La facilitacin para la gestin participativa de las polticas pblicas

Pablo F. Iturralde B.
Octubre 2014
El impulso que ha logrado la democracia participativa, como parte del sistema
poltico y como complemento de la democracia representativa, ha permitido en
muchos pases que la ciudadana diversa participe activamente en la toma
decisiones sobre las polticas pblicas. Estas prcticas devuelven el poder al
soberano, asegurando el empoderamiento de la ciudadana, por un lado, y la
gobernabilidad de las autoridades pblicas. Y adems, est demostrado desde
la experiencia de muchos pases que la participacin activa de la ciudadana
tiene efectos no solo en la calidad de las polticas pblicas, sino en la
sostenibilidad de los acuerdos y decisiones que se construyen colectivamente.
Estas diferentes formas de democracia participativa han sido institucionalizadas
como parte de los derechos polticos individuales y colectivos. As, en ciertos
casos se han incorporado a los derechos consagrados en las cartas
constitucionales o en cuerpos legales que norman su participacin. Por
ejemplo, pases como Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Per y Venezuela han
aprobado leyes de participacin ciudadana, especialmente a nivel de gobiernos
subnacionales; sin embargo las experiencias prcticas al respecto son mucho
ms amplias, como los conocidos mecanismos de transparencia y rendicin de
cuentas o los presupuestos participativos.
Es decir, la gestin participativa de las polticas pblicas requiere de
condicionantes, como la existencia de un marco normativo (no necesariamente
constitucional o legal) que institucionalice los mecanismos de participacin; la
presencia de una sociedad civil organizada, con autonoma y capacidad de
movilizacin; un diseo institucional flexible que favorezca la participacin de
los actores involucrados, especialmente de quienes estn en desventaja en las
relaciones de poder; y, la capacidad administrativa y econmica del gobierno
nacional o local para garantizar los mecanismos de participacin y la
implementacin de las polticas diseadas.

Entonces, para facilitar la gestin participativa de las polticas pblicas es

fundamental partir del conocimiento sobre el marco normativo que rige la
participacin y hechura de las polticas pblicas; as como, de los elementos
bsicos de la realidad sobre la que se pretende intervenir:

En relacin con el marco normativo que rige la participacin ciudadana y

los procesos de formulacin, toma de decisiones, aprobacin,
implementacin y control de las polticas pblicas, el propsito es
identificar los mecanismos de participacin, las fases del ciclo de la
poltica pblica en las que se puede intervenir y los tiempos de toma de
decisiones o planificacin de las polticas pblicas.

Respecto a la realidad, hay que investigar el problema o las polticas

pblicas sobre el cual se busca incidir, y por supuesto, el contexto
econmico, social, poltico y cultural que condiciona el problema o rea
identificada.

Con base en lo anterior, la persona o personas que van a facilitar deben

disear el proceso de gestin participativa de la poltica pblica, considerando,
al menos, la siguiente secuencia de pasos o momentos metodolgicos:
a) El diagnstico participativo del problema o las polticas pblicas sobre
las cuales se va a trabajar, identificando la oferta existente y la
demanda de los actores sociales sobre las que se quiere intervenir,
considerando el entorno o contexto que les condiciona.
b) La formulacin de la propuesta de poltica pblica, que siempre ser
una hechura que combina factores tcnicos y factores polticos. Esto es
la importancia de instrumentos cientficos y tcnicos, que generalmente
hacen nfasis en los anlisis e sistemas, costo-beneficio, costoeficiencia y el clculo cuantitativo aplicado a la planeacin,
programacin, presupuestacin, gestin y control; y al mismo tiempo, el
valor que tienen las condiciones polticas, en la que se juegan los
argumentos, la transaccin entre los actores o grupos de inters, y el
ajuste mutuo entre las fuerzas involucradas. Este paso suele incluir el
proceso de presupuestacin o diseo de las fuentes de financiamiento y
de inversin.
c) La toma de decisiones para garantizar que la autoridades legtimas, a
quienes les corresponde la decisin final para la aprobacin de la
propuesta de poltica pblica, consideren los resultados del proceso
participativo, transformando la poltica y el gobierno en instituciones
ms democrticas, eficaces en el servicio a la ciudadana y eficientes
en el manejo de recursos que siempre sern escasos respecto a las
necesidades y demandas sociales.
d) La implementacin y el control de la poltica pblica, que de igual forma
que lo anterior debe garantizar mecanismos de participacin de la
ciudadana que permitan incrementar la corresponsabilidad de los

actores involucrados en los asuntos pblicos (ciudadana activa), el

aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver
problemas por parte de la comunidad y autoridades, y los resultados e
impactos de las polticas pblicas aprobadas, para transformar las
realidades sociales, institucionales y patrones culturales.

Naturalmente, tanto el diseo como la implementacin del proceso de gestin

participativa de polticas pblicas, debe hacer uso de los conceptos,
metodologas y tecnologas sociales que utiliza la facilitacin y a los que nos
hemos referido a lo largo del presente texto.
El contexto ecuatoriano para la gestin participativa de las polticas
pblicas
Para hacer una anlisis, aunque sea somero, del contexto ecuatoriano para la
gestin participativa de las polticas pblicas, es necesario recordar los
antecedentes para comprender de manera ms clara los cambios o quiebres
que se han producido en cuanto a ejercicio de los derechos polticos,
especialmente respecto a la participacin ciudadana en los asuntos pblicos y
su institucionalizacin a travs de mltiples mecanismos de participacin.
El Ecuador viene de una profunda crisis de los sistemas de partidos y de
representacin poltica entre los aos 1996 y 2006, en marco de la imposicin
de las polticas neoliberales. Este perodo marcado por la inestabilidad poltica,
resultado de un amplio rechazo de la ciudadana a gobiernos y partidos
polticos percibidos como corruptos y responsables de la crisis social
ocasionada por las medidas econmicas del denominado consenso de
Washington. Adems a la lite gobernante y poltica poco le importaba el
componente participativo en la gestin de lo pblico, al contrario exista un
discurso que pretenda esconder sus decisiones en criterios tecno-burocrticos,
que realmente respondan a los lineamientos de los organismos financieros
internacionales.
Sin embargo, a pesar de la crisis poltica y de la ninguna importancia de las
lites gubernamentales y polticas a nivel nacional, en el mismo perodo
existieron importantes experiencias participativas en varios gobiernos
municipales y provinciales, especialmente de la Sierra ecuatoriana. A pesar de
no existir un marco normativo que institucionalice la participacin ciudadana, la
Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos, impulsada por el Movimiento
de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP), desarrollo formas
participativas multiactores, que tuvieron diversos grados de desarrollo y que
conformaron experiencias heterogneas, que iban desde la participacin
exclusiva en la formulacin de los presupuestos participativos, hasta formas de
participacin con poder de decisin en la elaboracin, implementacin y control

de los planes de desarrollo. Es decir algunas de estas experiencias llegaron a

desarrollar procesos de participacin de la ciudadana durante todo el ciclo de
la poltica pblica.
Con el cambio fundamental en la correlacin de fuerzas polticas, expresada en
el triunfo de la denominada Revolucin Ciudadana y la derrota de los partidos
polticos tradicionales en el ao 2007, se inicia un nuevo perodo, en este caso
de institucionalizacin de la participacin ciudadana en la gestin de lo pblico:

El primer elemento de esta institucionalizacin es el reconocimiento en

la Constitucin de la Repblica, aprobada mediante consulta popular
en el ao 2008, en la que se reconocen al menos al menos tres tipos de
derechos polticos de participacin, adems de aquellos ms alineados
en la democracia representativa, como el de elegir y ser elegido.
Entre estos derechos podemos mencionar los referidos a: (i) La accin
colectiva, que incluye la accin ciudadana ante las violaciones o
amenazas de afectacin de derechos; propuestas y reivindicaciones
econmicas, sociales, culturales, ambientales; derecho a la resistencia
cuando se tomen medidas que atente a los derechos; y, la mediacin y
solucin de conflictos. (ii) Los mecanismos de democracia directa, como
la iniciativa popular normativa, la consulta popular, la revocatoria del
mandato y la reforma constitucional. (iii) La participacin en todo el ciclo
de la poltica pblica: la formulacin de polticas, planes, programas y
proyectos; presupuestacin participativa; corresponsabilidad en la
implementacin; y, el control social de los resultados, gestin e inversin
presupuestaria.

Luego vino el desarrollo de los preceptos constitucionales en un

nuevo marco legal, y si bien el concepto de participacin ciudadana se
trabaja transversalmente en las diferentes leyes, particularmente en la
creacin de los consejos sectoriales conformados por representacin
pblica y ciudadana, ciertos marcos legales constituyen hitos
fundamentales. As, en el ao 2010 se aprueban tres cuerpos legales
determinantes en la creacin de mecanismos de participacin:
En abril se aprueba la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, donde
se desarrollan los diferentes mecanismos establecidos en la
Constitucin.
En Octubre en cambio, entra a regir el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonomas y Descentralizacin (COOTAD), uno de cuyos
aportes principales es la obligatoria creacin en los gobiernos
autnomos descentralizados de los sistemas de participacin ciudadana

para todo el ciclo de la poltica pblica, mediante su propia normativa

(ordenanzas o resoluciones) y con base en las orientaciones tcnicas de
la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES).
Incluso establece que en caso de que las autoridades de los gobiernos
descentralizados no creen o dificulten el sistema de participacin, esto
se convierte en causal de revocatoria del mandato.
Y, tambin en octubre del mismo ao, entra en vigencia el Cdigo
Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, cuyo mrito es vincular
indisolublemente el ejercicio de la planificacin del desarrollo en los
diferentes niveles de gobierno, el nacional y los descentralizados, con la
presupuestacin y la participacin ciudadana.

Un tercer momento, fue la implementacin por parte del Gobierno

Nacional, pero especialmente a nivel de los gobiernos autnomos
descentralizados, de la disposicin transitoria del Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas que estableca un plazo hasta
diciembre 2011 para que formulen sus planes de desarrollo y
ordenamiento territorial conforme a las disposiciones del Cdigo y
todo el marco legal, esto es garantizando los mecanismos de
participacin ciudadana.

Se puede concluir que en Ecuador, buena parte de las condiciones para

garantizar la participacin ciudadana estn creadas. Se cuenta con un potente
marco constitucional y legal que institucionalice los mecanismos de
participacin, existe un diseo institucional flexible que favorece la participacin
de los actores de la ciudadana, y se han desarrollado las capacidades
administrativas y econmicas de los diferentes niveles de gobierno para
garantizar los mecanismos de participacin y la implementacin de las polticas
diseadas colectivamente, sin embargo an existen dos grandes desafos
sobre los cuales e debe trabajar, el primero la presencia de una sociedad civil
organizada, con autonoma y capacidad de propuesta y movilizacin, y la
implementacin del conjunto de derechos polticos de la ciudadana que
permitan hacer realidad otro de los principios constitucionales, el desarrollo de
la organizacin ciudadana y la construccin de poder popular.