en sus deficiencias ms protuberantes. Naturalmente, asumo que
la planificacin opera con inteligencia y tacto, sin desmesura ni torpeza,
lo que no ocurre siempre con la planificacin tradicional. Todo esto
quiere decir que, aun en el limitado mbito econmico la planificacin
es necesaria; yo dira indispensable.
En relacin con el segundo supuesto, a m me parece obvia la necesi-
dad de la planificacin. sta se refiere al clculo que precede y preside la
accin en cualquier mbito del juego social y, en todos los otros mbitos,
no existe el equivalente de la famosa mano invisible del mercado a que
aluda Adam Smith. La poltica, las relaciones de poder internacional, el
poder econmico liderado por la propiedad de la ciencia y la tecnologa,
la seguridad nacional y la consideracin del ambiente deben ser planifi-
cados. El desarrollo econmico mismo, como proceso diacrnico que
genera relaciones internacionales de poder, tambin debe ser planifica-
do, porque all la mano invisible opera en el sentido contrario: da mu-
chas ventajas a los que ya tienen ventajas.
Por consiguiente, la planificacin no es otra cosa que el intento del
hombre por gobernar su futuro, por imponer la razn humana sobre las
circunstancias. Ningn mecanismo automtico y determinstico resuelve
el destino del hombre. Si lo que digo es correcto, la planificacin es
vlida en cualquier sistema social democrtico. Pero, para comprender
esta afirmacin debemos tener la capacidad de distinguir tres modos de
planificacin: 1) planificar la realidad centrado en el diseo de las reglas del
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ENTREVISTA CON CARLOS MATUS



juego social para afinar esas reglas hasta que el sistema opere con eficiencia
y eficacia, 2) planificar la estrategia del juego mismo, para anticipar o prever
las grandes jugadas marcantes de los resultados futuros, y 3) planificar
en detalle y con intento de precisin cuantitativa cada jugada, invadien-
do el campo de la creatividad de cada jugador.
Yo creo en los dos primeros modos de planificacin. El primero exige
equipos de alto nivel constantemente preocupados por mejorar las reglas
del juego sin crear condiciones de inestabilidad e inseguridad; exige
tambin un rbitro que aplique las reglas imponiendo las sanciones perti-
nentes. El segundo modo se preocupa por los posibles desarrollos del juego y
requiere formular planes que nos preparen para ellos, anticipando pro-
blemas, oportunidades y amenazas.