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DE LA FUNCIN DE INVESTIGACIN
DE LA SUPREMA CORTE A LA COMISIN NACIONAL
DE LOS DERECHOS HUMANOS?
Jorge Carpizo*
Sumario: I. Introduccin. II. La Suprema Corte y su funcin de investigacin. III. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos y la facultad de
investigar violaciones graves de derechos humanos. IV. Aspectos positivos
del proyecto de reforma al artculo 102, apartado B, de la Constitucin. V. El
presidente o el Consejo Consultivo de la CNDH y la facultad de investigacin:
mis preocupaciones. VI. La posible politizacin de las recomendaciones de
la CNDH. VII. La destruccin del ombudsman? VIII. Una decisin
importante del Senado de la Repblica. IX. Adenda.
I. Introduccin
Existe un proyecto de reforma constitucional para modificar once artculos
relacionados con los derechos humanos, incluso el propio encabezado del
captulo I del ttulo primero, que desde 1917 se ha intitulado De las garantas individuales, y que se transformara en De los derechos humanos y sus
garantas.
A este proyecto se le denomina el paquete de reformas de los derechos
humanos, para incluir el mencionado encabezado y esos once artculos,
que se alteraran.
Este paquete de reformas ya recorre un camino largo de varios aos,
el que comenz con la presentacin de treinta y tres iniciativas de proyecto
de modificaciones, que diversos grupos parlamentarios entregaron a la Cmara federal de Diputados durante la LX Legislatura.
* Investigador
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Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Derechos Humanos de la mencionada Cmara legislativa, con todas esas iniciativas, redactaron un dictamen y lo aprobaron por unanimidad el 23 de abril de
2009. Ese mismo da, el pleno tambin aprob dicho dictamen, y lo envi
al Senado de la Repblica.
En esta ltima Cmara legislativa, tres de sus comisiones examinaron la
minuta de la colegisladora, realizaron modificaciones al decreto de sta, e
incorporaron reformas a otros seis artculos constitucionales. El Pleno aprob el dictamen el 8 de abril de 2010, y lo envi a la Cmara de Diputados,
la cual decidi escuchar las opiniones de especialistas y de organizaciones
de derechos humanos.
Las comisiones mencionadas de la Cmara de Diputados tuvieron un
acercamiento con los senadores de las respectivas comisiones dictaminadoras, y despus del intercambio de opiniones y algunos ajustes lograron consenso en un dictamen del 13 de diciembre de 2010, el cual fue, a su vez, aprobado por el Pleno dos das despus, y remitido a la Cmara de Senadores.
El 8 de marzo de 2011, el Senado de la Repblica aprob el paquete
de reformas coincidiendo con su colegisladora, menos en el contenido de
algunos prrafos del artculo 102 constitucional, y regres dicho paquete a
la Cmara de Diputados.
Lo que el Senado aprob, coincidiendo con la otra Cmara, fue el cambio de denominacin del captulo I del ttulo primero y las modificaciones
a los artculos 1o., 3o, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 en parte y 105. Esta
fase del proceso legislativo merece una reflexin adicional, la que realizo en
inciso diverso.
Como se puede observar, este paquete de reformas ha recorrido un
camino prolongado y accidentado.
La minuta de las comisiones respectivas de la Cmara de Diputados
sintetiz con precisin los objetivos fundamentales que este paquete de
reformas persigue:
1. Introducir plenamente el concepto de derechos humanos a la Constitucin
Mexicana.
2. Garantizar la ms alta jerarqua y eficacia normativa de los instrumentos internacionales de derechos humanos dentro del orden mexicano.
3. Introducir expresamente los derechos humanos que no se encontraban
reconocidos en la Constitucin.
4. Incorporar el principio de interpretacin de los derechos humanos de conformidad con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y los
tratados internacionales.
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Expongo un ejemplo de la segunda cuestin: el primer prrafo del artculo 1o. de la Constitucin incorpora la concepcin de que la persona
goza de los derechos humanos reconocidos en la Constitucin y en los tratados internacionales que nos obligan, pero tal principio no lo contiene
ya el artculo 133, al considerar a esos tratados internacionales como parte
del derecho interno? S, pero est bien que expresamente se seale, porque
incluso la Suprema Corte de Justicia ha sido ambigua al respecto.
El prrafo segundo incorpora el principio pro homine, que est establecido en varios de los tratados internacionales que Mxico ha ratificado, era
necesario reiterarlo?
Es un principio tan importante, que la Constitucin lo debe contener
expresamente, lo cual representa una corriente internacional.
En Mxico acontece una paradoja: por un lado, nos quejamos de que
la Constitucin ha sufrido cientos de reformas y, por el otro, se quiere
que todo le sea incorporado, incluso aspectos que no deben estar en una
Constitucin, o que se desprenden de ella en una correcta interpretacin
de la misma, pero no existe todava confianza plena en su interpretacin
obligatoria.
No obstante, estoy de acuerdo con la nueva redaccin de los dos primeros prrafos del artculo 1o., en virtud de la trascendencia de ellos. Hacer
explcito su contenido, se encuentra en la mejor tradicin constitucional
mexicana, aunque aqullos ya eran parte de la Constitucin y del orden
interno mexicano, de acuerdo con el mencionado artculo 133.
Me pregunto: no era el momento oportuno, entonces, para tambin
incorporar otros aspectos del derecho internacional de los derechos humanos en nuestra ley fundamental? Cito dos:
Es obvio que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos obliga a Mxico desde que reconoci su competencia contenciosa. As lo dispone la propia Corte Interamericana1, y as, con grandes trabajos, lo empieza a reconocer nuestro propio Poder Judicial de la
Federacin.2
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La Corte Interamericana incluso ha creado un control difuso de convencionalidad, que obliga a todos los jueces de los Estados-parte que han
aceptado, en ejercicio de su soberana, su competencia contenciosa.3
El segundo aspecto: no era el momento de otorgar a los tratados internacionales de derechos humanos rango constitucional? Es decir, igual jerarqua
que la norma constitucional, como ya lo han hecho diversas Constituciones
de Amrica Latina, como Argentina, Brasil, Colombia y Venezuela.
Se me podra contestar que si se hubieran adicionado otras cuestiones
no se habra aprobado el paquete de reformas, y tal vez es cierto.
Me ocupo en este ensayo nicamente de un aspecto del paquete de
reformas: la supresin de la facultad de investigacin que el artculo 97,
segundo prrafo, de la Constitucin, le otorga a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) para transferrsela a la Comisin Nacional de los
Derechos Humanos (CNDH), en su artculo 102, apartado B.
II. La Suprema Corte y su funcin
de investigacin
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Expongo algunas nociones sobre la naturaleza jurdica del segundo prrafo del artculo 97 constitucional, que fue una innovacin de la Consti5 Cabrera, Lucio, El Poder Judicial Federal mexicano y el constituyente de 1917, Mxico,
UNAM, Coordinacin de Humanidades, 1968, p. 132; vase el criterio del ministro de la
SCJN, De la Fuente, en El artculo 97 constitucional y la democracia. Una discusin histrica en el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia, Mxico, Jus, 1947, p. 10.
6 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, 9a. poca, junio de 1966, t. III,
pp. 459 y 460.
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tucional de naturaleza extraordinaria, que es muy til para casos extraordinarios. La confusin nacional se llevaba como trofeo a otra vctima. Ahora,
nada menos y nada ms que una garanta constitucional.
Existe otro caso en nuestra historia constitucional en que un poder
pblico agradece con bombo y platillo a otro poder que se le suprima una
facultad y as se siente tranquilo? Tal vez s, pero no lo conozco.
III. La Comisin Nacional de los Derechos
Humanos y la facultad de investigar
violaciones graves de derechos humanos
Desde aquel 6 de junio de 1990, cuando se cre por decreto presidencial
la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Mxico ha avanzado mucho en este asunto, cuando menos en la teora. Hoy, el tema de los
derechos humanos es una de las columnas vertebrales de la agenda pblica
del pas, gracias a las luchas de organizaciones no gubernamentales serias y
a los esfuerzos de algunos gobiernos, no de todos.
El 28 de enero de 1992 se constitucionaliz la existencia de la CNDH
y se cre el sistema nacional no jurisdiccional de proteccin y defensa de los
derechos humanos,12 sistema que se perfeccion con la reforma constitucional de 1999.13
En lo particular, considero que dicho sistema en los ltimos aos no ha
operado en forma satisfactoria,14 y que existen muchos aspectos que deben
ser mejorados.
La CNDH se cre como una especie de ombudsman.15 Por desgracia,
su naturaleza jurdica no ha sido bien entendida, lo cual trae consigo
12 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2008, pp. 87-97; Armienta Caldern, Gonzalo, El ombudsman
y la proteccin de los derechos humanos, Mxico, Porra, 1992, pp. 27-70; Fix-Zamudio, Hctor
Constitucionalizacin del ombudsman en el ordenamiento mexicano, La modernizacin del derecho constitucional mexicano. Reformas constitucionales 1990-1993, Mxico, UNAM, 1994, p. 175.
13 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pp. 377-384.
14 Carpizo, Jorge, El sistema nacional no-jurisdiccional de defensa de los derechos humanos en Mxico: algunas preocupaciones, Iuretec, Chihuahua, Chih., ao 1, nm. 2, 2008,
pp. 1-48.
15 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y, cit., pp. 15-17; del mismo autor, Reglamento
Interno de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, Caleidoscopio jurdico-poltico. Presencia de los maestros de la Facultad de Derecho en la prensa nacional, Mxico, UNAM, 1991, p. 105;
Rabasa Gamboa, Emilio, Vigencia y efectividad de los derechos humanos en Mxico. Anlisis jurdico de
la Ley de la CNDH, Mxico, CNDH, 1992, p. 67.
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c) El proyecto constitucional expresa que Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecern y garantizarn la autonoma de los organismo de proteccin de los derechos humanos.
ste es un aspecto de especial importancia. Estoy de acuerdo por completo. No creo que nadie pueda discrepar.
Un gran problema es que muchas no todas comisiones estatales, se
denominen como sea, en la realidad, se encuentran controladas por los gobernadores. Si las comisiones no son independientes, de poco sirven.
Su naturaleza es de rgano constitucional autnomo, y sta debe ser
garantizada. El proyecto constitucional hace bien en reiterar esa naturaleza.
Sin embargo, si las Constituciones de las entidades federativas no precisan
las garantas de que goza la Comisin como rgano y las del presidente
como su titular, dicho prrafo no revestir mayor trascendencia. Un prrafo como ste no va a convencer a los gobernadores, que tienen el control de
las comisiones, a soltarlo. Era deseable y necesario ser ms especficos en estos casos; se debieron haber enumerado las garantas: presupuesto, eleccin
del titular, remuneracin, inamovilidad, o haber equiparado estos aspectos
al tribunal superior de justicia y sus magistrados.
Habr que ver qu acontece en la realidad, en la dura realidad, que,
como deca un distinguido poltico y escritor: la realidad es canija, pero es
la realidad.
d) El proyecto persigue que el nombramiento del titular y de los integrantes del Consejo Consultivo de la CNDH, y de los titulares de las comisiones locales, se realicen a travs de un procedimiento de consulta pblica,
que deber ser transparente, en los trminos y condiciones que determine
la ley.
Bien, bien, muy bien. Parece que los redactores del proyecto tienen remordimientos, porque los ltimos nombramientos no pudieran ser menos
transparentes, a pesar de las normas y acuerdos al respecto.
Los mexicanos creemos en el efecto mgico de la ley, que con slo
aprobar la norma se cambia la realidad. En este caso, hago votos para que
as sea.
e) Se precisa que Ninguna autoridad podr negar la informacin que
se le requiera. El principio es acertado y necesario para que la CNDH
pueda realizar sus investigaciones. No obstante, tal y como est redactado,
parece que nicamente se refiere a las violaciones graves, cuando debe
ser en toda investigacin que realice, con las excepciones que seale la ley
respectiva.
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Sera posible que las controversias constitucionales o las acciones de constitucionalidad las resolviera una sola persona? Cada caso se volvera un terremoto jurdico-poltico, y ese rgano judicial y esa persona perderan toda
majestad jurdica, social y moral.
Por esta razn, la Cmara de Diputados se inclin por otorgar dicha
facultad al Consejo Consultivo, integrado por once personas. En esta forma
es un cuerpo colegiado como la Suprema Corte, y adems se integra por
igual nmero de miembros que el pleno de ese alto tribunal.
No obstante, encuentro problemas a que el Consejo Consultivo posea
esta facultad, y los voy a enumerar:
a) El ombudsman en el mundo es el responsable de la investigacin. Se
supone que est capacitado para ello. El ombudsman lo constituye una
persona, aunque pueden ser varios cuando se especializan en razn
de la materia.
b) El Consejo Consultivo fue una innovacin mexicana, como un cuerpo integrado por personalidades de la ms diversa ideologa, para
que aprobaran y supervisaran las reglas generales de operacin del
ombudsman: reglamento interno, programa de trabajo, presupuesto,
aplicacin de ste, informe anual, y que pudieran intercambiar opiniones con el presidente de la CNDH. Sus facultades son muy importantes, y las deben ejercer muy bien, pero el Consejo no se dise
para investigar ni para ocuparse de casos concretos, como son las
recomendaciones, cuya responsabilidad es exclusiva del presidente,
aunque ste las puede y debe comentar, aunque sean las ms importantes, con el Consejo, pero el responsable es l.
c) El Consejo puede integrarse y se integra con personajes de las ms
diversas disciplinas: socilogos, psiclogos, comunicadores, mdicos,
y, desde luego, juristas. Ahora, se intenta encomendarles una de las
labores jurdicas ms delicadas que puede haber. Es como si a un
ingeniero o a un abogado se le responsabilizara de operaciones a
corazn abierto.
d) El Consejo suele reunirse una vez al mes, tal vez durante tres horas,
incluida una buena comida, y la merecen, porque es la nica prestacin que reciben de la CNDH; su cargo es honorfico, como debe ser.
e) Mientras el presidente de la CNDH y los principales funcionarios
estn obligados a actuar en forma apartidista para poder tener el respaldo de la sociedad, a los integrantes del Consejo, como personajes
sociales, no se les puede exigir que durante su periodo se alejen o dejen de participar en actividades partidistas. Actan como individuos
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aqullos pueden ser omitidos, tales como el derecho de audiencia, el derecho de defensa, el derecho de presentar pruebas. El ombudsman se
basa en su investigacin, en las pruebas que obtiene y en las que puede o no entregarle alguna de las partes.
Entonces, intentar convertir una recomendacin del ombudsman en una
sentencia puede vulnerar a la propia justicia, la proteccin de los derechos
humanos y, en el caso de la CNDH, sin posibilidad de que un rgano colegiado pueda revisarla.
El ombudsman basa su eficiencia y su proteccin y defensa real de los derechos humanos en su autoridad moral, en el apoyo que recibe de la sociedad
y en la publicidad de sus actos. As ha dado estupendos resultados en muchos pases del mundo y as aconteci en los primeros aos de su actuacin
en nuestro pas, a pesar de que contaba con un presupuesto tal vez diez
veces menor al actual, y de que su personal no era numeroso. Ser que en
el Mxico de nuestros das ya no se conoce ni tiene importancia alguna eso
que se denomina autoridad moral?, y por ello se expresa que hay que otorgarle
dientes a la CNDH, lo cual sostienen incluso algunos acadmicos que se
consideran impolutos, preparados y quienes creen conocer las soluciones a
los graves problemas del Mxico actual.
VII. La destruccin del ombudsman?
Ahora bien, el proyecto de reforma al artculo 102, apartado B, constitucional contiene aspectos muy positivos y, en mi criterio, dos aspectos preocupantes, pero en forma especial la transferencia de la funcin de investigacin
de la SCJN, regulada en el segundo prrafo del artculo 97, a la CNDH, lo
cual constituye una novedad constitucional a nivel mundial.
No estoy en contra de las innovaciones constitucionales. Yo mismo, en
la intervencin que he tenido en la redaccin de proyectos constitucionales
y legislativos, he propuesto y logrado cambios jurdicos de vanguardia.
No obstante, en el especfico caso del artculo 102, apartado B, de la
Constitucin, que he venido examinando, puedo sintetizar y decir:
a) Si el proyecto de dicho artculo 102, en cuanto a la examinada funcin de investigacin, se convierte en norma constitucional, el sistema ombudsman en Mxico habr de transformarse en algo diverso y diferente a un ombudsman. Ser una novedad constitucional que
Mxico le presente al mundo.
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b) La institucin transformada pudiera tal vez (no hay que descartar esa
posibilidad) convertirse en un xito en la proteccin y la defensa de
los derechos humanos.
Pero tambin puede convertirse en un fracaso fenomenal si destruye la autoridad y el prestigio morales indispensables para que el
ombudsman pueda ser exitoso en esa defensa y proteccin de los derechos humanos.
c) Por los argumentos que he expuesto, considero que tiene ms probabilidades de lo segundo que de lo primero, y mi preocupacin profunda es que estaramos daando y lesionando el sistema no jurisdiccional de defensa de los derechos humanos en el pas, cuando ste es
muy necesario, y ms en nuestros das.
d) Desde luego que si la nueva facultad del artculo 102 constitucional
resulta algo parecido a las preocupaciones que he expuesto, siempre
existe la posibilidad de volver a reformar la Constitucin para suprimirle dicha facultad. S, claro que s, pero despus de 2, 3 o 4 escndalos pblicos maysculos en los que la CNDH se viera envuelta?, y
cuando su autoridad moral se encontrara al nivel del suelo.
e) Es probable que entonces a la CNDH le tomara muchos aos no
calculo cuntos en volver a construir esa autoridad moral, si ello
fuera posible.
f) En estos difciles tiempos por los cuales transita Mxico se necesita
una CNDH vigorosa, que cada da cumpla mejor las funciones que
tiene atribuidas y por las cuales se le cre, se le ha perfeccionado y
es la cabeza y cspide del sistema no jurisdiccional de la defensa y la
proteccin de los derechos humanos.
g) Si dicho aspecto se convierte en norma constitucional, deseo con fervor estar equivocado en los peligros que considero para la CNDH.
No abrigo duda alguna que prefiero estar equivocado a que la sociedad mexicana sufra las consecuencias que contemplo, y que dejaran,
en parte, desprotegidos a los sectores ms dbiles de la sociedad, que
son los que ms necesitan de la proteccin de la CNDH y de nuestro
sistema no jurisdiccional de proteccin de los derechos humanos.
VIII. Una decisin importante del Senado
de la Repblica
A finales de febrero de 2011 se esperaba que el Senado considerara de
nueva cuenta el paquete de reformas con las modificaciones realizadas
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Red Informativa del Sistema Ombudsman Mexicano, del 22 de febrero de 2011: red_vigias@amdh.com.mx
18 Red Informativa del Sistema Ombudsman Mexicano, del 9 de marzo de 2011: red_vi
gias@amdh.com.mx
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CNDH, y Se facult tambin al ombudsman nacional a investigar los casos de violaciones graves La reforma debe recibir el aval de al menos 17
congresos estatales, y en pgina interior resalt: Senado dota de dientes
a la CNDH con reformas Se traslada la facultad de investigacin de la
Suprema Corte de Justicia a la CNDH.19
Por otra parte, La Jornada inform que el nico cambio que sufri dicho
paquete de reformas fue la eliminacin de la facultad de investigacin al
Consejo Consultivo de la CNDH, por considerar que los integrantes de
ese Consejo no son servidores pblicos y no pueden actuar como agentes
del Ministerio Pblico.
Reforma, en su edicin del 9 de marzo de 2011, en la p. 10, destac:
Protege el Senado preferencia sexual, que el dictamen se turnaba a la
cmara baja, y si se aprobaba pasara a los estados, y resalt que el Senado
haba aprobado que en caso de que su colegisladora no aceptara el cambio
realizado turnara a las legislaturas locales el contenido que tuviera el consenso de ambas cmaras.
Qu fue lo que realmente aconteci en el Senado? ste aprob el paquete de reformas y acept las modificaciones realizadas por la Cmara
de Diputados, menos una: insisti en que la facultad de investigacin por
violaciones graves a los derechos humanos quede realmente en manos del
presidente de la CNDH, y no de su Consejo Consultivo, y remiti el paquete de reformas a su colegisladora el mismo da que lo aprob 8 de
marzo de 2011 con un oficio en el que se transcribi un Acuerdo, que
a la letra dice:
nico. En caso de que la colegisladora no apruebe las enmiendas contenidas en el proyecto que se devuelve, el Senado manifiesta su aceptacin para
que con los artculos que ya han sido aprobados por ambas Cmaras, se
construya el proyecto que se remitir a las legislaturas de los estados como
lo establece el artculo 135 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
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veniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cmaras del Congreso de la Unin, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal o las legislaturas de las entidades federativas.