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Despouy, Leandro
Los derechos humanos y los estados de excepcin.
1a ed. - Buenos Aires: El Mono Armado, 2010.
212 p.; 13 x 21 cm. (Abordajes)
I.S.B.N.: 978-987-1321-73-5
1. Derechos Humanos. 2. Ensayo Social. I. Ttulo
CDD 323
Fecha de catalogacin: 24/02/2010
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Leandro Despouy
NDICE
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ANEXO I
DISPOSICIONES INTERNACIONALES QUE REGULAN
LOS ESTADOS DE EXCEPCIN ......................................................... 159
Pacto de las Naciones Unidas sobre Derechos
Civiles y Polticos ...................................................................... 161
Convencin Europea de Salvaguardia de los Derechos
del Hombre y de las Libertades Fundamentales................. 165
Convencin Americana sobre Derechos Humanos ............. 167
ANEXO II
OBSERVACIN GENERAL N 29 SOBRE EL ARTCULO 4 DEL PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLTICOS:
ESTADOS DE EXCEPCIN Y SUSPENSIN DE DERECHOS ...................173
ANEXO III
SEMINARIO INTERNACIONAL DE EXPERTOS SOBRE LA PROTECCIN
DE LOS DERECHOS HUMANOS BAJO LOS ESTADOS DE EXCEPCIN,
ESPECIALMENTE, EL DERECHO A UN PROCESO JUSTO .................... 189
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Proyecto
Independencia y acceso a la justicia en Amrica Latina
Parte 2 08 CAP3-1898. Ejecutado por la Asamblea
Permanente por los Derechos Humanos (APDH).
Subvencionado por la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID)
Director
Obispo Metodista Aldo M. Etchegoyen
Coordinadora tcnica
Dalila Polack
Coordinador administrativo
Juan Manzano
Secretara
Ayeln Cerqueira
Presidentes
Obispo Metodista Aldo M. Etchegoyen
Hermana Marta Pelloni
Miguel Monserrat
APDH-Argentina
Tel: (5411) 4372-8594 / 4373-0397, Fax: (5411) 4814-3714
http://www.apdh-argentina.org.ar/index.asp
E-mail: apdh@apdh-argentina.org.ar
Av. Callao 569, 3er cuerpo, 1er piso - (1022) Buenos Aires,
Argentina
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Esta publicacin ha sido posible gracias al valioso apoyo brindado a la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos
(APDH) por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID) para la ejecucin del Proyecto Independencia y acceso a la justicia en Amrica Latina- Parte 2 08
CAP3-1898.
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Ciudad Universitaria, enero de 1999
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E. RAL ZAFFARONI
Departamento de Derecho Penal
y Criminologa de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Buenos Aires
Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
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Su carcter criminal lo defini claramente nuestro Juan Bautista Alberdi en su famosa obra inconclusa, cuyo texto completo se halla en la reciente edicin de lida Lois, Juan Bautista Alberdi, El crimen de la guerra, Edicin
crtico-gentica/Estudio preliminar, Universidad Nacional de General San Martn, Archivo Alberdi, 2007.
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respecto el derecho internacional puede recoger en buena medida la experiencia terica del derecho interno, pese al reconocimiento diferencial de sus respectivos campos.
Quiz no sea ajena a este tema la distincin entre la necesidad que legitima o elimina la ilicitud y la que meramente excluye el reproche. Las situaciones conflictivas suelen plantear
casos extremos en los que no es posible admitir su licitud, pero en los que tampoco cabe formular un reproche, y los plantea con mayor frecuencia que los ejemplos de manual del derecho interno.
Es muy importante la elaboracin del tema en el derecho
interno, puesto que uno de los requisitos fundamentales para
la incorporacin de la situacin excepcional al derecho es la
preservacin del habeas corpus durante el tiempo de su vigencia, cuyo conocimiento exige una valoracin judicial de la situacin excepcional.
Frente a la tesis que pretende la suspensin del habeas corpus en situacin de excepcin, se alza la ley internacional y lo
ratifica el autor del informe, puesto que es en esas situaciones
cuando ms necesario se hace el habeas corpus. Lejos de estar el
control de las medidas excluido de los jueces, es la ocasin en
que stos deben mostrar su verdadero poder controlador, porque se trata de los perodos de mayor riesgo para el estado de
derecho y para la integridad de las personas.
No obstante, es claro que un estado de derecho dbil como suelen ser los que protagonizan las mayores masacres- carecen de un poder judicial fuerte e independiente y, por ende,
ms necesario resulta en el caso el poder jurdico internacional. Pero la previsin es importante, porque debe evitarse que
los jueces, sea cual fuere el poder de que dispongan, sean marginados del control de las medidas.
En un mundo en el que a diario se invoca la excepcin y la
necesidad y en el que se producen enemigos en serie, el trabajo
del Dr. Leandro Despouy, que resume la experiencia de muchos aos de relator especial y sobre cuya base elabora una
teora en el campo del derecho internacional, tiene un enorme
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de familiares muy cercanos mis padres, mis tos y otros parientes y amigos.
En los 70, mientras esperaba que la universidad me entregara el diploma de abogado, acompa a algunos colegas en
la mera tramitacin material de los ya entonces famosos hbeas corpus. Ms tarde, como profesional, intervine ante los
juzgados penales federales donde la caracterstica central en
aquellos aos de convulsin, previos al golpe de 1976, era la
creciente restriccin de garantas. A esto se sumaba un contexto social sumamente propenso a identificar al abogado con su
defendido y por lo tanto a perseguirlo tambin a l, o exponerlo a la represalia de otras bandas criminales paraestatales, como la Triple A, que se integraba perfectamente en esa maquinaria represiva del Estado que caracteriz a la democracia violenta de la Argentina entre 1973 y 1976.
Esto afecta el Estado de Derecho, conclua un escrito que prepar en julio de 1974 para que lo firmramos con
Silvio Frondizi en una defensa conjunta a la que l me haba incorporado.
Estado de Derecho!! Sabe Ud. lo que es eso? Yo ya no me
acuerdo, s que lo estudi alguna vez, pero como profesional nunca lo viv. Siempre me toc pleitear desde la adversidad, del derecho escaso, del derecho marginal-pero siempre vigente de las
jurisdicciones penales federales 6. Incluso, no s si hoy sera un
buen abogado en un verdadero estado de derecho.
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Esto me dijo Frondizi7 das antes de su asesinato, perpetrado el 27 de septiembre de 1974. Dos meses despus, el 6 de
noviembre de 19748, la presidenta Mara Estela Martnez de
Pern implant el estado de sitio. De inmediato, las crceles
argentinas se colmaron de detenidos polticos a disposicin
del Poder Ejecutivo, y la Triple A sumaba a su funesta lista de
atentados los nombres de importantes dirigentes polticos,
sindicales, abogados, estudiantes, gente de la cultura, jvenes, etc.
Desarrollo de estndares internacionales aplicables
a los estados de excepcin
En esas condiciones part al exilio. En el exterior, los argentinos y otros latinoamericanos tuvimos que explicar a prestigiosos jurisconsultos, acadmicos de nota y simples ciudadanos, cmo en nuestros pases, bajo el sinuoso arsenal represivo de normas, leyes, decretos, reformas constitucionales, etc.,
nuestras instituciones democrticas haban sido usurpadas y
se encontraban cubiertas con el manto fatdico de los estados
de excepcin que aceleradamente se expandan en la mayora
de los pases de la regin y que seran el preludio de un terrorismo de Estado que culmin ms tarde con la fra y metdica
implementacin del Plan Cndor.
Fueron estas circunstancias y por esta suerte de improvisada especializacin en situaciones de crisis por lo que, en 1980,
Theo van Boven (entonces director de la Divisin de Derechos
Humanos de Naciones Unidas) me contrat como asistente de
la experta francesa Nicole Questiaux entonces miembro de la
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12 Nos referimos al Informe del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias sobre La Cuestin de los derechos humanos
de todas las personas sujetas a cualquier forma de detencin o prisin, en
particular la cuestin de las personas desaparecidas, publicado como
E/CN.4/1435, el 26 de enero de 1981.
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Quien describe con detalle la batalla diplomtica que libraron las
dictaduras latinoamericanas y en particular la argentina en el seno de la
Comisin de Derechos Humanos y la Asamblea General de la ONU para que
van Boven fuese apartado de la organizacin es el periodista ingls Iain
Guest en su libro Behind the Disappearances: Argentinas Dirty War Against Human Rights and the United Nations, Philadelphia, PA: University of Pennsylvania Press, 1990.
14 En esos aos, la Argentina fue, junto a la Filipinas de Corazn Aquino, el pas que ms convenios internacionales de proteccin de los derechos
humanos ratific en menos tiempo.
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15 Informe final del Relator Especial Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepcin, E/CN.4/Sub.22/1997/19 del 23
de junio de 1997. Ver nota 2 p. 44 de este captulo.
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discriminacin, compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional e intangibilidad de los derechos humanos fundamentales integran el lenguaje universal. La aprobacin del informe
final implic un paso decisivo en la sistematizacin de los
principios que actualmente rigen la proteccin de los derechos
humanos durante los perodos de crisis.
La larga lucha por lograr que los gobiernos aceptaran el
control y la supervisin internacional de las medidas adoptadas invocando un estado de excepcin fue una etapa ardua,
por cierto difcil, pero sobre todo muy alentadora. Los gobiernos alegaban con insistencia que las normas de excepcin se
haban creado para que los Estados pudieran recurrir a ellas libremente durante las situaciones de crisis y que el control internacional sobre su impacto en los derechos humanos slo
era legtimo en situaciones de paz. Por el contrario, la experiencia ya demostraba que es durante las situaciones de conflicto y de crisis cuando los derechos humanos se encuentran
expuestos a mayor riesgo, por lo que el control jurdico e institucional se hace ms necesario. Lo cierto es que, paulatinamente, la supervisin internacional se fue imponiendo cada
vez con mayor amplitud y rigor, impactando incluso sobre el
Derecho Penal Internacional, donde se produjo un extraordinario progreso en los ltimos veinte aos.
Otro hecho decisivo y concomitante fue la universalizacin
de estos principios y su aplicacin por otras instancias regionales de proteccin de los derechos humanos como es el caso
de la Comisin Interamericana y ms tarde la Corte, que tambin emplearon estos criterios y, a su turno, aportaron sustanciales precedentes a travs de sus opiniones consultivas y rica
jurisprudencia en la materia. El Tribunal Europeo, no obstante la relativa estabilidad institucional de esa regin, tambin
aport una valiosa jurisprudencia y muchos de sus fallos, sobre todo aquellos que ponen lmites a las restricciones de garantas, fueron fuente de importantes decisiones dentro e incluso fuera de su mbito regional.
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los principios contenidos en mi informe final. Adems, el pargrafo 17 reproduce en detalle la obligacin de los Estados
de notificar al conjunto de Estados Partes la proclamacin del
estado de excepcin y el fundamento y alcance de las medidas
adoptadas. Los pargrafos 15 y 16 de la Observacin N 29
recogen en detalle la rica e interesante jurisprudencia producida por el Comit con respecto a las garantas procesales y los
requisitos del debido proceso y juicio justo que deben regir
aun en las situaciones de crisis.
A su vez, resulta visible la influencia que han tenido en la
Observacin General N 29 las Opiniones Consultivas 8 y 9 de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los informes
elaborados por el jurista malayo Param Cumaraswamy como
Relator Especial sobre la independencia de jueces y abogados
(1994-2003).
Enriquece este crculo virtuoso el hecho de que la Observacin General N 29 recoge, al mismo tiempo, los precedentes
que el propio Comit ha establecido con relacin al artculo 14
del Pacto que contempla, justamente, las garantas judiciales y
el derecho a un debido proceso. Es importante destacar que el
Comit formul, a su turno, comentarios interpretativos del
artculo 14 del Pacto, en su Observacin General N 32, de julio de 200721. En ella se refuerzan los principios consagrados
por el Comit no slo con respecto al artculo 14 del Pacto, sino tambin con respecto a los criterios incluidos en la Observacin General N 29,referida a las garantas del debido proceso en los estados de excepcin, que realiza un desarrollo interpretativo del artculo 4 del Pacto.
El reconocimiento de la articulacin y complementariedad
entre el Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH) y el Derecho Internacional Humanitario (DIH) es rela-
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En los primeros das de marzo de 2001, la milicia de los talibanes
que gobernaba Afganistn dinamit en ese pas obras de arte de la poca
preislmica, entre ellas la cabeza de la estatua de Buda ms grande del mundo, de 55 metros de altura, tallada en la roca de una montaa hace 1500 aos.
Tambin fueron destruidas otras antiguas y admirables obras de la civilizacin budista de los siglos II y V, antes que el Islam fuera introducido en la regin en el siglo VII.
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Conexas de Intolerancia (Durban, 31 de agosto a 8 de septiembre de 2001) prenunciaban el desenlace de hechos dramticos
de enorme gravedad. Y, en efecto, pocos das despus de concluida la Conferencia ocurri el atentado a las Torres Gemelas
de Nueva York, el 11 de setiembre de 2001.
Durante el mes y medio que duraron las deliberaciones de
la Comisin en Ginebra, el clima de tensin se haba trasladado tambin al recinto donde se desarrollaban. El gran nmero de delegaciones y de ONG que concurrieron y la envergadura de los debates agigantaban las tensiones. Todos suponamos que el recinto de la ONU no habra de resistir semejantes presiones, que no podra alojar tamao despliegue de
energas opuestas, de fuertes controversias e intensos debates
que se prolongaban hasta altas horas de la noche. Y si bien se
aprobaron cuestiones importantes (como la puerta de entrada
a la declaracion sobre pueblos indgenas) y se dio un paso decisivo para el establecimiento de un grupo de trabajo encargado de elaborar una convencin sobre desaparicin forzada
de personas23, mis intentos de reinstalar el tema de los estados
de excepcin no fructificaron inmediatamente. Lejos de ello,
en aquel 2001 el mundo se parti y empez una era dominada por la violencia.
En ese nuevo contexto los Estados fueron protagonistas decisivos, e invocando la guerra, la emergencia y la lucha frontal
contra el terrorismo tambin limitaron seriamente el ejercicio
23
En el 57 perodo de sesiones, por Resolucin 2001/46, del 23 de
abril de 2001, la Comisin de Derechos Humanos decidi, ante el persistente reclamo de las ONG argentinas y latinoamericanas, crear un grupo de trabajo con el mandato de elaborar un proyecto de instrumento normativo jurdicamente vinculante para la proteccin de todas las personas contra las
desapariciones forzadas. Con fecha 21 de diciembre de 2006, la Convencin
Internacional para la Proteccin de Todas las Personas Contra las Desapariciones Forzadas fue adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas.
Para que entre en vigor se necesitan 20 ratificaciones; a diciembre de 2009 ha
sido ratificada por 18 Estados (Argentina y Francia se encuentran entre los
primeros).
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de los derechos humanos. Esto se tradujo en un vertiginoso regreso a las detenciones masivas, las crceles clandestinas, la
violacin del principio de non refoulement y otras prcticas nocivas. Esa profunda regresin puso en riesgo importantes conquistas en materia de regulacin jurdica de la violencia estatal, sobre todo las que tendan a limitar los poderes excepcionales en situaciones de crisis.
A poco de concluir mi mandato como presidente de la Comisin, en marzo de 2002, tuve a mi cargo la designacin de
cuatro expertos independientes. Como Relator Especial sobre
los territorios rabes palestinos ocupados desde 1967 nombr
a John Dugard (Sudfrica); como Relator Especial sobre la
venta, explotacin y pornografa de nios, a Juan Miguel Petit
(Uruguay); como Relator Especial sobre los derechos humanos
de los pueblos indgenas, a Rodolfo Stavenhagen (Mxico) y,
por ltimo, algo muy significativo para m fue la designacin
de Theo van Boven (Holanda) como Relator Especial sobre la
cuestin de la tortura. Una afortunada irona del destino, que
los diarios argentinos24 y las agencias internacionales se encargaron de subrayar, fue que el hombre al que la dictadura argentina haba logrado desplazar de su cargo cuando era uno
de los ms notables referentes histricos de los derechos humanos, veinte aos ms tarde volva a la ONU nombrado precisamente por un nacional del pas cuyas presiones diplomticas haban conseguido su expulsin.
Esta ancdota es significativa porque dos aos despus, en
agosto de 2003, fui designado por la entonces Comisin de Derechos Humanos25 Relator Especial sobre la independencia de
jueces y abogados, lo que facilit enormemente la posibilidad
de que los relatores especiales colaborsemos en dos temas tan
24 Ver el artculo de opinin de Martn Granovsky, Van Boven, una revancha de la historia, Pgina/12, Buenos Aires, 29 de noviembre de 2001.
Disponible en URL: http://www.pagina12.com.ar/2001/01-11/01-1129/pag13.htm
25 Luego Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
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nes del Seminario internacional sobre proteccin de los derechos humanos bajo los estados de excepcin28, en particular el
derecho a un proceso justo, que reuni a importantes expertos
en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
El objeto de la reunin era por un lado, actualizar la informacin existente sobre una materia tan vasta como compleja y, al
mismo tiempo, sometida al constante acecho de una realidad
mundial en la que, como se comprueba, la violencia y los conflictos empujan hacia formas retrgradas en el campo del derecho; por otro lado, relevar el impacto que haban producido
sobre el derecho internacional y los ordenamientos jurdicos
nacionales los recientes conflictos armados y la lucha contra el
terrorismo emprendida por muchos Estados, sobre todo luego
que los Estados Unidos adoptaran la Ley USA Patriotic Act
(promulgada el 26 de octubre de 2001).
Resulta alentador constatar que ms all de las nuevas acechanzas que dominan el escenario internacional y en medio de
una contienda que no cesa de incorporar nuevos riesgos y crecientes desafos, los principios que se publican en este libro no
slo mantienen vigencia sino que aparecen reforzados por su
aplicacin ordinaria y regular por el Comit de Derechos Humanos y los procedimientos especiales de la ONU, los rganos
regionales de supervisin internacional y en muchos casos los
tribunales nacionales, que desempean un papel cada da ms
significativo en la consolidacin de estos principios.
Los expertos analizan las diferentes facetas que asumen la
guerra y la violencia, y las fisonomas de los conflictos armados en la actualidad (internos, internacionales, mixtos, etc.)
para ratificar la extensin de las normas tuitivas de los derechos humanos a esas situaciones, con independencia de su encuadre jurdico o la tipificacin del conflicto. sta es, quiz, la
afirmacin ms importante de los especialistas, ya que es su
validez la que ha estado sometida a mayores amenazas en la
ltima dcada.
28 pp. 189-206. Ver Seminario internacional
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LEANDRO DESPOUY
Como dijimos, en ejercicio de mi mandato ms reciente -como Relator Especial para la independencia de jueces y abogados- pude actuar en favor de la independencia de la justicia y
sus profesionales; del respeto irrestricto del derecho de defensa; y la inclusin de las garantas del debido proceso entre los
estndares internacionales aplicables bajo estados de excepcin. Tambin logr poner de relieve ese otro preocupante fenmeno que supone la aplicacin de restricciones a los derechos humanos sin la declaracin formal del estado de excepcin, circunstancia que se ha generalizado en muchos pases
configurando situaciones asimilables a un estado de excepcin de facto. Vinculado a ese acontecimiento se registra la
preocupante tendencia a volver a establecer los tribunales de
excepcin, con el argumento de combatir el terrorismo y en razn de la tensin siempre presente entre los tribunales ordinarios y los tribunales militares. Este ltimo aspecto fue objeto de un informe especial ante la Asamblea General29 en el que
se establece que el juzgamiento de civiles o militares que hayan cometido violaciones de los derechos humanos por tribunales militares es manifiestamente contrario a los principios
en que se funda el derecho internacional contemporneo30.
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lo la pauperizacin de los sectores pobres sino tambin el acelerado empobrecimiento de los sectores medios configura una
de las principales causas de tensiones sociales y polticas susceptibles de desembocar en formas aun mayores de violencia
y convulsin.
El uso clientelar de las personas en situacin de pobreza y
desocupadas, mediante un asistencialismo empleado como arma poltica y sostn de gobierno, perpeta la exclusin y la
transforma en una poderosa herramienta de extorsin gubernamental que conduce al aislamiento y la marginacin de los
grupos sociales ms carenciados. Todo esto se da en el marco
de un paulatino repliegue del Estado y, en muchos casos, de
un franco abandono de las funciones sociales que tradicionalmente ha cumplido como responsable-impulsor de polticas
pblicas vinculadas al desarrollo.
Otro aspecto preocupante de este fenmeno es la forma en
que, en la actualidad, este tipo de conflictos afecta particularmente a las minoras o a ciertos sectores vulnerables o bien
obedece a factores de ndole tnica, religiosa, de nacionalidad, etc., remplazando el carcter eminentemente ideolgico
con que se identific a la conflictividad social hasta finales de
los 80.
Pero el rasgo ms dramtico del actual escenario internacional es la forma en que se ejerce la violencia sobre la poblacin civil32, que es generalmente la ms afectada (nios, mujeres, ancianos, etc.), con enormes costos en vidas humanas. Se
trata de situaciones en las que la crisis es de tal intensidad que
el propio marco institucional del Estado se ha roto y la violencia del propio Estado o de organizaciones criminales se ha
32
Los ejemplos de Congo, Yugoslavia, Ruanda, etc., as lo acreditan.
La Ley N 9/96, aprobada por la Asamblea Nacional de Ruanda el 6 de abril
de 1996, reconoce explcitamente que la situacin de excepcin que ha vivido el pas es de tal magnitud que ha amenazado la existencia de la nacin entraando la desintegracin completa de las instituciones y del poder judicial.
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Relator Especial sobre los derechos
humanos y los estados de excepcin
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LEANDRO DESPOUY
91
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QDULRV QR SRGtD VHU RWUR TXH OD GHIHQVD GH OD UHS~EOLFD \ QR VX DSODVWD
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92
LEANDRO DESPOUY
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94
LEANDRO DESPOUY
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GH HPHUJHQFLD \ VX LPSDFWR HQ HO JRFH GH ORV GHUHFKRV KXPD
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QR VyOR HV XQD FRQGLFLyQ LQGLVSHQVDEOH SDUD VX YDOLGH] VLQR
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LEANDRO DESPOUY
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LEANDRO DESPOUY
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LEANDRO DESPOUY
3ULQFLSLR GH WHPSRUDOLGDG
101
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GH OD &RQYHQFLyQ $PHULFDQD GH 'HUHFKRV +XPDQRV EDViQGRVH
HQ ODV QRUPDV FRQWHQLGDV HQ OD 'HFODUDFLyQ $PHULFDQD GH ORV
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HQ UHVXOWD GHO DUWtFXOR GHO 3DFWR ,QWHUQDFLRQDO GH 'H
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102
LEANDRO DESPOUY
103
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LEANDRO DESPOUY
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LEANDRO DESPOUY
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LEANDRO DESPOUY
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LEANDRO DESPOUY
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132
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133
134
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141
142
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158
blanca
159
ANEXO I
DISPOSICIONES INTERNACIONALES
QUE REGULAN LOS ESTADOS
DE EXCEPCIN
160
blanca
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161
162
ANEXO I
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163
164
ANEXO I
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165
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165
166
ANEXO I
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167
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167
168
ANEXO I
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FRQGLFLyQ
GH
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169
170
ANEXO I
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GH
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GH
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171
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OD
QDFLRQDOLGDG
7RGD
SHUVRQD
172
blanca
173
ANEXO II
OBSERVACIN GENERAL N 29 SOBRE
EL ARTCULO 4 DEL PACTO INTERNACIONAL
DE DERECHOS CIVILES Y POLTICOS:
ESTADOS DE EXCEPCIN Y SUSPENSIN
DE DERECHOS
174
blanca
175
176
ANEXO II
vocar el artculo 4 es necesario que se renan dos condiciones fundamentales: que la situacin sea de un carcter excepcional que ponga en peligro la vida de la nacin y que el
Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de excepcin. Este ltimo requisito es esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la ley
cuando son ms necesarios. Al proclamar un estado de excepcin cuyas consecuencias pueden entraar la suspensin
de cualquier disposicin del Pacto, los Estados deben actuar
dentro del marco constitucional y dems disposiciones de
ley que rigen esa proclamacin y el ejercicio de las facultades
de excepcin; incumbe al Comit vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del artculo 4.
Para que el Comit pueda cumplir esta tarea, los Estados
Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artculo 40 informacin suficiente y
exacta sobre su legislacin y prctica en materia de facultades de excepcin.
3. No todo disturbio o catstrofe constituye una situacin
excepcional que ponga en peligro la vida de la nacin, como
se exige en el prrafo 1 del artculo 4. Durante un conflicto armado, ya sea internacional o no internacional, son aplicables
las normas del derecho internacional humanitario, que contribuyen, junto con las disposiciones del artculo 4 y del prrafo
1 del artculo 5 del Pacto, a impedir el abuso de las facultades
excepcionales del Estado. En virtud del Pacto, aun en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicacin
del Pacto se permitirn slo en la medida en que la situacin
constituya un peligro para la vida de la nacin. Cuando los Estados Partes consideren la posibilidad de invocar el artculo 4
en situaciones distintas de un conflicto armado, debern ponderar cuidadosamente el motivo por el cual esa medida es necesaria y legtima en las circunstancias del caso. En varias ocasiones, el Comit ha expresado su preocupacin en relacin
con algunos Estados Partes que parecen haber suspendido la
vigencia de los derechos protegidos por el Pacto, o cuyo dere-
OBSERVACIN GENERAL N 29
177
1 Vanse las siguientes observaciones finales: Repblica Unida de Tanzana (1992), CCPR/C/79/Add.12, prr. 7; Repblica Dominicana (1993),
CCPR/C/79/Add.18, prr. 4; Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del
Norte (1995), CCPR/C/79/Add.55, prr. 23; Per (1996), CCPR/C/79/Add.67, prr. 11; Bolivia (1997), CCPR/C/79/Add.74, prr. 14; Colombia (1997), CCPR/C/79/Add.76, prr. 25; Lbano (1997), CCPR/C/79/Add.78, prr. 10; Uruguay (1998), CCPR/C/79/Add.90, prr. 8; Israel (1998), CCPR/C/79/Add.93, prr. 11.
2
Vanse, por ejemplo, los artculos 12 y 19 del Pacto.
178
ANEXO II
OBSERVACIN GENERAL N 29
179
nacin. La obligacin en derecho de restringir todas las medidas de suspensin a las estrictamente limitadas a las exigencias de la situacin impone tanto a los Estados Partes como al
Comit el deber de proceder a un anlisis minucioso en relacin con cada artculo del Pacto, sobre la base de una evaluacin objetiva de la situacin de hecho.
7. El prrafo 2 del artculo 4 del Pacto establece expresamente que no pueden ser suspendidos en ningn caso los artculos siguientes: artculo 6 (derecho a la vida), artculo 7
(prohibicin de las torturas y las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, o de los experimentos mdicos o cientficos de no mediar libre consentimiento), prrafos 1 y 2 del artculo 8 (prohibicin de la esclavitud, la trata de esclavos y la
servidumbre), artculo 11 (prohibicin de ser encarcelado por
el solo hecho de no poder cumplir una obligacin contractual),
artculo 15 (principio de legalidad en materia penal, esto es, el
requisito de que la responsabilidad penal y la pena vengan determinadas exclusivamente por disposiciones claras y concretas de la ley en vigor y aplicable en el momento de cometerse
el acto o la omisin, salvo que por ley posterior se imponga
una pena ms leve), artculo 16 (reconocimiento de la personalidad jurdica de todo ser humano) y artculo 18 (libertad de
pensamiento, de conciencia y de religin). Los derechos reconocidos en estos artculos no pueden ser suspendidos por el
mero hecho de que estn enumerados en el prrafo 2 del artculo 4. Lo mismo es aplicable, en relacin con los Estados que
son Partes en el Segundo Protocolo Facultativo del Pacto, destinado a abolir la pena de muerte, segn lo prescrito en el artculo 6 de ese Protocolo. Tericamente, calificar cualquier disposicin del Pacto de disposicin que no puede ser suspendida no significa que en caso alguno se justifiquen limitaciones
o restricciones. La referencia hecha en el prrafo 2 del artculo
4 al artculo 18, que contiene en su prrafo 3 una clusula especfica sobre limitaciones, demuestra que la permisibilidad
de las restricciones es independiente de la cuestin de la suspensin. Aun en las situaciones excepcionales ms graves, los
180
ANEXO II
Estados que ponen trabas a la libertad de profesar la propia religin o expresar las propias creencias deben justificar sus medidas por remisin a los requisitos enumerados en el prrafo
3 del artculo 18. En varias ocasiones, el Comit ha expresado
su preocupacin porque algunos derechos que no pueden ser
suspendidos conforme al prrafo 2 del artculo 4 estn siendo
suspendidos o estn expuestos a suspensin en razn de una
falta de adecuacin del ordenamiento jurdico de un determinado Estado Parte 4.
8. Segn el prrafo 1 del artculo 4, una de las condiciones
para la justificacin de cualquier suspensin de las disposiciones del Pacto es la de que las medidas adoptadas no entraen
discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social. Aun cuando el
artculo 26 y las dems disposiciones del Pacto relativas a la no
discriminacin (artculos 2 y 3, prrafo 1 del artculo 14, prrafo 4 del artculo 23, prrafo 1 del artculo 24 y artculo 25) no
figuran entre las disposiciones que segn el prrafo 2 del artculo 4 no pueden ser suspendidas, existen elementos o dimensiones del derecho a la no discriminacin que no admiten excepcin en circunstancia alguna. En particular, se debe dar
cumplimiento a esta disposicin del prrafo 1 del artculo 4
cuando se hagan cualesquiera distinciones entre las personas
al recurrir a medidas que suspenden la aplicacin de determinados artculos del Pacto.
OBSERVACIN GENERAL N 29
181
182
ANEXO I1
OBSERVACIN GENERAL N 29
183
tegora de normas imperativas va ms all de la lista de disposiciones cuya aplicacin no puede suspenderse, que figura en
el prrafo 2 del artculo 4. Los Estados Partes no pueden en
ningn caso invocar el artculo 4 del Pacto como justificacin
de actos que violan el derecho humanitario o normas imperativas de derecho internacional, por ejemplo, la toma de rehenes, la imposicin de castigos colectivos, la privacin arbitraria
de la libertad o la inobservancia de los principios fundamentales de juicio imparcial, en particular la presuncin de inocencia.
12. A fin de evaluar el alcance de una suspensin legtima
de algunas disposiciones del Pacto, uno de los criterios puede
ser el de definir ciertas violaciones de los derechos humanos
como crmenes de lesa humanidad. Si un acto cometido dentro de la jurisdiccin de un Estado es la base para establecer la
responsabilidad penal individual por crimen de lesa humanidad de quienes hayan participado en l, el artculo 4 del Pacto no puede invocarse como justificacin para alegar que el estado de excepcin exima al Estado de que se trate de su responsabilidad en relacin con el mismo comportamiento. Por
consiguiente, la reciente codificacin de los crmenes de lesa
humanidad a efectos jurisdiccionales en el Estatuto de Roma
de la Corte Penal Internacional es pertinente para la interpretacin del artculo 4 del Pacto7.
184
ANEXO II
13. En las disposiciones del Pacto que no figuran en el prrafo 2 del artculo 4, hay elementos que, a juicio del Comit,
no pueden ser objeto de suspensin legtima con arreglo al artculo 4. A continuacin figuran algunos casos ilustrativos.
(a) Toda persona privada de libertad ser tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad
inherente al ser humano. Aunque este derecho, reconocido en el artculo 10 del Pacto, no se mencione
separadamente en la lista de derechos que no pueden ser suspendidos en virtud del prrafo 2 del artculo 4, el Comit estima que el Pacto expresa una
norma de derecho internacional general cuya aplicacin no puede ser objeto de suspensin. Esto se
sustenta en la referencia que se hace en el prembulo del Pacto a la dignidad inherente a los seres humanos y en la estrecha relacin existente entre los
artculos 7 y 10.
(b) Las prohibiciones de la toma de rehenes, los secuestros o la detencin no reconocida son disposiciones
que no pueden ser objeto de suspensin. El carcter
absoluto de estas prohibiciones, aun en situaciones
excepcionales, se justifica por su condicin de normas de derecho internacional general.
(c) A juicio del Comit, la proteccin internacional de
los derechos de las personas pertenecientes a minoras comprende elementos que deben respetarse en
toda circunstancia. Esto se refleja en la prohibicin
del genocidio en el derecho internacional, en la inclusin de una clusula de no discriminacin en el
propio artculo 4 (prr. 1) as como en el carcter de
disposicin cuya aplicacin no puede suspenderse
del artculo 18 .
(d) Como confirma el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, la deportacin o el traslado forzo-
OBSERVACIN GENERAL N 29
185
186
ANEXO II
15. Es inherente a la proteccin de los derechos expresamente reconocidos como no susceptibles de suspensin en el
prrafo 2 del artculo 4, que han de ser garantizados mediante garantas procesales, generalmente de carcter judicial. Las
disposiciones del Pacto que se refieran a las garantas procesales nunca podrn ser el objeto de medidas que de alguna forma socaven la proteccin de los derechos que no son susceptibles de suspensin; la revocacin o utilizacin del artculo 4
nunca podr realizarse de forma que produzca la suspensin
de alguno de los derechos cuya suspensin no esta autorizada. Ms an, al ser imposible la suspensin de la totalidad de
las disposiciones del artculo 6 del Pacto, cualquier imposicin
de la pena de muerte durante un estado de emergencia no debe contradecir las disposiciones de Pacto y, consecuentemente, ha de cumplir inter alia con todos los requisitos de los artculos 14 y 15.
16. Las garantas relacionadas con la institucin de la suspensin, segn se definen en el artculo 4 del Pacto, se basan
en los principios de legalidad y del Estado de derecho inherentes al Pacto en su conjunto. Como ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial estn explcitamente garantizados
por el derecho humanitario internacional en tiempo de conflicto armado, el Comit no encuentra ninguna justificacin
para suspender dichas garantas durante cualquier otra situacin de excepcin. A juicio del Comit, dichos principios y la
disposicin sobre recursos efectivos exigen que los principios
fundamentales del derecho a un juicio imparcial se respeten
durante un estado de excepcin. Slo un tribunal de derecho
puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se
debe respetar la presuncin de inocencia. Con el objeto de proteger los derechos que no pueden ser objeto de suspensin, se
sigue de este mismo principio que el derecho de acceso a los
tribunales, para que stos decidan sin demora sobre la legalidad de cualquier clase de detencin, no debe ser afectado por
OBSERVACIN GENERAL N 29
187
188
ANEXO II
10 Vanse las siguientes observaciones finales: Per (1992), CCPR/C/79/Add.8, prr. 10; Irlanda (1993),
CCPR/C/79/Add.21, prr. 11; Egipto (1993), CCPR/C/79/Add.23, prr.
7; Camern (1994), CPR/C/79/Add.33, prr. 7; Federacin de Rusia (1995),
CCPR/C/79/Add.54, prr. 27; Zambia (1996), CCPR/C/79/Add.62, prr.
11; Lbano (1997), CCPR/C/79/Add.78, prr. 10; India (1997), CCPR/C/79/Add.81, prr. 19; Mxico (1999), CCPR/C/79/Add. 109, prr. 12.
189
ANEXO III
SEMINARIO INTERNACIONAL DE EXPERTOS
SOBRE LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
HUMANOS BAJO LOS ESTADOS
DE EXCEPCIN, ESPECIALMENTE,
EL DERECHO A UN PROCESO JUSTO
190
blanca
191
192
ANEXO III
Introduccin
La mayora de los sistemas jurdicos prevn medidas excepcionales para actuar en situaciones de crisis. Sin embargo,
la adopcin de dichas medidas y su impacto en el goce de los
derechos humanos deben ser, y son, regulados de forma estricta. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH) proporciona equilibrios para proteger el disfrute de
los derechos humanos; si bien permite que se deroguen algunos, establece una serie de salvaguardas: exigencias y condiciones especficas, en diversos instrumentos del Derecho Internacional: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), la Convencin Europea para la Proteccin de
los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales
(CEPDHLF), la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la Carta rabe de Derechos Humanos3. Por
otra parte, el Derecho Internacional Humanitario (DIH) tambin contiene normas para la proteccin de los derechos humanos durante las situaciones de conflicto. Sin embargo, a pesar de las garantas existentes, se puede observar que continan teniendo lugar graves violaciones de derechos humanos
durante los estados de excepcin. Esto se debe, en particular,
a la falta de cumplimiento de las disposiciones previstas para
tutelar los derechos humanos y evitar interpretaciones incorrectas.
Con el objetivo de echar luz sobre el tema y recomendar
nuevas y posibles estrategias para enfrentar este fenmeno, el
seminario fue dividido en dos partes. Durante la primera, los
participantes intercambiaron informacin sobre los recientes
progresos en materia de normas y jurisprudencia relativas a
la temtica y adoptadas a nivel nacional, regional y universal,
3
La Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos no incluye ninguna disposicin que permita derogaciones en estados de excepcin.
SEMINARIO INTERNACIONAL
193
194
ANEXO III
SEMINARIO INTERNACIONAL
195
Por ltimo, se abord la cuestin de cmo enfrentar aquellas situaciones en las no se declara un estado de emergencia,
pero las medidas o leyes excepcionales que se adoptan equivalen a un estado de emergencia de facto.
Las normas y la jurisprudencia en los niveles universal,
regional y nacional
Durante los ltimos diez aos se ha dado una importante
evolucin en el plano legislativo, a travs de la adopcin de
diferentes instrumentos legales de alcance regional e internacional, y en el plano de la jurisprudencia nacional, regional y
universal, relativa a la proteccin de los derechos humanos en
estados de excepcin. Una de las principales consecuencias es
la ampliacin de la lista de los derechos no derogables incluida en el PIDCP que se adopt hace 31 aos.
Por ejemplo, la Convencin Internacional para la proteccin de todas las personas contra las desapariciones forzadas,
adoptada por la Asamblea General el 20 de diciembre de 2006
(an no ha entrado en vigor), no contiene ninguna disposicin
que autorice derogaciones bajo estados de excepcin, pero s
enuncia una serie de derechos no derogables, a saber: a no ser
forzosamente desaparecido; a conocer la verdad en lo que
respecta a las circunstancias de una desaparicin forzada; los
derechos de la persona detenida a cuestionar la legalidad de
su detencin y a ser visitada por su familia y su abogado. Por
otra parte, tres tratados sobre la lucha contra el terrorismo
adoptados en la ltima dcada4 explicitan la obligacin de los
Estados de respetar los derechos humanos en la lucha contra
4 Convenio Internacional para la represin de los atentados terroristas
cometidos con bombas, adoptada por la Asamblea General de las NU el 15
de diciembre 1997; Convenio Internacional para la Represin de la Financiacin del Terrorismo, adoptada por la Asamblea General el 9 de Diciembre de
1999; Convencin Internacional para la Supresin de Actos de Terrorismo
Nuclear, adoptada por la Asamblea General de las UN el 13 de abril de 2005.
196
ANEXO III
SEMINARIO INTERNACIONAL
197
bles que cita el artculo 4, se le aplican diversas garantas. Especficamente, que las derogaciones del artculo 14 no pueden
exceder aquellas estrictamente requeridas por la situacin
concreta, y que alejarse de los principios fundamentales de
198
ANEXO III
6 Ver Informe sobre Justicia Militar del Relator Especial sobre Independencia de jueces y abogados, A/61/384, Cap. IV.
SEMINARIO INTERNACIONAL
199
del derecho a cuestionar la detencin y del derecho a un proceso justo, descritos en el DIH aplicable. En ese sentido, se examinaron situaciones complejas como las de personas que son
apartadas del procedimiento penal y mantenidas en detencin
administrativa sin imputacin de cargos, o personas detenidas
por fuerzas extranjeras en el Estado anfitrin.
Todos los participantes coincidieron en que los derechos
humanos tambin se aplican durante conflictos armados. En
este sentido, se discutieron las circunstancias por las que el
DIH puede considerarse como lex specialis, vis--vis el derecho
de los derechos humanos; concretamente, con relacin al derecho de habeas corpus para los prisioneros de guerra o los civiles detenidos durante un conflicto armado internacional.
Se destac la importancia de las conclusiones a las que
arrib la Comisin de Investigacin creada en el seno de la
OIT con respecto a la suspensin de los Convenios N 87 y 88
de la OIT por el gobierno de los coroneles de 1967, donde se
estableci que la no aplicacin de dichas convenciones slo
era aceptable en circunstancias excepcionales y siempre y
cuando se garantizara que un rgano judicial revisara de manera independiente los derechos afectados.
En el nivel regional, la jurisprudencia del Tribunal Europeo
especifica el alcance de aplicacin del artculo 15 de la Convencin Europea de Derechos Humanos. Con relacin al derecho a un justo proceso, el Tribunal estableci en diversos fallos que el derecho a un remedio judicial para proteger un derecho no derogable era, en s mismo, no derogable.
En el Sistema Interamericano, el artculo 27 de la Convencin Americana contiene una previsin similar al artculo 4
del Pacto de Derechos Civiles y Polticos y al artculo 15 de la
Convencin Europea de Derechos Humanos, aunque incluye
una lista ms amplia de derechos no derogables, que tambin
abarca las garantas judiciales esenciales para la proteccin de
los derechos no derogables. En ese contexto, la Comisin Interamericana de derechos humanos considera que en un estado de excepcin los componentes fundamentales del derecho
200
ANEXO III
SEMINARIO INTERNACIONAL
201
Conclusiones
Durante situaciones de emergencia, los Estados tienen la
potestad de aplicar medidas excepcionales a fin de proteger
los derechos fundamentales, pero aquellas deben cumplir estrictamente con lo dispuesto por el derecho nacional e internacional. Hay principios fundamentales del estado de derecho
que se aplican en los estados de excepcin, declarados o no
declarados, a saber:
- Las normas de derechos humanos se aplican en caso
de conflicto armado y permanecen vigentes, junto con
otras ramas del derecho internacional, tales como el
derecho internacional del trabajo, el de los derechos
del nio, y el derecho internacional humanitario.
- El estado de excepcin es una institucin regulada por
ordinaria bajo el estado de derecho y debe mantenerse
dentro del marco de las normas y los principios que lo
rigen. Su finalidad debe ser democrtica; su adopcin,
modalidades de aplicacin y mantenimiento deben estar sujetos a controles.
- Los estados de excepcin nunca podrn infringir la integridad y la independencia de los poderes Judicial y
Legislativo. En ese caso, el estado de derecho se vera
alterado.
- Las personas siempre deben ser tratadas dentro del
marco de la ley, como sujetos de derecho.
Es fundamental que el Poder Judicial pueda revisar y evaluar constantemente la legalidad de las derogaciones y restricciones impuestas durante un estado de excepcin, as como el
respeto de todas las obligaciones legales del Estado durante la
situacin de excepcin. Las facultades del Poder Judicial, como guardin de los derechos humanos, no pueden ser restringidas durante situaciones de excepcin. En situaciones de crisis se verifica la condenable tendencia a destituir a los jueces y
202
ANEXO III
SEMINARIO INTERNACIONAL
203
ANEXO III
204
7 Durante la presentacin del Relator Especial ante el Consejo de Derechos Humanos (4 sesin) y ante la Asamblea General (62 perodo de sesiones), muchas delegaciones apoyaron la iniciativa y animaron a que se realizara un estudio.
SEMINARIO INTERNACIONAL
205
como durante su aplicacin; o bien cuando la legislacin interna de los pases introduce restricciones, ya que pueden derivar en estado de emergencia de facto.
-Invitar a todos los Procedimientos Especiales del Consejo
de Derechos Humanos de Naciones Unidas a tomar en cuenta
el impacto de los estados de excepcin en los derechos que
abarcan sus respectivos mandatos.
-Nombrar un Experto independiente para realizar con la
asistencia del ACNUDH- el estudio recomendado y redactar
las bases del proyecto de declaracin internacional que compile las normas, principios y criterios que habrn de conformar un corpus iuris de alcance universal.
La adopcin de ese texto facilitara su implementacin por
los Estados, al igual que la supervisin internacional de su
cumplimiento. Mejorara la proteccin de los derechos humanos y contribuiran a crear conciencia sobre la gravedad e importancia de este tema, colocndolo en un lugar prioritario en
la agenda del Consejo y dando lugar a que ms pases se interesen por la propuesta de elaborar un instrumento internacional.
Al ACNUDH
-Colaborar debidamente con la realizacin del estudio recomendado y tomar todas las medidas apropiadas para que se
concrete lo antes posible.
-Crear dentro del sitio Web de la Oficina del Alto Comisionado un espacio especfico sobre los estados de excepcin
(Naciones Unidas no dispone actualmente de una clara compilacin de informacin sobre este tema). Esta pgina debe incluir: jurisprudencia, conclusiones y comentarios generales de
los rganos de tratados, extractos relevantes de los informes
de los Relatores Especiales, antecedentes y dems materiales
sobre los mecanismos regionales de derechos humanos, y las
notificaciones enviadas por los Estados parte al Secretario Ge-
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ANEXO III
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Coleccin
INDEPENDENCIA Y ACCESO A LA JUSTICIA
EN AMRICA LATINA
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blanca
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