Introduccin

El objetivo de este trabajo es analizar los cambios polticos y econmicos in-

ternacionales que infuyen en las posiciones brasileas respecto de los pro-
cesos de integracin regional, principalmente del Mercosur. Desde 1985, los
esfuerzos de integracin en el Cono Sur se insertaron en diferentes ambientes
internacionales: evolucionaron desde los primeros intentos de perfl desarro-
llista hasta formas de regionalismo abierto inspiradas por el neoliberalismo,
para pasar, actualmente, a nuevos intentos desarrollistas con algn grado de
equidad, pero sin volver al proteccionismo del pasado.
Brasil en el
centro de
la integracin
Los cambios
internacionales y
su inuencia
en la percepcin
brasilea
de la integracin
TULLO VIGEVANI /
HAROLDO RAMANZINI JR.
Los cambios en el sistema internacional
infuyeron en las posiciones de Brasil
en relacin con la integracin regional,
particularmente con el Mercosur. Desde el
fn de la Guerra Fra, el objetivo de ganar
peso en los foros multilaterales, la decisin
de buscar alianzas con los pases
emergentes y el creciente intercambio
comercial con Asia contribuyeron a
reorientar los objetivos de las elites
polticas y econmicas brasileas.
Aunque la integracin nunca dej de ser
un objetivo, fue adquiriendo un peso
menor: las difcultades para dotar al
Mercosur de una mayor institucionalidad
a pesar de la sintona entre los gobiernos
de izquierda as lo demuestran.
Tullo Vigevani: profesor de la Universidad Estadual Paulista (Unesp) e investigador del Centro
de Estudios de Cultura Contempornea (Cedec).
Haroldo Ramanzini Jr.: doctorando de la Universidad de San Pablo (usp) e investigador del Cen-
tro de Estudios de Cultura Contempornea (Cedec).
Palabras claves: integracin, sistema internacional, comercio, Mercosur, Brasil.
Nota: Traduccin de Sara Daitch. La versin original de este artculo en portugus puede con-
sultarse en <www.nuso.org>.
Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD N
o
219,
enero-febrero de 2009, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.
77 NUEVA SOCIEDAD 219
Brasil en el centro de la integracin
En este artculo se buscar identifcar los elementos de continuidad y cambio
en el comportamiento brasileo tanto del gobierno como de los empresarios
y la sociedad civil en relacin con la integracin regional y el Mercosur. La
hiptesis bsica es que las transformaciones del escenario mundial tuvieron
infuencia en las posturas de esos actores. Para ello partimos de la idea de que
las actitudes de las elites se combinaron con los cambios objetivos ocurridos
en el escenario econmico y poltico mundial desde inicios de los aos 80
hasta nuestros das.
Las posiciones del Estado brasileo refejaron y an refejan un inters real
por la integracin. Sin embargo, ese inters no est desvinculado del objetivo
de garantizar mejores condiciones de insercin internacional para el pas. De
hecho, algunas de las ambigedades brasileas en relacin con el Mercosur se
explican por los dilemas y las contradicciones del mundo de la Posguerra Fra,
marcado por las tensiones entre los intentos de hegemona y los movimientos
de descompresin sistmica. A diferencia de los pases desarrollados, cuyos re-
cursos de poder econmico y militar les garantizan una clara infuencia inter-
nacional (aun con riesgos potenciales de overextension), Brasil busca consolidar
su proyeccin mundial mediante una intensa participacin en los foros polticos
y econmicos regionales y multilaterales. Esa participacin apunta, por un lado,
a disminuir la vulnerabilidad del pas y, por otro, a aumentar el propio poder, lo
que Letcia Pinheiro denomina institucionalismo pragmtico
1
.
Argumentaremos que las transformaciones ocurridas en el sistema interna-
cional, muchas de las cuales nadie poda prever antes de los 90, infuyeron
decisivamente en la percepcin de Brasil respecto de la integracin regional.
Entre estas transformaciones cabe destacar el proceso de intensifcacin del
unilateralismo norteamericano en la primera dcada del siglo xxi; el ascenso
de China; la valorizacin de los commodities agrcolas a partir de 2003 hasta la
crisis fnanciera iniciada en el segundo semestre de 2008; la reestructuracin
de los ejes del desarrollo mundial, en particular a partir del nuevo papel de
la India, Rusia y Sudfrica; el incremento de los fujos comerciales de Brasil
con pases que hasta los 90 no eran relevantes y el rol atribuido a las negocia-
ciones econmicas multilaterales.
En el mundo de la Posguerra Fra, la actuacin de Brasil no se produce en el
marco de una articulacin polarizada del sistema internacional. Su actua-
cin ocurre en un escenario de incertidumbre y tiene por objetivo atenuar las
1. L. Pinheiro: Poltica Externa Brasileira, 1889-2002, Jorge Zahar, Ro de Janeiro, 2004.
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Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
vulnerabilidades y aprovechar las oportunidades que se le presentan al pas.
Esos objetivos permiten comprender, por ejemplo, la evolucin del Mercosur
hacia la Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur). En efecto, Brasil fue
redireccionando su poltica exterior de modo de fortalecer su posicin frente
a los nuevos desafos, particularmente aquellos defnidos por la tendencia
a formar bloques regionales. Desde su surgimiento a principios de los 80, el
Mercosur fue considerado por Brasil como base de su estrategia de insercin
internacional. A pesar de ello, como veremos ms adelante, parece existir cier-
ta tensin entre las necesidades estructurales de la integracin y las actitudes
y posiciones de importantes actores sociales y gubernamentales brasileos, as
como la necesidad de evitar arreglos institucionales que puedan limitar las
opciones futuras del pas.
La estructura del Mercosur parece atender los intereses de las elites brasile-
as. Se trata, en efecto, de un formato de integracin adecuado para propor-
cionar el sustento considerado posible o la libertad deseada a las posiciones
del pas en la Organizacin Mundial del Comercio (omc), en sus relaciones
con Estados Unidos y la Unin Europea y en los g-20 fnanciero y comercial.
Como sealamos ms adelante, el tipo de integracin construido habilita una
relativa independencia de Brasil en estos mbitos, que no sera posible con
mayores niveles de institucionalizacin.
Las difcultades para lograr un incremento relativo del comercio y de la in-
tegracin regional, tanto en el Mercosur como en Sudamrica, demuestran
que persisten factores econmicos estructurales que obstaculizan la conso-
lidacin del proceso de integracin. Pero no se trata solo de las difcultades
para incrementar el comercio dentro de la regin. En los ltimos aos, se han
producido algunos cambios signifcativos en el escenario externo que el go-
bierno brasileo y las elites parecen tener en consideracin. Uno de ellos fue
el crecimiento de la economa mundial, desde 2001 hasta 2008; otro, tambin
relevante, es el nuevo papel de China, que llev a sectores empresariales y
algunos sectores del gobierno a reorientar el foco de sus intereses.
Todo esto hizo que pese a que el nfasis poltico en ella se mantiene la inte-
gracin haya ido adquiriendo una importancia proporcionalmente menor. En
momentos de crisis mundial, Brasil concentra su energa en las negociaciones
multilaterales, con el objetivo de avanzar en la reorganizacin del sistema
fnanciero y econmico internacional. Se busca, de esta manera, fortalecer el
papel de las grandes economas emergentes en el concierto mundial. En ese
proceso, y aunque la recesin en los pases desarrollados a partir de 2008
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Brasil en el centro de la integracin
Nueva Sociedad / Sciannamea 2009
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Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
podra facilitar un incremento del comercio intra-Mercosur, no est claro an
si el bloque regional ser una variable importante en la estrategia brasilea.
Finalmente, todo esto ocurre con gobiernos identifcados con la izquierda en
varios pases de Amrica del Sur. La desilusin con la creencia fundamenta-
lista de que el mercado sera el instrumento de superacin de la pobreza abri
el camino para la llegada al poder de dirigentes que, al criticar este paradig-
ma y el sistema internacional a l relacionado, buscan dar un nuevo impulso
al papel del Estado. La crisis desencadenada a partir del colapso de Lehman
Brothers fortalece un nuevo consenso sobre la base de la idea de que cabe al
Estado implementar polticas de desarrollo. En el mbito de la integracin
regional, esto implica que es necesario que el Estado desarrolle ciertas accio-
nes que el mercado no realiza. Sin embargo, las acciones de los Estados an
se dirigen preponderantemente hacia soluciones nacionales, no integradas,
como lo demuestran los confictos
que surgieron entre Bolivia y Brasil
alrededor del gas o entre Paraguay y
Brasil por Itaip, as como el enfren-
tamiento entre Argentina y Uruguay
por la empresa de celulosa Botnia.
En suma, la crisis fnanciera puede
ofrecer oportunidades para fortalecer la integracin. No obstante, no existe
ninguna certeza sobre ese camino.
Continuidad y cambio en la posicin de Brasil respecto del Mercosur
Durante buena parte del periodo de las denominadas polaridades defni-
das, es decir de la Guerra Fra, Brasil manifest cierta resistencia a la con-
solidacin de instituciones y regmenes internacionales, por considerar que
congelaran la jerarqua de poder existente
2
. Sin embargo, ya desde los 80, en
el marco de la crisis de la deuda externa, el estancamiento econmico y la
infacin, un sector de las elites brasileas comenz a debatir el modelo de
desarrollo del pas. Esto coincidi con el fn de la Guerra Fra. Fue as como,
desde fnes de los 80 y sobre todo desde inicios de los 90, gan fuerza la per-
cepcin de que Brasil debera asumir una posicin ms participativa en las
grandes cuestiones internacionales. El camino elegido fue la bsqueda de un
2. Ver Joo A. de Arajo Castro en Rodrigo Amado (ed.): Arajo Castro, Editora UnB, Brasilia,
1982.
La crisis fnanciera puede
ofrecer oportunidades para
fortalecer la integracin.
No obstante, no existe ninguna
certeza sobre ese camino
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Brasil en el centro de la integracin
peso mayor en organizaciones y regmenes internacionales y la adopcin de
iniciativas para consolidar la integracin regional.
Segn la formulacin de algunos diplomticos e intelectuales brasileos, el
nuevo enfoque que comenz a guiar la posicin internacional de Brasil fue
la autonoma por la participacin, en contraste con la autonoma por la
distancia del periodo bipolar
3
.
Desde el fnal de la Guerra Fra hasta hoy, Amrica del Sur adquiri una
menor importancia estratgica para las grandes potencias mundiales, en
particular para eeuu
4
. En este marco, desde la perspectiva brasilea y en la
percepcin de buena parte de sus elites, algunas de ellas en la burocracia del
Estado y otras en el sector empresarial, la integracin con Argentina adqui-
ri un doble signifcado. Para la burocracia econmica, la integracin funcio-
nara como un mecanismo de apertura comercial y liberalizacin. Para los
diplomticos, ayudara a crear una plataforma ms amplia que contribuira
a sumar poder a las negociaciones internacionales encaradas por Brasil. El
entendimiento compartido con otros pases de la regin era que, en el nuevo
marco internacional, actuar de manera conjunta permitira aumentar el peso
relativo de cada pas.
Dos conceptos ayudan a entender el comportamiento de Brasil a lo largo de
este periodo y funcionan como fundamento de su poltica exterior: autono-
ma
5
y universalismo
6
. Estos conceptos, social e histricamente construidos,
se insertan en el conjunto de percepciones subjetivas que informan las ac-
ciones de los actores polticos, forman parte de los marcos cognitivos que
3. Gelson Fonseca Jr.: A Legitimidade e Outras Questes Internacionais, Paz e Terra, San Pablo, 1998.
4. Luis Fernando Ayerbe: Estados Unidos e Amrica Latina: A Construo da Hegemonia, Editora da
Unesp, San Pablo, 2002.
5. El concepto de autonoma se refere al intento constante de mantener la capacidad de infuen-
cia del pas en el sistema internacional. Ver Marcelo P. Mariano: A Poltica Externa Brasileira,
o Itamaraty e o Mercosul, tesis de doctorado, Programa de Posgrado en Sociologa, Facultad de
Ciencias y Letras, Unesp Araraquara, 2007.
6. En la percepcin de algunos de los formuladores de la poltica exterior brasilea, la idea de
universalismo est asociada con las caractersticas geogrfcas, tnicas y culturales del pas. La
idea de universalismo expresa, segn Celso Lafer, la pluralidad de los intereses del Estado y de
la sociedad, las afnidades histricas y polticas, y simboliza la preocupacin por diversifcar al
mximo las relaciones exteriores del pas pluralizando y ampliando los canales de dilogo con
el mundo. Desde la ptica comercial, la idea de universalismo se sintetiza en el trmino global
trader, en el sentido de un pas que tiene un intercambio comercial con una larga serie de pases.
Ver C. Lafer: A Identidade Internacional do Brasil e a Poltica Externa Brasileira: Passado, Presente e
Futuro, Perspectiva, San Pablo, 2004; y Rubens A. Barbosa y Lus F. Panelli Csar: O Brasil como
Global Trader en Gelson Fonseca Jr. y Srgio Henrique Nabuco de Castro (eds.): Temas de Polti-
ca Externa Brasileira II, vol. 1, Paz e Terra, San Pablo, 1994, p. 307.
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Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
infuyen en la diplomacia brasilea y corroboran su retrica de tradicin y
continuidad.
Es importante considerar qu cambios, tanto en el mbito nacional como en el
internacional, pueden modifcar el signifcado de estos dos conceptos orienta-
dores de la accin exterior del pas. A mediados de los 80, en el momento de la
aproximacin entre Brasil y Argentina, se produjo una sintona entre la idea
de integracin regional, la alianza con Argentina y la preservacin de los va-
lores del universalismo y la autonoma. El regionalismo no disminuira, sino
que reforzara el paradigma universalista de insercin internacional de Brasil
y fortalecera su autonoma. En este proceso, fue importante la percepcin
del riesgo de aislamiento como consecuencia del fn de la Guerra Fra
7
y el
reconocimiento de que las debilidades internas de los pases pueden atenuar
sus posiciones externas. La creacin del Mercosur represent el intento de re-
formular los intereses estratgicos de
los pases del Cono Sur en un contexto
internacional en transformacin
8
.
La integracin con Argentina tal
como lo refejan la Declaracin de
Iguaz de 1985, el Programa de Inte-
gracin y Cooperacin Econmica de
1986 y los 24 protocolos derivados, y el
Tratado de Integracin, Cooperacin y
Desarrollo de 1988 se inici bajo una
lgica desarrollista, que tena por objetivo estimular a los empresarios para
la modernizacin e insercin competitiva en el sistema econmico interna-
cional. Sin embargo, a partir de la llegada al gobierno de Fernando Collor de
Mello y Carlos Menem, ambos pases se insertaron en un movimiento inter-
nacional de reformas liberalizadoras. Esto produjo un cambio en el perfl de
la integracin regional, que comenz a descansar cada vez ms en la apertura
de los mercados. Con el correr del tiempo, las cuestiones del desarrollo fue-
ron perdiendo peso, al tiempo que se atribua cada vez ms importancia a los
fujos comerciales
9
.
7. Marclio Marques Moreira: O Brasil no Contexto Internacional do Final do Sculo xx en Lua
Nova N
o
18, 1989.
8. Janina Onuki: O Governo e o Empresariado Argentino: A Percepo Poltica do Mercosul, te-
sis de doctorado, Departamento de Ciencia Poltica de la Facultad de Filosofa, Letras y Ciencias
Humanas de la Universidad de San Pablo, 1996.
9. Marcelo P. Mariano: A Estrutura Institucional do Mercosul, Edies Aduaneiras, San Pablo,
2000.
La integracin con Argentina
se inici bajo una lgica
desarrollista, que tena
por objetivo estimular a los
empresarios para la
modernizacin e insercin
competitiva en el sistema
econmico internacional
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Brasil en el centro de la integracin
La devaluacin del real en 1999, la posterior recesin en Argentina y el es-
tallido de diciembre de 2001 produjeron una crisis profunda en el Merco-
sur. Adems de los aspectos coyunturales, refejados en litigios comerciales
y polticos, y de la ausencia de mecanismos institucionales que aseguren la
dinmica de la integracin en momentos difciles, deben tenerse en cuenta
ciertas cuestiones estructurales relativas a las economas de los pases y a los
valores enraizados en los Estados y en las sociedades, que ayudan a explicar
el debilitamiento del proceso de integracin.
Esto se ve claramente en el caso de Brasil. Desde 1996, cuando comenzaron
a conjugarse los problemas comerciales especfcos con ciertos desacuerdos
sobre la insercin internacional del pas, empez a afanzarse la percepcin
de que el Mercosur podra limitar la capacidad universalista de Brasil, per-
cepcin especialmente presente en algunos sectores de la Federacin de In-
dustriales del Estado de San Pablo (Fiesp), la Confederacin Nacional de la
Industria (cni) y las entidades representativas del agrobusiness, junto con al-
gunos importantes funcionarios y un sector de la prensa. Esta idea qued re-
forzada por el avance de las negociaciones para la creacin del rea de Libre
Comercio de las Amricas (alca), el dilogo para el inicio de una nueva ronda
en la omc y el comienzo de la discusin sobre el grupo bric (Brasil, Rusia, la
India y China). Aunque las nuevas orientaciones no deban necesariamente
debilitar al Mercosur, eso fue lo que termin sucediendo.
En algunos sectores de la sociedad brasilea existe un inters muy redu-
cido y, en algunos casos, abiertamente contrario a la profundizacin del
Mercosur. Un ejemplo fue el encuentro realizado en noviembre de 2004 por
empresarios de diversos sectores, entre ellos representantes de la Fiesp, de
la Asociacin Brasilea de Fabricantes de Calzados (Abicalzados), la Asocia-
cin Nacional de Fabricantes de Productos Electro-Electrnicos (Eletros) y la
Asociacin Brasilea de Comercio Exterior (aeb). En aquella oportunidad, el
debate gir en torno de la idea de dar un paso atrs en el Mercosur: retroceder
de una unin aduanera considerada imperfecta a un rea de libre comercio.
Segn este grupo de empresarios, el Mercosur funciona como un ancla que
limita a Brasil en las negociaciones internacionales y difculta acuerdos bila-
terales con eeuu y la ue
10
.
En este nuevo clima, la perspectiva de generar una mayor escala en trmi-
nos econmicos, lo que segn algunos poda lograrse mediante el acceso a
10. Empresrios discutem o Mercosul en Valor Econmico, 16/11/2004.
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Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
los mercados ms importantes del mundo, llev a retomar los conceptos de
autonoma y universalismo, pero con un sentido restrictivo en relacin con el
Mercosur. La idea de que la integracin regional y la alianza con Argentina
podran contribuir a preservar los valores del universalismo y la autonoma,
tan extendida en la segunda mitad de los 80 e inicios de los 90, no desapa-
reci, pero s se debilit notablemente. Se desplegaron nuevos y viejos argu-
mentos: la dimensin reducida del mercado regional, la inestabilidad de los
pases que conforman el bloque, el potencial de atraccin de los pases ricos,
particularmente de eeuu, y el sentimiento difuso de desconfanza que existe
en la regin en relacin con Brasil. Sin embargo, el argumento ms fuerte fue
la necesidad de asegurar al gobierno la libertad de actuacin en el sistema
internacional.
Visto de manera retrospectiva, el Mercosur surge y se desarrolla, desde la
perspectiva brasilea (al igual que desde la visin argentina), de forma cla-
ramente ambigua
11
. Para Brasil, el Merco-
sur se presenta como un instrumento muy
importante, pero siempre como un instru-
mento. La integracin no es, para Brasil,
un fn en s mismo. Ya en el momento de
la constitucin del Mercosur, los gobiernos
dejaban explcita esta idea: Al frmar el
Tratado de Asuncin, los cuatro presiden-
tes parten de la percepcin comn de que profundizar el proceso de inte-
gracin puede ser la clave para una insercin ms competitiva de sus pases
en un mundo en el que se consolidan grandes espacios econmicos y donde
el avance tecnolgico-industrial se hace cada vez ms crucial para las eco-
nomas nacionales
12
. En suma, el bloque tiene como objetivo la insercin
internacional; desde el principio, la cuestin de la identidad no ocupa un
lugar central.
Para un sector considerable de las elites econmicas y polticas, un Mercosur
ms institucionalizado no era la solucin. Para ellos, la actual estructura del
bloque atiende perfectamente a sus necesidades. Ernest Haas considera que,
para que las elites burocrticas y gubernamentales se empeen efectivamente
en la construccin y ampliacin de las instituciones regionales, es necesario
11. J. Onuki: ob. cit.
12. Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Federativa de Brasil: Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai criam Mercado Comum do Sul (Mercosul) en Resenha de Poltica Exterior do
Brasil N
o
68, 1991 (nota para la prensa del 26 de marzo de 1991), p. 279.
Para Brasil, el Mercosur
se presenta como
un instrumento muy
importante, pero siempre
como un instrumento
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Brasil en el centro de la integracin
que estn convencidas de los benefcios concretos y materiales de esas me-
didas
13
. Durante un tiempo, cuando el comercio intrarregional se expandi
fuertemente, pasando de unos 1.600 millones de dlares en 1985 a 19.000 mi-
llones en 1997 (lapso durante el cual el comercio intrabloque se increment
de 5% a 15% en relacin con el intercambio total de Brasil
14
), el Mercosur res-
pondi a los intereses de estos grupos. No obstante, las seales de desencanto
poltico y econmico haban comenzado ya en la segunda mitad de los aos
90, aunque se intensifcaron desde la devaluacin del real en 1999 y el estalli-
do de Argentina en 2001.
Volviendo a los conceptos orientadores de la poltica exterior brasilea, hay
que sealar que la idea de autonoma en relacin con los vnculos con sus ve-
cinos y los procesos de integracin se manifesta, desde inicios de los 90, bajo
la forma de una insistente revalorizacin de la potencialidad de una accin
nacional no sujeta a las ataduras de una integracin institucionalizada. En ese
sentido, Paulo de Almeida considera que
el sentido comn recomendara la implementacin de una supranacionalidad limita-
da a lo estrictamente indispensable para el funcionamiento de una unin aduanera
plena. En cualquier hiptesis, no hay por qu reproducir en el Mercosur la enorme
burocracia comunitaria constituida a lo largo de los aos en la Comunidad Europea,
una verdadera eurocracia intervencionista que usurpa parte de la competencia na-
cional de los pases miembros.
15

Del mismo modo, las aspiraciones universalistas de las elites brasileas tam-
bin implican cierta libertad para actuar con desenvoltura en el escenario
externo, sin acuerdos restrictivos o condicionamientos.
Las visiones del mundo y las acciones de una parte de las elites, as como el
peso de los conceptos de autonoma y universalismo, jugaron un papel im-
portante en la construccin del proceso de integracin. La percepcin de que
una mayor profundizacin del Mercosur implicara un redimensionamiento
de la soberana y la autonoma de Brasil que afectara, al menos parcial-
mente, la relacin del pas con el mundo estuvo siempre presente. Todo esto
sugera una integracin que descansara en acuerdos entre gobiernos, con una
institucionalizacin limitada.
13. E.B. Haas: Beyond the Nation State, Stanford University Press, Stanford, 1964.
14. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal): Panorama de la insercin interna-
cional de Amrica Latina y el Caribe, 2000-2001, Cepal, Santiago de Chile, 2003.
15. P.R. de Almeida: O Mercosul: no Contexto Regional e Internacional, Edies Aduaneiras, San
Pablo, 1993, p. 138.
86 NUEVA SOCIEDAD 219
Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
Pero adems, desde comienzos de los
aos 1990 hasta hoy, la nocin de que
el sistema internacional es ms favo-
rable a una proyeccin internacional
del pas ha reforzado el paradigma
universalista de la poltica exterior
brasilea. El concepto de autonoma
por participacin evolucion, duran-
te el gobierno de Lula, hacia la idea de
autonoma por diversifcacin. Esto
se refeja en la intensa participacin de
Brasil en diversas organizaciones internacionales, su rol en las misiones de paz
organizadas por las Naciones Unidas (como en el caso de Hait), la bsqueda
de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad y la articulacin de
coaliciones multilaterales como el g-20 comercial en la Ronda de Doha, el
grupo ibsa con India y Sudfrica y el grupo bric con Rusia, India y China. El
canciller Celso Amorim, al efectuar un balance de la actuacin internacio-
nal del primer gobierno de Luiz Incio Lula da Silva, afrm que este obje-
tivo fue logrado: Dira, sin falsa modestia, que Brasil cambi la dinmica
de las negociaciones de la omc. No fue solamente Brasil. Pero Brasil lidera el
g-20 y es buscado y dira que casi cortejado por eeuu, la ue y Japn, entre
otros pases
16
.
Cambios internacionales y comercio: sus consecuencias en el Mercosur
Para comprender la evolucin de las posiciones brasileas en la integracin
regional y en el Mercosur es necesario considerar los principales cambios in-
ternacionales y su impacto sobre los pases de la regin. Por un lado, y como
evidenci claramente la crisis fnanciera de 2008, se viene registrando una
reduccin de la capacidad econmica de eeuu. Por otro lado, otros pases y
regiones han incrementado su peso econmico. El extraordinario crecimiento
de Asia en general y China en particular, difcil de prever a principios de los
90, es un factor fundamental en esta dinmica. Desde 1985, cuando se inici
la aproximacin entre Argentina y Brasil, o desde 1991, cuando se cre for-
malmente el Mercosur, la geografa poltica y econmica internacional se ha
modifcado profundamente. Kenneth Waltz afrma que la teora nos permite
decir que se constituir un nuevo equilibrio de poder, pero no nos dice cun-
to tiempo demorar ese proceso en concretarse (...) El inevitable movimiento
16. Brasil no Perdeu Prestgio. Ele Nunca Foi To Alto en Gazeta Mercantil, 19/10/2006.
Desde comienzos de los
aos 1990 hasta hoy, la nocin
de que el sistema internacional
es ms favorable a una
proyeccin internacional del
pas ha reforzado el paradigma
universalista de la poltica
exterior brasilea
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Brasil en el centro de la integracin
desde la unipolaridad hacia la multipolaridad no est sucediendo en Europa,
pero s en Asia
17
.
La reestructuracin del poder mundial a partir del inicio del nuevo siglo
18

y el fortalecimiento de las potencias emergentes China, India, Rusia y
Sudfrica, as como los cambios relativos a la distribucin del comercio exte-
rior brasileo, contribuyeron a que la integracin regional adquiriera un peso
relativamente menor en las percepciones de las elites brasileas. Tanto desde
la perspectiva liberal como desde la ptica nacional-desarrollista, el Merco-
sur contina siendo importante como base de la poltica exterior brasilea.
Sin embargo, el foco de intereses se est reorientando, y la accin empresarial
y gubernamental se redirecciona en otros sentidos.
Los cambios ocurridos en el comercio exterior de Brasil confrman esta re-
orientacin y permiten cuantifcarla de manera precisa. Entre 1985 y 1998, la
evolucin del comercio intrabloque fue positiva. Las exportaciones de Brasil
hacia los pases que luego constituiran el Mercosur representaba 3,86% del
total en 1985; en 1998 haban trepado a 17,37%. En el mismo periodo, las im-
portaciones pasaron de 4,88% a 15,19%
19
. Adems de la creciente importancia
cuantitativa del comercio intrabloque, hay que sealar que la calidad de este
es favorable a Brasil debido al importante lugar que ocupan dentro de l los
productos y servicios con alto valor agregado.
En el siguiente periodo, la evolucin comenz a cambiar. Los dos grfcos
incluidos a continuacin muestran las transformaciones en la estructura del
comercio exterior brasileo entre 1989 y 2007. Durante esta etapa, el comercio
intrabloque sigui aumentando, aunque relativamente menos que el comer-
cio exterior de Brasil con otros pases y zonas, como Asia.
Es interesante analizar los datos desglosados y observar la evolucin porcentual
de las importaciones y las exportaciones brasileas en cada uno de los pases
del Mercosur, as como en relacin con China y la India. El destino y el origen
razonablemente diversifcados del comercio exterior brasileo tienden a dar
base a los argumentos universalistas de su poltica exterior. En 2007, el in-
tercambio comercial brasileo total alcanz los 281.000 millones de dlares.
17. K.N. Waltz: Structural Realism after the Cold War en International Security vol. 25 N
o
1, 2000,
pp. 30 y 32.
18. Sebastio C. Velasco e Cruz: Trajetrias: Capitalismo Neoliberal e Reformas Econmicas nos Pases
da Periferia, Editora da Unesp, San Pablo, 2007.
19. Cepal: ob. cit.
88 NUEVA SOCIEDAD 219
Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
Grfco 1
Grfco 2
Fuente: Banco Central de Brasil, 2008.
Fuente: Banco Central de Brasil, 2008.
Importaciones brasileas por pas o bloque
econmico de origen, 1989-2007
Exportaciones brasileas por pas o bloque
econmico de destino, 1989-2007
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
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eeuu Mercosur ue frica Asia Oriente Medio
eeuu Mercosur ue frica Asia Oriente Medio
89 NUEVA SOCIEDAD 219
Brasil en el centro de la integracin
El principal socio individual es eeuu (el comercio Brasil-eeuu alcanz los
44.000 millones, lo que representa 16% del total del comercio brasileo). El
segundo socio individual fue Argentina: 24.800 millones, casi 9% del total.
En cuanto a China, el fujo comercial total fue de 23.300 millones, equivalente
a 8%. Y en el caso de la India, a pesar de los esfuerzos para intensifcar las
relaciones y de la actuacin conjunta en el g-20 y en el ibsa, la evolucin del
comercio bilateral fue poco signifcativa.
El anlisis del comercio exterior de Brasil refeja una fuerte diversifcacin de
socios, sin concentrarse en ninguno de ellos. Revisando los fujos a largo plazo,
como se percibe en el grfco 1 de importaciones, la evolucin ms notable se dio
en los provenientes de Asia. Entre 1989 y 2007, China pas de 0,70% a 10,46% en el
total de las importaciones de Brasil. Respecto a las exportaciones, el crecimiento
fue de 1,83% a 6,69%. Todo esto genera, naturalmente, un fuerte impacto pol-
tico. Es importante explicar el signifcado poltico de las relaciones con China,
pues estas son importantes tanto econmica como comercialmente para toda la
regin. Segn Javier Vadell, el peso del pas asitico en las inversiones y en el co-
mercio de Amrica del Sur modifc las expectativas de los pases de la regin
20
.
El grfco 3 muestra que Brasil consigue supervit comercial, sobre todo por
su intercambio con la ue, eeuu y el Mercosur (el comercio con Asia, en cambio,
es defcitario). Es importante notar que la contribucin de la regin al super-
vit comercial de Brasil es signifcativa, sobre todo si recordamos que se trata
de productos de mayor valor agregado. Aun as, durante este periodo se ha
registrado una disminucin de la cuota de mercado (market share) del bloque
regional en el total de las relaciones comerciales brasileas.
20. J. Vadell: Amrica do Sul recebe o Drago Asitico, International Studies Association (isa),
San Francisco, 2008. Sin embargo, algunos autores, como Jos Luis Len-Manrquez, consideran
que se crearon expectativas demasiado elevadas. El tipo de relaciones econmicas que se esta-
blecen con China tambin generan cierta perplejidad. En ese sentido, Vadell alerta sobre el riesgo
de consolidar una especializacin de la produccin de tipo centro-periferia. Esos riesgos pueden
surgir tanto en un contexto de crecimiento de la economa mundial, y de China en particular, por
su enorme necesidad de commodities, como en un cuadro de recesin mundial, como el que se prev
a partir de la crisis de 2008: importantes sectores empresariales brasileos, como las asociacio-
nes de las industrias de calzados, muebles y ropa, temen un movimiento asitico de bsqueda de
nuevos mercados para sus productos debido a la cada en la demanda de los pases desarrollados.
Una situacin semejante ocurre en Argentina. Todo esto estimula reacciones proteccionistas con
potenciales repercusiones para el propio Mercosur. Aun con esos riesgos, las oportunidades ofre-
cidas por las relaciones con China para grupos empresariales son importantes, pero consolidan
una dinmica que no necesariamente sintoniza con la integracin regional, pues sus benefcios
no dependen de la complementacin productiva entre los pases de la regin. Ver Jos Luis Len-
Manrquez: China-Amrica Latina: una relacin econmica diferenciada en Nueva Sociedad N
o

203, 5-6/2006, disponible en <www.nuso.org/upload/articulos/3349_1.pdf>; y Crise pe o Brasil
na Mira da China en Gazeta Mercantil, 21/11/2008.
90 NUEVA SOCIEDAD 219
Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
La integracin regional bajo la infuencia de nuevas fuerzas polticas
En virtud de su base social original, el gobierno de Lula podra representar
una mayor apertura a la integracin regional. Los partidos que le dan susten-
to, en particular el Partido de los Trabajadores (pt), han sido tradicionalmente
favorables a ella. Sin embargo, las teoras clsicas de la integracin regional,
principalmente el funcionalismo
21
, han demostrado que el avance de la inte-
gracin no exige la homogeneidad de valores. El inters brasileo por consoli-
dar el Mercosur no fue sufciente para garantizar la revitalizacin del bloque.
Esto quiere decir que, si los valores no son sufcientes, los intereses tampoco
garantizan por s mismos saltos hacia adelante.
Argentina fue el primer pas que Lula visit despus de su eleccin como pre-
sidente. La idea de fortalecer el Mercosur y profundizar una alianza estratgi-
ca con Argentina siempre estuvo presente. En noviembre de 2002, en su pri-
mera reunin con el entonces presidente argentino, Eduardo Duhalde, ambos
mencionaron la necesidad de retomar el Programa de Integracin Comercial
y Econmica (pice) frmado por Jos Sarney y Ral Alfonsn en 1986. En varias
21. E. Haas: ob. cit.
Grfco 3
Fuente: Banco Central de Brasil, 2008.
Saldo de pas o bloque econmico en relacin
con el saldo brasileo, 1989-2007
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
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eeuu Mercosur ue frica Asia Oriente Medio
91 NUEVA SOCIEDAD 219
Brasil en el centro de la integracin
oportunidades, se subray la importancia de avanzar en una poltica industrial
y fnanciera comn. Sin embargo, pese a la eleccin de Nstor Kirchner en 2003,
con un discurso favorable al Mercosur y una evidente compatibilidad ideolgi-
ca con Lula, las medidas efectivamente adoptadas fueron escasas. Se lograron,
por supuesto, posiciones comunes en casos especfcos, como en la Cumbre
de las Amricas de Mar del Plata en 2005, cuando ambos lderes coincidieron
en rechazar el avance de las negociaciones del alca. Pero en general no hubo
esfuerzos ms amplios de coordinacin y convergencia.
De esta manera, el impulso inicial para el desarrollo comn parece haber-
se diluido, aunque subsiste la intencin de explorar las ventajas econmicas
derivadas de la profundizacin del intercambio y la actuacin internacional
conjunta en situaciones especfcas. En ese sentido, Lula y Kirchner realiza-
ron algunos esfuerzos para favorecer inversiones de empresas estatales o con
fnanciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) y del Banco Na-
cional de Desarrollo Econmico y Social (bndes), orientadas a las cadenas pro-
ductivas integradas. Otro paso concreto importante fue la puesta en prctica
del acuerdo para la creacin del Sistema de Pagos en Moneda Local, aunque
la crisis mundial, que devalu desigualmente el peso y el real, genera serias
dudas sobre la posibilidad de que la iniciativa se concrete.
Segn Mnica Hirst, la prioridad otorgada por Brasil a Amrica del Sur pue-
de ser una manera de sustituir la estrategia anterior de conceder mxima
prioridad a la alianza con Argentina
22
. Las razones econmico-estructurales
que difcultan la consolidacin de la sociedad bilateral tienden a prevalecer
sobre las afnidades polticas, culturales e ideolgicas. Pero al mismo tiempo
la atencin redoblada hacia la integracin energtica y el desarrollo de tecno-
logas sensibles temas discutidos en el viaje de Lula a Argentina en febrero
de 2008 indica que existen fuerzas en el Estado brasileo que, pese a todo,
continan comprometidas con una perspectiva profunda de la integracin.
A partir de 2003, Brasil comenz a reconocer de forma explcita la existen-
cia de asimetras estructurales en el Mercosur. Recin en 2006, quince aos
despus del Tratado de Asuncin, se implement el Fondo de Convergencia
Estructural, con recursos de 100 millones de dlares, incrementados a 225 mi-
llones a fnales de 2008, con el objetivo de atenuar los efectos desfavorables de
la integracin en socios menores, como Paraguay y Uruguay. Sin embargo, las
22. M. Hirst: Los desafos de la poltica sudamericana de Brasil en Nueva Sociedad N
o
205,
9-10/2006, disponible en <www.nuso.org/upload/articulos/3387_1.pdf>.
92 NUEVA SOCIEDAD 219
Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
contrapartidas ofrecidas no fueron satisfactorias. Contra la interpretacin
de Sean Burges, esto se debe, fundamentalmente, a las propias difcultades
nacionales, ms que a una visin egosta sobre los benefcios de la inte-
gracin
23
.
En el gobierno de Lula se percibe cierta preocupacin por los lmites del for-
mato de integracin del Mercosur, pero esta no parece sufciente como para
superar las debilidades estructurales. Como destaca Maria Regina Soares de
Lima, la llegada al poder de gobiernos de izquierda no gener necesariamen-
te alineamientos automticos, pues esos mismos gobiernos tienden a ser ms
sensibles a la hora de atender las demandas de sus respectivas sociedades,
independientemente del efecto que sus acciones puedan generar en los pro-
cesos de integracin regional
24
. Un ejemplo emblemtico en ese sentido es la
nacionalizacin de los hidrocarburos decidida por Evo Morales en mayo de
2006, que afect intereses de Petrobras en ese pas. Este episodio constituye
un caso ejemplar que permite evaluar las posibilidades y los lmites de una
cooperacin que parte de concepciones del mundo con alguna similitud: cr-
tica a las desigualdades sociales, distancia de los centros de poder mundial
e ideas genricamente socialistas. En Bolivia, el gas hoy es visto, como el es-
tao en los aos 50, como un valor que debe ser preservado para garantizar
la emancipacin de las poblaciones pobres e histricamente marginadas. Lo
mismo sucede en Paraguay, donde, segn Ricardo Canese, el gobierno tiene
como objetivo la recuperacin de la soberana hidroelctrica nacional
25
.
Como ya se seal, la percepcin brasilea de que las afnidades abriran
algunos caminos y promoveran la comprensin entre los socios comerciales
no debe oscurecer el hecho de que la poltica exterior del pas se orienta a
partir de lo que se considera son sus intereses fundamentales. Los intereses
son inherentes al Estado
26
y juegan un papel crucial en la integracin regio-
nal. No basta la voluntad poltica; es necesario desarrollar la capacidad de
producir el fenmeno de spill over, la creacin de intereses que confuyan en
la integracin. En caso contrario, prevalecer la bsqueda de soluciones no
cooperativas.
23. S.W. Burges: Bounded by the Reality of Trade: Practical Limits to a South American Region
en Cambridge Review of International Affairs vol. 18 N
o
3, 10/2005.
24. M.R. Soares de Lima: Decises e Indecises: Um Balano da Poltica Externa no Primeiro
Governo do Presidente Lula en Carta Capital, 27/12/2006, disponible en <http://observatorio.
iuperj.br/pdfs/78_artigos_Decisoes-e-indecisoes.pdf>.
25. R. Canese: A Recuperao da Soberania Hidreltrica do Paraguai en Gustavo Codas (ed.): O
Direito do Paraguai Soberania, Expresso Popular, San Pablo, 2008, p. 25.
26. Karl Deutsch: Anlise das Relaes Internacionais, Editora UnB, Brasilia, 1978.
93 NUEVA SOCIEDAD 219
Brasil en el centro de la integracin
La emergencia de fuerzas polticas
innovadoras y con banderas inte-
gracionistas abri expectativas so-
bre la posibilidad de que se inicie
una nueva fase en el Mercosur. Pero,
como sostienen Amncio Oliveira y
Janina Onuki, es necesario reconsi-
derar la idea de que existe un vnculo directo entre posicionamiento poltico de
izquierda y apoyo a la integracin regional
27
; en otras palabras, la idea de que
habra, si consideramos las posturas ideolgicas, una asociacin de objetivos.
Las difcultades propias de la integracin en la regin, sumadas a los diferen-
tes enfoques acerca de los caminos hacia el desarrollo, causan problemas de
difcil solucin.
Consideraciones fnales
Los cambios experimentados por el sistema poltico-econmico internacio-
nal, desde principios de los 90 hasta nuestros das, tuvieron un fuerte im-
pacto en el fortalecimiento del universalismo como matriz conceptual de la
poltica exterior brasilea. La estrategia de Brasil, adems de asegurar un lu-
gar destacado en las discusiones de los principales temas de la agenda global,
busca fortalecer el multipolarismo y el rol de las organizaciones internaciona-
les como instancias de ordenamiento mundial. De la misma forma, el pas ha
intentado intensifcar sus relaciones con los nuevos polos de poder, cada vez
ms importantes en la confguracin del sistema internacional.
El estado de indefnicin del sistema internacional sugiere una estrategia de
insercin internacional fexible y abierta a los cambios. Esa nocin estuvo
presente en las propuestas brasileas en relacin con el Mercosur, principal-
mente en la defensa del intergubernamentalismo como principio institucio-
nal de la integracin. Esa perspectiva, que se mantuvo constante desde 1991
hasta nuestros das, ha sido recientemente revalorizada.
En general, un elemento permanente de la poltica exterior brasilea, en un
mundo que atraviesa transformaciones signifcativas, ha sido la bsqueda de
una cohesin mnima en el Mercosur, de modo que la integracin pueda fun-
cionar como plataforma para la insercin internacional del pas. La oferta de
27. A.J. Oliveira y J. Onuki: Eleies, Poltica Externa e Integrao Regional en Revista de Socio-
logia e Poltica vol. 27, 2006.
Es necesario reconsiderar
la idea de que existe un vnculo
directo entre posicionamiento
poltico de izquierda y apoyo
a la integracin regional
94 NUEVA SOCIEDAD 219
Tullo Vigevani / Haroldo Ramanzini Jr.
benefcios puntuales a los socios menores siempre vistos como insufcientes
y en general considerados un resultado de las presiones ejercidas fue una
estrategia importante que marc la forma de gestionar esa cohesin. Pero la
posicin brasilea parece haber alcanzado un lmite, pues las necesidades de
la integracin son mayores que la capacidad de Brasil para ofrecer las con-
trapartidas exigidas por los socios
28
. En ese sentido, a Brasil parece faltarle
capacidad de paymaster
29
, no en el sentido de ofrecer concesiones a reivindica-
ciones especfcas, sino de una capacidad general para convertirse en el eje de
una integracin productiva moderna.
Como ya argumentamos, las difcultades para la afrmacin de la integracin
no se explican por una mera cuestin de voluntad poltica, sino por los cam-
bios profundos experimentados en el sistema internacional. Cambios que se
refejan en la estructura econmica, los fujos de comercio, de inversiones, de
tecnologa y los equilibrios de poder poltico, militar y cultural. En Brasil,
tanto en el Estado como en la sociedad, la integracin parece encontrar dif-
cultades para compatibilizarse con las concepciones de autonoma y univer-
salismo, la bsqueda del fn del unilateralismo y el fortalecimiento del multi-
lateralismo. Estos objetivos, que en ciertas etapas coincidieron con el proyecto
de integracin regional, particularmente en la relacin con Argentina y con el
Mercosur, hoy parecen cada vez ms distantes.
Pese a la emergencia de gobiernos considerados de izquierda, con bases de
apoyo ms o menos similares y con afnidades polticas generales, no se
produjo un impulso importante a los procesos de integracin regional, par-
ticularmente del Mercosur. Por el contrario, la integracin sigue exhibiendo
importantes difcultades: los litigios que se han desatado en la regin (el
conficto con Petrobras por la nacionalizacin del gas de Bolivia, las tensio-
nes entre Brasil y Paraguay por Itaip, as como entre Argentina y Paraguay
por Yacyret, la disputa entre Argentina y Uruguay por Botnia, las tensio-
nes entre Brasil y Ecuador por la empresa Odebrecht) afectan al propio n-
cleo de la integracin. El problema es que, cuando se desarrollan intereses
y posiciones contrarias a la integracin, no se presentan bajo la forma de
propuestas de polticas que buscan expandir o readaptar el proceso, sino
como resistencias a l.
28. M.P. Mariano: A Poltica Externa Brasileira, o Itamaraty e o Mercosul, cit.
29. Walter Mattli: The Logic of Regional Integration: Europe and Beyond, Cambridge University
Press, Cambridge, 1999.
95 NUEVA SOCIEDAD 219
Brasil en el centro de la integracin
La debilidad de los grupos epistmicos prointegracionistas, que en el caso
brasileo se acentu a partir de 1998, facilit el fortalecimiento de otros n-
cleos que, sin ser contrarios a la integracin, comenzaron a valorar ideas, pro-
yectos e intereses que no confuan ni fortalecan los procesos integracionis-
tas. La percepcin de que a medida que se avanza en una profundizacin del
Mercosur se genera una prdida de soberana y de autonoma en la relacin
de Brasil con el mundo nunca desapareci completamente y termin siendo
un componente importante para explicar la accin del Estado y de la socie-
dad. De manera inversa, la percepcin de que la integracin puede contribuir
a fortalecer la posicin de Brasil en el mundo no prosper. La consecuencia
es que se rechaz una alternativa que se considera podra limitar el margen
de movimiento internacional de Brasil y, por lo tanto, difcultar el universa-
lismo. Esto se ve claramente en el Mercosur: los dos principios bsicos de la
poltica exterior brasilea la autonoma y el universalismo confuyen para
mantener el proceso limitado a una unin aduanera, esencialmente intergu-
bernamental, compatible con la ampliacin del bloque mediante la incorpora-
cin de nuevos pases y con las aspiraciones internacionales de Brasil.
Sin embargo, a pesar de las difcultades, la integracin puede ser la clave
para defnir el rumbo que tome Brasil en un sistema internacional en cons-
tante cambio y que, desde septiembre de 2008, ha ingresado en una gravsima
crisis econmica. Y puede tambin ser la base para proyectar un modelo de
desarrollo menos vulnerable que ayude a asegurar un mayor peso interna-
cional del pas as como del Cono Sur y de Amrica del Sur en general en el
escenario internacional.
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Disponibles a texto completo todos los artculos de Amrica Latina Hoy
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