UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales

DOCTORADO EN RELACIONES INTERNACIONALES

Argentina, Brasil y la defensa en Amrica del Sur.

Las identidades estratgicas y la seguridad regional

AUTOR: Marina Vitelli

DIRECTOR: Roberto Miranda

2014

A mi hermana Luciana

Agradecimientos

Ciertamente, esta tesis no hubiera sido posible sin la ayuda y colaboracin de

un conjunto de personas pertenecientes a la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la UNR. En primer lugar, quiero agradecer el
acompaamiento de mi director, el Dr. Roberto Miranda, presente en la medida
justa, siempre disponible cuando requer su orientacin. En segundo lugar,
agradezco a la directora del Doctorado, Dr. Galdys Lechini, en especial por las
gestiones realizadas para posibilitar mi estancia de investigacin en Brasilia.
Tambin quiero dar las gracias a mis compaeras de ctedra, las Dras. Miryam
Colacrai y Ma. Elena Lorenzini, por comprender las posibilidades y limitaciones
de mi dedicacin a las clases en los momentos ms decisivos de la escritura de la
tesis. Agradezco tambin a Anabella Busso por sus valiosos consejos y un
recuerdo muy especial para Graciela Zubelz, quien me apoy en las primeras
etapas. De igual manera, va mi gratitud a mis compaeros de doctorado, en
especial a aquellos con los cuales intentamos enfrentar con humor las vicisitudes
que trae escribir una tesis. Gisela, Marco, Mariana y Brbara: muchas gracias por
estar.
Gran parte de esta tesis fue posible gracias a la generosidad y a la atencin
que me prestaron algunas de las personas que, en mayor o menor medida
protagonizaron los hechos estudiados. En orden de aparicin en el proceso de
investigacin de este trabajo quiero comenzar por agradecer a Luciano Anzelini,
quien desde su doble rol de acadmico y funcionario del Ministerio de Defensa
argentino me alent a seguir el enfoque de las comunidades epistmicas. Su
consejo me llev a entrar en contacto con uno de aquellos protagonistas, Luis
Tibiletti, con quien tengo una enorme deuda de gratitud por responder siempre a
mis consultas, por las entrevistas formales y por las charlas informales, por
ponerme en contacto con otros de sus compaeros de ruta, por recomendarme
bibliografa y revisar partes de los captulos. De igual manera, agradezco al resto
de los funcionarios, asesores y acadmicos argentinos listados al final del captulo
I que respondieron generosamente a mis preguntas.
El recorrido sigui por Brasil, etapa de la investigacin que no hubiera sido
posible sin la ayuda de muchas personas. En particular, de la profesora Suzeley
Kalil Mathias, mi hada madrina en San Pablo, quien me facilit contactos,
1

traslados, paseos y me abri las puertas de su casa y de su familia, a quienes

nunca podr agradecer lo suficiente. Quiero dar las gracias tambin al resto de los
profesores que me recibieron tanto en San Pablo como en Rio de Janeiro.
Ciertamente, la estancia en Brasilia result clave para la investigacin sobre
los actores y procesos brasileos. En la UnB cont con la invaluable colaboracin
de muchsimas personas, desde los compaeros de doctorado, pasando por el
personal administrativo y los profesores. De entre estos ltimos, quiero agradecer
especialmente el acompaamiento constante del profesor Flvio Sombra Saraiva y
la generosidad del profesor Antonio Jorge Ramalho, quien posibilit la realizacin
de las entrevistas con los funcionarios brasileos. A estos ltimos tambin
agradezco el tiempo que me dedicaron, haciendo lugar en sus ocupadas agendas.
Mi agradecimiento tambin a los profesores Eitii Sato, Antonio Carlos Lessa,
Daniel Jatob y Alcides Costa Vaz.
Escribir una tesis de doctorado ciertamente requiere energas que rebalsan el
mbito laboral, inundando el espacio de la familiar, la pareja y los amigos. Por
eso, no puedo dejar de agradecer a mi familia, y en especial a mi fan nmero uno,
mi contencin incondicional: mi mam. Tambin te agradezco, Sbastien, porque
esta ltima etapa hubiera sido mucho ms dura sin tus mantras para hacerme
sentir poderosa. Y un gracias tambin a mis amigos, que siempre creyeron en m
ms que yo misma.

Resumen
Esta tesis es una investigacin sobre los actores y los procesos involucrados
en la inclusin de la defensa en la cooperacin sudamericana, un estudio centrado
en las polticas de Argentina y Brasil hacia la cuestin. Los anlisis existentes
sobre la creacin del Consejo Sudamericano de Defensa se basan en variables
vinculadas al poder, ponderando el liderazgo regional de Brasil, en un contexto de
fuerte asimetra con respecto a Argentina. Por el contrario, nuestro trabajo
relativiza dichas variables en virtud de sus limitaciones, para poner de relieve los
factores ideacionales que intervinieron en la construccin de un modelo de
seguridad regional.
A partir de la perspectiva constructivista y el marco de anlisis de las
comunidades epistmicas nuestra tesis aborda la influencia de los factores
ideacionales sobre la formacin de los intereses de la poltica exterior de Brasil y
Argentina con respecto a la inclusin de la defensa en la cooperacin regional,
identificando la manera en que, desde la democratizacin, las ideas de un conjunto
de actores dieron forma a las identidades estratgicas de ambos pases.
En virtud de esto el objetivo general de la tesis es analizar los elementos
ideacionales en la formacin de los intereses de poltica exterior de Argentina y
Brasil con el propsito de dar cuenta de la creacin del CDS. Como objetivos
especficos, la tesis busca describir los procesos domsticos de formulacin de la
identidad estratgica ocurridos en Argentina y Brasil a partir de la
redemocratizacin; identificar las vinculaciones bilaterales de ambos procesos,
con epicentro en la comunidad epistmica argentina, con el fin de determinar las
visiones construidas con respecto al otro y a la regin; caracterizar los efectos de
las definiciones identitarias sobre las reglas, normas e instituciones de la
concertacin en defensa en Amrica del Sur; y explicar el origen y las dinmicas
de la comunidad epistmica para detectar coincidencias y complementariedades
entre ambas identidades estratgicas.

Abstract
This thesis is a research on the actors and processes involved in the addition
of defense into South American cooperation, a study centered on Argentinas and
Brazils policies towards it. Existent analyses on the creation of the South
American Defense Council are based on power-related variables, stressing
Brazilian regional leadership, in the context of a strong asymmetry regarding
Argentina. Our work questions those variables in view of their indeterminacies
and choses to highlight ideational factors intervening in the construction of a
regional security model.
Using

constructivist

perspective

and

epistemic

communities

conceptualization, the thesis studies the influence of ideational factors on

Argentinas and Brazils foreign policy interest formation regarding the addition
of defense into South American cooperation, identifying the way in which the
ideas of a set of actors shaped the strategic identities of both countries.
As a consequence of the above stated, the thesis general objective is to
analyze the ideational elements in the formation of Argentinas and Brazils
foreign policy interests, in order to account for the creation of the South American
Defense Council. As specific objectives, the research aims to describe the
domestic processes of strategic identity formulation that took place in Argentina
and Brazil after their democratization; to identify the bilateral linking of both
processes, centered around an Argentinean epistemic community, aiming to
determine the constructed visions towards one another and the region; to
characterize the effects of the identity definitions on the rules, norms and
institutions of defense cooperation in South America; and to explain the epistemic
communitys origin and dynamics in order to identify coincidences and
complementarity between both strategic identities.

ndice

Introduccin .......................................................................................................... 11
Captulo I: Los elementos ideacionales en la formacin de intereses de la
poltica exterior. Las comunidades epistmicas. .................................................. 19

El constructivismo y los procesos de formacin de intereses e identidades

en poltica exterior ....................................................................................... 23

Constructivismo y comunidades epistmicas ................................................ 31

Diseo de investigacin para el anlisis de actores, procesos e ideas ............ 37

Comunidades epistmicas: elementos y variables ................................. 39

Identidades estratgicas: dimensiones e indicadores ............................. 43

PRIMERA PARTE
La formacin de las identidades estratgicas: actores, procesos e ideas
Captulo II: Entre la comunidad epistmica y la revisin del pensamiento
estratgico .............................................................................................................. 49

La incertidumbre del ambiente estratgico ................................................... 51

El surgimiento de la comunidad epistmica de la defensa en Argentina ........ 56

La crtica a la DSN: la Ley de Defensa Nacional .................................. 62

El dilogo acadmico con los militares y la formacin de expertos

civiles en defensa ................................................................................. 70

Debates sobre estrategia y seguridad internacional ....................................... 74

Una comunidad acadmica sobre fuerzas armadas, poltica y

estrategia.............................................................................................. 81

Autonoma militar, doctrina de seguridad nacional y el proyecto de

Gran Potencia....................................................................................... 90

Brasil Gran Potencia y la poltica regional en el pensamiento de

Cavagnari............................................................................................. 94

El concepto de Autonoma Estratgica ................................................. 96

De las hiptesis de conflicto a las hiptesis de confluencia: Los simposios

de estudios estratgicos. ............................................................................... 98

Captulo III: Las polticas de defensa entre la integracin regional y la

poltica hemisfrica.............................................................................................. 103

Visiones distintas sobre el orden mundial en transicin .............................. 105

La comunidad epistmica de la defensa argentina en el Congreso............... 107

Poltica exterior, asuntos estratgicos y poltica de defensa en Brasil.......... 118

Una comunidad epistmica regional sobre defensa?.................................. 128

Entendimientos en conflicto en torno a la seguridad regional ..................... 134

El concepto estratgico defensivo y la seguridad cooperativa ............. 134

Vulnerabilidades estratgicas en un contexto incierto ......................... 146

Crticas a la potencia pacfica desde la nocin de autonoma

estratgica .......................................................................................... 157

Captulo IV: En camino a la convergencia estratgica ...................................... 161

La comunidad epistmica de la defensa argentina en el ministerio de

Defensa...................................................................................................... 162

La inclusin de la defensa en el proyecto de ascenso internacional de

Brasil ......................................................................................................... 176

Autonomistas y outsiders ................................................................... 177

Cambios institucionales hacia la conduccin civil .............................. 179

Polticos y militares para una Estrategia Nacional de Defensa ............ 185

El ministerio y la comunidad acadmica de defensa ........................... 191

Los debates sobre la cooperacin en defensa: entre el hemisferio y la

subregin ................................................................................................... 197

SEGUNDA PARTE
Las identidades estratgicas y la cooperacin regional en defensa

Captulo V: El CDS como consecuencia de las Identidades Estratgicas.......... 210

Las identidades estratgicas

La Identidad Estratgica Argentina ............................................................ 211

La identidad estratgica alrededor del modelo defensivo y la

seguridad cooperativa......................................................................... 227

La Identidad Estratgica Brasilea ............................................................. 228

La identidad estratgica brasilea en torno al modelo disuasorio y el

rol de jugador global .......................................................................... 253

Coincidencias, complementariedades y divergencias de las Identidades

Estratgicas de Argentina y Brasil.............................................................. 254
La institucin de la seguridad regional

El CDS: una unidad de modificacin efectiva. El modelo de cooperacin

disuasoria................................................................................................... 261

Exclusin de las nuevas amenazas: seguridad estratgica regional...... 262

Seguridad Cooperativa: prevencin y construccin de confianza. ....... 264

Disuasin y autonoma ....................................................................... 267

Cooperacin industrial ....................................................................... 272

Conclusin ........................................................................................................... 275

Bibliografa .......................................................................................................... 290
ANEXOS.............................................................................................................. 310

Lista de abreviaturas
AAIFAS: Asociacin Argentina de Investigacin sobre Fuerzas Armadas y
Sociedad.
ABED: Asociacin Brasilea de Estudios de Defensa.
ALCA: rea de Libre Comercio de las Amricas.
AMAN: Academia Militar das Agulhas Negras.
ANPOCS: Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais.
BNDES: Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social.
CAPES: Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior.
CARI: Consejo Argentino de Relaciones Internacionales.
CASA: Comunidad Sudamericana de Naciones.
CDS: Consejo de Defensa Sudamericano.
CEED-CDS: Centro de Estudios Estratgicos de Defensa del CDS.
CEEPADE: Estudios Estratgicos para la Defensa "Manuel Belgrano".
CEE-SAE: Centro de Estudios Estratgicos.
CEFAS: Consorcio de Estudios sobre Fuerzas Armadas y Sociedad.
CEMIDA: Centro de Militares por la Democracia Argentina.
CEPNA: Centro de Estudios para el Proyecto Nacional.
CHDS: Center for Hemispheric Defense Studies.
CIFAS: Centro de Investigacin en Fuerzas Armadas y Sociedad.
COMPERSEG: Comit Permanente de Seguridad entre Argentina y Chile.
CREDEN: Cmara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional.
CSPMD: Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas.
DIGAN: Direccin de Seguridad Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales.
DPDN: Directiva de Poltica de Defensa Nacional.
DSN: Doctrina de la Seguridad Nacional.
ECEMAR: Escuela de Comando y Estado-Mayor de la Aeronutica.
ECEME: Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito.
EDENA: Escuela de Defensa Nacional.
EGN: Escola de Guerra Naval.
EMFA: Estado Mayor de las Fuerzas Armadas.
END: Estrategia Nacional de Defensa.
ENEE: Encuentros Nacionales de Estudios Estratgicos.
ESG: Escola Superior de Guerra.
FAI: Fundacin Arturo Illia para la Democracia y la Paz.
8

FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.

FES: Fundacin Friedrich Ebert.
FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
GTBD: Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa Brasil-Argentina.
IBAE: Instituto Brasileiro de Assuntos Estratgicos.
ILADEG: Instituto Latinoamericano de Estrategia y Geopoltica.
INEST-UFF: Instituto de Estudos Estratgicos de la Universidade Federal
Fluminense.
IREL-UnB: Instituto de Relaes Internacionais de la UnB.
MAE: Mecanismo Permanente de Anlisis Estratgico.
MINUSTAH: Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait.
NAIPPE/USP: Ncleo de Anlisis Interdisciplinar de Polticas y Estrategias de la
Universidad de San Pablo.
NEE-Unicamp: Ncleo de Estudios Estratgicos de la Universidad Estadual de
Campinas.
OEA: Organizacin de Estados Americanos.
ONU: Organizacin de las Naciones Unidas.
OTAN: Organizacin del Tratado del Atlntico Norte.
OTAS: Organizacin del Tratado del Atlntico Sur.
PDN: Poltica de Defensa Nacional.
PIFAS: Programa de Investigaciones sobre Fuerzas Armadas y Sociedad.
PJ: Partido Justicialista.
PMDB: Partido Movimiento Democrtico Brasileo.
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
PT: Partido de los Trabajadores.
RAM: Revolucin en los Asuntos Militares.
RESDAL: Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina.
SAE: Secretara de Asuntos Estratgicos.
SEC: Secretaria de Ensino e Cooperaao.
SEPESD: Secretaria de Personal, Enseanza, Salud y Deporte.
SER en el 2000: Seguridad Estratgica Regional en el 2000 (SER en el 2000).
SIVAM: Sistema de Vigilancia de la Amazonia.
TIAR: Tratado Interamericano de Asistencia Recproca.
TNP: Tratado de No proliferacin Nuclear.
UBA: Universidad de Buenos Aires.
UCEDE: Unin del Centro Democrtico.
9

UCR: Unin Cvica Radical.

UERJ: Universidade Estadual do Rio de Janeiro.
UNASUR: Unin Sudamericana de Naciones.
UnB: Universidade De Braslia.
UNESP: Universidade Estadual de So Paulo.
UNQ: Universidad Nacional de Quilmes.
UNTREF: Universidad Nacional de Tres de Febrero.
URSS: Unin de Repblicas Socialistas Soviticas.
ZOPAZAS: Zona de Paz y Cooperacin del Atlntico Sur (ZOPACAS), Zona de
Paz y Cooperacin del Atlntico Sur.

10

Introduccin
A partir de la dcada de los noventa, y ms aun desde el ao 2000, el
escenario hemisfrico comenz un proceso de notable fragmentacin subregional,
una tendencia que consolid por un lado la vinculacin entre Amrica del Norte y
Amrica Central, y por otro la articulacin entre el Cono Sur y la regin Andina.
Esta segmentacin, producto de factores de diverso orden, tuvo como resultado el
incremento de los vnculos econmico- comerciales y poltico-diplomticos entre
los miembros de cada espacio. De igual manera, este fenmeno dio lugar a
dinmicas subregionales especficas, con incidencia sobre las polticas exteriores
de los estados que las conforman. En lo que respecta a Amrica del Sur, el rol
cada vez ms importante jugado por Brasil, tanto en la dimensin econmica
como en la poltica, se convirti en uno de los factores ms relevantes de las
agendas externas de los pases sudamericanos.
En el marco de las continuidades y los ajustes que caracterizaron a la poltica
exterior brasilea de la ltima dcada, una de las tendencias ms salientes es la
creciente relevancia del proyecto de influencia subregional articulado por este
pas, fundamentalmente desde la llegada al poder del Partido de los Trabajadores.
A esta orientacin respondieron algunas de las iniciativas diplomticas ms
representativas de la poltica regional brasilea contempornea, como la
organizacin de las Cumbres de Presidentes y la posterior institucionalizacin del
dilogo poltico y la cooperacin que signific la creacin de la Comunidad
Sudamericana de Naciones, luego transformada en la Unin Sudamericana de
Naciones (UNASUR). Asimismo, la mediacin poltica en ocasin de diversas
crisis internas y bilaterales y la coordinacin de las negociaciones sobre el rea de
Libre Comercio de las Amricas (ALCA) protagonizada por Brasil, constituyen
ejemplos de una estrategia de poltica exterior que se convirti en un factor
condicionante de las dinmicas regionales, tanto polticas, econmicas como de
seguridad, de la misma manera que se transform en una variable fundamental de
las polticas exteriores del resto de los pases sudamericanos, en particular de
Argentina.
La poltica sudamericana implementada por Brasil en la ltima dcada
despert una variedad de interpretaciones, de entre las cuales subrayamos aquella
11

que llama la atencin sobre la existencia de elementos hegemnicos en las

iniciativas de liderazgo brasileo y las consecuencias negativas que esto puede
acarrear tanto para los pases sudamericanos como para las dinmicas de la
integracin. Dentro de esta lnea, Miranda (2007) sostiene que la importante dosis
de pragmatismo que permea la poltica regional brasilea ha dado lugar a un
regionalismo limitado. En el mismo sentido, Tokatlin caracteriza como
integracin virtual a la situacin actual de extensin de la integracin sin su
profundizacin y consolidacin, como una suerte de fuga hacia adelante (2009).
De la misma forma, Bernal Meza (2008) seala que al privilegiar siempre la
conservacin de la autonoma, Brasil obstaculiza las iniciativas de integracin que
impliquen alguna cesin de soberana o el pago de costos econmicos. En otras
palabras, Brasil estara guiando su poltica regional de acuerdo a la tradicional
lgica del inters nacional, de esta manera haciendo un uso instrumental de la
integracin (Miranda, 2011a).
Esta perspectiva tambin es sustentada por analistas de origen brasileo.
Entre ellos, Spektor (2010) ha sostenido que la poltica regional de Brasil est
marcada por una enraizada ambivalencia producto de que este pas no relativiz
las nociones tradicionales de autonoma nacional1. De esta manera, en el origen de
la idea de Amrica del Sur habran primado las consideraciones de poder y
autonoma por sobre aquellas tendientes a construir gobernanza colectiva o sobre
una supuesta identidad regional comn.
Independientemente de la valoracin que se le asigne, resulta notable para
cualquier observador que el creciente rol regional de Brasil constituye uno de los
mayores impactos sobre la poltica exterior argentina reciente. Si bien el vnculo
bilateral logr transformarse desde la competencia y la rivalidad hacia una
creciente cooperacin e integracin -incluyendo la disolucin de las hiptesis de
conflicto y pasando hacia un estadio de plena confianza mutua (Russell y
Tokatlin, 2003), durante la dcada del noventa la relacin se complejiz para
Argentina, volvindose un factor aun ms gravitante desde la crisis de 2001. Este
momento signific la agudizacin del proceso de prdida de poder argentino,

En la misma lnea de anlisis, Giacaglia (2009) sostiene que la estrategia adoptada por Brasil en
las negociaciones en la OMC demuestra que en la actualidad de la poltica exterior brasilea
coexisten la bsqueda de la autonoma regional con la autonoma nacional sobre la base de
estrategias pragmticas.

12

tanto en trminos globales como regionales. Aun ms, el pas perdi poder en
simultneo al ascenso internacional brasileo, lo cual profundiz las asimetras.
En este contexto, la estrategia de influencia regional brasilea despert
incomodidad en la administracin de Nstor Kirchner. Ms que el temor a un
resurgimiento de la rivalidad y la competencia por la influencia en la regin, el
descontento argentino respondi a dos cuestiones. Por un lado, a que Brasil
privilegiaba la extensin de la integracin regional por sobre una necesaria
profundizacin del Mercosur que se basara en la resolucin de las demandas
sostenidas por el resto de los miembros. Y por otro lado, como sealan Corts y
Creus (2009) porque Brasil no prest un trato diferenciado a Argentina en su
poltica de integracin regional. A pesar de esto, y fundamentalmente desde la
administracin

de

Cristina

Fernndez,

el

pas

acept

la

orientacin

sudamericanista de la poltica regional propuesta por Brasil. De acuerdo con

Miranda (2011b), la debilidad argentina explica la orientacin sudamericana que
adopt la poltica exterior, en remplazo de la tradicional lnea latinoamericanista,
sumando una dimensin poltica a la ya existente dependencia econmica.
En el marco de esta creciente asimetra de poder y de la ambivalencia
regional brasilea tuvo lugar la inclusin de la defensa en la concertacin poltica
sudamericana por medio de la creacin del Consejo de Defensa Sudamericano
(CDS), a propuesta del presidente Lula da Silva en marzo de 2008. Este rgano de
la UNASUR se cre en diciembre de dicho ao como instancia de consulta,
cooperacin y coordinacin regional en materia de defensa. Lejos de ser un pacto
de seguridad colectiva, como lo es el Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca (TIAR), o una alianza militar como la Organizacin del Tratado del
Atlntico Norte (OTAN), el CDS se limita a constituir un espacio de dilogo
poltico y cooperacin tcnica con el propsito de consolidar Suramrica como
una zona de paz, construir una identidad suramericana en materia de defensa y
generar consensos para fortalecer la cooperacin regional en el rea mencionada.
Sin menosprecio de la relevancia que tuvo la concrecin de un organismo
subregional de gestin del dilogo y la cooperacin en materia de defensa resulta
fundamental sealar que el CDS no inaugur la concertacin regional sobre el
tema. Por el contrario, constituy un paso ms en la tradicin que incluye tanto los
esfuerzos realizados en el marco de la Organizacin de Estados Americanos
(OEA), como las Declaraciones de Zona de paz del Mercosur (1998) y Amrica
13

del Sur (2002), as como la construccin de medidas de confianza mutua y los

dilogos polticos y militares a nivel bilateral.
Asimismo, es importante sealar que si bien estos esfuerzos lograron
importantes niveles de cooperacin y estabilidad, el panorama de la seguridad y la
defensa regionales contina estando atravesado por mltiples complejidades y
desafos, provenientes tanto de la dimensin interestatal del conflicto como de las
nuevas dinmicas de seguridad vinculadas a la actuacin de actores no estatales2.
De hecho, los riesgos acarreados por la interrelacin de dichas lgicas habran
jugado un rol fundamental en el momento de origen del organismo en cuestin.
Puntualmente, la crisis bilateral suscitada entre Colombia y Ecuador luego del
bombardeo en territorio ecuatoriano en el que result muerto el guerrillero Ral
Reyes dinamiz la institucionalizacin de un modelo regional de defensa, a pesar
de que Argentina vena proponiendo esto desde haca casi dos dcadas.
En este contexto de crecientes desafos a la estabilidad en la regin, algunos
sealan que la propuesta de creacin del CDS es parte de la mencionada
orientacin instrumental de la poltica de integracin regional brasilea. En este
sentido, algunos destacan que la constitucin de este organismo significa para este
pas la posibilidad de adoptar el rol de liderazgo regional en materia de defensa
(Alves Soares, 2011; Serbin, 2011), abonando de esta manera a la ambicin por
conseguir un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
(Gratius, 2008). Otros sealan que, ms que aprovechar la oportunidad para
construir poder de cara a su rol de jugador global, Brasil busc crear una
herramienta de control de daos para asegurar la estabilidad en su zona de
influencia (Spektor, 2010; Sanahuja, 2008) y para ahuyentar una potencial
intervencin norteamericana (Medeiros y Heleno, 2011). De esta manera, Brasil
habra modificado su tradicional negativa a institucionalizar la cooperacin en
defensa como resultado de un clculo estratgico que buscaba tanto incrementar el
poder mediante la influencia como disminuir los costos que conlleva habitar en un
vecindario inestable. En este contexto, la inclusin de la defensa en la
2

Un anlisis de la dimensin de seguridad de la regin arroja resultados contradictorios. Por un

lado, resulta destacable la ausencia de conflictividad intraestatal, en contraste marcado con otras
regiones del mundo. Esto ha llevado a algunos a hablar de la existencia de claros elementos de una
sociedad internacional en estas latitudes (Anzelini y Castro, 2010), as como a ponderar a la regin
como ejemplo de una Zona de Paz (Kacowikcz, 1998). Contrariamente a esta perspectiva
optimista, otros analistas subrayan la persistencia de elementos de tensin, tanto a nivel interestatal
como producto de dinmicas propias de las amenazar no tradicionales (Battaleme, 2009; Mares,
2001)

14

concertacin sudamericana se entiende como un desafo para la poltica exterior

argentina en tanto significa la consolidacin de un rea ms de vinculacin
estrecha con Brasil en el marco de una relacin asimtrica que resulta
insatisfactoria porque este pas hace un uso puramente instrumental de las
iniciativas de integracin.
A pesar de los matices los anlisis mencionados comparten una caracterstica
fundamental: todos ellos privilegian el factor del poder como determinante del
surgimiento del CDS, una iniciativa perteneciente a la estrategia de influencia
regional de un Brasil poderoso, aceptada pasivamente por una Argentina
debilitada desde un lugar de subordinacin y acompaamiento. Esta visin se basa
en aquellas perspectivas tericas que consideran que la poltica exterior est
determinada fundamentalmente por la lgica del inters nacional en trminos de
poder, a partir de una concepcin ya dada del inters nacional de los estados por
lo cual desatienden otras variables que podran influir sobre la constitucin de las
preferencias de los estados, como las identidades, la poltica domstica, el
accionar de actores no tradicionales y las normas e instituciones.
Estas lecturas entran en contradiccin con otra bibliografa que, sin abordar
directamente el tema de la creacin del CDS, da cuenta de la evolucin de las
relaciones regionales en materia de cooperacin en temas de seguridad y defensa
alcanzados desde la redemocratizacin de la regin. Estos trabajos ponderan de
manera positiva los acuerdos alcanzados, tanto a nivel bilateral como regional,
tales como los mecanismos de dilogo poltico, las medidas de fomento de la
confianza y las declaraciones de zona de paz (Flemes, 2009; Lpez, 2000;
Mathias, Guzzi y Giannini, 2008, Rojas Aravena y Robledo, 2002).
Lo que es ms, algunos de estos desarrollos suelen destacar el rol jugado por
actores argentinos en la construccin de la idea de la cooperacin regional en
defensa, en particular de las comisiones de defensa del parlamento (Martnez,
2000). Asimismo, la literatura que aborda las polticas de defensas argentina y
brasilea luego del retorno de la democracia llama la atencin sobre una serie de
transformaciones con respecto a los actores involucrados en su formulacin y la
vinculacin de estos cambios con las polticas regionales de los mismos (Tibiletti,
2001). Pero ms importante aun, los anlisis sobre la creacin del CDS basados en
los determinantes de poder no contemplan otros interrogantes que pondran en
cuestin el poder explicativo de sus supuestos tericos, tales como por qu
15

Argentina no slo acept la constitucin del CDS sino tambin se comport como
uno de los mayores promotores, o por qu Brasil no sostuvo en el tiempo aquel
impulso inicial para determinar ms decididamente la labor del CDS, o por qu
este organismo se constituy sobre el modelo de seguridad cooperativa que Brasil
haba resistido durante los aos noventa.
En torno a lo expuesto sobre las insuficiencias de los anlisis centrados en el
factor del poder planteamos nuestro problema de investigacin alrededor del
siguiente interrogante qu factores influyeron sobre la decisin brasilea de
proponer la constitucin del CDS y sobre la aceptacin argentina de la misma? En
base a esta pregunta la hiptesis sostenida en esta tesis es que la creacin del CDS
estuvo determinada por las coincidencias entre las identidades estratgicas de
Argentina y Brasil surgidas de las interacciones de una diversidad de actores,
entre los que se destaca una comunidad epistmica.
En consecuencia nuestra tesis aborda la influencia de los factores ideacionales
sobre la formacin de los intereses de la poltica de defensa de Brasil y Argentina
con respecto a la inclusin de la defensa en la cooperacin regional, identificando
la manera en que las ideas de un conjunto de actores dieron forma a las actuales
identidades estratgicas. Entre los actores argentinos, destacamos la existencia de
una comunidad epistmica de la defensa: una red de expertos en el tema que
formularon ideas seleccionadas por el poder poltico para dar forma a las
principales decisiones sobre esta cuestin. As, a modo de conjetura de partida,
sostenemos que los procesos polticos de reformulacin de las polticas de defensa
con impactos sobre las identidades estratgicas en Argentina y Brasil, aun con sus
particularidades, tuvieron importantes puntos de contacto en tanto los actores
protagonistas de esos procesos compartieron una serie de instancias de
investigacin, discusin y negociacin a lo largo de tres dcadas. En
consecuencia, ni la aceptacin argentina del proyecto brasileo del CDS
constituye un ejemplo de estrategia de bandwagoning, ni la iniciativa de Brasil
puede explicarse completamente como una estrategia de liderazgo hegemnico3.
En base a lo dicho, y como hiptesis secundarias sostenemos que Argentina
adhiri a la creacin del CDS como resultado de procesos polticos de definicin
3

Si bien reconocemos que pases como Chile, Ecuador y Venezuela tuvieron un rol activo en la
constitucin del CDS, nuestro planteo terico- metodolgico enfocado a explicar este organismo
en base a las identidades estratgicas surgidas de los proceso de formacin de intereses de la
poltica de defensa nos lleva a centrarnos en Argentina y Brasil.

16

de su identidad estratgica basada en el modelo defensivo y en la seguridad

cooperativa. Por su parte, la iniciativa brasilea de incluir la defensa en la
integracin sudamericana estuvo determinada por la formulacin de una identidad
estratgica basada en el modelo disuasorio y en el rol de jugador global.
En suma, nuestra hiptesis relativiza los determinantes estratgicos de la
poltica exterior asociados a las condiciones habilitadores y contenedoras dadas
por la posicin relativa de los estados en base a sus capacidades materiales,
ponderando por el contrario los factores de tipo ideacional que operan sobre la
formulacin de los intereses nacionales, identificando la vinculacin existente
entre los procesos polticos domsticos y la poltica exterior. En virtud de esto el
objetivo general de la tesis es analizar los elementos ideacionales en la formacin
de los intereses de poltica exterior y de defensa de Argentina y Brasil con el
propsito de dar cuenta de la creacin y las caractersticas del CDS. Como
objetivos especficos la tesis busca describir los procesos domsticos de
formulacin de la identidad estratgica ocurridos en Argentina y Brasil a partir de
la redemocratizacin; identificar las vinculaciones bilaterales de ambos procesos,
con epicentro en la comunidad epistmica mencionada, con el fin de determinar
las visiones construidas con respecto al otro y a la regin; caracterizar los efectos
de las definiciones identitarias sobre las caractersticas del CDS; y explicar el
origen y las dinmicas de la comunidad epistmica para detectar coincidencias
entre ambas identidades estratgicas.
Luego de esta introduccin, la tesis contina con un primer captulo donde se
presenta la perspectiva terico-conceptual y se explicitan las principales
decisiones metodolgicas. A continuacin, comienza la Primera Parte de la tesis,
la cual reconstruye los procesos y los actores que intervinieron en la
reformulacin de las polticas de defensa de Argentina y Brasil, as como los
procesos de interaccin entre ellos y las ideas sobre las cuales discutieron e
innovaron. En funcin de esto, los captulos II, III y IV abordan respectivamente
las dcadas de los aos ochenta, noventa y dos mil, haciendo hincapi en la
caracterizacin de las principales decisiones y acciones en materia de poltica de
defensa fundamentalmente en su dimensin externa- as como la identificacin
de los protagonistas de estos procesos y la interaccin bilateral sobre la cuestin.
Asimismo, este ejercicio descriptivo es acompaado por un anlisis del
pensamiento estratgico de ambos pases en cada dcada, mediante el uso de las
17

variables del marco de anlisis de las comunidades epistmicas para el caso de

Argentina, que sern presentadas luego de esta introduccin.
Mientras que la Primera Parte de la tesis rastrea el origen de las ideas
fundamentales de las respectivas polticas de defensa -poniendo de relieve
aquellas que repercutieron en la relacin bilateral- la Segunda Parte se propone
relacionar ese pensamiento con, por un lado, la definicin de las identidades
estratgicas nacionales y, por el otro, la creacin y las caractersticas del CDS.
As, se profundiza el anlisis de cara a la comprobacin de la hiptesis, tarea que
abordamos en el captulo V, en el cual traducimos el pensamiento estratgico en
trminos de las respectivas identidades estratgicas nacionales en sus cinco
dimensiones contextual, de rol, de intereses, amenazas e instrumental- para luego
establecer la vinculacin entre dichas definiciones identitarias y las principales
polticas de defensa nacional, con nfasis en aquellas vinculadas a la inclusin de
la defensa en la cooperacin regional. El captulo finaliza con un anlisis de las
caractersticas del CDS a la luz de las respectivas identidades estratgicas.
Finalmente, en la conclusin realizamos una interpretacin de lo sostenido en
los captulos con el propsito de responder al interrogante sobre la manera en que
las definiciones identitarias -surgidas en el marco de la interaccin entre los
actores de las respectivas polticas de defensa- informaron las decisiones de cada
uno: en el caso de Brasil, la propuesta de constituir el CDS, y en el caso de
Argentina la aceptacin de la misma. Asimismo, contrastamos nuestro anlisis
basado en los factores ideacionales como variables relevantes que operaron sobre
la formulacin del inters nacional de Argentina y Brasil respecto a esta cuestin,
en relacin a explicaciones rivales basadas en el factor del poder.

18

Captulo I: Los elementos ideacionales en la formacin de intereses de

la poltica exterior. Las comunidades epistmicas.

If our IR theories contain no human

beings, they will erroneously paint for
us a world of no change, no creativity,
no persuasion, no accountability
(Hudson, 2005:3).

Tal como sealamos en la introduccin, parte importante de las lecturas sobre

la creacin del CDS y la poltica sudamericana aparecen permeadas por una
perspectiva terica que privilegia el factor del poder en la determinacin de las
polticas exteriores de los estados, una premisa fundamentalmente vinculada a la
teora realista de las Relaciones Internacionales. Dentro de la complejidad de esta
perspectiva es posible sealar algunos presupuestos fundamentales compartidos
por las distintas variantes que la conforman. Para el realismo tanto la naturaleza
humana egosta (Morgenthau, 1963; Aron, 1963) como la estructura anrquica del
sistema internacional (Waltz, 1988, Mearsheimer, 2001) representan imperativos
que condicionan fuertemente las conductas de los estados. A raz de estos
elementos, los estados se ven compelidos a llevar adelante polticas de poder para
garantizar el logro de su inters nacional, que como mnimo implica la
supervivencia y como mximo alcanzar una posicin de supremaca sobre el resto.
La condicin estructural del sistema internacional dificulta la cooperacin ya que
los estados deben tener en cuenta las ganancias relativas al igual que las absolutas
(Grieco, 1993; Powell, 1993), conducindolos a privilegiar estrategias de balance
de poder ms que de cooperacin.
En este marco, las instituciones y las normas internacionales son un reflejo de
las relaciones de poder (Mearsheimer, 1994). Asimismo, aunque con matices, se
entiende que poca diferencia hacen las variedades de rgimen poltico o el sistema
econmico de los estados, ni la ideologa de los gobiernos, ni los compromisos
que hayan asumido frente a otros estados: la poltica exterior se ver constreida
por los determinantes estructurales que los estados no pueden desatender.
Cierto es que esta amplia tradicin de pensamiento fue complejizndose a
medida que la disciplina se desarroll. En un artculo de resea, Gideon Rose
(1998) sistematiz estos cambios a partir de aquellos aportes realizados dentro del
19

realismo como intentos por complementar las deficiencias de la vertiente

estructural inaugurada por Waltz en los setenta, la cual haba logrado influir
fuertemente sobre los trabajos enmarcados en el realismo a partir de entonces.
En Teora de la Poltica Internacional, Waltz haba condensado los
principios del neorrealismo con el explcito propsito de dar lugar a una teora
parsimoniosa sobre las relaciones internacionales, esto es, una teora que explicara
las dinmicas fundamentales de la poltica internacional a travs de un puado de
leyes. As, las variables que importaban para comprender los determinantes de las
interacciones entre los estados eran simples y evidentes: el impacto de la anarqua
como principio ordenador de la estructura del sistema internacional y la
distribucin de las capacidades de poder entre los estados. Tal como reconoca el
autor, esta eleccin tornaba a su planteo mucho ms til para dar cuenta de las
grandes lgicas de las relaciones entre estados que para explicar polticas
exteriores concretas.
Asumiendo esas limitaciones, otros tericos enrolados en el realismo fueron
incluyendo variables adicionales para complementar el supuesto realista
tradicional sobre la influencia determinante que ejerce la anarqua en la poltica
internacional, presionando a los estados hacia la adopcin de una poltica de
poder. El trabajo de Rose seal los aportes y limitaciones de tres corrientes que
intentaron esa empresa - la innenpolitik y las versiones ofensiva y defensiva del
realismo-para luego resear un enfoque superador de estas: el realismo neoclsico.
Segn Rose, el valor de esta ltima corriente reside en incorporar dos
variables intervinientes, lo cual le permite conservar el supuesto realista bsico
respecto a que "el espectro y la ambicin de la poltica exterior de un pas
responden en primer trmino a su lugar en el sistema internacional" el cual est
dado por sus capacidades materiales de poder relativas. As, esta variable
independiente, sostienen los realistas neoclsicos, precisa ser traducida mediante,
por un lado, las percepciones que los lderes tienen respecto al poder relativo del
estado y, por otro, al control que estos pueden tener sobre el aparato estatal, lo
cual les permitir, o no, movilizar recursos para alcanzar las metas de poltica
exterior.
Esta versin del realismo nos parece ms til que el planteo de Waltz como
explicacin rival a refutar por dos motivos. En primer lugar, por la limitacin
arriba mencionada ya reconocida por este autor respecto a que su teora es
20

inadecuada para realizar anlisis de polticas exteriores. En segundo lugar, porque

el neorrealismo de Waltz tambin es ms apto para explicar la dinmica entre
grandes potencias en lugar de las interacciones entre estados que no entran en esa
categora, como los que son analizados en esta tesis.
Aplicando aquellos supuestos a nuestro problema de investigacin vemos que
la bibliografa mencionada en la Introduccin se encuentra en gran parte basada
en ellos. As, Brasil habra propuesto el CDS desde una posicin de liderazgo
asumida como consecuencia de haber incrementado su poder relativo, un aumento
de capacidades que fue percibido por una elite que cont con importante control
sobre el aparato estatal: una economa pujante y un indito poder sobre una de las
diplomacias ms burocratizadas de la regin. Argentina, por su parte debi aceptar
tanto la constitucin de un espacio regional que diluy a su principal inters el
Mercosur- as como la creacin de un organismo de cooperacin en defensa,
colocando bajo la rbita brasilea una dimensin de la poltica exterior en la cual
supo ser influyente en otros tiempos. Ahora bien, los supuestos realistas no logran
dar cuenta de por qu, en lugar de un rol pasivo, Argentina se sum con
entusiasmo y desempe un rol protagonista en la construccin y en los trabajos
del CDS, ni tampoco por qu Brasil luego de la creacin del organismo baj su
perfil diplomtico en esta rea. De igual manera, las predicciones realistas no
proveen una respuesta a la pregunta respecto a las caractersticas de las iniciativas
de los actores poderosos para incrementar su poder, lo que en nuestro caso de
estudio estara dado por el modelo de seguridad regional representado por el CDS.
Tal como adelantamos en la Introduccin, para responder a aquellas
incgnitas que las explicaciones existentes dejan sin respuesta recurrimos a una de
aquellas perspectivas que surgieron en base al cuestionamiento de las deficiencias
que planteaba el neorrealismo. Estos esfuerzos, que ejercieron un fuerte impacto
sobre la disciplina, tuvieron lugar en el marco del debate entre el racionalismo y el
reflectivismo. No cabe aqu reproducir el intercambio de argumentos ontolgicos
y epistemolgicos que caracteriz a las Relaciones Internacionales entre la
segunda mitad de los ochenta y los noventa, ejercicio ya realizado por algunos de
los protagonistas de esa disputa (Hermann, 1998; Keohane, 1988; Smith, Booth y
Zalewski, 1996), sino poner de relieve las caractersticas de uno de los principales
contendores que sirve como enfoque terico de nuestra tesis: el constructivismo.

21

Teniendo en cuenta la gran diversidad de desarrollos que tuvieron lugar al

interior de esta perspectiva, cabe sealar que adoptaremos la variante denominada
constructivismo convencional (Hopf, 1998). En el marco de esta, autores como
Alexander Wendt (1992, 1994, 1999), Peter Katzenstein (1996), Emanuel Adler
(1997, 2005), Martha Finnemore (1996, 1998) han centrado su inters en definir y
argumentar sobre el peso de variables ideacionales como la identidad y las normas
para entender la poltica exterior de los estados y las dinmicas del sistema
internacional, aunque conservando una epistemologa muy cercana a la
tradicional. En particular, partimos de la crtica que esta teora hace respecto a la
premisa de que los estados constituyen unidades funcionalmente similares,
condicionadas por la estructura anrquica del sistema internacional. Por el
contrario, los autores constructivistas sostienen que las distintas maneras en que
los estados representan quines son en trminos polticos, sociales y econmicos
determinan los intereses nacionales que perseguirn, as como las estrategias que
utilizarn, afectando incluso las dinmicas que adquiere la poltica internacional.
Los fundamentos de la crtica realizada por parte del constructivismo tanto al
Realismo como al Liberalismo han sido objeto de anlisis por parte de una amplia
bibliografa (Adler, 1997; Guzzini, 2000; Risse-Kappen, 2002; Ruggie, 1998),
habiendo sido incluso trabajado por nosotros (Vitelli, 2014) y como parte de otras
tesis de doctorado de la disciplina (Merke, 2008; Pereira Doval, 2012). Dado que
esta investigacin no se propone ser un estudio de caso con el propsito de
comprobar o refinar la teora, entendemos que la discusin respecto al alcance
explicativo del marco terico puede ser obviada en esta tesis. En su lugar, este
apartado busca especificar, en el siguiente orden: cules premisas del
constructivismo sostienen nuestro argumento, elaborado con el propsito de
caracterizar de manera ms fiel el devenir de la cooperacin regional en defensa;
de qu manera se vincula el constructivismo con el marco conceptual de las
comunidades epistmicas y cules son los conceptos fundamentales de este
esquema terico; y por ltimo, cules fueron las principales decisiones
metodolgicas

el

diseo

de

investigacin

seguido,

incluyendo

la

operacionalizacin de las variables de la comunidad epistmica y de la identidad

estratgica.
De esta manera, el constructivismo opera como macrovisin desde la cual
planteamos nuestra hiptesis. A su vez, a partir de nuestras investigaciones
22

preliminares tempranamente identificamos la importante participacin de un

conjunto de expertos en materia de defensa en los procesos de formacin de
intereses relativos a las polticas analizadas, en virtud de lo cual escogimos
utilizar las premisas y los conceptos relativos al estudio de las comunidades
epistmicas para complementar el relato explicativo.
En virtud de lo sealado, nuestro abordaje considera fundamental analizar las
polticas exteriores de Argentina y Brasil hacia la creacin del CDS a partir de la
influencia de elementos ideacionales en los procesos de formacin de intereses,
fundamentalmente en su dimensin domstica y bilateral. Nos interesa en
particular analizar la manera en que los actores polticos adquirieron y
construyeron nuevos entendimientos sobre la identidad internacional y estratgica
del estado, los procesos polticos mediante los cuales esos entendimientos se
transformaron en dominantes guiando las polticas exteriores (Herman, 1996), as
como la difusin de los mismos a nivel bilateral y regional (Adler, 2005), como
fundamento de las posibilidades de cooperacin en estos.

El constructivismo y los procesos de formacin de intereses e identidades en

poltica exterior
A lo largo de los ms de veinte aos de desarrollo del constructivismo se han
ensayado un nmero importante de definiciones del mismo, sin que ninguna de
ellas se haya consagrado como formulacin cannica. No obstante, consideramos
que lo subrayado por Richard Price y Christian Reus-Smit (1998: 266-267)
constituye una enunciacin que destaca los elementos ms significativos de esta
perspectiva en lo que hace a nuestro tema de investigacin. Los autores
mencionados definen al constructivismo a partir de la seleccin de tres
presupuestos ontolgicos centrales que esta teora asume sobre la vida social y su
impacto sobre aspectos de la poltica internacional: a) La importancia de las
estructuras normativas o ideacionales al igual que las estructuras materiales; b)
Las identidades como constitutivas de los intereses y las acciones, de manera que
entender cmo estn constituidos los intereses es la clave para explicar una amplia
gama de fenmenos internacionales que los racionalistas han malinterpretado o
ignorado; y c) Los agentes y las estructuras estn mutuamente constituidos, pero a

23

pesar

del

poder

constituyente

de

las

estructuras,

estas

no

existen

independientemente de las knowledgeable practices de los agentes sociales.

En lo que concierne al primer elemento, las estructuras normativas o
ideacionales, nuestra investigacin plantea que las decisiones de poltica exterior
aqu analizadas no pueden comprenderse en su plenitud sin tener en cuenta los
entendimientos que las informaron, los cuales fueron surgiendo de procesos de
investigacin, discusin y negociacin durante al menos tres dcadas. En este
sentido, segn las particularidades del caso estudiado, tomamos una forma
particular de las ideas que podramos definir como pensamiento estratgico, o
entendimientos con respecto a los intereses relativos a la poltica exterior y la
defensa, y su vinculacin con definiciones identitarias de los estados. A partir de
esto, ponemos en segundo plano el anlisis de la influencia de normas e
instituciones, uno de los objetos de estudio ms difundido entre los
constructivistas. Como ser explicitado en el siguiente apartado, este es el
principal punto de convergencia entre el constructivismo y el marco conceptual de
las comunidades epistmicas.
En segundo lugar, el elemento que los autores mencionan al finalizar
corresponde con otro componente clave de nuestro argumento: la centralidad que
tuvo la agencia prcticas concretas, tanto de reflexin y discusin como de
negociacin poltica domstica e internacional- en la definicin de la poltica
exterior de los estados. Sobre este elemento terico subrayado por Hudson en la
cita que incluimos al comienzo del captulo, Audie Klotz y Cecilia Lynch
centraron su atencin en una importante bibliografa metodolgica, argumentando
que tanto las continuidades estructurales como los procesos de cambio estn
basados en la accin, la cual por su parte, est influenciada por el contexto social,
espacial e histrico (2007: 3). Se trata de la mutua constitucin entre el agente y la
estructura, que significa que, al contrario de lo supuesto por el individualismo
propio de las teoras racionalistas de la eleccin, la agencia se encuentra
condicionada por las identidades y los intereses, elementos que no estn dados
sino que, por el contrario, estn socialmente construidos. Como explica Jeffrey
Checkel, al decir socialmente se otorga mayor peso a lo social- como lo opuesto
a lo material- en la poltica mundial, a partir de lo cual no es tanto el hecho bruto
de la existencia de las capacidades materiales lo que importa, sino el contexto
social que les da sentido a esas capacidades. Y construido se refiere a entender
24

la existencia del mundo como resultante de las interacciones entre los agentes y
las estructuras de su ambiente: normas sociales o discursos sociales (2007: 72).
Por su parte, pensar en trminos de la mutua constitucin, permite abrir la caja
negra de la formacin de identidad e inters; los intereses de los estados emergen
de y son endgenos con respecto a la interaccin con las estructuras (Price y
Reus-Smit, 1998: 325-326).
Finalmente, en relacin al segundo elemento de la definicin dada por Price y
Reus-Smit, la relacin entre los entendimientos discutidos y las definiciones
identitarias adoptadas por los estados es otra premisa terica que subyace a
nuestra hiptesis sobre la creacin del CDS: esto es, que Brasil propuso y
Argentina acept este organismo en virtud de coincidencias respecto a las
identidades estratgicas de estos estados, surgidas en parte importante a partir de
la interaccin de actores relevantes para la formulacin de las respectivas polticas
de defensa.
Como sealan Finnemore y Sikkink (2001: 398) uno de los principales
aportes del constructivismo ha sido sealar que la identidad del estado moldea las
preferencias y las acciones estatales. Esto es, la manera en que los estados
representan quines son en trminos polticos, sociales y econmicos -lo cual
ocurre a travs de procesos que reciben influencias tanto domsticas como
sistmicas- ofrece una base para la definicin de los intereses nacionales. Con
respecto a estos, el constructivismo busca refutar su naturaleza meramente
material y exgena. Como sealan Klotz y Lynch, para esta perspectiva, ni las
identidades ni los intereses son auto-evidentes o estticos; su formacin es un
proceso que necesita ser explicado (2007:87). De este modo, identidad e inters
implican que, contrariamente a la intercambiabilidad de los estados postulada por
el neorrealismo y en menor medida por el neoliberalismo, los estados difieren
entre s en diversos sentidos, una cuestin sumamente relevante ya que, como
seala Paul Kowert en un mundo de recursos escasos, oportunidades fugaces y
mecanismos de gobernanza dbiles, resulta vital saber con quines nos vamos a
encontrar (2001: 269).
Desde que el constructivismo populariz el trmino en las Relaciones
Internacionales ha surgido una creciente produccin acadmica relacionada con la
identidad y su vinculacin con la poltica exterior y la poltica internacional
(Neumann, 1996; Lapid y Kratochwil, 1996; Checkel y Katzenstein, 2009). Como
25

sealan algunos autores, la identidad es un concepto cada vez ms utilizado,

aunque su significado no resulta auto-evidente. De la misma manera, como
muchos conceptos de las ciencias sociales, el trmino identidad est sujeto a la
polisemia, algo que ocurre particularmente con aquellas nociones que estn muy
presentes en el lenguaje cotidiano (Fearon, 1999). Incluso al interior del
constructivismo existen diversas maneras de conceptualizar y de investigar a la
identidad, aunque en mayor o en menor medida todas apuntan a refutar el
supuesto de los estados como like-units, el del inters nacional definido en
trminos de poder y la anarqua como un inexorable sistema de auto-ayuda4.
En esta tesis, al abordar un segmento particular de la poltica exterior de los
estados, decidimos utilizar el concepto de identidad estratgica, trabajado incluso
al interior de la misma comunidad epistmica que es identificada aqu como un
actor clave del caso analizado. Antes de desagregar este concepto, lo cual ser
realizado ms adelante, vale por el momento precisar que el mismo se refiere a la
relacin entre la identidad estatal y la defensa nacional.
Una de las primeras obras colectivas que se propusieron abonar el argumento
sobre los efectos de los factores ideacionales entre ellas las identidades- en la
seguridad internacional fue el libro editado por Peter Katzenstein en 1996 titulado
The Culture of National Security. Norms and Identities in World Politics. En l,
los contribuidores abordaron los determinantes sociales, en el sentido de
ideacionales, de las polticas de defensa de los estados, mediante la aplicacin de
un conjunto reducido de premisas a investigaciones empricas sobre temas de
defensa

nacional

seguridad

internacional.

Esos

factores

sociales,

conceptualizados por los autores como los ambientes institucionales y culturales

conformados por normas e identidades, se plantearon como determinantes de las
polticas de defensa, contrariamente a lo sealado por aquellas teoras que
priorizaban los determinantes del ambiente estratgico. Los autores del volumen
consideraron que al dejar sin investigar los determinantes sociales, estos
desarrollos daban lugar a explicaciones indeterminadas. En funcin de esto, la
pregunta de investigacin general que se hicieron los contribuidores fue de qu
manera las identidades y las normas influyen sobre la manera en la que los estados
definen sus intereses de defensa (Katzenstein 1996: 499).
4

En el caso del constructivismo crtico, la identidad est ms vinculada a la produccin de

determinadas subjetividades y la construccin de enemigos y amenazas (Doty, 1993).

26

Los autores reunieron en un conjunto de argumentos los presupuestos

fundamentales que guiaron los ensayos empricos del libro, a saber: que los
ambientes de los estados- domsticos y globales- son en parte importante
elementos ideacionales (culturales e institucionales), ms que materiales. Ellos
dan forma a las identidades estatales, a los intereses de seguridad y a las polticas
de defensa de los estados, y a su vez tienen origen en las identidades de los
estados, las cuales afectan las estructuras normativas interestatales en materia de
seguridad. Las polticas de los estados producen y reconstruyen la estructura
cultural e institucional, cerrando el crculo de la mutua constitucin de los agentes
y las estructuras durante la interaccin. A partir de esto, en la primera parte del
libro reunieron ensayos sobre los contextos culturales e institucionales en el
marco de los cuales los estados y gobiernos definen sus intereses y actan, y en la
segunda parte estudiaron casos relacionados con la manera en que las identidades
colectivas construidas- de los actores polticos afectan sus intereses y polticas de
defensa.
A efectos de esta tesis, consideramos relevante profundizar en lo planteado
por dos de los ensayos empricos del libro que tratan sobre procesos de formacin
y transformacin de identidades estatales a partir de los efectos de las ideas5. El
primero de ellos, Norms, Identity, and National Security in Germany and Japan
de Thomas Berger, porque utiliza el concepto de cultura poltico-militar, muy
vinculado al nuestro de identidad estratgica. El segundo, Identity, Norms, and
National Security: The Soviet Foreign Policy Revolution and the End of the Cold
War de Robert Herman, porque sin utilizar el marco conceptual de las
comunidades epistmicas, toma un caso en el cual result clave la participacin de
actores que tuvieron una dinmica similar al nuestro, esto es, que investigaron,
discutieron y negociaron sobre determinadas ideas, en base a las cuales influyeron
sobre la decisin poltica.
En su trabajo sobre las polticas de defensa de Japn y Alemania, Berger
subray que estos dos estados llevaban ya en la dcada del noventa ms de medio
5

Los procesos de formacin y transformacin de identidades estatales a partir de los efectos de las
ideas pueden originarse tanto en el nivel de anlisis sistmico como en el domstico. En el primer
caso, referido al contexto internacional, se observa el impacto de las normas que se difunde a
travs de la interaccin estatal, los regmenes internacionales y las comunidades epistmicas
transnacionales (Adler 1992, Haas 1992a, 1992b). En lo que respecta al nivel de anlisis domstico
se estudia la manera en que determinados objetivos de poltica exterior son seleccionados en la
competencia con otras alternativas (Klotz y Lynch 2007: 88).

27

siglo de polticas de defensa que des-enfatizaban los instrumentos militares como

medios para lograr objetivos nacionales, a pesar de las grandes transformaciones
ocurridas en el ambiente estratgico y el crecimiento en trminos de poder que
experimentaron (1996: 317). Si bien las explicaciones que en base a factores
estructurales proveen el neorrealismo y el neoliberalismo logran explicar por qu
estos pases desarrollaron polticas de defensa sujetas a los designios de Estados
Unidos, Berger seala que estas perspectivas tienen dificultades para dar cuenta
de la reticencia alemana y japonesa a adoptar un rol militar ms activo en la
poltica internacional una vez que las condiciones internacionales se modificaron6.
El autor argumenta que para explicar el antimilitarismo en Japn y Alemania
contemporneos es necesario ir ms all de los condicionantes estructurales y
examinar el contexto cultural-institucional domstico en el cual se formula la
poltica de defensa. Ms concretamente, la hiptesis sostenida por Berger es que
las experiencias histricas y la manera en que fueron interpretadas por parte de los
actores polticos domsticos, dieron lugar a creencias y valores relacionados con
la renuencia a recurrir a la fuerza militar. Esas creencias fueron institucionalizadas
en los respectivos sistemas polticos, tanto de manera informal y formal, llegando
a constituir parte integral de las identidades nacionales actuales, haciendo que los
dramticos cambios internacionales de finales de la Guerra Fra slo tuvieran un
impacto marginal sobre las respectivas polticas de defensa (1996: 318).
Para superar la indeterminacin que supone la explicacin en base a factores
estructurales Berger propone introducir la variable de la identidad nacional y la
manera en que la definicin de esta da forma al inters nacional. Para esto, utiliza
el concepto de cultura poltico-militar, como un subconjunto de la cultura
6

La adhesin de Alemania y Japn al esquema de seguridad occidental que supona para ellas un
rol militar subordinado y limitado no slo obedeci a haber sido las naciones derrotadas en la
Segunda Guerra Mundial sino que tambin responda al temor con respecto a la amenaza sovitica
y china. Estas eran condiciones estructurales que disminuan seriamente el espacio de maniobra de
estos dos pases. Sin embargo, las modificaciones introducidas en las dcadas del sesenta y setenta
el crecimiento econmico de ambos pases, as como la prdida de poder relativo de Estados
Unidos y la distensin internacional- no modific sus tmidas polticas de defensa. Incluso cuando
recibieron demandas de sus aliados en el sentido de adoptar un rol militar ms activo en las
cuestiones de seguridad internacional, ya durante la pos guerra fra, ninguno de los dos pases en
cuestin opt por una poltica de defensa ms asertiva. En consecuencia, segn Berger, Alemania
y Japn no se comportaron ni como maximizadores de poder ni como optimizadores de seguridad.
De la misma manera, tomando premisas neoliberales, si bien la proliferacin de instituciones
internacionales y la interdependencia econmica constituyen incentivos para disminuir la
preocupacin por la competencia militar, estos factores por si solos no logran dar cuenta de la
intensidad del antimilitarismo que surgi en estos dos estados, en comparacin con la experiencia
de pases sometidos a las mismas condiciones estructurales (Berger, 1996: 319-325).

28

poltica ms amplia que influye sobre cmo los miembros de una determinada
sociedad consideran a la seguridad nacional, las fuerzas armadas como institucin
y el uso de la fuerza en las relaciones internacionales (1996: 325-326). Resulta
interesante sealar que este concepto guarda una considerable similitud con el de
identidad estratgica con el que trabajamos, a saber: aquellos elementos
decantados de los vaivenes de la cultura estratgica que definen el modo en que
una comunidad organizada en un determinado estado nacin se ha relacionado con
el uso de la violencia armada para el logro de sus objetivos nacionales a lo largo
de su historia (Tibiletti, 2012)7.
En lo que respecta a los procesos de formacin y transformacin de intereses
en las sociedades pluralistas, Berger sostiene que la rexaminacin de las creencias
y valores de una sociedad involucra un proceso con mltiples actores -motivados
por sus propias experiencias e intereses- que buscan establecer sus entendimientos
como obligatorios para el resto de la sociedad, en donde se dan procesos de
negociacin y contemporizacin. Una vez acordados se institucionalizan en el
sistema poltico y no pueden ser fcilmente modificados, aun cuando cambia el
balance de poder entre esos actores domsticos (1996: 327). Es en este sentido
que se entiende a la cultura poltico-militar como socialmente construida.
Por su parte, Robert Herman analiz la manera en que los actores polticos
adquieren y construyen nuevos entendimientos sobre la identidad nacional e
internacional del estado y los procesos polticos mediante los cuales esos
entendimientos se transforman en polticamente dominantes, guiando as las
polticas exteriores, a partir del caso del surgimiento del New Thinking sovitico,
el cual posibilit la transformacin de las relaciones entre las superpotencias y el
fin de la Guerra Fra. De acuerdo con Herman, mientras que para el realismo la
URSS realiz un ajuste tctico determinado por imperativos domsticos y/o
internacionales,

lo

que

verdaderamente

ocurri

fue

una

genuina

re-

conceptualizacin de intereses basada en nuevos entendimientos colectivos sobre

las dinmicas de la poltica mundial y en las identidades cambiantes de los
estados. Su argumento central es que el giro fundamental ocurrido en la poltica
exterior sovitica fue producto de la evolucin cognitiva y la policy

Si bien la cita corresponde al autor, es necesario aclarar que el concepto no es de su autora

exclusiva. De todos modos, Tibiletti se ha dedicado a profundizar en torno al concepto,
volvindose una referencia obligada sobre el mismo.

29

entrepeneurship ocurridas al interior de redes de reformadores pro-occidentales

aunque pertenecientes al sistema poltico sovitico, coincidentes con la llegada al
poder de un liderazgo comprometido con el cambio y receptivo a nuevas ideas
sobre los problemas del pas (1996: 273).
De esta manera, Herman no discute que las circunstancias materiales
internacionales como los cambios en la distribucin del poder a favor del bloque
occidental, y las domsticas, fundamentalmente la crisis econmica de la Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), afectaron la evolucin intelectual y
la eleccin de polticas de los decisores en cuestin. Pero sostiene que tomar
nicamente el ambiente estratgico y la eleccin racional como variables
explicativas nos lleva a una explicacin indeterminada, ya que no permite conocer
la especificidad de la respuesta de un estado. Esta depender, al menos en parte
importante, de la manera en que ese gobierno entiende el mundo. En
consecuencia, parte de un marco de anlisis que incluye las ideas y las
identidades, enfocndose en la evolucin intelectual ocurrida al interior de la elite
y el proceso poltico por el cual las nuevas prescripciones estratgicas propuestas
por los reformistas al interior del sistema sovitico se convirtieron en polticas
estatales (1996: 277)8.
Las caractersticas del caso en cuestin le permiten a Herman incluir en el
proceso poltico a una amplia gama de actores que estuvieron involucrados en la
transformacin del pensamiento y de la poltica sovitica en la dcada de los
ochenta. Tal como mencionamos ms arriba, Herman evita hablar de comunidades
epistmicas, optando en su lugar por el concepto de redes de especialistas para
dar cuenta de dos procesos distintos pero interrelacionados: 1) la construccin
social de las ideas/ideologa y las identidades que dieron al New Thinking su
orientacin radical; y 2) la impugnacin/seleccin poltica, o cmo estas
concepciones compartidas se transformaron en la base de la poltica estatal a
8

Un enfoque similar fue desarrollado por Risse-Kappen, de acuerdo con quien, a la hora de
explicar el fin de la Guerra Fra resulta necesario responder a dos grupos de preguntas. Uno de
ellos puede resumirse en el interrogante por qu la URSS cambio su poltica exterior hacia la
adaptacin en lugar de reforzar su rol imperial, por qu se retir en lugar de reforzar su posicin
por la fuerza. El segundo grupo de preguntas se refiere a la respuesta de Occidente y se interroga
respecto a por qu Estados Unidos y sus aliados no aprovecharon la situacin de retroceso de la
URSS para acelerar su colapso. De acuerdo a Risse, cualquier intento de responder a estas
preguntas desde factores estructurales o funcionales redundar en una explicacin indeterminada.
Para llegar a comprender el contenido especfico del cambio en la poltica exterior sovitica y de la
respuesta occidental es necesario incluir variables ideacionales: las ideas intervienen entre los
factores materiales power-related y las preferencias e intereses estatales (1995: 188).

30

finales de los ochenta (1996: 285). En una nota al pie el autor fundamenta la
decisin de haber descartado el concepto de comunidades epistmicas en el hecho
de que los actores en cuestin no responden al criterio de poseer un conocimiento
decisivamente tcnico, componente que Herman evaluaba como fundamental para
la bibliografa sobre comunidades epistmicas de esos tiempos. En el apartado
siguiente veremos que ese criterio ha sido flexibilizado, haciendo que los casos
que involucran la accin de redes de especialistas con conocimiento de tipo sociopoltico sean sujetos vlidos de anlisis desde el marco de las comunidades
epistmicas.
Como mencionamos ms arriba, en funcin de nuestras investigaciones
preliminares sobre los actores que protagonizaron la formulacin de las polticas
de defensa de Argentina y Brasil desde la dcada del ochenta en las que
subyacen importantes definiciones identitarias- consideramos pertinente la
utilizacin del marco conceptual sobre las comunidades epistmicas.

Constructivismo y comunidades epistmicas

Si bien los desarrollos sobre comunidades epistmicas no necesariamente se
han dado en el marco del constructivismo, un elemento importante que vincula a
ambos es el rol asignado a la agencia en la vida social, incluidas desde luego las
relaciones internacionales. El constructivismo trata sobre la influencia mutua,
histrica y dinmica entre el agente las personas y los grupos- y las estructuras
sociales, esto es, las normas, las identidades, los significados. Estas dan sentido a
la vida social en la cual tiene lugar la accin humana, pero se supone que en algn
momento esta accin dio origen a los componentes estructurales.
Lo que es ms, este supuesto deja abierta la posibilidad del cambio de las
estructuras, mediante un rol protagnico de los agentes en su capacidad de
interpretacin y reinterpretacin de las relaciones sociales. Como explican Klotz y
Lynch (2007: 44), mientras que los discursos ubican a los actores en un lugar en el
mundo, en virtud de la mutua constitucin, el constructivismo entiende que, a su
vez, los actores pueden aceptar u oponerse a ese discurso dominante y modificar
la manera en la que otros actores ven el mundo, algo que usualmente ocurre en
coyunturas de crisis. Por su parte, los discursos de estos agentes, que pasan a
transmitir nuevos significados, vuelven a replicar identidades y prcticas a travs
31

de su lenguaje. De esta manera, si bien los agentes sociales actan enmarcados en

un contexto social y normativo, a la vez lo hacen motorizados por sus propias
intenciones e interpretaciones (individuales y grupales), las cuales determinan
cmo y cundo los agentes estimulan, auspician, bloquean, revolucionan,
producen, reproducen, legitiman, deslegitiman, destruyen o reconstruyen
estructuras (Klotz y Lynch, 2007: 45).
Uno de los temas ms desarrollados en lo que concierne a la relacin entre los
individuos, su agencia y las estructuras fue el concepto de aprendizaje. En
oposicin a la nocin simple de aprendizaje propuesta por el denominado
cognitivismo dbil (Hasenclever, Mayer y Rittberger, 1999)9 los constructivistas
entienden al aprendizaje como un cambio en el background knowledge, que reside
no slo en las mentes de las personas sino tambin en las prcticas humanas.
Llevado al estudio de las relaciones internacionales, el aprendizaje se concibe
como un proceso en el que las ideas innovadoras sobreviven preferencialmente a
procesos de seleccin poltica e institucionalizacin y por lo tanto se convierten en
la base de las nuevas prcticas internacionales y los intereses nacionales (Adler,
2005: 65). Se trata de la definicin que Adler ofrece para el concepto de
aprendizaje colectivo y complejo. Esto implica dos cuestiones: en primer lugar,
que se trata de un fenmeno que ocurre a nivel social, aun cuando quienes lo
experimentan son los individuos, ya que lo que cambia son factores que slo son
concebibles en sociedad. Y en segundo lugar, el aprendizaje es complejo porque
implica una redefinicin identitaria y no un mero ajuste de las estrategias de
accin. Puesto de otro modo, se entiende al aprendizaje en Relaciones
Internacionales como:
la adopcin por parte de los hacedores de polticas de nuevas
interpretaciones sobre la realidad, al tiempo que son creadas e
introducidas en el sistema poltico por individuos e instituciones () La
capacidad para generar nuevas cogniciones est relacionada no slo con
la adquisicin de nueva informacin sobre el ambiente sino tambin con
nuevas e innovadoras maneras de trazar vinculaciones entre causas y
efectos y entre medio y fines (Adler, 2005: 72).

En resumen, el marco conceptual de las comunidades epistmicas rene estos

elementos tericos: el aprendizaje colectivo/ complejo y la vinculacin entre ideas
9

Se entiende al aprendizaje como un cambio en las creencias (o el grado de confianza en las

creencias propias) o el desarrollo de nuevas creencias, habilidades o procedimientos como
resultado de la observacin y la interpretacin de la experiencia (Levy, 1994:283).

32

y poltica. Si bien es posible rastrear el concepto en trabajos de Ernst Hass (1968)

y John Gerard Ruggie (1975), fue a finales de los ochenta y principios de los
noventa que esta conceptualizacin surgi como un enfoque alternativo frente a
aquellos que privilegiaban las variables sistmicas como las determinantes del
comportamiento de los estados en los regmenes internacionales, y aquellos que
entendan que las variables domsticas constituan los principales condicionantes
de la accin estatal en las instituciones. Frente a esto, Haas y otros (1992)
exploraron la posibilidad de que los actores gubernamentales aprendieran nuevos
patrones de razonamiento y pudieran en consecuencia comenzar a perseguir
nuevos intereses estatales. As, concluyeron que la manera en que los estados
identifican sus intereses y reconocen la amplitud de acciones consideradas
apropiadas en reas de cuestiones de formulacin de polticas es una funcin de la
manera en que los decisores entienden los problemas o de la forma en que estos
son representados por parte de quienes los asesoran, bajo condiciones de
incertidumbre (Haas, 1992b: 2).
En funcin de esto, propusieron un enfoque centrado en el rol jugado por las
redes de expertos en la articulacin de las relaciones de causa- efecto vinculadas a
problemas complejos, que ayudan a los estados a identificar sus intereses,
enmarcar las cuestiones para el debate colectivo, proponer polticas especficas e
identificar los puntos de negociacin destacados. De esta manera el enfoque se
construy alrededor de dos factores fundamentales: por un lado, el peso
explicativo que adquieren los elementos ideaciones por sobre los determinantes
materiales, y por otro lado, la interrelacin entre el nivel domstico y el
internacional.
En funcin de lo dicho, segn la define Haas (1992b: 3), una comunidad
epistmica es una red de profesionales que posee reconocida expertise y
competencia sobre un tema determinado y que reclama autoridad sobre un
conocimiento que es relevante para la formulacin de polticas vinculadas a ese
tema o campo. El concepto se planteaba dar cuenta de la creciente participacin
de expertos en la formulacin de polticas domsticas con repercusin
internacional, en un contexto sistmico marcado por la incertidumbre respeto a los
impactos de las decisiones estatales, producto de la interdependencia y la
creciente complejidad de las cuestiones, tales como el control de armas
estratgicas (Adler, 1992), la proteccin de la capa de ozono (Haas, 1992b)y la
33

regulacin financiera internacional (Ikenberry, 1992). Estos temas, en virtud de su

alta tecnicidad, hacan imprescindible para los decisores recurrir a expertos para el
asesoramiento previo a la formulacin de polticas10.
Pero si bien el nivel tcnico de las cuestiones fue fundamental en los orgenes
de este marco conceptual, resulta necesario aclarar que el mismo no slo se aplica
a investigaciones sobre la influencia de los cientficos o los acadmicos de las
ciencias exactas y naturales. En una revisin de la bibliografa sobre comunidades
epistmicas Maia Davis Cross (2013) seal que a pesar de haber recibido gran
atencin, este marco conceptual acab restringiendo el espectro emprico de su
aplicacin a casos vinculados a grupos cientficos, a la vez que se privilegiaron los
estudios de caso nico. A pesar de esto, la autora recupera la utilidad del planteo y
propone ajustes y reas de mayor desarrollo para el marco conceptual de las
comunidades epistmicas, aportes que retomamos en las siguientes pginas.
En consonancia con esta visin renovada sobre las comunidades epistmicas,
sostenemos que, ms que el tipo de conocimiento que condiciona la decisin
poltica o la pertenencia institucional de los actores, el marco de las comunidades
epistmicas apunta a comprender que la reflexin, la discusin de teoras y
resultados, las propuestas prcticas en base a estos elementos y la seleccin
poltica de esas teoras en sentido amplio constituyen prcticas de formacin de
intereses en la definicin de la poltica exterior emprendidas por un conjunto de
actores, que pueden ser parte de la academia cientfica o no, de las ciencias
exactas o sociales, y que tiene una dimensin domstica tanto como una
transnacional.
Como explica Haas, lo que une a los miembros de una comunidad
epistmica es la creencia compartida, o la fe en la veracidad y la aplicabilidad de
formas particulares de conocimiento o verdades especficas (1992b:3), algo que
10

Desde esta perspectiva se han abordado empricamente casos en los cuales los mismos
condicionantes materiales pueden despertar distintas expectativas basadas en interpretaciones
diferentes. Uno de estos ejemplos es el estudio de Adler sobre el origen y las dinmicas de la
poltica de restriccin de armamento estratgico entre Estados Unidos y la URSS durante la Guerra
Fra. Segn el autor, un grupo de expertos norteamericanos jug un rol fundamental en la creacin
de un conjunto de entendimientos y prcticas sobre el control de las armas nucleares de ambas
superpotencias, ganndole la pulseada por la influencia poltica a otro grupo que sostena ideas
distintas sobre esas mismas armas. Mientras que estos ltimos crean que la guerra nuclear
estallara por un ataque premeditado y voluntario, en virtud de lo cual Estados Unidos deba
garantizar una superioridad tal que disuadiera completamente al bloque sovitico, el grupo
vencedor adverta sobre el mayor riesgo generado por las crisis de inestabilidad y los errores de
percepcin, valorando as la cooperacin con el adversario para la prevencin de un primer ataque
que desatara una guerra imposible de ganar (Adler, 1992).

34

el autor vincula con la nocin kuhneana de paradigma. Esto implica tambin que
los miembros de una comunidad epistmica no necesariamente tienen la misma
profesin, y mucho menos que pertenecen a la comunidad acadmica.
En resumen, si bien lo que otorga especificidad y carcter explicativo al
concepto de las comunidades epistmicas11 es que los expertos logran influir
sobre la formulacin de intereses estatales en virtud de contar con un
conocimiento reconocido como vlido, como fuera sealado recientemente (Davis
Cross, 2013), no hay razn para asumir que los actores con conocimiento experto
no cientfico no puedan ser igual de persuasivos, e incluso operar de acuerdo a
criterios iguales o similares a los cientficos. De la misma manera, como seal
Antoniades (2003) la autoridad sobre el conocimiento no reside tanto en que el
mismo haya sido comprobado segn los cnones cientficos sino que sea
reconocido socialmente como vlido.
En virtud de lo hasta aqu dicho, esta no es una investigacin sobre la
influencia de los expertos cientficos y acadmicos sobre las decisiones de poltica
exterior, sino sobre el rol jugado por una comunidad de actores en interaccin
con otros- en la formulacin de entendimientos sobre el inters nacional en el rea
de la defensa que protagoniz actividades de investigacin, discusin y cabildeo
poltico sobre la defensa argentina y brasilea.
En este sentido, un elemento importante del concepto es el tipo de
vinculacin establecida entre los especialistas y los gobiernos. Segn lo elaborado
por Haas (1992b), estas redes de expertos son consultados por los actores
gubernamentales, los cuales seleccionan polticamente los entendimientos a los
que arribaron colectivamente los miembros de la comunidad epistmica. No
obstante, en esta afirmacin no queda claro un elemento que result evidente ms
tarde, a saber, que en ocasiones las comunidades epistmicas no quedan
totalmente por fuera del estado, sino que establecen una relacin de sinergia
importante (Davis Cross, 2013). As, en nuestro caso de estudio, la comunidad
epistmica identificada constituy un grupo originariamente anclado en el sistema
poltico argentino, integrada por legisladores, sus asesores, funcionarios del
Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas y acadmicos. De esta manera, el

11

Vale esta aclaracin para distinguir aquello que hace que las comunidades epistmicas se
distingan de otro tipo de grupo de influencia, como los lobbies y las trasnational advocacy
networks (Keck y Sikkink, 1998).

35

marco conceptual sigue siendo vlido para esta investigacin ya que el nfasis
est puesto en la influencia de un grupo de actores sobre la formacin de los
intereses de la poltica exterior de defensa a partir del pensamiento estratgico que
generaron y la difusin internacional del mismo12.
Adicionalmente, tal como se mencion ms arriba, tanto la complejidad de
los asuntos como la incertidumbre actan como condicionantes de las decisiones
polticas que juegan un rol fundamental en este marco conceptual porque hace a
los decisores ms proclives a buscar el asesoramiento experto. As, a pesar de que
la poltica de defensa en su arista de relacionamiento externo no constituye en
sentido estricto un tema altamente tcnico, cmo lo son el control de armas y el
debilitamiento de la capa de ozono, consideramos, no obstante, que el contexto
histrico y poltico en el que se dio la reformulacin de las polticas de defensa de
Argentina y Brasil en el marco de la redemocratizacin y los cambios sistmicos
de ambos pases comparte con los criterios de Adler y Haas (1992) el carcter de
incertidumbre que requiere procesos de reflexin, de repensar, esto es, la prctica
especfica de las comunidades epistmicas13.
En este sentido, Haas tambin menciona que las situaciones de crisis o shock
incrementan las condiciones para la vinculacin entre las comunidades
epistmicas y los decisores ya que durante esos periodos resulta dificultoso para
los lderes identificar a sus aliados polticos potenciales y tener certezas respecto a
las estratgicas que los ayudarn a conservar el poder (1992b: 14)14. En este
contexto, las comunidades epistmicas pueden tanto identificar los intereses de los
estados como formular polticas especficas para alcanzarlos. A respecto de esto,
la crisis poltica que sobrevino en Argentina luego de la derrota en Malvinas, y la
12

De hecho, segn explican Adler y Haas el aprendizaje es un proceso que tiene ms que ver con
la poltica que con la ciencia (1992:370).
13
Sobre la cuestin de la incertidumbre, Davis Cross seal que esta es una caracterstica
omnipresente en el sistema internacional interdependiente, en lugar de ser un atributo de
determinados temas y de las situaciones de post-crisis. Lo que es ms, la autora sostiene que si
bien en teora resulta ms probable que las comunidades epistmicas sean convocadas al momento
en el que surja una crisis, teniendo ms chances de influir sobre la toma de decisiones, no existe
una relacin directa entre el grado de incertidumbre y el impacto que pueda lograr la comunidad
epistmica, las cuales, por otro lado, siempre estn trabajando, independientemente de la
existencia de un momento crtico o no (2013: 151-152).
14
De similar manera, cuando argumentaba a favor de la posibilidad de que los actores sociales
modifiquen sus identidades a partir de la autoreflexin crtica y la eleccin que da lugar a cambios
en su realidad Wendt aclaraba que esto ocurre en ocasiones excepcionales. Mientras que la regla es
la estabilidad de las identidades polticas la eleccin consciente de transformar y trascender roles
se vuelve posible cuando el actor tiene una razn para pensar en s mismo en nuevos trminos,
probablemente como resultado de nuevas situaciones sociales que aquellas concepciones
identitarias existentes no pueden resolver (1992: 419).

36

consecuente crisis del gobierno del Proceso, ha sido sealada como un punto de
quiebre que trastoc tanto las ideas como la distribucin del poder al interior de
los distintos sectores castrenses (Tibiletti, 2009). Este elemento junto a la
necesidad de establecer una nueva vinculacin entre el gobierno democrtico que
surga y las fuerzas armadas que dejaban el poder, contribua a establecer un clima
de tensin y negociacin poltica que potenci las posibilidades de influencia de
nuevas ideas, lo cual entendemos suma un factor adicional de validez para la
utilizacin del marco conceptual de las comunidades epistmicas. Asimismo, al
comienzo de cada captulo de la primera parte relevamos otros elementos de
cambio e incertidumbre domsticos y sistmicos- que tanto en Argentina como
en Brasil influan sobre el pensamiento estratgico y las polticas externas y de
defensa.
En virtud de lo hasta aqu sealado, escogemos el marco de anlisis centrado
en las comunidades epistmicas, y su interaccin con otros actores relevantes,
para abordar las reformulaciones de las identidades estratgicas que Argentina y
Brasil realizaron a partir de la vuelta de la democracia. Como sostuvimos ms
arriba, este enfoque enfatiza los procesos de creacin de significados que ocurren
al interior de grupos de agentes sociales y polticos y dan contenido especfico al
inters nacional, constituyendo parte importante del ambiente culturalinstitucional. En base a esto, el marco conceptual resulta adecuado para responder
a preguntas tales como cules fueron los procesos y los actores de la
reformulacin de las polticas de defensa de Argentina y Brasil, en qu medida se
vincularon, a qu identidades estratgicas dieron lugar, cules fueron las
coincidencias, complementariedades y divergencias entre ellas, cules son las
implicancias de esas identidades sobre la creacin y las caractersticas del CDS y
en qu medida se relacionan con las consideraciones de poder. Para responder a
estos interrogantes vinculados a los objetivos y a las hiptesis que explicitamos en
la introduccin confeccionamos el siguiente esquema metodolgico.

Diseo de investigacin para el anlisis de actores, procesos e ideas

Antes de profundizar sobre la operacionalizacin del marco conceptual de las
comunidades epistmicas creemos conveniente presentar algunas precisiones
metodolgicas. Frente a los interrogantes planteados en el prrafo anterior la
37

hiptesis principal de nuestra tesis pone en relacin dos variables: la creacin del
CDS y las definiciones identitarias que en materia de defensa ocurrieron en
Argentina y Brasil. De esta manera, mientras que la gran decisin de poltica
exterior aqu sealada es la propuesta brasilea y la adhesin argentina al CDS, la
vinculacin con los procesos polticos domsticos, bilaterales y regionales
involucrados nos lleva a retroceder hasta la segunda mitad de la dcada del
ochenta y a estudiar as las acciones y las creencias de cada uno con respecto a los
temas de defensa regional15. Estos procesos se entienden como antecedentes
necesarios de esa decisin de poltica exterior, como condiciones de posibilidad
de que Brasil haya propuesto crear el CDS y que Argentina haya adherido a la
propuesta. De este modo, la variable dependiente est constituida por las polticas
exteriores de Argentina y Brasil hacia la inclusin de la defensa en la concertacin
sudamericana, de manera que incluye como elemento ms importante la decisin
mencionada pero la reconoce como parte de un proceso ms amplio relacionado
con los proyectos previos para la construccin de un modelo de seguridad
regional, aun cuando no se vislumbraba la constitucin de un organismo
especfico para la cuestin. En trminos del recorte temporal de la investigacin,
esto significa que comenzamos con el retorno de la democracia a Argentina y
culminamos con un acontecimiento de gran simbolismo para esta temtica: la
creacin en febrero de 2014 de la Escuela Sudamericana de Defensa.
Por su parte, la variable independiente que influye sobre estas decisiones de
poltica exterior est conformada por las definiciones identitarias en trminos de
defensa que surgieron de los procesos polticos en Argentina y Brasil, influidos
por una comunidad epistmica surgida en Argentina que tempranamente comenz
a vincularse con actores brasileos. En este sentido, esta hiptesis establece dos
relaciones. En primer lugar, que un conjunto de actores polticos argentinos
conformaron un grupo al interior del cual se innov sobre las ideas vinculadas a la
defensa, que influyeron sobre el proceso de definicin de polticas y que se
relacion con las contrapartes regionales, fundamentalmente brasileas. Por otro,
que los entendimientos respecto a las identidades estratgicas surgidos de los
procesos polticos de los cuales esta comunidad form parte junto a otros actores

15

Cabe aclarar que el anlisis de las respectivas polticas de defensa se centra en lo relativo a la
agenda externa de la misma, quedando por fuera del estudio aunque con algunas excepcionesaquellas medidas vinculadas a la poltica domstica.

38

fueron coincidentes, de manera que hicieron posibles las decisiones de poltica

exterior consecuentes a la creacin del CDS.
A efectos de operacionalizar esta hiptesis recurrimos a la estrategia de
bracketing (Finnemore, 1996), mediante la cual ponemos entre parntesis las
coincidencias y complementariedades de las identidades estratgicas, que
analizamos en las hiptesis secundarias, para centrarnos en la Primera Parte de la
tesis en la identificacin de los procesos y actores involucrados en la formulacin
y ejecucin de las polticas en cuestin, as como las ideas discutidas en cada
momento. A partir de esto, utilizamos el concepto de comunidades epistmicas de
dos maneras: a) para identificar al grupo de actores y sus dinmicas y b) para
demostrar el proceso de innovacin, seleccin poltica y difusin de
entendimientos que ocurri a partir de ese grupo, en su interaccin con actores
polticos por fuera de esa comunidad.

Comunidades epistmicas: elementos y variables

En virtud de las similitudes existentes entre el trabajo de Herman y nuestro
problema de investigacin consideramos til replicar los principales pasos
realizados por el autor. En primer lugar, la identificacin de individuos,
instituciones, centros de investigacin y dependencias de gobierno, tanto
argentinos como brasileos, y los roles desempeados en la formulacin del
pensamiento estratgico. Luego, la identificacin de las ideas discutidas y
acordadas, as como la constatacin de la inclusin de esos entendimientos en
decisiones polticas y documentos oficiales.
Pero a diferencia de Herman que no opta por los conceptos formulados por
Haas, consideramos que las categoras de creencias causales y normativas, los
criterios de validez y el propsito constituyen elementos de anlisis que
transmiten mejor el argumento de nuestra tesis. En lo que concierne a las ideas
compartidas por el grupo, estas se dividen en creencias causales y creencias
sobre principios o normativas. Mientras que las primeras son de tipo analtico,
producto del conocimiento generado en relacin a las problemticas del dominio
de la comunidad, las cuales sirven para elucidar las mltiples vinculaciones entre
acciones de poltica y resultados deseados, las segundas son de tipo normativo y
proveen una base lgica fundada en valores para la accin social de los
39

miembros. Por su parte, el conjunto de criterios de validez se refiere a los

supuestos metodolgicos de la comunidad epistmica, definidos intersubjetiva e
internamente para consensuar las maneras apropiadas en las que se origina y
desarrolla el conocimiento comn. Finalmente, la comunidad epistmica se
caracteriza por compartir una meta, un propsito relacionado con la accin, al cual
Haas describe como un conjunto de prcticas asociadas a una serie de problemas
hacia los cuales se enfoca la competencia de la comunidad, valorado como un
aporte a la mejora del bienestar social (Haas, 1992b:3).
Para lograr distinguir a la comunidad epistmica de otro tipo de grupos, como
las profesiones, los grupos de inters y las agencias burocrticas, resulta necesario
identificar la totalidad de los cuatro elementos. Estos nos permiten conocer
quines fueron los miembros de la comunidad, cmo se fue modificando la
composicin del grupo, cul fue la trayectoria de los mismos desde y hacia otros
rganos de gobierno u otras instituciones y quines fueron los ms influyentes,
entre otras cuestiones relevantes16.
La reconstruccin del surgimiento y evolucin de la comunidad epistmica se
har a partir de la identificacin de hechos claves de la formulacin de las
respectivas polticas de defensa, as como de los actores que los protagonizaron,
para lo cual se utilizarn las dos primeras variables propuestas por Adler. En
primer lugar, una adaptacin de la variable unidades de variacin, definida por el
autor como aquellas variantes conceptuales tentativas, interpretaciones y
significados nuevos, basados en expectativas, los cuales circulan al interior de las
comunidades polticas y acadmicas. Si bien tenemos en cuenta estos elementos,
creemos que es necesario incluir tambin la identificacin de aquellos
entendimientos del pensamiento establecido pero cuestionados por la comunidad,
confrontndolos con los argumentos incipientes del grupo, al tiempo que se
sealan los hechos contextuales que afectaron la evolucin del pensamiento. Los
16

El componente de compaerismo o espritu de cuerpo fue subrayado como indicador por Davis
Cross, quien pone el nfasis en el grado de profesionalizacin de los miembros de la comunidad,
as como en los elementos de socializacin compartidos, como indicadores de la cohesin interna
del grupo, un elemento que la autora relaciona directamente con el grado de influencia sobre las
polticas que estas comunidades pueden ejercer. As, Davis Cross propone interrogarse sobre si las
relaciones profesionales van ms all de los roles burocrticos formales; si esos miembros suman
un alto grado de expertise a sus posiciones institucionales; y si comparten experiencias de
aprendizaje y entrenamiento; si se renen fuera del trabajo, de manera informal (2013: 154). Si
bien observamos que en el caso aqu estudiado este elemento de tipo emocional se encuentra
presente, no consideramos su influencia sobre el tema, y entendemos que no se trata de un
componente decisivo de la existencia de una comunidad epistmica.

40

indicadores que utilizamos para dar contenido a esta variable son las ideas
discutidas y consensuadas en lo que respecta al contexto estratgico, las hiptesis
de empleo de las fuerzas armadas, los objetos de seguridad identificados y las
ideas sobre la cooperacin regional en defensa.
La siguiente variable es la innovacin, esta se refiere tanto a los procesos por
los cuales las comunidades intelectuales empaquetan esas unidades de
variaciones y de este modo crean un entendimiento colectivo sobre el tema en
cuestin (Adler, 1992: 104), como a los conceptos que surgieron de esos procesos,
las innovaciones intelectuales. Esta variable releva las actividades desarrolladas
por la comunidad epistmica vinculadas a la creacin de un nuevo pensamiento,
que en ocasiones supone, ms que el surgimiento de conocimiento nuevo, la
vinculacin entre ideas nuevas y viejas o la resignificacin del pensamiento
tradicional a partir de nuevas combinaciones de ideas preexistentes. Los
indicadores que utilizamos para dar cuenta del proceso de innovacin son la
organizacin y participacin en eventos de dilogo y reflexin gubernamentales y
no gubernamentales, la publicacin de documentos y la creacin de
organizaciones. Para ambas variables ser utilizada la abundante produccin
escrita de la comunidad epistmica de la defensa argentina, as como las
entrevistas con sus protagonistas para reconstruir las principales actividades
realizadas, los miembros involucrados y las ideas discutidas.
En tercer lugar se considera la seleccin, esto es, los procesos polticos que
determinaron cules polticas fueron efectivamente adoptadas por el gobierno. Los
decisores traducen en polticas concretas aquellas ideas de la comunidad
epistmica que pasaron la prueba de los intereses de los decisores al igual que los
filtros de la dinmica de la poltica domstica. La comunidad epistmica logra
influir mediante una actividad de lobby, de persuasin sobre la validez de sus
ideas (Adler, 1992: 124). La seleccin poltica tambin implica que los miembros
de la comunidad epistmica pueden ser reclutados para ocupar puestos en el
gobierno, e incluso pueden crearse agencias nuevas que se dediquen a la temtica
abordada por la comunidad epistmica, si estas no existieran aun. En virtud de
esto los indicadores que tomamos son las acciones de asesoramiento a decisores
(legisladores, funcionarios del ministerio de Defensa), la redaccin de proyectos
de ley, la participacin en organismos gubernamentales, la redaccin de discursos
polticos, la creacin de agencias gubernamentales sobre el tema, la redaccin de
41

documentos de posicin para reuniones bilaterales o regionales, y la participacin

en reuniones diplomticas.
Pasando al nivel externo de la actuacin de las comunidades epistmicas,
Adler define la variable de la difusin, la cual pone de relieve la transmisin de las
expectativas, los valores y otros tipos de ideas hacia otras naciones, tanto por
medios directos (propuestas de negociacin, encuentros cumbres, conferencias
tcnicas y foros cientficos) como indirectos (declaraciones, debates, audiencias
legislativas, partes de prensa y publicaciones acadmicas). Es as que esta variable
releva indicadores tales como la realizacin de encuentros de dilogo poltico y
reflexin entre Argentina y Brasil, la participacin en negociaciones bilaterales
por parte de la comunidad epistmica y la inclusin de las innovaciones del
pensamiento estratgico en acuerdos bilaterales, declaraciones y discursos.
Finalmente,

las

unidades

de

modificacin

efectiva

relevan

el

comportamiento normativo en tanto patrn de dos o ms estados que resulta en

parte de la innovacin, la seleccin y la difusin de expectativas (Adler, 1992:
105). Esto es, en esta variable se ve cmo las ideas a las que dio lugar la
comunidad epistmica y que el poder poltico domstico seleccion, a partir de la
difusin internacional o bilateral se corporizaron en acuerdos, mecanismos e
instituciones de cooperacin. En virtud de esto los indicadores utilizados relevan
la inclusin de las ideas aludidas los documentos emitidos por el CDS.
En cuanto a las publicaciones de la comunidad epistmica, que en ocasiones
son los anales de los eventos organizados, analizamos los ttulos y los ndices de
las mismas para identificar cules fueron los temas tratados. Las presentaciones o
introducciones de estas obras suelen ser documentos fundamentales para conocer
rpidamente qu instituciones organizaron los eventos, con qu propsito y
quines participaron. De esta abundante bibliografa seleccionamos algunos
artculos para ser analizados en mayor profundidad, en base a dos criterios: la
eleccin de los autores clave (quienes ms participacin y grado de influencia
tuvieron en el perodo y/o por su permanencia en el tiempo) y la relevancia de los
temas abordados en funcin de la definicin de pensamiento sobre defensa,
vinculados a la variable de identidad estratgica, a saber: descripcin y anlisis del
contexto estratgico, las hiptesis de empleo del instrumento militar, los objetos
de seguridad y la cooperacin regional. Este paso nos permite identificar las
unidades de variacin: las ideas sobre las cuales la comunidad epistmica
42

comienza a discutir y a formular de manera embrionaria, de acuerdo a la

coyuntura de cada perodo. Este paso sirve tambin para identificar las creencias
causales, las creencias normativas, los criterios de validez y el propsito comn de
la comunidad epistmica.
Una vez demostrado cul fue la participacin y la conexin entre la
comunidad epistmica y los gobiernos pasamos a detectar las ideas arriba
identificadas en las normas y los documentos estratgicos de los estados, as como
en los discursos de los ministros de defensa y los presidentes. Esto apunta a dar
contenido a los indicadores relativos a la seleccin, es decir, la eleccin poltica de
las ideas de la comunidad epistmica, fundamentalmente en la dimensin
domstica de la formulacin de intereses de la poltica de defensa, tarea
emprendida en el captulo V, dedicado a las identidades estratgicas.
Para identificar la difusin de ideas de la comunidad epistmica tomamos
aquellos eventos clave de la inclusin de la defensa en el dilogo poltico regional
sobre defensa y analizamos la vinculacin entre las innovaciones y las ideas
principales abordadas en dichos eventos continuando con el criterio de los cuatro
temas arriba mencionados-, para luego rastrear esas ideas/conceptos en los
documentos emitidos por el CDS, ejercicio que sirve para demostrar cules fueron
las unidades de modificacin efectiva.

Creencias
causales

Cuatro elementos de las comunidades epistmicas

Creencias
Criterios de
Propsitos
normativas
validez

Cinco variables para estudiar comunidades epistmicas

Unidades de
Unidades de
Innovacin
Seleccin
Difusin
modificacin
variacin
efectiva
Identidades estratgicas: dimensiones e indicadores
Retomando el esquema de las hiptesis, la primera hiptesis secundaria pone
en relacin la adhesin de Argentina al CDS con la identidad estratgica
argentina. De similar manera, la segunda hiptesis secundaria vincula la propuesta
brasilea de crear el CDS con la identidad estratgica brasilea. Como sostuvimos
ms arriba, este concepto se propone abstraer aquellos elementos identitarios de la
poltica exterior de un estado que se relacionan con la dimensin de la defensa
43

nacional y la seguridad internacional. A la hora de identificar los elementos

constitutivos principales de una identidad estratgica Tibiletti propone responder a
una serie de preguntas que a nuestro entender corresponden a distintas
dimensiones de esa identidad17.
La dimensin contextual rene los entendimientos sostenidos por el estado
con respecto al sistema internacional y regional y la definicin del entorno
estratgico, en trminos de conflicto y cooperacin. La dimensin de rol, que
abarca las definiciones sobre el papel que el estado desea jugar en dicho contexto.
La dimensin de los intereses, referida a los objetos y las metas en cuya defensa el
estado en cuestin estara dispuesto a recurrir a la fuerza. La dimensin de las
amenazas, esto es, la identificacin de los riesgos, las enemistades y los peligros a
enfrentar, y la dimensin instrumental, que incluye las definiciones sobre los
medios y estrategias para la defensa de los intereses. Estas dimensiones son
utilizadas en nuestra tesis para caracterizar las definiciones identitarias que
adoptan Argentina y Brasil como resultado de los distintos procesos de desarrollo
del pensamiento estratgico, analizados en la Primera Parte de la tesis.
Para dar contenido a este concepto tomamos las dimensiones para articular el
modelo de defensa nacional, el modelo de seguridad regional y la orientacin de
poltica exterior, segn corresponda. Ms concretamente, la pregunta que
identifica a estas hiptesis es de qu manera cada una de las dimensiones de la
identidad estratgica llev a Brasil a proponer el CDS y a Argentina a adherir al
mismo. En este caso, lo que queda entre parntesis es el proceso arriba descripto,
protagonizado por la comunidad epistmica mencionada y dems actores de la
poltica de defensa, y el nfasis est puesto en traducir los entendimientos arriba
obtenidos como creencias causales y normativas en definiciones identitarias,
detectndolas los documentos estratgicos, los discursos y decisiones de poltica
de defensa, a travs del anlisis documental as como de entrevistas semiestructuradas. Esto incluye la decisin de proponer el/adherir al CDS y las
caractersticas que adopt el mismo.

17

Las preguntas que plantea Tibiletti (2012) son: Cmo entiende el funcionamiento del sistema
internacional, regional y su entorno estratgico en trminos de cooperacin-conflicto? Cmo se
ve a s mismo dentro de ese entramado y en esos trminos? Cules son aquellos intereses propios
o compartidos por los qu est dispuesto a recurrir a la violencia armada para defenderlos? De
quin piensa que deber defenderse? Con quienes se imagina cooperando para defenderse? Con
qu y cmo piensa defenderse?

44

La dimensin contextual de la identidad estratgica incluye como indicadores

las caractersticas y las dinmicas percibidas del sistema internacional, as como
respecto a la distribucin del poder en el mismo, la identificacin de tendencias
hacia el conflicto y la cooperacin y la designacin del entorno estratgico. Por su
parte, la dimensin del rol se refiere a las funciones a desempear en el contexto
global y el regional. La dimensin de los intereses abarca los indicadores de los
objetos de seguridad, el grado de satisfaccin con respecto a la situacin actual del
pas y las proyecciones a futuro de los intereses. Entre los indicadores de la
dimensin de las amenazas se releva la identificacin de los riesgos, los enemigos
y aliados y las hiptesis de empleo del instrumento militar. Finalmente, la
dimensin instrumental se refiere a las decisiones con respecto a los medios
militares proyectados para la defensa de los intereses. El anlisis de estas
dimensiones nos permite arribar a la caracterizacin de los modelos de defensa
nacional presentes en las respectivas identidades estratgicas, haciendo posible la
identificacin de coincidencias, complementariedades y divergencias y su
vinculacin con el CDS.
Los datos necesarios para dar contenido a las variables arriba explicada
fueron obtenidos fundamentalmente a partir del anlisis de fuentes primarias
como los documentos estratgicos de ambos pases y de las entrevistas semiestructuradas - y fuentes secundarias como bibliografa especfica. Mientras que
los primeros resultaron fundamentales para el anlisis del pensamiento estratgico
y las polticas llevadas adelante, las entrevistas con los protagonistas de estos
hechos fueron claves tanto para la reconstruccin de los procesos como para
captar las dinmicas de la interaccin entre la comunidad epistmica argentina de
la defensa y los actores brasileos involucrados en esta poltica. Con respecto a
los primeros, nuestro contacto comenz en 2011, cuando tuvimos las primeras
conversaciones informales con Luis Tibiletti respecto a nuestro enfoque sobre el
CDS y las polticas de defensa de Argentina y Brasil a partir de la perspectiva de
las comunidades epistmicas, conversaciones que continuaron durante 2012, con
la realizacin de la primera entrevista formal a dicho actor. Asimismo, durante el
primer semestre de 2013 comenzamos un proceso ms sistemtico de entrevistas
con Jos Manuel Ugarte, Gustavo Druetta, Pablo Ramrez, Marcela Donado y
Daniel Rodrguez.

45

Luego, entre agosto y diciembre de 2013 realizamos dos viajes a Brasil para
entrevistar a un conjunto de actores brasileos pertenecientes a los mbitos
acadmicos, polticos y militares. En primer lugar, entre el 10 y el 20 de agosto
realizamos una estancia de investigacin breve en el Programa de Ps-graduao
em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Universidade Estadual Paulista,
Universidade Estadual de Campinas y Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo), cumpliendo tareas de investigacin en las ciudades de Campinas, Franca y
San Pablo. All, entrevistamos a Samuel Alves Soares, Suzeley Kahlil Mathias,
Joao Roberto Martins filho y Antonio Carlos Pereira. Luego, entre los das 21 y
30 de agosto entrevistamos en Niteroi a Eurico de Lima Figueiredo y Vagner
Camilo Alves, miembros del Instituto de Estudos Estratgicos de la Universidade
Federal Fluminense (INEST-UFF). Tambin en Rio de Janeiro realizamos
entrevistas a otros expertos sobre el tema: Manuel Domingos Neto (ex miembro
del INEST), Williams da Silva Gonalves de la Universidade Estadual do Rio de
Janeiro (UERJ), Severino Cabral de la Escola de Guerra Naval (EGN) y ngela
Moreira (Fundacin Getulio Vargas). Dicha estancia de investigacin fue posible
gracias a obtener una beca del Programa AVE Docente de la Universidad
Nacional de Rosario (UNR).
A finales de septiembre del mismo ao regresamos a Brasil, esta vez en el
marco del Programa de Cooperacin Interinstitucional de los Doctorados en
Relaciones Internacionales de la UNR y la Universidade de Braslia (UnB),
financiado por la Coordinacin de Perfeccionamiento del Personal de Nivel
Superior (CAPES) y la Secretara de Polticas Universitarias del Ministerio de
Educacin argentino. Gracias a esta beca, tuvimos la oportunidad de realizar una
estancia de investigacin de tres meses que nos permiti continuar con las
entrevistas y acceder a un importante conjunto de bibliografa no disponible en
Argentina. En el Instituto de Relaes Internacionais de la UnB (IREL-UnB)
entrevistamos a los profesores Alcides Costa Vaz y Antonio Jorge Ramalho da
Rocha. Ambos son expertos en temas de defensa brasilea, habiendo sido el
primero investigador del Centro de Estudios Estratgicos de la Secretara de
Asuntos Estratgicos en la dcada del noventa. De la misma manera, el profesor
Ramalho se desempea como asesor en el ministerio de Defensa desde el ao
2003 hasta la actualidad. Asimismo, entrevistamos a dos militares brasileos que
acompaaron de cerca dos procesos claves de la formulacin actual de la
46

identidad estratgica brasilea: el coronel Orlando Vieira de Almeida, quien

asesor al entonces ministro de Asuntos Estratgicos en la redaccin de la primera
Estrategia Nacional de Defensa brasilea publicada en 2008 y el general Sergio
Westphalen Etchegoyen, asesor del ministro de Defensa brasileo Nelson Jobim
durante el perodo en el cual se confeccion el mencionado documento
estratgico. Finalmente, con el apoyo del profesor Ramalho logramos entrevistar
al ex canciller y actual ministro de Defensa de Brasil, embajador Celso Amorim,
con quien tuvimos la invalorable oportunidad de intercambiar anlisis sobre la
actual identidad estratgica brasilea.

47

PRIMERA PARTE

La formacin de las identidades estratgicas: actores, procesos e ideas

48

Captulo II: Entre la comunidad epistmica y la revisin del

pensamiento estratgico

En este captulo analizamos los procesos de discusin y formulacin de ideas

con impactos en las definiciones identitarias que influyeron sobre las decisiones
en relacin a las polticas de defensa de los respectivos pases durante los
primeros aos de la recuperacin democrtica, con nfasis en la caracterizacin de
los actores identificados como protagonistas de estos procesos de formacin de
intereses. Tal como mencionamos en el captulo anterior, ya en nuestras
investigaciones preliminares alrededor del interrogante respecto a los factores que
dieron lugar a la institucionalizacin de la cooperacin regional en defensa,
percibimos que exista una tradicin de discusin sobre esta cuestin que
anteceda en muchos aos a la creacin del CDS. Asimismo, detectbamos que
por sobre el tratamiento poltico-diplomtico tradicional de la cuestin sobresala
la influencia de actores no tradicionales de la poltica exterior, esto es: una
comunidad epistmica argentina conformada por individuos provenientes de
diversos espacios, como las fuerzas armadas, la poltica y las universidades.
De la misma manera, constatbamos otra coincidencia con el marco
conceptual de las comunidades epistmicas: el ambiente estratgico tanto global
como domstico- en el cual se daban estas transformaciones apareca atravesado
por mltiples factores de incertidumbre. Este elemento que contribua a posibilitar
la influencia de la comunidad epistmica ser abordado a modo de introduccin
de este captulo para luego describir a los actores e instituciones que formaron
parte de ella durante sus inicios, as como las actividades realizadas en torno a la
reflexin, discusin y negociacin poltica tendiente a redefinir los marcos legales
y polticos de la defensa nacional. Para profundizar la comprensin respecto a la
actuacin de este actor como parte clave del ambiente cultural-institucional con
efectos sobre la identidad estratgica, analizamos su involucramiento durante el
proceso de formulacin y negociacin de la Ley de Defensa Nacional argentina,
para luego caracterizar la articulacin establecida entre un ncleo de actores de
dicha comunidad con universidades y centros de estudios. Ambos anlisis nos
permitirn caracterizar dos de los propsitos de esta comunidad epistmica.

49

Por su parte, el escenario de los actores intervinientes en la formulacin de las

cuestiones estratgicas brasileas apareca mucho ms uniforme, con el
predominio de los sectores militares aun en un contexto de transicin a la
democracia. No obstante esto, el pensamiento sobre defensa no quedaba inmune a
diversos debates de los cuales participaron activamente un grupo de oficiales del
Ejrcito y la Marina, as como una comunidad acadmica en formacin. Luego de
considerar la conformacin de ambos actores, damos lugar a un anlisis sobre las
principales lneas de discusin: la autonoma militar en la poltica brasilea, las
implicancias poltico estratgicas de la doctrina de seguridad nacional, el
agotamiento del proyecto de gran potencia y el concepto de la autonoma
estratgica que representaba a la lnea de pensamiento soberanista sobre
cuestiones de defensa, que ser fundamental a comienzos del siglo XXI.
Ahora bien, la caracterizacin de los actores y las ideas que intervinieron en
procesos de formulacin de las polticas de defensa no slo nos parece importante
para comprender las especificidades de decisiones polticas y normativas de estos
dos estados. La relevancia fundamental de estudiar la conformacin de la
comunidad epistmica argentina de la defensa, as como los actores involucrados
en las cuestiones estratgico-militares brasileas reside en el hecho de la
coincidencia entre ambos respecto a la necesidad de eliminar las hiptesis de
conflicto mutuas como condicin para comenzar un proceso profundo de
integracin y cooperacin. Mientras que la mayora de los anlisis respecto a este
giro en ambas polticas exteriores y pensamientos estratgicos suele ser abordado
desde el estudio de los acuerdos poltico-diplomticos tales como aquellos
alcanzados sobre cuestiones nucleares- este captulo finaliza con el anlisis de una
iniciativa que vincul a la comunidad epistmica argentina con el grupo de
oficiales brasileos y los actores acadmicos arriba nombrados. Nos referimos a
los Simposios de Estudios Estratgicos de los Estados Mayores de ambos pases,
que sern analizados en tanto germen de la idea de la cooperacin regional sobre
defensa, el tercer propsito de la comunidad epistmica que identificamos en esta
dcada.

50

La incertidumbre del ambiente estratgico

Tal como sucedi con la mayora de las fuerzas armadas de Amrica Latina
durante la Guerra Fra, los militares argentinos y brasileos haban formulado sus
concepciones estratgicas, su planificacin militar y sus hiptesis de conflicto en
funcin del enfrentamiento ideolgico sistmico. Si bien este antagonismo se
complementaba con variables domsticas especficas, en mayor o menor medida
todos adoptaban la Doctrina de la Seguridad Nacional (DSN), esto es, la prioridad
estratgica del combate del enemigo sovitico en sus manifestaciones internas, en
el marco de una alianza de seguridad colectiva garantizada por el poder militar de
la potencia hegemnica del bloque. El esquema se completaba con el pacto de
seguridad colectiva consagrado en el TIAR.
La guerra de Malvinas vino a desbaratar aquel esquema estratgico-militar y a
fortalecer aquellas percepciones que ya haban comenzado a cuestionar las
repercusiones que el alineamiento con el bloque impona sobre el desarrollo
nacional y la autonoma de los pases de la regin. Un orden econmico
internacional que obstaculizaba el desarrollo de los pases ms atrasados, al igual
que el monopolio sobre la tecnologa y la investigacin cientfica, en particular en
el campo militar y nuclear, constituan dos de los reclamos ms extendidos.
Por un lado, el conflicto del Atlntico Sur haba desnudado la relatividad del
esquema de seguridad colectiva en el marco de otras alianzas ms importantes
para el inters nacional norteamericano. As, fuerzas armadas fundamentalmente
preparadas para el combate domstico de la subversin y para la defensa de
occidente en un potencial enfrentamiento global estaban combatiendo contra un
mismo miembro del bloque. Adicionalmente a esta modificacin del eje del
conflicto Este- Oeste por el Norte-Sur, y tal como lo perciba un buen nmero de
militares, tanto argentinos como brasileos, esta guerra tambin haba dejado de
manifiesto, la dependencia con respecto a las tecnologas militares extranjeras, la
cual representaba el gran taln de Aquiles de las fuerzas armadas de los pases
como Argentina y Brasil18. Fue as que se percibi que, ms que los errores de

18

Desde luego que ambas fuerzas armadas tambin extrajeron de esta guerra enseanzas de
caractersticas tcnicas, como la importancia de la logstica en conflictos en regiones alejadas y la
necesidad de adoptar la doctrina de las operaciones conjuntas. Tal como seala Cavagnari (1994),
los estados mayores de las tres fuerzas investigaron la cuestin meses despus de terminado el
conflicto. Sin embargo, en este trabajo dejamos de lado estas consideraciones ya que nos resulta

51

planeamiento logstico, la posicin argentina se haba visto fuertemente

condicionada por su dependencia de fuentes extranjeras para la obtencin de
importante piezas de repuesto, necesarias para el mantenimiento de equipamientos
y sistemas en condiciones operacionales (Santana Moreira, 2009: 189).
Otra importante modificacin del escenario poltico que impact sobre el
planeamiento estratgico fue el proceso de transformacin del vnculo bilateral,
poniendo en crisis otra de las hiptesis de conflicto tradicionales. Ya desde finales
de los aos setenta haba comenzado a producirse entre los respectivos analistas
militares una reconsideracin respecto a en qu medida era verdaderamente
conveniente para estos pases mantener su rivalidad mutua. Desde la percepcin
brasilea pesaba la discusin arriba sealada respecto a los impactos del orden
financiero y tecnolgico asimtrico bajo el cual estaban sometidos por igual
Argentina y Brasil. En este contexto de dependencia, los objetivos nacionales de
cada uno seran mejor atendidos a partir del logro de una mayor participacin e
influencia en los procesos de decisin mundial, objetivo que slo poda alcanzarse
por medio de la creacin de centros de poder desde la periferia. Esta y otras
motivaciones abrieron espacio para un proceso de deconstruccin de las hiptesis
de conflicto y posibilitaron el inicio de una profunda redefinicin del vnculo
bilateral, que pas desde la tradicional rivalidad hacia una indita experiencia de
cooperacin.
Ciertamente, la desconfianza mutua encontraba sus fundamentos tanto en las
disputas por la influencia regional en los inicios del perodo post-colonial, como
en el pensamiento geopoltico brasileo surgido en los aos 20 y 30, y luego en
los desarrollos doctrinarios de la Escola Superior de Guerra (ESG) de las dcadas
de los 50 y 60. Estos ltimos dieron lugar a la concepcin estratgica del Brasil
Gran Potencia, la cual despertaba la preocupacin argentina en torno a lo que se
interpretaba como una poltica expansionista de su vecino, en trminos
territoriales pero fundamentalmente econmicos. Estos factores llevaban a que
aun en el marco de la prioridad estratgica que tena la amenaza comunista del
enemigo interno- ambos pases constituyeran hiptesis de conflicto mutuas.
Cabe sealar, no obstante, que la voluntad de hacer de Brasil una gran
potencia constituye un proyecto que antecede al golpe del 64 pero que, como
ms relevante puntualizar aquellos de corte ms poltico- estratgico. Para un anlisis de las
primeras cuestiones ver Alves y Teixeira (2012).

52

sostuvo Cavagnari, fue a partir de ese momento que se fue explicitando la

concepcin militar de su construccin (1987)19. El pensamiento de la ESG
implicaba, a nivel domstico, una frrea poltica de control y disciplinamiento de
las fuerzas sociales que disolviera el conflicto entre el capital y el trabajo de cara
al logro del desarrollo econmico. En la dimensin internacional, esta concepcin
implicaba un estricto alineamiento con la poltica norteamericana de lucha contra
el comunismo, as como una mayor proyeccin internacional, ya no slo regional,
del poder brasileo.
Durante el gobierno de Castelo Branco, estas ideas se constituyeron en lneas
directrices de la poltica exterior brasilea (Gonalves y Miyamoto, 1993;
Miyamoto, 1995). Este ltimo propsito implicaba contener a Argentina,
militarmente ms poderosa, e incrementar la influencia sobre Bolivia y Paraguay,
siendo una de las herramientas de dicha estrategia la firma con Paraguay del Acta
de Cataratas en 1966. Tal como sostienen Gonalves y Miyamoto, la percepcin
argentina de esta estrategia de ejecucin de proyectos de colonizacin y
aprovechamiento de los recursos existentes en la cuenca amaznica y en la cuenca
del Plata, entenda que se trataba de la consumacin de las viejas tesis
geopolticas defendidas por los militares brasileos y como prueba de las
pretensiones subimperialistas de los sectores internacionalizados de la burguesa
brasilea (1993: 16).
Con respecto a esta orientacin de la poltica regional, Cavagnari seal que
los esquemas geopolticos de la dcada del veinte partan de las potencialidades
geogrficas del territorio nacional y se proponan atender la cuestin del control
fsico del continente sudamericano y de sus accesos martimos para que Brasil
pudiera controlar las reas vitales. Los geopolticos argentinos coincidan en
sealar que estos esquemas se basaban en pretensiones hegemnicas, aun cuando
el discurso diplomtico lo negaba. Estos analistas entendan que la doctrina
geopoltica brasilea llevaba al pas a conducir una poltica de poder cuyo
propsito era mantener el estatus quo, a partir de una maniobra envolvente sobre
19

Cavagnari sostuvo que la doctrina geopoltica brasilea siempre tuvo como objetivos la
ocupacin y la integracin del territorio nacional, la expansin en Amrica del Sur (en direccin al
Pacfico) y en el Atlntico Sur, y la construccin de la gran potencia. Tambin era un elemento
importante su participacin de la defensa de occidente frente al comunismo. Entre los sesenta y
setenta este pensamiento tuvo una evolucin eufrica en virtud del crecimiento econmico que
experiment el pas. As, las conclusiones geopolticas eran unnimes en demostrar que Brasil,
antes del final del siglo sera una gran potencia y en proyectar una pretendida hegemona brasilea
en el continente sudamericano (1994b: 34)

53

Argentina (1994: 36), estrategia que pareca confirmada por las polticas de
acercamiento con Bolivia y Paraguay, ejercidas por Brasil en los aos sesenta y
setenta, cuya manifestacin ms grave fueron las diferencias sobre la poltica de
aprovechamiento de los ros (Breda dos Santos, 1987; Camargo, 1986)20.
De esta manera, a pesar de que la rivalidad tena antecedentes ya en los
comienzos del siglo XIX, la magnitud y las especificidades de la competencia
bilateral de esos tiempos slo pueden entenderse si se considera el pensamiento
estratgico surgido de la ESG as como la poltica exterior del rgimen militar
inaugurado en 1964, elementos que despertaban serias preocupaciones entre los
gobiernos argentinos, tanto los de signo militar como los civiles.
Esta disputa slo logr modificarse durante el gobierno del Proceso de
Reorganizacin Nacional. Si bien no se trat de un devenir libre de obstculos, en
la segunda mitad de la dcada del setenta ambas posiciones otrora inflexibles
fueron revisadas. Ciertamente, las motivaciones de este giro fueron mltiples.
Desde la interpretacin de Escud y Cisneros, un factor de peso fue la evaluacin
realista realizada por la lnea liberal del gobierno militar argentino que implic
subordinar los recelos geopolticos a la conveniencia econmica que imponan las
necesidades de mejorar las relaciones con el empresariado brasileo para
dinamizar la economa argentina que se encontraba estancada (2000: sn)21.
Por su parte, el gobierno de Ernesto Geisel necesitaba combatir la crisis del
modelo del milagro brasileo, afectado gravemente por el aumento de los precios
del petrleo, en virtud de lo cual introdujo dos modificaciones sustanciales en la
poltica brasilea. En el orden domstico, estableci las pautas del proceso de
liberalizacin poltica y en la dimensin internacional -en respuesta tanto a la
crisis econmica como a las crecientes diferencias comerciales y estratgicomilitares con los Estados Unidos- inaugur su poltica externa basada en el
20

De acuerdo a lo sostenido por Escud y Cisneros (2000), en lo que respecta al aprovechamiento

hidroelctrico, la estrategia argentina de frenar la construccin de poder brasileo tanto
econmico como geopoltico- consisti en llevar adelante batallas jurdico-diplomticas,
intentando consagrar el principio de la consulta previa, oponindose al criterio soberanista
brasileo que slo contemplaba el principio del intercambio de informaciones. Los sectores
nacionalistas- desarrollistas argentinos interpretaban que la estrategia argentina de buscar victorias
diplomticas en foros multilaterales fracasaba mientras Brasil avanzaba sobre los intereses
argentinos con su poltica de hacer obras.
21
Winand (2006) sostiene que el gobierno brasileo tambin modific su actitud hacia Argentina
en virtud de un clculo estratgico respecto a la inconveniencia de sostener una rivalidad que
podra desencadenar un conflicto ms grave pero que Brasil no podra ganar en un contexto de
crisis poltica y econmica, as como en un escenario de recrudecimiento de la poltica de
contencin del gobierno de Reagan.

54

pragmatismo

responsable

(Ligerio,

2011).

Esta

frmula

le

permita

desembarazarse en parte de las limitaciones impuestas por las fronteras

ideolgicas sin quebrar la alianza con la potencia hegemnica. En el plano militar,
ciertamente la accin ms sobresaliente fue la denuncia en 1977 del Acuerdo
Militar que haba firmado con este pas en 1952, como respuesta a la oposicin
norteamericana a la firma del Acuerdo de Cooperacin con Alemania Occidental
en temas de desarrollo nuclear.
Ya con Figueiredo en la presidencia, y luego de tres reuniones de cancilleres,
Argentina y Brasil consiguieron acercar posiciones y firmaron el Acuerdo
Multilateral sobre Corpus-Itaip en octubre de 1979, a partir del cual fueron
posibles una serie de visitas presidenciales en 1980 y 1981, ocasiones en las que
se firmaron importantes acuerdos y declaraciones conjuntas. A continuacin, con
la llegada de Jos Sarney -primer presidente civil luego del golpe de 1964- se
abri un perodo de indita cooperacin bilateral, cuyos hitos fueron la firma de la
Declaracin de Iguaz, en ocasin del encuentro entre este y Ricardo Alfonsn en
la ciudad de Foz de Iguaz en noviembre de 1985, el lanzamiento del Programa
de Integracin y Cooperacin Econmica en junio de 1986 y, un mes despus, la
suscripcin del Acta de Integracin y Cooperacin Argentino-Brasilea y sus
doce protocolos; los acuerdos de cooperacin nuclear y la firma del Tratado de
Integracin, Cooperacin y Desarrollo de noviembre de 1988.
Ciertamente, la guerra de Malvinas tambin haba significado un importante
punto de inflexin en la relacin bilateral. En contraste con la historia reciente de
rivalidad, aun mantenindose neutral, Brasil jug un rol diplomtico relevante a
favor de la Argentina, tanto durante como luego de terminado el conflicto,
reconociendo los derechos soberanos argentinos sobre estos territorios e inclusive
actuando como proveedor de armamento luego del fin de la contienda. Esta
posicin brasilea ciertamente encontraba fundamentos en los cambios de
enfoque sobre la relacin en el plano estratgico-militar con el bloque occidental
en general, y sobre el Atlntico Sur en particular, mencionados anteriormente22.
22

Llama la atencin que, mientras Brasil ya en la dcada de los 70 haba comenzado a relativizar
algunos elementos de su relacin militar con Occidente, Argentina slo lo hizo luego de la guerra
de Malvinas. Como sealan Escud y Cisneros (2000), durante el gobierno del Proceso, cuando se
profundiz el dilogo entre Argentina y Brasil luego del Tratado de Itaip, los argentinos parecan
ms preocupados por lograr la cooperacin bilateral para evitar un avance comunista en el
Atlntico Sur planteando la constitucin de la OTAS- que sobre las potencialidades de la
cooperacin econmico-comercial que mejore la performance de las respectivas economas.

55

Finalmente, a este cuadro de cuestionamiento de premisas que haban sido

constantes en el pensamiento estratgico y la planificacin militar, la transicin a
la democracia se sumaba como un fuerte elemento de cambio domstico que,
aunque con implicancias de distinta magnitud, significaba para ambos pases la
profundizacin del ambiente de incertidumbre. La transicin por colapso en
Argentina implicaba el desplazamiento total de los militares por los civiles en el
poder, como consecuencia del descrdito en el que haban cado por causa de la
derrota en Malvinas y la represin ilegal. Aun as, las fuerzas armadas
continuaban siendo un factor de desestabilizacin del poder poltico, aun ms en
el contexto de los juicios por violaciones contra los derechos humanos. Por su
parte, la transicin pactada en Brasil aseguraba a los militares una importante
autonoma en el estado pero a la vez abra un conjunto de interrogantes con
respecto a las posibilidades de actuacin independiente de los gobiernos civiles en
un contexto de continuidad de ciertas reas de tutela militar.
Estos mltiples cambios y transiciones dieron lugar a un ambiente estratgico
tanto domstico como global- atravesado por importantes incertidumbres. Tal
como apuntamos en el captulo anterior, tanto la perspectiva terica de la cual
partimos como el marco conceptual especfico que utilizamos entienden que la
falta de claridad del ambiente estratgico y de la situacin domstica, as como la
perplejidad que esto genera en los decisores constituyen condiciones favorable
para el surgimiento y la participacin de nuevos actores en las cuestiones militares
y de seguridad, entre los cuales se destaca un tipo de actor vinculado al desarrollo
de entendimientos nuevos.

Actores y procesos argentinos

El surgimiento de la comunidad epistmica de la defensa en Argentina
El retorno de la democracia a la Argentina signific un desafo y una
oportunidad para la conformacin de un nuevo entramado de actores involucrados
en la formulacin de la poltica de defensa. En este momento fundacional del
nuevo rgimen democrtico, poltica de defensa significaba fundamentalmente el
establecimiento de las definiciones ms urgentes respecto al lugar de las fuerzas
armadas en el sistema poltico. En este apartado analizamos la manera en la cual
se fue constituyendo un grupo de expertos en defensa y seguridad, conformado
56

tanto por civiles como por militares retirados, que se desempearon en diversos
mbitos, fundamentalmente el Congreso, pero tambin los partidos polticos, las
universidades, las fuerzas armadas y el ministerio de Defensa. Este grupo de tipo
informal se involucr en la organizacin de diversas instancias de formulacin de
un nuevo pensamiento sobre defensa nacional, entre ellas actividades de reflexin,
de investigacin, y fundamentalmente de formulacin de la nueva normativa
sobre defensa nacional al interior de las Comisiones de Defensa de ambas cmaras
del parlamento.
Esta comunidad epistmica comenz a formarse con la participacin de
actores pertenecientes a las dimensiones militar, poltica y acadmica, siendo que
en la mayora de los casos, estos expertos pertenecan a ms de una de estas
dimensiones a la vez. As, entre los miembros de las fuerzas armadas comenzaron
a vincularse y organizarse un conjunto de oficiales que tenan fuertes aspiraciones
democrticas y voluntad de transformar a las fuerzas en sostenedores del nuevo
rgimen. A su vez, la mayora de ellos tenan vnculos formales o afinidad
personal con algunos de los dos partidos polticos mayoritarios, incluso llegando a
tener participacin poltica efectiva en esos tempranos aos de la democracia. Por
su parte, los partidos polticos, ya durante la campaa electoral, comenzaban a
deliberar respecto a la poltica que llevaran adelante con respecto a la relacin
con las fuerzas armadas, tarea para la cual solan designar a aquellos miembros
del partido que tenan un pasado o un presente militar. Finalmente, luego de aos
de alejamiento, la academia tom el tema de las relaciones civiles-militares como
parte de su agenda de investigacin y estableci tambin vnculos directos con los
otros dos actores. As, esta simultaneidad de pertenencias dificulta una
segmentacin demasiado precisa de los espacios de actuacin de cada uno, a la
vez que refuerza la idea de que comenzaban a constituir un grupo que comparta
mltiples lazos. A continuacin, presentaremos a los actores fundamentales de
estos procesos, guardando nota de esta imbricacin.
Una vez iniciado el proceso de liberalizacin del rgimen militar, los partidos
polticos comenzaron a deliberar sobre las definiciones que tomaran en caso de
llegar al poder, siendo la cuestin militar uno de los temas ms preocupantes. En
lo que respecta al radicalismo, la propuesta programtica sobre defensa fue
elaborada por el coronel (R) Gustavo Cceres y el oficial auditor del ejrcito,
Dante Giadone. De la misma manera, otros ex militares se constituyeron en
57

referentes del Justicialismo en lo que respecta a la formulacin de proyectos

respecto a la relacin con las fuerzas armadas. Entre ellos, cabe mencionar al
coronel (R) Ramn Orieta, redactor de la seccin de defensa de la plataforma
electoral del peronismo as como del primer proyecto de ley de defensa de esta
fuerza poltica.
El hecho de que estos militares hayan colaborado en la formulacin de las
plataformas electorales constituye un indicio de que, ciertamente, no todos los
uniformados compartan la nocin de su rol tutelar sobre el gobierno democrtico
ni las ambiciones de garantizar la autonoma y la condicin de amnista (Druetta,
1989). De hecho, un grupo importante de oficiales fue conformando el Centro de
Militares por la Democracia Argentina (CEMIDA), dentro del cual jugaron un rol
protagnico los ya mencionados coroneles Cceres y Orieta. En el marco del
clima de gran tensin poltica y militar que se viva en la Argentina a finales de
1984, Cceres, amigo personal de Alfonsn y al momento Jefe de Seguridad de
Cancillera, convoc a una reunin informal a un grupo de coroneles, a quienes
les propuso conformar un centro de militares vinculado al gobierno (Mazzei,
2011: 43).
Si bien todos coincidan en la necesidad de la existencia de un ncleo
democrtico dentro de las fuerzas armadas decidieron que lo ms conveniente
sera constituirse como un grupo independiente del poder poltico. Fue as que
comenzaron a trabajar desde el Instituto Latinoamericano de Estrategia y
Geopoltica (ILADEG), situado en el sexto piso del Edificio Libertad. Los otros
coroneles que participaron de ese encuentro fueron Horacio Ballester, Jos Luis
Garca, Carlos Gazcn y Augusto Rattenbach -todos miembros de la promocin
75 del Colegio Militar-23, a quienes luego se sumaron un grupo de oficiales de
Gendarmera vinculados a la UCR y un grupo de oficiales peronistas que haban
sido parte de los denominados Treinta y tres Orientales 24. Entre ellos estaba el
23

Estos coroneles haba ocupado lugares relevantes durante el ltimo gobierno de Pern, pero con
el inicio del Proceso pasaron a la actividad privada y tambin crearon el Instituto de Estudios
Geopolticos, que publicaba la revista Geopoltica, como forma de diferenciarse del Instituto
Argentino de Estudios Superiores, responsable de la revista Estrategia donde antes se
desempeaban. Al finalizar la guerra de Malvinas, cambiaron el nombre a Instituto
Latinoamericano de Geopoltica y comenzaron a dictar cursos cuatrimestrales sobre Defensa,
Geopoltica y Estrategia (Mazzei, 2011: 62-63).
24
Se conoce con esa denominacin a un grupo de treinta y tres oficiales que fueron pasados a
retiro en diciembre de 1980, luego de que el gobierno de Galtieri realizara un informe de
inteligencia sobre oficiales con vnculos con el peronismo. No se trataba de un grupo articulado, e
incluso algunos de ellos no se conocan entre s. Al comenzar 1982 fundaron La Casa de la

58

mayor (R) Ramn Orieta, quien ya se desempeaba como asesor del bloque
peronista en la cmara de Diputados, as como el capitn (R) Luis Tibiletti,
tambin asesor parlamentario del justicialismo (Mazzei, 2011: 44).
El 18 de noviembre de 1984 catorce miembros25 redactaron la primera
solicitada del CEMIDA, en el cual hacan un dramtico llamamiento a la defensa
del orden constitucional, argumentando que la violencia poltica slo deba
combatirse dentro del estado de derecho y que la democracia era el sistema idneo
para que las fuerzas armadas encontraran la insercin que les corresponda en el
estado y la comunidad. Asimismo, solicitaban a los poderes constitucionales que
definieran con precisin una poltica adecuada para las fuerzas armadas, que
optimizara las capacidades operacionales dentro de la precariedad de los recursos
existentes y manifestaban tambin su preocupacin sobre la reforma militar, la
cual

deba

comenzar

por

modificar

las

deformaciones

profesionales,

intelectuales, ideolgicas, polticas y culturales provocadas por la Doctrina de la

Seguridad Nacional. Finalmente, sostenan que la defensa nacional requera un
nuevo sistema de seguridad latinoamericano que reemplazara al vigente, el cual
no contemplaba los problemas de defensa argentinos (Mazzei, 2011: 45)26.
Algunos de estos ex miembros de las fuerzas armadas

comenzaron a

participar de los think tanks que ambos partidos crearon en estos primeros aos de
la democracia: la Fundacin Arturo Illia para la Democracia y la Paz (FAI) y el
Centro de Estudios para el Proyecto Nacional (CEPNA), pertenecientes al
radicalismo y al peronismo respectivamente. Este ltimo cre un Departamento de
Sociologa Militar y Poltica de Defensa, dirigido por Druetta y en el cual
participaban Tibiletti, adems de Marcela Donado y Gabriel Negretto. El CEPNA
edit la revista Nuevo Proyecto, en donde se publicaron algunos de los artculos
ms importantes sobre poltica de defensa de esta dcada.
Ahora bien, a pesar de la relevancia de estas instancias, el epicentro de las
reflexiones y discusiones sobre la poltica de defensa y la cuestin militar durante
Cultura, institucin que combinaba actividades culturales con el establecimiento de contactos
polticos. De hecho, all se comenzaron a constituir las comisiones que redactaron las propuestas
electorales del partido sobre educacin, salud y defensa (Mazzei, 2011: 43).
25
La solicitada fue firmada por un total de casi 90 oficiales retirados de las fuerzas armadas y de
seguridad.
26
La conformacin del CEMIDA despert tanto adhesiones como fuertes crticas, estas ltimas
por parte de militares antidemocrticos. Poco despus de la publicacin de la solicitada el
CEMIDA sufri una atentado con bomba que no dej heridos pero s importantes daos
materiales.

59

los 80 fue, sin dudas, el Congreso de la Nacin. Ms especficamente, ambos

partidos fueron incorporando a algunos de estos ex militares y a otros civiles
como asesores de diputados y senadores27. Desde las comisiones de defensa de
ambas cmaras, Ramn Orieta, Luis Tibiletti, Gustavo Druetta y Mario Rossi por
parte del Partido Justicialista (PJ)- y Jos Manuel Ugarte, ngel Tello y Andrs
Fontana28 -por el radicalismo- se desempearon como asesores en temas de
defensa y tuvieron un rol protagnico en la redaccin y negociacin de los
proyectos de ley de defensa que tuvieron lugar entre 1984 y 1987, hasta la sancin
de la norma en 198829 (Soprano, 2013).
Jos Manuel Ugarte era un abogado, afiliado a la Unin Cvica Radical
(UCR) pero dedicado al ejercicio de la profesin, que en 1984 fue convocado por
el diputado Guillermo Sarqus para trabajar en el congreso. As, comenz una
larga carrera como asesor legislativo sobre temas de defensa, desempendose en
la cmara de Diputados hasta 1996 y desde 1997 hasta el 2002 en el Senado, para
luego realizar asesora durante el ministerio de Garr y pasar a continuacin a
trabajar en el ministerio de Seguridad. Desde su rol de asesor, Ugarte deba
estudiar los proyectos presentados, informar y redactar discursos para los
legisladores, as como investigar sobre los temas y preparar la agenda de la
Comisin (Soprano, 2013: 7). Por su parte, ngel Tello se desempe por un
breve perodo como asesor de la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara
de Diputados y pas luego a realizar esa funcin en el ministerio de Defensa como
asesor del Secretario de Defensa entre 1984 y 1988, para luego ser designado subsecretario de Poltica y Estrategia, entre junio de 1988 y mayo de 1989. Retorn al
congreso en 1995 como asesor de Horacio Jaunarena y permaneci en ese puesto
hasta fines de la dcada.
27

Junto con la actividad parlamentaria, ambos partidos polticos fueron constituyendo como parte
de sus estructuras permanentes oficinas destinadas a la reflexin sobre la cuestin militar y la
defensa nacional. Al calor de la conflictividad creciente entre los sectores militares y el gobierno
constitucionales, en particular luego de la rebelin de Semana Santa, el Justicialismo constituy en
1987 su Secretara de Defensa, cuyo titular era el escribano Hernn Patio Mayer, que luego sera
embajador ante la OEA, y desde all presidente de la comisin de Seguridad Hemisfrica del
organismo y coordinador del grupo que por encargo de la Asamblea General interamericana busc
redefinir ese concepto. Por su parte, el Radicalismo cre en octubre de 1988 su Comisin de
Defensa cuya titularidad estuvo en manos de Horacio Jaunarena (Miguens, Druetta y Tibiletti,
1994: 223).
28
Este ltimo se desempe como asesor por un perodo breve, luego del cual pas a trabajar en la
Cancillera y sigui vinculado a la temtica aunque desde la dimensin acadmica.
29
Hubo otros asesores que se ocuparon de temas de defensa pero no siguieron comprometidos con
la temtica, como s ocurri con los nombrados en el prrafo.

60

En lo que respecta al peronismo, mientras que Orieta trabaj como asesor

hasta 1989 y tuvo un rol protagnico en la redaccin del primer proyecto de ley de
defensa del peronismo, Tibiletti miembro del CEMIDA al igual que Orieta y
Rossi- tuvo un desempeo ms extenso y jug un papel fundamental en la
redaccin y la negociacin del proyecto conjunto con el radicalismo que
finalmente se transform en la ley 23.554, proceso que analizamos ms adelante.
Asimismo, tanto Ugarte como Tibiletti aunque ms aun este ltimo- continuaron
fuertemente vinculados al estudio de las cuestiones de defensa, siendo figuras
protagonistas de la poltica del rea, aun sin formar parte del Ministerio. Por su
parte, Gustavo Druetta haba sido militar, retirndose en 1970 con el grado de
Teniente del Ejrcito del arma artillera, momento en el cual se volc a la
actividad acadmica, licencindose en Sociologa y continuando sus estudios de
posgrado en Mxico. Ya con el retorno de la democracia, ejerci como Secretario
Acadmico y profesor de la carrera de Sociologa de la Universidad de Buenos
Aires entre 1984 y 1985, ao en que comenz a trabajar como asesor del bloque
justicialista de la Cmara de Diputados en temas de defensa (Soprano, 2013:
16)30. Vale la pena aclarar que si bien los legisladores que conformaron este grupo
tuvieron una participacin muy relevante a la hora de negociar las nuevas leyes, es
necesario subrayar que el trabajo de reflexin y discusin estuvo protagonizado
por sus asesores31.
En funcin de la caracterizacin de los inicios de la comunidad epistmica
entendemos que el propsito uno de los elementos del concepto, mencionados en
el captulo anterior- alrededor del cual esta se constituy fue el de construir una
poltica democrtica de defensa, que contribuyera al mantenimiento de la
democracia y a las relaciones pacficas con los vecinos. Tal como nos manifest
Ugarte durante la entrevista que le realizamos: la idea nuestra era protagonizar la
transicin hacia fuerzas armadas orientadas a la defensa y una poltica de defensa
congruente con el sistema democrtico. Asimismo, es posible identificar tres
metas derivadas de ese objetivo ms amplio: reformar la legislacin a partir de la
articulacin de un consenso interpartidario; establecer un dilogo acadmico con
30

Asimismo, durante la dcada de los noventa trabaj en la Direccin de Migraciones, retornando

al Congreso como asesor en el ao 2000 y entre el 2003 y el 2005 cumpli funciones en la
embajada argentina en Brasilia.
31
Entre los diputados y senadores aludidos cabe mencionar a Conrado Storani, Federico Storani,
Marcelo Stubrin, Antonio Berhongaray, Miguel ngel Toma, Jos Octavio Bordn, Jos Luis
Manzano y Eduardo Vaca.

61

los militares, de cara a formar expertos civiles en defensa; y modificar el vnculo

de rivalidad con Brasil y Chile.
A continuacin analizamos los procesos de generacin de unidades de
variacin, de innovacin y de seleccin poltica de las ideas de la comunidad
epistmica en dos dimensiones: por un lado, la elaboracin y negociacin de la
Ley de Defensa Nacional, en consonancia con la primera meta mencionada; y por
otro lado, la participacin de estos y otros actores en la realizacin de actividades
acadmicas y la conformacin de una agenda de investigacin sobre la cuestin
militar en argentina, vinculada con la segunda meta. La tercera la eliminacin de
las hiptesis de conflicto con los vecinos- ser abordada al finalizar el captulo.

La crtica a la DSN: la Ley de Defensa Nacional

Tal como sostuvimos ms arriba, las comisiones de defensa del parlamento
nuclearon a un conjunto de actores que eran o comenzaban a constituirse enexpertos en temas de defensa. Estos trabajaban para los polticos, en funcin de lo
cual parte de las ideas sobre las cuales reflexionaban eran tomadas por los partidos
para la negociacin de la nueva legislacin sobre defensa nacional y seguridad
interior. Dicho de otra manera, en trminos del marco conceptual de las
comunidades epistmicas, los asesores elaboraron ideas en torno a las unidades de
variacin, esto es, la puesta en cuestin de ideas anteriores, fundamentalmente
una crtica a la concepcin de la seguridad nacional existente desde la dcada del
sesenta. En funcin de ese cuestionamiento propusieron

innovaciones

conceptuales y doctrinarias, algunas de las cuales fueron seleccionadas por los

legisladores para fundamentar la Ley 23.554 y ms tarde la Ley de Seguridad
Interior y otras normas de la defensa nacional. Si bien muchos de estos nuevos
conceptos se referan a elementos domsticos de la poltica de defensa, otros
trataron sobre las posibilidades de cooperacin regional y sobre la conveniencia o
no de mantener la tradicional alianza hemisfrica consagrada por el TIAR y la
participacin en la Junta Interamericana de Defensa.
En lnea con el mencionado clima de incertidumbre que describimos al
comienzo del captulo, durante gran parte de la dcada ninguno de los dos partidos
mayoritarios tuvo una visin unificada sobre el concepto estratgico de la poltica
de defensa del rgimen democrtico naciente. Esto significa que exista un
62

contexto propicio para la actuacin de estos expertos, en tanto actores con un

doble rol tcnico-poltico dentro de los partidos. A raz de esto, en parte, fue
posible la importante influencia que llegaron a tener sobre la temtica, lo cual
llev a otros autores a destacar que la comisin de defensa (de la cmara de
diputados) no fue nicamente el lugar donde los legisladores pudieron realmente
legislar. Fue tambin el lugar donde los asesores pudieron asesorar (Salles
Kobilanski, 2009: 10).
De la misma manera, este rol indito de los asesores parlamentarios en tanto
autores intelectuales de los fundamentos de las leyes- fue descripto incluso por
uno de sus protagonistas. Ugarte destaca que durante los debates parlamentarios
en los que se discuti el proyecto tuvo lugar un trabajo de anlisis doctrinario
particularmente interesante, en el que se confrontaron distintas concepciones en
materia de defensa con una extensin y profundidad que probablemente el
Congreso no conoca desde el debate de la ley de servicio militar obligatorio entre
Ricchieri y Capdevilla, en 1901 (Ugarte, 1990: 250) 32.
La multiplicidad de visiones mencionada se manifest durante la discusin de
los proyectos de ley sobre defensa nacional. El primero de ellos fue presentado en
mayo de 1984 por el peronismo, proyecto que haba sido redactado por el coronel
(R) Orieta y presentado por el diputado Diego Ibez. El mismo representaba
aquella lnea de pensamiento anclada en el pensamiento de Pern, basado en la
nocin de la nacin en armas, que contemplaba unas fuerzas armadas
consustanciadas con un proyecto de gobierno nacional, con un rol a cumplir en la
defensa del orden democrtico y el imperio de la constitucin (Salles Kobilanski,
2009; Druetta, 1989), lo cual no se condeca con el propsito de reducir al mnimo
el rol poltico de los militares. A pesar de esta continuidad con la doctrina
peronista, este proyecto contena una innovacin relevante, la cual sera
conservada en la ley finalmente sancionada: esto es, la idea de que el poder
poltico deba definir, no slo hiptesis de conflicto sino tambin hiptesis de
confluencia.
Por su parte, el oficialismo envi su proyecto en abril de 1985, el cual
comenz a ser discutido en la Comisin de Defensa, momento en el cual segn
32

Druetta y Donado realizaron una profunda investigacin relevando la participacin individual y

relativa de los distintos miembros de la cmara de diputados, comparando la cantidad de
iniciativas de cada partido para concluir que el parlamento jug un rol decisivo en la temtica de la
defensa durante el gobierno de Alfonsn (Druetta, 1990).

63

cuentan los asesores involucrados en el proceso de redaccin y negociacin, fue

sometido a consultas con el sector Renovador del peronismo, que tambin
preparaba su propio proyecto, ms en lnea con la visin sostenida por este sector
justicialista representado en este caso por los diputados Jos Luis Manzano,
asesorado por Druetta, y Jos Octavio Bordn (Tibiletti, 1995: 225). A pesar de
estos esfuerzos no fue posible redactar un proyecto consensuado, de manera que el
dictamen fue solamente firmado por el radicalismo, y en el recinto slo cont con
los votos de esta fuerza poltica. Si bien fueron suficientes para que el proyecto
pasara al Senado, all no obtuvo la cantidad de votos requeridos y sufri
modificaciones de tal envergadura que, una vez devuelto a Diputados, no
conform a nadie y qued abandonado (Druetta, 1989).
Segn relata Ugarte, la razn por la cual no se logr un acuerdo en 1985 fue
la profunda segmentacin de visiones que exista en el peronismo33: aquella que
aun estaba preocupada fundamentalmente por un potencial resurgimiento de las
organizaciones guerrilleras, y por lo tanto reclamaba un rol activo de los militares
en la seguridad interior; aquella que sostena la doctrina peronista totalizante de la
nacin en armas34; y finalmente, la visin del peronismo Renovador, que
comparta con un sector del radicalismo la necesidad de establecer una clara
separacin entre defensa externa y seguridad interior, alejando definitivamente a
las fuerzas armadas del cualquier tipo de involucramiento en tareas de vigilancia
interna (Salles Kobilanski, 2009). Fue en este marco de concepciones en pugna
que, en palabras de Druetta comenz la lucha parlamentaria por una concepcin
defensiva de la defensa (1989, 27).
33

Pero la ambigedad no slo estaba presente en el peronismo. Como subraya Druetta (1989),
Alfonsn mismo enviaba seales contradictorias con respecto al involucramiento de las fuerzas
armadas en roles que fueran ms all de la conjuracin de amenazas externas. Fue en la cena de
Camaradera de las Fuerzas Armadas que el presidente se refiri al rol que les caba a los militares
en la garanta del orden legal y legtimamente constituido. Tambin Lpez (1994) seala
limitaciones dentro de la UCR para el tratamiento de la reforma militar.
34
Ms adelante, Lpez (1994) y San (2010) tambin abordaron este modelo defensivo militar
peronista, basado en la Doctrina de la Defensa Nacional formulada por Pern durante sus
presidencias. De acuerdo con esta concepcin, las fuerzas armadas eran pensadas por el lder
justicialista como el instrumento de lucha del colectivo que era la Nacin en armas, e involucraba
un concepto de seguridad ampliado, as como las hiptesis de guerra con Chile, en virtud de los
conflictos limtrofes pendientes, y con Brasil, como producto de la competencia por la influencia
poltico-militar en la regin San, (2010: 144-145). Ugarte menciona que esta concepcin de la
defensa nacional fue sostenida durante el debate parlamentario por el diputado Antonio Gino
Cavallaro y que la diferencia fundamental con el proyecto del radicalismo/ PJ renovador era que el
de Cavallaro no defina qu tipo de conflictos requeriran el empleo de las fuerzas armadas,
dejando abierta la posibilidad de utilizarlas para conjurar ataques externo no armados, posicin
inaceptable para quienes tenan la primera posicin (Ugarte, 2004: 207-208).

64

El ao 1987 signific una coyuntura muy compleja para la democracia pero a

la vez constituy una oportunidad para el acuerdo poltico sobre la concepcin de
defensa. Por un lado, tuvo lugar el levantamiento carapintada de Semana Santa,
que signific un peligro inminente para el gobierno constitucional, aunque tuvo el
apoyo masivo de la poblacin y el de un sector importante de las fuerzas armadas.
Por otro, la derrota del oficialismo en las elecciones legislativas reforz el peso
del peronismo, en particular del sector Renovador, flexibilizando la posicin del
oficialismo que busc articular acuerdos sobre distintas cuestiones, entre ellas la
cuestin militar.
Fue as que, segn cuenta Ugarte, un grupo de legisladores justicialistas
propuso al presidente del bloque radical la redaccin de un proyecto de consenso,
que surgi a partir de las ideas que haban sido discutidas por los dos sectores en
1985, y que haban sido volcadas sucintamente en un borrador que luego fue
recuperado por Tibiletti. El nuevo proyecto fue enviado al resto de los diputados
de la Comisin, as como al ministerio de Defensa, constituyndose un grupo de
trabajo formado por parlamentarios y funcionarios ministeriales de ambas fuerzas
polticas. Asimismo, el proyecto de ley fue sometido a anlisis por parte de la
Mesa del Consenso y finalmente presentado por un grupo de diputados
encabezado por Miguel ngel Toma, por el PJ y Balbino Zubiri, por la UCR.
Luego de su aprobacin en la cmara de Diputados, el proyecto tuvo tambin el
voto positivo del Senado y fue finalmente sancionado por el Ejecutivo como la ley
23.554 (Ugarte, 1990: 249).
Ahora bien, creemos importante destacar que, por detrs de estas
negociaciones y acuerdos poltico-partidarios entre el radicalismo y el peronismo
renovador existi un intenso trabajo de investigacin y fundamentacin
doctrinaria, protagonizado por los mencionados asesores parlamentarios,
conceptos plasmados en los proyectos de ley y en los discursos de los
legisladores, redactados por estos mismos asesores, dos indicadores claros de la
seleccin poltica de las ideas de la comunidad epistmica.35 As, desde la
perspectiva de uno de sus protagonistas, la elaboracin tanto de la ley de defensa
como la de seguridad interior, tuvo lugar sobre la base del anlisis crtico de las
35

Ugarte empez a trabajar en el proyecto de ley de defensa integrando un pequeo grupo de

trabajo constituido al efecto en el ministerio de defensa, remitido luego el proyecto a la Cmara de
Diputados, particip de las modificaciones en su condicin de asesor del Presidente de la
Comisin de Defensa de Diputados, Balbino Zubiri.

65

normas entonces vigentes y, especialmente, de la doctrina de seguridad nacional,

procurando elaborar una nueva doctrina de la defensa nacional que reflejara los
conceptos de defensa vigentes en el mundo y las necesidades de defensa del pas
(Ugarte, 2004: 206)36.
En el marco de este proceso de reflexin sobre las concepciones estratgicas
instituidas, la crtica a la DSN constituy parte importante de la fundamentacin
de la firme circunscripcin de la defensa nacional a la conjuracin de un ataque
militar externo. Argumentamos que esta fue una de las principales unidades de
variacin sobre las cuales trabajaron los asesores parlamentarios mencionados,
concepto que al resonar con las necesidades polticas de la poca esto es,
reformular la funcin de las fuerzas armadas de manera de disminuir su influencia
poltica- logr ser seleccionado polticamente.
En un texto posterior Ugarte resumi el razonamiento que se ensayaba como
crtica a las implicancias que la DSN haba tenido para el pas, En virtud de la
claridad de la argumentacin consideramos conveniente citarlo extensamente:
() entre fines de la dcada del 50 y principios de la dcada del 80, en
Latinoamrica rigi un cuerpo doctrinario en materia de seguridad y
defensa cuyos rasgos permanentes eran la consideracin del conflicto
total librado en todos los mbitos del pas- y permanente; conceptos de
seguridad y defensa omnicomprensivos; la virtual asimilacin de las
polticas de seguridad y defensa a la poltica general nacional, dado que
aun cuando se considera tambin la poltica de desarrollo, la misma
deba planificarse conjuntamente con la poltica de seguridad, y en buena
medida, en funcin de esta; la aplicacin de la planificacin estratgica, a
todos los mbitos del quehacer nacional y, en definitiva, el empleo de una
metodologa de anlisis y planeamiento castrense, a la poltica general; la
desaparicin de la distincin entre defensa nacional y seguridad interior,
y, consiguientemente, aplicacin de similares metodologas a los
conflictos externos e internos; y como consecuencia lgica y a la vez
causa, gobierno militar, (Ugarte, 2004: 203).

Por un lado, la referencia al conflicto total alude al enfrentamiento con las

manifestaciones domsticas del conflicto ideolgico global. Por otro lado, el
concepto omnicomprensivo se vinculaba con lo pernicioso de considerar que

36

En un texto posterior, Ugarte (2004) public parte de sus trabajos de investigacin sobre las
concepciones de defensa y seguridad que influyeron sobre la poltica de defensa argentina del siglo
XX. En este texto plantea un recorrido histrico a travs de los conceptos de guerra, estrategia,
seguridad nacional, defensa nacional, geopoltica, guerra revolucionaria y contrarrevolucionaria.
Asimismo, re refiere a la influencia de los desarrollos de los estrategas franceses sobre los
norteamericanos y latinoamericanos que influyeron sobre la Doctrina de la Seguridad Nacional,
tambin denominada Doctrina de la Seguridad Continental y de las Fronteras Ideolgicas.

66

todas las dimensiones de la vida nacional podan ser campos de enfrentamiento

con aquella insurgencia, en virtud de lo cual deban estar sometidas al control y la
decisin de las fuerzas armadas, ltimas garantes de los intereses nacionales. Este
era el corazn de esa doctrina que haba calado hondo en muchos pases de la
regin, entre ellos Argentina y Brasil.
Los discursos de los legisladores durante los debates alrededor de la ley de
defensa nacional recogieron muchos de los argumentos esbozados en la cita
precedente, ideas que concatenaban la visin militar respecto a la guerra total
entre occidente cristiano y el agresivo movimiento comunista expresado, con sus
particularidades, en los conflictos de clase de los pases latinoamericanos- con la
poltica militar de planificacin estratgica y la vinculacin entre las tareas de
defensa nacional y seguridad e inteligencia interior y el combate a la subversin.
Puntualmente, el diputado Balbino Zubiri se refiri a un trabajo no publicado
sobre la DSN que realiz en coautora con Ugarte37, quien, por su parte, en el
texto arriba mencionado resumi la exposicin del legislador durante la sesin de
la cmara de diputados del 15 de agosto de 1985. Zubiri se refiri a la vinculacin
de la DSN con el conflicto Este-Oeste, sealando que dicha doctrina era impartida
por el National War College y el Industrial College of the Armed Forces de los
Estados Unidos, desde donde se haba difundido por el continente, siendo
extensamente desarrollada tambin por los estrategistas brasileos idelogos del
golpe de 1964, los generales Carlos de Meira Matos y el Golbery de Couto e
Silva, quien alertaba sobre la desaparicin y la movilidad de las fronteras en un
contexto de guerra ideolgica, pasando a ubicarse all donde el otrora adversario
poltico y enemigo ahora, realizaba su actividad zapadora del orden establecido
(Ugarte, 2004: 206).
Frente a este pasado, el proyecto de ley que impulsaron el radicalismo y el
peronismo renovador, supona en primer lugar la subordinacin del poder militar
al poder poltico, y en segundo, la derogacin de la DSN. Esta innovacin en parte
desarrollada esto es articulada y fundamentada- por parte de la comunidad
epistmica aqu descripta- fue seleccionada por el poder poltico y transformada
en el ncleo de la Ley 23.554, expresada en los primeros artculos de la norma. En

37

El ministerio de defensa recientemente public la casi totalidad de las versiones taquigrficas de

los debates parlamentarios que dieron lugar a la Ley de Defensa. Esta referencia de Zubiri puede
leerse en dicho texto (Ministerio de Defensa, 2010: 91)

67

primer lugar, el artculo 2, donde se circunscribe el mbito especfico de la

defensa nacional al definirla como la integracin y accin coordinada de todas
las fuerzas de la nacin para la solucin de aquellos conflictos que requieran el
empleo de las fuerzas armadas en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las
agresiones de origen externo. Esto es, como explica Ugarte, mientras que los
medios en la respuesta a la agresin son ilimitados, no lo son las situaciones que
pueden desencadenar tal respuesta: agresin armada externa, ni econmica ni
ideolgica, y tampoco las amenazas vinculadas a la seguridad interior:
narcotrfico, terrorismo o agitacin social (2004: 204).
Por su parte, el artculo 4 aclara que la seguridad interior es algo distinto y
que ser establecida por otra norma, la cual fue sancionada en 1991 como la ley
24.059, en donde en trminos generales se establece que la seguridad interior
versa sobre la vigencia de la ley, incluidos los derechos y garantas individuales
(Ugarte, 2004: 205). Resulta interesante subrayar, como aclara Ugarte, que la Ley
de Defensa Nacional omiti de forma adrede una definicin de Seguridad
Nacional, concepto que actuaba tanto en la concepcin del sector conservador del
peronismo como en la de la DSN como el pretexto para colocar todas las
dimensiones de la vida nacional bajo la potencial intervencin de las fuerzas
armadas.
A partir de lo dicho hasta aqu es posible observar que la comunidad
epistmica fundament los argumentos de la firme separacin entre la seguridad y
la defensa con el propsito de redefinir la funcin de las fuerzas armadas de
manera que estas nunca ms trabajaran con hiptesis de empleo para combatir un
enemigo interno, por el cual se entenda a los movimientos polticos y sociales.
Fue un principio que result de la interpretacin que ciertos actores hicieron de la
experiencia histrica reciente de la represin ilegal que realizaron las fuerzas
armadas y constitua a la vez un clima de poca, aun en la segunda dcada de los
ochenta en virtud de lo que estaba sucediendo con Sendero Luminoso en Per y
con lo que se conoca que haba sucedido recientemente en Amrica Central. Ms
adelante, ya durante la dcada de los 90, con el cambio de agenda de seguridad
de Estados Unidos, como veremos en el siguiente captulo las crticas a esta frrea
separacin entre defensa y seguridad van a vincularse a aquellos sectores que
pedan el involucramiento de las fuerzas armadas en el combate a las

68

denominadas nuevas amenazas: el crimen organizado en particular el

narcotrfico- y sus vinculaciones con el terrorismo38.
Tal como mencionamos ms atrs, estas creencias sobre la misin de las
fuerzas armadas no eran unvocas. Lejos de existir un consenso natural sobre esta
cuestin, el concepto fue fruto de un acuerdo entre algunas fuerzas polticas,
dejando por fuera a otras, sectores que sostenan interpretaciones diferentes con
respecto a las mismas experiencias de la historia reciente de la Argentina. As, los
sectores que defendan la concepcin amplia de la defensa nacional estaban
representados desde el arco partidario por la Unin del Centro Democrtico
(UCEDE) y el PAI39 (Lpez, 1994), y desde la sociedad civil por el Centro de
Estudios para la Nueva Mayora, dirigido por Rosendo Fraga. En ocasin de la
sancin de la ley de Defensa Nacional, esta institucin elabor un documento
crtico, que segn Fraga representaba tambin la opinin de los Jefes del Estado
Mayor. Segn este documento, el artculo 2 del proyecto limitaba las facultades
constitucionales del presidente de utilizar las fuerzas armadas para casos de
conmocin interior. En relacin a esto, sealaba la dificultad de fijar una lnea
clara que permita una apreciacin tajante acerca de algunas de las formas de
agresin empleadas a esta altura del siglo XX, capaz de adoptar sutiles y
sofisticadas modalidades, a la vez que reivindicaba el rol de las fuerzas armadas
como defensoras del orden constitucional en su sentido ms amplio, utilizando
38

Vale tambin mencionar otro trabajo de anlisis publicado en este momento, escrito por
Conrado Storani, vicepresidente 1 de la Comisin de Defensa de la cmara de Diputados, y su
asesor, el doctor ngel Tello. Nos referimos al trabajo titulado Las hiptesis de conflicto, en el
cual Storani y Tello proponan la adopcin de una doctrina disuasiva, a partir de la cual Argentina
deba dotarse de un sistema disuasivo convencional. Asimismo, designaban como zona prioritaria
al rea patagnica austral, con especial atencin a los pasos interocenicos y a la Antrtida,
considerada por sus riquezas como un blanco de intereses extranjeros potencialmente conflictivo
con los nacionales, por lo cual subrayaban la importancia del trabajo diplomtico para el Tratado
Antrtico de 1991 y una posible asociacin con las naciones del cono Sur de Amrica. En lo que
respecta a la relacin con Chile, se ponderaba la integracin a la vez que entenda que era prudente
mantener la alerta frente a la accin de algunos crculos expansionistas allende los Andes. De
similar manera, se mostraban conformes con los mecanismos de integracin puestos en
funcionamiento con Brasil, aunque mantenan cierta desconfianza respecto al posible
resurgimiento de intereses conflictivos entre ambos pases en funcin de potenciales cambios
polticos importantes en una o ms partes (que) puedan crear choques de intereses. Por esta razn
proponan mantener un potencial disuasivo razonable, que no provocara al vecino pero que s
proyectara la voluntad de garantizar la soberana argentina. Finalmente se referan a Malvinas,
zona donde se encontraba un enclave colonial regenteado por una potencia del Norte que puede
constituirse en una amenaza seria para nuestros intereses en el marco de la confrontacin NorteSur (Storani y Tello, 1986: 37-41).
39
Lpez cita una declaracin de la diputada Mara Julia Alsogaray durante los debates
parlamentarios, sosteniendo que las fuerzas armadas argentinas no podan existir slo para la
eventualidad de un ataque externo, cuando la realidad argentina nos dice que lo posible y lo
probable es que el ataque venga de adentro (1994: 90).

69

para ello todos los resortes que nuestra carta fundamental prev aun para su
eventual empleo en caso de muy grave conmocin interior (Fraga, 1989: 100).
Asimismo, criticaba la influencia que la legislacin espaola haba tenido sobre la
ley argentina y denunciaba las campaas de desprestigio al cual se someta a las
fuerzas armadas en virtud de su fracaso en la Guerra de Malvinas y por la
represin ilegal.
A pesar de estos disensos, argumentamos que predomin la aceptacin de un
conjunto de creencias causales y normativas que consolidaron la constitucin de
un grupo homogneo muy activo e influyente. Una autopercepcin semejante era
compartida por sus mismos protagonistas, quienes identificaron el desarrollo de
un think tank en el seno de los dos grandes partidos argentinos y especialmente en
el Parlamento (en el cual tuvo lugar un) arduo trabajo de discusin y consenso,
ideas y vueltas, concilabulos y disputas, persuasiones, disensos y concesiones, en
el que se vieron involucrados los asesores y legisladores de las Comisiones de
Defensa del Congreso de la Nacin, en torno a los distintos proyectos de ley de
Defensa Nacional que tomaron estado parlamentario desde 1984/85 (Ugarte,
1990).

El dilogo acadmico con los militares y la formacin de expertos civiles en

defensa
En funcin de esta otra meta encarada por la comunidad epistmica, aquellos
think tanks a los que se refera Ugarte, tales como la FAI y el CEPNA, aun
teniendo races polticas, comenzaron a conformar la dimensin acadmica del
dilogo civil- militar, parte de la red de actores involucrados en la formulacin de
la poltica de defensa argentina, a la cual se fueron sumando algunas
universidades. En este sentido, result clave el trabajo realizado por la Escuela de
Sociologa de la Universidad de Buenos Aires (UBA), en ese entonces dirigida
por el socilogo Jos Enrique Miguens (1990). Un tiempo despus se sum la
colaboracin de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en
particular el rea Fuerzas Armadas y Sociedad coordinada por Ernesto Lpez,
quien luego dirigiera el Programa de Investigaciones sobre Fuerzas Armadas y
Sociedad (PIFAS) de la Universidad Nacional de Quilmes, otro importante centro
acadmico vinculado a los estudios de poltica de defensa. Cabe tambin nombrar
70

a la Fundacin Simn Rodrguez donde se desempe Andrs Fontana- y el

Centro de Estudios para la Nueva Mayora representado por el analista Rosendo
Fraga-, los cuales, con un rol considerablemente menor, solan formar parte de las
actividades aqu mencionadas, compartiendo varias de las ideas de la comunidad
epistmica aunque disintiendo en muchas otras, como sealamos algunos prrafos
ms arriba.
Fue en esta dimensin acadmica que se desarroll otro de los propsitos de
la comunidad epistmica: la formacin de expertos civiles en temas vinculados a
la defensa nacional, un rea de conocimiento tradicionalmente vedada a quienes
no formaran parte de la clase militar. Este secular monopolio sobre los saberes
estratgico-militares no slo responda a un celoso resguardo por parte de la
institucin militar. Tal como explicaban Miguens, Druetta y Tibiletti, lo que
exista en realidad era una doble autocensura que haba dado lugar a la
ignorancia mutua, en tanto la universidad no estaba abierta al debate sobre la
cuestin militar. Estos autores comentaban que en el contexto de 1982/83, el
hecho de que los civiles entablaran dilogo con los hombres de armas pareca un
pecado de sospechosas simpatas con los militares, lo cual explicaba el rechazo
de las universidades con respecto a incorporar estas temticas en sus agendas de
investigacin. De la misma manera, los mbitos castrenses no vean con buenos
ojos que los civiles comenzaran a estudiar una temtica que les perteneca, (1994,
219).
A partir de esta constatacin, estos expertos sostenan que (pretendieron) dar
los primeros pasos en el desarrollo de un pensamiento compartido por algunos
civiles preocupados por la cuestin militar ms all del saldo del inmediato
pasado. Acompaados de algunos militares retirados exentos de responsabilidad
en los aspectos ms cruentos de aquel (1994, 219).
De la misma manera que las universidades, las instituciones acadmicas
militares, como el Centro de Estudios Estratgicos del Estado Mayor Conjunto,
comenzaban un proceso de apertura hacia el pensamiento social en materia
militar. Algunos miembros de la red de expertos civiles concurrieron a los cursos
de la Escuela de Defensa Nacional. Por su parte, los militares en actividad
comenzaron a aparecer y participar con opiniones, ideas y ponencias en las mesas
de defensa, en medio de colegas y auditorios de toda procedencia,
transformndose poco a poco en algo habitual. Ms aun, la diferencia entre
71

militares y civiles fue dejando lugar a discrepancias entre grupos de civiles y

militares, con coincidencias o disidencias cruzadas, especialmente segn el
abordaje terrestre, areo o martimo del tema del da (Miguens, Druetta y
Tibiletti, 1994: 227)40.
Si bien el ncleo de la actuacin de esta comunidad epistmica en formacin
se desarroll alrededor de la actividad de asesora parlamentaria para la Ley de
Defensa Nacional, tambin tuvieron lugar un conjunto de actividades muy
relevantes de tipo acadmico, con participacin tambin de polticos. Ya durante
el segundo semestre de 1984, la Escuela de Sociologa de la UBA organiz el
Seminario sobre Sociedades democrticas y sociedades militaristas, a cargo de
Miguens y Druetta. En mayo de 1985, ya estando constituida la Asociacin
Argentina de Investigacin sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (AAIFAS),
participaron del Seminario sobre Autonomizacin castrense y democracia,
organizado por FLACSO-Chile, evento en el cual los miembros de la asociacin
entraron en contacto con el diputado cataln, catedrtico y Comandante del
Ejrcito espaol, Dr. Julio Busquets Bragulat41. En virtud de este encuentro
comenz un intenso intercambio por medio del cual Busquets fue invitado a
disertar en la Escuela de Sociologa de la UBA ese mismo ao y, en contrapartida
Miguens, Druetta y Tibiletti fueron convidados a participar como ponentes en el
Primer Congreso Iberoamericano de Sociologa Militar, organizado por el Centro
de Investigacin en Fuerzas Armadas y Sociedad (CIFAS) en septiembre de 1985.
Otro evento del cual participaron fue el seminario titulado La ley de defensa en el
marco de la Reforma Militar, organizado por la FAI, con apoyo de la Fundacin
Naumann, en agosto de 1985.
En 1987, cabe mencionar la participacin en el I Simposio de Estudios
Estratgicos Argentino-Brasileos de los Estados Mayores Conjuntos, realizado
entre el 31 de marzo y el 2 de abril, en Buenos Aires, instancia de interaccin
entre ambos pases que abordaremos ms adelante en este captulo. Por su parte,
en 1988 la FAI organiz el Seminario sobre Paz y Desarme y FLACSO realiz el
40

Otra iniciativa de intercambio civil militar fue la articulacin entre la Escuela Naval de
formacin de oficiales mediante la participacin de los cadetes en algunos cursos en la
Universidad de la Plata, de igual manera que algunos alumnos de la universidad asistan a algunos
cursos en dicho instituto militar, una iniciativa impulsada por el doctor Tello (Tibiletti: 2001)
41
Busquets Bragulat fue invitado a disertar en la Escuela de Sociologa de la UBA a comienzos
de 1985 y este invit a Miguens, Druetta y Tibiletti como ponentes en el Primer Congreso
Iberoamericano de Sociologa Militar, organizado por el Centro de Investigacin en FFAA y
Sociedad (CIFAS) en septiembre de 1985.

72

Seminario Argentina-Brasil: perspectivas comparativas y ejes de integracin,

del cual particip Druetta como ponente y constituy tambin otro momento de
intercambio con actores de la poltica de defensa brasilea, segn analizaremos en
un apartado posterior.
Sin dudas, el evento ms importante sobre la temtica fue la Conferencia
sobre Fuerzas Armadas, Estado, Defensa y Sociedad, realizada entre el 26 y 28 de
octubre de 1988, cuyos trabajos fueron publicados en el libro Defensa y
Democracia: un debate entre civiles y militares. El evento estuvo organizado por
el Consorcio de Estudios sobre Fuerzas Armadas y Sociedad (CEFAS),
conformada por la AAIFAS, el CEPNA, FLACSO Buenos Aires y la FAI, y cont
con financiamiento de la Fundacin Ford.
De esta manera, un nutrido grupo de ex militares y civiles con participacin
partidaria e insercin legislativa, junto con algunos acadmicos, confluyeron en la
organizacin de actividades de reflexin e investigacin sobre las distintas
dimensiones de la acuciante cuestin militar en la Argentina de la vuelta de la
democracia, entre estas la relacin civil-militar sumamente frgil, que repercuta
sobre dos de las cuestiones polticas ms urgentes: a nivel domstico, lograr la
sujecin del sector militar al gobierno democrtico, definir el rol de las fuerzas
armadas en relacin a la defensa nacional y la seguridad interior; y en el nivel
externo de la poltica de defensa, la redefinicin de las hiptesis de conflicto y la
seguridad regional.
Asimismo, es posible constatar que el grupo de personas aludidas comparta
una autopercepcin en tanto comunidad. Sobre esto cabe citar a Casella cuando
sostuvo que la accin del grupo consolid una muy interesante corriente
doctrinaria expuesta en congresos, seminarios e incluso, volcada en cursos de
tercer nivel organizados por universidades pblicas y privadas. Lo que es ms,
sumado a la valoracin poltica de la cuestin militar, este trabajo de reflexin y
debate dio lugar segn Casella a la construccin de un consenso interpartidario
en materia de defensa y seguridad interior (2002: 11-12).
Esta reconstruccin de los actores y los procesos involucrados en las primeras
definiciones en materia de poltica de defensa democrtica contribuyen a abonar
los supuestos tericos de nuestra tesis, centrados en la relevancia de la agencia
individual y colectiva en los procesos de formacin de los intereses nacionales.
Algo similar era constatado por los propios protagonistas del perodo. Al referirse
73

al proceso de reubicacin de las instituciones militares argentinas ocurrida

durante la dcada del ochenta, Miguens, Druetta y Tibiletti sostuvieron que ms
all de las circunstancias polticas auspiciantes y de la accin de las fuerzas
sociales tuvieron decisiva influencia en este proceso, las acciones de personas y
de grupos pequeos () actores individuales y grupales que elaboraron una red
de agentes sociales constructores de la nueva realidad, poniendo de relieve la
claridad de visin, la dedicacin y el empeo de personas individuales y sin gran
trascendencia en los medios ni revistas de actualidad (1994: 217).
Asimismo, en relacin al otro eje de nuestra hiptesis, cabe subrayar que a
medida que esta comunidad se iba conformando fue estableciendo vinculaciones
con contrapartes en Brasil. Antes de analizar esa interaccin cabe describir cules
eran los actores de la poltica de defensa brasilea durante los ltimos aos del
gobierno militar que haba comenzado en 1964. Si bien en este pas el ambiente
de incertidumbre no dio lugar a la conformacin de una comunidad epistmica, ni
a un congreso protagonista de la formulacin de la poltica de defensa, no faltaron
las discusiones y procesos de reflexin conjunta entre civiles y militares con
respecto a las necesarias transformaciones del concepto estratgico brasileo.

Actores y procesos brasileos

Debates sobre estrategia y seguridad internacional
En contraste con lo que suceda en la transicin argentina a la democracia, el
descrdito de las fuerzas armadas brasileas era mucho menor, as como mayor el
control ejercido por estas sobre la liberalizacin del rgimen dictatorial. Esto les
permiti llevar adelante una intensa y organizada actividad de lobby durante los
trabajos de la Asamblea Constituyente tendiente a garantizar en la nueva
constitucin el mantenimiento de su posicin poltica, y en particular, de su rol
como garantes de los poderes constitucionales, as como la no constitucin de un
ministerio de Defensa (Rizzo de Oliveira, 1988). As, mientras que el ambiente
cultural-institucional que influa sobre la poltica de defensa argentina estaba
marcado por un cambio en los actores polticos con correlatos sobre los
entendimientos sobre el inters nacional en temas de defensa, en Brasil este
contexto ideacional no presentaba una modificacin de los actores en el sentido de
la participacin de los civiles con una posicin relativa importante, sino una
74

agudizacin de los debates que enfrentaban a sectores militares con distintas

interpretaciones sobre las experiencias de la historia reciente, as como con
respecto a las tendencias de la poltica internacional del momento.
A pesar del xito obtenido por las fuerzas como un todo en el objetivo de
garantizar sus prerrogativas en la Nueva Repblica, la segunda mitad de la dcada
signific para ellas una agudizacin del proceso de reformulacin de su identidad.
Es decir, ms que las tensiones provocadas por el traspaso del poder desde los
militares a los civiles, la crisis de la identidad miliar en Brasil (Rizzo de
Oliveira,

1994;

Ferreira

Vidigal,

1996;

1998)

estuvo

determinada

fundamentalmente por la puesta en cuestin de tres elementos fundamentales del

pensamiento estratgico articulado desde la ESG: la reformulacin del rol poltico
frente al agotamiento del modelo de intromisin en el orden interno, el
alineamiento con Occidente en el marco de la lucha entre el capitalismo y el
comunismo y el agotamiento del proyecto Brasil Potencia frente al deterioro de la
economa y la crisis de la deuda. En funcin de estos elementos iba
consolidndose la premisa de que Brasil deba definir sus intereses estratgicos de
manera autnoma, incluso si significaba discrepar con respecto a los intereses
norteamericanos.
Estos elementos que se conjugaron en los aos del cambio de rgimen ya
germinaban algunas dcadas antes. Como sostiene Martins filho, hacia fines de
1960 y comienzos de 1970 surga, fundamentalmente en la Marina, una
generacin de altos oficiales menos marcados por la experiencia de la
participacin del pas en la Segunda Guerra Mundial, que cuestionaban los
beneficios efectivos del acuerdo militar con Estados Unidos (2006: 80). Este
grupo fue denominado por un estudioso como la lnea heterodoxa de la Marina,
opuesta al sector ortodoxo, en el sentido de identificado con el pensamiento de la
ESG. Segn este ltimo, en tanto Brasil era un pas subdesarrollado, sin
tecnologa, deba aceptar la tutela de una gran potencia, y en un supuesto ataque
sovitico, Brasil podra por su posicin geogrfica defender la costa americana y
africana, lo cual sera una oportunidad para convertirse en potencia hegemnica
en el Atlntico Sur (Marques, 2001:47). Por el contrario, la denominada lnea
heterodoxa comparta entre sus lineamientos una preocupacin por definir
objetivos propiamente brasileos en la cuestin del Atlntico Sur, distintos de los

75

intereses hemisfricos u occidentales, estos ltimos, tradicionalmente percibidos

dentro de la Marina como idnticos a los nacionales (Decquadra, 1991: 139).
El cuestionamiento respecto a la coincidencia de intereses entre los Estados
Unidos y Brasil que haba comenzado a realizar la Marina se fortaleci cuando
coincidi con la poltica exterior orientada al pragmatismo responsable del
presidente Geisel. Luego de que Brasil denunciara en 1977 el Acuerdo Militar
Bilateral firmado de 1952, este ltimo pas realiz un intento por rencauzar la
relacin. Pero si bien logr la firma del Memorandum de Entendimiento de
Cooperacin Industrial-Militar, segn evala Martins filho, el mismo constituy
un fracaso para los norteamericanos, ya que dejaba por fuera aquellas medidas que
Estados Unidos consideraba como fundamentales, entre ellas: el apoyo brasileo a
la propuesta de creacin de una Organizacin del Tratado del Atlntico Sur
(OTAS); un rol activo de Brasil en el conflicto de Amrica Central y el apoyo a la
constitucin de una Fuerza Interamericana de Paz para actuar en esa regin (2006:
87).
Cabe sealar, sin embargo, que esta percepcin adoptaba distintitos matices
entre las diferentes fuerzas y sectores dentro de ellas42. A pesar de esta falta de
unidad de criterios, entendemos que existi un conjunto de altos oficiales que
compartan dos creencias fundamentales para el argumento de nuestra tesis: la
necesidad de reformular el rol estratgico de Brasil en funcin del remplazo del
conflicto Este-Oeste por las disputas entre el Norte y el Sur (Martins filho y
Zirker, 2000b; Martins filho, 2006; Ferreira Vidigal, 1989; Flores, 1988) y el
tambin necesario repensar el secular vnculo de rivalidad con la Argentina. Entre
ellos cabe sealar al almirante Jos Maria do Amaral Oliveira, ministro Jefe del
Estado Mayor de las Fuerzas Armadas (EMFA) durante el gobierno de Sarney; el
general de divisin Manoel Augusto Teixeira, subjefe del Estado Mayor del
Ejrcito; el almirante Mario Csar Flores, director de la EGN y ministro de la

42

Martins filho argumenta que, al contrario del Ejrcito, la Marina se deshizo de la doctrina propia
de la Guerra Fra aun antes de su fin, mientras que el arma terrestre conserv elementos de esta
visin aun durante los aos noventa y comienzos del siglo XXI, en funcin de su histrica
preocupacin con el orden. As, en la Marina, La bsqueda de mayor autonoma en el plano de
las formulaciones estratgicas fue precedida por la bsqueda de nuevas fuentes para la
modernizacin tecnolgica de los navos (2006: 81). En el caso del Ejrcito, si bien no existan
tantas divergencias en materia de concepciones estratgicas, vista la autovaloracin de esta fuerza
en funcin de su rol en la industrializacin del pas, el cuestionamiento de la alianza con Estados
Unidos se asociaba a las restricciones que este pas le impona en materia de exportacin de armas
y equipos militares a pases del Tercer Mundo (2006: 88).

76

Marina y Secretario de Asuntos Estratgicos en los noventa; el almirante Amorim

Ferreira Vidigal, tambin director de la EGN, el general Gleuber Vieira, subjefe
del Estado Mayor del Ejrcito en la dcada siguiente y el coronel Geraldo Lesbat
Cavagnari, instructor de la Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito
(ECEME).
Los dos primeros resultaron figuras claves de la relacin bilateral durante la
dcada de los 80, cuando el primero de ellos propuso al presidente Sarney la
realizacin de los anteriormente mencionados Simposios de Estudios Estratgicos
de los Estados Mayores de Argentina y Brasil, analizados al final del captulo. Si
bien ya a finales de 1970 el EMFA brasileo haba comenzado a relativizar la
cuarta hiptesis de guerra el conflicto armado con argentina- varios estudiosos
coinciden en sealar que el general Teixeira, responsable del planeamiento
estratgico del Ejrcito a mediados de los ochenta, jug un rol fundamental en la
eliminacin de la hiptesis de conflicto con Argentina (Martins filho, 2006: 89;
Tibiletti y Martnez, 2009), a la cual sola referirse como hiptesis de catstrofe
(Castro, 2010: 37).
Por su parte, Flores, Vidigal y Vieira continuaron teniendo un rol ms
protagnico durante los noventa, e incluso la primera dcada del siglo XXI,
mientras que Cavagnari, luego de su retiro de las fuerzas armadas, pas a ser uno
de los referentes de los estudios sobre defensa en el mbito acadmico, tambin
consultado por las autoridades polticas. Mario Csar Flores, parte de la lnea
heterodoxa, ejerci varios cargos dentro de la Marina brasilea y se desempe
tambin como director de la EGN. En 1990 fue elegido ministro de la Marina por
el presidente Collor de Melo (1990-1992), transformndose en el gobierno de
Itamar Franco en el segundo secretario de la recientemente creada Secretara de
Asuntos Estratgicos (1992- 1994)43. Por su parte, Ferreira Vidigal tambin
dirigi la EGN y ocup varios puestos dentro de la Marina, siendo uno de los
principales formuladores de la orientacin naval desligada de los intereses
norteamericanos. A partir de su retiro en 1985 continu un profuso trabajo de
reflexin sobre el pensamiento estratgico brasileo en general y sobre los
43

Tambin Rizzo de Oliveira destaca la figura de Flores sealando que el ministro se haba
destacado anteriormente en el dilogo con el mundo poltico y la sociedad civil sobre la defensa
nacional, identificndose incluso como promotor de la apertura de las instalaciones nucleares
navales a visita pblica, as como haber estimulado el intercambio con las universidades (Rizzo
de Oliveira, 1994: 203).

77

intereses nacionales en el Atlntico Sur en particular, hasta su fallecimiento en

200944.
Tal como estudi Marques, estos dos oficiales publicaron en 1980 una
extensa produccin de artculos en la Revista Martima Brasileira, en los cuales
propusieron un nuevo tipo de orientacin estratgica, preparacin y empleo para
la Marina brasilea que tuvieran en cuenta el contexto poltico cambiante tanto en
trminos internacionales como nacionales45 (Marques, 2001: 74). En uno de
estos escritos, Vidigal adverta que:
por ms fuertes que sean los lazos que unen a un pas a cualquier bloque
al que pertenezca, su estrategia no puede quedar restricta a una actuacin
comn con los dems participantes de esa asociacin, sino que debe
orientarse por intereses propios y especficos de su pueblo, muchas veces
y, hasta inclusive pudiendo ser antagnicos a los de otros pases
tradicionalmente amigos (Marques, 2001: 76).

De igual manera, el almirante sostena que para ser capaz de defender al pas
de posibles amenazas concretas, la marina brasilea debera renunciar a la utopa
de Brasil gran potencia y limitar su espacio de actuacin al Atlntico Sur,
priorizando la proteccin del mar patrimonial y del trfico martimo de exclusivo
inters brasileo (Marques, 2001: 76).
En funcin de lo dicho, tanto Flores como Vidigal son considerados dos de
los principales pensadores estratgicos contemporneos de Brasil, definido por
SantAnna como el conjunto de ideas y doctrinas orientadas a reflexionar sobre
las opciones de insercin de Brasil en el sistema internacional y, por consiguiente,
en la configuracin del poder militar para la defensa de los intereses nacionales
(2011: 12). Sus opiniones han influido sobre los principales documentos de
defensa nacional sancionados luego de la vuelta de la democracia, tales como la
Poltica de Defensa Nacional de 1996, la revisin de 2005 y la Estrategia Nacional
de Defensa de 2008 (Soares Alsina, 2006; SantAnna, 2011), influencia que
documentamos en este y los siguientes dos captulos.
Esta percepcin respecto a que la polaridad Este-Oeste ya no representaba los
intereses nacionales brasileos se agudiz a partir de la guerra de Malvinas, tal
como lo manifestara el almirante Flores (1984: 94, 1992: 99). Este conflicto
44

Destacamos la publicacin del libro Amazonia Azul: O Mar que nos pertenece (Ferreira
Vidigal, 2006).
45
Flores escribi Malvinas: Uma primeira abordagem (1982) y Ferreira Vidigal Conflito no
Atlntico Sul (1984).

78

tambin alert a los militares de Brasil respecto a que sera necesario preparar a
las fuerzas armadas para una guerra convencional de baja intensidad (Cavagnari,
1994: 52, Santana Moreira, 2001; Alves y Teixeira, 2012).
Estas reformulaciones de los oficiales de la Marina respecto a los impactos de
las divergencias entre los estados desarrollados y los estados en desarrollo
ocurran en el mismo momento en que al interior del Ejrcito tomaba fuerza la
construccin de la vulnerabilidad amaznica como una de las prioridades
estratgicas en torno a las cuales iran a decidirse una serie de modificaciones en
la orientacin de la fuerza (Lourenao, 2007). Si bien la preocupacin con la
soberana y la integridad territorial sobre este espacio antecede en muchas dcadas
a esta designacin de la Amazonia como un verdadero smbolo movilizador de
las fuerzas armadas brasileas, fue durante la dcada de los 80s que las
debilidades geopolticas intrnsecas de la regin fueron vinculadas con un
conjunto de factores de riesgos: las posibles repercusiones que tendra el conflicto
Este-Oeste y, algunos aos ms tarde, la combinacin entre el concepto de
soberana limitada por el deber de injerencia de las potencias de cara a violaciones
contra los derechos de los pueblos originarios y las agresiones contra el
medioambiente.
En el caso del primer factor, predominante durante esta dcada, el Ejrcito
tema que la regin se viera sometida a la tensin generada a partir de la disputa
fronteriza entre Venezuela y Guyana, sobre la cual repercuta el conflicto
ideolgico en funcin de la relacin creciente entre Surinam y Cuba, vista con
gran preocupacin por la administracin de Reagan, en el mismo momento en que
Estados Unidos intervena militarmente en Granada (Moniz Bandeira, 2006: 164165, Martins filho: 2006: 90-91). Esta situacin deriv en un conjunto de medidas
entre las cuales subrayamos la creacin en 1985 por parte del presidente Sarney a
propuesta del Consejo de Seguridad Nacional del Programa de desarrollo y
seguridad en la regin al norte del canal de los ros Solimes y Amazonas, ms
conocido como Calha Norte46.
Adicionalmente, la interpretacin de su importancia estratgica de la
Amazonia se centr en su valor en trminos del potencial de sus recursos

46

Otras medidas de tipo militar fueron la creacin de dos bases areas, en los estados de Rondnia
y en Roraima, as como la puesta en funcionamiento de un Escuadrn de Caballera mecanizada en
Boa Vista (Moniz Bandeira, 2006: 165)

79

ambientales, no tanto en relacin a su aporte al oxgeno mundial como suele

pensarse, sino alrededor de su biodiversidad, su rol en el calentamiento global y
su impacto sobre el clima y sus recursos minerales, entre ellos hierro, aluminio,
cobre, oro, manganeso, caoln, estao y gas. A su vez, comenzaron a identificarse
vulnerabilidades y desafos provenientes de las actividades con efectos
perjudiciales sobre estos activos entre ellos la deforestacin y la actividad
agrcola- as como el alto ndice de ilcitos, tales como la biopiratera y el trfico
de drogas. Otros elementos de vulnerabilidad que se identificaban eran la baja
densidad demogrfica y la enorme extensin de la frontera, as como el fcil
acceso internacional en virtud de las caractersticas de la cuenca fluvial
(Lourenao: 2007).
El Programa Calha Norte apuntaba a un aumento de las iniciativas
gubernamentales sobre la regin para lograr una ocupacin racional, pblicamente
orientada, que evitara reclamos internacionales que pudieran desencadenar una
intervencin extranjera diplomtica o armada- y la internacionalizacin de la
regin (Lourenao, 2007: 80-82). Las iniciativas del programa no eran solamente
de naturaleza militar, incluyendo as medidas diplomticas de relacionamiento con
los vecinos, acciones de poltica indigenista, de infraestructura vial y energtica y
programas sociales (Rizzo de Oliveira: 1994: 277). Esto contrastaba con las
acciones gubernamentales anteriores, caracterizadas por la poltica de integrar
para no entregar, a partir de los programas de colonizacin para la ocupacin de
los espacios y los grandes proyectos de infraestructura que produjeron un gran
impacto ambiental y socio-cultural. Estas medidas haban despertado diversas
protestas de la comunidad internacional en relacin al deterioro medioambiental y
la situacin social de comunidades originarias. La nueva orientacin se bas en la
valoracin de la presencia fsica del estado expresada en el Calha Norte- y
tambin a partir del uso de tecnologa de inteligencia artificial el Sistema de
Vigilancia de la Amazonia (SIVAM)-, as como la realizacin de proyectos de
desarrollo sustentable (Lourenao, 2007: 80-82), estas dos medidas ms
desarrolladas durante la dcada siguiente, como desarrollaremos en el captulo III.

80

Una comunidad acadmica sobre fuerzas armadas, poltica y estrategia

En este marco de transformaciones, la dcada de los ochenta tambin vio
surgir en Brasil lo que denominamos una comunidad acadmica de la defensa. La
diferencia del concepto es mucho ms que un cambio de adjetivo: apunta a sealar
que, a diferencia del grado de seleccin poltica de las ideas generadas por el
grupo argentino, esta comunidad brasilea de estudios de defensa se mantuvo ms
ligada al trabajo fundamentalmente acadmico. No obstante esto, muchas de las
instancias de investigacin y discusin organizadas por instituciones acadmicas
que aqu describimos contaron con la asidua participacin de los hombres de
armas arriba nombrados, quienes incluso en ocasiones se sumaron como parte del
plantel de investigadores y colaboradores, lo que constituye a esta comunidad en
un actor relevante aunque no decisivo- del ambiente cultural-institucional de la
poltica de defensa brasilea.
En este contexto de los inicios del tratamiento acadmico de cuestiones
vinculadas a las fuerzas armadas y la defensa, entendemos que el Ncleo de
Estudios Estratgicos de la Universidad Estadual de Campinas (NEE-Unicamp) y
el Centro de Estudios Estratgicos do Convivio constituyeron las dos instituciones
ms relevantes para analizar la interaccin entre los militares, la poltica y los
estudios estratgicos, tanto en virtud de lo prolfico de su trabajo como en funcin
de la continuidad de la participacin de sus miembros en la cuestin hasta
nuestros das.
El NEE-Unicamp fue fundado el 27 de marzo de 1985 aunque la idea haba
surgido ya en mayo de 1984, a partir de la realizacin del seminario titulado
Militares, Estado e Sociedade no Brasil. El propsito del simposio era el
anlisis de las condiciones histricas, polticas e institucionales existentes en el
plano de la sociedad y del estado que han determinado en buena parte el papel
esencialmente poltico de los militares en la vida nacional, (Rizzo de Oliveira,
1987b: 11). Algunos de los organizadores y participantes del evento propusieron
institucionalizar el estudio sobre las fuerzas armadas, de manera que en marzo de
1985 convocaron a una reunin para tratar la constitucin del NEE-Unicamp,
vinculado al Instituto de Filosofa y Ciencias Humanas de dicha universidad
paulista. Segn explica uno de sus fundadores, el NEE-Unicamp tena por
objetivos la realizacin de estudios de naturaleza interdisciplinar, la prestacin de
81

servicios y la divulgacin de conocimiento en tres reas de investigacin: fuerzas

armadas y estado, cuestiones estratgicas y relaciones internacionales.
Es relevante mencionar que el NEE-Unicamp en lugar de funcionar como un
centro de investigacin con docentes e investigadores propios constituy un
centro de vinculacin de profesionales pertenecientes a distintas universidades,
tales como la Universidad de San Pablo, la UFF y la UFRJ, instituciones que ya
por esos aos crearon sus propios ncleos de estudios estratgicos47. Otro
elemento de diversidad estaba constituido por las diferentes pertenencias
disciplinares de sus miembros, entre los cuales haba socilogos, politlogos e
historiadores, e incluso militares.
Entre sus miembros fundadores cabe nombrar en primer lugar a Elizer Rizzo
de Oliveira, Joo Quartim de Moraes, Ren Dreifuss, Shiguenoli Miyamoto y a
Geraldo Cavagnari filho, todos ellos acadmicos dedicados al estudio de temticas
vinculadas con el rol de las fuerzas armadas en la poltica y en la historia del
Brasil contemporneo. Rizzo de Oliveira se haba doctorado en Ciencia Poltica
en la Fondation Nacional des Sciences Politiques, donde present su tesis sobre la
participacin poltica de los militares en Brasil entre 1945 y 1964, dirigida por
Alain Rouqui. El filsofo Joo Quartim de Moraes, tambin doctor en Ciencia
Poltica por la misma institucin, fue el primer coordinador del Ncleo, mientras
que Ren Dreifuss se haba doctorado en la Universidad de Glasgow, donde
realiz su tesis sobre el accionar de las fuerzas armadas en el golpe de 1964, en
particular sobre el rol jugado por dos instituciones: el Instituto de Pesquisa e
Estudos Sociais (IPS) y el Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD). Por
su parte, Miyamoto era profesor y doctor por la Universidad de Sao Paulo, y su
rea de especializacin era el pensamiento geopoltico brasileo y el rol de la ESG
en las ideas del gobierno del 64. Finalmente, el coronel Cavaganari filho, a pesar
de ser el nico militar del grupo fundador incluso aun desarrollando funciones en
la subjefatura de Estrategia del Estado Mayor del Ejrcito- ya haba compartido
algunas instancias acadmicas con los arriba nombrados48. Encargado del eje
temtico sobre Estrategia, Cavagnari sostena un pensamiento profundamente

47

Shiguenoli Miyamoto era profesor en la UNESP y la USP, mientras que Dreyfuss perteneca a la
UFF.
48
Cavagnari estableci un fluido contacto con Ren Dreifuss desde su rol de responsable de
orientar a los investigadores en la ECEME (Cavagnari, 2006)

82

crtico con respecto las ideas geopolticas brasileas, oponiendo a ese

pensamiento tradicional otras nociones como:
el fortalecimiento de la sociedad civil al contrario del crecimiento del
Estado, la necesidad de cooperacin en el lugar de la intensificacin del
conflicto en el continente latinoamericano, el reconocimiento del valor de
la poltica externa brasilea y su contraposicin con los esquemas
tericos imperantes en algunos estados mayores brasileos (Rizzo de
Oliveira, 1987b: 12).

En resumen, a partir de sus trayectorias acadmicas estos investigadores

compartan un objeto de estudio vinculado al rol de las fuerzas armadas en la vida
poltica del pas durante el siglo XX, con nfasis en la influencia de los militares
sobre el pensamiento nacional de esa poca, as como un inters acadmico y
personal por los desafos que la liberalizacin del rgimen representaba para el
pas. En consecuencia, la agenda de investigacin de los primeros tiempos del
NEE-Unicamp estuvo marcada por el estudio de la reduccin de la autonoma
militar en el estado, los condicionantes militares de la apertura poltica y la nueva
distribucin territorial que se poda proponer para el Ejrcito dentro de una nueva
concepcin estratgica, (Cavagnari, 1995: 12).
Tal como suceda con los expertos civiles argentinos, el NEE-Unicamp se
constitua sobre la base de una apuesta al dilogo con las fuerzas armadas. Como
sealaba Rizzo de Oliveira, el grupo surgi basado en la necesidad de sentarnos
juntos y debatir estas cuestiones, nosotros, los militares, los civiles, los
intelectuales, la universidad y la prensa (Cavagnari, 1995: 7). No obstante, esa
apuesta vena de la mano de una aguda crtica con respecto a la intromisin de los
militares en la vida poltica, as como en relacin a los estudios estratgicos que se
haban desarrollado hasta el momento. Segn la evaluacin que de estos haca
Cavagnari, los estudios estratgicos en Brasil deban dejar de ser un monopolio de
los militares y de los intelectuales civiles de derecha para poder realmente abrir el
debate a otras concepciones e infundirles originalidad, apertura que chocaba con
el tradicional rechazo de los militares frente a cualquier prctica que vulnerara la
disciplina y la cohesin, para quienes todo debate es ideolgico, (Cavagnari,
1995: 6.)
A su vez, de la misma manera que Miguens, Druetta y Tibiletti llamaban la
atencin sobre los prejuicios y la ausencia de dilogo que exista entre las fuerzas
armadas y la academia, Castilho explicaba que deban vencer el preconcepto que
83

exista en el medio universitario con respecto a los estudios sobre cuestiones

militares y fuerzas armadas. De igual manera, en la introduccin al libro As
Foras armadas no Brasil: autonomia e tutela armada (Rizzo de Oliveira,
1987a), los autores destacaban esa doble distancia de la cual hablaban los
argentinos en el libro Defensa y Democracia:
El NEE fue una iniciativa que slo se concret una vez vencida la
resistencia, de un lado, de los que, bajo el pretexto de la fidelidad a una
idea ms estricta de universidad, opinan que un tema de ese orden tendra
que permanecer monopolio del Estado Mayor (...). Del otro lado, fue
necesario vencer tambin la resistencia de los que, a la simple mencin
del trmino militares, prontos se exasperan, como si se tratase de algo
literalmente pecaminoso para su delicadeza moral (Castilho, 1987: 7).

Durante sus primeros diez aos, el NEE-Unicamp se destac por la gran

cantidad de iniciativas y actividades realizadas. Segn la reconstruccin
exhaustiva hecha por Cavagnari, entre 1985 y 1994 se haban organizado 124
eventos, entre seminarios, mesas redondas o conferencias, a la vez que sus
integrantes haban participado de 339 eventos, de los cuales 37 haban tenido
lugar en el exterior. Por su parte, los miembros haban realizado por fuera de la
institucin un total de 209 ponencias, 21 de ellas fuera de Brasil. Asimismo, el
Ncleo haba desarrollado nueve proyectos de investigacin y dado apoyo
institucional a un proyecto de tesis de posdoctorado, dos proyectos de tesis de
doctorado y seis de maestra. En lo que respecta a las publicaciones, a parte de los
libros que mencionamos ms adelante, entre 1992 y 1994 se editaron ocho
Cadernos Premissas, y en lo que hace a servicios de consultora, el Ncleo los
realiz en 17 oportunidades. Entre los integrantes que pasaron por el NEEUnicamp cabe nombrar -en funcin de su relevancia para el tema de esta
investigacin- a: Eduardo Mei, Hctor Luis Saint-Pierre, Jorge Zaverucha y
Suzeley Kalil Mathias; y como colaboradores a: Alcides Costa Vaz, Armando
Amorim Ferreira Vidigal, Celso Lafer, Clovis Brigagao, Ernesto Lpez, Gleuber
Vieira, Jos Genoino, Luciano Martins, Luiz Alberto Bettencourt, Marcelo Fabin
San, Marco Aurelio Garca, Mario Csar Flores, Oliveiros S. Ferrerira y Ubiratan
DAmbrsio (Cavagnari, 1995: 8-9). Resulta interesante sealar que dos de ellos,
Ernesto Lpez y Marcelo Fabin San, pertenecan a la comunidad epistmica
argentina, relacin que profundizamos en el captulo siguiente.

84

Luego del ya mencionado evento fundador -el Simposio Militares, Estado y

Sociedad- de mayo de 1984, sigui un ao marcado por la actividades de
organizacin interna ms que por la realizacin de actividades abiertas. Ya en
1986, Cavagnari, Rizzo de Oliveira, Quartim de Moraes, Flores y Lima de
Figueiredo participaron de la edicin del semanario Relatorio Reservado, de Rio
de Janeiro, titulado As Foras Armadas e o proceso poltico brasileiro.
Tambin, ese ao el NEE-Unicamp organiz el Seminario sobre Percepciones
poltico-estratgicas en la dcada del 80, y en noviembre coorganizaron con
FLACSO Chile el Seminario Internacional sobre Desmilitarizacin y
Democratizacin en Amrica Latina.
En una instancia de interaccin con la comunidad epistmica argentina, en
marzo de 1986 Cavagnari present la ponencia A agenda geoestratgica
brasileira en el seminario internacional Las relaciones Argentina-Brasil:
determinantes externos e internos, organizado por FLACSO Argentina en
Buenos Aires. Esa participacin le cost una sancin disciplinaria que derivara
en su alejamiento de la fuerza: el ministro del Ejrcito Lenidas Pires Gonalves
le haba prohibido asistir, de manera que cuando retorn a Brasil fue sancionado
con dos das de arresto. Luego de cumplirlos pidi el pase a retiro y se sum de
lleno al NEE-Unicamp. El artculo llama la atencin sobre el hecho de que esta
participacin de Cavagnari, en la cual abog por la cooperacin bilateral,
antecedi en un semestre a los acuerdos Alfonsn- Sarnery de 1986, y a partir de
ah el tema de las relaciones entre Brasil y Argentina se torn un tem
permanente en la agenda de estudios y reflexin del nuevo ncleo de estudios de
la Unicamp, (Cavagnari, 1995: 12-13)49.
En 1987 organizaron el Seminario Foras Armadas e Constituiao y
publicaron el libro As Foras Armadas no Brasil, obra que rene los ensayos
presentados durante el ya referenciado Simposio Militares, Estado y Sociedad.
Este evento se haba propuesto analizar las condiciones histricas, polticas e
institucionales existentes en el plano de la sociedad y del estado que han
determinado en buena parte el papel esencialmente poltico de los militares en la
vida nacional, y el libro se transform en una referencia bibliogrfica obligada
sobre los estudios civiles de la cuestin militar.
49

Tambin en 1986 el NEE-Unicamp organiz en San Pablo el Seminario sobre FFAA y

democratizacin en Amrica Latina.

85

En el marco del proceso de transicin a la democracia, esta institucin fue

convocada en abril de 1987 para participar en una audiencia pblica en la
subcomisin de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana de la
Asamblea Nacional Constituyente. En su exposicin, el coronel Cavagnari expuso
su posicin favorable al establecimiento del control civil por parte del poder
poltico sobre las fuerzas armadas, as como la creacin de una cartera de Defensa
que garantizara una poltica de defensa unificada, al igual que una administracin
eficaz de la poltica militar (Cavagnari, 1995: 14).50.
A partir de lo dicho, a pesar de que no haya existido un nivel de influencia
por parte de esta institucin semejante al de aquellos expertos civiles argentinos
caracterizados anteriormente, es posible encontrar algunos indicadores que
revelan la fluida interaccin entre los investigadores de esta institucin y aquellos
oficiales

arriba

descriptos

como

pensadores

estratgicos

del

Brasil

contemporneo. Ciertamente, un indicador de esta vinculacin fue la participacin

de los almirantes Flores y Ferreira Vidigal como colaboradores del NEEUnicamp. Asimismo, en la introduccin a su influyente libro Bases para una
Poltica de Defensa, Flores reconoci que sus reflexiones eran producto de la
influencia de diversos pensadores, entre los cuales nombraba a varios miembros
de la comunidad acadmica aqu sealada, entre ellos: Elizer Rizzo de Oliveira,
Oliveiros S. Ferreira, Ren Dreifus, Antonio Carlos Pereira, Geraldo Cavagnari,
Armando Ferreira Vidigal y Manoel Teixeira51.
Esta mencin constituye una clara evidencia de que los expertos aqu
nombrados eran tenidos en cuenta en un debate que estaba surgiendo con respecto
a las fuerzas armadas y la defensa en una nueva etapa poltica del pas y que desde
nuestro punto de vista, constituye una dimensin relevante aunque no
determinante- del ambiente cultural-institucional en el cual tenan lugar decisiones
50

Otras actividades significativas fueron el dictado por parte de Cavagnari de seminarios sobre
Estratgica terica en Brasil en 1988. Asimismo, en 1989 el NEE-Unicamp coordin el proyecto
de investigacin Brasil no sculo XXI: ciencia e tecnologa como variavel estratgica no
pensamento militar brasileiro, que luego se transform en el Seminario Estrategia para o Brasil
do sculo XXI. En 1991 realizaron una serie de Seminarios sobre O Estado e a Fora. En 1993,
llevaron adelante el proyecto A Segurana nacional na Amrica do Sul, como parte del proyecto
Desafos da Segurana Nacional na Amrica Latina, coordinado por el Instituto de Estudios
Polticos e RRII de la Universidad Nacional de Colombia, financiado por la Fundacin Ebert de
Colombia. En 1994 fueron invitados para prestar consultora sobre servicios de inteligencia,
poltica de defensa y Ministerio de defensa (Cavagnari, 1995)
51
Tambin menciona a Fernando Henrique Cardoso, Helio Jaguaribe, Celso Lafer, Edmundo
Campos Coelho, Jos Murilho de Carvalho, general Octavio Costa, Gelson Fonseca Junior y
Carlos Henrique Cardim (Flores, 1992: 17).

86

de poltica de defensa tales como la cooperacin nuclear con Argentina. A partir

de esto, si bien en trminos conceptuales no es posible pensar a este grupo como
una comunidad acadmica, entendemos que su interaccin con el poder poltico y
militar no era desdeable, una vinculacin que continuara durante los aos
siguientes.
Otro importante centro de reflexin y discusin sobre las cuestiones de
defensa en Brasil, que tambin contaba con el reconocimiento de los actores
oficiales, era la Revista Poltica e Estratgia, que comenz siendo editada en
1983 por el Centro de Estudios Estratgicos perteneciente a Convvio Sociedade
Brasileira de Cultura, aunque luego se distanci de esta institucin para pasar a
ser administrada de manera ms independiente por Antonio Carlos Pereira,
editorialista del diario O Estado de Sao Paulo (Miyamoto, 2001).
El primer ejemplar de la revista reprodujo algunos de los trabajos presentados
durante el Primer Seminario sobre Poltica y Estratgica que realizara
Convvio en 1979. La presentacin de este nmero formulaba el propsito de la
publicacin en los siguientes trminos: estimular la manifestacin de la opinin
pblica, abriendo un canal para la discusin de todos los problemas que, afectando
a la comunidad internacional en los ms variados aspectos, se reflejan sobre la
vida nacional52. El seminario tuvo una segunda edicin, en octubre de 1983, a la
vez que la revista coorganizara con el Ministerio de la Aeronutica dos seminarios
en marzo y octubre de 1986 y otro en abril de 1987.
Cabe destacar la figura de Antonio Carlos Pereira como uno de los referentes
civiles de la poca incluso durante los noventas- sobre temas de defensa
nacional. De hecho, el periodista particip en 1987 de la delegacin brasilea en
el Primer Simposio de Estudios Estratgicos de los Estados Mayores de las
fuerzas armadas de Argentina y Brasil sobre el cual trataremos en la ltima
seccin de este captulo. Asimismo, Oliveiros S. Ferreira tena una asidua
participacin en estos eventos, en paralelo a su involucramiento en el NEEUnicamp.
Aun ms, la actividad de estos especialistas no se limitaba a la participacin
en eventos nacionales. En marzo de 1987 tanto investigadores del NEE-Unicamp
como Antonio Carlos Pereira participaron del Seminrio Segurana nacional dos

52

Presentacin, Poltica e Estrategia, vol. 1, n 1, pg. 5.

87

pases

da

Amrica

Latina

no

marco

das

relaoes

internacionais

contemporneas, realizado en la ciudad de Quertaro, Mxico, bajo la

organizacin del Centro Latinoamericano de Estudios Estratgicos. El evento
discuti fundamentalmente sobre la Doctrina de Seguridad Nacional, y seis de los
trabajos fueron publicados en el nmero dos del sexto volumen de Poltica e
Estratgia, publicacin que tal como observara Miyamoto, se constituira durante
esta dcada en el vehculo ms importante sobre el asunto, fuera del medio
militar (2001:10).
Entre 1983 y 1989 fueron publicados ms de quince nmeros, con una
regularidad ms que aceptable para una publicacin de ese tipo. Entre los autores
cabe destacar por la periodicidad de sus publicaciones y por la trascendencia en
trminos de referencias bibliogrficas a Oliveiros S. Ferreira, Carlos de Meira
Mattos, los almirantes Flores y Vidigal y el ya mencionado editor de la revista.
Por otro lado, fueron publicados dos influyentes artculos del coronel Cavagnari los cuales sern analizados a continuacin- otro de Jos Maria do Amaral
Oliveira, y dos del socilogo Hlio Jaguaribe. Asimismo, los integrantes de la
incipiente comunidad acadmica de defensa tambin formaron parte de los
volmenes de Poltica e Estrategia, entre quienes cabe nombrar a Eurico Lima
Figueiredo, Joo Quartim de Moraes, Eliezer Rizzo de Oliveira, Shiguenoli
Miyamoto, Williams da Silva Goncalves, Thomaz Guedes da Costa, Hctor Luis
Saint-Pierre, Jorge Zaverucha y Domcio Proena Jnior53.
Al no constituir este grupo de expertos una comunidad epistmica en el
sentido que s lo haca el grupo de argentinos analizado en el apartado anterior, no
resulta posible identificar la existencia de ideas seleccionadas polticamente, al
menos en este momento histrico. No obstante esto, el anlisis de las temticas
abordadas en los artculos de esta revista similares a aquellos que fueron objeto
de las publicaciones del NEE-Unicamp- resulta valioso para identificar qu ideas
estaban siendo puestas en cuestin en el debate sobre las cuestiones militares y

53

De la misma manera, algunas personalidades relevantes cuyos textos tambin fueron publicados
fueron Ramiro Saraiva Guerreiro canciller durante la presidencia de Joao Baptista FigueiredoCelso Lafer, William Perry, Therezinha de Castro referente de los estudios geopolticos
brasileos de la ESG, el embajador Carlos Henrique Cardim, y el profesor Eiiti Sato, de la
Universidad de Brasilia. Finalmente, algunos referentes argentinos tambin publicaron artculos en
Poltica e Estrategia, entre los que cabe nombrar a Juan Carlos Puig canciller durante el gobierno
de Hctor Cmpora- el profesor Luis Dallanegra Pedraza, el diplomtico Juan Pablo Lohl, y los
profesores Flix Pea y Miryam Colacrai.

88

estratgicas, como parte del ambiente cultural-institucional de la poltica de

defensa brasilea.
As, identificamos, por un lado, un conjunto de artculos centrados en la
discusin sobre el pensamiento estratgico y geopoltico brasileo, siendo
relevante la existencia tanto de textos que reivindicaban las ideas tradicionales
fundamentalmente aquellas surgidas desde la ESG- y otros que tenan una
aproximacin claramente crtica, en coincidencia con la orientacin de las
discusiones que tenan lugar al interior de la comunidad epistmica argentina y del
pensamiento de la lnea heterodoxa de la Marina. En conexin con ese tema, se
destacan un conjunto de numerosos ensayos sobre la Doctrina de la Seguridad
Nacional y sobre la ESG (Pereira, 1988; Rizzo de Oliveira, 1988; Ferreira, 1984).
A pesar de las innovaciones que implicaba el pensamiento volcado en esta
publicacin, por ejemplo sobre DSN, el tradicional y hegemnico tema del
conflicto ideolgico no quedaba ausente. As, tanto la situacin en frica como en
Amrica Central, Cuba y el Per afectado por el auge de Sendero Luminoso,
fueron objeto de anlisis en diversos nmeros de la revista.
De la misma manera, como continuidad de la preocupacin ya clsica de
Brasil con el desarrollo, la revista public numerosos artculos que ponan en
relacin la defensa con la ciencia y la tecnologa, sean sobre industria militar,
tecnologa informtica, desarrollo aeroespacial y, en particular, la poltica nuclear.
De hecho, el n 4 del segundo volumen incluy un dossier sobre la poltica
nuclear argentina, en funcin del anuncio que haba hecho el pas en noviembre de
1983 sobre el dominio del ciclo del combustible nuclear. El dossier haba sido
preparado en conjunto con el Centro Argentino de Estudios Estratgicos y tuvo
como propsito transparentar informacin para evitar percepciones errneas y
temores infundados.
Por otro lado, la relacin con Argentina, en particular a partir del giro que
adopt esta en la segunda mitad de la dcada, tambin fue objeto de reflexin. De
hecho, el n 3 del 5 volumen reprodujo los trabajos presentados durante el I
Simposio de Estudios Estratgicos de los Estados Mayores de Argentina y Brasil,
del cual participaron tanto Antonio Carlos Pereira como Oliveiros Ferreira. En
conexin con esta nueva etapa del vnculo bilateral tambin se reflexionaba sobre
las perspectivas y los desafos de la cooperacin regional en defensa. Por otro
lado, dos espacios de importancia geopoltica aparecen extensamente analizados:
89

la Antrtida y el Atlntico Sur, este ltimo usualmente vinculado a la poltica

exterior hacia frica y la poltica militar naval.
Finalmente, un ltimo tema a subrayar es la discusin que en la segunda
mitad de la dcada surge alrededor de la siguiente fase de la transicin poltica
que se abra en el pas, fundamentalmente con los comienzos en 1987 de los
trabajos de la Asamblea Constituyente. Este hecho pona de relieve el debate
sobre el lugar que los militares haban tenido y que tendran de ahora en adelante
en las instituciones polticas del pas, la perspectiva de las relaciones civiles
militares, temtica abordada ms en profundidad dentro de los crculos
universitarios, en ocasiones en dilogo con expertos argentinos.
A continuacin analizamos con mayor profundidad algunas ideas que
consideramos fundamentales para contextualizar el ambiente de discusin y
debate en torno a concepciones establecidas hasta el momento en lo relativo al rol
de los militares en la poltica brasilea as como los lineamientos fundamentales
del concepto estratgico basado en el proyecto de gran potencia y la relacin con
Argentina. Entre las distintas temticas y enfoques que se discutan en ambos
espacios arriba descriptos, subrayamos algunas ideas que resonaban con las
unidades de variacin y las innovaciones de la comunidad epistmica analizadas
en el apartado sobre los actores y procesos argentinos: la crtica a la ESG, tanto en
su rol domstico, como generadora de un paradigma organicista y tutelar de la
sociedad, como por las implicancias externas de su ideologa, esto es, la
generacin de desconfianzas entre los vecinos y los consecuentes impactos
regionales negativos del proyecto de Gran Potencia.

Autonoma militar, doctrina de seguridad nacional y el proyecto de Gran

Potencia
El rol esencialmente poltico jugado por las fuerzas armadas brasileas en la
vida del pas y su relacin con el proyecto estratgico de gran potencia articulado
por la ESG fue ciertamente uno de los principales blancos de crtica de este grupo
de expertos que abra una nueva etapa en los estudios civiles autctonos sobre los
militares. A medida que iban conformando una agenda de investigacin novedosa
sobre la cuestin y un enfoque particular sobre las relaciones civiles-militares,
daban lugar a un conjunto de entendimientos con importantes puntos de contacto
90

con la comunidad epistmica argentina, con la cual iran estrechando vnculos

hacia finales de la dcada y comienzos de la siguiente.
Como uno de los representantes ms reconocidos de estos estudios, Rizzo de
Oliveira hizo su tesis de maestra sobre la influencia ideolgica de la ESG en el
golpe del 64 y su influencia sobre los gobiernos de Castelo Branco y Costa e
Silva. Este trabajo, el cual fuera luego publicado como el libro As Foras
Armadas: poltica e ideologa no Brasil: 1964-1969, se propona relativizar la
interpretacin que hacan los brazilianistas expertos norteamericanos y europeos
sobre Brasil- respecto a la relacin entre la incapacidad de las elites civiles para
resolver sus conflictos y las intervenciones de las fuerzas armadas con la intencin
de manejar el estado y la economa nacional. Por el contrario, Rizzo de Oliveira
planteaba que el golpe del 64 ocurri en un momento de crisis de hegemona en
el estado brasileo, configurada a partir del recrudecimiento de la lucha de clases
a nivel domstico y el debilitamiento de las relaciones econmicas y polticas con
los Estados Unidos. En este contexto, las fuerzas armadas haban actuado tanto
poltica como ideolgicamente desde la ESG, incluso en cuestionamiento de la
propia dominacin burguesa, que apareca como incapacitada para garantizar la
continuidad del modelo de produccin capitalista en el pas (Rizzo de Oliveira,
1976).
En otro texto el autor analizaba la influencia de la institucin como formadora
de la elite brasilea, tanto civil como militar, a partir de los cursos que daba para
oficiales superiores y tambin para pasantes civiles, como funcionarios pblicos
de alto nivel, empresarios y polticos. As, el grupo de oficiales que haba
resignificado su participacin en la Fora Expedicionaria Brasileira, haba
tomado conciencia de que slo podra modernizarse a la altura de los ejrcitos
aliados si el pas entero se desarrollaba. Este desarrollo apareca amenazado por
las disputas sociales que la burguesa nacional pareca no lograr sofocar. En virtud
de esto, se constituy un proyecto de hegemona poltica con base en la DSN,
vinculada al rol del pas como aliado de Estados Unidos en Occidente. En
palabras del autor:
La ESG fue un instrumento de relacin orgnica entre sectores militares
y grupos o sectores de las clases dominantes, entre grupos militares y
otros sectores del aparato del Estado, con el objetivo de promover un
determinado tipo de desarrollo econmico (de tipo capitalista), dirigido
por un grupo especfico (las elites) y dotado de una ideologa (ideologa
91

de la seguridad nacional) y de una opcin estratgica (el mundo

occidental), bajo la hegemona de los Estados Unidos (Oliveira, 1988:
52).

Pero si bien se reconoca que esta institucin fundada en 1945 haba sido un
actor clave en la articulacin ideolgica de la autonoma militar en el Estado, este
principio haba comenzado a pensarse como una condicin para la construccin de
la potencia desde que la izquierdizacin del pas que haba comenzado en 1935 a
identificarse como una de las mayores preocupaciones polticas. Segn Cavagnari:
La concepcin militar brasilea reconoce que el esfuerzo para la
construccin de la potencia debe ser hecho en dos frentes: el desarrollo de
la capacidad estratgica y la reduccin de las deficiencias que podan
constituirse en vulnerabilidades estratgicas. Estos propsitos slo podan
ser alcanzados si se mantena la estabilidad interna, dependiente de la
autonoma militar (Cavagnari, 1987: 80).

En funcin de estos argumentos cabe subrayar que la originalidad de los

planteos de Rizzo de Oliveira y Cavagnari resida en sumar factores domsticos a
una explicacin sobre la adopcin de la DSN que sola privilegiar la variable de la
dominacin econmica, poltica y militar norteamericana sobre el continente. As,
estos investigadores denunciaban la manera en que haba ido formndose en las
fuerzas armadas la nocin de que ellas eran las garantes del orden social, porque
slo ellas podan limitar la actuacin subversiva de las fuerzas de izquierda. La
articulacin entre el proyecto de Brasil gran potencia con la DSN era lo que daba
especificidad a la experiencia autoritaria de Brasil, aun en un contexto de rgida
bipolaridad.
Por otro lado, Cavagnari sostena que si bien la construccin de la gran
potencia era una intencin que ya exista antes del golpe del 64, fue a partir de
ese momento que se fue explicitando la concepcin militar de ese proyecto. As,
fue en esta dcada del sesenta que se fusionaron el pensamiento geopoltico, que
ponderaba las condiciones geogrficas del pas, y la concepcin relativa a las
potencialidades del desarrollo econmico. Sobre esta cuestin, en Geopoltica e
poder no Brasil, libro basado en su tesis de maestra, Miyamoto investig sobre
los principios que fundamentaron el pensamiento geopoltico brasileo y su
vinculacin con el pensamiento estratgico de la ESG. El autor aclaraba que, si
bien esta institucin fue la responsable de la elaboracin de la DSN, los orgenes
de este pensamiento estn vinculados a experiencias anteriores, parte del proceso
evolutivo por el que pasaron las fuerzas armadas como institucin, tales como la
92

misin francesa de 1919, el movimiento de los tenentes as como la neutralizacin

de estos lograda por la revolucin del 30, que oper un cambio generacional y
poltico de la oficialidad militar54. En este sentido, Miyamoto sostena que no es,
por lo tanto, original la doctrina esguiana, sino que esta slo orden, ampli y
sofistic las lneas centrales del pensamiento de Ges Monteiro (1995: 79), de la
misma manera que el positivismo comteano ofici como base ideolgica de este
tradicin.
Sobre la forma que adquiri el mismo luego de la segunda guerra mundial, el
autor sostuvo que en tanto laboratorio ideolgico de las fuerzas armadas
brasileas, la ESG desde su creacin se encarg de la formulacin de la DSN. As,
el pensamiento de Golbery de Couto e Silva dio las lneas centrales del
pensamiento esguiano, fuertemente influido por la lgica de la Guerra Fra, pero
su visin geopoltica estuvo basada en los conceptos de ocupacin territorial, idea
retomada claramente de la preocupacin de los geopolticos brasileos de la
dcada del 40 (Miyamoto, 1995: 95).
Al igual de lo que ocurra entre los expertos argentinos, se criticaba que la
DSN se basaba en una concepcin organicista de la sociedad en lugar de pensarla
a ella y al estado como totalidades complejas de relaciones sociales, atravesadas
por conflictos de intereses y relaciones de explotacin. En esta sociedad dividida,
la tutela de las fuerzas armadas se haca imprescindible para someter al enemigo
interno cualquier fuerza popular que dispute las relaciones de produccin
capitalistas que traeran el desarrollo- embarcando a las fuerzas armadas en una
guerra total y permanente. Esa tutela consista no slo en la ocupacin directa del
poder poltico sino tambin en el adoctrinamiento de la elite civil por medio de
instituciones tales como la ESG. En relacin a este rol tutelar ejercido por los
militares y la autonoma que haban conseguido, denunciaban que el proceso de
liberalizacin poltica no inclua medidas orientadas al control civil sobre los
militares y la poltica de defensa.
Retomando el desarrollo que hizo Miyamoto, encontramos en su planteo otra
creencia que acerc a la comunidad acadmica brasilea con la comunidad
epistmica argentina. Nos referimos al entendimiento de que parte importante de
las diferencias que haban alejado a Argentina y Brasil encontraban su origen en
54

Algo similar plante Antonio Carlos Pereira (1988) respecto a los antecedentes de la DSN en el
pensamiento autoritario brasileo de la dcada del 30.

93

las de poltica regional inspiradas en el pensamiento de la ESG, el cual defina la

identidad estratgica brasilea alrededor del rol de potencia, en el marco de la
alianza con Estados Unidos y los resultados del denominado milagro brasileo de
fines de los 60, tema abordado por uno de los principales representantes de aquel
pensamiento militar divergente al que nos referimos ms arriba.

Brasil Gran Potencia y la poltica regional en el pensamiento de Cavagnari

Otra de las ideas trabajadas fue el impacto que generaba el proyecto
estratgico de alcanzar el lugar de Gran Potencia sobre las relaciones con los
vecinos, en particular con Argentina. Por un lado, se reconoca que este propsito
de construccin de poder introduca un elemento de desconfianza a nivel regional.
Como sugera Cavagnari (1987: 74) si bien la construccin de la potencia no
implicaba una capacidad estratgica de alcance planetario, si pensaba en un
alcance regional ampliado. De hecho, la doctrina geopoltica brasilea siempre
haba tenido como objetivos la ocupacin e integracin del territorio nacional, la
expansin en Amrica del Sur, en direccin al Pacfico y en el Atlntico Sur, as
como la construccin de la gran potencia, de manera que Las conclusiones
geopolticas eran unnimes en demostrar que Brasil antes del final del siglo, sera
una gran potencia y en proyectar una pretendida hegemona brasilea en el
continente sudamericano (Cavagnari, 1987: 76-77). En conexin con lo
denunciado por los estrategas argentinos, estaba presente la idea del temor
alrededor del rol hegemnico de Brasil, cuando Cavagnari reconoca que de
hecho, la concepcin militar elije como fin de la potencia ejercer la hegemona
regional por consentimiento de Estados Unidos. Esto lo llevaba a afirmar incluso
que el rompimiento del acuerdo militar de 1952 no haba significado una
verdadera transformacin de las relaciones militares con los norteamericanos.
En un texto posterior, ya de la dcada del noventa, pero en el cual analizaba
crticamente el pensamiento estratgico brasileo, Cavagnari argumentaba que a
pesar de que la doctrina geopoltica resaltaba la tradicin pacfica del pas, en
realidad el proyecto de la gran potencia implicaba una potencial desestabilizacin
poltico-estratgica de Amrica del Sur. De manera que, si bien ningn esquema
geopoltico brasileo de esa poca preconizaba el uso de la fuerza militar para la
imposicin de ese proyecto, sin dudas el mismo inspirara una competencia
94

poltica regional, la cual Brasil no poda ganar por medio de su limitada capacidad
militar (Cavagnari, 1994: 68).
El coronel completaba el anlisis aclarando que ese designio hegemnico no
logr consagrarse como objetivo poltico, en parte porque enfrent la oposicin de
la diplomacia brasilea, la cual mantena un discurso que destacaba la renuncia
del estado a la poltica de poder como instrumento en sus vnculos regionales. A
pesar de eso, Cavagnari reconoca que la diplomacia haba recurrido a polticas de
balance de poder, pero sin la utilizacin de la fuerza militar (1994: 70). En
relacin al vnculo con la Argentina, subrayaba que en ningn momento la
relacin bilateral se torn un juego de suma cero y que nunca Brasil tuvo en los
clculos una accin militar ofensiva contra este pas (1994: 72)55.
Asimismo, el coronel sealaba un momento de cambio de la orientacin de la
poltica externa brasilea, coincidente con el agotamiento del proyecto Brasil
Gran Potencia, cuando en la dcada del ochenta este pas comenz a entender al
Cono Sur como parte de su inters nacional desde el momento en que l se
tornase un mercado para su economa industrial en expansin. La cooperacin
tambin contribuira a desactivar el frente continental porque implicara la
renuncia a cualquier intencin hegemnica (Cavagnari, 1994: 68).
A partir de este giro, consideraba que una nueva concepcin estratgica
brasilea deba pensar en el Atlntico Sur como frente de proyeccin y en
Amrica del Sur como frente de estabilizacin. Esto ltimo implicaba para la
diplomacia brasilea estimular la integracin sudamericana y mantener alejado
cualquier desconfianza por parte de los pases de la regin con respecto a las
intenciones de Brasil (Cavagnari, 1987: 90; 1988). Esto inclua la cooperacin con
Argentina sin inhibir el proceso de adquisicin de tecnologa ni subordinar dicho
desarrollo al juego estratgico bilateral: La cooperacin y la autonoma debern
ser los dos trminos principales de la futura ecuacin estratgica entre los dos
pases (Cavagnari, 1987: 92). En el marco de este proceso de cooperacin en
surgimiento, Cavagnari argumentaba que en este se destacaba la cooperacin
militar, no tanto por su amplitud como por su significado, ya que ella era una de
55

En un texto anterior, Cavagnari (1988) se haba referido a las posibilidades de cooperacin

militar entre Argentina y Brasil, un dilogo que juzgaba como un elemento de compromiso de los
responsables de las fuerzas armadas con la democracia. A pesar de esto, el coronel adverta que en
general los militares de ambos pases continuaban influidos por concepciones autoritarias de
poder y concepciones poltico-estratgicas anacrnicas.

95

las garantas del proceso de integracin al operar como un elemento de

compromiso de las respectivas fuerzas armadas con la democracia.

El concepto de Autonoma Estratgica

En ntima relacin con la discusin respecto al vnculo con Estados Unidos en
un contexto de remplazo del conflicto Este-Oeste por las tensiones que
enfrentaban a los pases centrales con los pases en desarrollo tomaba fuerza entre
algunos de los oficiales arriba nombrados una lnea de pensamiento de tipo
soberanista que jugar un papel fundamental en la definicin de la identidad
estratgica brasilea de comienzos del siglo XXI, tal como desarrollamos en el
captulo cuatro.
En este momento, como parte de dicha lnea de pensamiento creemos
relevante subrayar el concepto de autonoma estratgica trabajado por Cavagnari
para reflexionar sobre los cambios por los que debera atravesar el concepto
estratgico brasileo frente al agotamiento del modelo de alineamiento con
Estados unidos. Segn el coronel, las insuficiencias analticas de la DSN se
evidenciaron algunas dcadas despus de su implementacin, cuando Brasil
comenzaba a encontrar barreras a la adquisicin de alta tecnologa impuestas por
los pases centrales, pero tambin en virtud de la naturaleza del conflicto en el
plano global que restringa la libertad de accin estratgica de los pases
perifricos, adems de los desequilibrios sociales internos que tena el pas a pesar
del crecimiento econmico que haba experimentado. En definitiva, lo que la
reflexin estratgica, aunque no la geopoltica, comenzaba a tomar conciencia era
que el espacio geopoltico de inters para Brasil formaba parte de un espacio bajo
hegemona norteamericana, lo que actuaba como un gran condicionante para la
construccin de la potencia (Cavagnari, 1987: 78). Ahora bien, para Cavagnari,
este replanteo consisti en un ajuste del diagnstico y las estrategias diplomticas
conocido como el pragmatismo responsable- pero estuvo lejos de significar una
modificacin importante de la concepcin militar para la construccin de la
potencia inspirada en las premisas geopolticas (1987: 79). De la misma manera,
si bien la derrota argentina en Malvinas repercuti sobre la percepcin de las
fuerzas armadas brasileas respecto a sus propias debilidades militares y las

96

falencias del sistema interamericano de defensa, ninguna alteracin ocurri en la

concepcin estratgica y en la organizacin militar de la defensa nacional.
As, esta percepcin que inspir modificaciones en la orientacin de la
poltica externa brasilea, no tuvo el mismo impacto en la planificacin
estratgica. De hecho, el referencial del conflicto Este-Oeste siempre fue
predominante en la estrategia brasilea, aun cuando exista ese propsito
hegemnico y de gran potencia, lo cual puede observarse cuando se analizan las
hiptesis de guerra admitidas de ese perodo (Cavagnari, 1994). Asimismo,
mientras que la doctrina militar brasilea tena como referente del planeamiento
estratgico-militar una guerra global, total y permanente lo cierto es que la
preocupacin inmediata se limitaba a preparar a las fuerzas armadas para dos
misiones: en primer lugar, una guerra revolucionaria librada contra las fuerzas de
izquierda dentro del pas, mediante la ocupacin fsica de regiones sensibles y la
negacin del espacio poltico a dichas fuerzas polticas. Y en segundo lugar, el
planeamiento prevea la preparacin para un conflicto armado convencional en
Amrica del Sur, puntualmente con Argentina, con miras a mantener el status quo
territorial en la regin, garantizar la soberana y la integridad del territorio (1994:
48).
Si bien criticaba el modo autoritario y usurpador de la soberana popular que
haba adquirido el proyecto de Gran Potencia, Cavagnari no propona la renuncia
al mismo, sino que lo justificaba en funcin del grado en que este garantizara la
autonoma estratgica, esto es: la capacidad de tomar decisiones y producir
iniciativas de naturaleza estratgica con relativa eficacia en Amrica del Sur, en el
Atlntico Sur y en el Cono Sur africano (Cavagnari, 1987: 86; 1999). El proyecto
de autonoma estratgica inclua los objetivos de dotar a Brasil de capacidad de
defensa autnoma, apoyada en fuera militar de alcance limitado, pero con
satisfactorio nivel disuasorio, contando con prontitud y operacionalidad para
responder a las exigencias de defensa (Cavagnari, 1994b: 95).
En lo que concerna a la relacin con la potencia hegemnica, Cavagnari
llamaba la atencin sobre el hecho de que la doctrina geopoltica y la concepcin
militar brasileas no elegan la autonoma estratgica como fin a ser perseguido
sino que, por el contrario, conservaban la intencin de continuar haciendo de
Brasil un socio privilegiado de Estados Unidos. Esto aparejaba un riesgo que
Cavagnari denunciaba como la posibilidad de que, si las fuerzas armadas
97

conservaban su autonoma en el nuevo sistema poltico democrtico, se pudiera

consolidar la subordinacin estratgica de Brasil a los intereses norteamericanos
(Cavagnari, 1987: 76).

Procesos de interaccin entre Argentina y Brasil

De las hiptesis de conflicto a las hiptesis de confluencia: Los simposios de
estudios estratgicos.
Tal como mencionamos en el primer apartado de este captulo, el tradicional
vnculo de rivalidad argentino-brasileo fue modificando su naturaleza desde
finales de la dcada del setenta, proceso que se dinamiz aun ms con la vuelta de
la democracia en argentina y con la llegada del presidente Sarney en Brasil. Este
devenir ha sido descripto en profundidad en varios trabajos, la mayora de los
cuales subrayan el rol jugado por los acuerdos polticos de cooperacin e
integracin en general, y los protocolos especficos vinculados a la transparencia
de los desarrollos nucleares (Sotomayor, 2004; Milanese, 2005). Reconociendo la
relevancia de ambos instrumentos de cooperacin, creemos, no obstante, que en
funcin del enfoque de esta tesis y de la importancia que se les ha reconocido,
cabe en este apartado abordar una instancia de dilogo estrechamente relacionada
con las cuestiones de defensa que tambin comenz en este momento.
Nos referimos a los Simposios de Estudios Estratgicos de los Estados
Mayores de Argentina y Brasil, encuentros anuales de tipo acadmico en los
cuales representantes de las fuerzas armadas de ambos pases, en su mayora
militares -aunque tambin los hubo civiles- se reunan para presentar ponencias
relacionadas con temas de defensa56. La idea de crear esta instancia de dilogo
militar surgi en ocasin de la firma de los protocolos de integracin y
cooperacin firmados en Iguaz en 1985, entre los presidentes Alfonsn y Sarney.
Segn cuentan Tibiletti y Martnez, el jefe del Estado mayor de las fuerzas
armadas brasileas, el ya mencionado almirante Amaral Oliveira, le habra
solicitado al presidente Sarney la inclusin de alguna instancia de cooperacin
militar, puntualmente, un mecanismo de dilogo entre los Estados Mayores
(Martnez y Tibiletti, 2009: 228), cuestin que contaba con el consenso del
56

Si bien los conferencistas del Simposio formaban parte de delegaciones oficiales, los artculos
presentados no representaban la opinin oficial de las instituciones de pertenencia, sino que eran
anlisis a ttulo personal.

98

entonces Jefe del Estado Mayor Conjunto argentino. El propsito de los

encuentros era incrementar las relaciones entre los miembros de las fuerzas
armadas de los dos pases, con el objetivo de promover el intercambio acadmico
sobre temas estratgicos, con la participacin amplia de personas dedicadas a
estas disciplinas57.
No obstante esto, contrariamente a otra reas de cooperacin que se
protocolizaron en ese momento, este dilogo poltico- militar no fue articulado de
manera formal en un convenio de coordinacin estratgico- militar. Lo que
ocurri, sin embargo, fue una ampliacin de los participantes, ya que desde el
tercer Simposio, el Estado Mayor de Uruguay comenz a participar como
observador, tornndose participante ordinario desde el siguiente, mientras que en
el quinto se sum Paraguay. Fueron en total diez encuentros, des los cuales,
ciertamente, los tres primeros fueron los ms importantes58.
El primer Simposio, realizado en Buenos Aires, en abril de 1987, trat sobre
la relacin bilateral bajo el ttulo El conflicto Brasil-Argentina: terminacin o
transformacin; la disuasin convencional en los pases en desarrollo, los
intereses estratgicos comunes y los modelos de cooperacin militar en el mundo
de hoy (Druetta y Tibiletti, 1991: 71). Por su parte, el segundo encuentro,
celebrado en San Pablo, en abril de 1988, discuti sobre la importancia de la
industria blica para la seguridad nacional, la seguridad del rea estratgica
Atlntico Sur, los mecanismos de defensa comn en Amrica del Sur y la
identificacin de eventuales intereses estratgicos divergentes entre Argentina y
Brasil. Al ao siguiente, el tercer encuentro vers son narcotrfico y soberana
nacional- influencia en las relaciones entre naciones sudamericanas, la Argentina
y Brasil en el contexto de la confrontacin Este-Oeste y la cooperacin bilateral59.

57

Presentacin, Revista Poltica e Estrategia, vol. V, n 3.

As lo describen tanto Druetta y Tibiletti (1991) como Santana Moreira (2009) en funcin de la
relevancia de los temas tratados. A partir del cuarto los autores marcan un desvo hacia temas ms
tcnicos y menos polticos.
59
El cuarto simposio trat sobre estrategia subversiva y actividades contrarias a las fuerzas
armadas de los pases comprometidos, los medios de comunicacin social como factor de poder,
las implicancias de la integracin econmica de Argentina y Brasil, y Uruguay y la problemtica
global del medioambiente. En el quinto encuentro los ponentes se refirieron a la proteccin de los
Recursos Naturales vivos del Atlntico Sur, el rol del Factor militar en el actual escenario global y
la energa elctrica como factor de integracin y desarrollo. Por su parte, en el sexto encuentro se
discuti sobre las repercusiones de los sistemas militares de capacitacin profesional en el proceso
de integracin econmica regional, la cooperacin militar dentro de la inteligencia regional la
modernizacin de las fuerzas armadas de los pases del Cono Sur, frente a las respectivas polticas
58

99

De acuerdo al anlisis de las exposiciones hechas durante el primer simposio

que realiz Gustavo Fabin Castro, los principales puntos de acuerdo giraron en
torno el origen colonial de la rivalidad argentino-brasilea, as como su
vinculacin con las desconfianzas mutuas en relacin a los respectivos
armamentos, y la percepcin de que en la actualidad predominaba la voluntad
poltica de cooperar, sin la cual el conflicto poda resurgir. En lo que respecta a las
dinmicas de la poltica internacional, se evaluaba que ambos pases podan
incrementar su capacidad negociadora frente a intereses extra regionales por
medio de la integracin y el desarrollo de programas conjuntos para la fabricacin
de materiales de defensa (Castro, 2010: 74)
Por su parte, Druetta y Tibiletti, en un artculo publicado en la revista Nuevo
Proyecto, editada por el mencionado CEPNA, analizaron estos Simposios en el
marco del tema de la cooperacin regional para la paz. As extrajeron aquellas
ideas expresadas por los ponentes que los autores consideraron ms importantes.
En lo que respecta a la alternativa de la cooperacin militar entre ambos pases,
los autores destacaron la opinin del almirante Ferreira Vidigal, quien consider
que la accin coordinada de pases como la Argentina y Brasil ser un factor
importante para disuadir agresiones de afuera, vengan de donde vinieren. Si a ella
se agregasen los otros pases del continente, el efecto disuasorio sera todava
mayor. Ms adelante, el almirante evalu que tal efecto se vera aun ms
afirmado si se contase con un submarino de propulsin nuclear, histrica
reivindicacin de la Marina brasilea (Druetta y Tibiletti, 1991: 71).
Siguiendo el anlisis de Druetta y Tibiletti, en relacin a los intereses
militares comunes, los ponentes haban identificado como riesgosa a la
infiltracin extremista y totalitaria en referencia a la guerrilla peruana y su
posible influencia sobre Bolivia, Paraguay y la frontera amaznica, aunque se
aclar que la estrategia contra esta amenaza deba ser el fortalecimiento de las
democracias en lugar de una respuesta militar, fuera esta coordinada o no. Pero el
inters comn de tipo exclusivamente militar sobre el cual se coincidi fue la
preservacin del Atlntico Sur como Zona de Paz y Cooperacin, evitando la
transferencia de conflictos de otras regiones, la militarizacin de asentamientos de
efectivos militares de otros pases o bloques extrarregionales, lo cual no
de desarrollo y restricciones en el acceso a las tecnologas sensitivas, y la viabilidad de un sistema
colectivo de defensa en el cono sur en un contexto de integracin regional.

100

significaba caer en la desmilitarizacin de este espacio, factor que jugara a favor

de los intereses de los pases con mayor poder militar (1991: 72). Tal como
subrayan los autores del artculo, esta mencin que hiciera el Cohen no es menor
si se considera que hasta antes de la Guerra de Malvinas las FFAA argentinas eran
las ms fieles representantes del proyecto de crear la OTAS, una alianza militar de
caractersticas similares a la OTAN, esto es, de seguridad colectiva en el Atlntico
Sur, a disposicin de los intereses norteamericanos, cuestin que entraba en
contradiccin con la postura brasilea contraria a ese proyecto.
Ya en un apartado de anlisis propio sobre lo que denominaron las
alternativas de construccin de un sistema de seguridad funcional al tipo de
insercin de la regin en el mundo, Druetta y Tibiletti sealaron dos
apreciaciones fundamentales. En primer lugar, consideraron que cualquier tipo de
cooperacin en la dimensin estratgico-militar deba estar fundamentada en la
construccin previa de intereses comunes concretos y relevantes pertenecientes al
resto de las dimensiones econmica, social, tecnolgica y cultural. En este
sentido, sostenan que la seguridad regional debe funcionar como variable
interviniente (no independiente) dentro del proceso de integracin regional,
agregando que como condicin previa, dos o ms estados deban avanzar
sustancialmente en la integracin de sus economas y en la compatibilizacin de
sus sistemas polticos, lo cual evitara repetir el modelo de la seguridad
hemisfrica basado en los intereses de seguridad de Estados Unidos (Druetta y
Tibiletti, 1991: 65-66).
En segundo lugar, bajo el subttulo aspectos conceptuales relativos a la
cooperacin regional para la paz, los autores articularon una crtica respecto a la
confusin conceptual en torno a aquel uso del trmino estrategia que tiende a
reunir bajo el mismo dimensiones de la poltica que van ms all de lo
estrictamente militar. En directa vinculacin con el concepto restringido de
defensa nacional adoptado por la ley de Defensa que ambos ayudaron a construir,
Druetta y Tibiletti sostienen que el objeto especfico de los estudios estratgicos
debe versar sobre, por un lado, las probabilidades o amenazas concretas de
agresin militar por parte de otros estados o conjuntos de estados poltica de
defensa nacional, y por otro las posibilidades de cooperacin y/o alianza militar
con otro u otros estados, elementos que se corresponden con el campo de la
defensa nacional (1991: 68).
101

Asimismo, Druetta y Tibiletti hicieron un anlisis detallado de las ponencias

presentadas en el primer simposio. En lo que respecta al tema de la disuasin
convencional en los pases en desarrollo, los autores llaman la atencin sobre la
relevancia del cambio de preocupacin del pensamiento militar desde el conflicto
no convencional, esto es, la guerra contrarrevolucionaria, hacia las hiptesis que
suponen un conflicto con agresores de origen externo. Esta reorientacin de las
hiptesis de conflicto no constitua, no obstante, un proceso acabado, ya que en
los siguientes encuentros se retom la preocupacin por la subversin y el
agresivo movimiento marxista internacional.
Por ltimo, los autores evaluaban crticamente la evolucin de los simposios
por su paulatino alejamiento del inters inicial de las reuniones. Mientras que los
tres primeros encuentros de centraron en los elementos ms relevantes para la
convergencia del pensamiento estratgico- militar de ambos pases tales como la
resolucin de tensiones pendientes y la discusin sobre el trabajo conjunto para la
defensa de intereses comunes a partir de la disuasin militar- los que siguieron
expresaron el retorno de preocupaciones ligadas al conflicto Este-Oeste (aun en
plena etapa de distensin), lo cual implicaba la persistencia de la tendencia hacia
la estrategizacin antes mencionada.
Estos simposios fueron otro de los puntos de encuentro entre la incipiente
comunidad epistmica de la defensa argentina y la comunidad acadmica de la
defensa brasilea. Por parte de la primera participaron como asistentes al menos
Luis Tibiletti y Gustavo Druetta. Por parte de la segunda asistieron como ponentes
Antonio Carlos Pereira, Oliveiros Ferreira y Ubiratan Macedo. Asimismo, el
almirante Ferreira Vidigal fue otro participante relevante, ya no como parte de la
dimensin acadmica sino militar, pero como sealamos antes se trata de un
referente de la Marina brasilea, con el cual la comunidad epistmica argentina
siempre mantuvo vinculacin. Cabe notar que esta participacin se dio en los
primeros tres encuentros, sealados previamente como los ms relevantes por su
carcter ms poltico que el tinte tcnico que adquirieron ms adelante. A pesar de
esto ltimo, los simposios abrieron la dimensin de la interaccin entre los actores
relevantes de las polticas de defensa de ambos pases, vinculacin que se
ampliara sustancialmente en los aos siguientes.

102

Captulo III: Las polticas de defensa entre la integracin regional

y la poltica hemisfrica

En este captulo analizamos los procesos de investigacin, discusin y

negociacin de ideas como elementos centrales del ambiente culturalinstitucional con influencia sobre las polticas de defensa de Brasil y Argentina,
en un contexto marcado por la dinamizacin del proceso de integracin
subregional as como de los primeros aos del orden de pos-guerra fra. El
escenario que se abra con la inesperada disolucin de la URSS despertaba un
considerable optimismo entre los analistas internacionales. Desde una perspectiva
que acentuaba los beneficios de la globalizacin no impedida por diferencias
ideolgicas, se destacaban las potencialidades de los llamados dividendos de la
paz: desaparecido el conflicto ideolgico, el veto cruzado de las superpotencias
ya no sera un obstculo para que las Naciones Unidas finalmente cumplieran con
la misin de garantizar la paz y la seguridad internacionales. De igual manera, el
descenso en los ya innecesarios presupuestos de defensa destinara recursos para
el desarrollo, en el marco de la victoria simblica del capitalismo.
Para otros, la incertidumbre que quedaba tras la desaparicin del criterio que
haba regido las relaciones internacionales desde poco despus del fin de la
Segunda Guerra Mundial traa ms preocupacin que esperanza. El desasosiego se
intensificaba frente al estallido de cruentos conflictos tnicos en los Balcanes y en
la regin africana de los Grandes Lagos, pero tambin en base a los interrogantes
que desataba la relativizacin de la soberana estatal frente al deber de injerencia
de la comunidad internacional, as como en relacin a la definitiva superioridad
norteamericana en materia de tecnologa militar luego de la Revolucin en los
Asuntos Militares (RAM).
La condicin de nica superpotencia vencedora del conflicto ideolgico que
pona a Estados Unidos en posicin de delinear los fundamentos de un Nuevo
Orden Internacional repercuta de similar manera sobre la propuesta de un modelo
de seguridad regional funcional a sus intereses. Mientras que algunos estados de
Amrica Latina adoptaron orientaciones de poltica exterior claramente alineados
con dicha propuesta, importantes sectores de las fuerzas armadas de la regin se
mostraban menos proclives a aceptar mandatos tales como la adhesin a los
103

regmenes internacionales de control de armamentos y de tecnologa sensible y el

achicamiento de las fuerzas armadas, as como su refuncionalizacin hacia tareas
de seguridad interior.
Estos debates en torno a visiones sobre el rol y el tamao de las fuerzas
armadas en democracia y en un contexto de mayor multilateralismo atravesaron
las interacciones de los actores descriptos en el captulo anterior. En lo que hace a
la comunidad epistmica argentina de la defensa el perodo que se abre con la
presidencia de Carlos Menem signific una clara consolidacin de este grupo de
expertos, con una fuerte actuacin tanto dentro como fuera del parlamento, en
coordinacin con la Cancillera e instituciones acadmicas. Esto ser abordado a
continuacin, luego de una breve descripcin del ambiente de incertidumbre
generado por el fin del conflicto Este-Oeste, para luego examinar algunas
modificaciones que tuvieron lugar en Brasil en trminos de los actores
involucrados en la formulacin de una incipiente poltica de defensa. Nos
referimos a la creacin de la Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia,
organismo que articul la participacin de militares, diplomticos y otros
funcionarios civiles, algunos de ellos tambin provenientes de la academia.
Asimismo, en este captulo argumentamos que lo que comenz siendo un
fluido intercambio entre actores argentinos y brasileos en diversas instancias de
reflexin y discusin sobre temas de defensa fue extendiendo su alcance hasta
convertirse en algo muy similar a una comunidad epistmica regional. De esta
manera, a modo de cierre del apartado relativo a los actores y los procesos
caracterizamos algunos de los principales programas de investigacin y
colaboraciones entre instituciones argentinas, brasileas, pero tambin chilenas y
norteamericanas.
Luego de examinar en profundidad cules fueron los actores involucrados en
la formulacin de las respectivas polticas de defensa de Argentina y Brasil
durante el perodo, as como las instancias de intercambio entre ellos, pasamos a
analizar en detalle la dimensin de las ideas. As, retomando las variables de las
comunidades epistmicas, estudiamos las unidades de variacin, las innovaciones,
la seleccin poltica y la difusin, en particular en lo tocante a las ideas sobre la
seguridad cooperativa y el concepto estratgico defensivo, con el objetivo de
demostrar cules eran las coincidencias y divergencias entre las perspectivas de

104

Argentina y Brasil con respecto a las posibilidades y las caractersticas de una

mayor cooperacin en esta rea.

Visiones distintas sobre el orden mundial en transicin

Una de las caractersticas indiscutibles del perodo inmediato que sigui a la
cada del muro de Berln y a la disolucin de la URSS era el alto grado de
indeterminacin del orden que seguira al sistema bipolar que se extingua. El
Nuevo Orden Internacional que postulaba el presidente norteamericano George
Bush no terminaba de establecerse, en tanto las tendencias integradoras de la
globalizacin convivan con otras inclinadas a la fragmentacin, tales como el
estallido de graves conflictos tnicos y religiosos. Esta incertidumbre tornaba muy
compleja la identificacin de los intereses nacionales, llevando a los estados a
privilegiar la flexibilizacin de las alianzas en todas direcciones, al igual que esta
ausencia de un enemigo definido implicaba una gran perplejidad para los
planificadores militares.
Tal como identificaban Garreta y Tibiletti, durante estos aos el debate sobre
el papel de las fuerzas armadas se convirti en un tema central en casi todos los
pases del mundo (1993: 5). Esto no slo sucedi en los pases donde los
militares haban desempeado roles polticos. El fin de la Guerra Fra abri
incluso esta discusin al interior de los propios pases desarrollados, quienes
deban repensar tanto la funcin como el tamao de sus fuerzas armadas y sus
arsenales una vez extinguido el conflicto que las haba moldeado, tanto en la
dimensin doctrinaria como la presupuestaria. Estas discusiones se daban en
diversos espacios internacionales de debateseminarios, congresos, reuniones de
organizaciones internacionales- en los cuales participaba la comunidad epistmica
aqu descripta. En estos eventos sola reproducirse el predominio del clima de
ideas ligado a la agenda neoliberal de reformas estructurales que imponan severos
recortes presupuestarios en reas consideradas no prioritarias como la defensa- y
la retirada del estado de actividades econmicas en las cuales el mercado sera
ms eficiente, como la industria militar. Ambos elementos la indefinicin del
ambiente estratgico y la modificacin de las prioridades presupuestariastuvieron un fuerte impacto sobre las fuerzas armadas, quienes vean amenazada la
legitimidad de su existencia como instituciones.
105

Ciertamente, Estados Unidos era uno de los principales impulsores de esta

reformulacin funcional y del redimensionamiento de las fuerzas armadas de los
pases latinoamericanos. De hecho, se fue tornando cada vez ms explcita la
intencin y la recomendacin de que los militares latinoamericanos, antiguos
aliados en la lucha contra el comunismo al interior de las sociedades, redirigieran
su atencin hacia las tareas vinculadas a la seguridad interior, y en un segundo
lugar, a la participacin en operaciones de paz bajo el mandato de las Naciones
Unidas. Esto despert fuertes alertas en los militares de Amrica Latina, en tanto
esa reformulacin implicaba un gran riesgo de desprofesionalizacin as como una
clara amenaza sobre su capacidad tecnolgica. Esto es, a las presiones ya
existentes sobre los programas misilsticos y otros tipos de tecnologas de uso dual
se sumaba la concepcin de que las fuerzas armadas no iban a necesitar ms
armas y sistemas complejos porque sus funciones se simplificaran. Esto explica
por qu parte importante de las fuerzas armadas de la regin resisti con distinto
grado de xito y nfasis- la transformacin de la lucha contra el crimen
organizado y las operaciones de paz en misiones prioritarias.
Esta agenda de seguridad internacional impulsada por Estados Unidos
tambin tena repercusiones propias en las Amricas. En contraste con las crticas
que reciba el TIAR luego de la Guerra de Malvinas, y la OEA en funcin de su
inaccin durante el conflicto centroamericano, Estados Unidos retom la
iniciativa, e incluso consigui algunas victorias en trminos de poner en discusin
una nueva agenda de seguridad hemisfrica desde la Comisin de Seguridad
Hemisfrica y las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas. La
incorporacin de las nuevas amenazas y la inclusin de la gobernabilidad
democrtica

como condicin

de

la

seguridad

hemisfrica

fueron

las

transformaciones ms relevantes en materia de seguridad hemisfrica introducidas

luego del fin de la Guerra Fra (Vitelli, 2011), en sintona con la perspectiva
norteamericana.
Asimismo, en lo que haca a los modelos de poltica exterior para los estados
de la periferia, se popularizaba la idea de que con el fin del conflicto Este-Oeste
tambin desaparecan parte de los fundamentos de las tensiones Norte- Sur,
dejando lugar a un periodo de cooperacin vertical. Sobre esta base se
recomendaban polticas exteriores basadas en modelos de insercin internacional
que definieran el inters nacional en trminos de una exitosa participacin en la
106

economa global. Uno de los requisitos de ese modelo consista en adoptar

polticas que reforzaran la credibilidad de los estados en tanto miembros
responsables y confiables del sistema internacional (Diamint, 1992a).
En consonancia con ese modelo, Argentina realiz una fuerte apuesta al
involucramiento en el sistema de seguridad internacional en formacin,
participando en operaciones de paz y adhiriendo o ratificando los regmenes
internacionales de control de armas, tales como el Tratado de No Proliferacin
Nuclear, el Tratado del Tlatelolco y el Rgimen de Control de Tecnologa
Misilstica. Mientras que la poltica exterior brasilea responda a un modelo
similar, las fuerzas armadas mantenan una posicin contraria al involucramiento
de Brasil en operaciones de paz y a la firma de dichos acuerdos por entender que
se trataba de un camino hacia la desprofesionalizacin, el descuido de las
misiones nacionales y la cesin de derechos soberanos al avance tecnolgico.

Actores y procesos
La comunidad epistmica de la defensa argentina en el Congreso
Luego de la sancin de la Ley de Defensa Nacional, aquel grupo conformado
con la vuelta de la democracia alrededor del propsito de construir una poltica de
defensa democrtica continu trabajando desde el Congreso y en vinculacin con
otras instancias gubernamentales e instituciones acadmicas, consolidando su rol
influyente sobre las cuestiones de seguridad internacional y defensa nacional. En
agosto de 1990 la comunidad epistmica argentina de la defensa dio inicio a una
de sus iniciativas ms dinmicas y sostenidas: el Seminario Permanente Hacia
las FFAA del ao 2000, ideado y organizado por el presidente de la Comisin de
Defensa Nacional del Senado, el senador Eduardo Vaca y su equipo de asesores,
entre ellos Luis Tibiletti, Jaime Garreta y Alberto Cersico. A lo largo de siete
aos, el Seminario organiz una serie de actividades de discusin y reflexin
destinadas a cumplir su propsito fundamental de crear un cdigo
comunicacional comn que permita un dilogo abierto fluido entre polticos,
acadmicos y militares, en directa referencia a lo que caracterizamos en el
captulo anterior como la meta de construir un dilogo entre civiles y militares.
Este objetivo surga de la constatacin de que las transformaciones operadas sobre
las dimensiones global, regional y nacional imponan la necesidad de repensar el
107

rol, la estructura y la doctrina de nuestras fuerzas armadas y de dar lugar a un

espacio de debate que estuviera libre de los constreimientos que las respectivas
instituciones imponan sobre sus miembros (Ser en el 2000, 1992: 7).
As, entre agosto de 1990 y junio de 1997 se realizaron un total de 65
encuentros, los cuales solan comenzar con la exposicin de un experto que
funcionaba como disparador para la discusin del grupo 60. Las pautas de
funcionamiento que se plante el Seminario retoman algunas de las ya esbozadas
durante las actividades emprendidas durante la dcada anterior. Tal como lo
explicitaron los miembros del equipo de coordinacin del Seminario, el mismo
deba funcionar fuera de la coyuntura, independizndolo de intereses polticos
subalternos que pudieran desnaturalizarlo y por lo tanto abortarlo. Asimismo, se
segua el criterio de que cada participante manifestaba su opinin personal y
nunca la de su institucin de pertenencia, conservando as uno de los ya
mencionados criterios de validez de la comunidad epistmica manifestado durante
la Conferencia sobre Fuerzas Armadas, Estado, Defensa y Sociedad de 1988.
De la misma manera, se dispuso que las primeras reuniones fueran reservadas, con
el objetivo de consensuar un conjunto de posiciones mnimas y aislarse de
influencias polticas que trascendieran los intereses acordados por el grupo.
El trabajo del Seminario adquiri una dinmica de tal productividad que
incluso dio lugar a la creacin de una asociacin civil. As, con el propsito de
publicar de manera independiente los avances realizados por el Seminario, en
1992 varios de los actores involucrados en el mismo crearon la organizacin
Seguridad Estratgica Regional en el 2000 (SER en el 2000), presidida en sus
inicios por el senador Vaca y luego consecutivamente por Garreta, Tibiletti y
Donado. SER en el 2000 desarroll mltiples actividades vinculadas a los temas
de seguridad y defensa, continuando sus actividades hasta los inicios de la dcada
de 2000 e incluso constituyndose en referente de lo que lleg a ser una
comunidad regional de estudios sobre defensa, tema que abordaremos en un
apartado posterior.
Tal como lo expresara el senador Vaca en la presentacin del primer nmero
de la revista, los objetivos de SER en el 2000 consistan en:
Difundir el trabajo que un grupo de polticos, militares y acadmicos
desarrollamos en el marco de un seminario que llamamos Hacia las
60

El listado completo de las reuniones se encuentra disponible en la seccin de Anexos.

108

FFAA del Ao 2000; permitir la expresin de todos aquellos hombres

de las Fuerzas Armadas que no cuentan con el canal de expresin para
que polticos y acadmicos escuchen sus opiniones y a su vez para que
estos aseguren que sus ideas puedan ser conocidas entre los hombres de
armas, sin las interferencias de otros medios de comunicacin; abonar al
intercambio del pensamiento sobre los problemas de la seguridad y la
defensa con otros pueblos hermanos, en particular los de Amrica del
Sur (Vaca, 1992: 6).

De esta manera, mientras que la primera oracin hace referencia al trabajo

previo que vena realizando el grupo, el segundo se refiere a la comunicacin sin
mediaciones entre civiles -polticos y acadmicos- y militares, y el tercero apunta
al dilogo poltico regional sobre defensa61. Se trata de una de las referencias ms
claras y concisas a lo que hemos identificado en el captulo anterior como el
propsito de la comunidad epistmica. Esto es, la problemtica a la cual apuntaba
colaborar la comunidad epistmica puede formularse como la construccin de un
pensamiento nacional y democrtico sobre la defensa, para lo cual era necesario
tender puentes entre el saber profesional de los militares, el conocimiento tcnico
y acadmico sobre poltica, sociologa y relaciones internacionales de los
intelectuales y la voluntad poltica del poder. Como ya mencionamos
anteriormente, se trataba de un vnculo prcticamente inexistente, una relacin
marcada por mltiples heridas y desconfianzas, en un contexto sociopoltico de
gran tensin producto de los juicios contra los delitos de lesa humanidad y los
levantamientos militares que se oponan a estos.
A su vez, se retomaba otro de los propsitos que la comunidad epistmica
argentina de la defensa ya haba comenzado a abordar durante los ochenta: el
estudio de las alternativas de seguridad regional, enmarcadas en una poltica
exterior que ya haba comenzado a desandar aos de vinculacin tensa con
algunos vecinos y de ignorancia y aislamiento con respecto a otros. En este
sentido, la innovacin inicial de remplazar las hiptesis de conflicto por otras de
confluencia fue profundizada durante el Seminario, trabajo que ser abordado en
la seccin relativa a la seleccin y difusin de ideas.
61

En relacin a las mediaciones, cabe subrayar una de las primeras investigaciones emprendidas
por un grupo de estos actores desde el CEPNA, con apoyo del CONCIET, centrado en la
conceptualizacin del militarismo como fenmeno consustancial a la praxis poltica argentina y el
anlisis del papel o actitud de la prensa escrita en relacin con la presencia de este fenmeno
poltico-cultural (Druetta y Tibiletti, 1990: 67). La investigacin parta del supuesto de que los
medios de comunicacin participan de un juego en el cual tanto los militares como los polticos se
envan mensajes a ellos mismos, a sus pares y a la sociedad de manera oblicua.

109

Con miras a desarrollar estos propsitos, el programa del seminario inclua

una gran diversidad de temas tales como la situacin nacional, regional e
internacional; las alternativas de insercin econmica internacional y los modelos
de desarrollo; la poltica de defensa nacional, su repercusin sobre las tres fuerzas
y las relaciones cvico-militares; los esquemas de seguridad colectiva y alianzas
regionales; los conceptos estratgicos, como la disuasin y la suficiencia
defensiva; los procesos de integracin regional, las operaciones de paz y los
procesos de reforma y restructuracin de las fuerzas armadas.62 Resulta sencillo
observar a partir de este listado que las temticas abordadas trascendan el campo
de los asuntos militares para abarcar cuestiones de poltica internacional, poltica
exterior e insercin internacional, lo cual de acuerdo con Tibiletti, fue resultado de
la influencia ejercida por Jos Paradiso, Director de la carrera de Relaciones
Internacionales de la Universidad del Salvador y amigo personal del senador
Vaca.
En este contexto, uno de los temas ms relevantes y permanentes abordados
por el Seminario fue, sin dudas, la temtica de la seguridad regional. De hecho,
tanto las exposiciones de algunos de los miembros durante las reuniones del
Seminario, como las publicaciones realizadas en calidad de miembros del mismo
contienen algunas de las innovaciones ms importantes que luego fueron
seleccionadas polticamente y plasmadas en la poltica de defensa argentina. De la
misma manera, cabe sealar que cuando se discuta sobre la seguridad regional
solan convocarse a expertos y funcionarios de pases vecinos, fundamentalmente
a brasileos, entre los cuales destacamos la presencia de los ya mencionados en el
captulo anterior: Thomaz Guedes da Costa, Eliezer Rizzo de Oliveira, el coronel
(R) Cavagnari, el general Vieira y el general Teixeira, al igual que el embajador
Ronaldo Sardenberg. Tambin resulta notable la presencia de expertos chilenos
entre ellos Augusto Varas, Francisco Rojas Aravena y Guillermo Holzmann63. En

62

En la seccin Anexos pueden consultarse tanto la lista completa de los invitados al Seminario,
de las reuniones realizadas y los ndices de los once nmeros de la Revista SER en el 2000.
63
Otro grupo de extranjeros invitados a participar del Seminario fueron funcionarios, militares y
expertos espaoles, con quienes se encontraban mltiples puntos de coincidencia,
fundamentalmente en virtud de la experiencia compartida de la transicin desde la dictadura hacia
el gobierno democrtico, con la consiguiente problemtica pendiente de la reformulacin de las
relaciones cvico- militares. Entre ellos cabe mencionar al ministro de Defensa espaol, Gustavo
Surez Pertierra, al capitn Carlos Bruquetas y al coronel Fernando de Salas Lpez. Tal es as que
en 1993 se firm un Acuerdo de colaboracin entre los Ministerios de Defensa de Argentina y
Espaa.

110

virtud de la relevancia del tema para nuestra hiptesis, desarrollaremos en

profundidad esas ideas en un apartado posterior de este captulo.
Asimismo, una de las actividades ms claras de investigacin, discusin y
formulacin de ideas fue la labor realizada por un equipo encargado de la sntesis
y articulacin de los resultados de los debates, una de las primeras iniciativas del
Seminario. Como respuesta a la necesidad de reflexionar sobre el panorama de
mltiples incertidumbres que dejaba el fin de la Guerra Fra, este grupo trabaj en
torno a la diagramacin de tres cuadros de tendencias -globales, regionales y
nacionales- basados en las desgravaciones de varias reuniones del seminario, que
luego fueron publicados en los primeros nmeros de la revista y fueron objeto de
referencia en las distintas publicaciones acadmicas de estos actores.
Lejos de tratarse de un ejercicio de vuelo terico, la formulacin de los
cuadros de tendencias se asemej mucho ms a un ejercicio de diagnstico de una
potencial planificacin estratgica. Aun ms, el equipo de expertos puso nfasis
en seguir una estricta metodologa basada en la identificacin e interrelacin de
factores antecedentes y tendencias, con sus correspondientes variables,
dimensiones e indicadores64. Asimismo, en esta tarea los expertos civiles
trabajaron en conjunto con miembros de las fuerzas armadas, reforzando as la
diversidad de perspectivas. Tal como subray el equipo de coordinacin de SER
en el 2000, las discusiones sobre las tendencias contaron con los aportes de
oficiales intermedios en actividad, lo cual permita tener un panorama objetivo
respecto al estado de las fuerzas, en particular sobre la incertidumbre que exista
entre los hombres de armas sobre sus roles, sobre polticas que les aparecan
como contradictorias, los problemas presupuestarios y salariales. (Ser en el 2000,
1992: 7).
A partir de lo expuesto hasta aqu resulta sencillo observar que SER en el
2000 se constituy en el eje alrededor del cual se desarroll parte importante de la
reflexin y la discusin sobre temas relacionados con la seguridad y la defensa,
incluso ms adelante con su rol protagnico en la organizacin de los Encuentros
Nacionales de Estudios Estratgicos. El valor poltico del trabajo de reflexin y
negociacin era contemplado por uno de sus actores en los siguientes trminos:

64

El equipo estuvo dirigido por el metodlogo Dr. Guillermo Schwenheim profesor de varias
universidades y funcionario de carrera del INVAP.

111

Todo este trabajo intelectual, una verdadera tormenta de ideas

(brainstorming) relacionada con una temtica que antes era patrimonio
exclusivo de los uniformados, fue imprescindible para construir las
polticas pblicas en materia de defensa. Esas polticas no pueden salir de
un gabinete y esperar que venga el xito. Se requiere someter las ideas a
la prueba del cido que impone un debate sin concesiones, abierto a todas
las expresiones del marco ideolgico y poltico. Ese fue el rol que
cumplieron las ONGs y las expresiones acadmicas, una funcin a
menudo poco reconocida (Martnez, 2002: 65).

Ya hemos abordado en el captulo anterior la influencia directa que ejercieron

estos actores en la redaccin de la Ley de Defensa Nacional, y lo mismo ocurri
con las leyes de Seguridad Interior (1992), Servicio Militar (1994) y
Restructuracin de las Fuerzas Armadas (1998). A pesar de que este grupo con
epicentro de accin en el Congreso consolid su influencia sobre la poltica de
defensa, durante la presidencia de Carlos Menem comparti este espacio con la
Cancillera (Diamint, 1993, 1997; Donado, 1996; Villagra Delgado, 1998). La
poltica exterior basada en la adhesin a los regmenes internacionales de
seguridad, como el de la utilizacin de la energa nuclear, el control de la
tecnologa misilstica, la participacin en operaciones de paz y el acercamiento a
la OTAN, aproximaron las cuestiones militares al mbito de accin del Ministerio
de Relaciones Exteriores. Fue as que la Direccin de Seguridad Internacional,
Asuntos Nucleares y Espaciales (DIGAN) se constituy en uno de los actores
principales de la faceta externa de la poltica de defensa, en especial durante el
perodo durante el cual Pedro Villagra Delgado se desempe como su director.
Segn apunta Martnez (2002:55-56), la Cancillera convoc a la comunidad
epistmica a participar de distintas instancias oficiales, incluyendo a legisladores
y miembros de la academia y ONGs en reuniones bilaterales con diplomticos y
autoridades de defensa de pases vecinos, al igual que durante las primeras
Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas. Asimismo, algunos
miembros del cuerpo diplomtico fueron a ocupar puestos relevantes en el
ministerio de Defensa, como fue el caso del embajador Ricardo Lagorio, quien
fuera designado Subsecretario de Poltica y Estrategia entre 1994 y 1996. De la
misma manera, un claro indicador de la actuacin de la Cancillera en la poltica
de defensa fue el rol de coordinacin que ejerci en 1998 y 1999 sobre los
trabajos de formulacin del primer Libro Blanco de la Defensa Argentina,
dirigidos por el funcionario arriba nombrado. Asimismo, Andrs Fontana desde el
112

Ministerio de Relaciones Exteriores tuvo un rol protagnico en la formulacin de

la parte conceptual del mencionado documento.
Tal como nos mencionara Ugarte en una entrevista, si bien no estuvieron
encargados de la redaccin del Libro, s fueron convocados para dar su opinin.
Mientras que este consider que el resultado fue satisfactorio en tanto no hubo un
retroceso hacia las viejas ideas de la seguridad continental, Tibiletti tuvo una
opinin menos positiva del proceso de construccin, vindolo ms independiente
de la comunidad epistmica, destacando que haba sido Andrs Fontana, asesor de
Cancillera, quien haba formulado la primera parte del Libro, de la cual Tibiletti
critic la inclusin de las zonas azules.
En lo que respecta a las fuerzas armadas, aun con su poder drsticamente
disminuido, estas no estuvieron ausentes de las discusiones sobre defensa
nacional. No slo que la comunidad epistmica, al albergar dentro suyo un
conjunto importante de militares retirados, mantena lazos informales con
compaeros de armas, sino que tambin interactu frecuentemente con las fuerzas
a partir de los enlaces que estas establecan con el Congreso desde sus Secretaras
Generales mediante oficiales superiores65. Asimismo, tal como nos relatara Pablo
Martnez durante una entrevista, el senador Vaca sola visitar los cuarteles
regularmente para mantener dilogos directos con oficiales y suboficiales, con el
objeto de conocer de primera mano la situacin real y cotidiana de los hombres de
armas66.
Retomando la participacin domstica, luego de lograr la sancin del marco
legal de la defensa nacional con las leyes 23.554 y 24.059, aun persistan dos
propsitos pendientes para los miembros de esta comunidad epistmica: por un
lado, trasladar las innovaciones conceptuales logradas desde espacios de
investigacin, discusin y reflexin como el Seminario a un documento oficial
que estableciera un nuevo concepto estratgico, y por otro lado, un plan de
reformas presupuestarias, logsticas e institucionales para modernizar a las fuerzas
armadas (Beltrn, 2000). Con ese propsito, parte de los asesores del senador
Vaca, entre ellos quienes trabajaban en SER en el 2000 organizaron en 1995 el
Ciclo de Audiencias Pblicas sobre Defensa Nacional, bajo el auspicio de ambas

65

Tibiletti subray la participacin desde estas secretaras del general Anbal Laio, el almirante
Fernando Garca y el brigadier mayor Rubn Montenegro
66
Entrevista a Pablo Martnez, realizada en la ciudad de Paran, 18 de julio de 2013.

113

cmaras del congreso. Segn Martnez la iniciativa fue una forma de forzar el
debate sobre la reforma del sistema de defensa (2000: 33) en un contexto de
necesarias definiciones polticas sobre la cuestin (Donado, 1996).
En el marco del ciclo se convoc como expositores y participantes a militares,
legisladores, funcionarios, diplomticos y expertos, tanto argentinos como
extranjeros, con especial nfasis en personalidades brasileas, chilenas, espaolas
y norteamericanas. Tal como subray Martnez en una entrevista, no fue casual
que el expositor encargado de abrir el ciclo de audiencias fuera el entonces
Secretario de Asuntos Estratgicos brasileo, embajador Ronaldo Sardenberg, lo
que segn Martnez constitua en s mismo una medida de confianza mutua.
Durante diecinueve encuentros celebrados entre agosto y noviembre de 1995 se
discuti sobre la restructuracin, el tamao y la modernizacin de las fuerzas
armadas argentinas, as como respecto al ambiente estratgico y la seguridad
cooperativa, entre otros temas67.
Si bien el poder ejecutivo haba apoyado la iniciativa, el gobierno no acat las
recomendaciones basadas en los consensos arribados en el parlamento en razn de
las diferencias que existan entre el ejecutivo y este grupo, en particular en
relacin a la necesidad de restructuraciones que implicaban compromisos
presupuestarios de mediano plazo. Como respuesta a esta omisin, el 7 de marzo
de 1996 el Senado emiti una resolucin instando al gobierno a comprometerse
activamente con la formulacin de una Directiva Estratgica Nacional y un plan
de reformas. Lo que es ms, la resolucin recomendaba al ejecutivo formular
dicho documento, y la directiva estratgica militar consiguiente, en base a los
acuerdos bsicos alcanzados por los participantes de las Audiencias Pblicas, los
cuales, segn Martnez, condensaban los acuerdos polticos logrados desde 1983
en adelante y en particular desde 1989, respecto a la realidad estratgica regional
y a la insercin de la Argentina en la nueva realidad internacional (2002: 111112). Analizaremos estos acuerdos, conceptualizados por nosotros como
innovaciones conceptuales en otro apartado, pero por el momento vale sealar que
se trata de un momento de seleccin poltica, tanto la misma resolucin como el
documento finalmente emitido por el gobierno, titulado Directiva para la

67

La lista de las sesiones se encuentra disponible en la seccin de Anexos.

114

realizacin del Planeamiento Militar conjunto (decreto 1116/96 del 2 de octubre

de 1996)68.
De la misma manera, la Ley de Restructuracin de las Fuerzas Armadas
sancionada a comienzos de 1998 constituy otro producto de las actividades de
reflexin y discusin que se nutri adems de trabajos de anlisis producidos por
el Estado Mayor. El propsito de la ley era renovar la organizacin militar en
materia de capacitacin, planificacin presupuestaria, estandarizacin tcnica,
accin conjunta y movilidad. Tal como menciona Martnez (2002), uno de sus
principales artfices como asesor del senador Vaca, el esfuerzo por dar forma a la
ley comenz en 1993, mezclndose con el trabajo del Seminario. A pesar del
consenso que haba dado lugar a esta ley programa pensada para ser ejecutada en
cinco aos, pocas de su recomendaciones fueron llevadas a cabo en virtud de las
restricciones presupuestarias que sufra el pas a fines de la dcada del noventa.
En virtud de la experiencia exitosa de generacin de un consenso
parlamentario en la formulacin de las leyes vinculadas a la defensa nacional y la
seguridad interior arriba mencionadas, as como de la extensa actividad de
reflexin acadmica y discusin poltica que tuvo lugar en el Congreso, la
comunidad epistmica dio lugar a otro propsito relacionado con el fin ms
general de construir una poltica de defensa democrtica. Nos referimos a la
promocin del rol activo del congreso en esta poltica, puntualmente, de sus
Comisiones de Defensa, como un modelo a imitar por el resto de los pases de la
regin. En torno a este propsito, algunos miembros presentaban sus experiencias
y recomendaciones en distintas publicaciones, entre las que destacamos el trabajo
presentado por Tibiletti durante el II Encuentro Nacional de Estudios Estratgicos
de Brasil, titulado Parlamento e relaes civis-militares na transio e
consolidao da democracia na Argentina (1983-1995), as como el libro de
Pablo Martnez, La Restructuracin de las Fuerzas Armadas y el Rol del
Congreso. La experiencia argentina (2002)69. Este inters continu durante los
aos siguientes, a lo cual haremos mencin en el captulo siguiente.
68

Este documento plasmaba las ideas mencionadas en el siguiente prrafo: No delegar la funcin
de la defensa en una organizacin supranacional, reafirmando el derecho a la legtima defensa; y el
rechazo al uso de la fuerza para resolver los problemas regionales o internacionales, haciendo
referencia al concepto de defensa nacional incluido en la ley 23.554; y la concepcin estratgica
defensiva, basada en la disuasin convencional y el equilibrio cooperativo, en referencia a la
apuesta por una mayor integracin regional en el rea de la defensa (Martnez, 2002: 115)
69
Ver tambin Donado (2004).

115

Cabe tambin mencionar que en paralelo al Seminario, los miembros de la

comunidad epistmica tambin participaban de otros numerosos foros de tipo
acadmico que abordaban las temticas de la seguridad internacional y la defensa
nacional. Las revistas SER en el 2000 incluan al final de cada nmero un
apartado de resea con la informacin bsica de esas reuniones a las que haban
asistido, as como las principales conclusiones arribadas. De la misma manera
hubo otras instituciones y organizaciones involucradas en actividades similares,
en vinculacin ms o menos estrecha con la comunidad epistmica sealada.
Entre ellas cabe destacar lo realizado por el Consejo Argentino de Relaciones
Internacionales (CARI) en el marco del proyecto El Rol de las Fuerzas Armadas
en el Mercosur, en virtud tanto de la relacin del tema con el objeto de estudio de
nuestra tesis como por la relevancia de los expertos que participaron del evento
principal, tanto argentino como provenientes del resto de los pases del Mercosur.
As, desde su Comit de Estudios de Asuntos Latinoamericanos el CARI
conform en 1992 un equipo de trabajo destinado a reflexionar con respecto a cul
sera la actitud a esperar de parte de las fuerzas armadas frente al MERCOSUR,
en tanto proceso de integracin que comenzaba con una dimensin econmicocomercial pero que previsiblemente impactara sobre otras dimensiones, tales
como la defensa. El equipo de trabajo funcion bajo la direccin de un comit
asesor del cual participaban los Secretarios Generales de cada una de las fuerzas,
junto al Dr. Rosendo Fraga, el Dr. Carlos Floria y el Sr. Miguel Torres Duggan.
Por su parte, el equipo de trabajo tambin estaba conformado por hombres de
armas y por civiles, entre ellos, el Dr. Leonardo Hekimin (CARI, 1993: 7-8).
Como resultado de los trabajos de investigacin emprendidos por el equipo del
CARI y financiados por la Fundacin Konrad Adenauer, se public un informe
cuyo propsito fue analizar los diferentes elementos que iban conformando un
modelo de insercin de las fuerzas armadas en el esquema integrativo (CARI,
1993: 8). Entre los tpicos que se investigaban se sealan: el estudio comparativo
de la situacin de las fuerzas armadas en los pases miembros del MERCOSUR;
los antecedentes que existan en materia de interrelacin entre dichas fuerzas; el
desarrollo de medidas de incremento de confianza; el contenido y la aplicacin de
Tratados y Convenios en materia de inters militar; las implicancias de la cuestin
tecnolgica para las fuerzas armadas en un contexto de integracin regional, en
particular el desarrollo nuclear; la visin de las fuerzas sobre el proceso de
116

integracin; y las ideas y los intentos de establecer un esquema de defensa

colectiva en la regin del MERCOSUR (CARI, 1993: 8-9).
Como segunda instancia, el CARI organiz el Seminario titulado El Rol de
las Fuerzas Armadas en el MERCOSUR, cuyo propsito era determinar cules
son las nuevas cuestiones que se plantean como cruciales para el mundo militar, al
desarrollarse el proceso de integracin (CARI, 1998: 9). El mismo tuvo lugar en
Buenos Aires, los das 25 y 26 de noviembre de 1993, y cont con la participacin
de representantes civiles y militares de Brasil entre los cuales destacamos la
presencia de Alcides Costa Vaz y de Antonio Carlos Pereira- de Uruguay,
Paraguay, y reuni en calidad de asistentes a funcionarios, diplomticos, militares
y acadmicos, y cont con las palabras de cierre del Jefe del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas, en virtud de la ausencia del pas del ministro de
Defensa70.
Continuando con las actividades de reflexin y discusin, en 1998 Tibiletti y
el Secretario General de la Armada, el Almte (R) Fernando Garca, propusieron al
entonces director de la Escuela de Defensa Nacional (EDENA), General Anbal
Laio (ex Secretario General del Ejrcito), replicar la iniciativa brasilea de los
Encuentros Nacionales de Estudios Estratgicos. A este fin, conformaron un
grupo organizador junto a Jos Manuel Ugarte, Ernesto Lpez, Jaime Garreta y
ngel Tello,71 que se encarg de la celebracin de las siete ediciones, hasta el
2004 (Tibiletti, 2001)72, iniciativa que ser retomada en el prximo captulo.

70

Ese mismo ao, el CARI tambin haba organizado otros dos seminarios relacionados con las
cuestiones de seguridad: uno sobre la OTAN y la Argentina y otro sobre las Fuerzas para el
Mantenimiento de la Paz. Cabe nombrar tambin el proyecto de investigacin desarrollado por la
Universidad Torcuato Di Tella, financiado por la Fundacin Ford y coordinado por Rut Diamint, a
partir del cual se public el libro Control civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias
latinoamericanas. Entre los objetivos del proyecto estaban el estudio de las relaciones civilesmilitares en los nuevos contextos democrticos de la regin, as como el fomento de la
participacin de organizaciones de la sociedad en la custodia de las polticas gubernamentales y,
entre ellas, las polticas hacia las fuerzas armadas (1999: 7)
71
Si bien las primeras instituciones involucradas en la organizacin fueron la EDENA, SER en el
2000, la UNQ, el Centro de Estudios de la Unin para la Nueva Mayora, la Fundacin
Karakatchoff y el CARI, otras universidades solan participar como colaboradoras, y muchas otras
ms como participantes (Tibiletti, 2001).
72
I ENEE Globalizacin, seguridad internacional y defensa", septiembre de 1998; II ENEE
"Integracin, seguridad y defensa", 1999; III ENEE La revisin del Sistema de Seguridad
Interamericano", octubre de 2000; IV ENEE "Seguridad y Defensa en los espacios de integracin",
septiembre de 2001; V ENEE Conflicto y cooperacin estratgica en el siglo XXI: El papel de
Amrica del Sur, octubre de 2002; VI ENEE "Los nuevos escenarios de la seguridad
internacional", noviembre de 2003, VII ENEE Defensa e Integracin, noviembre de 2004.
Mientras que los dos primeros encuentros adoptaron un formato particular consistente en la
realizacin de mesas de debates con mltiples participantes que tenan cinco minutos para exponer

117

Cabe subrayar que, el rol de SER en el 2000 no se limit a ser un foro de

discusin nacional sino que tambin se convirti en el referente de vnculos
internacionales, en particular con Brasil, Chile y Espaa, y en menor medida con
Estados Unidos. Entre estos, destacamos su participacin en el dilogo poltico
sobre temas estratgicos con Brasil, cuando en 1992 un grupo de miembros de la
asociacin mantuvo una reunin con la SAE, para luego ser derivados a establecer
vnculo con el Instituto Brasileiro de Assuntos Estratgicos (IBAE), tal como
detallaremos ms adelante. Esta vinculacin, sumada al rol protagnico que
tuvieron SER en el 2000 y FLACSO- Chile en la constitucin del Comit
Permanente de Seguridad entre Argentina y Chile (COMPERSEG) y la seleccin
poltica de conceptos relativos a la cooperacin regional en defensa constituyen un
claro indicador del grado de influencia de la mencionada institucin argentina en
lo relativo a la poltica de seguridad regional de la Argentina73.

Poltica exterior, asuntos estratgicos y poltica de defensa en Brasil

Mientras que en Argentina las caractersticas particulares de la transicin a la
democracia, entre otros factores, dieron lugar a la conformacin de la comunidad
epistmica con epicentro en el Congreso como actor fundamental de la
participacin civil en la formulacin de la poltica de defensa, la configuracin de
los actores y los procesos en Brasil adopt importantes diferencias, aunque en
ltima instancia, como argumentamos en esta tesis, predominaron los contactos y
las interacciones, e incluso algunos acuerdos, entre los actores argentinos y los
brasileos.
De este modo, si bien en Brasil no se conform una comunidad epistmica de
la defensa, dos intentos por introducir al poder civil en la definicin de las
cuestiones centrales que luego seran debatidas, el resto de los encuentros utiliz el modelo ms
tradicional de los congreso acadmicos, con ponencias y algunos paneles plenarios.
73
Luego de la realizacin en Buenos Aires de la I Conferencia de Expertos sobre Medidas de
Confianza Mutua, en 1994, tuvieron inicio una serie de conversaciones entre actores argentinos y
chilenos con el propsito de negociar la firma de un Memorandum de Entendimiento sobre
cooperacin en defensa, enfocado hacia la creacin de confianza mutua. En virtud de los escollos
que dificultaban la negociacin, los actores oficiales alentaron a Ser en el 2000 y a Flacso- Chile a
realizar reuniones acadmicas sobre las relaciones estratgicas bilaterales, a modo de instancia
previa para detectar nudos conflictivos. En parte esto fue posible por la relacin del senador Vaca
con parte de la clase poltica chilena y con el entonces ministro de Defensa argentino, Oscar
Camilin. Luego de estas actividades, el Memorandum fue firmado en Santiago de Chile, el 8 de
noviembre de 1995, con el objetivo de: fortalecer los canales de comunicacin en el campo de la
defensa; informar sobre maniobras militares, notificar previamente e intercambiar observadores; y
promover actividades acadmicas conjuntas (Garca y Tibiletti, 2008: 16).

118

cuestiones militares produjeron algunas transformaciones en trminos de los

espacios polticos de formulacin del pensamiento estratgico, los cuales
impactaron de forma positiva sobre el dilogo bilateral en esta cuestin.
En primer lugar, la corta experiencia en el poder del presidente Fernando
Collor de Melo desde marzo de 1990 a octubre de 1992- aport la creacin de la
Secretara de Asuntos Estratgicos (SAE), desde la cual militares, polticos,
diplomticos y expertos comenzaron a interactuar para discutir y negociar nuevas
definiciones sobre el pensamiento estratgico, en el marco de la crisis de identidad
militar a la cual nos referimos en el captulo anterior. En segundo lugar, durante la
administracin de Fernando Henrique Cardoso, el rol de Itamaraty apareci
subrayado durante dos de las iniciativas presidenciales que intentaron, con
relativo xito, reformular parte del pensamiento estratgico: la redaccin de la
Poltica de Defensa Nacional de 1996 y la creacin del Ministerio de Defensa en
1999.
De hecho, los virajes en materia de poltica exterior que ocurrieron durante
los noventa, desde posiciones autonomistas a posturas ms neoliberales, llegaron
hasta las definiciones de defensa nacional, abriendo un intenso debate y lucha
poltica en torno a los significados que deban basar el pensamiento estratgico.
En este contexto, la poltica exterior del gobierno de Collor de Melo se caracteriz
por intentar imponer algunos cambios profundos, desde perspectivas soberanistas
propias del pragmatismo responsable, hacia un nuevo momento de alineamiento
con Estados Unidos (Sorenau Pecequillo, 2012: 50). En sintona con lo que
ocurra en la Argentina, la poltica externa brasilea se propona transformar
radicalmente la anterior fase de antagonismo con Estados Unidos, con el objetivo
de consolidar la imagen de un Brasil confiable para la recepcin de inversiones
extranjeras, como eje de un nuevo modelo de insercin internacional para el pas.
Este intento de ajuste de la poltica exterior, lejos de constituir una mera
medida pragmtica, se basaba, por el contrario, en una percepcin arraigada en lo
que Soares Alsina describi como un idealismo kantiano optimista frente al nuevo
orden mundial en surgimiento (2006: 68), que entraba en conflicto con el esquema
de pensamiento de los militares (Martins y Zirker, 2000b: 111)74. Este abandono

74

Para lograr aquel objetivo, Collor de Melo ensay diversas medidas, algunas de las cuales
tuvieron un gran impacto simblico en el rea de la defensa, como fue la clausura de los pozos en
Serra do Cachimbo, donde se realizaban pruebas de armas nucleares. Asimismo, se decidieron

119

de la retrica soberanista entraba en contradiccin con la preocupacin militar en

torno al tratamiento que los pases desarrollados comenzaban a otorgar a los
llamados nuevos temas globales75, tales como medio ambiente y derechos
humanos, directamente vinculados a la cuestin de la Amazonia, a los cuales nos
referimos en el captulo anterior. Esta inquietud militar, que implicaba el
remplazo del denominado peligro rojo por el verde (Rizzo de Oliveira, 1994:
252), quedaba patente en los escritos de pensadores estratgicos como los
almirantes Flores y Ferreira Vidigal y el general Meira Matos, en el marco de un
renovado nacionalismo de los militares con eje en el conflicto Norte-Sur, conflicto
de ideas que se expresar en los intercambios de opiniones sobre seguridad
regional entre Argentina y Brasil que desarrollaremos ms adelante.
Por su parte, los cambios institucionales a los cuales nos referimos incluyeron
la extincin del Servicio Nacional de Informacin y de la Secretara de
Asesoramiento de la Defensa Nacional, junto a la creacin en su lugar de la SAE,
as como la eliminacin del rango ministerial del Estado Mayor y del Gabinete
Militar (Castro Santos, 2004). Asimismo, como seala Rizzo de Oliveira, Collor
demostr su voluntad de ejercer su autoridad sobre las fuerzas armadas a partir de
la eleccin de ministros militares identificados con el respeto de las instituciones
polticas (1994, 205)76. Entre estos, cabe subrayar la designacin del almirante
Mario Csar Flores como ministro de la Marina, quien luego de la renuncia de
Collor sera nombrado secretario de la SAE por Itamar Franco77.
Este organismo de composicin mixta civil y militar- tena por finalidad
coordinar el planeamiento estratgico nacional, promover estudios, elaborar,
coordinar y controlar planes, programas y proyectos de naturaleza estratgica, as
caracterizados por el Presidente de la Repblica, inclusive en lo tocante a
informaciones y al macrozoneamento geopoltico y econmico, ejecutar
importantes recortes presupuestarios en el marco de un modelo de ajuste y reforma del estado,
resultando en la desaceleracin de los proyectos de sistemas de armas en desarrollo en las tres
fuerzas (Moniz Bandeira, 2006: 57).
75
Como seala Soares Alsina (2006: 62), no se trataban de novedades, lo diferente era el nfasis
que se les daba por parte de los pases desarrollados como parte del impulso a una nueva agenda
de seguridad internacional.
76
Segn Rizzo de Oliveira, Collor eligi de manera inteligente a sus ministros militares, ya que se
trataba de oficiales sin vnculos con el gobierno militar pero tampoco eran figuras rupturistas. As,
a diferencia de Sarney, Collor busc establecer su autoridad sobre los ministros militares, no
obstante lo cual su proyecto de creacin de un ministerio de Defensa enfrent la oposicin de gran
parte del sector militar y fue luego abandonado cuando la situacin poltica de este se agrav hasta
devenir en su juicio poltico (1994: 205). Tambin Fuccille resalta esta cuestin (2006: 65).
77
El ministro del Ejrcito fue Carlos Tinoco y el de la Aeronutica fue Scrates Monteiro.

120

actividades permanentes necesarias para el ejercicio de la competencia del

Consejo de Defensa Nacional, y coordinar la formulacin y acompaar la
ejecucin de la poltica nuclear. Su estructura bsica estaba formada por una
Subsecretara de Planeamiento Estratgico, una Subsecretara de Programas y
Proyectos Estratgicos, una Subsecretara de Inteligencia, y un Centro de Estudios
Estratgicos (CEE-SAE)78.
Este ltimo rgano result un actor muy relevante en el pensamiento sobre
temas estratgicos brasileo durante esta dcada, al menos en lo que hizo a los
primeros intentos de modificar el tradicional monopolio que guardaban
instituciones militares como la ESG, la EGN y la ECEME. Su misin institucional
era el desarrollo de pensamiento estratgico en relacin a los asuntos de inters
identificados por la SAE, as como la promocin de la participacin civil en esta
actividad. Entre sus reas temticas de incumbencia figuraban las esferas de
gobierno proceso decisorio, modelo de Estado, formas de administracin estatalplaneamiento estratgico, seguridad internacional tanto en la dimensin de la
integracin regional, la tecnologa (transferencia de tecnologa sensible) y calidad
en la administracin pblica. Asimismo, el CEE-SAE mantuvo una importante
accin externa, particularmente en lo que hace a la interaccin con SER en el
2000, que se manifest en la participacin de los directores de este centro e
incluso de los Secretarios Flores y Sardenberg- en las reuniones del Seminario,
resultando a su vez en la participacin de representantes de SER en el 2000 en los
Encuentros Nacionales de Estudios Estratgicos (ENEE) organizados por la SAE,
entre 1994 y 1999, como detallaremos ms adelante79.
Entre los miembros del CEE-SAE destacamos la actuacin de Thomas
Guedes da Costa, Luis Bitencourt y Alcides Costa Vaz, en virtud de su
desempeo dentro del organismo, de la continuidad que tuvieron en el rea de

78

Esto era lo que estableca la ley n 8.490, del 19/11/1992, modificatoria de la n 8.028, de
12.04.1990, que creaba la SAE en 1990, pero difera en algunos puntos de la finalidad y la
estructura de la Secretara. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8490.htm, consultado El
19/04/2014, y disponible en https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8028.htm, consultado el
19/04/2014.
79
Guedes Da Costa particip de la reunin del 22 de octubre de 1991 y en la del 28 de junio de
1994. Por su parte, Sardenberg expuso ante los miembros del Seminario el 21 de marzo de 1996.
Las exposiciones y otros trabajos de estos dos miembros de la SAE fueron publicados en la
Revista SER en el 2000 bajo los siguientes ttulos: Mercosur, seguridad regional y defensa
nacional en Brasil (Guedes da Costa, 1993), Poltica de defensa: el caso de Brasil (Guedes da
Costa, 1994); El inicio del Mercosur y sus implicancias estratgicas. Condiciones para la
integracin de polticas de defensa (Guedes da Costa, 1995).

121

estudios sobre defensa regional luego de su salida de la SAE y tambin en

relacin a su sostenida interaccin con contrapartes argentinas.
Luego de su paso por el ejrcito en la dcada de los setenta, Guedes da Costa
fue analista del CEE-SAE entre 1994 y 1996, momento en el cual se traslad a
Estados unidos, donde se desempe como profesor del Center for Hemispheric
Defense Studies (CHDS), otra institucin clave durante esta dcada en tanto
miembro de una suerte de comunidad regional de estudios de defensa, como
abordaremos en el captulo siguiente. Un recorrido similar tuvo Bitencourt,
participando como Director del CEE-SAE y partiendo luego para el CHDS junto
con Guedes da Costa. En el marco de su carrera acadmica cabe subrayar tambin
su desempeo como director del Proyecto Brasil del Woodrow Wilson
International Center for Scholars (2000-2005), otra institucin participante de la
mencionada comunidad de estudios. Por su parte, Costa Vaz se desempe como
investigador del CEE-SAE y profesor en la Universidad de Brasilia, hasta la
actualidad, desde donde dirigi el Ncleo de Estudios sobre el Mercosur.
El trabajo de la SAE tuvo continuidad durante el gobierno de Itamar Franco,
aunque en el marco de la permanencia de una poltica de bajo perfil estratgico
del pas80. As, en 1994 esta institucin comenz a organizar los ENEE,
ocupndose de los mismos hasta la disolucin de la Secretara en 1999.
Asimismo, como mencionamos anteriormente, el almirante Flores pas del
ministerio de la Marina a la SAE, desde donde organiz una serie de reuniones de
reflexin sobre poltica de defensa entre un conjunto de oficiales y diplomticos.
Si bien esta instancia no dio lugar a un documento oficial gener en su lugar una
suerte de documento interno, denominado Bases para una Poltica de Defensa
que luego fue efectivamente tomado como borrador para la Poltica de Defensa
Nacional de 1996 (Soares Alsina, 2006).
Es cierto que las iniciativas protagonizadas por la SAE tendientes a relaborar
algunos conceptos estratgicos tradicionales de las fuerzas armadas brasileas no
lograron superar la contradiccin de darse en paralelo con una poltica externa
80

Esto a pesar de que Itamar Franco tena una inclinacin ms soberanista, al igual que quien fuera
su canciller, Celso Amorim. Como seala Sorenau Pecequillo (2013: 57-58), con Franco, la
poltica exterior brasilea formul algunas iniciativas que no respondan al modelo del
alineamiento de Collor, tales como la propuesta del rea de Libre Comercio de Amrica del Sur
(ALCSA), as como las demandas de reforma de las organizaciones internacionales y la
cooperacin Sur-Sur, al igual que la candidatura para el asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas. Pero un factor que entr en juego fue que las cuestiones
econmicas adquirieron tal urgencia que eclipsaron cualquier iniciativa poltica o militar.

122

que, tal como seala Soares Alsina abandonaba la bsqueda de la autonoma en la

dimensin

poltico-estratgica

en

una

actitud

de

autolimitacin

internacionalmente correcta (2006: 92-93), contradiciendo no slo la tradicin

nacionalista militar sino tambin el pensamiento que se vena consolidando en el
seno de estas alrededor de la preocupacin por la incumbencia de los pases
desarrollados en el mbito de los nuevos temas globales. No obstante esto,
creemos que vale la pena analizar la actuacin de este actor que pona en
interaccin a militares, diplomticos y expertos, en particular por su influencia
sobre dos medidas relevantes de la incipiente poltica de defensa de Brasil la
publicacin de la Poltica de Defensa Nacional de 1996 y la creacin del
Ministerio de Defensa81- al igual que por su interaccin con la comunidad
epistmica argentina en las instancias de discusin y reflexin sobre conceptos de
seguridad regional, como analizamos ms adelante.
Con respecto a la creacin del ministerio de Defensa, este objetivo responda
a dos motivaciones principales: por un lado, era parte del programa de reforma del
Estado tendiente al logro de una mayor eficiencia, y por otro se corresponda con
la estrategia de poltica exterior que buscaba proyectar una imagen de pas
democrtico avanzado. Asimismo, Soares Alsina (2006: 129) menciona que
existan presiones norteamericanas, incluso vehiculizadas a travs de Argentina,
tendientes a que Brasil unificara los ministerios militares en uno de tipo civil.
Pero a pesar de existir la voluntad de creacin del ministerio, Cardoso eligi
encargar la tarea a los propios militares, poniendo al EMFA como coordinador de
los estudios exploratorios, los cuales estuvieron listos en el segundo semestre de
1996 y fueron presentados por un Consejo de vice-jefes de Estado Mayor. La
resistencia que mostraban las tres fuerzas se expres en el documento entregado,
el cual desaconsejaba la creacin del ministerio y propona, en caso de que fuese
inevitable la constitucin de la cartera, que esta fuera heredera del EMFA pero
que sobrevivieran los tres ministerio militares (Fuccille, 2006: 111).
Luego de la desestimacin del documento por parte de Cardoso, el presidente
ensay otra estrategia con mayor apuesta a la participacin de civiles, mediante la
81

Si bien ambas medidas expresan una creciente voluntad del poder civil por ejercer la conduccin
de la poltica de defensa, estas dos acciones estuvieron marcadas por una gran cautela y por la
ausencia de cambios drsticos y definiciones estratgicas claras, dejando la percepcin de que
poco haba cambiado en trminos de qu actores definen la poltica de defensa brasilea (Alves
Soares, 2004; Fuccille, 2007; Marques, 2004;).

123

creacin de un Grupo de Trabajo Interministerial, conformado por los tres

ministerios militares, el EMFA, Itamaraty, la SAE y la Casa Militar, con la
coordinacin del ministro jefe de la Casa Civil. Asimismo, previamente al
comienzo del trabajo del Grupo el presidente estableci como criterios previos
que se creara un ministerio de Defensa, el cual incorporara de hecho a aquellos
existentes, y que esta nueva cartera deba ser implementada a partir de finales de
1998, momento en que se disolveran los ministerios militares (Fuccille, 2006:
113).
A su vez, tambin en 1996, aunque antes de que el EMFA presentara el
documento contrario a la creacin del ministerio, Cardoso aprovech un conflicto
surgido entre la Marina y la Aeronutica en torno al control de la aviacin naval
embarcada para crear la Cmara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional
(CREDEN) en el mbito del Consejo de Gobierno82. La CREDEN estaba
constituida por los ministerios de Relaciones Exteriores, Justicia, Marina,
Ejrcito, Aeronutica, el EMFA, la Casa Civil, la SAE y la Casa Militar,
coordinadora del organismo, que tena como atribuciones la formulacin de
polticas, el establecimiento de directrices, la aprobacin y el acompaamiento de
programas gubernamentales en las siguientes reas: cooperacin internacional en
asuntos de seguridad y defensa, integracin fronteriza, poblaciones indgenas y
derechos

humanos,

operaciones

de

paz,

narcotrfico

otros

delitos

internacionales, inmigracin y actividades de inteligencia (Soraes Alsina, 2006:

107) 83. Fue precisamente a este organismo ad hoc a quien, en septiembre de 1996,
se le encarg la redaccin de la Poltica de Defensa Nacional (PDN).
Por otro lado, en el marco de su programa de reforma del estado, atendiendo a
un pedido de la SAE, Cardoso dispuso la creacin dentro del ministerio de
Planeamiento y Presupuesto de un Comit de Asuntos de Defensa, el cual reuna a
militares, diplomticos acadmicos y tcnicos de las reas de planeamiento y
presupuesto. El propsito del comit era la definicin de las prioridades en
relacin a la adquisicin de sistemas de armas, evaluacin para la cual el grupo
tambin tom el documento Bases para una Poltica de Defensa elaborado por
82

La CREDEN fue creada en mayo de 1996, esto es, antes de la presentacin del documento del
CONVICE, pero se aprovech este espacio institucional en surgimiento para impulsar la redaccin
de una Poltica de Defensa Nacional.
83
Segn el anlisis de Fuccille (2006: 86), la creacin de la CREDEN constituye un signo del
proceso de valoracin institucional de la temtica de la defensa que tuvo lugar durante el gobierno
de Cardoso.

124

la SAE en 1994 (Soares Alsina, 2006: 105). Ese trabajo tambin fue tomado por
parte del Comit de redaccin de la CREDEN como insumo para la redaccin de
la PDN, junto con otro escrito, redactado por el secretario de la SAE, embajador
Ronaldo Sardenberg, titulado Apontamentos Tentativos para uma Concepao
Estratgica e Politica de Defesa Nacional, dos indicadores del rol activo de la
SAE en la formulacin de este documento estratgico.
Ahora bien, a pesar de ser la primera formulacin civil sobre cuestiones
estratgico-militares, la Poltica de Defensa Nacional de 1996 fue objeto de
severas crticas en particular provenientes de algunos de los representantes del
pensamiento estratgico brasileo, tales como Cavagnari y Ferreira Vidigal.
Vamos a dejar el anlisis del contenido del documento para el apartado relativo a
las ideas, pero vale sealar aqu que una de las crticas unvocas que recibi el
documento se refiri a su excesiva generalidad, esto es, a la omisin de
formulaciones y decisiones explcitas. En parte, esto tuvo que ver con la gran
resistencia que ofrecieron las fuerzas armadas a la aprobacin de cualquier
documento que implicase modificar las polticas sectoriales llevadas adelante por
las fuerzas, as como a los exiguos dos meses que llevo su redaccin (Fuccille,
2005: 25). Asimismo, Soares Alsina destac que la existencia de importantes
disensos entre los militares y la diplomacia slo haba permitido arribar a
consensos demasiado generales (Soares Alsina, 2006: 112). Por su parte, Rizzo de
Oliveira evalu que la PDN no proporcion una verdadera concepcin estratgica
con identificacin clara de amenazas y objetivos, como consecuencia de la
ausencia de un consenso entre los ministros militares respecto a las directrices que
debiera adoptar una nueva concepcin estratgica, frente al cambiante contexto
externo y domstico al igual que una insuficiente voluntad poltica por impulsar
definiciones contundentes sobre un tema que no consideraban prioritario (1994:
202).
Ahora bien, mientras que se intent articular la participacin de la
diplomacia, las fuerzas armadas y los funcionarios del poder ejecutivo, a
diferencia de los que ocurri en Argentina, el congreso no constituy un actor de
relevancia en los intentos de definicin de la poltica de defensa democrtica. Tal
como sostiene Oliveira, con la excepcin de algunos pocos parlamentarios que
acaba por confirmar la regla, el Congreso Nacional se ha mantenido al margen de

125

un debate esencial sobre las fuerzas armadas, en virtud tanto de la falta de

conocimiento como de inters (Rizzo de Oliveira, 1994: 203; Fuccille, 2006: 217)
En lo que respecta a los expertos civiles, en el marco de novedad que
signific la experiencia de la primera SAE y de la interaccin establecida con
Itamaraty y las fuerzas armadas, la comunidad acadmica brasilea sobre defensa
no qued relegada, aunque estuvo lejos de alcanzar el nivel de interaccin que s
se dio en Argentina84. Una de las iniciativas a las cuales la comunidad acadmica
fue convocada fueron los ENEE. Cabe aclarar que estos encuentros no trataban
slo sobre cuestiones de defensa nacional y poltica militar sino que se segua la
tradicin heredada de la ESG que planteaba una nocin amplia de lo estratgico.
As, los ENEE partan de un enfoque claramente interdisciplinar, en tanto incluan
a los medios poltico, gubernamental, militar, empresarial y acadmico,
vinculados a la necesidad de desarrollar actividades de planeamiento y
administracin estratgicos para enfrentar los cambios significativos que suceden,
tanto en el ambiente nacional como en el internacional (Araujo, 1994: 3). Pero si
bien la comunidad epistmica argentina siempre haba sido crtica de esta
tendencia a la estrategizacin, representantes de la misma solan participar de
estos Encuentros e incluso en 1998 decidieron replicarlos en Argentina, como
mencionamos en el apartado anterior.
El I ENEE tuvo lugar entre el 25 y el 27 de mayo de 1994, en el Auditorio de
la SAE, en la ciudad de Brasilia, y fue organizado en conjunto por el CEE y el
Ncleo de Anlisis Interdisciplinar de Polticas y Estrategias de la Universidad de
San Pablo (NAIPPE/USP) con el objetivo de reunir a estudiosos, representantes
de instituciones pblicas y privadas y alumnos para discutir temas de relevancia
actual para los estudios estratgicos en Brasil. El II ENEE, realizado en San
Pablo al ao siguiente, fue organizado por el NAIPPE-USP, aunque tambin
cont con la ayuda de otras instituciones que formaron la Comisin Ejecutiva del
Encuentro85. Cabe mencionar la participacin de Luis Tibiletti, quien expuso
84

A partir de las entrevistas que realizamos con acadmicos brasileos, cabe sealar que existe
una parte de los expertos brasileos que prefieren ser independientes de las iniciativas del gobierno
por una cuestin de autonoma y mayor posibilidad de pensamiento crtico. Hay otro sector que
apuesta ms fuertemente a la actuacin conjunta, casualmente menos centrados en la crtica contra
la dictadura.
85
Nos referimos al NEE-Unicamp, y el NEST- UFF, el Programa de Relaciones Internacionales de
la USP, el Instituto de Pesquisas Econmicas e Aplicadas (IPEA), el Instituto Roberto Simonsen,
el Instituto de Pesquisa de Relaes Insternacionais de Itamaraty y el Ministerio de
Medioambiente, Recursos Hdricos y la Amazonia.

126

sobre relaciones civiles-militares y el rol del parlamento en la transicin a la

democracia en la Argentina, as como presencia de Virgilio Beltrn y Rut Diamint
como ponentes86.
Por su parte, el III ENEE, celebrado en octubre de 1996, tuvo lugar en Rio de
Janeiro y fue organizado por un conjunto de instituciones: la ESG, la Fundacin
Getulio Vargas, la UERJ, la UFF y la UFRJ. De los cuatro primeros encuentros
que pertenecen a la primera tanda de ediciones, este es el que mayor amplitud de
temas abarc, e incluso mayor participacin de ministros y funcionarios pblicos,
lo cual lo hace separarse del resto87.
Particularmente interesante fue el IV ENEE realizado en mayo de 1998. La
importancia del mismo radica en mltiples factores: en primer lugar, por haber
sido organizado por el NEE-Unicamp, en segundo lugar por haber contado con la
participacin de una gran cantidad de los miembros de la comunidad acadmica
brasilea y los pensadores estratgicos ya mencionados, al igual que de varios
representantes de la comunidad epistmica argentina, entre ellos Ernesto Lpez,
Luis Tibiletti, Rut Diamint y Marcelo San88. Asimismo, consideramos que esta
cuarta edicin de los ENEE se diferencia del resto por el mayor peso relativo que
tuvieron los temas ms ligados a la dimensin de la defensa en comparacin con
otros temas estratgicos89. Estos eventos se reanudaron en 2005 cuando la
Secretara de Estudios y Cooperacin del Ministerio de Defensa retom la

86

Beltrn present el trabajo titulado Contribuio para uma Concepo Estratgica no Cone Sul
da Amrica. Por su parte, Diamint expuso sobre "'Segurana Hemisfrica e Medidas para
Fomento da segurana: Revisando Alguns Termos Conceituais". Ambos trabajos fueron
publicados en Estratgia no Novo Cenrio Mundial (Arajo, 1995).
87
Entre los temas abordados cabe nombrar, Industria, Desarrollo, Financiamiento, Energa,
Ciencia y Tecnologa, Transportes, Medio Ambiente, Salud y Educacin. Slo tres exposiciones se
refirieron a la dimensin diplomtica- militar, esto es, la poltica de defensa: O Brasil e o Mundo
no Sculo XXI del Emb. Sardenberg; As Foras Armadas Brasileiras, proferida por el Ministro
General Benedito Onofre Bezerra Leonel y Uma Viso do Itamaraty del canciller Luiz Felipe
Lampreia (Anales III ENEE).
88
Nos referimos a los miembros del NEE-Unicamp (Elizer Rizzo de Oliveira, Antnio Carlos
Pereira, Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, Hctor Luis Saint-Pierre, Samuel Alves Soares, Suzeley,
Cludio de C. Silveira, Armando Amorim Vidigal), a dos de los militares aqu sealados como
influyentes sobre las definiciones de poltica militar (Manoel Augusto Teixeira y Gleuber Vieira),
quienes fueran aos antes importantes referentes del CEE-SAE (Tomaz Guedes da Costa y Alcides
Costa Vaz) y dos parlamentarios que siempre estuvieron vinculados a los temas de defensa, en
especial durante la dcada de 2000 (Aldo Rebelo y Jos Genono).
89
Los temas a los que nos referimos son: Seguridad regional, estrategias para la paz, integracin
regional, participacin en operaciones de paz, estudios de estrategia e historia militar, relacin
entre el parlamento y la poltica de defensa, relaciones civiles-militares, educacin militar y
democracia, planeamiento estratgico, actividades de inteligencia, la Amazonia e industrias de
defensa.

127

iniciativa, aunque deleg la organizacin en las Escuelas de Altos Estudios

Militares y el Gabinete de Seguridad Institucional de la Repblica
Otra de las instancias en las cuales la comunidad acadmica fue convocada
fue a finales de la dcada, en ocasin del intento por actualizar la Poltica de
Defensa Nacional de 1996. Una vez creada la cartera, el ministro Geraldo
Quinto, intent llevar adelante un proceso de actualizacin de aquel documento,
cuyos trabajos incluyeron una convocatoria a la opinin de veintids
personalidades polticas, acadmicas y militares, elaborndose en junio de 2002
un texto final que no logr ser publicado ya que no reuni el consenso necesario
entre las fuerzas armadas (Fuccille, 2006: 186)90. A pesar de eso, cabe resaltar que
entre esas personalidades se encontraban muchos de los miembros de la
comunidad

acadmica

los

pensadores

estratgicos

aqu

nombrados,

puntualmente: Antonio Carlos Pereira, Armando Amorim Ferreira Vidigal, Celso

Lafer, Clvis Brigago, Domcio Proena Jnior, Elizer Rizzo de Oliveira,
Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, Jos Genoino, Lus Antonio Bitercourt, Mrio
Csar Flores, Ren Armando Dreifuss, Ronaldo Mota Sardenberg y Thomas
Guedes da Costa91.

Una comunidad epistmica regional sobre defensa?

Hasta aqu hemos descripto la manera en la que se fue conformando en
Argentina un grupo experto en temas de defensa en estrecha interaccin con el
poder poltico, al igual que la experiencia brasilea, que sin constituir una
comunidad epistmica incluy importantes instancias de discusin y reflexin
sobre conceptos de defensa, as como la construccin de una comunidad
acadmica sobre el tema y oportunidades de intercambio de ideas con actores
argentinos. Cierto es tambin que estas instancias ocurrieron en un marco de
experiencias regionales, puntualmente hemisfricas, consistente en realizacin de

90

De acuerdo con Fucille, el ministro Quinto sostena que su gestin tena como lineamientos la
asociacin con la diplomacia y la cooperacin con nos notables (referencia a la consulta de civiles
de universidades y de la prensa aptos para aportar nuevas ideas y abordajes a la cultura de
defensa) y el establecimiento de acuerdos bilaterales en el escenario sudamericano (2006: 149).
91
La lista tambin inclua a Alberto Cardoso, Edmundo Sussumu Fujita, Fernando Manoel Fontes
Digues, Glson Fonseca Jnior, Hlio Jaguaribe, Jos Augusto Guilhon Albuquerque, Jos
Fogaa, Murillo Santos y Rubens Ricupero. Este ltimo, al igual que Antonio Carlos Pereira y
Ronaldo Sardenberg no respondieron a la consulta (Fuccille, 2006: 186).

128

eventos, proyectos de investigacin y congresos acadmicos en los que

participaron distintos pases.
En el artculo La seguridad estratgica regional en la integracin del cono
sur: un caso de construccin de seguridad y paz, Garreta se refiri a los esfuerzos
que desde el campo no gubernamental de los pases de la regin -centros de
estudio, fundaciones, universidades, grupos acadmicos, editoriales- se venan
desarrollando en paralelo con las negociaciones de los estados para poner en
marcha los acuerdos de integracin y cooperacin (1995: 48). Haciendo referencia
a lo que en esta tesis conceptualizamos como seleccin poltica, Garreta (1995:
48) subrayaba que el trabajo en red de discusin y reflexin de estas instituciones
haba comenzado a nutrir a los decisores gubernamentales de un instrumental
valioso a la hora de la toma de decisin", llegando a afirmar incluso que "hoy
nuestros puntos de vista son parte de las polticas oficiales"92.
Las instituciones que nombraba Garreta eran el CEE-SAE, el IBAE, el NEEUnicamp, FLACSO-Chile, el Centro de Estudios Sociedad y Fuerzas Armadas de
Chile, la Revista Espaola de Defensa y el US Army War College, a los cuales
podran agregarse el Wilson Center, el CHDS y el Instituto Gutirrez Mellado,
como detallamos a continuacin.
En primer lugar, durante la primera mitad de los noventa SER en el 2000
estableci una estrecha relacin con el IBAE, luego de haber mantenido una
reunin con los miembros de la SAE, quienes sugirieron que el vnculo continuara
a travs del mencionado instituto. Esta asociacin civil haba sido fundada en
1992 por los ya mencionados Antonio Carlos Pereira, el general (R) Manoel
Teixeira, el almirante (R) Amaral Oliveira y el profesor Oliveiros Ferreira, como
continuacin del Centro de Estudos Estratgicos do Convivio, con el cual el grupo
de asesores parlamentarios argentinos ya haba establecido vnculo en la dcada
anterior. Tal como nos explic Pereira en una entrevista, sin mucho
financiamiento ni tiempo aunque con mucha dedicacin, el IBAE se articul como
un centro de estudios sobre defensa independiente, siendo uno de sus objetivos
continuar el proceso de aproximacin entre el Estado Mayor de las Fuerzas

92

En ese trabajo Garreta tambin describa los vnculos establecidos por SER en el 2000 con
instituciones similares, tales como el IBAE, el NEE-Unicamp y el CEE-SAE, as como con
ncleos acadmicos: FLACSO-Chile, la Revista Espaola de Defensa, el Centro de Estudios
Sociedad y FFAA de Chile, US Army War College, entre otros.

129

Armadas brasileo y el Estado Mayor Conjunto argentino, dilogo que haba

comenzado con la realizacin de los Simposios descriptos en el captulo anterior.
Es cierto que, a diferencia de los expertos argentinos que tenan condicin
oficial en virtud del mandato que tenan del senador Vaca, los miembros del IBAE
actuaban de manera independiente de las autoridades brasileas. Pero a pesar de
esto, Pereira aclar que el gobierno y los militares de su pas conocan las
actividades del instituto y que, si bien no reciban misiones ni cumplan
instrucciones no haba muchas diferencias entre los que pensaban los miembros
del IBAE y las fuerzas armadas, al menos en relacin a la necesidad de generar
buen dilogo, confianza y transparencia con las contrapartes argentinas 93. As,
entre 1992 y 1995 SER en el 2000 y el IBAE realizaron cuatro reuniones de
trabajo, dos en San Pablo y dos en Buenos Aires, hasta la disolucin de este
instituto.
Por otro lado, tanto los miembros de SER en el 2000 como Ernesto Lpez
desde su rol de director del PIFAS de la Universidad Nacional de Quilmes
(UNQ), sostuvieron un fuerte vnculo acadmico y personal- con los miembros
del NEE-Unicamp. A comienzos de la dcada del 2000, como fruto de una
investigacin binacional segn cuentan sus compiladores, un grupo de
investigadores de la UNQ y de la Unicamp y la Universidade Estadual de So
Paulo (UNESP) editaron sendos volmenes, uno en espaol y otro en portugus,
titulado Nuevas Amenazas. Dimensiones y perspectivas. Dilemas y desafos
para la Argentina y el Brasil94. Asimismo, cabe mencionar que Marcelo San hizo
su doctorado en la Unicamp, dirigido por Rizzo de Oliveira. Su tesis, concluida en
1995 se titul Alfonsn, Menem y las relaciones cvico-militares: la construccin
del control sobre las fuerzas armadas en la Argentina democrtica (19831995)95. De igual manera, otro indicador de la interaccin entre la comunidad
epistmica argentina de la defensa y los actores protagonistas del pensamiento
93

Antonio Carlos Pereira tambin nos refiri que tenan un dilogo informal tanto con Itamaraty
como con el Ejrcito, de la misma manera que Amaral Oliveira mantena contacto con la Marina.
94
La edicin en portugus se titul Novas Ameaas. Dimenses e Perspectivas. Desafios para a
cooperao em defesa entre Brasil e Argentina. Ambos contenan artculos escritos por Hctor
Luis Saint-Pierre, Ernesto Lpez, German Montenegro, Suzeley Kahlil Mathias, Marcelo San,
Samuel Alves Soares y Joo Roberto Martins filho.
95
La FGV tambin mantuvo un importante vinculo con la comunidad epistmica argentina,
relacin en la que se destaca la colaboracin de Ernesto Lpez y Marcelo San en el Seminario
Democracia e Foras Armadas no Cone Sul que dio lugar al libro homnimo (DAraujo y
Castro, 2000)- organizado por el Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea
do Brasil (CPDOC) de la Fundacin, los das 26 y 27 de abril de 1999.

130

estratgico brasileo es que el libro del almirante Flores arriba mencionado fuera
traducido y publicado en conjunto por la UNQ y SER en el 2000, en el marco de
la coleccin Poltica, Economa y Sociedad, dirigida por Lpez en 1996.
Cabe mencionar tambin el intenso intercambio entre los miembros de SER
en el 2000 y otros expertos, incluidos los brasileos, con FLACSO-Chile y con la
Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, tambin de este pas, publicacin en la cual
presentaron sus trabajos muchos de estos estudiosos. Lo que es ms, como fue
mencionado al trmino del apartado sobre los actores argentinos, ambas
instituciones fueron convocadas para la construccin del COMPERSEG, en un
claro indicador de seleccin poltica de las ideas respecto a las ventajas de la
concertacin poltica y el dilogo bilateral en temas de defensa y la puesta en
prctica de las medidas de fomento de la confianza y la transparencia para
conseguir la desaparicin de las hiptesis de conflicto mutuas.
Ciertamente, un actor relevante de esta comunidad regional de estudios de
defensa estuvo constituido por un conjunto de instituciones norteamericanas, en
un momento en que Estados Unidos tomaba la iniciativa en materia de discusiones
sobre seguridad hemisfrica. FLACSO- Chile ya haba comenzado a trabajar
intensamente con una de las ms activas de esas instituciones, el Woodrow Wilson
International Center for Scholars. Este think tank con sede en Washington llev
adelante un Programa Latinoamericano con dos iniciativas: en la segunda mitad
de la dcada de los noventa, hasta su finalizacin, cre el Programa Paz y
Seguridad en las Amricas y luego, ya en la primera dcada del siglo XXI,
organiz el Programa Creating Community in the Americas, en el cual Rut
Diamint tuvo un rol protagonista.
El primer programa mencionado fue una iniciativa de colaboracin acadmica
hemisfrica, organizado de manera conjunta por el programa el Wilson Center y el
rea de Relaciones Internacionales y Militares de FLACSO- Chile, con
financiamiento de la Fundacin John D. and Catherine T MacArthur. El programa
comenz en el ao 1995 y se extendi hasta finales de la dcada, siendo sus
codirectores Francisco Rojas Aravena y Joseph S. Tulchin96. El programa
consisti en la realizacin de iniciativas tendientes a fortalecer los vnculos de
cooperacin en el mbito de la seguridad y la defensa en las Amrica, entre ellas,
96

Otras instituciones locales tambin participaban como organizadoras y financiadoras, como fue
el caso del Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de Sao Paulo-IDESP,

131

el establecimiento de programas de investigacin que posibiliten una mejor

comprensin de las percepciones de amenaza y de los requerimientos de seguridad
en las distintas subregiones del hemisferio. Para alcanzar este objetivo se busc
establecer espacios de dilogo e intercambio de opiniones entre actores
gubernamentales, diplomticos, militares y acadmicos con el fin de generar
iniciativas que posibiliten identificar las reas de colaboracin y generar opciones
para la prevencin de conflictos (Rojas Aravena, 1996a: 9).
La metodologa del Programa sola consistir en la realizacin de un evento de
discusin entre expertos tanto acadmicos como gubernamentales- y la posterior
publicacin de las exposiciones, los debates y las conclusiones en forma de
libros97. Por ejemplo, uno de los primeros libros editados trat sobre las medidas
de confianza mutua, recogiendo los trabajos presentados durante la Conferencia
Regional sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad, celebrada en
Santiago de Chile, en noviembre de 1995, as como durante la profundizacin del
debate en instancias subregionales realizadas en el marco del Programa 98. El tema
tambin fue objeto de anlisis durante las Conferencias de Ministros de Defensa
de las Amricas en Williamsburg (1995) y Bariloche (1996).
A su vez, segn relataba uno de sus co-directores, el programa intentaba
continuar el trabajo que haba comenzado en los ochenta el Grupo de Relaciones
Internacionales de Amrica Latina (RIAL), iniciativa suya y de Augusto Varas,
por entonces director del Centro de Estudios Internacionales de FLACSO. Segn
explicaba Tulchin, la inquietud era respecto al impacto que tendra el fin de la
Guerra Fra sobre aquella generacin de estudios estratgicos e internacionales
latinoamericanos desarrollados en el marco de la competencia bipolar,
puntualmente con respecto a si los centros de estudios estratgicos y las fuerzas
armadas de estos pases podran aprovechar la coyuntura parar operar un cambio
de mentalidad (Sennes, 1998).
Entre los temas sobre los cuales profundiz el Programa destacamos el de la
cooperacin regional en seguridad y defensa. Tal como se sostuvo en varias de sus
97

Destacamos las siguientes publicaciones: Balance estratgico y medidas de confianza mutua

(1997), Medidas de confianza mutua: verificacin (1996), El Mercosur de la defensa (1997),
Seguridad internacional, paz y democracia en el Cono Sur (1998), La seguridad hemisfrica a fin
de siglo: el nuevo concepto de seguridad hemisfrica cooperativa (1998), Argentina y la
seguridad internacional (1998) y Brasil e a poltica internacional (1999).
98
Nos referimos al volumen editado por Rojas Aravena en 1996, titulado Balance Estratgico y
Medidas de Confianza Mutua y publicado por Flacso- Chile.

132

publicaciones, uno de los conceptos que surgi de las instancias de investigacin

y debate fue el de seguridad cooperativa o a la seguridad asociativa,
conceptualizada como un sistema de interacciones interestatales que,
coordinando polticas gubernamentales, previene y contiene las amenazas a los
intereses nacionales y evita que las percepciones que de estas tienen los Estados
se transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones (Rojas Aravena,
1996b: 9). Lo que es ms, el Programa se plante como objetivo explcito abogar
por que el modelo de seguridad cooperativa fuera adoptado por los pases de la
regin, propsito que segn los organizadores constitua un esfuerzo compartido
entre los Estados Unidos y la Argentina (Lama, 1998: 6). En ese sentido,
argumentamos que las ideas discutidas al interior de la comunidad epistmica
argentina pasaron por un proceso de difusin otra de las variables identificadas
por Adler para estudiar estas comunidades- esto es, aquella transmisin de las
expectativas, valores e ideas, en este caso por medios indirectos, como debates
acadmicos y publicaciones. Cierto es que estas temticas no slo eran trabajadas
en Argentina, pero entendemos que, tal como queda implcito en la cita
precedente, exista una percepcin positiva respecto al rol destacado del pas sobre
la cuestin.
En resumen, los eventos de discusin y las publicaciones que resultaron de
los mismos fueron conformando una verdadera agenda de investigacin, que
incluy temas como las ya mencionadas medidas de fomento de la confianza,
modernizacin y balances regionales; medidas de desarme; establecimiento de
regmenes de seguridad; nuevas formas de relaciones entre los Estados de las
Amricas, en especial, entre los Estados Unidos y el resto de las Amricas;
problemticas de seguridad en clave de nuevas amenazas; relaciones civilesmilitares y modelos subregionales de cooperacin en defensa.
Asimismo, tanto los miembros de SER en el 2000 como los expertos
brasileos y los chilenos fueron asiduos participantes de las iniciativas del CHDS,
creado como resultado de la II Conferencia de Ministros de Defensa de las
Amricas en 1996 alrededor del programa de investigacin y accin del concepto
de Seguridad Cooperativa impulsado por el secretario de Defensa de Estados
Unidos, William Perry99. Como mencionamos en el apartado sobre los actores y
99

Otros vnculos con Estados Unidos se dieron a travs del National Defense Institute y la
National Defense University, as como por medio del National Endowment for Democracy.

133

los procesos de la defensa en Brasil, dos de sus analistas civiles con influencia
durante esta dcada dejaron sus puestos de funcionarios de la SAE para ir a
trabajar a dicha institucin, que supo convocar a los expertos civiles, militares y
funcionarios polticos a distintas instancias de discusin y formacin que perduran
hasta la actualidad.
Ahora bien, a pesar de la existencia de una agenda de investigacin
relativamente consensuada, entendemos que dos de los elementos fundamentales
del concepto de las comunidades epistmicas no estn presentes de manera lo
suficientemente clara como para designar a este grupo de instituciones bajo dicha
categora conceptual. En principio, si bien era compartido el propsito ligado a la
construccin de confianza, no exista el mismo consenso en torno al
involucramiento de las fuerzas armadas en el combate de las nuevas amenazas,
sobre el cual las ideas y los intereses de los miembros divergan. Asimismo, la
identificacin de criterios de seleccin poltica requerira una investigacin
mayor, que no es posible en el marco de esta tesis. En virtud de esto, entendemos
que lo que existe en las Amricas es una comunidad regional de estudios de
defensa pero no una comunidad epistmica. A pesar de esto, el poner de relieve
cules fueron las instituciones y las temticas tratadas a nivel regional permite
comprender que existi una dimensin acadmica, junto a la poltico- diplomtica
y la militar, al interior de la cual tambin se argument y se negoci respecto al
modelo de defensa regional que remplazara al que haba operado durante la
Guerra Fra.

Innovacin, seleccin y difusin de ideas

Entendimientos en conflicto en torno a la seguridad regional
El concepto estratgico defensivo y la seguridad cooperativa
Tal como sostuvimos ms arriba, al tiempo que la comunidad epistmica
argentina innovaba sobre los conceptos jurdicos y polticos vinculados a la
seguridad y la defensa nacionales, la transformacin de la dimensin externa de la
poltica de defensa argentina apareca tambin como una de sus preocupaciones
centrales. Relevamos en este apartado aquellas discusiones y conceptualizacin
que resultaron fundamentales en lo atinente al modelo de seguridad regional sobre
el que se discuta en los noventa, discusiones basadas en tomar al modelo
134

disuasorio frente a los vecinos como una unidad de variacin y la correspondiente

apuesta al dilogo y la cooperacin, idea representada por el concepto de hiptesis
de confluencia. Esta reflexin respecto a las ideas que fundamentaban la postura
estratgica de la defensa de Argentina estuvo directamente vinculada con
discusiones similares que venan teniendo lugar en Europa desde la distencin
internacional y que se consolidaron a partir de los cambios introducidos en la
poltica internacional con la llegada del movimiento reformista sovitico liderado
por Gorbachov.
Decimos directamente vinculadas porque los miembros de la comunidad
epistmica citaban expresamente en sus trabajos tanto los documentos
provenientes del trabajo de las Naciones Unidas como algunos de los resultados
institucionales de los procesos de cooperacin europeos. Entre los primeros nos
referimos al documento Estudio sobre Conceptos y Polticas de Seguridad
Defensiva publicado en 1993 a raz de lo trabajado en el seno del grupo sobre
seguridad defensiva creado por la Asamblea General en 1990, como continuacin
de lo realizado por el grupo de expertos designado por el Secretario General de
Naciones Unidas en 1985 para discutir sobre conceptos de seguridad.
Este documento, parte del cual fue publicado en el n 4 de la Revista SER
(ONU, 1993: 79-83), se basaba en los desarrollos de investigadores de la paz en
Europa Oriental que tenan por objetivo eliminar la naturaleza ofensiva de la
postura militar a lo largo de Europa destacando las capacidades defensivas.
Estos supuestos conceptuales haban sido tomados por el gobierno de Gorbachov
en un intento por modificar la doctrina militar sovitica sobre la base de esas
ideas. En el marco de estas transformaciones, se abra el espacio al
cuestionamiento de la lgica del enfrentamiento ideolgico, de las alianzas que
impulsaba y respecto a los enfrentamientos en el tercer mundo mediante los cuales
se dirima el conflicto de las superpotencias. As, el documento buscaba plantear
una alternativa a la frmula que la bipolaridad impona para la estabilidad del
sistema internacional, proponiendo en su lugar fortalecer la seguridad
internacional a nivel global, regional y bilateral dando ms nfasis a la orientacin
defensiva de las posturas militares de todos los estados.
El estudio que fundamentaba la conveniencia de un cambio de lgica desde la
coexistencia pacfica hacia un verdadero modelo de la seguridad defensiva se
basaba en la idea de la seguridad comn, esto es, la nocin de su indivisibilidad,
135

en virtud de lo cual se entenda que la seguridad de cada estado en una

determinada regin estaba inseparablemente ligada a la de los otros, tal como
refleja la Carta de las Naciones Unidas. En funcin de esto, la seguridad defensiva
se basaba en el principio orientador que sostena que un Estado alcanza la
seguridad defendiendo sus propios intereses en una manera que no reduzca la
seguridad de los otros (ONU, 1993: 80). Es decir, no slo bastaba el acuerdo
sobre el status quo entre los dos bloques ideolgicos sino que era necesario un
conjunto de seales polticas y militares de transparencia y confianza porque la
paz y la cooperacin entre los estados era la mejor garanta de la seguridad mutua.
Para sostener este modelo de seguridad los estados deban llevar adelante una
serie de medidas polticas y militares, con el objetivo de transmitir su
compromiso con la indivisibilidad de la seguridad ratificando a los otros sus
propias intenciones pacficas. Esto se lograra a partir del respeto por el derecho
internacional y prcticas de transparencia en las cuestiones militares. Otras
condiciones polticas necesarias para establecer un modelo de seguridad defensiva
eran la mejora de las relaciones bilaterales, la disminucin de las tensiones y
conflictos que pudieran estar pendientes de resolucin, as como el
fortalecimiento del control poltico sobre las fuerzas armadas.
Esta ltima condicin se refera a que en una democracia la identificacin de
las amenazas y de los intereses nacionales, el desarrollo de conceptos estratgicos
y las decisiones sobre adquisicin de armas deben ser la responsabilidad primaria
de las autoridades polticas legitimas de un pas (ONU, 1993: 80), mientras que a
las fuerzas armadas les cabe el trabajo de asesoramiento e implementacin de las
decisiones. Este llamamiento a la construccin institucional y poltica del control
civil sobre las fuerzas armadas, as como la promocin de la experiencia civil en
asuntos militares, resonaba fuertemente con el propsito general de la comunidad
epistmica, tal como lo formulamos en el captulo anterior.
Asimismo, en virtud de que las expresiones polticas podan ser efmeras, los
expertos sealaban la relevancia de la dimensin propiamente militar de las
medidas a implementar. As, las condiciones militares de un modelo de seguridad
defensiva implicaban la definicin de un concepto estratgico y una postura de la
fuerza que destacaran las capacidades defensivas por sobre las ofensivas. Mientras
que el primer elemento se refiere a la misin de las fuerzas armadas, el segundo
establece las capacidades materiales necesarias para implementar los elementos
136

conceptuales. Entonces, el concepto estratgico defensivo es el que se basa en el

objetivo de proteger y preservar del ataque un espacio particular (1993: 82), de
manera que cualquier capacidad que habilite al estado para un uso de la fuerza con
el propsito de retener un territorio extranjero entraba en contradiccin con la
seguridad defensiva, de la misma manera que lo hacan las acciones de fuerza de
tipo preventivo o de agresin.
A partir de esto, se entenda que una postura de fuerzas defensiva era aquella
que buscara reducir la capacidad de invasin, la cual dependa de una confianza
estratgica garantizada a partir de una alta tasa de movilidad, de poder de fuego,
armas tecnolgicamente avanzadas y la habilidad de mantener operaciones de
ataque en largas distancias (1993: 83). Si bien no se buscaba la eliminacin total
de las armas y equipos que permita tener esa confianza estratgica, el modelo de
la seguridad defensiva propona una postura de fuerza basada en un adecuado
equilibrio entre las operaciones militares en los niveles inferiores de fuerzas y
armamentos, como as tambin entre las capacidades ofensivas y defensivas, a la
vez que tena en cuenta la forma en que las fuerzas son desplegadas y sus
posibilidades de movilidad (1993: 83).
En funcin de este y otros trabajos conceptuales, a partir de los primeros aos
de la dcada de los noventa la comunidad epistmica argentina desarroll una
serie de actividades de discusin y produccin de estudios vinculados a promover
los conceptos de postura defensiva, suficiencia defensiva y modelo de seguridad
cooperativa, as como otros conceptos vinculados a los nombrados100.
De esta manera, el primer nmero de la Revista public un artculo escrito
por Virgilio Beltrn -subsecretario de Poltica y Estrategia del ministerio de
Defensa- en base a su exposicin realizada en el Seminario el 31 de marzo de
1992, titulado El concepto de suficiencia defensiva. En tanto principio rector del
planeamiento estratgico de la poltica de defensa, la suficiencia defensiva
implicaba para un estado: a) la renuncia a poseer capacidad de atacar por sorpresa
a sus vecinos (u otros potenciales adversarios); b) la renuncia a poseer la
capacidad de implementar una penetracin en profundidad y/o en gran escala en el
territorio de sus vecinos (u otros potenciales adversarios), dando como resultado

100

Otra publicacin sobre la temtica fue el libro Defensa no provocativa: una propuesta de
reforma militar para la Argentina, editado por Gustavo Cceres y Thomas Edward Scheetz en
1995.

137

un dispositivo no amenazante pero disuasivo (1992: 45). Cabe aclarar que

Beltrn adverta que la suficiencia defensiva slo poda tener lugar en espacios o
reas de paz estructural, esto es, dnde las posibilidades de conflicto grave o
agresin fueran prcticamente inexistentes, de igual manera que la integracin
econmica reforzaba las oportunidades de xito de ese modelo (Beltrn, 1995).
Asimismo, este esquema se complementaba con la creacin de mbitos de
confianza entre pases con conflictos pendientes, tales como Centros de
Prevencin de Conflictos, sistemas de seguridad colectiva, emprendimientos de
cooperacin tcnica y produccin conjunta de materiales militares.101
Otra idea que se vincul con el pensamiento europeo sobre seguridad fue la
separacin entre seguridad y defensa, analizada en el captulo anterior. El deslinde
entre las dimensiones interna y externa estableci que el rea de incumbencia
militar era exclusivamente la segunda, definicin poltica que fue continuada y
vinculada con el pensamiento sobre cooperacin regional en temas de defensa.
Uno de los documentos en los que se plasma esta vinculacin es el artculo
Los nuevos conceptos en materia de Seguridad Estratgica Regional escrito por
Druetta, Tibiletti y Donado en calidad de miembros del Departamento de
Sociologa Militar y Poltica de Defensa del CEPNA, publicado en la Revista SER
en el 2000. Trazando un paralelo con la crtica a la DSN que haban trabajado
durante los ochenta, los autores advertan sobre la tendencia que persista en el
orden internacional transicional que se abra luego del fin de la Guerra Fra
respecto a una expansin del concepto de seguridad equivalente a una
estrategizacin de todos los campos de las relaciones entre naciones y pueblos.
Argumentando que la mayora de los problemas que aquejaban a los pases de la
regin eran desafos de orden poltico-econmico-social, sealaban la necesidad
de dejar en claro que la utilizacin del instrumento militar no era adecuada ni
legtima para su resolucin. En virtud de esto proponan que la dimensin
directamente relacionada con el uso potencial del poder militar constituyera un
referente exclusivo de la nocin de Seguridad Estratgica, siendo esta un

101

En otro trabajo, Beltrn (1993) abogaba por una transformacin en el tipo de planeamiento
militar, que diera mayor flexibilidad y libertad de accin al instrumento militar y a sus
conductores, algo necesario en el contexto plagado de incertidumbres que dejaba el fin de la
Guerra Fra. Sobre la relacin entre la suficiencia defensiva y la seguridad cooperativa ver tambin
Beltrn (1994, 2000).

138

componente entre varios de un sistema total, multifactico y multidisciplinario de

seguridad hemisfrica (Druetta, Tibiletti y Donado, 1992: 59).
Luego de este recorte de lo que llamaban el concepto operativo de la
seguridad, que apunta a desestrategizar cuestiones de resolucin no militar,
vinculaban este concepto con la tendencia a la integracin regional y la
preocupacin por la paz entre pases con historias recientes de rivalidad y tensin,
dando lugar al trmino Seguridad Estratgica Regional. Tal como mencionamos
ms arriba, se repeta la comparacin con las transformaciones que ocurran en
Europa que, segn los trminos de los propios autores, haban dado lugar a un
modelo europeo de la Seguridad Estratgica Regional. As, argumentaban que
en un contexto internacional de altos niveles de incertidumbre (que) impiden la
fijacin de hiptesis de conflicto con el carcter esttico que tuvieron durante el
perodo anterior, los modelos de seguridad colectiva perdan sentido (Druetta,
Tibiletti y Donado, 1992: 59). Esto es, desaparecido el enemigo comn, la
seguridad colectiva abrira paso a la seguridad compartida, cuyo propsito es
asegurar el espacio comn, frente a las nuevas amenazas que la regin percibe
para la conservacin del orden, tal como haba sucedido en Europa con la
Conferencia para la Seguridad y Cooperacin Europea, encargada de fomentar la
cooperacin para la paz y el fortalecimiento de la confianza y seguridad mutuas
(Diamint, 1992b).
Ahora bien, la propuesta de la seguridad compartida no renunciaba al derecho
de los estados a disponer de fuerzas armadas. De hecho, en este y otros escritos se
comparaban la defensa nacional con la prima de seguro que todo estado nacin
requiere para su supervivencia en paz. Pero, contrariamente a la ptica realista
(que entenda que) la capacidad disuasiva necesaria dependa exclusivamente de
las capacidades de cada estado nacin, adheran en su lugar a la idea de un
modelo del seguro compartido el cual entenda que para defender los intereses
nacionales era necesario hacer prevencin y control de los conflictos, esto es,
evitar la guerra y mantener la paz (Druetta, Tibiletti y Donado, 1992: 63).
Esta opcin por regionalizar la concepcin de defensa responda tambin a las
limitaciones impuestas por la frgil situacin financiera de los respectivos estados.
Como explicaban, en un contexto de fuertes restricciones econmicas, nuestros
pases no estn en condiciones de pagar por s solo la prima de seguro. Lo que es
ms, esto se sumaba a la marginalidad estratgica de los pases de la regin,
139

fundamentando la conveniencia de optar por un mecanismo de seguro

compartido con aquellos vecinos cuyas situaciones socio-polticas pudieran
generar elementos de estabilidad que afecten los intereses nacionales.
Los autores concluyen que consideraban viable el establecimiento de un
sistema de seguridad estratgica regional en el Cono Sur, aprovechando lo ya
hecho en materia de transparencia y salvaguardas en el desarrollo nuclear entre
Argentina y Brasil y los Simposios de Estudios Estratgicos. El modelo de
seguridad comn entre estos pases deba:
1) basarse en los nuevos conceptos de seguridad expuestos, ms que en
los conceptos de alianzas o sistemas colectivos de defensa; 2) No
pretender ser una solucin aislada de la subregin del Cono Sur, sino
procurar su articulacin junto a otros esfuerzos subregionales en el seno
de la OEA; 3) No ser confrontativo sino complementario de toda
iniciativa en materia de seguridad que la principal potencia hemisfrica
pueda eventualmente plantear en consideracin; 4) No ser obra exclusiva
de diplomticos ni de militares, sino del trabajo mancomunado de las
cancilleras, ministerios de defensa y estados mayores junto a la
legitimacin consensuada en los parlamentos; 5) Utilizar como
herramientas las bateras de medidas de confianza mutua ampliamente
desarrolladas a nivel terico y prctico en la regin (Druetta, Tibiletti y
Donado, 1992: 66).

No obstante esta apuesta por estrechar las relaciones poltico-estratgicas con

los vecinos, la comunidad epistmica reconoca que haba sectores que aun
guardaban recelos y desconfianza con respecto a Brasil y Chile, en razn de las
cuales eran reacios a aceptar el modelo de suficiencia defensiva. En un texto sobre
el concepto de balance estratgico y la viabilidad de un sistema de seguridad
estratgica regional, Tibiletti y Donado exploraron esta relacin, partiendo de una
diferenciacin entre la tradicin realista del concepto de equilibrio de poder y lo
que llamaron la singularidad del Cono Sur. Destacaron que entre estos pases, a
pesar de no haberse enfrentado de forma armada, haba existido una lgica de
confrontacin para la afirmacin de las identidades nacionales y los modelos de
desarrollo, lgica que devino en la definicin de los ejes cruzados que
representaban la bsqueda de un equilibrio regional disfrazando las pretensiones
hegemnicas de los principales actores de cada eje (Donado y Tibiletti, 1996:
229). Ante el interrogante sobre qu significaba el balance estratgico en un
contexto de posguerra fra, democratizacin e irrelevancia estratgica, los autores
lo definan como el mantenimiento de una capacidad de defensa que evitara
140

sorpresas estratgicas. As, los autores se basaban en el concepto de la suficiencia

defensiva y en las caractersticas especiales de la subregin para sostener que el
balance militar en un contexto de democratizacin e irrelevancia estratgica,
implicaba:
evitar que un pas se dote de capacidades militares que afecten la
capacidad de defensa del otro, no en trminos de confrontacin total, sino
de sorpresa estratgica, es decir la capacidad de destruccin masiva o
penetracin sorpresiva en fuerza de tal magnitud y respaldo logstico que
implique voluntad de conquista territorial (Donado y Tibiletti, 1996:
238).

Remitiendo al concepto de seguridad comn, sostenan que en los crculos

polticos y militares, as como acadmicos, se abra paso una visin basada en el
concepto de la expansin de las fronteras de la seguridad, que planteaba asumir
los riesgos a la seguridad del vecino como propios en un espacio a preservar que
representa un bien comn, y asentar que las amenazas a la seguridad provendrn
del exterior de la regin, alejando las posibilidades de amenazas blicas por pare
de los actores que forman parte de este acuerdo.
Ahora bien, los autores entendan que esta concepcin del balance estratgico
no era posible sin trabajar simultneamente en la creacin de medidas de fomento
de la confianza y la transparencia, uno de los tpicos clsicos de la agenda de
investigacin de esta comunidad epistmica (Garreta y Tibiletti, 1995). A pesar de
reconocer que la confianza deba ser construida de forma cotidiana, consideraban
que los gobiernos deban sostener firmemente la voluntad poltica de eliminar las
hiptesis de conflicto:
Nuestras necesidades estratgicas sin duda ya no soportan los viejos
esquemas confrontacionistas al interior de la regin, que nos supieron
vender y compramos- durante el siglo pasado y buena parte de ste.
La alianza estratgica del Mercosur y nuestras condiciones de dilogo
maduro nos deben permitir sin recurrir al grave pecado argentino de la
soberbia, pretendiendo imponer a otros nuestra interpretacin del mundopromover en toda la regin el debate sobre la seguridad estratgica
regional y los roles de las fuerzas armadas de cada uno de los pases, de
cara a los riesgos y condicionamientos que el contexto internacional nos
impone, pero tambin de cara a la oportunidad histrica que el nuevo
siglo nos puede ofrecer. Este es el desafo de quienes editamos esta
revista (Garreta y Tibiletti, 1993: 7).

Entonces, si bien exista una voluntad poltica clara del gobierno y de la

comunidad epistmica - por superar las hiptesis de conflicto con Chile y Brasil,

141

el nfasis dado a los elementos de construccin de confianza y transparencia, y en

particular el uso del trmino balance estratgico, era un indicador de que aun
persistan mltiples desconfianzas (Lpez, 2000).
Desde esta reflexin sobre la seguridad regional en el orden de post Guerra
Fra, la comunidad epistmica tuvo un rol activo en los procesos de reforma de las
instituciones hemisfricas. Tal como se mencion ms arriba, a comienzos de la
dcada del noventa los estados miembros de la OEA comenzaron un proceso de
consultas con el propsito de adecuar la organizacin a la nueva coyuntura global
y regional, a la vez que se proponan rever estructuras institucionales y recursos
polticos que haban demostrado su fracaso en la dcada anterior. De esta manera,
en 1991 los estados miembros comenzaron un proceso de consulta sobre
seguridad hemisfrica, fuertemente impulsado por Estados Unidos con el
propsito de avanzar en las modificaciones de las misiones y caractersticas de las
fuerzas armadas latinoamericanas.
Con este propsito se conform un Grupo de Trabajo sobre la cuestin que
emiti un informe, a raz del cual la XXII Asamblea General (1992) dispuso la
creacin de la Comisin Especial sobre Seguridad Hemisfrica, encargada de
continuar trabajando sobre la Agenda de Cooperacin para la Seguridad
Hemisfrica. Esta comisin estuvo presidida en sus inicios por el embajador
Hernn Patio Mayer, quien fuera asesor en el congreso argentino para el
justicialismo y en la ocasin representante del pas ante el organismo. En un
documento de 1992, titulado Aportes a un nuevo concepto de seguridad
hemisfrica- seguridad cooperativa, Patio Mayer pasaba revista a los conceptos
de seguridad, defensa y seguridad colectiva y se manifestaba a favor del remplazo
del modelo clsico de alianza militar ofensivo-defensiva por el modelo de la
seguridad cooperativa para el hemisferio. Vale la pena citar un extracto del
mencionado documento en el cual estn presentes varias de las ideas de la
comunidad epistmica aqu mencionadas:
El objetivo de la llamada seguridad cooperativa sera evitar los
conflictos, principalmente a travs de la implementacin de medidas
preventivas que inhiban la capacidad y el potencial de agresin. A
diferencia de la seguridad colectiva que prev la respuesta a la agresin y
su derrota, la seguridad cooperativa aspira a la indefinida prevencin de
la misma. Su objetivo () es arbitrar los medios para reducir
colectivamente las posibilidades y alcance de eventuales agresiones. Esta
concepcin de la seguridad presupone como punto de partida el acuerdo
142

sobre las tareas prioritarias de las fuerzas armadas nacionales, a saber, la

defensa del territorio y la participacin en fuerzas multinacionales para el
mantenimiento o restauracin de la paz (Patio Mayer, 1993: 86).

Por un lado, la definicin aparece permeada por la idea de la seguridad

defensiva en tanto esta propone la disminucin de los medios ofensivos y el
potencial de agresin. Por otro lado, al mencionar a las tareas prioritarias de las
fuerzas armadas puede detectarse la vinculacin con el concepto de seguridad
estratgica regional que formularan Druetta, Tibiletti y Donado, el cual enlaza la
dimensin de la defensa regional con la prevencin de conflictos armados entre
los estados miembros, a la vez que separa aquellas cuestiones relacionadas con la
seguridad que no pertenezcan a la dimensin militar. Esta misma idea fue la que,
pocos aos despus, fundament la frrea oposicin de esta comunidad epistmica
a involucrar a las fuerzas armadas en el combate de las nuevas amenazas,
propuesta que cada vez ganaba ms fuerza en la agenda de seguridad hemisfrica
impulsada por los Estados Unidos.
Ya en la I Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, esta idea
aparece como el ltimo de los denominados principios de Williambsburg, por el
cual los estados miembros se comprometan a promover una mayor cooperacin
en defensa en apoyo a la participacin voluntaria en las operaciones de paz
aprobadas por las Naciones Unidas y cooperar en relacin a un rol de apoyo en la
lucha contra el narcoterrorismo. A pesar de la existencia del consenso poltico
respecto a la segmentacin entre la defensa y la seguridad interior que la
comunidad epistmica contribuy a construir, tal como documenta San, tanto
durante los gobiernos de Menem como durante los de la Alianza y el gobierno
provisional de Duhalde, existi una fuerte ambigedad oficial con respecto a la
cuestin. As, exista un conjunto de actores polticos y militares entre los cuales
el autor incluy al presidente Menem, al Secretario General del Ejrcito, general
Ernesto Bossi y el ministro de Defensa Jorge Domnguez- que eran favorables a
negociar con Estados Unidos el involucramiento de las fuerzas militares en tareas
de combate al narcotrfico y al terrorismo, frente a lo cual encontraban la
oposicin del general Martn Balza y del ministro Oscar Camilin102 (San,
2002)103.
102

San incluso hace referencia a un Documento de trabajo elaborado por la Secretara de Asuntos
Militares del ministerio en 1997, con objeto de ser presentado ante la Cancillera, proponiendo
para los pases del Mercosur un mecanismo que permitiera a las fuerzas armadas intervenir para

143

Este tema era recurrentemente tratado en las Conferencias arriba nombras, e

incluso dio lugar a la Conferencia Especial sobre Seguridad en la Ciudad de
Mxico en 2003, de manera que el debate en torno al proyecto norteamericano de
la refuncionalizacin de las fuerzas armadas latinoamericanas hacia tareas de
seguridad interior atraves las discusiones sobre la seguridad cooperativa y las
opciones de reforma del sistema hemisfrico de seguridad regional, con impactos
sobre la diferenciacin creciente entre los intereses del Cono Sur en materia de
defensa regional, como argumentaremos en el captulo siguiente.
A partir de lo dicho hasta aqu puede observarse que las actividades de
reflexin e investigacin que emprendieron los miembros de esta comunidad
incluyeron en el ncleo de las preocupaciones las cuestiones relativas al modelo
de seguridad regional que deba surgir en esta nueva etapa que se habra con la
finalizacin de la Guerra Fra. De entre las alternativas posibles, este grupo
privilegi el impulso de un modelo basado en la seguridad cooperativa. Al tiempo
que se discuta sobre los conceptos que fundamentaban dicho esquema, varios
incluso proponan la creacin de instituciones regionales que guardaban una
notable similitud con el CDS. Por slo nombrar algunos ejemplos, Druetta,
Tibiletti y Donado se referan a la viabilidad de un sistema de seguridad
estratgica regional en el Cono Sur basado en una Conferencia Permanente de
Seguridad y Cooperacin, que sirviera de instrumento operativo de las
definiciones multilaterales (sobre los intereses comunes en seguridad y defensa) y
de la accin concreta para neutralizar hipotticos conflictos que conlleven el
peligro del empleo de la fuerza. Tambin inclua la creacin de un Centro de
Prevencin de Conflictos subregional, ocupado de crear un banco de datos de
informacin estratgica, de impedir falsas percepciones entre los pases de la
regin, promover investigaciones y conferencias en el marco de las cuales se
desarrolle un pensamiento estratgico comn e impulsar la cooperacin militar en
materia de produccin para la defensa (1992: 66).
Por su parte, Garreta llamaba a la creacin de un Centro de investigacin para
la seguridad y la paz del Cono Sur que se ocupara de, entre otras funciones, la
generacin de acuerdos conceptuales en materia de seguridad con la posibilidad
desalentar procesos de desestabilizacin social, cultural y/o poltica, refirindose al indigenismo, el
factor campesino, la subversin, el terrorismo y el narcotrfico (San, 2002: 273).
103
Sobre el apoyo del general Balza a la seguridad cooperativa en el marco de la seguridad
hemisfrica ver Balza (1993).

144

de elaborar un cuerpo doctrinario comn (1995: 49-50). Retomando la relacin

entre el pensamiento de esta comunidad epistmica y los desarrollos que en
materia de seguridad haban tenido lugar en Europa, estas propuestas se
inspiraban en las instituciones all surgidas: el Secretariado Permanente y un
Centro de Prevencin de Conflictos a los que haba dado lugar la Conferencia
para la Seguridad y la Cooperacin, donde un equipo de analistas internacionales
trabajaba constantemente en funcin de prevenir y desescalar conflictos
(Druetta, Tibiletti, Donado, 1992: 60)
A partir de lo analizado, la principal innovacin intelectual de la comunidad
epistmica argentina durante estos debates fue la adaptacin del concepto de
suficiencia defensiva, su vinculacin con la seguridad cooperativa y con la
anterior innovacin analizada: la separacin entre la defensa y la seguridad, dando
lugar al concepto de seguridad estratgica regional. Estas innovaciones fueron
adoptadas por la poltica de exterior y de defensa, esto es, fueron seleccionadas
por el poder poltico a partir de que el modelo defensivo fue adoptado como
concepto estratgico y la seguridad cooperativa como propuesta sostenida en la
OEA, en las relaciones bilaterales con Brasil y con Chile y en el Mercosur
ampliado.
En relacin con este ltimo, destacamos la firma el 24 de julio de 1998 de la
Declaracin Poltica del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz,
tambin conocida como la Declaracin de Ushuaia. Por medio de este documento,
los estados se comprometan a mantener a la regin como un espacio libre de
armas de destruccin masiva, as como a fortalecer los mecanismos de consulta y
cooperacin sobre temas de seguridad y defensa existentes entre sus miembros y
promover su progresiva articulacin, as como avanzar en la cooperacin en el
mbito de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad y promover su
implementacin, prrafo en el cual resulta claro identificar la difusin de algunas
de las caractersticas del modelo de seguridad cooperativa en torno al cual
trabajaba la comunidad epistmica.
Ahora bien, Argentina y Brasil coincidan en la necesidad de eliminar las
hiptesis de conflicto mutuas pero disentan en un aspecto fundamental de sus
respectivas polticas de defensa: la interpretacin respecto al ambiente estratgico
global, expresado en la relacin con los Estados Unidos y el rol jugado en el

145

esquema de seguridad internacional que este buscaba consolidar en los primeros

aos de la pos- guerra fra.

Vulnerabilidades estratgicas en un contexto incierto

Continuando con nuestro argumento respecto a quines eran las voces del
debate estratgico en Brasil, abordamos en este apartado las discusiones sobre
poltica de defensa ocurrida en este pas mediante el anlisis de los siguientes
documentos. Por un lado, el libro Bases para una Poltica de Defensa del
almirante Flores, al que nos referimos ms arriba como un escrito que haba
servido como borrador para la PDN de 1996. Asimismo, tomamos las reflexiones
de dos pensadores estratgicos tambin ya nombrados en el captulo anterior, el
almirante Ferreira Vidigal y el coronel Cavagnari. En segundo lugar, retomando
nuestro argumento respecto al rol destacado que durante este perodo llev
adelante la SAE como articulador de la interaccin entre las fuerzas armadas, el
gobierno y la diplomacia, nos basamos en materiales vinculados con el trabajo de
esta Secretara para contrastar las ideas del pensamiento estratgico sostenidas por
Brasil en relacin, por un lado, a las argentinas arriba analizadas, y por otro, a
algunos lineamientos de la poltica exterior de Cardoso. Entre estos documentos,
destacamos en especial un memorndum producto de una reunin de reflexin
organizada por la Secretara con la participacin de militares y diplomticos, as
como algunas publicaciones de Guedes de Acosta.
En contraste con el nfasis que la comunidad epistmica argentina colocaba
en las ideas sobre seguridad comn que haban llevado a la disolucin del
conflicto ideolgico entre la URSS y Estados Unidos, el pensamiento estratgico
brasileo del momento elega subrayar los elementos de incertidumbre y de
asimetra y cristalizacin de un status quo estratgico-militar basado en el poder
de las grandes potencias, perspectiva que tambin contrastaba con la ya
mencionada visin kantiana de la poltica exterior de la poca.
Con respecto a la incertidumbre, el almirante Ferreira Vidigal (1996: 52)
describa el escenario al que daba lugar el fin de la Guerra Fra como el producto
del paso de una era de alta confrontacin y baja inestabilidad para una era de baja
confrontacin y alta inestabilidad. Desconfiando de los pronsticos optimistas

146

sobre las potencialidades del Nuevo Orden Internacional, el almirante adverta

que:
en el mundo que est emergiendo, un mundo de pos- guerra fra, las
relaciones internacionales sern, ciertamente, ms complicadas, ms
voltiles y menos previsibles. Es un error inadmisible creer que el futuro
puede ser previsto con un razonable grado de seguridad, como un anlisis
de los acontecimientos de este siglo fcilmente comprueba (1996: 51).

En lo que respecta a la nocin de que los intereses brasileos en tanto pas en

desarrollo se enfrentaban crecientemente con aquellos intereses de los poderes
instituidos, el almirante Flores adverta que la desaparicin de la disputa entre el
comunismo y el capitalismo lejos de traer mayor armona de intereses,
posibilidades de progreso y resolucin pacfica de los conflictos implicara la
emergencia de un nuevo sistema de control tutelado por medio del cual las
potencias intentaran controlar el comportamiento de los pases menos
desarrollados en lo que haca a los asuntos definidos por ellos como crticos para
sus intereses, un control que sera ejercido a travs de instituciones internacionales
reformadas de acuerdo a sus preferencias, sin descartar el uso de la fuerza de
manera limitada y localizada (1992: 100).
Este orden internacional traa al menos dos interrogantes: qu garantas se
tena de la actuacin conforme a derecho internacional de estas potencias y qu
garantas de reaccin por parte de las mismas en aquellos casos que no
involucraran sus intereses nacionales. En esta evaluacin mucho haba tenido que
ver el impacto generado por el conflicto en el Atlntico Sur, lo que llev a Rizzo
de Oliveira a sostener que parte de los militares brasileos entendan que si la
Guerra de las Malvinas constituy un desvo de los patrones dominantes en el
antiguo orden internacional, en el nuevo orden debera ser tomada como un
paradigma para la preparacin de la defensa nacional (1994, 254). Sobre esta
cuestin el autor incluso cita a Ferreira Vidigal cuando dice que por ms grandes
y fuertes que sean los lazos que unan al pas con cualquier bloque al que
pertenezca, su estrategia no puede quedar restringida a una actuacin comn con
los dems participantes de esa asociacin, sino que debe orientarse a intereses
propios, especficos de su pueblo, muchas veces no coincidentes e incluso
antagnicos con respecto a aquellos de los pases tradicionalmente aliados (1994:
255).

147

Ambos interrogantes mencionados llevaban a Flores a la conclusin de que

Brasil necesitaba contar con fuerzas armadas modernas, preparadas y equipadas
en el caso de que la respuesta a estos interrogantes fuera en contra de sus intereses
nacionales. Esta conclusin se opona a la lnea de accin propuesta por los pases
desarrollados para las fuerzas armadas de los pases latinoamericanos tendientes a
su achicamiento y refuncionalizacin hacia el combate de las nuevas amenazas y
el mantenimiento del orden interno. Por medio de estrategias de premios y
castigos, estos pases incentivaban la reduccin de los gastos militares y la
renuncia a las investigaciones y el desarrollo de tecnologas sensibles. Estas
acciones, que Argentina ensayaba como parte de sus esfuerzos por coincidir con
Estados Unidos, pero tambin como parte de la agenda del modelo de suficiencia
defensiva, era directamente denunciado y desaconsejado por Flores en las
siguientes palabras:
La reduccin de la capacidad de defensa clsica equivale, en la prctica,
a la adopcin de un modelo que otorga la defensa de un pas a otra
potencia () en funcin del entendimiento unilateral de la gran potencia
o de sus asociados (1992: 78).

Ferreria Vidigal tambin criticaba la poltica norteamericana de querer

imponer una divisin del trabajo en materia de seguridad hemisfrica, mediante la
cual las fuerzas armadas latinoamericanas deban modificar sus funciones para
atender a amenazas vinculadas al crimen organizado y a otras tareas relacionadas
con el desarrollo social, mientras que le quedaba a la potencia hegemnica la
responsabilidad de la defensa externa ante algn ataque extra continental. Esto
redundara en una serie de desventajas para las fuerzas armadas de la regin, tales
como la desprofesionalizacin, los riesgos de politizacin y el deterioro del
equipamiento, ya que se tratara de tareas que no requieren armamento y equipos
sofisticados (1996: 66-68).
En suma, desde el anlisis de Flores, era posible conjugar la poltica exterior
brasilea de la poca, enfocada en optimizar la insercin internacional del pas en
un sistema de economa globalizada y organizaciones internacionales tendientes a
la supranacionalidad con la estrategia ms asertiva de garantizar la voluntad
soberana sobre los asuntos ms crticos y construir el poder necesario para
mantener la autonoma. Ese poder tambin deba ser militar, puesto que resulta
til disponer de capacidad militar, sobria, no inductora de desconfianzas, pero
moderna y eficiente, aun cuando se desee que los rumbos de la poltica
148

internacional nos permitan mantenerla discreta y rutinariamente en plano

secundario (1992: 114).
Esta contemporizacin no debe ocultar el diagnstico de alarma frente a la
estructura desigual del poder que ejerca un efecto fuertemente condicionante de
la libertad nacional en aquellos asuntos identificados como crticos por los
poderosos. Lo que es ms, esos asuntos involucraban crecientemente a los pases
desarrollados como potenciales amenazas. Con respecto a esto, Ferreira Vidigal
analizaba la nueva Estrategia Naval Norteamericana, la cual transformaba el
concepto de combate en alto mar blue water navy- por el de operaciones
conjuntas conducidas a partir del mar, prximas a las costas brown water navyesto es, una Marina de aguas pardas o contaminadas. Esta modificacin
doctrinaria responda, segn argumentaba el almirante, a transformaciones ms
generales del concepto estratgico de Estados Unidos, fundamentalmente el
cambio en el adversario, desde la Unin Sovitica y el comunismo internacional
hacia los pases subdesarrollados, en particular, algunas potencias regionales
(1996: 44-45). Esto traa como corolario para Brasil una consecuente
transformacin en sus preocupaciones estratgicas: la desaparicin de la amenaza
sovitica y los intereses estratgicos de los pases desarrollados volva a estos
ltimos el referente de las principales amenazas y riesgos a enfrentar en los aos
venideros.
Puntualmente, esas reas temticas de conflictividad potencial entre los pases
desarrollados y los subdesarrollados estaban constituidas por los nuevos temas
globales que ya se esbozaban durante la dcada anterior. Se trataba de aquellas
preocupaciones de naturaleza transnacional que pasaban a ocupar el lugar de
prioridad en las agendas de seguridad de las potencias. Entre ellos, Flores
mencionaba la transmigracin financiera, la preservacin ambiental y de los
recursos naturales (los martimos, en gran parte, libres de los derechos de
soberana), los conflictos tnicos, tribales y religiosos, la defensa de minoras y
culturas primitivas, el dominio de tecnologas sensibles y el crimen organizado
(1992: 88-89). Algunos de estos temas enfrentaran potencialmente a Brasil con
los intereses de estas potencias, puntualmente lo que Flores enuncia como la
definicin de inmensas reas naturales como patrimonio de la humanidad
(1992, 89), en directa referencia a la cuestin de la Amazonia.

149

De la misma manera, Ferreira Vidigal denunciaba los impactos negativos que

tenan las transformaciones operadas sobre el concepto de soberana nacional y lo
vinculaba en particular a la capacidad de presin que haban desarrollado algunas
ONGs que abogaban por los derechos humanos y/o la preservacin del medio
ambiente. Estas aumentan su influencia cuanto menos desarrollado es el pas, y
funcionan incluso como reproductoras de los intereses de los pases a los cuales
pertenecen, todo estos desarrollados (1998: 44).
As, continuando con el proceso que haba comenzado en los ochenta, la
Amazonia se consolidaba como locus de las principales vulnerabilidades
estratgicas de Brasil en el cuadro internacional descripto, en el cual, de acuerdo a
Ferreira Vidigal no es absurdo imaginar que, en un futuro no muy distante,
fuerzas internacionales, bajo la gida de las Naciones Unidas, sean usadas para
evitar una catstrofe ecolgica, como, por ejemplo, la devastacin de la Selva
amaznica (1996: 56). Asimismo, la Amazonia podra ser objeto de intervencin
en funcin de la situacin de las poblaciones indgenas, proclamando la
proteccin de los derechos humanos de las mismas, en especial el deseo de
conservar sus culturas ancestrales, principio que inspira la creacin de reservas
indgenas, fuertemente criticadas por el almirante. Estas prcticas estaban basadas
en la imagen del buen salvaje difundida por algunos antroplogos soadores y
turistas vidos por fotografiar pueblos primitivos en su hbitat natural (1996: 58).
A su vez, esto estaba sujeto al doble estndar usual de las potencias, que cambian
de idea cuando aumentan sus necesidades de los recursos estratgicos presentes en
la regin104.
Asimismo, estos temas globales que conformaban ya la agenda de seguridad
del nuevo orden internacional se vinculaban con aquella otra preocupacin
creciente de Brasil: la progresiva erosin del concepto de soberana, no como un
producto de las fuerzas de la globalizacin sino, en palabras de Flores, como una
poltica deliberada de los pases desarrollados, selectivamente instrumentalizada
para garantizar sus intereses (1992: 90). Sobre esta cuestin, el almirante
mencionaba como ejemplo el concepto de seguridad ecolgica global, el cual
pretende justificar reglas mundiales de conducta ambiental en funcin del
entendimiento de las grandes potencias sobre el asunto (1992: 91), al igual que el
104

El almirante Ferreira Vidigal (1997) tambin analiz las vulnerabilidades estratgicas con
respecto al Atlntico Sur.

150

concepto de soberana restringida en lo que hace al respeto de los derechos

humanos.
Esta preocupacin tena un referente estratgico claro en la Amazonia,
alrededor del cual ya desde la dcada anterior parte importante del pensamiento
militar acordaba cada vez ms desde que se conocieron los llamamientos para su
internacionalizacin por parte de lderes polticos como Franois Mitterrand, Al
Gore, Helmut Kohl, Mikhail Gorbachov, John Mayor y Henry Kissinger, as
como las hiptesis de infiltracin de ONGs que pedan la proteccin internacional
de pueblos indgenas amenazados105. La preocupacin en torno a estos
llamamientos a una soberana limitada tambin era formulada por pensadores ms
tradicionales de la ESG, como Terezinha de Castro (1999) y Carlos de Meira
Mattos (1993).
Coincidiendo con esta idea respecto a la preocupacin con las nuevas formas
de limitacin de la soberana, Martins y Zirker (2000a: 112-113), sostuvieron que
los anlisis estratgicos, que previamente (e invariablemente) comenzaban con la
reafirmacin de la amenaza sovitica, comenzaron a enfatizar los riesgos hacia la
independencia, la autodeterminacin, la autonoma y la integridad territorial de los
pases ms dbiles, a partir de las nuevas amenazas percibidas relacionadas con
los riesgos de intervenciones extranjeras bajo pretexto de la proteccin de
derechos humanos o situaciones de riesgo medioambiental. En consecuencia, los
textos brasileos de produccin militar comenzaron a incluir crecientemente
referencias a las intervenciones militares extranjeras en Hait, Granada, Panam,
Somala, Irak y Yugoslavia.
Asimismo, el estado de creciente alarma de los militares se vio consolidado
por la percepcin respecto a la estrategia de cerco que los pases desarrollados
habran estado llevando adelante al momento en el que se desarrollaban una serie

105

Esta cuestin adquiri visos de mayor preocupacin para las fuerzas armadas cuando el
presidente Cardoso decidi crear la reserva Yanomami, en una regin particularmente rica en
recursos naturales, en la frontera con Venezuela y Colombia, decisin influenciada por las
presiones norteamericanas y de la Iglesia Catlica de Brasil. Otro episodio de gran ambigedad en
relacin a la preocupacin militar por la injerencia externa en la Amazona y las polticas del
gobierno de Cardoso fue el episodio alrededor de la licitacin para la construccin del Sistema de
Vigilancia de la Amazonia (SIVAM), en el cual la empresa norteamericana Raytheon gan la
concepcin gracias a una operacin de espionaje realizada por la CIA y la corrupcin de un
importante oficial brasileo a cargo de la licitacin (Moniz Bandeira, 2006: 105-110). Se llamaba
la atencin tambin sobre el hecho de que la Reserva Yanomami estaba emplazada en una de las
regiones ms ricas en minerales, mientras que otras comunidades indgenas que no vivan en zonas
con este valor estratgico resultaban ignoradas.

151

de ejercicios militares de estas fuerzas en 1993 en territorio de Guyana, Colombia

y Surinam (Moniz Bandeira, 2006: 86), el aumento de bases militares en territorio
sudamericano y en las islas prximas al continente, y ms adelante frente al
lanzamiento del Plan Colombia y la propuesta que Estados Unidos hizo durante la
Conferencia de Ejrcitos Americanos de 1999 en Panam con consentimiento
argentino- para la conformacin de una Fuerza Militar Interamericana para operar
en la regin.
Cierto es que en general las fuerzas armadas a excepcin de un sector,
tildado por algunos analistas de paranoico- no vean como inminente una
intervencin armada en la Amazonia. No obstante esto, tambin es cierto que
comenzaba a conformarse un consenso respecto a que dicha hiptesis de una
guerra irregular deba transformarse en un importante condicionamiento sobre el
planeamiento estratgico militar (Martins filho, 2006; Marques, 2003). Como
consecuencia de esto, el Ejrcito fortaleci dos medidas, que contrastaban con las
polticas presidenciales, mucho ms proclives a aceptar los cuestionamientos de
las potencias sobre la poltica ambiental e indgena106. Por un lado, increment su
presencia en esta regin, retirando efectivos que se encontraban en el Sur del pas,
aun en el marco de los serios recortes presupuestarios que sufri el Programa
Calha Norte durante el mandato de Collor e Itamar Franco107. Por otro, tom
fuerza la propuesta de adoptar como doctrina la preparacin para una guerra
asimtrica, a partir de una estrategia de resistencia en contra de un poder muy
superior, frente al cual se llevara adelante una guerra de desgaste, al menos en
tanto posibilidad terica con implicancias doctrinarias (Cavagnari, 2002; Martins
filho, 2006)108.
Por otro lado, Ferrerira Vidigal coincida en sealar que esos nuevos temas
globales funcionaban como excusas para la intervencin, tanto poltica,
106

Collor adopt decisiones en sintona con los intereses de los pases desarrollados en la
Amazonia, tales como congelar el programa Calha Norte y mostrarse ms alineado con las
reivindicaciones del movimiento ecolgico mundial. A pesar de esto, el Ejrcito no modific su
pensamiento estratgico sobre la cuestin, una nueva doctrina en gestacin, segn Martins filho
(2006: 92).
107
Entre estas cabe nombrar la creacin de nuevos Batallones Especiales de Frontera y Batallones
de Infantera de la Selva, as como la transferencia de la primera Brigada Motorizada de Petrpolis
hacia Boa Vista, transformada en la primera Brigada de infantera de Selva. En el caso de la
Marina, en 1994 se transform a la flotilla del Amazonas en el Comando Naval de la Amazonia
Occidental (Lourenao, 2007).
108
Cabe aclarar que el coronel Cavagnari mantena una posicin de gran cautela a respecto de la
hiptesis de empleo en la Amazonia, advirtiendo incluso que Brasil no deba descuidar la defensa
del Atlntico Sur por priorizar la regin norte (2002).

152

econmica como militar. Pero tambin, en trminos generales, exista un

antagonismo entre ambos tipos de pases desde el momento que los desarrollados
daban forma a un orden internacional basado en el mantenimiento del status quo,
caracterizado por una serie de asimetras que dejaban a los pases en la situacin
de subdesarrollo, un ejemplo de lo cual era el denominado apartheid
tecnolgico (1996: 54).
De similar manera Flores llamaba la atencin sobre la prdida de relevancia
de aquellos elementos clsicos del poder nacional que fundamentaban las
eufricas e ilusorias expectativas brasileas de potencia emergente en los aos
setenta. As, la extensin territorial, la posicin, los recursos naturales, la
poblacin, la economa y la capacidad militar, perdan relevancia en relacin a
otros factores ms difusos como el bienestar del pueblo, la salud, la educacin, la
participacin poltica y, sobre todo, el conocimiento cientfico y tecnolgico,
asociado a la habilidad poltica y administrativa para usarlo (1992: 88). El
problema identificado era que, en un mundo en el cual la distribucin del poder
era cada vez ms desigual, ese conocimiento tambin se encontraba distribuido de
manera asimtrica. Lo que es ms, en el campo militar, las potencias endurecan
sus presiones para que los pases en desarrollo adhirieran a regmenes
internacionales que imponan restricciones respecto al desarrollo de tecnologas
sensibles con uso dual. En relacin a estos regmenes se observaba con
preocupacin el hecho de que estos generaban un esquema de derechos y
responsabilidades diferenciadas entre los pases desarrollados y aquellos que aun
no haba accedido a tales tecnologas, situacin que vulneraba las posibilidades de
desarrollo de estos pases, y tambin sus preparacin militar (Ferreira Vidigal,
1998: 43).
As, estas cuestiones se unan para amenazar a pases que queran
desarrollarse y ascender en la escena internacional: la existencia de estados
poderosos con el objetivo de perpetuar un orden internacional asimtrico, en razn
del cual les fuera posible vulnerar el principio de soberana cuando sus intereses
se vieran amenazados incluso recurriendo a estrategias multilaterales- poniendo
en tensin a los intereses norteamericanos y los brasileos. Precisamente, esta
idea apareci durante un encuentro de discusin, al cual nos referimos al
comienzo del apartado, organizado el 15 de junio de 1993 por el CEE-SAE para
abordar el interrogante respecto a las implicancias del Mercosur para Brasil. La
153

reunin cont con la presencia de miembros de la SAE, de los ministerios

militares, as como representantes de Itamaraty y del Senado. Entre los primeros
destacamos la participacin del entonces secretario de Asuntos Estratgicos,
almirante Mario Csar Flores, as como del director del CEE-SAE, Luis
Bitencourt, y de los investigadores del centro, Thomaz Guedes da Costa y Alcides
Costa Vaz, as como de las principales autoridades militares y del subsecretario
general de Asuntos de Integracin Econmica y de Comercio Exterior, Rubens
Barbosa109.
Como producto de las discusiones el CEE-SAE public el Documento de
Trabajo titulado Mercosur, Seguridad Regional y defensa nacional en Brasil
Cules son para Brasil las implicancias del Mercosur?. Consideramos
relevante subrayar que una versin traducida al castellano fuera publicada en el n
4 de la Revista SER en el 2000, con fecha en 1993, lo que constituye un claro
indicador del nivel de dilogo que exista entre la comunidad epistmica argentina
de la defensa y los actores de la poltica de defensa brasilea de la primera dcada
de los noventa.
A pesar de ser semi-oficial, este documento revela mucho ms sobre las
percepciones y los interrogantes de la poltica de defensa de Brasil, que la
posterior PDN de 1996. El CEE-SAE vena evaluando las transformaciones de la
seguridad internacional, en el marco de la cual, tanto las perspectivas de
integracin regional como la coordinacin poltica entre los pases miembros del
Mercosur aparecan como factores potencialmente modificadores de la seguridad
hemisfrica. Tanto en la presentacin del embajador Barbosa como en las ideas
anotadas como producto del debate vemos plasmadas algunos aspectos clave del
pensamiento brasileo sobre defensa de ese momento mencionados ms arriba.
Uno de los elementos principales era la creciente tensin entre los intereses
brasileos y los de Estados Unidos en cuestiones estratgico-militares. Sobre esta
cuestin, Barbosa seal a modo de tendencia que Las relaciones militares de
Brasil con los Estados Unidos perdern sustancia, pasando el Brasil a sufrir la
influencia negativa de la interferencia norteamericana en las transferencias de
109

Por su parte, entre los representantes militares, estuvieron presentes los principales referentes
de cada fuerza y del Estado Mayor de las FFAA: el Jefe del Estado Mayor de la Armada, el
vicejefe del Estado Mayor de las FFAA, el 2do subjefe del Estado Mayor del Ejrcito, el vicejefe
del Estado Mayor de la Aeronutica, el vicejefe del Estado Mayor de la Aeronutica y el subjefe
del Estado Mayor de las FFAA.

154

tecnologa, en la demanda para la reduccin de los efectivos y equipamiento y en

el intento de asignar funciones policiales y de accin cvica (Guedes da Costa,
1993: 9).
Asimismo, se seal la vinculacin de esta tensin con la poltica
norteamericana en Amrica Latina, reforzada por algunas de las polticas
exteriores de los vecinos, fundamentalmente la argentina110. Esto es, mientras que
los pases del Mercosur coincidan en supuestos como el mantenimiento de la
democracia, la solucin pacfica de las controversias, la continuidad de la
integracin regional, la misin de las fuerzas armadas en la preservacin de la
integridad y la soberana y el gradual incremento de la cooperacin militar, aun
existan posturas divergentes sobre la estructuracin de una fuerza internacional
de paz, las respuestas a las presiones de los pases desarrollados para regular el
avance tecnolgico de las fuerzas armadas y el papel policial de estas.
Esta divergencia fundamental sobre la percepcin brasilea con respecto a
Estados Unidos y el alineamiento argentino era uno de los factores que llevaba al
rechazo por parte de Brasil de las propuestas de institucionalizar mecanismos de
coordinacin de la seguridad regional. De hecho, el embajador Barbosa hizo
referencia en su exposicin a la constante aparicin de propuestas,
principalmente por parte de actores argentinos, para nuevos mecanismos de
coordinacin de la seguridad regional y la integracin de las fuerzas militares,
sealando que la posicin oficial de Brasil era considerar prematuras las
propuestas en este sentido (Guedes da Costa, 1993: 9), sobre lo cual tambin se
coincidi durante el debate, sealando que una mayor cooperacin militar entre
las fuerzas armadas de los pases sudamericanos dependa de la resolucin de los
problemas econmicos y polticos de la regin y de la consolidacin del proceso
de integracin econmica. A pesar de esta discrepancia se pensaba que Brasil
deba

fortalecer el

dilogo

poltico con

Amrica

del

Sur,

evitando

manifestaciones de hegemona o de control del destino poltico de la regin

(Guedes da Costa, 1993: 10).

110

En un trabajo publicado en 1996, Guedes da Costa profundiz sobre las implicancias de la

poltica exterior argentina del momento, a partir de la cual el pas se haba transformado en los
noventa en el ms activo actor en proponer la configuracin de un sistema de seguridad subregional, basado en la bsqueda de la seguridad cooperativa para la dimensin regional y en el
principio de accin colectiva multilateral en lo que hace al sistema global (1996: 98).

155

Esta diferencia fundamental de percepciones con Argentina tambin fue

trabajada en algunos artculos por Guedes da Costa. En un anlisis sobre la
cuestin el investigador del CEE-SAE describi la gran estrategia argentina de
comienzos de la dcada, esto es, las lneas fundamentales de la interseccin entre
poltica externa y poltica de defensa. Lo que resultaba alarmante de la poltica
argentina de alineamiento poltico-estratgico con Estados Unidos, era lo que
Guedes de Costa identificaba como uno de sus corolarios: la transformacin de
Argentina en el ms activo actor en proponer la configuracin de un sistema de
seguridad sub-regional, basado en la bsqueda de la seguridad cooperativa para
la dimensin regional y en el principio de accin colectiva multilateral en lo que
hace al sistema global (1996b: 98; Alves Soares, 2008: 173). Era desde ese
activismo que Argentina haba llegado a apoyar incluso la constitucin de una
Fuerza Interamericana de Paz, fuertemente rechazada por los militares brasileos.
Guedes reiter el tono cauteloso e incluso algo escptico respecto a la
creacin de un mecanismo subregional de cooperacin en defensa cuando en 1995
el equipo de coordinacin de los Seminarios consult a expertos de Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay sobre cules seran las consecuencias estratgicas del
recientemente constituido Mercosur y si se pensaba en una integracin de las
respectivas polticas de defensa. En su artculo titulado Condiciones para la
integracin de polticas de defensa en la regin del Mercosur, Guedes
argument que hasta el momento no haba surgido una racionalidad regional que
remplazara a la visin de la soberana tradicional, necesaria entre otras cosas para
que los estados aceptaran pagar los costos que involucra la cooperacin.
Asimismo, sealaba que ya exista un intercambio militar satisfactorio en
trminos de la racionalidad existente, y que cualquier iniciativa de integracin
militar con repercusiones polticas profundas dependera de la osada y la
creatividad de los polticos (Guedes da Costa, 1995: 8).
Ahora bien, esta precaucin no invalidaba el consenso que exista respecto a
eliminar las hiptesis de conflicto con la Argentina. Sobre esta cuestin, Flores
observ que estaban siendo exorcizadas algunas rivalidades anacrnicas,
proceso que ponderaba de manera muy positiva a la vez que, con su caracterstica
prudencia realista, adverta que nadie garantizaba una potencial reversin, en
virtud de la fuerte carga cultural de los recelos que haban separado a ambos
pases (1992: 99). Por su parte, coincidiendo con Flores, Ferreira Vidigal escribi
156

que otra consecuencia del fin del conflicto ideolgico era el incremento en la
necesidad de integracin regional, con la correspondiente desaparicin de las
hiptesis de conflicto regionales:
Esta hiptesis () perdi cualquier sentido, desde que fue evidente la
necesidad de los pases, de cada regin, se aglutinen en bloques
econmicos y aumenten la cooperacin en la esfera poltica, para, en una
economa cada vez ms globalizada, no quedar al margen del proceso
econmico mundial (1996: 52).

Puntualmente, en lo que haca al rol de las fuerzas armadas en el proceso de

integracin regional, al cual describa como irreversible, Ferreira Vidigal ya
esbozaba aquella idea que se fortalecera ms adelante entre los pensadores
estratgicos brasileo. El almirante opin que uno de los triunfos ms eficaces
con que un pas cuenta para enfrentar el desafo del mundo moderno, con
consecuencias poltico-estratgicas relevantes, esto es, la capacidad de disuasin
aumenta en la medida en que el pas demuestra voluntad poltica y competencia
para asociarse con otros, en la bsqueda de objetivos comunes. Pero aclara que
esa capacidad de disuasin es producto, no tanto de la sumatoria de las
capacidades militares de los miembros del proceso de integracin, sino del costo
poltico que en ese caso tendra una agresin contra los pases miembros (1996:
69). A pesar de ponderar de manera tan positiva las implicancias estratgicas de la
integracin regional, coincida con otros en sealar que la cooperacin militar
entre los pases de Amrica del Sur debe desarrollarse por etapas, de manera
gradual.

Crticas a la potencia pacfica desde la nocin de autonoma estratgica

En funcin de las preocupaciones apuntadas, pero teniendo en cuenta que
tampoco exista un inters en la confrontacin directa con los pases desarrollados,
Flores recomendaba la adopcin de estrategias disuasorias, defensivas y de
implementacin y/o mantenimiento del orden que pueden comportar operaciones
ofensivas limitadas, al servicio de esas estrategias (Flores, 1992: 126), concepto
que qued plasmado en la PDN de 1996 (Marques, 2001: 135). Dichas estrategias
deberan dejar en claro la voluntad de Brasil de defender sus intereses, a la vez
que adverta que tanto las capacidades militares como la distribucin territorial
deban cuidar de no despertar desconfianzas en los vecinos respecto a propsitos
agresivos ni incitar a carreras armamentistas. As, la capacidad militar brasilea
157

deba orientarse a una serie de acciones estratgicas orientadoras de la preparacin

organizacional, material y doctrinaria de las fuerzas armadas, entre las cuales
destacamos: la disuasin del recurso a la presin militar en el contexto de
contenciosos que pongan bajo cuestin los procedimientos adoptados por Brasil
en los asuntos brasileos considerados como crticos a nivel global, la disuasin
de aventuras regionales, muy improbables, y el ejercicio del control de reas
donde ocurran acciones irregulares o delictivas originadas en pases vecinos. El
almirante admita que estas acciones eran pasibles de ser emprendidas en el marco
de esquemas cooperativos regionales, aunque descartaba la conveniencia de
formalizar un tratado de defensa regional clsica, sealando su preferencia por
acuerdos ad hoc (1992, 127-129).
Una postura bastante ms severa y crtica de la poltica de defensa bosquejada
por el gobierno de Cardoso era sostenida por otros pensadores estratgicos. Entre
estos, Cavagnari identificaba la impronta que la orientacin de la poltica exterior
brasilea haba dejado sobre la Poltica de Defensa de 1996 representada en la
descalificacin de la accin militar como substituto de la accin diplomtica, ()
mantener a la fuerza excluida del juego poltico-estratgico. Esto implicaba que
aun considerndose posible el ascenso de Brasil al rol de gran potencia regional,
la diplomacia brasilea renunciaba voluntariamente a esta meta, delineando en su
lugar el rol de potencia pacfica (Cavagnari, 2000: sn).
En otro escrito Cavagnari argument que este lineamiento polticodiplomtico consistente en no admitir el empleo de la fuerza militar fuera del
territorio nacional, con la excepcin de la participacin en operaciones de paz, de
ningn modo encontraba justificacin en la tradicin del Barn de Rio Branco,
como sostenan algunos para defender esa posicin (Cavagnari, 2001). El coronel
juzgaba que esa renuncia era perjudicial para los intereses del pas, pidiendo la
supresin del concepto estratgico defensivo del documento de 1996, observando
que incluso en trminos doctrinarios la nocin de disuasin defensiva constitua
un contrasentido, puesto que nunca se poda soslayar la accin ofensiva en los
esfuerzos por disuadir amenazas contra los intereses nacionales. Esa concepcin
defensiva deba ser remplazada por una mucho ms robusta que sostuviera la
adopcin de un rol protagnico en la regin. En palabras de Cavagnari:
Un pas slo es reconocido como gran potencia si tuviera la
determinacin de afirmar su autonoma estratgica en el contexto de las
158

relaciones de fuerza, que le permita articular y comandar alianzas

militares, crear y mantener reas de influencia propia, repeler
alineamientos indeseables y por sobre todo, defender sus intereses con
la fuerza militar, si fuera necesario, ms all de sus fronteras. La
autonoma estratgica es bsicamente la lucha constante por la libertad de
accin (Cavagnari, 2000: sn).

Para Cavaganari filho la relacin con la regin era fundamental para

conseguir la autonoma estratgica, aunque Brasil deba primero dar lugar a una
concepcin de defensa propia, la cual no deba anticipar renuncias,
contrapartidas ni admitir paridades inaceptables, en referencia a las limitaciones
que impona la concepcin argentina vinculada a la seguridad defensiva, criticada
por los militares brasileos (Marques, 2003). En tanto potencia regional, Brasil
deba lograr que su concepcin de defensa fuera la matriz de la concepcin de
seguridad regional, aunque valoraba la ampliacin de las medidas de confianza
mutuas, los intercambios y los ejercicios conjuntos entre las fuerzas
sudamericanas que colaboraban en profundizar la integracin en el campo de la
seguridad (2000: sn).
Asimismo, sostena que las amenazas deban evaluarse y designarse desde
una perspectiva propia en lugar de aquella funcional a la potencia hegemnica,
con la cual los intereses brasileos colisionaran directamente. Si bien no era
posible para Brasil alcanzar un desarrollo militar que superara al predominio
norteamericano en la regin, Cavaganari filho alertaba respecto al inters de este
pas con que Brasil no alcanzase una posicin de liderazgo de la integracin
sudamericana como gran potencia regional, con una dimensin estratgica, inters
en virtud del cual Estados Unidos buscaba imponer una determinada agenda para
la seguridad hemisfrica y establecer mecanismos de control sobre Brasil
(Cavagnari, 2001), en clara referencia a la agenda de seguridad de la OEA a la que
nos referimos ms arriba.
Esta posicin que el coronel vena sosteniendo desde la dcada anterior
representaba la perspectiva de una lnea de pensamiento soberanista dentro de las
fuerzas armadas y de la clase poltica brasilea, con la cual Cavagnari tena
vinculacin directa111. Un claro indicador de esta relacin fue la participacin del
111

Al igual que Cavagnari, Ferrerira Vidigal llamaba la atencin respecto a la necesidad de no

renunciar a lo que l llama el empleo poltico del poder militar, una suerte de demostracin sin
uso de la fuerza como elemento disuasorio, lo que significa pensar en las fuerzas armadas como un
instrumento permanente de la poltica nacional, en lugar de ser solamente una especie de seguro

159

coronel como formulador del acpite sobre defensa nacional de la propuesta

electoral del Partido de los Trabajadores (PT) para las elecciones de 1994112. Lo
que es ms, cuando este partido finalmente llega a la presidencia en 2003 el
pensamiento estratgico soberanista arriba delineado encuentra en la nueva
orientacin de poltica exterior un aliado para elevar el perfil estratgico del pas.

que la nacin contrae para contar con ellas solamente en los momentos de confrontacin extrema
(1996: 61).
112
Abonando nuestro argumento respecto a la fluida interaccin entre la comunidad epistmica
argentina y los pensadores estratgicos brasileos, cabe mencionar que dicha propuesta fue
traducida y publicada en el nmero seis de la Revista SER en el 2000.

160

Captulo IV: En camino a la convergencia estratgica

El orden de pos Guerra Fra era interpretado como un escenario transicional,
una pausa estratgica que preludiaba una nueva situacin sobre la cual exista gran
incertidumbre, en virtud de la ya mencionada convivencia entre elementos de
multilateralismo en tensin con las doctrinas sobre la soberana limitada y la
responsabilidad de proteger; el impacto de la RAM a favor de una extraordinaria
superioridad norteamericana; y la transformacin de las amenazas a la seguridad
internacional en fenmenos menos estatales y ms transnacionales.
Sin lugar a dudas, los meses que siguieron al 11 de septiembre de 2001
fueron los ms inciertos del perodo. Cierto es tambin que la respuesta
norteamericana de comenzar una guerra contra el Terrorismo basada en
operaciones preventivas y el unilateralismo significaba la continuidad de acciones
emprendidas en los aos anteriores. Los bombardeos a Afganistn y Sudn en
agosto de 1998, como represalia contra los ataques de Al Qaeda a las embajadas
norteamericanas en Kenia y Tanzania; la intervencin de la OTAN contra Serbia
en marzo de 1999sin consentimiento del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas- alegando la proteccin de las minoras tnicas; as como la denuncia del
Tratado sobre Misiles Antibalsticos en agosto de 2001, constituyeron acciones
que, en mayor o menor medida, sealaban que los elementos de coercin, lejos de
estar ausentes en el orden post bipolar, se consolidaban en un contexto de
supremaca militar de Estados Unidos y recomposicin de su hegemona.
Estos elementos se sumaban a los ya abordados en los captulos anteriores
como constitutivos de la incertidumbre e indeterminacin del ambiente estratgico
al que deban responder las polticas de defensa. En este captulo reconstruimos
esta etapa del proceso de formacin de intereses con influencias sobre las
respectivas identidades estratgicas, una fase que entendemos fundamental en dos
sentidos. Por un lado, porque en Argentina los resultados del trabajo que la
comunidad epistmica vena realizando desde el congreso, en interaccin con
contrapartes regionales, es plasmado en los principales documentos oficiales del
ministerio de defensa, al tiempo que miembros clave de la comunidad se insertan
en funciones de esa cartera. En lo concerniente a Brasil, porque a partir de 2003 se
producen modificaciones en la estructura y la dinmica de los actores
involucrados en la defensa que terminan de decidir la disputa descripta en el
161

captulo anterior entre dos visiones sobre la identidad estratgica brasilea. Juntos,
estos dos elementos resultaron cruciales tanto para la formacin de esas
identidades como para la creacin del CDS.

Actores y procesos
La comunidad epistmica de la defensa argentina en el ministerio de Defensa
A partir de la reconstruccin de los actores involucrados en la formulacin de
la poltica de defensa durante las dcadas de los aos ochenta y noventa que
realizamos en los dos captulos anteriores, qued de manifiesto que el Congreso
constituy el epicentro de esta comunidad epistmica influyente sobre las
decisiones relativas a esta poltica. En contraste, durante la dcada del 2000, y en
particular a partir de 2006, el centro dinmico de la poltica de defensa argentina
se traslad desde el parlamento hacia el ministerio de Defensa, tal como
documentamos en el presente captulo. No obstante esto, sostenemos que la
influencia de la comunidad epistmica en los principales procesos de formacin
de los intereses de la poltica de defensa tuvo continuidad, siendo uno de los ms
claros indicadores de seleccin poltica el reclutamiento directo de algunos de sus
miembros, ya sea para desempearse en puestos de importancia en esta cartera o
para realizar tareas de asesoramiento. De igual manera, durante este periodo se
incorporaron nombres que a pesar de ser nuevos, compartan con la comunidad en
cuestin los propsitos e ideas desarrollados durante veinte aos.
Lo que es ms, el cambio de gobierno con el cual comenz el nuevo milenio
no signific un quiebre en el patrn de influencia y presencia de la comunidad
epistmica aqu documentado, aunque s se registraron matices en trminos de
algunas definiciones polticas. Con la llegada a la presidencia de Fernando De la
Ra en el ao 2000, se dio el retorno al ministerio de dos radicales que ya haban
ocupado posiciones all durante el gobierno del Alfonsn: Horacio Jaunarena y
ngel Tello. El primero quien haba sido ministro de defensa desde 1986 hasta la
finalizacin del mandato de Alfonsn- fue nombrado nuevamente al frente de la
cartera en marzo de 2001. El segundo, fue designado secretario de Asuntos
Militares ya durante la gestin del anterior ministro -Ricardo Lpez Murphy-,
momento en el cual se puso en marcha el Grupo de Trabajo de Estrategia
Nacional (GRUTEN) y se aprob el documento Revisin de la Defensa 2001.
162

Sobre este documento, San seal que fue complementario del Libro de
1999, a la vez que superador por haber incorporado cuestiones de la reforma y
restructuracin de las fuerzas armadas (2003: 30). Por su parte, Ugarte, quien
tambin aport sus opiniones para este documento desde su rol de asesor del
Congreso y colaborador ad honorem del ministro de Defensa, critic la inclusin
por parte de otros actores portadores de un pensamiento con el cual no comulgaba,
tales como la ley de derribo. Segn el experto, esto demostraba que durante el
perodo ejercieron influencia un grupo de actores que tena ideas divergentes con
respecto a aquellas sostenidas por la comunidad epistmica, fundamentalmente,
una concepcin de la defensa nacional enfocada hacia la seguridad interna y la
consecuente participacin de las fuerzas armadas en el combate del delito,
cuestin que retomaremos en el ltimo apartado del captulo113.
Ahora bien, con la llegada de Nstor Kirchner a la presidencia y la gestin de
su primer ministro de defensa, Jos Pampuro, tuvo lugar la seleccin directa de un
conjunto de miembros de la comunidad epistmica que haban sido muy activos
durante los aos noventa. Nos referimos en primer lugar a Jaime Garreta, quien se
desempeara como Secretario de Asuntos Militares entre marzo de 2004 y
diciembre de 2005, Rut Diamint como asesora y luego jefa de Gabinete de
Asesores del ministro, as como la participacin de Ernesto Lpez, como jefe de
gabinete del ministro, y Jos Mara Vzquez Ocampo, Secretario de Asuntos
Militares a continuacin de Garreta.
Una de las primeras actividades del ministerio fue el desarrollo del proyecto
La defensa nacional en la agenda democrtica, aprobado por medio del decreto
545/03. Se trat de una instancia de debate y reflexin que cont con la
participacin de funcionarios gubernamentales y especialistas con el propsito de
realizar aportes tendientes a dar lugar a un Plan Estratgico de Defensa Nacional.
Esta actividad contaba con el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) y estuvo a cargo de la Secretara de Asuntos Militares del
ministerio, que comenz siendo liderada por Julin Domnguez y luego fue
remplazado por Garreta. Este actu como director del Consejo Asesor presidido
formalmente por el ministro Pampuro, de la misma manera que se encontraba
alistada su participacin en tanto presidente de SER en el 2000.

113

Entrevista con Jos Manuel Ugarte, realizada el 24 de abril de 2013 en Buenos Aires.

163

El proyecto estaba planificado en tres etapas, comenzando por una ronda de

debates dividiendo a los miembros en nueve mesas, para luego llevar la discusin
a seminarios y talleres sobre problemticas especficas a celebrarse en el resto del
pas, terminando en la confeccin de un documento final destinado a las
autoridades y al Congreso. La etapa de la constitucin de una agenda de discusin
y de conformacin de mesas de debate y reflexin, se extendi durante algo ms
de dos meses y consisti en la definicin de un temario de trabajo y la
constitucin de nueve mesas de discusin, cada una de las cuales se reuni en tres
oportunidades. En estos encuentros se cont con la participacin de las
representantes de ambas Cmaras del Congreso, de las Secretaras de Relaciones
Exteriores (Cancillera), de Derechos Humanos (Ministerio de Justicia, Seguridad
y Derechos Humanos), de Planeamiento (Ministerio de Defensa), de los Estados
Mayores Conjunto y de cada una de las fuerzas, la Escuela de Defensa Nacional y
el PNUD (Mindef, 2003: 6), a los cuales se sumaron un amplio conjunto de
acadmicos y especialistas en temas de defensa y relaciones cvico-militares.
Los temas abordados por las mesas incluyeron la relacin entre poltica
exterior y defensa nacional; el papel de las fuerzas armadas en el nuevo contexto
estratgico internacional y regional; la defensa y la comunidad; la conduccin de
la poltica de defensa; el instrumento militar; educacin en la defensa; economa y
defensa; movilizacin y reservas; e inteligencia. Tal como explica el documento
que public los resultados de esta primera etapa, las mesas funcionaron de manera
prcticamente simultnea y cada una produjo un dictamen que recoga los
consensos a los que se llegaba, dejando las disidencias para constar en un anexo
no incluido en el libro pero a disposicin para ser consultado en las dependencias
de la Secretara de Asuntos Militares del Ministerio.
El proyecto estuvo dirigido y supervisado por un Consejo Asesor y un Comit
Acadmico. Como mencionamos ms arriba, el primero estuvo presidido por el
ministro y dirigido por Garreta. Cabe tambin mencionar la participacin en l del
Director de la EDENA, Anbal Laio, y del entonces presidente de la comisin de
Defensa del Senado, Jorge Villaverde en virtud de que fue uno de los
parlamentarios que sigui de cerca el tema en esa poca114.

114

El resto de los miembros eran: los presidentes de las respectivas comisiones de Defensa
Nacional de ambas cmaras del congreso, un miembro de la Jefatura de gabinete de Ministros, el
secretario de Relaciones Exteriores de la Cancillera, el secretario de Derechos Humanos, el

164

Por su parte, entre quienes conformaban el Comit Acadmico cabe nombrar

a los siguientes expertos y actores de la defensa que hasta aqu hemos identificado
como miembros de la comunidad epistmica: Rut Diamint, Marcela Donado,
Gustavo Druetta, Leonardo Hekimin, Ernesto Lpez, Marcelo San, ngel Tello,
Luis Tibiletti y Jos Manuel Ugarte. Asimismo, subrayamos la participacin de
Jos Paradiso, asiduo invitado al Seminario, Roberto Russell como director del
Instituto del Servicio Exterior de la Nacin y Pedro Villagra Delgado en tanto
presidente del VI Encuentro de Estudios Estratgicos y referente de la Cancillera
en temas de seguridad internacional. De igual manera, formaban parte de este
Comit representantes de los Centros de Estudios Estratgicos de las tres fuerzas y
del Estado Mayor Conjunto, as como los Secretarios Generales de la Fuerza
Area, el Ejrcito y la Armada115.
Tal como mencionamos en el ttulo de este apartado, el ministerio de Defensa
comenz a remplazar al Congreso como epicentro de las iniciativas de discusin y
debate sobre defensa. Un indicio de esta modificacin aparece en el prlogo del
libro firmado por el ministro Pampuro cuando este sostiene que Es la primera
vez en nuestra historia que el Poder Ejecutivo convoca a un dilogo amplio y
participativo sobre temas de Defensa Nacional entre polticos de diverso signo
partidario, profesionales, acadmicos, funcionarios de distintas agencias
gubernamentales,

miembros

de

las

Fuerzas

Armadas,

especialistas

de

organizaciones no gubernamentales y expertos en general. En funcin del

anlisis hasta aqu hecho podramos agregar que si bien fue la primera vez que el
ejecutivo realizaba esta convocatoria, el parlamento vena realizando esto al
menos desde 1990 con los inicios del Seminario. Por otro lado, tanto los expertos
convocados como las temticas tratadas dejan entrever que las autoridades
organizadoras de la iniciativa de la Defensa en la Agenda Democrtica buscaron

secretario de Planeamiento del ministerio de Defensa, los jefes del Estado Mayor Conjunto y de
los Estados Mayores Generales de las fuerzas, el director de la EDENA, un miembro del PNUD, el
director de SER en el 2000 y la directora de la Fundacin Rioplatense- Seguridad Internacional y
Defensa.
115
Gladys Lechini fue la nica representante de una Universidad del interior. Otros expertos son
mencionados a modo de participantes, entre los cuales cabe nombrar, por un lado, a un grupo de
especialistas que sin formar parte de la comunidad epistmica se convirtieron en asiduos asistentes
a eventos de este tipo -entre ellos, Mariano Bartolom, Juan Battaleme, Fabin Bossoer, Anabella
Busso, Miryam Colacrai, Ricardo Runza, Hebe Gazzotti, Thomas Scheetz, Elsa Llenderrozas- y
por otro a expertos que desde distintos espacios tuvieron mayor interaccin con la comunidad
epistmica, entre ellos Andrs Fontana, Ricardo Lagorio, Pablo Martnez, el Tcnl Juan Carlos
Melin Massera, el mayor (R) Mario Rossi, Gustavo Sibila y Jos Mara Vzquez Ocampo.

165

reivindicar la relevancia que lo que haba constituido tanto la experiencia del

Seminario como los Encuentros Nacionales de Estudios Estratgicos.
La continuidad de los miembros de la comunidad epistmica como actores
influyentes sobre la poltica de defensa determin tambin la continuacin de los
canales de dilogo con lo que denominamos en el captulo anterior como la
comunidad regional de estudios de defensa, ahora como parte de las iniciativas del
ministerio. As, en marzo de 2005, el Ministerio de Defensa y el PNUD
organizaron el Seminario Internacional La Defensa Nacional y las Dimensiones
Internacional y Regional de la Seguridad, pensado como continuacin del
proyecto anterior, esta vez para otorgarle una dimensin internacional a la
reflexin sobre la defensa nacional. Las presentaciones de los expertos fueron
recogidas en el libro titulado Defensa nacional. Dimensiones internacionales y
regionales: contribuciones al debate, coordinado por Julin Bertranou y
publicado en 2007. Al observar la lista de los autores de las ponencias resulta
sencillo identificar a los principales miembros de la comunidad epistmica, as
como a algunos de sus principales interlocutores regionales116.
No fueron pocos quienes sealaron que la llegada de Nilda Garr al
ministerio de Defensa signific un importante salto en trminos de conduccin
poltica sobre la defensa (Battaglino, 2011; DerGhougassian, 2012; San, 2010).
De hecho, de acuerdo a la opinin de San, la seleccin de los miembros de la
comunidad epistmica arriba nombrados no redund en transformaciones de peso
en la poltica de defensa argentina, dado que no introdujeron ni impulsaron un
solo cambio institucional a tono con lo que haban postulado durante ms de una
dcada en el mbito acadmico o en la oposicin. De acuerdo con el autor, este
fracaso, junto al xito que habra tenido la ministra Garr en impulsar
modificaciones en esta poltica, habra demostrado que las ideas en particular
aquellas de orientacin progresista- no se traducen en cambios institucionales sin
gestin poltica, y esta no deriva del saber intelectual (San, 2010: 200) 117.
116

Entre los primeros nos referimos a Ruth Diamint, ngel Tello, Marcela Donado, Luis Tibiletti,
Gustavo Sibilla, Carlos Sersale di Cerisano, Anabella Busso, Pedro Villagra Delgado, mientras
que entre los segundos destacamos a Pablo Celi de la Torre, Ral Bentez Manaut, Francisco Rojas
Aravena, Isidro Seplveda Muoz, Julin Gonzlez Guyer y Hctor Luis Saint-Pierre.
117
DerGhougassian afirma incluso que a partir de mediados de los aos 2000 () factores tanto
internos como externos, a saber, la iniciativa de modernizacin de las fuerzas armadas y la
creacin en el contexto de la UNASUR del Consejo de Defensa Sudamericano, vienen impulsando
la incorporacin de una visin estratgica de las fuerzas armadas en la institucionalizacin de la
poltica de defensa (2012: 18).

166

En trminos de los actores que participaron de la gestin de la ministra, cabe

mencionar que Vzquez Ocampo pas a ocupar la secretara de Asuntos Militares.
Asimismo, destacamos la participacin de Germn Montenegro, como uno de los
representantes de una segunda generacin de la comunidad epistmica, quien
desempeara un rol protagnico en la formulacin del decreto reglamentario de la
ley de defensa nacional primero como Subsecretario de Asuntos Tcnicos
Militares y luego secretario de Asuntos Militares, y luego como director de la
EDENA118.
Entre los objetivos de gestin que de acuerdo con San traa la ministra Garr
destacamos la operativizacin del marco legal vigente y el fortalecimiento del
proceso de planeamiento de la defensa nacional en el mbito ministerial,
apuntando a la desmilitarizacin de competencias de naturaleza civil (San, 2010:
203). Mientras que este ltimo se vinculaba al propsito de la comunidad
epistmica relativo a la formacin y el empoderamiento de civiles expertos en
defensa en el marco del ministerio, el primero haca referencia a la continuacin
necesaria y muy demorada del trabajo que la comunidad epistmica argentina de
la defensa haba comenzado durante los ochenta. As, el 13 de junio de 2006 el
gobierno promulg el decreto n 727/2006 por medio del cual, luego de dieciocho
aos de su sancin, se reglamentaba la ley 23.554. En la redaccin de este decreto
haban trabajado intensamente Germn Montenegro y Daniel Rodrguez, desde la
Secretara de Asuntos Militares. De acuerdo con Ugarte, los proyectos de
reglamentacin anteriores borradores a los cuales tuvo acceso- eran contrarios al
espritu de la ley. As, mientras que el rol del congreso en los primeros aos haba
sido absolutamente clave, la reglamentacin de la ley fue posible slo en 2006
porque la gestin de Garr significaba el control poltico sobre las fuerzas
armadas, un quiebre con las anteriores administraciones que no lograban sustraer
la cartera a la influencia de los uniformados119.
El decreto regulatorio tuvo como principales aportes la conformacin efectiva
del CODENA como rgano de asistencia y asesoramiento al Presidente de la
Nacin en materia de defensa nacional y el fortalecimiento del ministerio en tanto
rgano de planificacin, implementacin y supervisin efectiva de la poltica de

118

Germn Montenegro es hijo de Rubn Montenegro, quien fuera Secretario General de la Fuerza
Area en la dcada de los noventa.
119
Entrevista con Jos Manuel Ugarte, realizada el 24 de abril de 2013 en Buenos Aires.

167

defensa y de administracin y conduccin superior de las Fuerzas Armadas120. De

la misma manera, buscaba el fortalecimiento del rol del Estado Mayor Conjunto
como el organismo rector en materia de planeamiento, doctrina y adiestramiento
militar conjunto, as como ltimo rgano militar encargado de ejercer las
funciones de comando y organizacin de las fuerzas armadas, mientras que estas
ltimas son concebidas en tanto rganos con la responsabilidad esencial de
organizar, preparar y alistar los medios materiales y humanos a los efectos de,
cuando le sean oportunamente requeridos, ponerlos a disposicin del Instrumento
Militar de la Nacin para cumplir con las misiones asignadas al mismo.
Si bien dejaremos el anlisis del contenido de estos documentos para el
captulo sobre la Identidad Estratgica argentina, cabe sealar aqu un claro
elemento de seleccin poltica de la innovacin ya trabajada aqu relativa a la
separacin entre la defensa nacional y la seguridad interior, cuando esta norma
retoma en sus considerandos que la defensa ante agresiones externas militares
estatales contra la soberana e integridad territorial de la Nacin constituye la
responsabilidad primaria de las Fuerzas Armadas, de manera que estas podran
eventualmente colaborar en tareas de seguridad interior, pero slo en casos
precisos y bajo las condiciones establecidas en la Ley de Seguridad Interior. Entre
otras cosas esto significa, como sostuvo la ministra Garr, "la incompetencia en el
uso del instrumento militar frente a las llamadas nuevas amenazas en la doctrina
imperante, referidas al terrorismo, el narcotrfico y el delito organizado (Garr,
2007).
Luego de la reglamentacin de la ley de defensa siguieron una serie de
decretos cuyo propsito era continuar con las definiciones polticas sobre la
defensa nacional. De esta manera, el 22 de noviembre de 2006, el Presidente
Kirchner firm el Decreto n 169 a travs del cual fue aprobada la Directiva sobre
Organizacin y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, documento que al
igual que la reglamentacin de la ley 23.554 haba sido formulado por el
ministerio de defensa. La Directiva consisti en un documento poltico de
contenido especficamente tcnico-militar, cuyo propsito es establecer los
criterios y parmetros orientadores de las misiones, concepcin y criterios de

120

El Consejo de Defensa Nacional fue convocado el 30 de noviembre de 2006. El ejecutivo

sancion el decreto 1169/06 por medio del cual el Presidente de la Nacin requiri al CODENA la
elaboracin de un Diagnstico Estratgico en materia de Defensa Nacional de carcter reservado.

168

empleo efectivo, organizacin, funcionamiento, rediseo de capacidades y

equipamiento de las fuerzas armadas de la Nacin. Entre otras definiciones
contenidas en esta Directiva, resaltamos la designacin de las operaciones de
mantenimiento de la paz como una prioridad entre las otras misiones subsidiarias
de las fuerzas armadas121.
Por otra parte, en junio de 2007 fue sancionado el decreto 788/07 que
modifica la estructura orgnica del ministerio, con el objetivo de incrementar
competencias y labores de conduccin poltico- institucional que venan siendo
ejercidas de hecho por funcionarios militares, para lo cual se constituyeron nuevas
reas y se reformularon algunas ya existentes (San, 2010). Entre las varias
modificaciones que van en lnea con el propsito sobre el cual trabaj la
comunidad epistmica, subrayamos la ampliacin de la Secretara de Asuntos
Militares, abocada a la elaboracin de la poltica de defensa nacional y al
planeamiento estratgico del sector, as como la creacin de la Secretara de
Asuntos Internacionales, encargada de entender en la elaboracin y supervisin de
la poltica de cooperacin internacional para la defensa, todo lo referido a
ejercicios militares conjuntos, combinados y/o ejercicios especficos con otras
fuerzas armadas, as como de las operaciones militares de paz y de la relacin con
otros organismos internacionales en materia de defensa. Tal como menciona San,
su propsito era quebrar la histrica diplomacia militar paralela desarrollada
por las cpulas castrenses, con lo cual coincidi Rodrguez durante la entrevista
que mantuvimos (San, 2010)122. Al mismo tiempo, jerarquizaba el dilogo
regional sobre cooperacin y polticas de defensa que, como argumentamos ms
arriba, ya haba comenzado a darse de manera informal con un rol activo de la
comunidad epistmica y los actores brasileos y chilenos, tambin ya nombrados.
Continuando con los intentos de fortalecer la conduccin poltica de la
defensa, en noviembre de 2007 fue sancionado el decreto 1729/07 que aprob el
Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional, el cual dispuso que el
121

La Resolucin Ministerial N 1961/06 le otorg prioridad a la actividad nacional en misiones de

paz dentro de las tareas subsidiarias de las Fuerzas Armadas. Asimismo, mediante el Decreto N
788/07 impulsado por el Ministerio para reforzar su estructura orgnica funcional, se cre la
Direccin General de Cooperacin para el mantenimiento de la paz (Ministerio de Defensa, 2007:
10).
122
No debemos dejar de mencionar tambin la creacin de la Secretara de Formacin, la
Direccin Nacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, la
Secretara de Planeamiento y las Subsecretaras de Planificacin Logstica y Operativa de la
Defensa y la de Innovacin Cientfica y Tecnolgica.

169

planeamiento deba comenzar con una Directiva de Poltica de Defensa

Nacional cuadrienal emitida por el Presidente de la Nacin a propuesta del
ministerio, documento que dispone los lineamientos centrales de la poltica de
defensa nacional y de la poltica militar. Ese documento deba servir de base para
que el Estado Mayor Conjunto formulara la correspondiente Directiva de
Planeamiento Estratgico Militar. Deba tambin incluir una apreciacin y
resolucin estratgica miliar con el diagnstico y apreciacin de la situacin
estratgica militar global y regional; una Directiva estratgica militar que
estableciera la resolucin estratgica militar adoptada y orientar el desarrollo
del modelo de fuerzas; y el planeamiento militar de corto, mediano y largo
plazo (DerGhougassian, 2012: 33-34).
En cumplimiento de lo arriba establecido, el 10 de noviembre de 2009 fue
sancionado el Decreto 1714/2009, que aprobaba la Directiva de Poltica de
Defensa Nacional, a la cual aluda el decreto correspondiente al Ciclo de
Planeamiento, como el documento poltico de ms alto nivel sobre defensa
nacional. Esta directiva consta de un Diagnstico y Apreciacin del Escenario de
Defensa Global y Regional; una seccin destinada a la Poltica de Defensa
Nacional, esto es, la concepcin y el posicionamiento estratgico de la Argentina
en materia de defensa; y finalmente un conjunto de Directrices para la
Instrumentacin de la Poltica de Defensa y de la Poltica Militar.
Retomando el anlisis de los actores, mientras que entre 2003 y 3005 tuvo
lugar la inclusin de miembros de la comunidad epistmica en puestos relevantes
del ministerio de Defensa123, con la llegada de la ministra Garr parte importante
de estas personas fueron desplazadas, aunque se produjo una renovacin de
nombres que signific una continuidad de ideas124. Nos referimos a la
participacin de los ya mencionados licenciados Germn Montenegro y Daniel
Rodrguez, el primero de ellos ocupando el puesto de Secretario de Estrategia y
Asuntos Militares virtual viceministro-, Alfredo W. Forti como Secretario de
Asuntos Internacionales, y Gustavo Sibilla como Subsecretario de Planificacin

123

Luis Tibiletti nos mencion que Horacio Verbitsky -periodista y persona de consulta de Nstor
Kirchner- haba posibilitado la inclusin de dichas personas en el ministerio.
124
Por otro lado, San critica el hecho de que Garr se nucle con un grupo de asesores militares
y de inteligencia de poca monta y vincula este hecho a las renuncias sorpresivas de Germn
Montenegro y de Jos Luis Sersale a fines de 2010 (San, 2010: 243).

170

Logstica y Operativa de la Defensa, quien luego remplazara a Montenegro

cuando este fue designado como Director de la EDENA.
Asimismo, cabe mencionar que un conjunto de miembros de la comunidad
epistmica fueron elegidos para llevar adelante un intento de fortalecer la
conduccin civil de los centros educativos y de estudios estratgicos de las
fuerzas. Se trat de la creacin mediante el decreto n 763 de mayo de 2008 del
Centro de Estudios Estratgicos para la Defensa "Manuel Belgrano" (CEEPADE),
pensado en tanto mbito institucional en el que se pudiera reflexionar, aunar y
coordinar los esfuerzos dispersos que desde distintas disciplinas tratan las
cuestiones vinculadas con la Defensa y la seguridad internacional (Patio Mayer,
2010).
Continuando con los indicadores de seleccin poltica, cabe mencionar que
parte importante del Consejo Acadmico de este centro estuvo conformado por
miembros de este grupo. Asimismo, el estatuto prevea que el CEEPADE
estuviera constituido tambin por representantes de los Estado Mayores de cada
fuerza y del Estado Mayor Conjunto, as como de ambas comisiones de defensa
del congreso, y las siguientes universidades: la Universidad de Buenos Aires, la
Universidad Nacional de Crdoba, Universidad Nacional de La Plata, la
Universidad Nacional del Nordeste, la Universidad Nacional de Quilmes, la
Universidad Nacional de Tres De Febrero, la Universidad Nacional de La
Patagonia San Juan Bosco, la Universidad del Salvador, y la Universidad
Torcuato Di Tella. Si bien el Secretario de Asuntos Militares sera el Secretario
Ejecutivo del CEEPADE, se designaba un coordinador del Consejo Acadmico,
personalidades de prestigio acadmico del mbito nacional, entendidos o
vinculados con los temas estratgicos nacionales que interesan a la Defensa
Nacional y la Seguridad Internacional. A partir de esto, Luis Tibiletti primero y
Hernn Patio Mayer a continuacin fueron elegidos como secretarios acadmicos
del CEEPADE.
Este centro de estudios aprob un Plan de Investigaciones para el bienio
2009-2010 sobre ejes temticos en relacin a los cuales se conformaron equipos
de especialistas. Resulta interesante sealar a modo de indicadores adicionales de
seleccin poltica, tres de los ejes designados por Montenegro, Rodrguez y
Tibiletti- que demuestran la tradicin de pensamiento vinculada a la agenda de
investigacin que la comunidad epistmica vino construyendo. Nos referimos al
171

primero denominado Soberana, integracin regional y Defensa: anlisis

comparado, que consista en la identificacin de los factores que posibilitaran y
aquellos que obstaculizaran la transicin de Amrica del Sur hacia una
comunidad de Seguridad Regional, en directa relacin con el propsito de
construir mecanismos sudamericanos de cooperacin en defensa125. Asimismo, el
eje denominado Sistemas comparados de conduccin poltica de la Defensa: la
articulacin poltico militar en asuntos de logstica, planeamiento, educacin,
entre otros factores, en los Ministerios de Defensa expresa el propsito que aqu
formulamos como la construccin de institucionalidad tendiente al control civil de
las fuerzas armadas y la conduccin poltica de la defensa. Finalmente, el eje
Bases conceptuales para la formulacin de la poltica de Defensa hace
referencia a la preocupacin que la comunidad epistmica manifest desde sus
orgenes por investigar y desarrollar conceptos de defensa nacional126.
Cabe mencionar tambin la inclusin de Khatchik Derghougassian, profesor
de la Universidad de San Andrs, como Asesor del Subsecretario de Planificacin
Logstica y Operativa de la Defensa entre 2006 y 2008, y a partir de 2009, Asesor
del Secretario de Asuntos Estratgicos y Militares, Germn Montenegro. Desde
all edit los Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia, una iniciativa
pensada para la difusin de textos que tratan los aspectos ms relevantes de la
dinmica del poder en los tiempos que vivimos. De entre los seis cuadernos
125

El resto de los ejes eran: Planificacin territorial y poltica de Defensa en la Repblica

Argentina: el espacio argentino en relacin al desarrollo y a la Defensa; los recursos naturales
como factores de conflictos y su especfica incidencia en la Defensa; Situacin actual en materia
de Operaciones de Mantenimiento de la Paz: evolucin en el mbito de la subregin y de la
Argentina en particular; Evolucin de la arquitectura del Sistema de Seguridad Internacional;
Zonas de inters estratgico y geopoltico para la Nacin: Atlntico Sur y Antrtida; e
Identificacin de potencialidades regionales en materia de cooperacin cientfica-tecnolgica y en
produccin para la Defensa (Patio Mayer, 2010).
126
Durante 2009 el CEEPADE particip como actividad de extensin en la organizacin del ya
existente Ciclo Anual de Conferencias sobre los Intereses Martimos de la Repblica Argentina y
la Defensa Nacional Almirante Storni. Durante este ao se realizaron cinco jornadas: La primera
tuvo lugar el 28 de mayo, bajo el ttulo de Lmite Exterior de la Plataforma Continental: la
presentacin Argentina. La segunda jornada, celebrada el 25 de agosto, trat sobre los Recursos
Naturales del Mar Argentino, Desafos y Perspectivas. Por su parte, la tercera jornada estuvo
dedicada a la Hidrova Paraguay-Paran e Intereses Martimos, realizada el martes 29 de
septiembre. La cuarta, realizada en octubre, gir en torno a la Fuerza de Submarinos: Desafos
Presentes y Futuros, mientras que la jornada de cierre vers sobre el Polo Logstico de Servicios
Antrticos Internacionales. Otras actividades realizadas incluyeron: la Jornada de Estudio del
Libro Blanco de la Defensa de Francia; la Primera Jornada del Seminario de Reflexin sobre
Doctrinas Militares Actuales; la Jornada de Reflexin Teoras Actuales de las Relaciones
Internacionales; la primera jornada del Ciclo Almirante Storni dedicada a la Industria naval:
poltica para el desarrollo; el Ciclo Anual de Conferencias sobre los Intereses Aeroespaciales de la
Repblica Argentina y la Defensa Nacional Brigadier San Martn, y el seminario MINUSTAH:
Respuesta Internacional, Regional y Nacional a la crisis.

172

editados destacamos el n 4, titulado Consejo de Defensa Suramericano: Una

Mirada desde la Argentina, el cual contena trabajos de Luis Tibiletti, Juan
Gabriel Tokatlin, Jorge Battaglino127.
Finalmente, los miembros de la comunidad epistmica se sumaron desde
distintos roles a la creacin de una nueva asociacin civil sobre la temtica, esta
vez con explcita dimensin regional. La Red de Seguridad y Defensa de Amrica
Latina (RESDAL) surgi como idea en 2001, segn cuenta uno de sus miembros
en un artculo que recorre sus primeros diez aos. Fue al trmino de una instancia
de discusin sobre relaciones cvico-militares y defensa organizada en Madrid por
la Fundacin Ortega y Gasset que un grupo de expertos convocados para la
ocasin, entre ellos Jaime Garreta, manifestaron de manera informal la
conveniencia de constituir una red de expertos de la regin. No obstante este
inters, en tanto no existan posibilidades reales de financiamiento, el grupo se
propuso comenzar la construccin de la asociacin de manera virtual, colaborando
a travs de internet.128 Tal como nos mencionaran Tibiletti y Donado en sendas
entrevistas, en virtud de que SER en el 2000 contaba con infraestructura tanto
informtica como fsica, la asociacin puso a disposicin de la RESDAL estos
elementos, para poco despus constituirse en su sede. Entre otros activos, SER
haba desarrollado la primera Base de Datos de Defensa de la regin, que sera
uno de los insumos de la nueva organizacin. Asimismo, ya en septiembre de
2001, la RESDAL recibi financiamiento de

la National Endowment for

Democracy.
Los temas de inters de la red fueron las relaciones cvico-militares y las
instituciones de conduccin poltica de la defensa -fundamentalmente los
ministerios de defensa y las comisiones de defensa del Congreso, reflejando tanto
los propsitos como la agenda de investigacin que haba comenzado a
127

El resto de los Cuadernos, en orden de numeracin fueron: La erosin de la geopoltica

unipolar; En Torno a la Asimetra; La Contrainsurgencia en el Siglo XXI y su Crtica,
Defensa Nacional, Industria y Tecnologa del Siglo XX al XXI: Modelos de cambio, integracin
y desarrollo; y Ms all del TNP: las oportunidades y los riesgos del futuro inmediato de la
tecnologa.
128
Segn cuenta Paz Tibiletti, la idea es tributaria de una circunstancia especial: los especialistas
tuvieron tiempo de discutir informalmente la idea de constituir esta red mientras esperaban en el
hotel y en el aeropuerto para regresar a sus pases, una espera que se vio prolongada gracias a una
huelga de Iberia. Los presentes eran Maria Celina DAraujo FGV y PUC-Rio, Jaime Garreta,
Roberto Cajina -en ese tiempo importante asesor en Nicaragua-, Alejandra Liriano -viceministra
de Relaciones Exteriores de la Republica Dominicana-, Juan Ramn Quintana -ministro del
Gobierno de Bolivia- Juan Rial experto uruguayo y Leticia Salomn experta hondurea (Tibiletti,
2012: 408).

173

conformarse durante la dcada anterior. Por otro lado, se desarroll un programa

de anlisis sobre transparencia en presupuestos de defensa que abarc el estudio
de quince casos, contribuyendo al establecimiento de lazos con instituciones de
gobierno y las fuerzas armadas, a la vez que busc fortalecer a las organizaciones
de la sociedad civil a travs de la capacitacin de las mismas en tareas de
incidencia en el trabajo presupuestario (Tibiletti, P., 2012).
Sin dudas, una de las actividades ms reconocidas es la edicin del Atlas
Comparativo de la Defensa, surgido con el propsito de proporcionar
informacin comparada y prctica sobre los asuntos de defensa y sobre las
organizaciones militares, a la vez que aportando una mirada desde la temtica de
la conduccin poltica de la defensa y sus herramientas. La primera edicin fue
realizada en 2005 y se destaca la tercera, realizada en 2008, como un pedido
especial de los organizadores para ser distribuida durante la VIII Conferencia de
Ministros de Defensa de las Amricas, celebrada en Banff, Canad, editada en
espaol, ingls y francs, mientras que la edicin de 2010 fue difundida durante la
conferencia hemisfrica realizada en Santa Cruz de la Sierra. Como fruto de este
trabajo, la RESDAL ha sido consultada por la Comisin de Seguridad
Hemisfrica de la OEA.
Entre los proyectos de investigacin desarrollados por la RESDAL, cabe
mencionar aquel que dio lugar al libro Parlamento y Defensa en Amrica Latina:
el papel de las comisiones, coordinado por Tibiletti y Gilda Follietti en 2004.
Partiendo de uno de los supuestos de la comunidad epistmica respecto a que el
fortalecimiento de las capacidades civiles para desempearse en el mbito de los
parlamentos constituye una faceta importante en el proceso de construccin de la
conduccin poltica de la defensa (Tibiletti y Follieti, 2004: 10), el proyecto
estudiaba los casos argentino, brasileo, chileno, uruguayo, espaol y
norteamericano, observando las comisiones especializadas en defensa de los
respectivos congresos, sus actividades y su relacin tanto al interior de los
propios congresos como con las distintas estructuras del poder ejecutivo y de la
sociedad civil (Tibiletti y Follieti, 2004: 10). A estos efectos, disearon una
metodologa de evaluacin del funcionamiento de una comisin de defensa
parlamentaria, cuyo marco conceptual se aplic a los casos. Como continuacin,
en 2009 la RESDAL public el libro Control civil de las fuerzas armadas:

174

fortaleciendo el papel de la asesora parlamentaria, editado por Roberto J.

Cajina, Gustavo Fabin Castro y Tibiletti129.
Retomando las actividades del ministerio de Defensa, nuevamente con el
apoyo del PNUD, a lo largo de 2010 esta cartera organiz una serie de talleres y
seminarios en ocasin de la formulacin de una nueva edicin del Libro Blanco
de la Defensa Nacional. Entre junio y diciembre se realizaron un total de ocho
talleres y dos seminarios, actividades realizadas en las ciudades de Buenos Aires,
Crdoba, Mendoza, Rosario, Tierra del Fuego, La Plata y Santiago de Chile. El
coordinador general del proceso de construccin del Libro fue Gustavo Sibilla, en
ese momento a cargo de la Secretara de Estrategia y Asuntos Militares, y cont
con la participacin de Ernesto Lpez, Pablo Martnez, Juan Gabriel Tokatlin y
Khatchik DerGhougassian como asesores de contenido.
Los miembros de la comunidad epistmica que participaron como ponentes
fueron Jos Manuel Ugarte, Ernesto Lpez, Rut Diamint, Marcela Donado, ngel
Tello, Hernn Patio Mayer y Pablo Martnez. Asimismo, se reconoci la
tradicin de la comunidad epistmica en relacin a su experiencia y sus
desarrollos acadmicos sobre el rol del parlamento en la poltica de defensa,
dedicndose el sptimo taller a esta temtica. Fueron invitados a exponer dos ex
presidentes de las comisiones de defensa de ambas cmaras -Antonio
Berhongaray y Juan Manuel Casella- as como quienes presidan en ese momento
dichas comisiones. Por otro lado, participaron como expositores algunos de los
usuales interlocutores de la comunidad epistmica y miembros de la comunidad
regional de estudios sobre defensa, entre ellos, Julin Gonzlez Guyer (Uruguay),
Hctor Saint Pierre (Brasil), Hal Klepak (Canad), Ral Bentez Manaut (Mxico)
y Pablo Celi de la Torre (Ecuador). Por otro lado, a tono con la relevancia que en
los talleres fue dada a la cooperacin regional en defensa, subrayamos la presencia
de Javier Ponce -presidente pro-Tempore Consejo de Defensa Suramericano y
ministro de Defensa de Ecuador- as como cinco ex ministros de pases vecinos,
entre ellos Jos Viegas Filho y el espaol Gustavo Surez Pertierra.

129

Martnez (2002) y Donado (2004) tambin abordaron la relevancia de los parlamentos en las
polticas de defensa democrticas.

175

La inclusin de la defensa en el proyecto de ascenso internacional de Brasil

La creacin del ministerio de Defensa brasileo en 1999 no haba logrado
disolver las dudas que existan respecto al grado real de autonoma que una cartera
civil tendra con respecto a las fuerzas armadas. De igual manera, la poltica de
defensa apareca atravesada por otra dificultad: las divergencias entre la poltica
exterior de Cardoso y el pensamiento soberanista que tomaba fuerza entre los
militares, ideas que fueron analizadas en el captulo anterior. Ahora bien, estos
elementos de ambigedad comenzaron a modificarse durante el gobierno de Lula
da Silva, como parte de un claro intento de incluir a la defensa en el proyecto de
ascenso internacional de Brasil.
Sobre esto ltimo acuerdan Rizzo de Oliveira (2004, 2008) Moreira (2009)
Vaz (2012) y Duarte Villa y Viana (2010), quienes tambin sealan que existieron
diferencias entre las polticas de defensa implementadas por Lula en su primer y
segundo perodo, teniendo este ltimo un signo ms activo que el primero. As, a
partir de 2007, los temas de defensa adquirieron ms importancia en la agenda
tanto de poltica nacional como externa. A pesar de esto, vale destacar una serie
de acciones realizadas durante el primer mandato del presidente da Silva, en
especial en el primer ao y medio durante el cual el ministerio estuvo bajo el
mando de Jos Viegas Filho, quien realiz contribuciones muy relevantes a su
consolidacin (Rizzo de Oliveira, 2005), as como al impulso de la concertacin
sudamericana sobre la temtica, mediante la convocatoria a la primera Reunin de
Ministros de Defensa de Amrica del Sur130.
Lo que es ms, en este apartado sostenemos que el ambiente culturalinstitucional en el cual tuvo lugar la formulacin de la poltica de defensa
brasilea estuvo marcado por una transformacin de la dinmica de los actores
involucrados a partir de la articulacin entre actores polticos, militares y
acadmicos. Este elemento constituye un factor fundamental para que se
concretara la elevacin del perfil estratgico y la consecuente inclusin de la
defensa en la construccin del rol de jugador global como elementos
fundamentales de la identidad estratgica brasilea actual. En primer lugar, hubo
una serie de iniciativas tendientes a reforzar la participacin de actores civiles,
entre las cuales destacamos la interaccin con los pensadores estratgicos ya
130

Saint-Pierre y Winand (2003) reproducen secciones del discurso que el ministro Viegas
pronunci en el Club Militar de Rio de Janeiro, el 25 de febrero de 2003.

176

mencionados en los anteriores captulos. A su vez, esto estuvo acompaado por la

institucionalizacin de la comunidad acadmica brasilea sobre defensa, con la
creacin de la Asociacin Brasilea de Estudios de Defensa (ABED). Ms
importante an, el predominio que obtuvo una suerte de alianza entre la lnea
autonomista de Itamaraty junto a figuras del PT vinculadas a la poltica externa y
a asuntos estratgicos, result funcional para vincularse con la lnea de
pensamiento militar nacionalista y soberanista que fuimos describiendo en los
captulos anteriores, dando lugar a una importante coincidencia de entendimientos
sobre algunos de los elementos clave de la identidad estratgica brasilea.

Autonomistas y outsiders
Al sealar los factores que llevaron al gobierno de Lula a ponderar su vnculo
con Amrica del Sur, Gomes Saraiva da cuenta de esta asociacin de actores likeminded cuando sostiene que El liderazgo regional en Amrica del Sur se
convirti en un objetivo y, aun ms, en una voluntad poltica de la Presidencia,
que se apoy en la articulacin entre los autonomistas de Itamaraty y una
comunidad epistmica pro integracin con actores polticos progresistas
vinculados al Partido de los Trabajadores y los acadmicos favorables a la
integracin regional (2012: 96).
Tal como seala la autora en otro texto, retomando un artculo de Mara
Regina Soares de Lima, desde la dcada de los 90, Itamaraty vio resquebrajado
su monopolio sobre la formulacin de la poltica exterior, en contraposicin a la
imagen que se tiene del frreo control sobre la definicin de la poltica externa
brasilea por parte de este cuerpo burocrtico. En paralelo a un conjunto de
cambios organizacionales y de gobierno en el marco de la consolidacin de la
democracia en Brasil, Itamaraty comenz a segmentarse en dos corrientes de
pensamiento, identificados por la autora como los institucionalistas pragmticos y
los autonomistas. Mientras que los primeros fueron fuertemente influyentes
durante los gobiernos de Cardoso, los segundos ganaron peso a partir de la llegada
del PT a la presidencia, influencia manifiesta en la eleccin de Celso Amorim
como Canciller y Samuel Pinheiro Guimaraes como Secretario de Relaciones
Exteriores (Gomes Saraiva, 2009; 2010).

177

Lo que es ms, este grupo se vio potenciado por las figuras outsiders a
Itamaraty provenientes del partido en el gobierno que se sumaron al diseo y la
instrumentacin de la poltica exterior. Se trata de personalidades provenientes de
la academia y lderes polticos vinculados al PT, quienes mantienen importantes
coincidencias con los autonomistas, y juntos adquirieron un papel protagnico
durante el gobierno de Lula da Silva, dando forma, en especial, a la poltica hacia
Amrica del Sur y a los asuntos poltico- estratgicos que son objeto de nuestro
anlisis. En primer lugar, cabe mencionar a Marco Aurlio Garca, profesor de
Histria de la Unicamp, quien desempeara distintas funciones en el PT, entre
ellas el rol de Secretario de Relaciones Internacionales y luego fue convocado por
Lula da Silva como asesor especial para asuntos internacionales.
Asimismo, Roberto Amaral, primera figura del Partido Socialista Brasileo,
logr importante influencia en la poltica de ciencia y tecnologa en su relacin
con la defensa, desempendose brevemente como ministro de la cartera y
pasando a ocupar roles en otras dependencias tambin ligadas a esta rea. Ms
adelante se destac el rol jugado por Roberto Mangabeira Unger, que sin ser parte
del PT, haba sido convocado por Lula para la SAE, y fue quien coordin la
formulacin de la Estrategia Nacional de Defensa (END), como veremos en un
apartado siguiente. Esta perspectiva fue confirmada por la mayor parte de los
expertos que entrevistamos en Brasil cuando les preguntbamos respecto al
impacto que haban tenido estas figuras sobre la poltica de defensa durante el
gobierno de Lula
En lo que respecta a sus ideas, los autonomistas y los outsiders apuestan a
consolidar el lugar de protagonismo internacional de Brasil, con mayor nfasis en
el desarrollo y con una visin ms estricta de la soberana nacional. En lo que
concierne a la poltica regional, mientras que los institucionalistas pragmticos se
muestran a favor de un liderazgo brasileo moderado en Amrica del Sur que
evite atar al pas con compromisos institucionales fuertes, los autonomistas
apuestan de manera ms decidida a la adopcin del rol de lder regional de forma
ms estructurada (Gomes Saraiva, 2010a: 7), as como una creciente
responsabilidad frente a los costos de la integracin y la reduccin de las
asimetras (Garca, 2011). Por su parte, los outsiders creen en la existencia de una
identidad propia de la regin y defienden un mayor compromiso de Brasil con
esta en materia de afrontar los costos de la integracin regional.
178

Identificando la vinculacin entre una defensa ms robusta y una poltica

sudamericana ms activa, Rizzo de Oliveira seal que Aunque las reas de
Fuerzas Armadas y defensa nacional nunca hayan sido de gran inters para los
gobiernos civiles, en la actualidad el factor de mayor relevancia en este sentido es
la adaptacin, por parte del Presidente Lula da Silva, de la defensa nacional a los
proyectos de integracin econmica, poltica y estratgica de Amrica del Sur
(Rizzo de Oliveira, 2008: 141). Sin dudas, esta apreciacin demostraba un
elemento de cambio, puesto que hasta antes de la propuesta de creacin del CDS,
Brasil haba eludido los compromisos rgidos en materia de defensa subregional, y
haba preferido limitarse a promover la confianza mutua y la cooperacin
espordica y/o ad hoc a producir e implementar un plan de cooperacin militar
efectiva a corto o medio plazo (Saint-Pierre, 2008). El activismo de los actores
arriba mencionado result fundamental para lograr la creacin del CDS, un
proyecto concebido por civiles. Esto es, si bien los militares acordaban en que se
deba fortalecer la cooperacin con los pases de la regin, no pensaban en la
constitucin de un foro poltico.
Sobre los temas poltico- estratgicos resulta claro el mayor activismo
internacional

que

proponan

los

autonomistas,

as

como

una

fuerte

reconsideracin de la poltica de defensa en funcin de aumentar el perfil

estratgico del pas, en consonancia con el pensamiento de parte importante de las
fuerzas armadas que aqu hemos ejemplificado con los escritos de algunos de sus
referentes, el almirante Ferreira Vidigal y el coronel Cavagnari.

Cambios institucionales hacia la conduccin civil

Si bien, como sealamos ms arriba, el segundo mandato del presidente Lula
da Silva concentr las iniciativas ms audaces en materia de poltica de defensa
impulsadas por este mandatario, algunos de los cambios ms importantes en
materia de ampliacin de los actores involucrados en la formulacin de esta
poltica no pueden comprenderse sin tener en cuenta la gestin de su primer
ministro de defensa. De origen civil y diplomtico orientado polticamente hacia
la izquierda, el embajador Jos Viegas Filho lleg a la cartera con la ambicin de

179

consolidar la autoridad civil sobre la defensa, teniendo como una de las estrategias
para cumplir este fin la apertura de canales de dilogo con la sociedad131.
Entre las medidas tomadas a respecto de este objetivo se destaca la creacin
de la Secretaria de Ensino e Cooperaao (SEC) dentro de la cartera de Defensa,
conformada por dos secciones. Por un lado, el Departamento de Enseanza, que
buscaba armonizar la estructura de informacin y enseanza de las fuerzas
armadas, hasta el momento marcada por instituciones, no slo autnomas con
respecto al poder poltico, sino tambin demasiado desconectadas entre s132. Por
otro lado, el Departamento de Cooperacin, pensado para llevar adelante
proyectos de vinculacin entre el ministerio y actores no gubernamentales,
fundamentalmente la comunidad civil de estudios sobre temas de defensa.
Asimismo, la SEC se propona constituirse en un canal de comunicacin con el
ministro que no estuviera filtrado por las fuerzas, las cuales controlaban el resto
de las secretaras mediante un sistema de rotacin entre las tres armas.
En funcin de la relevancia dada por la perspectiva terica adoptada por
nosotros en esta tesis, resulta interesante subrayar que la creacin de ambos
departamentos representa un claro intento del gobierno por, no slo abrir un
espacio para la conduccin poltica de la administracin de la cartera de defensa,
sino tambin insertar al poder poltico en los espacios en los cuales se producen y
se reproducen los entendimientos que conforman el pensamiento militar y
estratgico. Esto es, el equipo de gestin de Viegas pareci comprender que no
slo es importante ejercer control sobre las reas de presupuesto, personal y
planeamiento, sino tambin ocupar los espacios en los cuales ocurren procesos de
formacin de intereses en trminos ideacionales relativos a la poltica de defensa
que son puestos de relieve en esta tesis.
Tal como nos explicara durante una entrevista, la estrategia diseada por el
director del Departamento de Cooperacin de la SEC, Antonio Jorge Ramalho da
Rocha, estaba basada en cuatro iniciativas claves que buscaron potenciar la
participacin de actores civiles en los procesos de reflexin sobre la defensa
nacional: la realizacin del ciclo de Pensamiento sobre Defensa; un acercamiento
131

Toda la informacin de esta seccin se obtuvo en entrevista con Antonio Jorge Ramalho da
Rocha, el 31 de octubre de 2013, en Brasilia. Sobre la influencia del ministro Viegas en la poltica
de defensa brasilea, en particular sobre el documento de 2005, ver Saint-Pierre y Winand 2010.
132
Una de las medidas tomadas fue la creacin de una comisin permanente de interaccin de las
instituciones de enseanza militar, que antes no compartan informacin, no se vinculaban ni se
encontraban salvo en las competencias militares.

180

con la Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES)

de cara a la creacin de un programa de estmulo para la formacin de cuadros
expertos en defensa; la interaccin con asociaciones acadmicas y el
restablecimiento del proyecto Rondon133. Mientras que la primera signific
replicar algo similar a lo que haba sido el Seminario organizado por Ser en el
2000, la segunda y la tercera implicaba un intento sistemtico y por eso indito
por tender puentes con la comunidad acadmica de defensa ya existente, as como
inyectar recursos con el propsito de robustecerla, iniciativa que como veremos
ms adelante impact de forma positiva en su institucionalizacin.
Particular relevancia tuvo el Ciclo de actualizacin del pensamiento
brasileo sobre defensa y seguridad, una iniciativa que encuentra puntos de
coincidencia con la tradicin de la comunidad epistmica argentina de vincular el
ministerio, las fuerzas armadas, el congreso y los expertos civiles. Tambin
conocido como el Crculo de Itaipava, esta iniciativa consisti en una serie de
debates organizados por la SEC entre septiembre de 2003 y junio de 2004, en los
cuales se abordaron distintas dimensiones de la poltica de defensa brasilea 134. El
ciclo consisti en ocho rondas de debate, cuyas discusiones se publicaron en
cuatro libros. Para cada ronda se invitaba a aproximadamente seis expositores, a
quienes se les solicitaba contribuir con un artculo que sirviera de disparador de
las discusiones. Era variada la procedencia de los participantes entre ellos,
miembros del gobierno, parlamentarios, militares, acadmicos, diplomticos y
periodistas- y el trabajo de estos estaba acompaado por un equipo permanente,
del cual formaban parte tanto representantes del gobierno como de la academia,
ente estos, Elizer Rizzo de Oliveira.135 Se consideraba que los debates serviran
como insumos para las discusiones sobre la reformulacin de la Poltica de
133

Esta ltima lnea no ser profundizada dada su desconexin con la temtica de la tesis.
Cabe mencionar que durante los das 20 y 21 de agosto de 2002, aun durante la presidencia de
Cardoso, la Comisin de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cmara de Diputados
organiz el Seminario Poltica de Defensa para el siglo XXI. El evento consisti en la
realizacin de cuatros mesas de exposicin, en las que comenz como orador el ministro Quintao,
y le siguieron los comandantes de las tres fuerzas, entre ellos el ya mencionado Comandante del
Ejrcito general Gleuber Vieira. Asimismo, se desempearon como expositores Oliveiros S.
Ferreira, Darc Costa y Armando Amorim Ferreira Vidigal.
135
El resto de los miembros eran el emb. Antonio de Aguiar Patriota; gral. Aurlio Cavalcanti da
Silva; almirante Eduardo Monteiro Lopes; comandante Humberto Moraes Ruivo; emb. Jos
Eduardo Martins Felcio; general Jos Luiz Halley; prof. Jos Ricardo Tauille; doc. Lcia Feij
Barroso; doc. Luis Henrique Rosati Rocha; cnel. Mrcio Tadeu Bettega Bergo; almte. Murillo
Barbosa; gral. Nelson Marcelino de Faria Filho; almte. Reginaldo Gomes Garcia dos Reis;
Secretrio Ricardo Ayrosa; brig. Ricardo Machado Vieira; grl. Rui Monarca da Silveira; cnel.
Srgio Aita; almte. Srgio Antnio da Conceio Freitas; gral. Urano Teixeira da Matta Bacellar.
134

181

Defensa Nacional de 1996, reflexiones que comenzaron luego del inicio del
mencionado ciclo y culminaron en la publicacin de la Poltica de Defensa
Nacional de 2005136.
Las primeras dos rondas de debate se publicaron en el libro Reflexiones
sobre defensa y seguridad: una estrategia para Brasil. Esta publicacin condens
las discusiones que tuvieron lugar durante la ronda sobre Evolucin del
pensamiento brasileo en materia de defensa y seguridad- una estrategia para
Brasil y la segunda sesin, titulada Conceptos de seguridad y defensa. Entre
los participantes de estas dos jornadas se destacan el entonces canciller Celso
Amorim y el Secretario General de Relaciones Exteriores, Samuel Pinheiro
Guimares; el almirante (R) Mario Csar Flores, el socilogo Helio Jaguaribe; y
dos veteranos estudiosos de los temas de defensa, Domcio Proena Jnior y
Antonio Carlos Pereira.
El segundo volumen, bajo el ttulo Brasil en el escenario internacional de
defensa y seguridad public las reflexiones que tuvieron lugar durante la tercera
y cuarta sesin, tituladas respectivamente Brasil delante de los desafos
internacionales en materia de seguridad y defensa y Brasil en el escenario
regional de seguridad y defensa. Formaron parte de las discusiones, entre otros,
el general (R) ex ministro del Ejrcito Lenidas Pires Gonalves, el almirante
Ferreira Vidigal, y tres importantes acadmicos estudiosos de los temas de
defensa ya nombrados: Elizer Rizzo de Oliveira, Shiguenoli Miyamoto y Clvis
Brigago.
El libro Las Fuerzas Armadas y el desarrollo cientfico tecnolgico del
pas fue el tercer volumen de la coleccin, reuniendo en este caso las
presentaciones y debates de las sesiones bajo el nombre Industria de defensa y
El papel de la ciencia y tecnologa en la defensa de la soberana nacional. Entre
los expositores cabe resaltar la participacin de dos ex ministros de ciencia y
tecnologa, Ronaldo Sardenberg y Roberto Amaral, del presidente de la Industria
de Material Blico de Brasil, y del presidente del Consejo Nacional de Desarrollo
Cientfico y Tecnolgico (CNPq).

136

En esas discusiones participaron las fuerzas armadas y el ministerio de Defensa, con menor
participacin de diplomticos. Continuaron incluso luego de la salida de Viegas y llegaron a un
texto de consenso.

182

Finalmente, bajo el ttulo Desafos para la actuacin de las Fuerzas

Armadas se publicaron las exposiciones y discusiones de las dos ltimas rondas
sobre Las Fuerzas Armadas y el desarrollo social del pas y Locacin de
recursos de las Fuerzas Armadas, respectivamente. Entre los expositores
sobresale la asistencia de Marco Aurelio Garca, asesor especial de la presidencia
para asuntos internacionales.
Tal como mencionamos ms arriba, la iniciativa del Crculo de Itaipava haba
sido pensada como aporte a los trabajos de actualizacin de la PDN de 1996. En
esas discusiones participaron las fuerzas armadas y el ministerio de Defensa, con
menor participacin de diplomticos. Los trabajos que incluyeron consultas a
externos- continuaron incluso luego de la salida de Viegas hasta arribar a un texto
de consenso. Ya durante la gestin del ministro Jos Alencar tambin
vicepresidente del pas- se public la Poltica de Defensa Nacional de 2005. En un
principio el ministerio tena la intencin de generar un documento ampliamente
superador de la anterior versin de 1996, incluyendo directrices. Este objetivo se
vio truncado por la posicin de un sector de las fuerzas armadas que consideraba
esos elementos como un ejercicio de excesiva transparencia. A pesar de esto, la
versin de 2005 es ciertamente ms extensa y ms detallada que la anterior,
incluyendo una primera seccin conceptual, objetivos, orientaciones estratgicas y
directrices.
En el orden de las estrategias destinadas a fortalecer los estudios civiles sobre
temas de defensa nacional, la SEC formul un programa de asociacin de centros
de posgrado, estableci contacto con asociaciones acadmicas sobre temas afines
y organiz eventos acadmicos. En lo que respecta a la primera iniciativa, la idea
de crear un programa de estmulo para la formacin de cuadros expertos en
defensa en asociacin con la CAPES evolucion tras algunos aos de
planificacin y se transform en el Programa de apoyo a la enseanza y la
investigacin cientfica y tecnolgica en defensa nacional, ms conocido como
Pr-Defesa. Como objetivos especficos se propone fortalecer los programas de
posgrado que traten asuntos relativos a la defensa, as como fomentar las reas de
concentracin relacionadas con la defensa de los programas ya existentes; ampliar

183

la produccin cientfica sobre la temtica, de cara a lograr la multiplicacin de

expertos civiles sobre defensa nacional137.
En trminos de organizacin de eventos acadmicos, la SEC inaugur los
Congresos Acadmicos sobre Defensa Nacional, retomando un proyecto que
haba tenido en un primer momento la Academia Militar das Agulhas Negras
(AMAN). Se trata de un evento anual, realizado de manera rotativa por las
academias de formacin de oficiales, que persigue el objetivo de estimular la
interaccin entre las escuelas militares y las instituciones de enseanza superior
civiles138. Por ltimo, cabe mencionar otras dos iniciativas de incentivo a la
formacin acadmica. Por un lado, el Concurso de Tesis de posgrado sobre
defensa nacional, un programa destinado a estimular el desarrollo de
investigaciones y estudios acadmicos sobre defensa y seguridad nacional e
internacional, en particular en el ambiente civil139, y el Curso de Extensin en
Defensa Nacional, de una duracin aproximada de una semana, durante los cuales
tienen lugar exposiciones de especialistas indicados por el ministerio, integrantes
de su cuadro de personal o no, profesores y ponentes indicados por la institucin
de enseanza superior asociada, destinados a alumnos de grado y posgrado, as
como pblico en general.
Cuando el ministro Viegas sali de la cartera hubo intentos de eliminar la
SEC, que resultaron infructuosos en virtud de la resistencia demostrada por los
miembros de la misma. Mediante un trabajo de negociacin y persuasin lograron
la continuidad de la secretara y sus programas, hasta la llegada de Nelson Jobim

137

El programa estaba orientado a lograr la asociacin entre una institucin educativa

perteneciente a las ciencias humanas y otra militar, con el propsito de incentivar la implantacin
de redes nacionales de cooperacin acadmica en el rea de la defensa nacional. Uno de los
requisitos era que cada proyecto formara al menos un doctor y dos magisters en cuatro aos. Si
bien su aprobacin se demor por cuestiones burocrticas y por cambios en el ministerio de
educacin, la primera convocatoria fue lanzada en 2005, a la cual le siguieron dos ms, en 2008 y
2013. Cabe sealar que, a pesar de ser estas lneas temas de estudio propios de las ciencias
humanas, principal interlocutor deseado por el Pr-defesa, un nmero mayoritario de las
propuestas recibidas provinieron de las ciencias exactas.
138
Del congreso acadmico participan universitarios de instituciones de enseanza superior de
todas las regiones de pas, cadetes y aspirantes a escuelas de formacin de oficiales de las tres
fuerzas. Cada institucin asiste representada por equipos de cinco alumnos de graduacin y un
profesor para presentar un artculo cientfico, sometido a la evaluacin de parte de una comisin
formada por funcionarios del ministerio de defensa.
139
Se trata de un concurso bianual que busca premiar disertaciones del mbito de las ciencias
humanas, sociales aplicadas y afines. La comisin evaluadora est constituida por investigadores
sobre asuntos de defensa, as como profesores universitarios y representantes de la ABED. De
igual manera, a partir de 2012 comenz a organizarse el Concurso de Monografas sobre defensa
nacional establece una premiacin similar para trabajos escritos de estudiantes de grado.

184

al ministerio en 2007. A pesar de esto, resulta relevante subrayar que los

programas creados por la SEC continuaron hasta la actualidad, as como tambin
el mismo Ramalho da Rocha continu como asesor en la cartera. La Secretaria de
Personal, Enseanza, Salud y Deporte (SEPESD) absorbi estas iniciativas en
2007, ao en el cual tuvo lugar el ms relevante proceso de explicitacin de la
orientacin de la poltica de defensa brasilea hasta el momento.

Polticos y militares para una Estrategia Nacional de Defensa

La salida de Viegas dio paso a un interregno con gestiones de ministros que
carecan de iniciativa y de apoyo poltico. Esta situacin se modific
drsticamente cuando a mediados del ao 2007 fueron nombrados dos
funcionarios que compartan la idea de la inclusin de la defensa en el proyecto de
ascenso internacional del pas. Nos referimos a Nelson Jobim, elegido como
Ministro de Defensa y el Ministro especial de la Secretara de Asuntos
Estratgicos, Roberto Mangabeira Unger. Jobim asumi el cargo el 25 de julio de
2007 tras la renuncia de Waldir Pires como consecuencia de los desastres areos
ocurridos en Brasil durante dicho ao. Abogado de profesin, Jobim comenz su
carrera poltica en 1986, cuando fue electo diputado por el estado de Ro Grande
do Sul, y luego relator en la Asamblea Nacional Constituyente de 1989.
Perteneciente al Partido Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB), lleg al
poder junto al presidente Cardoso como su Ministro de Justicia, cargo que ejerci
entre 1995 y 1997, cuando fue electo magistrado del Supremo Tribunal Federal.
Jobim ya haba sido convocado por el presidente Lula para ocupar el cargo de
ministro de Defensa pero este no acept los reiterados ofrecimientos hasta la
situacin de crisis desatada por el accidente areo del de julio de 2007 (Martins
filho, 2010).
Por su parte, el filsofo Mangabeira Unger es un reconocido intelectual que
se desempe como profesor de la ctedra de Filosofa del Derecho en la
Universidad de Harvard durante gran parte de su vida, pero tambin fue militante
poltico del Partido Republicano Brasileo. Mangabeira Unger, tom posesin en
junio de 2007 como Ministro jefe de la Secretara de Planeamiento de Largo
Plazo, transformado en octubre del mismo ao en Ministro Extraordinario de la
Secretara de Asuntos Estratgicos de la presidencia de la Repblica. La secretara
185

fue creada en junio de 2007 y dentro de su competencia se encontraba promover

el planeamiento nacional de largo plazo, discutir las opciones estratgicas del
pas, articular con el gobierno y la sociedad la formulacin de la estrategia
nacional y de las acciones de desarrollo de largo plazo y elaborar subsidios para la
preparacin de acciones de gobierno140.
El proceso de planificacin estratgica de la defensa comenz con la
creacin, mediante el decreto del 6 de septiembre de 2007, del Comit Ministerial
de Formulacin de la Estrategia Nacional de Defensa, con la finalidad de elaborar
y presentar al presidente una propuesta de Estrategia de Defensa Nacional y de
actualizacin de la Poltica de Defensa Nacional, vinculada a la estrategia
nacional de desarrollo de largo plazo, abarcando todos los aspectos de
organizacin, operacin y equipamiento de las fuerzas armadas. A pesar de
involucrar a distintas reas de gobierno, fuerzas armadas, e incluso prever la
convocatoria a expertos y entidades pblicas y privadas, la formulacin del
documento estuvo concentrada en Mangabeira Unger y su asesor, el coronel
Almeida, sin detrimento de los aportes de Jobim y las opiniones que sobre el
borrador ya escrito tuvieron los miembros del comit ministerial (Saint-Pierre,
2010a; Saint-Pierre y Winand, 2010).
El mismo estuvo integrado por el ministro de Defensa, en el rol de Presidente
del Comit; el ministro Mangabeira Unger como coordinador del Comit; el
ministro de Hacienda, Guido Mantega; el ministro de Planeamiento, Presupuesto
y Gestin, Paulo Bernardo Silva; el ministro de Ciencia y Tecnologa, Sergio
Machado Rezende; el Comandante de la Marina, Julio Soares de Moura Neto; el
Comandante del Ejrcito, Enzo Martins Peri; y el Comandante de la Aeronutica,
Juniti Saito, asesorados por sus respectivos Estados Mayores. El decreto tambin
estableca que el presidente del Comit Ministerial poda invitar a especialistas o
representantes de otros rganos y entidades, pblicas o privadas, as como a
ciudadanos de reconocido saber en el campo de la defensa, para participar de las
reuniones y prestar asesoramiento sobre temas especficos.
La END fue presentada al presidente para la fecha que el decreto dispona
deba publicarse, el 7 de septiembre de 2008, da en que se conmemoraba la

140

Decreto N 6.216, Presidencia de la Repblica Federativa de Brasil. Imprensa Nacional, Ao

CXLIV No- 192-A Edicin extra, seccin 1, 4 de octubre de 2007. Disponible en
https://www.in.gov.br

186

Independencia de Brasil. Luego de introducirle algunas modificaciones a la

propuesta presentada por los ministros, el 11 de diciembre de 2008 el presidente
Lula reuni al Consejo Nacional de Defensa para presentarles el documento, el
cual fue aprobado por unanimidad (Giraldi, 2008). Finalmente, el 18 de diciembre
por la tarde se realiz el acto oficial de lanzamiento de la END en el Saln Oeste
del Palacio del Planalto.
Bajo el ttulo Paz y Seguridad para Brasil, la END pronunciaba una serie de
enunciados polticos con respecto a la poltica de defensa, en particular, sobre la
vinculacin entre la defensa nacional y el desarrollo, a la vez que inclua un
conjunto de disposiciones sobre aquello que se deba modificar de la poltica
actual para fortalecer esta rea del poder nacional. Entre las primeras encontramos
referencias a un concepto estratgico ms asertivo que aquel que estaba presente
en la PDN: la necesidad de una poltica de defensa disuasoria fuerte que funcione
como escudo del desarrollo nacional autnomo y como herramienta para
fortalecer el rol de protagonista internacional y como estabilizador y articulador
de la integracin regional. Entre las segundas figuran los elementos de cambio
que deberan tener lugar para arribar a una implementacin exitosa de la END,
fundamentalmente en lo concerniente a la restructuracin y fortalecimiento de la
Industria de defensa, la reorganizacin de las fuerzas armadas y la consolidacin
de la defensa como rea importante de la poltica nacional y externa.
La segunda parte del documento trata sobre las medidas de implementacin,
comenzando con un anlisis sobre el contexto de la defensa de Brasil. A
continuacin, se detalla qu se entiende por hiptesis de empleo y la accin
conjunta de las fuerzas armadas para atenderlas, as como sus fundamentos. A su
trmino, comienza una larga seccin con definiciones ms operativas relativas a
los siguientes aspectos: la estructuracin de las fuerzas armadas, las cuestiones de
ciencia, tecnologa e innovacin, la industria de material de defensa, la
inteligencia de defensa, los recursos humanos, la enseanza, la movilizacin, la
logstica, el comando y control, la infraestructura, la garanta de la ley y el orden,
la estabilidad regional, la insercin internacional y la seguridad nacional.
Por ltimo, la Estrategia culmina con una seccin de disposiciones finales en
la cual se detallan las medidas y documentos complementarios que deberan
presentarse para hacer efectiva la Estrategia, tales como los planeamientos
estratgicos de cada una de las fuerzas, as como los proyectos de ley para
187

presentar ante el Congreso con el fin de instrumentar las disposiciones del

documento.
Si bien Brasil ya haba emitido dos PDN, la END fue un documento singular,
cuyas particularidades fueron sealadas por distintos expertos. Entre ellos, Rizzo
de Oliveira (2009) subray que la END se destaca por su tono categrico y
afirmativo, lo cual, a nuestro entender, simboliza el mayor peso del poder
poltico en su formulacin, en coincidencia con parte importante del pensamiento
estratgico que se haba formado en las fuerzas armadas durante las dcadas
anteriores, el cual fue objeto de nuestro anlisis en los captulos II y III. Por su
parte, Saint-Pierre (2009) sostuvo que el lanzamiento de la END quebr la
tendencia pasiva en materia de poltica de defensa brasilea, tomando el gobierno
por primera vez desde la democracia la iniciativa poltica en esta rea de
cuestiones, en la cual el poder corporativo militar siempre haba gozado de
autonoma. El autor tambin destac el carcter indito de este documento, ya que
signific por primera vez hacer pblicas la visin del mundo, de la regin sus
percepciones de las amenazas y desafos a sus intereses, as como la organizacin,
disposicin y disposicin de la fuerza para afrontarlos, en virtud de lo cual la
END despert gran inters internacional.
Sobre el rol protagnico jugado por los actores polticos en la formulacin de
la END tambin se manifest Ramalho da Rocha (2008), ponderando este proceso
en comparacin con aquellos de los cuales surgieron tanto la PDN de 1996 como
la de 2005, en menor medida. Como mencionamos ms arriba, a pesar de las
disposiciones contenidas en el decreto relativas a cules actores deban participar
de la formulacin de la END, a partir de una entrevista con el coronel Orlando
Vieira de Almeida, quien trabaj asesorando a Mangabeira Unger en la
formulacin del documento, pudimos conocer el peso real de los distintos actores
durante el proceso de redaccin que realmente sucedi. El coronel Almeida haba
trabajado junto al ministro Viegas, tanto durante su gestin en esta cartera como
en calidad de agregado militar cuando el diplomtico se desempeaba como
embajador en Per. Vieira nos refiri que, cuando pas a la reserva, trabaj para la
campaa del presidente Lula, y luego de la victoria del PT recibi una invitacin
del ministro Viegas para trabajar como su asesor. Una vez que este renunci, el
coronel Almeida tambin abandon la cartera y se dedic a la funcin acadmica,
hasta que en enero de 2008 fue convocado por Mangabeira Unger para ofrecerle
188

convertirse en su asesor para la formulacin de la END. Segn nos confi el

coronel, pasados seis meses (Mangabeira) no consegua elaborar el primer
borrador porque su asesora estaba compuesta slo de militares y haba toda una
dificultad de hacer una END que colocase al poder civil como actor principal de la
conduccin de la defensa en Brasil.
Almeida subray el rol que junto al ministro tuvo en la formulacin del
documento, a la vez que celebraron varias reuniones junto a Jobim y los
comandantes de las tres fuerzas y los estados mayores, encuentros que el coronel
calific como muy duros en virtud de los intereses que se negociaban. Mientras
que Mangabeira Unger se ocup de la redaccin de la primera parte, de perfil ms
poltico, Almeida hizo lo propio con la segunda. De igual manera, supimos a
partir de la entrevista que realizamos al profesor Joo Roberto Martins filho que
los almirantes Flores y Vidigal haban conversado mucho con Mangabeira Unger,
segn le confiaron ambos militares como parte de entrevistas que realiz en el
marco de sus investigaciones, informacin que tambin nos confirm el coronel
Almeida. En lo que respecta a la participacin de miembros de la comunidad
acadmica, Almeida coment que el ministro atendi a varios acadmicos, entre
ellos a Elizer Rizzo de Oliveira, y recibi un documento del coronel Cavagnari
quien haba sido invitado pero no haba podido viajar a Brasilia. Asimismo, el
profesor Martins filho nos mencion que tanto l como Samuel Alves Soares
haban dialogado con el ministro Jobim con respecto a la END.
De esta manera, Almeida confirm el rol fundamental de Mangabeira Unger,
al sostener que si bien Jobim presida como Ministro de la defensa el grupo de
formulacin de la END, el relator, quien presentara la propuesta sera el jefe de la
SAE. Dicho grupo era relativamente reducido, incluyendo junto a la SAE al
ministerio de Ciencia y Tecnologa, el ministerio de Defensa y el de Relaciones
Exteriores, aunque lo cierto es que ese grupo se reuni poco, nos asegur el
coronel.
De este modo, tanto los actores mencionados por Almeida como el peso
relativo que tuvieron abona nuestra interpretacin respecto a que aun en un
contexto de persistencia de la autonoma institucional de las fuerzas armadas- no
debe subestimarse el rol protagnico que en el ejercicio de formulacin de los
entendimientos que subyacen a la poltica de defensa brasilea actual tuvieron

189

tanto actores polticos de primera lnea como los pensadores estratgicos cuyas
ideas trabajamos en los captulos anteriores.
Lo que es ms, la influencia de estos actores llev a que el documento
resultante contemplara tres entendimientos claves con los cuales coincidan ambos
actores. As, el consultar respecto a las prioridades que tena el gobierno con
respecto a la END, el coronel Almeida subray, por un lado, el inters de colocar
al poder militar bajo la gida del poder civil, pasar a los militares el mensaje de
que no existe un poder militar si no emana del poder poltico, del poder civil. De
hecho, seal que la formulacin original del documento inclua palabras ms
duras provenientes de la pluma de Mangabeira Unger que luego tuvieron que ser
negociadas y retiradas, pero que la END termin de todas maneras afirmando la
voluntad de fortalecer la conduccin poltica. Por otro lado, la END buscaba dejar
en claro una posicin un poco antagnica al servilismo brasileo al primer
mundo, y en especial a los Estados Unidos, posicin vinculada a otra creencia de
Mangabeira Unger en relacin a que ningn pas desarrollado podra ocupar un
espacio en el primer mundo sin una defensa fuerte. Finalmente, Almeida
rescataba otra posicin que nos pareca muy clara, y no era slo de Mangabeira
sino tambin de Jobim, es una posicin de mayor unin de Amrica del Sur 141.
Tambin tuvimos la oportunidad de consultar sobre la formulacin de la END
al general Sergio W. Etchegoyen, ex comandante de la ECEME, quien se
desempeara como asesor del ministro Jobim durante la redaccin de este
documento. En su evaluacin del proceso, Etchegoyen tambin ponder la
variable poltica al sostener que:
La END fue sometida a un proceso de discusin poltica muy intensa
(), en una discusin acadmica muy intensa, en una discusin con los
militares () la arquitectura poltica fue muy interesante porque fue
construyendo un consenso. De manera que si uno va a documentos ms
antiguos de las tres fuerzas, se ve que cuando la END trata de las tres
fuerzas, esta refleja muchas cosas antiguas de las fuerzas, no se iba a
inventar la rueda142.

141

Sobre esta cuestin, durante la entrevista el coronel Almeida agreg que (...) en la poca,
tambin de parte de Jobim, Mangabeira, y del propio presidente Lula, participamos de tres o cuatro
reuniones con el Consejo de Defensa, mostrando la END, reuniones interesantsimas. Se vea muy
claramente la idea del gobierno, del poder poltico de entonces, que slo conseguiramos romper
ese lazo de servilismo al poder emanado del Norte si nos unisemos los del Sur, eso era muy
claro.
142
Entrevista realizada al general Sergio Etchegoyen, el 19 de diciembre de 2013 en Brasilia.

190

Esta declaracin del general Etchegoyen muestra tanto el rol fundamental de

funcionarios polticos como la inclusin de posiciones ya tomadas por parte de las
fuerzas armadas. Esto ltimo fue criticado por parte importante de los miembros
de la comunidad acadmica, quienes nos manifestaron que la END haba sido un
ejercicio poltico que hilvan opiniones ya existentes en las fuerzas armadas, a la
vez que la convocatoria a los expertos civiles haba sido de carcter superficial.
Sin desconocer el dficit de transparencia y participacin civil de esta
iniciativa, creemos que no debe pasarse por alto tanto la conduccin del proceso
por parte de un alto funcionario designado por el presidente, as como la
coincidencia en trminos generales- entre la voluntad poltica y los intereses de
las fuerzas armadas, alrededor del pensamiento estratgico que fuimos delineando
en los captulos anteriores. Un claro indicador de esta convergencia fue la
satisfaccin de las fuerzas armadas con el documento final. Sobre esta cuestin el
coronel Almeida nos manifest que escuch a militares con puestos claves del
Ejrcito y tambin de la Marina decir El PT nos trata mucho mejor que los
tucanos, ellos piensan como nosotros, son nacionalistas. Dejando de lado a la
izquierda ms radical, solo se diferencian al hablar sobre la Comisin de la
Verdad. En lo que hace al resto de las cuestiones, Almeida seal que las fuerzas
armadas reconocen que una parte del PT est con ellos y que se trata de una
minora muy actuante. En funcin de esto, Almeida destac el grado de
satisfaccin militar con la END, sealando que algunos miembros del Estado
Mayor del Ejrcito observaron que tuvo que venir un gobierno del PT para tener
lo que los militares siempre quisimos tener, un plan de defensa, un camino para la
defensa nacional.

El ministerio y la comunidad acadmica de defensa

Abordamos en este apartado otro indicador de la percepcin que tuvieron las
autoridades de la defensa durante el segundo mandato de Lula da Silva respecto a
que tener la iniciativa en los espacios y las instancias de reflexin y debate sobre
la defensa nacional constituye una herramienta de la conduccin poltica de esta
rea.
En primer lugar, seis aos despus de la experiencia del Crculo de Itaipava,
el ministerio de Defensa organiz entre marzo y junio de 2010 un nuevo ciclo de
191

seminarios bajo el ttulo Seguridad Internacional: Perspectivas Brasileas. Tal

como subraya el libro al cual dio lugar el evento, en el espritu de la END, el ciclo
pensaba constituirse en un paso importante en la bsqueda de la construccin de
una evaluacin del panorama estratgico global eminentemente brasilea, algo
hasta entonces indisponible en el pas que era obligado a recurrir a estudios
semejantes organizados en el exterior, casi siempre elaborados desde la ptica de
las grandes potencias (Simonsen, 2010: 12). Con este propsito, la cartera de
defensa convoc a representantes de los sectores acadmicos, empresarial y
gubernamental a debatir sobre la seguridad internacional y sus implicancias para
Brasil de cara al aumento de la participacin y de la influencia del pas en el
panorama mundial, con el objetivo de ampliar el alcance de la discusin.
El ciclo se organiz en cinco seminarios alrededor de los siguientes ejes
temticos: el escenario global, los desafos contemporneos, la situacin regional,
las perspectivas brasileas y las realidades regionales. Una vez concluido, se
recogieron los trabajos presentados en un libro, pensado como fuente de
referencia para subsidiar nuevas investigacin sobre la temtica de la seguridad
internacional143. De la misma manera, la introduccin a esta publicacin, firmada
por el ministro Jobim, estableci que los insumos contenidos en este trabajo
servirn en el futuro como base, a pesar de su carcter no oficial, para la
elaboracin del Libro Blanco de la Defensa, al igual que para la revisin de los
instrumentos normativos existentes, como la Estrategia nacional de Defensa
(END) y la Poltica Nacional de Defensa (PDN) (2010: 16).
Confirmando el peso de los funcionarios polticos de la lnea autonomista, de
la sesin de apertura participaron tanto el ministro Jobim, como Samuel Pinheiro
Guimaraes quien haba remplazado a Mangabeira Unger como Secretario de
Asuntos Estratgicos en 2009- y Antonio Patriota, secretario general de las
Relaciones Exteriores. Otros altos funcionarios que pasaron por el seminario
fueron Marco Aurlio Garca, los diputados Aldo Rebelo y Raul Jungman, as
como el Comandante de la Marina, y altos oficiales del Ejrcito. Asimismo, entre
los participantes encontramos a miembros de la comunidad acadmica, como
Elizer Rizzo de Oliveira, Hctor Saintt-Pierre, Antonio Carlos Pereira, Eurico

143

Formaron parte de la organizacin, en primer lugar, la Fundacin Getulio Vargas, la Fundacin

Fernando lvares Penteado, la Federacao das Industrias do Estado de Sao Paulo (FIESP), el
Comando del Ejrcito y el Comando de la Marina.

192

Lima Figueiredo, Celso Castro, Domcio Proena, Antonio Jorge Ramalho,

Alcides Costa Vaz, Darc Costa, Williams Gonalves y Severino Cabral144.
Algunas de las exposiciones de los funcionarios sern utilizadas en el captulo
siguiente como manifestaciones relativas a la identidad estratgica brasilea.
En segundo lugar, el conjunto de medidas aprobadas en 2010, tendientes al
fortalecimiento de la conduccin poltica de la defensa, inclua una instruccin al
ministerio para redactar un Libro Blanco de la Defensa Nacional, con el propsito
de transparentar informacin hacia otros pases y hacia la sociedad nacional, as
como ampliar la participacin ciudadana en cuanto al tema145. En consecuencia, el
11 de febrero de 2011 el gobierno brasileo sancion el decreto n 7.438/11 que
creaba el Grupo de Trabajo Interministerial coordinado por el ministerio de
Defensa para comandar el proceso de construccin del Libro Blanco, para lo cual
se dispuso la realizacin de seis seminarios, seis oficinas temticas y siete
workshops, en los cuales participaron acadmicos, militares y funcionarios,
representantes de ONGs, de empresas de defensa, y socios internacionales.
La etapa de los encuentros de discusin tuvo lugar entre marzo y agosto de
2011 y el Libro fue finalmente publicado en julio de 2012, ya durante la gestin
del ministro Amorim en la cartera de defensa, en simultneo con las versiones
actualizadas de la PDN y la END. Los seminarios -eventos abiertos a la
participacin del pblico en general- se desarrollaron en seis ciudades del pas:
Campo Grande, Porto Alegre, Manaos, Recife, Rio de Janeiro y Sao Paulo,
respectivamente146. Durante ellos disertaron en paneles tanto expertos
144

Destacamos la participacin del experto argentino Fabin Calle, producto quizs de su cercana
persona con Etchegoyen, segn nos manifestara el general.
145
El Proyecto Nova Defesa fue un paquete de medidas lanzado en agosto de 2010, cuyo elemento
principal fue la Lei Complementar da Defesa (n 136), que alter la Lei Complementar n 97 de
1999, as como tres decretos presidenciales, una medida provisoria y un proyecto de ley para
enviar al Congreso. Uno de estos decretos estableci la Estructura Militar de Defensa, en remplazo
de la anterior Estructura Militar de Guerra, la cual insert al ministro de Defensa en la cadena de
comando de las fuerzas armadas, como intermediario entre el poder poltico y el instrumento
militar. Este funcionario obtuvo tambin la atribucin de escoger libremente a sus secretarios, lo
cual antes estaba en manos de las fuerzas. Asimismo, los comandantes de estas, antes sugeridos
por ellas mismas, pasan a ser indicados por el ministro y nombrados por el Presidente. Finalmente,
otra importante atribucin ganada por el ministerio de defensa es la formulacin de la propuesta
presupuestaria de las fuerzas, en conjunto con las mismas. Otra de las medidas creaba el Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas como rgano de asesoramiento permanente del ministro.
Asimismo, se dispuso una restructuracin del ministerio de Defensa que consisti en la creacin de
dos nuevas secretaras y un considerable aumento del personal civil. Por ltimo, el paquete inclua
una Poltica de Educacin de Defensa, como iniciativa conjunta entre la cartera de Defensa y la de
Educacin, as como la creacin del campus Brasilia de la ESG.
146
Los ttulos de cada uno de los seminarios fueron: 1) La sinergia entre la Defensa y la Sociedad.
El lugar de la defensa en la sociedad brasilea: entre las intervenciones domsticas y los

193

acadmicos, funcionarios de defensa y relaciones exteriores y militares, estos

ltimos en una proporcin mayor en relacin a los eventos anteriormente
mencionados. De entre los miembros de la comunidad acadmica aqu analizada
participaron como expositores Joo Roberto Martins filho, Samuel Alves Soares y
Hctor Luis Saint-Pierre. Entre los funcionarios y polticos participaron el
ministro Jobim, el diputado y asesor del PT en temas de defensa, Jos Genoino, el
diputado Raul Jungman y Antnio Jorge Ramalho da Rocha. Finalmente, entre los
militares cabe mencionar al general Etchegoyen, al brigadier Teixeira Menezes y
al Comandante militar de la Amazonia. Una nota aparte merecen la participacin
de dos funcionarios argentinos: el ministro de Defensa Arturo Puricelli y el
licenciado Leonardo Pablo Hekimin, en calidad de miembro del Centro de
Estudios Estratgicos de Defensa del CDS (CEED- CDS).
Por su parte, los talleres temticos fueron instancias presenciales y de trabajo
en red, conformadas por acadmicos, representantes de las fuerzas armadas y de
los ministerios involucrados, cuyas discusiones se cristalizaron en un documento,
eventualmente aprovechado para la construccin del Libro. Por ltimo, los
workshops fueron foros restringidos de los cuales participaron especialistas por
medio de entrevistas y exposiciones, que por su disponibilidad limitada no podan
participar de los talleres147.
Como corolario de estas iniciativas, e incluso de la labor que la SEC comenz
en 2003, tuvo lugar en 2013 la constitucin de una de las instancias ms claras de
la relevancia que comenz a otorgarse a las iniciativas de formulacin de
pensamiento estratgico. Tal como estableca la versin 2012 de la END, fue
creado el Instituto Pandi Calgeras, un centro de investigaciones cuya misin es
contribuir para desarrollar el pensamiento sobre Seguridad Internacional y
Defensa Nacional en Brasil, mediante la elaboracin de anlisis crticos e

constreimientos internacionales; 2) El Ambiente Estratgico del siglo XXI. Brasil en el

escenario regional de seguridad y defensa; 4) La Defensa y el Instrumento Militar. La actuacin
de las fuerzas armadas en el siglo XXI: seguridad y desarrollo; 5) La transformacin de la
Defensa Nacional. Estructura, recursos y capacidades para enfrentar los desafos del siglo XXI;
y 6) La transformacin de la defensa Nacional. La Industria de Defensa como inductor de la
Transformacin de la Defensa Nacional.
147
El Libro Blanco contiene un anexo en el cual lista a los colaboradores, incluyendo nombres
de acadmicos que no participaron como ponentes. Entendemos que quiere decir que su
participacin tuvo lugar en los talleres temticos y workshops, informacin que hemos chequeado
para el caso de Samuel Alves Soares, Rafael Antonio Duarte Villa y Joao Roberto Martins filho.
Tambin incluye los nombres de Williams da Silva Gonalves, Severino Bezerra Cabral Filho,
Maria Celina DAraujo Eurico de Lima Figueiredo y Elizer Rizzo de Oliveira.

194

independientes sobre temas considerados prioritarios por la END, con nfasis en

tres lneas de investigacin: el entorno estratgico, haciendo foco en Amrica del
Sur y el Atlntico Sur, la economa de la defensa y los escenarios prospectivos de
guerra del futuro.
Este rgano civil, dirigido por el profesor Ramalho, tiene la atribucin de
asistir al ministro de Defensa a travs de la produccin de anlisis, la promocin
del dilogo con la academia y la sociedad civil y el estmulo a la produccin de
conocimiento sobre temas de inters de la defensa nacional, como un medio para
fortalecer la relacin entre civiles y militares de manera permanente y
estructurada. Para lograr este propsito, el Instituto promueve y participa en
eventos acadmicos que estimulen la integracin con universidades148, a la vez
que busca implantar y mantener un centro de documentacin de referencia y
bases de datos y realizar proyectos que lleven a la construccin de nuevos
paradigmas de pensamiento y accin en el mbito de la defensa nacional149.
Este inters en la articulacin con la comunidad acadmica, as como la
convocatoria a los expertos a participar de los dos eventos arriba analizados,
constituyen indicadores de una creciente intencin de dilogo con los expertos
civiles, quienes por su lado haban capitalizado aos de desarrollos para construir
una organizacin propia. Una instancia de articulacin previa haba existido entre
1983 y 1998 en el marco del Grupo de Estudios sobre Estado, Sociedad y Fuerzas
Armadas de la Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais (ANPOCS)150 (Miyamoto, 2001: 17). Segn nos relat el profesor
Ramalho, en el marco de los esfuerzos de la SEC por establecer vnculos con
asociaciones acadmicas especficas, esta oficina colabor, junto a Celso Castro y
Joao Roberto Martins Filho, en el restablecimiento del grupo en octubre de 2005
durante el XXIX Encuentro Nacional de la asociacin, reunin en la cual los
mencionados acadmicos, entre otros, decidieron la constitucin de la Asociacin
Brasilea de Estudios de Defensa (ABED). El propsito de institucionalizar la red
de expertos que ya venan trabajando sobre temas de defensa desde haca dos
dcadas consista en:
148

En 2014 co-organiz junto a la ABED y la UnB el VIII Encuentro Nacional de Estudios de

Defensa de dicha asociacin.
149
Informacin relevada del sitio web del ministerio de Defensa de Brasil, disponible en
http://www.defesa.gov.br/ensino-e-pesquisa/estudos-estrategicos/instituto-pandia-calogeras-ipc
150
Manuel Domingos neto logr la conformacin del Grupo Tcnico Defesa do CNPq,

195

congregar a investigadores que desarrollen investigaciones sobre

defensa nacional, seguridad nacional e internacional, estrategia, guerra y
paz, relaciones entre fuerzas armadas y sociedad, ciencia y tecnologa en
el mbito de la defensa nacional y cuestiones militares en general,
buscando promover el desarrollo del rea, el intercambio de ideas, el
debate de problemticas pertinentes a ese campo de conocimiento y el
resguardo de intereses comunes (Estatuto ABED, art 4) 151.

Alrededor de esta institucin comenzaron a nuclearse las distintas

universidades, centros de estudio e incluso academias militares que venan
desarrollando investigacin y docencia sobre la temtica, tal como documentamos
en los dos captulos anteriores. Las autoridades elegidas cada dos aos constituyen
un claro indicador de la relevancia en tanto miembros reconocidos de la
comunidad acadmica brasilea sobre defensa. As, los presidentes fueron Joo
Roberto Martins Filho (2007-2008), Eurico de Lima Figueiredo (2008 2010),
Samuel Alves Soares (2010-2012), y Manuel Domingos neto (2012-2014).
Asimismo, participaron de las directorias ejerciendo diversos cargos otros
miembros aqu nombrados, entre ellos: Elizer Rizzo de Oliveira, Hctor SaintPierre, Maria Celina Daraujo, Suzeley Kalil Mathias, Delano Teixeira Menezes,
Vgner Camilo Alves y Eduardo Munhoz Svartman.
De esta manera, a partir de 2007 la ABED realiz Encuentros Nacionales
anuales, en los que participaron no slo los miembros de la comunidad acadmica
consagrados y nveles- sino tambin un gran nmero de funcionarios polticos y
militares. Entre los primeros cabe mencionar la participacin de los ministros de
Defensa Jobim y Amorim, de Samuel Pinheiro Guimares, Roberto Amaral, los
diputados Raul Jungmann y Jos Genoino. Entre los militares, cabe subrayar la
participacin de Ferreira Vidigal, de ex ministros de la Marina y los comandantes
de la ECEME y la Escuela de Comando y Estado-Mayor de la Aeronutica
(ECEMAR) y los directores de la EGN y la ESG. Tambin fueron invitados
miembros de la comunidad epistmica argentina, como Luis Tibiletti, Ernesto

151

Cabe subrayar la trayectoria de algunas universidades, en particular la Unicamp y la Unesp en

las investigaciones sobre autonoma militar y relaciones civiles-militares, entre las cuales
sobresalen las de Samuel Alves Soares (2004, 2005), Alexandre Fuccille (2006), Hctor SaintPierre y Suzeley Kalil Mathias (2001, 2012) y Joo Roberto Martins filho (2000). Sobre esta
temtica tambin se destacaron los investigadores del CPDOC-FGV como Celso Castro y Maria
Celina dAraujo (2000, 2001). Este objeto de investigacin tambin fue compartido con miembros
de la comunidad epistmica argentina, tales como Marcelo San (1997, 2000, 2010), Marcela
Donado (2008, 2010), Ernesto Lpez (1994, 2001)

196

Lpez, Paz Tibiletti y Marcela Donado, as como referentes de otros pases de la

regin ya nombrados como Julin Gonzlez Guyer, Pablo Cli de la Torre.
A partir de lo dicho hasta aqu, entendemos que mientras que durante la
dcada anterior, fundamentalmente a partir de la gestin de Cardoso, se haba
logrado establecer la estructura institucional bsica y embrionaria de una
conduccin civil sobre la poltica de defensa, fue durante los gobiernos del PT que
tuvieron lugar una serie de iniciativas que avanzaron sobre una segunda
dimensin de la conduccin poltica: el delineamiento de un concepto estratgico
vinculado con definiciones nacionales de poltica externa. Pero la reconstruccin
de actores y procesos realizada en este apartado demuestra que este designio no se
trat slo de una iniciativa presidencial, aunque el apoyo de Lula a estos procesos
haya resultado clave. Los factores aqu analizados el rol de lo autonomistas y sus
coincidencias con el pensamiento soberanista que haba ido conformndose en las
dcadas anteriores, junto a la creacin de nuevas instancias oficiales de reflexin
estratgica con militares y civiles- constituyeron elementos fundamentales del
ambiente cultural-institucional con efectos sobre la configuracin de la identidad
estratgica y la propuesta de institucionalizar la cooperacin regional en defensa.

Seleccin y difusin de ideas

Los debates sobre la cooperacin en defensa: entre el hemisferio y la
subregin
Tal como sealamos en el captulo anterior, los aos noventa haban
comenzado

con

diversos

proyectos

por

reformular

las

instituciones

interamericanas vinculadas con la seguridad y la defensa, entre ellos la creacin

de la Comisin de Seguridad Hemisfrica y ms tarde las Conferencias de
Ministros de Defensa de las Amricas. Si bien varios pases coincidan en el
nfasis puesto por estos esfuerzos en el desarrollo de las medidas de confianza
mutua, exista una discrepancia entre algunos de estos estados, fundamentalmente
Argentina, Chile y Brasil en torno a la propuesta norteamericana de involucrar a
las fuerzas armadas en tareas de seguridad pblica, entre ellas el combate del
narcotrfico, el terrorismo y otras manifestaciones del crimen organizado.
Ciertamente, esta posicin era mucho ms clara al interior de la comunidad
epistmica, mientras que algunos sectores polticos y militares argentinos
197

disentan con ella en esta cuestin. De igual manera, en Brasil se daba una
situacin confusa en la cual esta postura -desaconsejada por los pensadores
estratgicos- era adoptada de manera selectiva por el gobierno en diversas
situaciones de mantenimiento del orden interno, y aceptada por un sector del
Ejrcito como una potencial solucin a la crisis de identidad militar152.
A pesar de estas ambigedades, los pases del Cono Sur resistieron las
sucesivas presiones norteamericanas en favor de esta modificacin de las
funciones militares, aun cuando estas recrudecieron en ocasin de la puesta en
marcha del Plan Colombia. En 2002, la Asamblea General de la OEA realizada en
Barbados, culmin con la Declaracin de Bridgetown que ya esbozaba el
reconocimiento de que las amenazas, preocupaciones y otros desafos a la
seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional,
tal como tambin era sealado en la Declaracin de la Conferencia de Ministros
de Defensa de octubre del mismo ao, realizada en Santiago de Chile.
Frente a este contexto, el tema se volvi un objeto recurrente de reflexin y
debate en la comunidad regional de estudios de defensa. De hecho, como evento
previo a la ltima conferencia mencionada haba tenido lugar una reunin
acadmica preparatoria organizada por FLACSO-Chile, con el auspicio del
Ministerio de Defensa de ese pas y de la Secretara Ejecutiva de la Conferencia
Ministerial. Durante esta actividad, se realizaron exposiciones y debates en torno
a las temticas vinculadas a las nuevas amenazas a la seguridad regional, los
mecanismos y estructuras institucionales, el rol de las fuerzas armadas y el papel
que cumple el establecer una metodologa estandarizada para comparar el gasto

152

Resulta interesante destacar que la autonoma de los militares con respecto al poder poltico en
Brasil no slo responde a las dificultades propias de desarmar estructuras institucionales y de
poder que datan de dcadas atrs, sino tambin a una suerte de aquiescencia del poder poltico que
ha aprovechado esta situacin. Como estudiaron Martins y Zirker (2000) respecto a la relacin
entre Cardoso y las fuerzas armadas, las decisiones que el mandatario tom en relacin a aumentar
el gasto militar y los sueldos del personal militar, incluso en contradiccin con la poltica
econmica general de equilibrio fiscal y ajuste, lejos de lograr el control poltico, no hicieron ms
que reforzar esa autonoma. Como contrapartida, Cardoso cont con las fuerzas armadas para
intervenir en crisis sociales, llegando a rutinizar la intervencin militar en conflictos civiles. En
cuanto al gobierno de Lula, Martins filho conserva esta perspectiva crtica al analizar la manera en
que el presidente gestion cuatro crisis relacionadas con las fuerzas armadas. La falta de voluntad
poltica del presidente Lula hasta 2007 de involucrarse realmente en estas cuestiones se expres en
la eleccin de los ministros, alternando entre algunos que contaban con vocacin pero sin apoyo
(Jos Viegas Filho) y otros que carecan de ambas (Jos Alencar), o no eran respaldados por el
presidente (Walder Pires), cuestin que se modific con la designacin de Jobim (2010).

198

militar, a partir de lo cual se public el libro Seguridad y defensa en las

Amricas: la bsqueda de nuevos consensos.153
En virtud de la fuerte incompatibilidad entre esta tendencia hacia el
involucramiento de los militares en el combate de nuevas amenazas y las
creencias de la comunidad epistmica, la temtica ocup un lugar destacado en la
agenda de investigacin conjunta con otros pases. Entre las varias instancias en
las cuales se trat la cuestin destacamos el proyecto realizado por el PIFASUNQ y un conjunto de investigadores de las universidades del estado de So
Paulo, puntualmente, la UNESP, la UNICAMP y la UFSCAR, instituciones que
conforman parte del ncleo fundamental de la ABED. En el marco del proyecto
conjunto realizaron una serie de actividades entre ellas dos seminarios, uno en la
UNQ y otro en Campinas- alrededor del ttulo Argentina y Brasil frente a las
nuevas amenazas, en abril y agosto de 2001, respectivamente.
Como producto de los trabajos, en 2004 editaron sendos libros en espaol y
portugus, en cuya introduccin resulta sencillo identificar la vinculacin
conceptual entre la separacin entre seguridad y defensa como elemento de una
poltica de defensa democrtica y la negativa a involucrar a las fuerzas armadas en
el combate de las nuevas amenazas. Esta innovacin intelectual de la comunidad
epistmica, seleccionada polticamente como concepto fundamental de las
principales normas de la defensa nacional constituy a la vez una idea difundida
por este grupo, tal como se puede observar en esta publicacin, as como en la
poltica oficial hacia las Conferencias de Ministros de Defensa de las Amricas.
En este sentido, los contribuidores del volumen sostuvieron que el
restablecimiento de gobiernos civiles en ambos pases haba significado una serie
de esfuerzos de parte de las fuerzas polticas por construir el control civil que
suponan entre otras cuestiones iniciar un proceso gradual y firme de
desmilitarizacin de los asuntos relativos a la seguridad interna, procurando
apartar de ellos legal e institucionalmente- a las fuerzas armadas y buscando por
otro lado, la insercin plena de estas en la Defensa Nacional (Lpez y San,
2004: 14). De similar manera, en el marco de esta dimensin acadmica del
153

Entre los miembros de la comunidad regional de estudios de defensa invitados a exponer en el

seminario se encuentran los argentinos, Pedro Villagra Delgado y Rut Diamint, as como colegas
del resto de los pases de la regin: Franciso Rojas Aravena y Paz Milet (editores del volumen),
Ral Bentez Manaut, Margaret Hayes figura clave del CHDS-, Hal Klepak y Francine Jcome,
entre otros. Destacamos tambin en el rol de participantes la presencia de ngel Tello, Elizer
Rizzo de Oliveira, Marcos Robledo y Guillermo Holzmann.

199

dilogo bilateral, constataban que las nuevas amenazas haban aumentado su perfil
en la agenda de seguridad hemisfrica y argumentaban que la participacin de los
militares en materia de seguridad interna significara un peligroso retroceso
institucional, cuyo rasgo ms notable se advertira en el aumento de la autonoma
militar, lo que posibilitara la intromisin de las fuerzas armadas en ciertas esferas
polticas (Lpez y San, 2004: 16).
En este marco de discusin regional respecto a las implicancias de las nuevas
amenazas para los cambios de las fuerzas armadas latinoamericanas de pos Guerra
Fra, la OEA organiz la Conferencia Especial sobre Seguridad, realizada los das
27 y 28 de octubre de 2003, que result en la Declaracin sobre Seguridad en las
Amricas. Este documento condens el reconocimiento de las modificaciones en
la agenda de seguridad hemisfrica al sostener que:
Nuestra nueva concepcin de la seguridad en el Hemisferio es de
alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las
nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad de los
Estados del Hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado,
contribuye a la consolidacin de la paz, al desarrollo integral y a la
justicia social, y se basa en valores democrticos, el respeto, la
promocin y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la
cooperacin y el respeto a la soberana nacional.

La adopcin del concepto de seguridad multidimensional podra entenderse

como una derrota de la posicin de la comunidad epistmica y los sectores que
coincidan con ella en mantener un estricto concepto de seguridad estratgica,
claramente contraria a esta ampliacin del concepto de seguridad, abarcando
aspectos no slo relativos a la seguridad interior sino tambin a la poltica general
() llegando a comprender todo el accionar gubernamental, tal como criticara
Ugarte (2004). A pesar de esto, pocas lneas despus, la declaracin incluy el
reconocimiento del derecho soberano de todo estado de:
() identificar sus propias prioridades nacionales de seguridad y definir
las estrategias, planes y acciones para hacer frente a las amenazas a su
seguridad, conforme a su ordenamiento jurdico, y con el pleno respeto
del derecho internacional y las normas y principios de la Carta de la OEA
y la Carta de las Naciones Unidas.

Y ms adelante la declaracin insista en que:

Los Estados del Hemisferio reconocen diferentes perspectivas sobre las
amenazas y prioridades a su seguridad. La arquitectura de seguridad en
nuestro Hemisferio deber ser flexible y contemplar las particularidades
de cada subregin y de cada Estado.
200

La inclusin de estas dos aclaraciones constituye un claro indicio de que, en

primer lugar, la idea defendida por parte de la comunidad epistmica informaba
los entendimientos de la poltica finalmente llevada adelante por parte de estados
como Argentina, Chile y Brasil154. Y en segundo lugar, pona de relieve las
crecientes diferencias de criterios respecto a la seguridad regional entre las
subregiones del continente. Mientras que el panorama a nivel hemisfrico apareca
dominado por la discusin arriba apuntada, en sintona con las iniciativas
tendientes a la integracin y la cooperacin entre los pases sudamericanos,
inauguradas con la I Cumbre de Presidentes de Amrica del Sur de 2000, el 27 de
julio de 2002 estos estados firmaban la Declaracin de Zona de Paz
Sudamericana. Este documento, que se sumaba a las Declaraciones del Mercosur,
Chile y Bolivia como Zona de Paz, y la correspondiente a la Comunidad Andina,
reiteraba la decisin de mantener estos espacios como zonas libres de armas de
destruccin masiva, a la vez que insistan en el compromiso de los estados con la
prohibicin del uso o la amenaza del uso de la fuerza en la resolucin de las
disputas y el reconocimiento del valor de las medidas de fomento de la confianza.
Estas declaraciones constituyen indicadores de que los estados de la regin
valoraban en primer lugar la conceptualizacin de la seguridad regional en
trminos de la paz y la estabilidad en las relaciones interestatales a travs de la
prevencin de los conflictos, elemento fundamental del concepto de seguridad
cooperativa, sobre el cual trabaj conceptual y polticamente la comunidad
epistmica argentina. A pesar de esto, quedaba pendiente una mayor
institucionalizacin de aquel consenso mnimo al cual parecan haber arribado.
Ya sealamos en el captulo III que la comunidad epistmica argentina haba
propuesto a Brasil en varias oportunidades la creacin de mecanismos formales
para encauzar ese dilogo poltico, incluyendo al resto de los miembros del
Mercosur, plenos y asociados. Estas propuestas haban sido resistidas y dilatadas
fundamentalmente en funcin de las divergencias de pensamiento desarrolladas en
dicho captulo155. Pero como un elemento de cambio, valoramos el anlisis que en
154

Por medio de un anlisis de los documentos estratgicos de Argentina, Chile y Brasil, Ugarte
explicaba que estos estados comparten concepciones que coinciden en establecer el mbito de la
defensa considerando la disuasin o defensa ante agresiones externas, la soberana, independencia
e integridad territorial como intereses vitales fundamentales a defender, y la participacin en la
defensa del conjunto de la sociedad (Ugarte, 2003)
155
Esta interpretacin nuestra se suma a otro factor sealado por Winand (2010), respecto a que el
ministerio de Relaciones Exteriores brasileo haba sido el principal obstculo a la concrecin de

201

esos primeros aos del impulso sudamericanista haca Rizzo de Oliveira,

sealando que en paralelo a la continuidad de esa reticencia diplomtica brasilea,
surga entre algunos actores polticos del gobierno de Lula da Silva una opinin
favorables a apoyar la construccin de una estructura institucional para la
dimensin militar del Mercosur, hasta el momento pensado como el techo de la
integracin (Ramalho, 2008). Entre estos nombra a miembros del crculo ntimo
del presidente Lula, como Marco Aurelio Garca y Jos Dirceu, quienes se
haban manifestado a favor de la integracin econmica, poltica y militar de
Amrica del Sur; aunque tambin dejaba en claro que esa propuesta haba sido
descartada por Itamaraty y por el ministro Viegas. Este ltimo, si bien no
rechazaba de plano aquella posibilidad, era sin embargo ms favorable a un tipo
de integracin regional ms vinculada a la conformacin de un pool de pases
compradores, con el objetivo de abaratar costos (Rizzo de Oliveira, 2004;
Mathias y Matijascic, 2011).
Mientras que la concepcin de la cooperacin en defensa que esbozaba
Viegas se encuentra teida de un importante sesgo utilitarista, en tanto se basa en
el aprovechamiento de las ventajas que en trminos de economa de escala esto
podra significar para las industrias militares de la regin, otras visiones ms
polticas tambin se hacan presentes. En este sentido, sealamos como interesante
el hecho de que en estos aos comenzaba a utilizarse la expresin construccin
de la identidad regional en defensa, en particular pero no exclusivamente- entre
la comunidad epistmica argentina de la defensa. Esta referencia la encontramos
tanto en las discusiones que tuvieron lugar en los ltimos dos ENEE argentinos 156,
como en el documento La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica, cuando
las conclusiones arribadas por la Mesa 2: El papel de las FFAA en el nuevo
contexto estratgico internacional y regional los miembros evaluaban:
Una firme posibilidad en el avance de la integracin regional en materia
de defensa, estara constituida por la conformacin de una alianza
ese proyecto, incluso ms que las fuerzas armadas, a raz de su la supervivencia de una memoria
de rivalidad con Argentina entre sus funcionarios.
156
En el VI ENEE, Ugarte (2003) se preguntaba si haba llegado el momento para la integracin
regional en defensa, a partir de lo cual presentaba un extenso y detallado trabajo que sopesaba las
oportunidades abiertas para institucionalizar la dimensin de la defensa en el Mercosur ampliado,
as como sugera una serie de pasos y organismos a constituir, en relacin con la experiencia de la
Unin Europea sobre poltica exterior y de Defensa comn. Asimismo, en el VII ENEE Ugarte
(2004b) analiz los pasos concretos para comenzar la real construccin de la identidad regional
en materia de defensa y, a la vez, para complementarla eficazmente con una real cooperacin
hemisfrica en la materia.

202

subregional que construyera una identidad subregional en materia de

Defensa, cooperante y no antagnica con el sistema hemisfrico. Esto
contribuira a proyectar disuasin hacia afuera de la regin (Ministerio
de Defensa, 2004: 26)

Como mencionamos al comienzo del apartado anterior, la coalicin entre la

lnea autonomista de Itamaraty y los miembros del PT vinculados a la formulacin
de poltica externa impulsaron el proceso de integracin regional sudamericano
que retom los avances de las Cumbres de Presidentes de Amrica del Sur,
propuso su institucionalizacin primero en la Comunidad Sudamericana de
Naciones (CASA) y luego la UNASUR. Si bien en el Tratado constitutivo de la
CASA la defensa estaba mencionada como un rea sujeta a la cooperacin
regional y se haban realizado algunas reuniones informales de ministros de
defensa con slo una reunin oficial, celebrada en julio de 2006 en Bogot- lo
cierto es que esta rea de cuestiones no fue objeto de mayores avances hasta que a
comienzos de 2008 Brasil propusiera la constitucin de un CDS en el marco de lo
que desde mayo de ese ao sera la UNASUR.
La primera mencin en la prensa sobre la propuesta de crear este organismo
ocurri en febrero de 2008 durante la visita del Presidente Lula da Silva y el
ministro Jobim a Buenos Aires, quien se reuni con la entonces ministra
argentina, Nilda Garr. De hecho, segn lo que nos comentara el general
Etchegoyen durante la entrevista, la misma END parta de la conviccin de que la
postura sudamericana desde el punto de vista de la defensa de Brasil ya deba
haber cambiado hace mucho tiempo. No obstante esto, la propuesta de la creacin
del CDS surgi con verdadera fuerza a partir del conflicto desatado entre el
gobierno de Colombia y el de Ecuador el 1 de marzo de 2008 a causa del ataque
del ejrcito colombiano al lugar donde acampaba Ral Reyes, el segundo
miembro en importancia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC), en el departamento de Putumayo, en la frontera con Ecuador.
A partir de estos acontecimientos, que desataron un alto grado de tensin
entre Colombia, Ecuador y Venezuela, la promocin de la creacin del CDS pas
a ubicarse en un lugar central de la agenda del ministro de defensa de Brasil,
quien comenz una gira por todos los pases sudamericanos con el objetivo de
difundir los detalles del proyecto, con miras a ser adoptado por los mandatarios
durante la reunin extraordinaria de la UNASUR a realizarse en Brasilia, el 23 de
mayo de ese ao. Durante la misma, la oposicin del presidente colombiano,
203

lvaro Uribe, frustr la aprobacin del proyecto, a partir de lo cual los presidentes
decidieron crear un grupo de trabajo que estudiara el tema y presentara una
propuesta definitiva en un plazo de tres meses.
Finalmente, el CDS fue creado durante la Reunin Extraordinaria de la
UNASUR en Costa do Saupe, el 16 de diciembre de 2008, como una instancia de
consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa, integrado por las
Ministras y Ministros de Defensa, o sus equivalentes, de los pases de la
UNASUR, a la vez que posee una Instancia Ejecutiva, compuesta por las
Viceministras y los Viceministros de Defensa. Los objetivos designados son
consolidar Sudamrica como una zona de paz; la construccin de una identidad
sudamericana en materia de defensa; la generacin de consensos para fortalecer la
cooperacin regional en materia de defensa; avanzar gradualmente en el anlisis y
discusin de los elementos comunes de una visin conjunta en materia de defensa;
promover el intercambio de informacin y anlisis sobre la situacin regional e
internacional, con el propsito de identificar los factores de riesgos y amenazas;
contribuir a la articulacin de posiciones conjuntas de la regin en foros
multilaterales sobre defensa; fortalecer la adopcin de medidas de fomento de la
confianza y difundir las lecciones aprendidas; promover el intercambio y la
cooperacin en el mbito de la industria de defensa; fomentar el intercambio en
materia de formacin y capacitacin militar; facilitar procesos de entrenamiento
entre las Fuerzas Armadas; y promover la cooperacin acadmica de los centros
de estudios de defensa y compartir experiencias en operaciones de mantenimiento
de la paz de Naciones Unidas, entre otros.
Luego de casi dos dcadas de venir proponiendo a Brasil una mayor
institucionalizacin del dilogo poltico y la cooperacin en defensa, la
comunidad epistmica argentina recibi la propuesta del CDS con sentimientos
encontrados. Por un lado, con la satisfaccin de ver que finalmente exista
voluntad poltica en Brasil para superar la tradicional reticencia a adoptar mayores
compromisos de integracin. No obstante esto, se lamentaban de que el proceso
no hubiese comenzado primero por una etapa previa que slo involucrara al Cono
Sur, regin que ya tena un amplio historial de dilogo y cooperacin en la
materia y que comparta realidades estratgicas distintas a la andina (Donado,

204

2000)157. A pesar de este cuestionamiento y de la sensacin incmoda de

reconocer que la institucionalizacin slo pudo ser posible cuando el socio
poderoso as lo quiso- los miembros de la comunidad epistmica no dudaron en
manifestar su apoyo, tanto de forma interna como en comunicacin con el
ministerio de Defensa argentino, al igual que pblicamente.
Segn el relato de Tibiletti, algunos de los miembros de la comunidad
epistmica se reunieron en la oficina de la RESDAL a discutir la propuesta.
Tambin se refiri a esto en una nota de prensa al relatar que Cuando hace ao y
medio Brasil lanz la idea de un Consejo de Defensa Sudamericano, junto a un
grupo de colegas que trabajamos los temas de relaciones internacionales,
seguridad y defensa, hicimos llegar a los ministros responsables y a los
presidentes de comisiones del Congreso un documento en el cual analizbamos
los pro y contra de la idea. De igual manera, en una entrevista Tibiletti nos
coment que la ministra Garr le solicit que organizara una reunin con los
dems expertos para discutir la constitucin del CDS y le hiciera llegar esas
opiniones158.
As, desde el primer momento, la comunidad epistmica argentina de la
defensa se sum de manera entusiasta a la realizacin de actividades de apoyo con
respecto al CDS, a la vez que el ministerio de Defensa la incluy como socio
activo en una serie de eventos de reflexin sobre el tema, otro claro indicador de
seleccin poltica. Como ya mencionamos ms arriba, la temtica de las
oportunidades y desafos de la conformacin de una comunidad regional de
seguridad fue incluida en la agenda de investigacin del CEEPADE. Esta
institucin realiz de forma conjunta con la Fundacin Friedrich Ebert (FES) dos
jornadas dedicadas al estudio de temticas tradicionales de la agenda de
investigacin de la comunidad epistmica. La primera de ellas, realizada el 8 de
junio de 2009, abord el tema El Consejo de Defensa Suramericano: Avances y

157

En una nota de prensa Tibiletti (2011) expres el debate en los siguientes trminos: Se resuma
en si el Mercosur haba alcanzado la suficiente estatura estratgica en trminos de espacio de
seguridad regional como para absorber el conflicto permanente y de distintas ndoles de nuestros
hermanos andinos. Algunos sostenamos que no y que debamos primero institucionalizar ms lo
logrado en el llamado modelo cono-sureo de paz y seguridad antes de intentarlo, mientras que
otros lo consideraban imperioso en funcin de sus diversos frentes como el amaznico y
caribeo en el caso de Brasil.
158
Tibiletti tambin mencion que la ministra Garr le pidi a este grupo de expertos un anlisis
respecto a las implicancias que la crisis econmica global que estall en 2008 tendra para las
cuestiones de defensa.

205

Perspectivas, y cont con la participacin de especialistas de Argentina, Brasil,

Chile, Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela en un rico debate de ideas sobre
la actualidad del proceso de integracin en el rea de Defensa. La segunda,
realizada al da siguiente, abord la problemtica de La Conduccin poltica de
la Defensa, desde las perspectivas de Argentina, Ecuador, Uruguay, Brasil, Chile
y Bolivia.
La FES ya haba realizado en noviembre de 2008, junto con la Universidad
Nacional de Tres de Febrero (UNTREF), el Seminario Hacia un Consejo de
Defensa Sudamericano, instancia que cont con las exposiciones de Garr,
Jobim y de Javier Ponce Cevallos, ministro de Defensa Nacional de Ecuador. Los
ejes de debate de este encuentro, al cual tambin asisti parte importante de la
comunidad epistmica y otros expertos en defensa, giraron en torno a la
autonoma de la regin para disear y llevar adelante sus polticas de defensa y las
dimensiones que se deben considerar en ese sentido 159.
Asimismo, en octubre de 2009 la FES institucin en la que Ugarte se
desempe como coordinador de estudios sobre Defensa- fue convocada por el
Ministerio, junto a expertos de Brasil, Chile, Uruguay y Paraguay, para la
realizacin de una reunin de trabajo a puertas cerradas bajo la consigna Consejo
Suramericano de Defensa: Perspectivas y Desafos, seguida de una jornada
abierta al pblico. Dicho encuentro de dos das, coordinado por Ugarte, cont con
la participacin de un calificado y relativamente reducido grupo de acadmicos,
funcionarios, diplomticos y militares, argentinos, as como con las exposiciones
de cuatro expertos del Cono Sur: Hctor Saint-Pierre de la UNESP, Paz Milet de
la Universidad de Chile, Emilio Prez Chvez, asesor del Ministro de Defensa de
Paraguay, y Julin Gonzlez Guyer de la Universidad de la Repblica de
Uruguay.
Un evento de dimensiones regionales tuvo lugar los das 26 y 27 de mayo de
2011, cuando se realiz en Buenos Aires la Conferencia Internacional El
posicionamiento estratgico de Suramrica en el siglo XXI, organizada por el
CEED como actividad de apertura de sus funciones. Este evento abierto al pblico
del cual pudimos participar en calidad de asistentes cont con las exposiciones de
distintos representantes de los pases miembros del CDS, entre ellos funcionarios
159

Informacin de nota de prensa. Para el caso de este evento no pudimos conseguir la

programacin ni la lista de participantes.

206

de primera lnea, como los ministros de Defensa de Argentina, Brasil, Per,

Ecuador, Uruguay, Venezuela y Bolivia. Tambin disertaron Samuel Pinheiro
Guimaraes entonces Alto Representante General del Mercosur- lvaro Garca
Linera vicepresidente de Bolivia-, la Dra. Mara Emma Meja Secretaria
General de la UNASUR-, Alfredo Forti -Director del CEED - y Germn
Montenegro Director de la EDENA. Cabe mencionar tambin la participacin de
dos acadmicos como expositores, Juan Gabriel Tokatlin y Atilio Born, as
como la presencia de parte importante de la comunidad epistmica.
Asimismo, en 2012 un grupo de miembros decidieron crear un mecanismo
informal de discusin y reflexin sobre la defensa, con instancias virtuales y
presenciales. Si bien la experiencia fue breve, el 22 de octubre de ese ao pudimos
participar de un encuentro informal al cual asistieron tres miembros de la
comunidad acadmica brasilea: Samuel Alves Soares entonces presidente de la
ABED-, Hctor Saint-Pierre y Suzeley Kalil Mathias. Durante el mismo, se
discuti sobre el impacto negativo que sobre el avance del CDS tenan una serie
de factores, fundamentalmente el recambio de presidentes que haban sido
protagonistas de las iniciativas de integracin, dando lugar a proyectos de menor
significado poltico en el marco de la cooperacin sudamericana en defensa.
Otra iniciativa que, aunque fugaz, cabra mencionar como un intento de la
comunidad epistmica por incentivar los estudios sobre la cooperacin regional en
defensa ya en el marco de su institucionalizacin fue el Programa de estudios
sobre los pases suramericanos y el proceso asociativo, organizado por la
EDENA dirigida entonces por Germn Montenegro- para realizar jornadas de
discusin polticas de defensa de los estados vecinos. La iniciativa no tuvo
continuidad ms all del Primer Seminario destinado al caso brasileo, realizado
el da 8 de noviembre de 2011, al cual tuvimos la oportunidad de asistir.
Antes de finalizar esta exposicin de las instancias a partir de las cuales la
comunidad epistmica busc apoyar la institucionalizacin de la cooperacin
regional en defensa, en sintona con la posicin oficial, merece una especial
mencin la redaccin en abril de 2010 de una suerte de solicitada en la que un
gran nmero de miembros de dicha comunidad manifestaban su apoyo a la labor
del Consejo, luego de sealar algunas preocupaciones relativas a los impactos que
vaivenes polticos tendran sobre el mismo. En el marco de estas inquietudes, los
firmantes identificaban tres cuestiones que los estados miembros deban atender
207

para fortalecer la labor del CDS. En primer lugar, la consolidacin institucional

del Consejo, mediante la creacin de una Secretara Permanente que utilice el
expertise ya desarrollado tanto por Chile como por Ecuador, a la vez que
proponan que los funcionarios que haban estado involucrados en la etapa de
constitucin del CDS durante su primer plan de accin tuvieran continuidad
durante dos aos ms, participando de esa secretara, apuntalando los esfuerzos
que le tocara realizar Guyana al tomar la Secretara Pr Tmpore de la UNASUR.
En segundo lugar, plasmando la creencia en torno al alejamiento de las
fuerzas armadas del combate contra las nuevas amenazas, instaban a la efectiva
constitucin del Consejo Suramericano para la lucha contra el Narcotrfico y
Delitos Conexos que ya haba sido decidida en la reunin de agosto de 2009, a
los fines que libere al CDS de las tensiones para su involucramiento en asuntos
que en la mayora de los pases de la regin no caen bajo la responsabilidad de los
ministerios de Defensa sino en la reas de gobernacin, interior y justicia y por lo
tanto no pueden ser tratadas en el CDS160.
Finalmente, reclamaban la aprobacin del estatuto del CEED, as como la
fijacin de su primer Plan de Accin, a la vez que recomendaban la puesta en
prctica de forma provisoria hasta la constitucin de dicho organismo- de una
poltica de publicaciones por parte de la Secretara del CDS con el propsito de
difundir a nivel masivo y en los mbitos especializados los logros del plan de
Accin 2009/2010.

161

Entre los firmantes destacamos la participacin de

miembros histricos, como Ugarte, Tibiletti, Martnez, Villagra Delgado, San y

Melin Masera, as como de aquellos pertenecientes a un crculo ms externo o
miembros de la segunda generacin: Juan Gabriel Tokatlin, Jose Luis Sersale,
Khatchik Der Ghougassian, por un lado, y Germn Montenegro, Jorge Battaglino,
Luciano Anzelini y Nicols Comini, por otro.162

160

Ugarte particip como asesor del ministerio en la reunin preparatoria de Cartagena de Indias,
que decidi la creacin del Consejo Sudamericano de Seguridad Ciudadana.
161
Un apoyo Acadmico al Consejo de Defensa Sudamericano. Disponible en
http://www.analitica.com/va/politica/documentos/8436064.asp
162
El resto de los firmantes eran: Carlos Acua (UDESA), Mariano Aguas (UP), Luciano Anzelini
(UBA/EDENA), Justino Bertotto (Universidad de Morn/ESG), Cristian Bonfili (UTDT), Pablo
Bulcourf (UBA/UNQ), Nicols Comini (UNTREF), Enrique Del Percio (UNSAM), Ruben
Heguilein (Universidad Nacional de Lans), Mnica Hirst (UTDT), Roberto Lpez (Universidad
Nacional de Lomas de Zamora), Federico Merke (USAL), Vicente Palermo (UBA), Csar Patrone
(USAL), Daniel Romano (Instituto Enseanza Superior del Ejrcito),

208

SEGUNDA PARTE

Las identidades estratgicas y la cooperacin regional en defensa

209

Captulo V: El CDS como consecuencia de las Identidades

Estratgicas

Como sostuvimos en el captulo I en el cual establecimos el esquema tericoconceptual y el diseo de la investigacin, la Primera Parte de la tesis reconstruye
el proceso de investigacin, discusin y negociacin de las ideas que influyeron
sobre la poltica de defensa argentina, en particular, respecto a la cooperacin
regional. Asimismo, pusimos de relieve las instancias de interaccin entre esta
comunidad y los actores de la poltica de defensa brasilea: los pensadores
estratgicos, los funcionarios polticos y militares y la comunidad acadmica.
Sealamos tambin dilogos y contrapuntos entre las ideas y percepciones
sostenidas por ambos. Estos elementos son constitutivos del ambiente culturalinstitucional en el cual fueron conformndose las actuales identidades
estratgicas.
Cerrando ese parntesis de la estrategia de bracketing a la que nos referimos
en el captulo terico- metodolgico, en esta Segunda Parte es momento de
detectar, por un lado, la manera en que las creencias de la comunidad epistmica
argentina informan las distintas dimensiones de la Identidad Estratgica del pas, y
por otro, vincular las ideas de los actores de la poltica de defensa brasilea con la
actual Identidad Estratgica de Brasil. A partir del supuesto terico constructivista
relativo a que las identidades estatales forman parte del ambiente ideacional en el
cual se deciden las polticas -en este caso- de defensa, identificamos al finalizar
los puntos de coincidencia entre estas identidades, para en el ltimo apartado
relacionarlas con las caractersticas del CDS.
Las fuentes utilizadas para ilustrar las definiciones identitarias fueron los
principales documentos estratgicos emitidos por las carteras de defensa de cada
pas. Para el caso de Argentina utilizamos la Directiva de Poltica de Defensa
Nacional (DPDN) de 2009 y el Libro Blanco de 2010 (LB-2010), as como
discursos de la ministra Garr y de la presidente Cristina Fernndez de Kirchner.
Para Brasil, recurrimos a las versiones 2012 de la PDN y de la END, as como a
manifestaciones de los ministros Jobim y Amorim y de los presidentes Lula da
Silva y Dilma Rousseff. Para ambos casos, sern mencionados documentos

210

anteriores cuando la comparacin con los actuales sea necesaria para sostener el
argumento.

Las identidades estratgicas

La Identidad Estratgica Argentina
La dimensin contextual del concepto de identidad estratgica alude a parte
importante de las definiciones de la poltica de defensa contenidas en los
documentos estratgicos, basadas en un conjunto de percepciones respecto a: la
identificacin de las principales caractersticas y dinmicas del sistema
internacional, la percepcin respecto a la distribucin internacional del poder, las
implicancias de esas dinmicas y esa distribucin en relacin a las tendencias
hacia el conflicto y la cooperacin y la designacin del entorno estratgico de
pertenencia.
En el marco del apartado Diagnstico y Apreciacin del Escenario de
Defensa Global y Regional presente en ambos documentos estratgicos
argentinos arriba mencionados, sealamos la relevancia de dos dinmicas
identificadas, que marcan un cambio de perspectiva con respecto al panorama
internacional descripto por el Libro Blanco de 1999, el cual subrayaba las fuerzas
integradoras de la globalizacin, con alguna mencin al resurgimiento de
conflictos que haban quedado en suspenso durante el enfrentamiento Este-Oeste.
En primer lugar, los documentos ms recientes subrayan la simultaneidad entre
iniciativas de cooperacin y refuerzo del multilateralismo junto con la existencia
de conductas unilaterales que desafan el derecho internacional. Esta dicotoma es
ciertamente una consecuencia del elemento de mayor coercin que surgi a partir
de la estrategia norteamericana de lucha contra el terrorismo, con antecedentes en
algunas iniciativas de finales de la dcada del noventa que mostraban una
agudizacin de su estrategia de bsqueda de la supremaca, esto es, de explotar su
posicin de nica superpotencia vencedora de la Guerra Fra. Constatando este
rasgo saliente del escenario de la seguridad internacional, el Libro Blanco de 2010
se refera a que:
En el marco de este esquema se presentan cclicas tensiones entre las
polticas de poder y la aspiracin por el respeto al derecho y al orden
internacional. El despliegue de polticas de poder registrado en la primera
dcada del milenio y la reproduccin de conductas de carcter unilateral
211

han deteriorado el escenario mundial en materia de seguridad

internacional. (LB-2010: 24)

Asimismo, este documento incluye otra referencia de preocupacin en

relacin a la actuacin de las organizaciones de la gobernanza global en un
contexto de persistencia de fuertes asimetras de poder, cuando seala que el
sistema multilateral ha resultado incapaz en ms de una oportunidad en los
ltimos tiempos de resolver conflictos que afectaran intereses sensibles de los
actores ms influyentes (LB-2010: 25).
En el marco de esta dinmica de resquebrajamiento del sistema de seguridad
internacional, ambos documentos realizan una referencia implcita a una de las
formas particulares que adopta esa manipulacin de las reglas internacionales que
realizan los estados poderosos en torno a la doctrina de la Responsabilidad de
Proteger, cuando menciona como elemento de complejizacin del panorama:
las inevitables tensiones que se generan entre las demandas destinadas a
preservar los derechos bsicos del ciudadano en cualquier parte del
mundo, el necesario respeto por el principio de soberana y la
consiguiente no intervencin en los asuntos internos de los Estados (LB2010: 25).

En segundo lugar, sealamos la percepcin respecto al debilitamiento de los

consensos a los cuales se haba arribado a comienzos de los noventa respecto a la
adhesin a los regmenes internacionales de seguridad, entre ellos los relacionados
con el rgimen de no proliferacin de armas de destruccin masiva, en torno a
cuyo cumplimiento estricto el pas haba centrado parte importante de su poltica
externa en materia de seguridad durante la dcada anterior. En este sentido, la
DPDN llamaba la atencin sobre la ausencia de consensos genuinos, inclusivos y
colectivos en cuestiones claves de los diferentes regmenes de seguridad (por
ejemplo, la no proliferacin de armas de destruccin masiva).
Por su parte, el Libro Blanco seala la preocupacin en torno a la progresiva
deslegitimacin del rgimen de no proliferacin nuclear a partir de la actitud de
desafo que toman algunos pases mencionando expresamente los casos de Corea
del Norte e Irn- los cuales justifican su accionar en funcin del incumplimiento
de las obligaciones de desarme que haban adoptado las potencias nucleares.
Frente a esta preocupacin, el documento reafirma la poltica argentina de
irrestricto respeto a los documentos firmados, al aclarar que La prioridad
estratgica de la Argentina en esta materia contina siendo mantener nuestra
212

regin libre de armas nucleares y toda otra arma de destruccin masiva (LB2010: 24). A pesar de la persistencia en clave de gran relevancia de la
participacin en estos regmenes, la inclusin de esta dinmica en tono de
preocupacin sirve de indicador para comprender la no adhesin del pas en
accin concertada con Brasil- al Protocolo Adicional, como veremos ms
adelante.
Con respecto a la percepcin en torno a la distribucin mundial del poder
como factor estructurante de las dinmicas del sistema, ambos documentos
incluyen un apartado especial en el que describen la asimetra interestatal en
trminos de capacidades militares, en la cual Estados Unidos ocupa una posicin
de supremaca indiscutida, posibilitada por su gasto militar superlativo y su total
dominio cientfico-tecnolgico en este campo. Este factor impacta en las
dinmicas de la seguridad internacional en tanto la agenda y el escenario
internacional en materia de defensa y seguridad internacional se encuentran
manifiestamente condicionados por las conductas y las polticas desplegadas por
dicha nacin (DPDN)163. Si bien nada en estos documentos indica que Estados
Unidos es interpretado como una fuente concreta de amenazas, no deja de resultar
llamativa la alusin directa a este estado como un elemento condicionante,
indisociable de otras expresiones arriba mencionadas en relacin a las iniciativas
unilaterales. Asimismo, al estar ausente en estos documentos otra referencia
positiva en relacin a este estado, e incluso a las instituciones hemisfricas
identificadas con sus intereses, entendemos que se fortalece la hiptesis de una
interpretacin en clave de riesgo aunque no de amenaza- con respecto a Estados
Unidos, la cual podra extenderse a sus aliados.
Finalmente, en lo que hace a la designacin del entorno estratgico, entendido
como el espacio geogrfico con implicancias estratgicas para el pas,
consideramos fundamental subrayar el hecho de que los ltimos documentos de
defensa nacional sealan a la subregin sudamericana como el ambiente
estratgico en el que se inserta la misma. Esta designacin es producto de una
evolucin contingente, que marca la actual percepcin de compartir tanto un
conjunto de intereses como de vulnerabilidades estratgicas, que van mucho ms
163

El Libro Blanco sum a esta caracterizacin de la distribucin del poder internacional un

elemento de la relativa pero creciente multipolaridad en la dimensin poltico- econmica,
expresada en el peso que estn adoptando los bloques de pases como el BRIC, aunque no hay
mayores precisiones sobre la estructura de poder internacional.

213

all del discurso poltico-ideolgico basado en la Patria Grande y la epopeya de

los libertadores, como argumentaremos en adelante. As, como sealamos en los
captulos de la Primera Parte de la tesis, desde la democratizacin, resulta sencillo
detectar un devenir de modificaciones, desde la alusin al Cono Sur en los
ochenta, pasando por la dcada de los noventa con un mayor nfasis sobre dos
entornos el hemisfrico y el mercosureano- hasta llegar a la segunda mitad de
la dcada de dos mil, momento en que se estableci la designacin de Amrica del
Sur como regin de pertenencia estratgica.
Mientras que durante los primeros aos de la vuelta de la democracia -y como
producto de los procesos de desarticulacin de las hiptesis de conflicto
protagonizados por la comunidad epistmica argentina-, era el Cono Sur la regin
sealada como ambiente estratgico, en los noventa cobr fuerza la designacin
del entorno continental, con la correspondiente valoracin de las instituciones
hemisfricas, modificacin operada en virtud de los cambios producidos por el fin
de la Guerra Fra, as como por influencia de la poltica exterior del gobierno de
Menem. Esto se vio reflejado en el primer Libro Blanco argentino, en cuya
formulacin tuvo un rol protagonista la Cancillera, como ya dejamos sentado en
el captulo III. As, el documento de 1999 comenzaba describiendo la situacin
del continente americano, destacando los avances en trminos de dilogo
poltico e integracin econmica que tuvieron lugar en esos aos, al igual que
valoraba la intensificacin del dilogo interamericano y el rol de la OEA en el
incremento de la confianza mutua, a travs de la labor de la Comisin de
Seguridad Hemisfrica y los Principios de Williamsburg a los cuales dio lugar la
primera Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, realizada en 1996.
En paralelo, este documento se refera al mbito estratgico del Mercosur,
seleccionando una de las innovaciones de la comunidad epistmica, la cual desde
la dcada anterior haba identificado que el fin de la rivalidad y la resolucin de
los conflictos pendientes con los vecinos, as como la integracin econmica
haban determinado que el Cono Sur primero, y el Mercosur ampliado despus,
adoptara claras implicancias estratgicas. Aquel Libro Blanco seleccionaba esta
idea en los siguientes trminos:
En este nuevo contexto, la vieja apreciacin del vecino como adversario
y eventual amenaza para la propia seguridad, se ve remplazada por otra
ecuacin: sus riesgos son ahora tambin los nuestros.

214

De este modo, el MERCOSUR va adquiriendo de manera natural y

espontnea, dimensin estratgica, de modo auspicioso para enfrentar el
nuevo escenario global (LB-1999).

Ahora bien, argumentamos que uno de los elementos novedosos que se

suman a la identidad estratgica argentina actual surgi a partir de mediados de
2000, cuando Amrica del Sur comenz a ser investida como espacio geogrfico y
poltico de referencia, una designacin que no pertenece al conjunto de creencias
al que dio lugar la comunidad epistmica, aunque tampoco se trata de una opcin
negada por parte de este grupo. Como ya hemos explicado, lo que en realidad
haba buscado la comunidad epistmica mediante las reiteradas propuestas a sus
contrapartes brasileas por dar mayor institucionalidad al dilogo que venan
llevando adelante era consolidar la cooperacin en un marco regional donde
existan mayores similitudes estratgicas, as como una base econmica y cultural
para fundamentar esa convergencia, lo cual estaba ausente en relacin al resto de
los pases que no entraban en el crculo del Mercosur ampliado. La exclusin de la
regin andina tambin permita mayor homogeneidad entre los pases en relacin
al rechazo del involucramiento de las fuerzas armadas en el combate de las nuevas
amenazas, otra de las creencias normativas. Es en funcin de esa preferencia que
se entiende la inicial incomodidad de este grupo ante la propuesta brasilea de la
creacin del CDS, as como tambin su efusivo apoyo inmediatamente posterior a
la iniciativa.
Esta designacin novedosa del entorno estratgico sudamericano est
presente en el Anuario de 2007 del Ministerio de Defensa primera publicacin
oficial en la cual detectamos este remplazo del concepto impreciso de subregin
incluido por ejemplo en el decreto reglamentario de la Ley de Defensa- por el de
Amrica del Sur en los siguientes trminos:
() se asume a Sudamrica como una entidad geoestratgica. Se
entendi que para contribuir a la arquitectura de seguridad hemisfrica,
deban establecerse acuerdos y coincidencias bsicas entre los pases de
la subregin, para ampliarlas luego al resto del continente y a otras
regiones (Ministerio de Defensa, 2007: 57)

En relacin a las dinmicas de este entorno regional, existe una clara

valoracin positiva de la situacin en comparacin con las realidades de otras
latitudes, marcadas por rivalidades y conflictos tanto entre Estados como hacia
dentro de ellos, junto con concepciones militares ofensivas que pueden

215

desembocar en resoluciones militares de diferendos, a lo que se suma el inters

por la obtencin de armas de destruccin masiva y la intervencin de potencias
extra regionales (LB-2010: 25). En contraste, el escenario de defensa y seguridad
regional es caracterizado por ambos documentos por una serie de elementos
positivos que le dan singularidad, entre ellos: el compromiso generalizado para
preservar a la regin como zona libre de armas de destruccin masiva, la
resolucin pacfica de las controversias, la consolidacin de posturas estratgicas
defensivas, el incremento de las medidas de fomento de la confianza y de la
seguridad, el compromiso con las operaciones de paz, y la creacin de un
organismo regional de Defensa, en referencia explcita al CDS (LB- 2010: 3234).
Esta valoracin de los elementos de cooperacin propios de la regin, parte
de lo cual como hemos sealado, constituyeron temas tanto de la agenda de
investigacin como de la accin de cabildeo poltico de la comunidad epistmica
aqu estudiada, estuvo acompaada de otros elementos que vale la pena abordar
por separado. En primer lugar, nos referimos a la constatacin de que la regin a
la vez que se diferencia de otras partes del mundo- contiene elementos de
diferenciacin hacia su interior, cuestin que el Libro Blanco de 2010 identifica
como la coexistencia de dinmicas subregionales diferenciadas y la
heterogeneidad regional respecto de amenazas transnacionales o del crimen
organizado. As, el documento segmenta a Amrica Latina en cuatro zonas: la
regin andina, donde predominan las problemticas vinculadas a las nuevas
amenazas y un mayor grado de conflictividad interestatal por controversias
irresueltas; la subregin Cono Sur, caracterizadas por la mayor transparencia y
apertura; Mxico, actor que qued contenido dentro de la esfera estratgica
norteamericana; y Amrica Central y el Caribe, tambin fuertemente afectados por
fenmenos transnacionales y de seguridad pblica (LB-2010: 38).
Desde nuestro argumento, estas dos caractersticas constituyen un
reconocimiento claro de la creencia de la comunidad acadmica respecto a la
estricta separacin entre la defensa y la seguridad interior, ya documentadas aqu
como innovaciones que fueron seleccionadas polticamente, e incluso objeto de
difusin poltica hacia otros estados de la regin, cuestin sobre la cual
profundizaremos al finalizar este apartado, en referencia al modelo de defensa
defensivo. Asimismo, el mencionado documento reconoce uno de los principios
216

fundamentales del dilogo poltico regional sobre defensa que se construy desde
la dcada de los ochenta: la conservacin de un alto grado de autonoma nacional
de los respectivos sistemas de defensa, el cual interpretamos como un elemento
que siempre estuvo presente en el tipo de institucionalizacin de la cooperacin en
defensa por el cual abog la comunidad epistmica, evitando siempre colocar sus
propuestas en trminos de conformar una fuerza operacional.
Finalmente, la caracterizacin del entorno regional termina sealando que la
regin constituye un espacio marcado por una dotacin superior de recursos
energticos y naturales no renovables a nivel regional comparado, elemento
fundamental que analizaremos en el siguiente apartado, pero que por el momento
cabe vincular con una de las tendencias de la seguridad internacional identificadas
por parte de estos documentos estratgicos, esto es:
la creciente competencia por el acceso a recursos estratgicos como el
petrleo, el gas, minerales, agua dulce y alimentos. Esta puja podr
producir tensiones en torno al control y distribucin en aquellas regiones
ricas en ellos, como aquellas atravesadas por sus vas de distribucin
(LB-2010-39-40).

Asimismo, como otra tendencia se seala la inestabilidad de la regin andina,

en funcin de:
los conflictos interestatales derivados de causas diversas, tales como:
persistentes diferendos limtrofes, dificultades para implementar acciones
cooperativas en la gestin de asuntos de seguridad de carcter
transnacional y tambin por el mismo crculo vicioso de la desconfianza
provocadas por la propia vigencia de estas dinmicas, cuadro general que
resulta en un escenario y tendencia a la inestabilidad estratgica militar
(DPDN).

Este prrafo constituye una referencia indirecta a dos crisis interestatales

inmediatamente previas a la formulacin del Libro Blanco de 2010, con impacto
tambin sobre la creacin del CDS: el bombardeo realizado por las fuerzas
armadas colombianas al campamento de las FARC en territorio ecuatoriano, en
marzo de 2008 y la firma del acuerdo ampliatorio de la cooperacin militar entre
Colombia y Estados Unidos, de julio de 2009, las cuales que sern abordadas en el
ltimo captulo
En relacin a la dimensin de los intereses de la identidad estratgica
argentina consideramos fundamental sealar una diferencia entre los documentos
ms recientes y otros anteriores, como el Libro Blanco de 1999. Si bien se
217

conserva la definicin de la soberana, la independencia y la autodeterminacin de

la Nacin, su integridad territorial y la vida y libertad de sus habitantes como los
intereses vitales, esta designacin un tanto general es crecientemente
complementada con la alusin a la defensa de los recursos naturales como parte
del inters nacional.
Como mencionamos ms arriba, los documentos estratgicos actuales
identifican a los recursos naturales y espacios territoriales como unos de los
principales objetos de seguridad. Uno de las primeras referencias que
encontramos respecto a esta designacin es el discurso de la presidente Cristina
Fernndez de Kirchner en la tradicional Cena de Camaradera de las fuerzas
armadas, cuando manifest:
Yo me voy a ocupar, junto a ustedes, de construir este sistema de
defensa nacional que requiere el mundo que viene, que ya no es un
mundo dividido entre los peligros de nuevas o extraas ideologas, sino
que por el contrario, es un mundo ms concreto, ms difcil, donde el
punto estar en la defensa de nuestros recursos naturales, de nuestra
Antrtida, de nuestra agua (Fernndez de Kirchner, 2008).

Seguidamente, la presidente hizo referencia a dos manifestaciones recientes

del presidente brasileo Lula da Silva, en las que condenando las declaraciones de
lderes de pases desarrollados a favor del derecho del mundo a cuidar de la
Amazonia, relacionando esta problemtica con la realidad que le cabe al resto de
los pases de la regin. De manera similar, pocos meses despus, la ministra Garr
vincul a los recursos naturales en tanto objeto de seguridad con el entorno
estratgico sudamericano cuando sostuvo:
Desde el Amazonas en el norte de Sudamrica hasta la Patagonia y la
Antrtida al sur, nuestra regin es una de las ms importantes reservas de
recursos naturales del mundo. Tenemos petrleo, gas natural, la selva
tropical fuente de aire puro y lluvias, el Acufero Guaran y los hielos
continentales como la mayor reserva de agua dulce, y tenemos una tierra
frtil para la produccin de alimentos. Como siempre destaca nuestra
presidenta Cristina Fernndez, energa y alimentos son los recursos
estratgicos del siglo XXI (Garr, 2008).

A continuacin, defendi el derecho de los estados de la regin a administrar

dichos recursos y consider inaceptable cualquier presin ajena para imponer
proyectos que no sirvan en primer lugar al inters de nuestros pueblos, a la vez
que valor la creacin del CDS en funcin de las expectativas que abra de cara a
la concrecin de una visin unificada regional sobre esta cuestin.
218

De esta manera, entendemos que existe un proceso de securitizacin de estos

elementos y un claro intento de vincularlos con la misin principal de las fuerzas
armadas alrededor de la defensa de aquellos intereses vitales que aparecan como
elementos demasiado abstractos. De igual forma, sostenemos que tiene lugar el
establecimiento de una estrecha relacin entre este proceso de securitizacin y la
pertenencia sudamericana, claramente visible cuando el Libro Blanco de 2010
termina de caracterizar a este espacio como poseedor de una dotacin superior de
recursos energticos y naturales no renovables a nivel regional comparado, entre
ellos los recursos hdricos de los acuferos Guaran y Alter do Chao, los hielos
glaciales y la cuenca amaznica, recursos alimenticios disponibles a partir de que
la regin posee el 25% de las tierras agrocultivables del mundo, y recursos
energticos, entre los cuales destaca que los recientes descubrimientos de
hidrocarburos en el litoral martimo de Brasil y en la cuenca malvinense, agregan
un elemento ms de anlisis a la problemtica de los recursos naturales
estratgicos en relacin con la defensa regional (LB-2010: 40). Asimismo,
creemos que la inclusin en la misma oracin del Pr-sal y de las Islas Malvinas,
lejos de ser casual, expresa una vinculacin de cuestiones estratgicas que fue
ocupando cada vez mayor relevancia y significa un factor de creciente
convergencia en asuntos de defensa, con implicancias sobre la creacin del CDS,
como abordaremos ms adelante.
Por su parte, el siguiente prrafo de la DPDN resulta ilustrativo de la
interconexin entre recursos naturales, los espacios territoriales y los conflictos
actuales y potenciales con estados desarrollados:
() la persistencia de diferendos interestatales irresueltos en materia de
soberana territorial, as como el mantenimiento de enclaves coloniales en
diversas partes del mundo (por ejemplo, para el caso argentino, las
ISLAS MALVINAS), como tambin la existencia de grandes espacios
territoriales efectiva y potencialmente provechosos en materia de recursos
naturales, que sern objeto de reclamaciones soberanas en un futuro
inmediato y que podran derivar en la asignacin de nuevos mbitos
espaciales que debern, necesariamente, ser objeto del ejercicio efectivo
de actos soberanos por parte de los Estados Nacionales (DPDN).

En primer lugar, al referirse a la permanencia de una situacin de colonialidad

en Malvinas, la DPDN coloca en un lugar de amenaza potencial a las polticas del
Reino Unido en esta regin, elemento que fue reforzado por el discurso de
Fernndez de Kirchner desde febrero de 2012 cuando sostuvo que Malvinas:
219

() es tambin una causa regional y global porque estn militarizando

el Atlntico Sur una vez ms. No podemos interpretar de ninguna otra
manera, a pesar del mayor esfuerzo y voluntad que pongamos, el envo de
un destructor esa sola palabra-, un inmenso y modernsimo destructor
acompaando al heredero real () Vamos a plantear fuertemente esta
militarizacin del Atlntico Sur porque, si algo vamos a preservar adems
de nuestros recursos naturales, es, precisamente, una regin donde la paz
impera, donde hemos tenido conflictos y no hemos necesitado de la
mediacin de ningn organismo internacional, los hemos resuelto entre
los propios sur americanos (Fernndez de Kirchner, 2012a)

Algunos das despus, el 25 de febrero de ese ao, las Comisiones de

Relaciones Exteriores y de Defensa de ambas cmaras emitieron la Declaracin de
Ushuaia, por medio de la cual se adverta a la comunidad internacional y a las
Naciones Unidas:
de la militarizacin e introduccin de armas nucleares en el Atlntico
Sur, por parte del Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte, en
violacin de la Zona de Paz (Resolucin Asamblea General ONU 41/11)
y el rechazo a la realizacin de prcticas contrarias a la necesidad de
mantener a la regin libre de medidas de militarizacin, de carreras
armamentsticas, de presencia militar extra regional y de armas
nucleares (Fernndez de Kirchner, 2012b).

Asimismo, el Atlntico Sur es evaluado estratgicamente en funcin del

proceso de revisin de los lmites de la plataforma continental, en el marco de la
Convencin de Derecho del Mar y la posibilidad de extensin de los reclamos
hasta las 350 millas marinas. De igual manera, queda implcita la inclusin de la
Antrtida en el conjunto de espacios ricos en recursos naturales cuyo estatus
tambin puede ser modificado.
En lo que hace a la dimensin de las amenazas, cabe recordar que la estricta
separacin entre defensa externa y seguridad interior, que surgi del debate
doctrinario y conceptual y de la negociacin poltica que reseamos en el captulo
II, tena como propsito evitar que las fuerzas armadas volvieran a operar en torno
al combate de un enemigo interno, en virtud de las consecuencias que en materia
de las violaciones a los derechos humanos y usurpacin del poder poltico haban
tenido los gobiernos militares. Ciertamente, ambos partidos mayoritarios o al
menos importantes sectores dentro de ellos- buscaban eliminar cualquier trazo de
tutela militar sobre la democracia que surga, en un contexto en el cual los
movimientos polticos armados no terminaban de desaparecer. Ahora bien, a
medida que se complejizaba y extenda el problema mundial de las drogas y sus
220

delitos conexos, y que se agudizaba el proceso de securitizacin de estas y otras

nuevas amenazas, aumentando su perfil en la agenda hemisfrica, esta creencia
respecto a la segmentacin entre defensa y seguridad se extendi al debate en
torno a involucrar o no a los militares en su combate, aun teniendo en cuenta la
existencia de actores polticos y militares con una opinin opuesta en esta materia.
As, la Ley 23.554 estableci que la defensa nacional hace referencia a
aquellos conflictos que requieran el empleo de las fuerzas armadas, en forma
disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo y ms adelante
se precis que por agresin de origen externo se entiende el uso de la fuerza
armada por parte de un Estado, contra la soberana, la integridad territorial o la
independencia poltica de nuestro pas o en cualquier forma que sea incompatible
con lo establecido por la Carta de las Naciones Unidas (DPDN). Claramente, al
poner como requisito el hecho de que el ataque debe provenir por parte de un
estado, las acciones perpetradas por actores no estatales quedan por fuera de la
esfera de accin de las fuerzas armadas, sin detrimento de la excepcionalidad
contemplada en la Ley de Seguridad Interior.
Ahora bien, esta limitacin no implica desconocer la compleja dinmica de
los fenmenos criminales transnacionales y el posible solapamiento entre los
asuntos de defensa y seguridad, en virtud de lo cual se prev en el ordenamiento
jurdico e institucional la posibilidad de complementacin ordenada entre ambos
sistemas. Es de esta manera que el Libro Blanco se refiere a ello en los siguientes
trminos:
Estos flagelos, que para Argentina conforman problemas propios de la
seguridad interior, no han mostrado globalmente ser susceptibles de
resolucin por va militar, ms all que en algunas latitudes se haya
apelado a la intervencin directa de las fuerzas armadas (LB-2010: 26)

En este mismo sentido, la ministra Garr public un artculo de prensa sobre

la cuestin, exponiendo las justificaciones normativas y polticas de la exclusin
de las fuerzas armadas del combate de estas problemticas, tales como la
necesidad de evitar un proceso de desprofesionalizacin de los militares
argentinos (Garr, 2006). Si bien no es posible aseverar que se trata de otro
elemento ideacional de la comunidad epistmica seleccionado polticamente, vale
sealar este punto de coincidencia entre una decisin que sufri importantes
oposiciones y una idea trabajada por esta comunidad, como ejemplificamos en el
captulo IV.
221

Finalmente, tal como apuntamos en la dimensin sobre los intereses, al

menos desde el discurso presidencial y de los ministros de defensa, la presencia
britnica en las Malvinas es crecientemente interpretada como una amenaza, aun
en trminos difusos y sin registrarse implicancias pblicas sobre el planeamiento
militar de las fuerzas.
En lo que respecta a la dimensin de los roles, esto es, el elemento de
autopercepcin en relacin al contexto global y regional, tres posiciones de
identidad aparecen como salientes. En primer lugar, subrayamos la identificacin
de Argentina como un pas que ha logrado la plena sujecin civil de las fuerzas
armadas al poder poltico por medio de legislacin dictada por el gobierno
democrtico conformado por civiles. En tanto se trata de una situacin anmala en
la regin, donde conviven estados con diverso grado de control civil sobre el
instrumento militar, en algunos casos con fuerzas armadas con un importante
nivel de autonoma, Argentina se (re) presenta como un caso exitoso de
modernizacin democrtica de la poltica defensa, incluso adoptando un rol de
ejemplo en esta materia.
Como hemos argumentado ms arriba, la comunidad epistmica se constituy
alrededor del propsito de establecer el control civil de las fuerzas armadas y la
conduccin poltica de la defensa, haciendo de esta meta un objeto de
investigacin y de prctica poltica, fundamentalmente en su dimensin
legislativa. Como tambin hemos sostenido, en el marco de dicho propsito, la
comunidad epistmica busc difundir el modelo de participacin activa del
Congreso en la formulacin y control de la poltica de defensa nacional, en virtud
de lo cual consideramos tambin a este rol como una innovacin seleccionada por
el poder poltico, que tiene su inclusin en los documentos estratgicos, cuando se
sostiene como directiva:
Continuar y profundizar el proceso de fortalecimiento y consolidacin
del pleno y efectivo gobierno poltico de la Defensa Nacional, esto es, de
la conduccin, administracin, supervisin y planificacin superior de los
organismos, dependencias y funciones que componen la jurisdiccin de la
Defensa Nacional: el Ministerio de Defensa, el Estado Mayor Conjunto
de las Fuerzas Armadas, el Ejrcito Argentino, la Armada Argentina y la
Fuerza Area Argentina (DPDN).

De igual manera, la Directiva arriba mencionada insta a fortalecer las

polticas educativas y de formacin de las fuerzas en funcin de estos criterios de
222

sujecin civil y conduccin poltica, al igual que ordena fortalecer la EDENA

como institucin encargada de la formacin de profesionales civiles para la
gestin de los asuntos de defensa, otro de los componentes del propsito de la
comunidad epistmica.
En segundo lugar, otra identidad especfica presente en los documentos
estratgicos es aquella que se refiere a la Argentina como un actor responsable de
la comunidad internacional. Esta posicin de sujeto se refiere al rol activo
adoptado por el pas en la estructura de seguridad internacional conformada por
las Naciones Unidas y a la adhesin al conjunto de regmenes internacionales
relativos a la no proliferacin de armas de destruccin masiva. Es as que en este
rol se enmarca la participacin del pas en operaciones de paz dispuestas por las
Naciones Unidas, as como el armado del sistema de seguridad cooperativa a nivel
regional, vinculado a la construccin de relaciones pacficas en Amrica del Sur,
como pieza del esquema mayor de la seguridad global. A su vez, esta identidad es
sostenida por la adhesin de Argentina al Tratado de No Proliferacin Nuclear, as
como por la ratificacin del Tratado del Tlatelolco y el rgimen de control mutuo
sobre el desarrollo nuclear con Brasil, al igual que a otros acuerdos que se
encuentran listados en el Libro Blanco de 2010, en donde se afirma que:
Consecuentemente, Argentina ha suscripto todos los tratados
internacionales que proscriben la produccin, el desarrollo y el
almacenamiento de cualquier tipo de arma de destruccin masiva,
participando activamente del rgimen de no proliferacin, consolidando
su carcter de actor responsable, y rechazando prcticas intervencionistas
y contrarias a la buena convivencia en la comunidad internacional (LB2010: 43)
(Argentina) Tiene como eje orientador preservar a Amrica Latina como
zona de paz y que este espacio se proyecte como modelo de convivencia
para el resto del mundo (LB-2010: 43).

Si bien la adhesin a estos regmenes suele ser identificada con la poltica de

alineamiento con los Estados Unidos, como parte de los esfuerzos por remplazar
la imagen de paria internacional (Escud, 1984) heredada de la guerra de
Malvinas y las violaciones a los derechos humanos del gobierno del Proceso, cabe
subrayar que esta participacin tambin es interpretada y valorada por la
comunidad epistmica en trminos de la identificacin del pas con el modelo de
defensa no-ofensivo, elaboracin conceptual que abordamos extensamente en el
captulo III. Con esto queremos decir que, si bien el fin del menemismo trajo
223

consigo fuertes crticas a algunos elementos orientadores de su poltica exterior, el

respeto, e incluso la militancia a favor de la adhesin y el cumplimiento de estos
acuerdos permanece como un elemento identitario, precisamente en virtud de su
intrnseca vinculacin con las creencias causales y normativas trabajadas por la
comunidad epistmica en cuestin, consistentes en la nocin de que para
garantizar relaciones pacficas y cooperativas entre los vecinos, los pases deben
reducir al mnimo el componente ofensivo de sus fuerzas y fomentar la confianza
y la transparencia. En este contexto, la negativa de Argentina a firmar el Protocolo
Adicional al Tratado de No proliferacin Nuclear (TNP) se enmarca, no en una
relativizacin de estos compromisos identitarios, sino en funcin de la inclusin
del desarrollo autnomo como uno de los intereses a proteger, como
desarrollamos algunas apartados ms adelante.
Finalmente, consideramos sugestiva la ausencia de una apropiacin explcita
del rol de sino de lder- al menos de precursor o impulsor de la cooperacin
regional en defensa. A partir de la reconstruccin de la labor de la comunidad
epistmica argentina de la defensa que aqu realizamos, argumentamos que
Argentina constituy el principal promotor y formulador de esta idea. Esta apuesta
por sumar una dimensin estratgica al acercamiento poltico y econmico que se
estaba iniciando entre los pases del Cono Sur comenz con la labor de
investigacin doctrinaria y conceptual y de negociacin poltica que caracteriz al
proceso de formulacin de los proyectos de ley de Defensa nacional, con la
inclusin del concepto de hiptesis de confluencia, expresin que tambin fue
conservada en la Ley de Restructuracin de las fuerzas armadas y en ambas
ediciones del Libro Blanco. De igual manera, esta comunidad epistmica continu
trabajando por este propsito a travs del Seminario Fuerzas Armadas en el 2000,
una de cuyas iniciativas consista en la construccin de un dilogo peridico con
representantes militares, polticos y acadmicos de los pases vecinos
fundamentalmente Brasil, Chile y Uruguay-, as como la participacin en cuanto
seminario, congreso, jornada y proyecto de investigacin local e internacional se
organizara alrededor de la agenda de temas vinculados a la cooperacin regional
en defensa. Ya ms cerca en el tiempo, tanto la RESDAL, como parte importante
de la EDENA, as como la labor individual de algunos acadmicos y miembros de
la comunidad epistmica sostuvieron el inters por la cooperacin regional en
defensa, como ejemplificamos en el ltimo apartado del captulo IV.
224

A pesar de este histrico de protagonismo en materia de reflexin y cabildeo

en torno a incluir esta dimensin estratgica en la concertacin regional, los
documentos estratgicos argentinos no ponen de relieve esta tradicin, aunque s
jerarquizan este propsito como parte de la poltica exterior y de defensa al
sostener que:
Procurando condiciones que consoliden el mantenimiento de la paz, es
poltica de Estado en Argentina profundizar a nivel regional la
cooperacin en defensa y, al mismo tiempo, avanzar segn las
voluntades de los Estados vecinos en la construccin de un sistema de
defensa subregional que trascienda los niveles de confianza mutua ya
alcanzados y permita acceder a estadios cualitativamente superiores. Esta
poltica refleja fielmente el compromiso y la vocacin integracionista de
la Repblica Argentina (LB-2010: 47).

De igual manera, la participacin de las fuerzas armadas en la construccin de

un sistema de defensa subregional es mencionada en el Libro Blanco de 2010
como una sus misiones subsidiarias164. Lo que es ms, se establece que esa misin
debe ser considerada como un factor clave en el diseo y determinacin de las
capacidades del instrumento militar, en particular en lo atinente a alcanzar
niveles de interoperabilidad con los pases de la subregin (LB 2010: 110). Esto
quiere decir que, al igual que la misin principal y la participacin en operaciones
de paz, la cooperacin regional influye en el diseo de fuerzas, la doctrina y los
medios de las fuerzas armadas, un claro indicador de jerarqua otorgada a la
cooperacin regional en defensa.
Ciertamente, responder al interrogante que encierra la dimensin instrumental
de la identidad estratgica esto es con qu y cmo piensa defenderse
Argentina?- constituye una de las tareas ms complejas del anlisis aqu realizado,
en virtud del evidente estado de deterioro del instrumento militar del pas, as
como las limitaciones de las iniciativas lanzadas en los ltimos tiempos para
mejorar estas circunstancias. A partir de la redemocratizacin, y en consonancia
con las sucesivas crisis econmicas, el gasto militar fue objeto de drsticos ajustes
realizados sin una planificacin racional, al igual que la industria nacional militar
result desarticulada por motivos polticos e ideolgicos-, derivando en una
progresiva desactualizacin y deterioro del estado material de los recursos
164

Las restantes son: la participacin en operaciones multilaterales de Naciones Unidas, las

operaciones de seguridad interior previstas por la Ley de Seguridad Interior y las operaciones de
apoyo a la comunidad nacional o de pases amigos.

225

disponibles, situacin que entre otras haba motivado la Ley de Restructuracin de

las Fuerzas Armadas de 1998, pero que ciertamente no pudo resolver. A pesar de
que a partir de 2006 fueron lanzadas algunas iniciativas vinculadas tanto al
planeamiento estratgico del instrumento militar165 como asociadas a la
recuperacin de la industria naval y aeronutica166, el alcance de esta
investigacin no permite un anlisis exhaustivo de los medios con los cuales el
pas cuenta efectivamente para llevar adelante la defensa nacional. En funcin de
esto, entendemos que para ilustrar esta dimensin de la identidad vale destacar
aquellos principios generales decididos para modernizar los medios a disposicin
de las fuerzas armadas.
Entre las prioridades del planeamiento estratgico que seala el Libro Blanco
destacamos la inclusin del criterio rector del modelo de defensa argentino aqu
analizado: que las capacidades se correspondan con el perfil, naturaleza y actitud
estratgica defensiva del instrumento militar. De similar manera, se priorizan
aquellas capacidades que promuevan y consoliden la operacin conjunta de las
distintas fuerzas, tendencia global pero tambin una de las lecciones que dej la
Guerra de Malvinas, as como adquieren prioridad las capacidades que sean
factibles y aceptables en trminos presupuestarios (LB- 2010: 111).
Por otro lado, cabe mencionar que nuevamente, con independencia de los
logros y avances concretos que tuvieron estas iniciativas- en comparacin con la
dcada anterior tuvieron mayor presencia proyectos y programas de renovacin de
materiales y equipos basados en el criterio promocin del avance en ciencia y
tecnologa nacional. En sintona con este principio, cabe subrayar la inclusin en
el Libro Blanco de una definicin que parece calcada de la Estrategia Nacional de
Defensa brasilea, que relaciona la defensa con el desarrollo nacional:
Argentina concibe su poltica de defensa como un factor contribuyente a
su estrategia de desarrollo nacional () As, se considera estratgico
avanzar en la investigacin, desarrollo y aplicacin de las tecnologas
aeroespaciales, nucleares y aquellas vinculadas al ciberespacio desde el
Sistema de Defensa Nacional, en el marco de lo establecido en la
165

En 2007 el decreto 1.729 de 2007, dispona comenzar un Ciclo de Planeamiento de la Defensa

Nacional, cuyo objetivo era a partir de directivas polticas y criterios tcnico-militares, un diseo
del Instrumento Militar para el corto, mediano y largo plazo. Dicho ciclo deba basarse en los
criterios establecidos en la Directiva de Poltica de Defensa Nacional, entre los cuales figura la
metodologa de planeamiento por capacidades. A partir de esto fue formulado el Plan de
Capacidades Militares (PLANCAMIL), con miras a desarrollarse en los prximos 20 aos.
166
Nos referimos a la recuperacin de los Astilleros Tandanor y Domecq Garca y la reestatizacin
del rea Material Crdoba.

226

Constitucin Nacional y los mltiples acuerdos vigentes de los cuales el

pas es signatario (LB-2010: 48).

Para finalizar esta dimensin, cabe resaltar la influencia del principio de

control civil sobre las fuerzas armadas y conduccin poltica de la defensa sobre
las decisiones ms importante tomadas en relacin a la poltica de recursos
humanos de las fuerzas armadas. En particular durante la gestin de la ministra
Garr tuvo lugar la sancin de un conjunto de medidas que buscaron fortalecer las
cualidades democrticas de los efectivos de las fuerzas, entre las cuales cabe
mencionar: la reforma del sistema de educacin para la defensa, la
implementacin de una poltica transversal de derechos humanos y de equidad de
gnero.

La identidad estratgica alrededor del modelo defensivo y la seguridad

cooperativa
A partir de este anlisis de los documentos estratgicos argentinos, y tal como
sostuvimos en la primera hiptesis secundaria presentada en la Introduccin de la
tesis, argumentamos que la identidad estratgica del pas est basada en dos
elementos, ambos surgidos de los procesos polticos descriptos en la Primera Parte
de la tesis: el modelo defensivo y la seguridad cooperativa. El primer elemento
fue fruto del consenso poltico articulado entre sectores de distintos partidos,
sustentado en la justificacin doctrinaria y en la constante reflexin y discusin
realizada en mltiples mbitos, tanto acadmicos como polticos. Luego de quedar
plasmado en la Ley de Defensa Nacional, fue reiterado en el resto de los
documentos estratgicos, entre ellos la DPDN, cuando sostiene:
En este sentido, es central destacar que la concepcin, el
posicionamiento y la actitud estratgica que conforman la Poltica de
Defensa de la Nacin encuentran en el concepto de "legtima defensa" el
criterio esencial y ordenador sobre el cual se estructura todo el sistema de
defensa del Estado Argentino.
En efecto, la REPUBLICA ARGENTINA sostiene un modelo de
defensa de carcter "defensivo", de rechazo y oposicin a polticas,
actitudes y capacidades ofensivas de proyeccin de poder hacia terceros
Estados, en el cual la concepcin y la disposicin estratgica, la poltica
de defensa y su consecuente poltica militar, diseo de fuerzas y previsin
de empleo y evolucin del instrumento militar, se encuentra estructurada
segn el principio de legtima defensa ante agresiones de terceros
Estados.
227

Por otro lado, la identidad estratgica argentina se complementa con la

apuesta a la cooperacin, fundamentalmente regional, otro principio respecto al
cual la comunidad epistmica argentina de la defensa jug un papel crucial, tanto
en trminos de establecimiento de contactos con contrapartes regionales fundamentalmente Brasil y Chile- as como la presentacin de propuestas
especficas de dilogo, como a travs de la promocin de una agenda de
investigacin sobre el modelo de la seguridad cooperativa. Esta importante
creencia alrededor de la cual la comunidad epistmica desarroll uno de sus
propsitos qued reflejada tanto en el decreto reglamentario de la ley de defensa
como en la DPDN en los siguientes trminos:
() la REPUBLICA ARGENTINA concibe su defensa en la doble
dimensin "autnoma" por un lado, y "cooperativa" por otro, esto es, la
propia poltica de defensa de la Nacin, su diseo de fuerzas y sus
capacidades no ofensivas hacia terceros Estados, se vincula y
complementa segn la concepcin y el posicionamiento estratgico
argentino con la dimensin y los compromisos multilaterales, tanto de
nivel subregional, cuanto regional y tambin global167.
() la poltica de defensa argentina tambin continuar comprometida
con el afianzamiento y la consolidacin de las prcticas y de las polticas
de cooperacin militar y de defensa que a nivel regional y,
particularmente, subregional se registran en Sudamrica.

Adicionalmente, dos elementos se han sumado a la actual poltica de defensa,

cuyo impacto sobre la identidad estratgica aun no puede ser evaluado: una
percepcin ms alarmante sobre las caractersticas y las dinmicas del sistema
internacional y la designacin de los recursos naturales como un objeto de
seguridad prioritario. No obstante su novedad, entendemos que no han significado
modificaciones ni contradicciones con los elementos identitarios arriba
mencionados.

La Identidad Estratgica Brasilea

Comenzando por la dimensin contextual, cabe observar en primer lugar que
en lo que respecta a las caractersticas y dinmicas del sistema internacional,
vemos que los documentos estratgicos de 2005 y 2008 contenan referencias un
tanto ms asertivas sobre las caractersticas amenazantes del contexto externo,
167

() En este espritu, la Argentina participa de modo activo y constructivo en las consultas

tendientes al futuro establecimiento de un rgano de Defensa Sudamericano en el marco de la
UNION DE NACIONES SURAMERICANAS (UNASUR).

228

redacciones que fueron sensiblemente modificadas hacia formulaciones ms

neutrales. As, mientras que la PDN de 2005 describa la configuracin del orden
internacional como basado en la unipolaridad en el campo militar, la versin de
2012 slo guarda la referencia que segua en ese mismo prrafo, respecto a que
las asimetras de poder producen tensiones e inestabilidades indeseables para la
paz.
Por su parte, mientras que la END de 2008 inclua en la introduccin el
siguiente prrafo relativo al elemento de incertidumbre y desconfianza propio de
la anarqua internacional:
Pero, si Brasil quiere ocupar el lugar que le cabe en el mundo, necesitar
estar preparado para defenderse no slo de las agresiones, sino tambin
de las amenazas. Se vive en un mundo donde la intimidacin tripudia
sobre la buena fe. Nada sustituye la participacin del pueblo brasileo en
el debate y en la construccin de su propia defensa (END-2008: 8).

La versin de 2012 directamente elimin este y otros enunciados de la

Introduccin. Lo que es ms, al carecer de un apartado sistemtico y detallado de
diagnstico y contextualizacin estratgica y situacional, la END tampoco incluy
otras definiciones sobre el ambiente internacional. Ahora bien, este tono menos
alarmista que encontramos en las secciones de estos documentos correspondientes
a la descripcin de las caractersticas y dinmicas del sistema internacional
contrasta con otras definiciones mucho ms asertivas que pueden encontrarse
tanto en otros documentos oficiales no especficos de defensa-, as como en el
discurso de los ministros de defensa y del presidente, a la vez que se descubren de
manera implcita en otras secciones de la PDN y la END, tal como marcaremos en
los apartados subsiguientes.
A modo de ejemplo de la primera cuestin, el Plan Brasil 2022 documento
publicado por la SAE en 2010- comienza con un anlisis del contexto mundial
actual sealando como preocupante la persistencia de esfuerzos intermitentes de
los estados ms poderosos en el sentido de crear articulaciones paralelas,
excluyentes y oligrquicas, que afectan la credibilidad de las Naciones Unidas.
Asimismo, si bien se entiende que los principios de autodeterminacin, igualdad
soberana de los estados, respeto por las fronteras y no intervencin continuarn
siendo los fundamentos jurdicos del orden internacional, a modo de tendencia el
documento prev que estos puedan ser violados peridicamente por los estados
ms poderosos y que las grandes potencias continuarn armndose para utilizar
229

sus recursos militares con el propsito de convencer a los pases recalcitrantes de

la periferia cuando se nieguen a permitirles el acceso a sus recursos naturales o
sus mercados o cuando osen tener posiciones contrarias a las grandes potencias en
cuestiones especficas (2010: 14-15).
Esta preocupacin respecto de las tensiones que surgiran entre polticas de
corte soberanistas y los intereses de los estados poderosos tambin fue puesta de
relieve por los participantes del Crculo de Itaipava. En este sentido, Jaguaribe
adverta con preocupacin que en la medida en que se mantenga la orientacin
unilateralista del gobierno de Bush, se acenta la tendencia a que aquel pas
considere como confrontacionistas todas las manifestaciones autonmicas que
contradigan sus intereses, contexto en el cual Brasil se vera obligado a renunciar
a su autonoma o a afirmarla (Jaguaribe, 2004: 70). Por su parte, Pinheiro
Guimaraes justificaba la adopcin de una adecuada capacidad militar tanto en el
caso de que se confirmara un mundo multipolar o unipolar y hegemnico,
momento en el cual crecer la incidencia probable de arbitrio y de violencia a
nivel internacional y la posibilidad de que Brasil sea vctima de presiones y de
agresin (2004: 39).
Por su parte, el ministro de Defensa Amorim ha reiterado en sus discursos un
anlisis sobre las caractersticas y las dinmicas del sistema internacional, as
como sobre la distribucin del poder y sus impactos sobre la seguridad
internacional que consideramos reveladora de una concepcin que se encuentra
implcita en la poltica de defensa brasilea, aunque no siempre manifestada en
los documentos estratgicos. Esta interpretacin parte de tres dicotomas: aquella
que se da entre la unipolaridad y la multipolaridad; otra que enfrenta al
multilateralismo con el unilateralismo; y una tercera entre el conflicto y la
cooperacin.
En primer trmino, Amorim subraya el impacto del giro operado luego del fin
de la Guerra Fra, cuando pareca que la unipolaridad benigna traera estabilidad
al sistema internacional, y un segundo momento de claro desencanto con esta
idea, cuando a partir del 11-S Estados Unidos adopt un concepto estratgico
ofensivo basado en la doctrina de accin preventiva, que trajo mayor -y no menorinestabilidad para el mundo. A la vez, esta tendencia convive con los esfuerzos
realizados por otros pases para conformar nuevos polos de poder, entre los cuales
el ministro menciona la integracin sudamericana, los G-20 el comercial y el
230

financiero-, as como las acciones concertadas de grupos como el BRICS. No

obstante estos avances, Amorim aclara que un mundo multipolar aun se encuentra
lejos de la realidad.
En segundo lugar, el ministro denuncia que el unilateralismo que comenz
aun antes de George W. Bush, con los bombardeos norteamericanos a Irak y
Sudn en 1998 y continu en 1999 con la operacin de la OTAN en Kosovo sin
autorizacin de las Naciones Unidas, se ha vuelto no slo aceptado sino lo que es
ms preocupante: exaltado. Aquella concepcin adoptada por Estados Unidos y
algunos de sus aliados anclada en la resolucin de cuestiones de seguridad
internacional sin la aprobacin del organismo multilateral legtimo se radicaliz
con la invasin a Iraq de 2003 y continu con la intervencin en Libia. Esta,
segn denunci Amorim, si bien tena un mandato del Consejo de Seguridad, el
mismo fue extrapolado desde la misin inicial de proteccin de los civiles hasta
que forz un cambio de rgimen, situacin que segn sugiri poda repetirse en
Siria. La presidente Rousseff apoy esta idea durante su discurso en la apertura
del 66 perodo de sesiones de la Asamblea General de NU y en ocasin de la
intervencin en Libia, cuando se refiri a la necesidad de tener en cuenta no slo
la responsabilidad de proteger (R2P) sino tambin la responsabilidad al proteger
(Responsibility While Protecting- RWP)168. Este concepto fue incluido en el Libro
Blanco de la Defensa de Brasil, publicado en 2012, haciendo referencia a que
estas intervenciones no deben crear ms inestabilidad de la que intentan evitar o
limitar (LB-2012: 33).
El ministro agreg que esta dinmica tendiente al unilateralismo tambin se
manifiesta en relacin a la aplicacin del rgimen de control nuclear, con el mayor
nfasis puesto en los objetivos vinculados a la no proliferacin, y casi nulos
avances en lo que hace a la promocin del uso pacfico de esta energa y el
desarme de las potencias nucleares (Amorim, 2012)
Finalmente, la tercera dicotoma llamaba la atencin con respecto al hecho de
que, aun en un contexto de radicalizacin de conflictos asimtricos y no
168

La Responsabilidad de Proteger (R2P) es una de las doctrinas ms controvertidas en este

momento en virtud de que su pretendido objetivo humanitario de intervenir multilateralmente all
donde se estn cometiendo crmenes de guerra y genocidios puede servir de fachada para
incursiones de los estados poderosos en violacin de la soberana de los pases intervenidos. La
RWP es un concepto que est promoviendo Brasil para limitar sustancialmente los alcances de la
doctrina de la R2P, aunque tambin opera como una de sus tantas iniciativas tendientes a
incrementar su protagonismo internacional como objetivo en s mismo.

231

convencionales como los que tienen lugar en Medio Oriente, el ministro adverta
respecto a que sera engaoso suponer que ese nuevo tipo de amenaza sustituy
al conflicto entre estados. Lo que es ms, inmediatamente despus de esta
afirmacin, Amorim subray la vinculacin de algunos de esos conflictos con la
disputa por los recursos naturales, y termin sealando que estos conflictos de
naturaleza interestatal persisten y pueden acercarse a nuestros pases (Amorim,
2013b).
Retomando las percepciones con respecto a la distribucin internacional del
poder, si bien los documentos constatan la existencia de un perodo de transicin
del poder global, tambin se deja en claro que aun en ausencia de una guerra
generalizada- no existen indicios para pensar que dicho pasaje de un orden a otro
ser pacfico, ni gerenciado por las normas e instituciones internacionales. A su
vez, esta tendencia hacia el surgimiento de otros poderes no se ha traducido en la
reforma de las instituciones de seguridad internacional, una de las principales
metas de poltica exterior brasilea, crecientemente vinculada con la poltica de
defensa, como abordaremos en el apartado sobre la dimensin de intereses.
As, en el actual estadio de esa transicin aun persisten fuertes elementos de
asimetras a los cuales se refiere la PDN de 2012, elementos que no slo implican
la superioridad militar norteamericana, sino tambin, como ha dejado en claro
Amorim, aquella asimetra existente en trminos de utilizacin de tecnologa
aplicada a la guerra, responsable en gran parte de la facilitacin del recurso a la
fuerza armada, tales como los ataques supuestamente quirrgicos con vehculos
areos no tripulados a personas o grupos, pero que acaban alcanzando a civiles
inocentes (Amorim, 2012).
Una de las ms claras tendencias identificadas en la PDN de 2012, con
implicancias para la poltica de defensa brasilea, es aquella que advierte con
respecto a la intensificacin de las disputas por reas martimas, por el dominio
aeroespacial y por fuentes de agua dulce, de alimentos y de energa, cada vez ms
escasas. Tales cuestiones podrn llevar a injerencias en asuntos internos o a
disputas por espacios sujetos a la soberana de los Estados, configurando cuadros
de conflicto. Algunas lneas ms adelante, la PDN singulariza entre esas
tendencias aquella que pone a los pases poseedores de biodiversidad y reservas
de recursos naturales, bajo riesgo de convertirse en objeto de inters

232

internacional, en virtud de la preocupacin mundial en torno a la cuestin

ambiental (LB-2012: 17).
Finalmente, en lo que hace a la definicin del entorno estratgico resulta
clara la consolidacin de la regin sudamericana. Al igual de lo que ocurri con
Argentina, se repite el hecho de que existi una evolucin a respecto de esta
designacin. As, mientras que en la PDN de 1996 Amrica del Sur todava
apareca de manera difusa, caracterizada como una zona de relativa paz pero a la
vez perteneciente a una regin ms amplia marcada por la segmentacin y la
complejidad, la PDN de 2005 se volvi ms explcita en trminos de definiciones
polticas geoestratgicas, cuando estableci que:
El subcontinente de Amrica del Sul es el ambiente regional en el cual
Brasil se inserta. Buscando profundizar sus lazos de cooperacin, el pas
visualiza un entorno estratgico que extrapola la masa del subcontinente e
incluye la proyeccin hacia la frontera del Atlntico Sur y los pases
ribereos de frica.

Por su parte, la actualizacin de 2012 ampla este entorno haciendo mencin a

la Antrtida e indicando que Al norte, la proximidad del mar del Caribe impone
que se d creciente atencin a esa regin. En parte por carecer de un apartado
sistemtico y detallado de diagnstico y contextualizacin, la END slo contiene
una escueta referencia a Amrica del Sur, en donde se menciona la promocin de
la integracin subregional, en especial en lo que respecta a las bases industriales
de defensa de los pases que la conforman. No obstante esto, el documento Plan
Brasil 2022 contiene un captulo exclusivo para la regin Amrica del Sur en
2022- una exhaustiva descripcin de su valor geoestratgico, as como de sus
caractersticas culturales, econmicas y polticas-, tambin publicado en forma de
artculo por Pinheiro Guimaraes (2010), quien desempeara la direccin de la
SAE durante el momento en que este Plan fue redactado, lo que hace pensar que
el diplomtico tuvo un rol protagonista en su formulacin.
Al igual que lo que sucede en los documentos estratgicos argentinos, los
brasileos subrayan las caractersticas pacficas y estables de la regin. No
obstante esto, la ltima PDN tambin reconoce la existencia de zonas de
inestabilidad y de ilcitos transnacionales que pueden provocar el desborde de
conflictos para otros pases de Amrica del Sur, as como las implicancias ms
generales que estos pueden tener para la estabilidad de la regin, razn para el
fortalecimiento de la cooperacin en la reduccin de estos delitos.
233

En lo que respecta a la dimensin de las amenazas, si bien los documentos

aqu analizados evitan designar un enemigo puntual, lo que se deduce de la
caracterizacin de las dinmicas y tendencias de la seguridad internacional, es que
el principal factor de riesgo identificado consiste en la conjuncin entre los
elementos de asimetra militar y tecnolgica con las polticas unilaterales de los
estados poderosos, con implicancias sobre las decisiones soberanas e incluso la
integridad territorial de aquellos pases que tengan intereses divergentes.
Esta caracterizacin es consistente con aquella oracin de la END que aclara:
Brasil no tiene enemigos en el presente. Para no tenerlos en el futuro, es preciso
preservar la paz y prepararse para la guerra (END-2012: 58). En un sentido
similar se pronunci Amorim (2013b) al sostener Brasil no tiene enemigos, pero
no puede descartar la hiptesis de ser involucrado, aun sin su consentimiento, en
disputas militares, sea para defenderse de una accin que tenga por blanco sus
recursos, sea en funcin de conflictos con terceros, que vengan a afectarlo.
Pero a pesar de evitar nombrar a estados que puedan representar un claro
peligro para la defensa brasilea, no debe pasar inadvertido que la principal fuente
de riesgos identificada no son los rogue states Irn, Siria o Corea del Norte- o los
actores no estatales, como el terrorismo y el narcotrfico, sino los pases
poderosos. En este sentido, en otro discurso, el ministro realiz una referencia
velada a la OTAN cuando al referirse al narcotrfico, asociado al terrorismo y a la
piratera martima, as como a las tensiones que tienen lugar en pases de frica
occidental, las caracteriz como situaciones que significan el riesgo de traer para
la regin de nuestro inters estratgico el Atlntico Sur- organizaciones militares
creadas con otros propsito o apuntando a otros enemigos o adversarios
(Amorim, 2012).
En sintona con esta idea, Nelson Jobim (2009) seal durante el I Encuentro
Suramericano de Estudios Estratgicos, que la actual ausencia de enemigos no
significa que ellos no vengan a materializarse de forma ms evidente en el futuro.
La regin podr venir a ser objeto de disputas internacionales relacionadas con
biodiversidad, depsitos de agua dulce, minerales estratgicos, hidrocarburos y
recursos martimos.
Por otro lado, en el apartado denominado Aplicacin de la EstrategiaHiptesis de Empleo, la END establece que tales conjeturas provienen de la
asociacin entre las principales tendencias de evolucin de las coyunturas
234

nacional e internacional con las orientaciones poltico-estratgicas del pas. Y si

bien estas sern desarrolladas en la Estrategia Militar de Defensa, se aclara que
este documento deber contemplar el empleo de las fuerzas armadas considerando
los siguientes aspectos:
El monitoreo y el control del espacio areo, de las fronteras terrestres,
del territorio y de las aguas jurisdiccionales brasileas en circunstancias
de paz; la amenaza de penetracin en las fronteras terrestres o abordaje en
las aguas jurisdiccionales brasileas; la amenaza de fuerzas militares muy
superiores en la regin amaznica; las providencias internas ligadas a la
defensa nacional provenientes de la guerra en otra regin del mundo que
sobrepases los lmites de una guerra regional controlada, con empleo
efectivo o potencial de armamento nuclear, biolgico, qumico e
radiolgico; la participacin de Brasil en operaciones internacionales en
apoyo a la poltica exterior del pas; la participacin en operaciones
internas de Garanta de la Ley y del Ordem, en los trminos de la
Constitucin Federal, y los pedidos y las requisiciones de la Justicia
Electoral: y la amenaza de guerra en el Atlntico Sur (END 2012: 122).

De este extenso prrafo se destaca que la misin de las fuerzas armadas est
fundamentalmente vinculada al control de los espacios territoriales, entre los
cuales destacamos las reas de fronteras, el Atlntico Sur y la regin Amaznica.
Para este ltimo espacio, no debe pasar desapercibida la mencin a la amenaza
de fuerzas armadas muy superiores, la cual explicita la concepcin de fuerte
alarma con respecto a los potenciales conflictos de intereses con los pases
poderosos. Asimismo, mientras que el control de las fronteras tiene implicancia
para la relacin con los vecinos y para el combate contra las nuevas amenazas, los
dos ltimos espacios sobresalen por su relacin con el principal objeto de
seguridad: los recursos naturales.
Como ya mencionamos, el valor en trminos de recursos naturales aparece en
el pensamiento estratgico desde fines del siglo XX, y con el tiempo no hizo ms
que incrementarse. De acuerdo a lo sealado por el Plan Amazonia Sustentable, la
Amazonia posee un tercio del stock gentico del planeta, lo cual transforma a la
biodiversidad de la regin en una de las mayores del mundo169, con incalculables
aplicaciones para la biotecnologa, cuyo valor econmico ha sido estimado en el

169

De acuerdo a lo sealado por el Plan Amazonia Sustentable, se estima que hay en la regin
alrededor de 60.000 especies de plantas (de los cuales 30.000 corresponden a plantas superiores, y
ms de 2.500 especies de rboles), 2,5 millones de especies de artrpodos (insectos, araas,
orugas, etc). 2.000 especies 300, peces y mamferos.

235

20% del PBI mundial actual170.

Por su parte, la edad geolgica de parte

importante de la Amazonia es tan antigua que alberga una gama muy variada de
depsitos minerales tales como hierro, manganeso, aluminio, cobre, zinc, nquel,
cromo, titanio, fosfato, oro, plata, platino, paladio, rodio, estao, tungsteno,
niobio, tntalo, zirconio, tierras raras de uranio, y diamantes. A su vez, la
Amazonia involucra dos de las cuencas hidrogrficas ms importantes en trminos
de reservorios de agua dulce: el ro Amazonas y el Solimes.
En virtud de esta ponderacin del valor estratgico de la Amazonia,
destacamos que en la seccin que la END destina al Ejrcito se encuentra la
referencia a algo muy similar a una hiptesis concreta de empleo del instrumento
militar, cuando se sostiene que las caractersticas de flexibilidad y elasticidad a
lograr por esta fuerza deben culminar en:
la preparacin para una guerra asimtrica, sobretodo en la regin
amaznica, a ser sostenida contra un enemigo muy superior, por accin
de un pas o de una alianza de pases que insista en disputar, bajo pretexto
de supuestos intereses de la Humanidad, la incondicional soberana
brasilea sobre su Amazonia () (END 2012: 82).

En lo atinente a las nuevas amenazas, cabe distinguir que la poltica brasilea

es sensiblemente ms ambigua que la argentina. En primer lugar, a la hora de
definir el concepto de Defensa Nacional, la PDN establece que por esta se
entiende el conjunto de medidas y acciones del Estado, con nfasis en el campo
militar, para la defensa del territorio, de la soberana y de los intereses nacionales
contra amenazas preponderantemente externas, potenciales o manifiestas. La
adjetivacin de externas introduce un claro elemento de relatividad en relacin al
involucramiento de las fuerzas armadas el combate de amenazas no estatales,
aunque no necesariamente implica la adhesin a la perspectiva hemisfrica que
existe sobre la cuestin, la cual prioriza esta misin para las fuerzas
latinoamericanas en funcin de intereses norteamericanos que abordamos en el
captulo III.
De hecho, en tiempos del auge del concepto de seguridad multidimensional,
durante las reuniones del Crculo de Itaipava, Amorim inst a los pases
170

Este dato fue proporcionado por el General Villas Bas, Jefe de la Asesora Especial de Gestin
de Proyectos del Estado mayor Conjunto de Brasil, durante el 4 seminario del ciclo Segurana
Internacional: Perspectivas Brasileiras, realizado el 2 de junio de 2010. Video disponible en
http://www.segurancainternacional.com.br Amaznia: construindo as hipteses de emprego
video 2, 53 00 a 1h 15 00.

236

sudamericanos a proteger el triunfo poltico de () poseer identidad estratgica

propia, que no se confunde con la de Amrica del Norte, lo que torna inaplicables
conceptos de seguridad hemisfrica del gnero one size fits all (Amorim, 2004:
150). De igual manera, ms cerca en el tiempo, el ministro consider que Cuando
hablamos, por ejemplo de nuevas amenazas, somos llevados casi intuitivamente
a adoptar puntos de vista que no son necesariamente nuestros. No por eso ellas
son menos reales (Amorim, 2012). Una apreciacin similar fue manifestada por
el ministro durante la entrevista que mantuvimos con l en Brasilia.
En virtud de estas aclaraciones entendemos que la preocupacin de este pas
sobre los fenmenos con componentes domsticos se vinculan con las
problemticas que pueden generar debilitamiento del control de las fronteras, as
como potenciales pretextos para la intervencin sea esta consensuada y
multilateral o unilateral y externa- de terceros estados en espacios fronterizos,
fundamentalmente hacia la frontera occidental de Brasil. Esta perspectiva haba
sido sealada por el almirante Flores durante las jornadas del Crculo de Itaiva
cuando sostuvo que la hiptesis irregular debe merecer la preocupacin
brasilea, principalmente en reas fronterizas atrasadas, en tanto existen en
Amrica del Sur la miseria y el desencanto, que fertilizan la propensin a la
ilegalidad y a la violencia un riesgo del cual el propio Brasil no est inmune
(Flores, 2004: 29). Es en funcin de esta idea que se entiende la inclusin en la
PDN de la referencia arriba citada a la inestabilidad y los delitos transnacionales.
Por ltimo, en lo que se refiere a la identificacin de aliados, se destaca en
primer lugar, la apuesta por la cooperacin regional con los pases de Amrica del
Sur y, en menor medida, con los estados africanos con costa sobre el Atlntico Sur
y en segundo trmino el establecimiento de asociaciones con pases emergentes
para el desarrollo de proyectos conjuntos de defensa. Esta priorizacin que
establecemos se basa en las repetidas referencias que existen tanto en los
documentos estratgicos como en el discurso a las iniciativas de dilogo poltico
en temas de defensa que dieron lugar al CDS.
La dimensin de los intereses de la Identidad Estratgica se deriva en parte de
este cuadro de amenazas arriba identificado, as como en funcin de otras
definiciones vinculadas con la estrategia de desarrollo y la orientacin de poltica
exterior ms generales. De esta manera, la designacin de los objetos de seguridad
237

encuentra mayor relacin con el primer factor sealado, mientras que los
indicadores relativos al grado de satisfaccin con respecto a la situacin actual y
las proyecciones a futuro de los intereses, responden en mayor medida al segundo
elemento.
En lo que respecta a los objetos de seguridad, como sealamos ms arriba, los
recursos naturales se han posicionado como el principal elemento a proteger, a la
vez que se han vinculado crecientemente a los espacios territoriales sobre los
cuales el instrumento militar est llamado a estructurarse, tanto material como
doctrinariamente. En paralelo, persiste la preocupacin ms tradicional en torno al
resguardo de la capacidad industrial, en coincidencia con los principales ncleos
urbanos. Esto queda plasmado en la PDN cuando sostiene que: El planeamiento
de la defensa debe incluir todas las regiones y, en particular, las reas vitales
donde se encuentra la mayor concentracin de poder poltico y econmico. De la
misma forma, se debe priorizar la Amazonia y el Atlntico Sur (2012: 23)
En los captulos II y III abordamos el devenir de las preocupaciones de las
fuerzas armadas con respecto a los intereses brasileos en la Amazonia, alrededor
de la garanta de la soberana y la integridad territorial de este espacio frente a una
serie de desafos percibidos. Nuestra argumentacin sobre esta cuestin anclada
en las manifestaciones de los pensadores estratgicos brasileos contemporneoscoincide con las conclusiones de la investigacin de Lourenao. A partir de un
anlisis de la produccin escrita de oficiales superiores de las tres fuerzas
realizada entre 1985 y 2006, el autor argumenta que a partir de mediados de los
ochenta, ocurrieron cambios significativos en el entendimiento respecto a la
importancia estratgica de la Amazonia y su defensa, transformndose esta en un
importante condicionante de la poltica militar y un smbolo movilizador de las
fuerzas armadas (Lourenao, 2007: 15). Lo que es ms, nuestro anlisis abona
esta hiptesis de la relevancia de la Amazonia como objeto de seguridad al
agregar como factor condicionante la coincidencia entre parte importante del
pensamiento estratgico actual y las lneas polticas del sector soberanista de la
diplomacia y el PT.
As, la Amazonia y el Atlntico Sur se consolidaron como los principales
objetos de seguridad, junto a los recursos naturales que alberga. En lo que
corresponde al primer espacio, la directriz n 10 de la END ordena:

238

Priorizar la regin amaznica. La Amazonia representa uno de los

centros de mayor inters para la defensa. La defensa de la Amazonia
exige avance de proyecto de desarrollo sostenible y pasa por el trinomio
monitoreo/control, movilidad y presencia. Brasil ser vigilante en la
reafirmacin incondicional de su soberana sobre la Amazonia brasilea.
Rechazar, por la prctica de actos de desarrollo y de defensa, cualquier
intento de tutela sobre sus decisiones a respecto de preservacin, de
desarrollo y de defensa de la Amazonia. No permitir que organizaciones
o individuos sirvan de instrumentos para intereses extranjeros - polticos
o econmicos- que quieran debilitar la soberana brasilea. Quien cuida
de la Amazonia brasilea, a servicio de la humanidad y de s mismo, es
Brasil (END- 2012: 54)171.

Resulta sencillo identificar en el prrafo anterior las referencias a las

preocupaciones que subraybamos en los captulos anteriores, esto es: los diversos
llamamientos a poner a este espacio bajo un rgimen de proteccin internacional
que limite la soberana brasilea, as como la hiptesis de la actuacin de ONGs y
de la Iglesia Catlica con acusaciones hacia las polticas ambientales y de
derechos humanos de Brasil, aquellos nuevos temas globales a los que se referan
Flores y Vidigal, entre otros pensadores estratgicos.
Otro enunciado de la END en sintona con esta designacin de la Amazonia
como una de las prioridades estratgicas es aquel que sostiene que La guerra
asimtrica, en el cuadro de una guerra de resistencia nacional, representa una
efectiva posibilidad de la doctrina aqu especificada (END 2012: 83). Lo que es
ms, no se trata de la nica referencia a lo que ya en dcadas anteriores el Ejrcito
comenzaba a pensar como una directriz estratgica emanada de la securitizacin
de la Amazonia, en virtud del cuadro de tendencias internacionales hacia un orden
de soberana limitada para los pases en donde los estados desarrollados tuvieran
intereses estratgicos.
No obstante esta apuesta por que las fuerzas convencionales adquieran
caractersticas propias de fuerzas no convencionales tornndose una fuerza con
flexibilidad y elasticidad, la END suma tambin la preocupacin por que el
ejrcito alcance un adecuado nivel tecnolgico, tal como abordaremos en el
apartado sobre la dimensin instrumental. Con esto queremos decir que se
171

Tambin: a) Defensa proactiva de las plataformas petrolferas; b) Defensa proactiva de las

instalaciones navales y portuarias, de los archipilagos y de las islas ocenicas en las aguas
jurisdiccionales brasileas; c) Prontitud para responder a cualquier amenaza, por Estado o por
fuerzas no convencionales o criminosas, a las vas martimas de comercio; d) Capacidad de
participar de operaciones internacionales de paz, fuera del territorio y de las aguas jurisdiccionales
brasileas, bajo la gida de las Naciones Unidas o de organismos multilaterales de la regin.

239

consagr finalmente el imperativo de la preparacin para una guerra asimtrica

aun cuando se entiende que no se trata de una hiptesis cierta en el corto y
mediano plazo, al tiempo que se valoran sus implicancias doctrinarias, tal como
expresa la END:
La conveniencia de asegurar que las fuerzas convencionales adquieran
predicados comnmente asociados a fuerzas no convencionales puede
parecer ms evidente en el ambiente de la selva amaznica. Se aplican,
sin embargo, con igual pertinencia, a otras reas del pas. No es una
adaptacin a especificidades geogrficas localizadas. Es una respuesta a
una vocacin estratgica general (END 2012: 55)

Esta priorizacin de la regin amaznica se tradujo tambin en la directriz n

8, que ordena el reposicionamiento de las tropas y unidades de las fuerzas hacia el
Norte, el Oeste y el Atlntico Sur, all donde se encuentran las preocupaciones
ms agudas de defensa. Esto significa reforzar el traslado de unidades del
Ejrcito ubicadas en el sudeste y el sur del pas hacia el centro de Brasil, de
donde podrn desplazarse en cualquier direccin, transformacin que haba
comenzado durante los aos noventa, como mencionamos en el captulo III.
En lo tocante a la Marina, en lugar de su tradicional concentracin en Ro de
Janeiro, esta fuerza deber incrementar su presencia en la regin de la
desembocadura del Amazonas y en las grandes cuencas fluviales del Amazonas y
del Paraguay-Paran (END 2012: 52), as como se deber establecer una base
naval de uso mltiple en algn lugar cercano a la boca del ro Amazonas (END
2012: 73).
Los objetivos estratgicos designados para la fuerza area tambin se
vinculan con la priorizacin de la Amazonia ya que se establece que esta deber
priorizar la vigilancia area mediante el desarrollo de sucesivas capas de
visualizacin, para lo cual deber contar con plataformas y sistemas propios para
monitorear y no slo para combatir y transportar, particularmente en el regin
amaznica (END 2012: 85), directriz relacionada con el inters en la autonoma
tecnolgica, como desarrollaremos algunos apartados ms adelante.
Con respecto al Atlntico Sur, si bien este espacio constituye un objeto de
seguridad desde el siglo XIX, argumentamos que el tradicional inters en proteger
las reas costeras de los centros neurlgicos del desarrollo econmico y ncleos
poblacionales, pasa a ser complementado por otros objetivos estratgicos
vinculados con este ocano. As, mientras durante la Segunda Guerra Mundial y la
240

Guerra Fra, la Marina se estructuraba a partir de las tareas de proteccin de este

espacio frente al enemigo continental primero el Eje y luego la URSS- con el fin
del enfrentamiento Este-Oeste y la constatacin de las tendencias internacionales
y las consecuentes vulnerabilidades identificadas en la dimensin contextual, se
consagra la identificacin del Atlntico Sur con la proteccin de sus recursos
naturales y como va de acceso al territorio.
En virtud de esto, el objetivo estratgico establecido para la Marina en la
END es, en primer lugar, la negacin del uso del mar a cualquier concentracin de
fuerzas enemigas que se aproxime a Brasil por va martima, y de manera
subordinada a esto, mantener la capacidad focalizada de proyeccin de poder y de
control sobre las reas martimas y aguas interiores (END 2012: 67). En el marco
de esta definicin general, la END especifica que debe hacerse foco en la defensa
proactiva de las plataformas petrolferas, de las instalaciones navales y portuarias,
de los archipilagos y las islas ocenicas de las aguas jurisdiccionales, la
preparacin para responder a cualquier amenaza por va martima y en la
capacidad de participacin en operaciones internacionales de paz (END 2012 69)
De tal magnitud es la identificacin creciente del Atlntico Sur con los
recursos naturales que alberga en sus aguas, lecho y subsuelo, que de un tiempo a
esta parte Brasil comenz a denominar a la parte de este ocano bajo su
jurisdiccin como la Amazonia Azul, un innegable indicador de la relevancia
estratgica de las reservas de hidrocarburos y minerales que all existen. Es en
estos trminos que la PDN de 2012 se refiere al ocano:
En esa inmensa rea, incluida la capa del pr-sal, estn las mayores
reservas de petrleo y gas, fuentes de energa imprescindibles para el
desarrollo del pas, ms all de la existencia de gran potencial pesquero,
mineral y de otros recursos naturales (PDN 2012: 24)

En este sentido, durante uno de los encuentros del seminario Seguridad

Internacional: Perspectivas Brasileas, el comandante de la Marina, Julio Soares
de Moura Neto (2010: 452), hizo mencin a los recursos energticos de este
espacio el petrleo y el gas- los cuales aumentaron exponencialmente a partir de
los descubrimientos de las reas del denominado pr-sal. En principio, este
enorme conjunto de yacimientos estara ubicado dentro de las 200 millas marinas,
lmite establecido por la Convencin de Derecho del Mar para el espacio de la
zona econmica exclusiva, aunque no se descarta que este pueda extenderse ms
all de ese lmite. En funcin de esto, el almirante subrayaba la importancia del
241

trabajo en el marco de la Comisin de Lmites de la Plataforma Continental de la

ONU para ampliar los derechos hasta las 350 millas marinas.
Los descubrimientos de yacimientos ms importantes en esta regin
ocurrieron entre 2007 y 2009, coincidiendo con el anuncio realizado por Estados
Unidos respecto a la reactivacin de su Cuarta Flota. Esta iniciativa despert el
repudio de las autoridades brasileas, inclusive del presidente Lula da Silva quien
durante la ceremonia de inauguracin de la plataforma petrolfera P-53 advirti
que La Marina jugar un papel importante para proteger nuestro pr-sal, porque
los hombres ya estn aqu con la Cuarta Flota casi encima del pr-sal172.
No obstante estas declaraciones, los sectores militares tuvieron una reaccin
menos alarmista con respecto a esta medida (Flores, 2008). A este respecto,
durante el seminario arriba nombrado, el coordinador general del Programa de
Desarrollo del Submarino con Propulsin Nuclear, almirante Jos Alberto Accioly
Fragelli (2010: 503), sostuvo que la reactivacin de la Cuarta Flota no
representaba consecuencias especiales, distintas de la ya existente superioridad
naval norteamericana, e incluso descart que la motivacin estuviera relacionada
con los descubrimientos del Pr-Sal. Ciertamente, como nos manifestara el
coronel Vieira de Almeida durante la entrevista, los militares brasileos tienen
una menor percepcin de amenaza en relacin a Estados Unidos, y se enfocan ms
en la preparacin para un enfrentamiento de intereses en funcin de las
vulnerabilidades y los objetos de seguridad, independientemente de qu estado los
amenace. De cualquier manera, no deja de ser cierto el rol de la Marina en la
afirmacin de la soberana y la integridad territorial sobre los recursos naturales
de esta regin.
Uno de los funcionarios polticos que reiter una percepcin de riesgo en este
espacio a partir de los intereses de los pases desarrollados fue Nelson Jobim.
Durante el segundo Seminario del Libro Blanco de la defensa, el entonces
ministro se refiri a dos elementos preocupantes. Por un lado, las implicancias de
la nueva concepcin estratgica de la OTAN, la cual autoriza a las fuerzas del
tratado a intervenir militarmente en cualquier espacio del mundo donde los
intereses de los pases integrantes del tratado puedan ser alcanzados.
172

Lula diz que Quarta Frota dos EUA est quase em cima do pr-sal. O Estado de So Paulo,
Politica,
18
de
septiembre
de
2008.
Disponible
en
http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,lula-diz-que-quarta-frota-dos-eua-esta-quase-emcima-do-pre-sal,244220,0.htm.

242

Inmediatamente despus, Jobim mencion una discusin que tuvo lugar con
autoridades norteamericanas en la universidad de Georgetown alrededor del
concepto de Cuenca Atlntica, el cual implicaba la desaparicin de la divisin
entre el Atlntico Norte y el Atlntico Sur, sealando como un gran riesgo la
posibilidad de que se entienda al Atlntico como un espacio nico. Algunos
momentos ms tarde, Jobim se refiri tambin en clave de preocupacin a las
implicancias estratgicas de la existencia de la cadena de islas bajo control
britnico en el Atlntico Sur, que van desde las isla de Ascensin hasta las
Malvinas, cuestin tambin sealada por el comandante de la Marina durante el
seminario Seguridad Internacional: Perspectivas Brasileas173.
En este contexto, desde 2007 Brasil se propuso trabajar para la revitalizacin
de la Zona de Paz y Cooperacin del Atlntico Sur (ZOPACAS), creada en 1986,
como mencionamos en el captulo II. As, a partir de la VI Conferencia
Ministerial de la ZOPACAS, se estableci la Agenda de Luanda, destinada a
fortalecer la cooperacin entre los 24 pases miembros, incluyendo un amplio
conjunto de acciones de naturaleza no militar (Abdenur, 2014). En sintona con lo
que sealaban ya algunos pensadores estratgicos en las dcadas anteriores, en
relacin a que la zona de paz en el Atlntico no significa una desmilitarizacin del
espacio, durante la Reunin Ministerial de Uruguay, celebrada en enero de 2013,
Amorim llamaba a profundizar las relaciones entre los miembros para evitar que
el Atlntico Sur sea visto como un vaco de poder y, por lo tanto, atraiga fuerzas
externas a nuestras regiones (Amorim, 2013a).
Para finalizar el anlisis de los objetos de seguridad, el logro de la autonoma
sobre aquellas tecnologas con implicancias para la defensa nacional constituye un
objeto de inters que atraviesa a los espacios arriba descriptos, un factor objetivo
de poder que adquiere aun ms importancia en funcin de las condiciones actuales
de la distribucin del poder. Es en estos trminos que la PDN establece que:
La persistencia de amenazas a la paz mundial requiere la actualizacin
permanente y el equipamiento de nuestras fuerzas armadas, con nfasis
en el apoyo a la ciencia y tecnologa para el desarrollo de la industria
nacional de defensa. Se busca con eso, la reduccin de la dependencia

173

Tambin en Jobim manifesta Europa preocupao com possveis aes da OTAN no

Atlntico Sul. Informacin de prensa del Ministerio de Defensa de Brasil, 16 de septiembre de
2010. Disponible en https://www.defesa.gov.br/index.php/noticias-do-md/33036-16-09-2010--defesa---jobim-manifesta-a-europa-preocupacao-com-possiveis-acoes-da-otan-no-atlanticosul.html.

243

tecnolgica y la superacin de las restricciones unilaterales de acceso a

tecnologas sensibles (2012: 26)

Esta priorizacin de la autonoma estratgica se encuentra en el marco de un

inters ms amplio, consistente en garantizar el desarrollo nacional, lo cual es
expresado en la END de la siguiente manera:
La Estrategia Nacional de Defensa es inseparable de la estrategia
nacional de desarrollo. Esta motiva a aquella. Aquella provee un escudo
para esta. Cada una refuerza las razones de la otra. En ambas se despierta
la nacionalidad y se construye la Nacin. Defendido, Brasil tendr como
decir que no, cuando tuviera que decir no. Tendr la capacidad para
construir su propio modelo de desarrollo (2012: 43)

Es en este sentido que el documento reconoce como un objetivo nacional de

defensa al desarrollo de la industria militar nacional, orientada para la obtencin
de autonoma en tecnologas indispensables, en consonancia con la designacin
que hace la END de los tres sectores estratgicos a desarrollar: el espacial, el
ciberntico y el nuclear, los dos primeros orientados al logro de la capacidad de
visualizacin del pas sin depender de tecnologa extranjera y posibilitar la
actuacin en red de las tres fuerzas, y el tercero asociado al proyecto del
submarino nuclear.
Esta apuesta por colocar a la autonoma tecnolgica como un objetivo a
considerar en todas las decisiones que tengan que ver con cada fuerza constituye
otro indicador del impacto del pensamiento estratgico que fue desarrollndose
desde fines de los setenta, as como la comunin de ideas entre los militares y el
sector soberanista de Itamaraty y el PT. En este sentido, durante las entrevistas
realizadas en Brasil, en reiteradas ocasiones los expertos nos referan que Roberto
Amaral haba sido uno de los principales impulsores de estas ideas.
Por otro lado, la dimensin de los intereses de la identidad estratgica incluye
definiciones que vinculan a la defensa con la poltica exterior en funcin del grado
de complacencia con el status quo. Con respecto a esto, Brasil comenz a incluir
en sus documentos estratgicos definiciones claras que reivindican las ambiciones
por obtener mayor presencia en las instituciones internacionales que precisan de
reformas, en particular, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. En este
sentido, luego de referirse a los tradicionales principios de apuesta al
multilateralismo y la cooperacin, la PDN 2012 sostiene que Brasil defiende la
reforma de las instancias decisorias internacionales, de modo de tornarlas ms

244

legtimas, representativas y eficaces, fortaleciendo el multilateralismo, el respeto

al derecho internacional y los instrumentos para la solucin de controversias, a
partir de lo cual designa como uno de los objetivos nacionales de la defensa
intensificar la proyeccin de Brasil en el concierto de las nacionales y su mayor
insercin en procesos decisorios internacionales (PDN 2012, 30).
Este revisionismo con respecto a la conformacin actual de las
organizaciones internacionales lleva al pas a apostar a demostraciones de
legitimidad y de capacidad para tener una mayor presencia internacional en la
dimensin de la seguridad internacional, directamente vinculadas con los
elementos de la siguiente dimensin de la identidad estratgica.
Pasando a la dimensin de rol, de la lectura de los documentos estratgicos
aqu analizados resulta sencillo detectar la intencin de sus formuladores de
estrechar la relacin entre la poltica exterior y la poltica de defensa en funcin
del rol de jugador global: un pas que se plantea el propsito de asumir crecientes
responsabilidades en materia de seguridad internacional como parte de un
proyecto ambicioso de insercin internacional, que contempla a la vez demandas
de reforma de dicho orden.
En este sentido, la PDN 2012 incluye como sexto objetivo nacional de
defensa intensificar la proyeccin de Brasil en el concierto de las naciones y su
mayor insercin en procesos decisorios internacionales. En funcin de esa meta
establece las siguientes directrices:
Para ampliar la proyeccin del pas en el concierto mundial y reafirmar
su compromiso con la defensa y con la cooperacin entre los pueblos,
Brasil deber perfeccionar la preparacin de las fuerzas armadas para
desempear responsabilidades crecientes en acciones humanitarias y en
misiones de paz bajo la gida de organismos multilaterales, de acuerdo
con los intereses nacionales;
Brasil deber disponer de capacidad de proyeccin de poder, de cara a la
eventual participacin en operaciones establecidas o autorizadas por el
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; (2012: 32-33)

Ciertamente, el rol de Brasil en el comando de la Misin de Estabilizacin de

las Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH) busc incluso antes de la
articulacin entre ambos intereses en los documentos estratgicos- demostrar
capacidad de protagonismo en instancias de seguridad internacional para mejorar
las credenciales internacionales del pas (Ramalho da Rocha, 2008). Este papel de
245

Estado proveedor de paz (Amorim, 2013b) es reforzado en la END en las

secciones dedicadas a las directrices para las fuerzas armadas, tales como
El ejrcito deber tener capacidad de proyeccin de poder,
constituyendo una fuerza, sea expedicionaria, sea para operaciones de
paz, o de ayuda humanitaria para atender compromisos asumidos bajo la
gida de organismos internacionales o para salvaguardar intereses
brasileos en el exterior (END 2012: 79).

Es interesante subrayar que el rol de jugador global adquiere un matiz distinto

cuando se conjuga con el elemento de reformismo apuntado en la dimensin de
los intereses: Brasil busca mayor participacin en el orden actual a la vez que
propone la reforma de sus instituciones para alcanzar el reconocimiento oficial de
su realidad de poder. En este sentido, la END establece en la directriz n 23,
referida al establecimiento de colaboraciones en materia de defensa con otros
pases, pensadas como asociaciones estratgicas ms amplias, que estas debern
seguir dos motivaciones bsicas: una de orden internacional, que ser trabajar
con el pas socio en pro de un mayor pluralismo de poder y de visin del mundo,
estrategia pensada en dos etapas. En primer lugar, mejorar la representacin de
pases emergentes, inclusive Brasil, en las organizaciones internacionales
polticas y econmicas- establecidas, para luego buscar la restructuracin de las
organizaciones internacionales, para que se vuelvan ms abiertas a las
divergencias, a las innovaciones y a los experimentos de lo que son las
instituciones nacidas al trmino de la Segunda Guerra Mundial (END 2012: 6162).
Por otro lado, en la seccin Operaciones Internacionales del apartado
Medidas de Implementacin, la END dispone que en materia de insercin
internacional debe incrementarse el apoyo a la participacin brasilea en el
escenario internacional, en los siguientes mbitos: los procesos internacionales
relevantes de toma de decisin, mejorando y aumentando la capacidad de
negociacin de Brasil; en acciones que promuevan la ampliacin de la proyeccin
del pas en el concierto mundial y reafirmar su compromiso con la defensa de la
paz y con la cooperacin entre los pueblos; en foros internacionales relacionados
con las cuestiones estratgicas, priorizando organismos regionales como el CDS;
en el relacionamiento entre los pases amaznicos, en el mbito de la
Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica; en la consolidacin de la
ZOPACAS, el incremento en la interaccin interregional, como la Comunidad de
246

Pases de Lengua Portuguesa, la cumbre Amrica del Sur-frica y el Foro de

Dilogo India-Brasil- Sudfrica (END 2012:137).
En este prrafo se observa con claridad la vinculacin entre el propsito de
incrementar la participacin en asuntos estratgicos en las reas designadas como
parte del entorno estratgico que analizamos en la dimensin contextual: Amrica
del Sur, los estados africanos con costas sobre el Atlntico Sur, y adicionalmente
otros socios brasileos en su estrategia de vinculacin con pases emergentes.
Finalmente, en relacin con la designacin de Amrica del Sur como el
entorno estratgico, tanto la PDN como la END establecen como objetivo la
promocin de una regin estable. Este ltimo documento, en la seccin titulada
Estabilidad Regional establece que los ministerios de Defensa y Relaciones
Exteriores promovern el incremento de las actividades destinadas al
mantenimiento de la estabilidad regional y a la cooperacin en las reas de
frontera del pas. Estas carteras, junto a las fuerzas armadas buscarn contribuir
activamente al fortalecimiento, la expansin y la consolidacin de la integracin
regional, con nfasis en la investigacin y desarrollo de proyectos comunes de
productos de defensa (END 2012: 137).
En el prrafo anterior encontramos dos de las prcticas propias del rol de lder
regional: por un lado, aquella consistente en jugar un papel protagonista en la
mediacin poltica de crisis interestatales o situaciones domsticas en las cuales
peligre la democracia; y por otro, la prctica de impulsar los avances de los
proyectos de integracin regional en defensa. El hecho de haber sido quien
propusiera la constitucin del CDS, as como el alto perfil adoptado en las
negociaciones luego de la crisis entre Colombia, Ecuador y Venezuela, han hecho
sugerir a algunos analistas que Brasil buscara adoptar este rol de liderazgo en el
rea de la seguridad y la defensa regionales (Gratius, 2008; Varas, 2008). Desde
nuestro punto de vista, esa afirmacin entra en contradiccin con dos elementos:
por un lado, la falta de tradicin en la diplomacia y en las fuerzas armadas de este
pas respecto a un proyecto de cooperacin regional en defensa al contrario de la
Argentina-, y por otro, la actitud mucho menos activa adoptada en el CDS luego
de su constitucin. Esta apreciacin respecto a que Brasil no capitaliz el rol
protagonista que tuvo en los inicios de la creacin de este organismo, as como su
ausencia en acciones clave del CDS fue discutida por nosotros durante algunas de

247

las entrevistas con acadmicos brasileos y argentinos, sobre lo cual volveremos

en la conclusin de la tesis.
Para culminar con la caracterizacin de la identidad estratgica brasilea,
abordamos su ltima dimensin: la instrumental. En funcin de las definiciones
hasta aqu explicitadas, los documentos estratgicos establecen una serie de
medidas a adoptar para dar forma al instrumento militar con el cual el pas deber
contar. En primer lugar, en consonancia con una tendencia global, pero tambin
con el resto de lo dispuesto en el documento, la directriz n 16 de la END
establece que el potencial estratgico debe estructurarse en torno a capacidades,
en lugar de en relacin a enemigos especficos (2012: 58), puesto que Brasil no
tiene enemigos en el presente. Para no tenerlos en el futuro, es preciso preservar la
paz y prepararse para la guerra. Por otro lado, como concepto general para la
organizacin de las fuerzas, la END adopta el trinomio monitoreo/control,
movilidad y presencia, concepto con implicancias para las capacidades
operacionales de las fuerzas (2012: 47).
En lo que corresponde al Ejrcito, la END establece que esta fuerza deber
basarse en los imperativos de flexibilidad y elasticidad. Mientras que la primera se
refiere a la capacidad de emplear fuerzas militares con un mnimo de rigidez y un
mximo de adaptabilidad, reduciendo las diferencias entre las fuerzas
convencionales y las no convencionales, la segunda tiene que ver con la capacidad
de aumentar rpidamente la dimensin de las fuerzas militares cuando las
circunstancias lo exijan (2012: 78). De igual manera, la END dispone la
transformacin de todo el ejrcito en vanguardia, con base en el mdulo de
brigada, con prioridad sobre la estrategia de presencia, con la excepcin de la
regin amaznica donde en razn de los obstculos a la movilidad propios del
terreno- se prev el incremento de efectivos (2012: 78).
En el caso de la Marina, se proyecta una fuerza balanceada entre el
componente submarino y el de superficie y aeroespacial. El primero, esto es, el
proyecto de construccin del submarino nuclear merece especial atencin, en
virtud del devenir que tuvo desde la segunda mitad de la dcada del 70, as como
el impacto en trminos de autonoma tecnolgica y las repercusiones polticas de
su vinculacin con el desarrollo nuclear. Luego de sufrir distintas oposiciones en
funcin de argumentos polticos y econmicos, el proyecto del submarino nuclear
248

fue revitalizado a comienzos del segundo mandato del presidente Lula en virtud
de la coincidencia entre los objetivos autonmicos del proyecto y las ideas
representadas por el presidente, tendientes a elevar el perfil estratgico del pas
(Martins filho, 2011). En funcin de este renovado inters, en septiembre de 2009
el gobierno cerr el acuerdo con Francia para la construccin en Brasil de cinco
submarinos franceses Scorpne, uno de ellos con tecnologa de propulsin
nuclear.174
Finalmente, la aeronutica, con prioridad en la vigilancia area a la que nos
referimos en el apartado sobre la Amazonia, deber contar con dos instrumentos
clave: por un lado una flota de cazas renovada y por otro equipos sofisticados de
visualizacin, tales como Aeronaves Remotamente Piloteadas y tecnologa de
satlites. Esto ltimo guarda ntima relacin con la designacin estratgica de los
tres sectores a fortalecer: el espacial, el ciberntico y el nuclear. El primero de
ellos tiene implicancias para las tres fuerzas y consiste en invertir en fabricacin
de vehculos lanzadores de satlites, sobre todos los geoestacionarios, as como el
desarrollo de un vector bajo control nacional, aun cuando socios extranjeros
participen de su proyecto e implementacin (END 2012: 77). De similar manera
se apuesta al desarrollo de tecnologa de posicionamiento geogrfico, buscando
disminuir la dependencia con respecto a aquellas tecnologas bajo dominio
extranjero (END 2012: 78).
Por su parte, el proyecto de renovacin de la flota de cazas fue relanzado en
noviembre de 2007, luego de que en 2005 el presidente Lula da Silva haba
cancelado el programa anterior. As, poniendo en marcha el Programa FX-2, el
mandatario autoriz al comandante de la Aeronutica a abrir la licitacin para la
compra de treinta y seis cazas de ltima generacin. En este sentido, la END
174

El presidente Lula da Silva y su par francs, Nicolas Sarkozy firmaron en septiembre de 2009 el
acuerdo que venan negociando desde el ao anterior, en el marco de la asociacin estratgica
conformada en 2005, que inclua los submarinos as como la fabricacin de cincuenta helicpteros
militares por parte de un consorcio formado por Helibras y Eurocopter, a ser suministrados entre
2010 y 2016. Ambas operaciones suman un valor de 8.600 millones de dlares, para lo cual
algunos das antes el Senado aprob la contratacin de un prstamo externo. El acuerdo incluy la
transferencia de la tecnologa. Asimismo, para viabilizar este programa de constituy la empresa
Itagua Construcciones Navales, una asociacin entre la francesa DCNS y la brasilea Odebrecht,
con la participacin de la Marina de este ltimo pas con la opcin de golden share. En cuanto a
los plazos establecidos para las entregas, se prevea la inauguracin de la Unidad de Fabricacin
de Estructuras Metlicas en noviembre de 2012, el astillero quedara construido en 2014, las obras
civiles deberan finalizar en 2015, la base naval seis meses despus, y el primer submarino estara
listo en 2017. Los otros tres submarinos seran entregados en 2021 y el de propulsin nuclear en
2023. En julio de 2011 tuvo lugar la ceremonia formal de inicio de las obras, con la presencia de la
presidente Rousseff.

249

estableci que la decisin entre los competidores -el francs Rafale, el sueco
Gripen y el estadounidense F-18 Super Hornet- deba basarse en el principio
autonmico de priorizar la opcin que minimice la dependencia tecnolgica o
poltica en relacin a cualquier proveedor (2012: 90)175.
El sector ciberntico aparece como estratgico en funcin de que los sistemas
administrativos y militares sufren vulnerabilidad estratgica frente a los avances
de la tecnologa de la informacin, la utilizacin de satlites, la deteccin
electrnica y otras mejoras tecnolgicas que implicaron mayor eficiencia de
estos sistemas y por lo tanto deben ser protegidos (PDN 2012: 19). En
consonancia con estas disposiciones se cre en 2013 el Comando de Defensa
Ciberntica de las fuerzas armadas, con la misin de fomentar la investigacin,
desarrollar sistemas computacionales de defensa y desarrollo de otras tecnologas
para garantizar la seguridad ciberntica nacional.
La creacin del Comando estuvo directamente vinculada al episodio sucedido
en julio de 2013, cuando el ex contratista de la Agencia de Seguridad Nacional,
Edward Snowden, present pruebas respecto a las actividades de espionaje
realizadas por Estados Unidos a diversos mandatarios, entre ellos la presidente
Rousseff, y empresas estratgicas como Petrobras. A respecto de la petrolera
estatal, el espionaje norteamericano alert al gobierno brasileo respeto al inters
de Estados Unidos en obtener informaciones secretas sobre las potencialidades del
Pr-sal, lo cual expresa la directa vinculacin existente entre el inters por
garantizar la soberana sobre los recursos estratgicos y la ventaja estratgica que
tiene Estados Unidos en virtud de su amplio dominio de tecnologas de
vanguardia.
Finalmente, en lo que hace al sector nuclear, la necesidad estratgica de
desarrollar esta tecnologa es justificada tanto en funcin de los requerimientos de
diversificacin de la matriz energtica y otros usos civiles, como en relacin al
proyecto de construccin del submarino con propulsin nuclear. Los documentos
reiteran la renuncia del pas al desarrollo de armas nucleares a la vez que
reafirman el derecho al desarrollo de esta tecnologa con fines pacficos, sin ms
limitaciones que las disposiciones contenidas en los tratados de control de esta
tecnologa hasta el momento firmados por Brasil (END 2012: 95-96). En
175

El 18 de diciembre de 2013, el ministro Amorim y el comandante de la Aeronutica anunciaron

la decisin a favor de la compra de los cazas suecos Gripen, fabricados por la empresa SAAB.

250

consecuencia, se rechaza expresamente la adhesin al Protocolo Adicional al TNP

o a futuros agregados que amplen las restricciones- y se reclama el
cumplimiento del artculo cuatro de dicho tratado, que dispone las negociaciones
de cara a la progresiva eliminacin del armamento nuclear existente (PDN 2012:
27).
Sobre esta cuestin, durante la entrevista que le realizramos, el coronel
Vieira de Almeida mencion que al momento de discutirse el borrador de la END
con los ministros y el presidente Lula da Silva, tuvo lugar una diferencia de
opiniones con respecto a la inclusin de la oracin que reafirma el rechazo de
Brasil al Protocolo Adicional. Mientras que el canciller Amorim alertaba respecto
a que no poda descartarse un escenario en que Brasil tuviera que adherir a este
instrumento, otros funcionarios, entre ellos Mangabeira Unger, Jobim y Rousseff
a la ocasin ministra de la Casa Civil-, permanecieron firmes en su apoyo a esta
definicin que consideraban innegociable y consiguieron la aceptacin del
presidente Lula, quien defini la cuestin.
Para finalizar, la dimensin instrumental basada en el inters en la autonoma
tecnolgica se vincula estrechamente con aquellas directrices que disponen el
fortalecimiento de la industria nacional de defensa (END 2012: 60), priorizando el
desarrollo de capacidades independientes, subordinando las consideraciones
comerciales a los imperativos estratgicos (END 2012: 99) y asegurando la
continuidad y la previsin en la locacin de recursos (PDN 2012: 34).
En funcin de ambos principios la END recomendaba la adopcin de un
conjunto de medidas de mediano y largo plazo para fortalecer la industria nacional
de defensa. En primer lugar, el ministerio de Defensa deba proponer
modificaciones en la legislacin referente al rgimen jurdico y econmico
especial para compras de productos de defensa junto a las empresas nacionales,
con incentivos y exencin tributarias para la iniciativa privada en la fabricacin de
productos de defensa prioritarios, as como garantas para contratos de
exportacin de determinados productos de defensa. Asimismo, contempl la
realizacin de modificaciones en la legislacin referente a la lnea de crdito
especial, por intermedio del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES), para los productos de defensa, similar a las ya concedidas para otras
actividades.

251

En cumplimiento de estas disposiciones, en septiembre de 2011 se aprob la

Medida Provisoria 544 que establece mecanismos de fomento a la industria
brasilea de defensa, vinculada al Plan Brasil Mayor de agosto del mismo ao,
cuyo propsito era aumentar la competitividad de la industria nacional, a partir del
incentivo a la innovacin y la agregacin de valor. Esta medida fue aprobada por
la Cmara de Diputados el 14 de febrero de 2012 y sancionada como la ley 12.598
el 21 de marzo del mismo ao. La norma crea un rgimen tributario especial para
las empresas que producen bienes de defensa y las que forman parte de su cadena
de valor, y tambin establece incentivos al desarrollo de tecnologas
indispensables para el pas.
A su vez, el ministerio de Defensa, en coordinacin con otros, deba
establecer un acto legal que garantizara el destino, de forma continuada, de
recursos financieros especficos que hagan viable el desarrollo integrado y la
conclusin de proyectos relacionados a la defensa nacional176. Cada proyecto se
vincul con un polo integrador definido, con nfasis en el desarrollo y la
fabricacin de aeronaves de caza y de transporte; submarinos convencionales y de
propulsin nuclear; vehculos areos no tripulados y helicpteros de transporte,
reconocimiento y ataque, entre otros.
En lo concerniente a los submarinos, se cre la empresa estatal Amazonia
Azul Tecnologas de Defensa Amazul-, que surgi de un proyecto de ley
aprobado por el Senado el 12 de julio de 2012. Vinculada al ministerio de defensa
por medio del Comando de la Marina, la empresa se dedicar a las tecnologas
necesarias para las actividades nucleares de la Marina y de su Programa Nuclear,
as como a la industria militar naval, en particular a la construccin de
submarinos. Por ltimo, dos medidas que vale la pena mencionar son, por un lado,
176

En lo que respecta al presupuesto, en 2009 y 2010 este se mantuvo estable en 1,5% del PBI y se
aprob una mejora para 2011 pasando al 1,6%. A pesar de esto, a mediados de febrero, poco
despus de asumir su mandato, Dilma Rousseff decidi un importante recorte presupuestario sobre
la mitad de la partida destinada a mantenimiento operativo y proyectos de las Fuerzas, lo cual
significaba un 26,5% del presupuesto total del ministerio. A pesar de justificarse en el impacto de
la crisis internacional, la medida podra leerse como una estrategia poltica de la nueva mandataria
para demostrar su autoridad sobre uno de los ministros heredados del gobierno de Lula. Ya con
Amorim como jefe de la cartera de defensa, el presupuesto para 2012 tuvo un aumento del 5,8 en
comparacin con el anterior, y el rea de inversiones y gastos pas de los 10,8 billones de reales
(inicialmente previstos antes del recorte de 4,2 billones arriba mencionado) a 16 billones, aunque
no incluy fondos para la compra de los cazas. Asimismo, en junio de 2012se anunci la
asignacin de 1,527 billones de reales pertenecientes al Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) para la compra de 4.170 camiones, 40 carros de combate Guaran y 30 vehculos lanzadores
de misiles Astros 2020.

252

la aprobacin del Plan de Articulacin y Equipamiento de la Defensa, y la

creacin en el organigrama del ministerio de la Secretaria de Productos de
Defensa.

La identidad estratgica brasilea en torno al modelo disuasorio y el rol de

jugador global
A partir del anlisis de estos documentos en funcin de las dimensiones del
concepto de identidad estratgica, observamos que la disuasin constituye un
elemento crucial de la actual identidad estratgica brasilea, concepto estratgico
adoptado en funcin de una percepcin de aguda preocupacin en torno a las
caractersticas y las dinmicas del sistema internacional, aun cuando no se
perciben amenazas concretas en el corto y mediano plazo.
A lo largo de los captulos de la Primera Parte pudimos constatar que dicha
percepcin fue ganando terreno entre las fuerzas armadas, una vez que el
alineamiento en funcin de la lucha de Occidente contra el comunismo
demostraba no servir enteramente a los intereses brasileos de autonoma
estratgica. La preocupacin respecto a las implicancias de la subordinacin
poltico-estratgica de Brasil comenz a tomar forma con el pensamiento de la
lnea heterodoxa de la Marina, en consonancia con la orientacin de la poltica
exterior del gobierno de Geisel y se consolid con la constatacin de las
vulnerabilidades estratgicas en la Amazonia y en el Atlntico Sur, en funcin de
los impactos de los nuevos temas globales y las estrategias de los estados
poderosos sobre el concepto de soberana. As, junto con la eliminacin de la
hiptesis de conflicto con Argentina, comenz a tomar forma el modelo
disuasorio, anclado en la autonoma tanto doctrinaria como tecnolgica, incluso
por detrs de una poltica exterior de menor perfil estratgico.
Este pensamiento encontr respaldo en la orientacin externa del gobierno de
Lula da Silva, tanto en funcin de su visin crtica con respecto a la vinculacin
estratgico-militar con los pases desarrollados como en relacin a la apuesta por
desempear el rol de jugador global. As, mientras que el rgimen democrtico
que comenz en 1985 no haba dado lugar a un proyecto nacional del tipo de
aquel que haba guiado al gobierno militar de 1964 basado en el Brasil Potencia

253

(Rizzo de Oliveira, 1994)-, a partir de Lula da Silva se dio una conjuncin entre
las ideas de las fuerzas armadas y la orientacin de la poltica exterior.
Sumar la dimensin de la defensa al proyecto del Brasil jugador global
implica fortalecer el empleo poltico del poder militar al que se refera Cavagnari
y otros analistas, como Soares Alsina (2008, 2009). Este recurso se piensa, por el
momento sin implicancias coercitivas sobre los pases de la regin, aunque no
desestimadas por estos pensadores. En esta etapa, incrementar el perfil estratgico
del pas se entiende en funcin de su participacin desde lugares de destaque en
las operaciones de paz de Naciones Unidas, as como un rol activo en los
regmenes internacionales de seguridad, al igual que la construccin de una
capacidad militar con autonoma tecnolgica. Dejamos para la conclusin de la
tesis la reflexin respecto a de qu manera esta vinculacin entre una poltica de
defensa ms asertiva y el inters en adoptar el rol de jugador global se relaciona
con la creacin del CDS, para abordar a continuacin la correlacin entre las
definiciones identitarias argentinas y brasileas.

Coincidencias, complementariedades y divergencias de las Identidades

Estratgicas de Argentina y Brasil
A partir de lo expuesto en este captulo, entendemos que ambas identidades
estratgicas, surgidas de los procesos polticos descriptos en la Primera Parte de la
tesis, con importantes instancias de interaccin entre los respectivos actores de la
defensa nacional, tienen elementos de coincidencia, de complementariedad y de
divergencia.
En primer lugar, los conceptos estratgicos de los respectivos modelos de la
defensa nacional marcan una diferencia: mientras que Brasil adopta la disuasin,
Argentina reafirma el modelo defensivo, producto del trabajo intelectual y poltico
de la comunidad epistmica aqu reseada. Si bien el modelo brasileo contiene
ms elementos de precaucin que de tipo ofensivo, cabra pensar que, dada la
explcita negativa argentina a incluir dichos criterios y teniendo en cuenta la
asimetra en su contra, esto podra significar un elemento de conflictividad. En
contraste, argumentamos que la divergencia entre los conceptos estratgicos se ve
sustancialmente matizada por dos coincidencias: la plena asuncin del fin de la

254

hiptesis de conflicto y la convergencia en torno a la creciente designacin de los

recursos naturales como objeto de seguridad.
En cuanto a la primera cuestin, ya demostramos que lo que constituy uno
de los principales propsitos de la comunidad epistmica argentina fue
compartido por altos oficiales brasileos, vindose reflejado en un conjunto de
medidas concretas, como la reubicacin de las fuerzas destinadas en el sur del pas
vecino y el proceso de integracin regional. Respecto al segundo elemento de
coincidencia, reconocemos su carcter menos establecido que el primero, aunque
destacamos la vinculacin entre el inters argentino en la resolucin de la cuestin
Malvinas y la preocupacin en torno a los recursos naturales. De este modo, el
Atlntico Sur parece haberse convertido para Argentina en lo que la Amazonia es
para Brasil, sin perjuicio de que este ocano tambin es estratgico para el pas
vecino. Si bien no se equipara en trminos de riquezas naturales o de valor para el
medio ambiente global, constituye el espacio donde la injerencia extrarregional no
es ya una hiptesis sino una realidad, a partir de la presencia militar britnica en
las Islas Malvinas177.
La cuestin del petrleo y el gas, crecientemente clave en lo que hace al
Atlntico Sur a partir de los descubrimientos del Pr-sal, tambin est presente en
la preocupacin argentina a partir de los estudios prospectivos que realizan
empresas extranjeras en las cercanas de las islas en disputas, auspiciados por los
kelpers. De igual manera, el valor estratgico del Atlntico Sur no se limita a los
hidrocarburos, las rutas martimas ni a los recursos pesqueros. Como factor
geopoltico adicional, cabe mencionar que esta regin ocenica est cada vez ms
articulada en el discurso a la Antrtida, continente sobre el cual Argentina reclama
derechos de soberana y Brasil de exploracin, cuyo tratado regulatorio ser
revisado en 2042. Cada vez ms, se conjetura que la Antrtida comparte con la
Amazonia la riqueza en biodiversidad y minerales, lo cual llev recientemente a
algunos analistas a vincular los esfuerzos britnicos por incrementar su presencia

177

La ministra de Defensa Nilda Garr expres en un discurso esta vinculacin de cuestiones entre
la injerencia extranjera en la regin andina-amaznica a partir del incremento de las bases bajo
control norteamericano y la presencia militar britnica en el Atlntico Sur: el fortalecimiento
de la integracin suramericana es objeto de presin e interferencia por parte de actores extra
regionales. La presencia de contingentes e instalaciones militares se ha expresado por medio de
acuerdos formales y legales, como en el caso de las bases de EEUU en Colombia, pero tambin
bajo flagrante violacin de la Soberana Nacional, como en el caso de la presencia britnica en
Malvinas.

255

en las islas del Atlntico Sur para asegurar su acceso privilegiado a estos recursos
estratgicos (Recce: 2012)178.
De esta manera, Argentina y Brasil crecientemente coinciden en que el
Atlntico Sur y la Amazonia constituyen escenarios prospectivos de disputa entre
los pases sudamericanos y los estados ms desarrollados de fuera de la regin. En
virtud de esto, puede entenderse la reciente denuncia que realiz el gobierno
argentino contra la militarizacin del Atlntico Sur por parte de Gran Bretaa a
partir de la creciente confluencia en torno a visiones geoestratgicas compartidas
en la subregin.
En segundo lugar, destacamos otro punto de convergencia que se articul en
los ltimos aos, en contraste con lo que ocurri durante los noventa. Nos
referimos a que Brasil reconoci el valor del modelo de la seguridad cooperativa
por el cual abog argentina, con un rol fundamental de la comunidad epistmica.
Desde nuestra interpretacin, la superacin de la anterior divergencia sobre este
tema fue posible por el efecto causado por el episodio de tensin entre Colombia,
Ecuador y Venezuela de marzo de 2008, as como el posterior conflicto en torno a
la ampliacin del acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos, lo cual
demostr la necesidad de fortalecer procedimientos de confianza, transparencia y
dilogo poltico en circunstancias de tensin para matizar las diferencias en
materia de orientacin de poltica exterior en particular en relacin a Estados
Unidos- y de seguridad que existen en Amrica del Sur, tema sobre el cual
volveremos en el apartado siguiente.
Por otro lado, sostenemos que el alejamiento poltico de Argentina con
respecto Estados Unidos contribuy a la percepcin de que es posible e incluso
deseable- una agenda de seguridad cooperativa desligada de los intereses
norteamericanos, perfil que marcaba este modelo de seguridad regional durante
los noventa, como fundamentamos en el captulo III. Asimismo, en vinculacin
directa con el modelo hemisfrico de seguridad multidimensional, subrayamos la
coincidencia sobre la negativa a involucrar a las fuerzas armadas en el combate
178

Sobre esta cuestin se manifest el diputado Jos Genoino, asesor especial de la presidente
Rousseff y del ministerio sobre temas de Defensa. Durante el 3 Seminario del Libro Blanco de la
Defensa, Genoino haca una presentacin en fuerte apoyo al CDS como una iniciativa que articula
la cooperacin hacia adentro para logra la disuasin hacia afuera, en el marco de la cual vincul la
disputa de soberana sobre Malvinas con la cercana de las islas con la Antrtida y su valor
estratgico (1135 a 1441)

256

contra las nuevas amenazas, aun cuando Brasil tiene una posicin ms ambigua
que la argentina- como un elemento de acercamiento ms entre los pases.
A su vez, entendemos que existe una complementariedad entre la designacin
que hace Brasil del entorno estratgico sudamericano y la tradicin argentina de
proponer un modelo de seguridad cooperativo para la regin. Si bien como
sealamos en el captulo IV y en este, la comunidad epistmica argentina
trabajaba en torno a la idea de una mayor institucionalizacin del dilogo en
defensa entre los miembros del Mercosur ampliado, la extensin a toda
Sudamrica no necesariamente implic una divergencia.
Retomando la discusin sobre si Brasil adopt el rol de lder regional al
proponer el CDS, desde nuestro anlisis reconocemos que una explicacin sobre
la creacin de este rgano no estara completa si no se contemplaran dos
elementos: el papel jugado por Brasil en la construccin simblica de la
dimensin estratgica de Amrica del Sur y la apuesta argentina por el modelo
cooperativo, que valoriza la construccin de confianza y la transparencia para
desterrar viejas disputas y para evitar potenciales diferencias, a partir del
reconocimiento de la existencia de intereses que pueden divergir.
A partir de esto, entendemos que el elemento de liderazgo que es posible
identificar en las acciones de Brasil se vincula a la prctica de region-building.
Retomando una vertiente crecientemente importante de los anlisis sobre
regionalismos, nuestro abordaje parte del supuesto de que todo vnculo identitario
est basado en parte importante en construcciones discursivas, en tanto la regin
no se comprende como una unidad, sino como el blanco de una deconstruccin e
investigacin. As, los desarrollos de identidad no ocurren por s solos sino que
requieren de esfuerzo y seleccin sistemtica de las caractersticas que se sealan
como genuinas de la regin, dando lugar a procesos de region-building (Keskitalo
2004:2-3). Desde esta perspectiva, las regiones tienen una naturaleza construida,
constituyen conjuntos de prcticas establecidas a travs de un proceso de
definicin, construccin en la cual el discurso juega un rol destacado. Tal como
seala Keskitalo, analizar los regionalismos desde esta perspectiva implica
abandonar la idea de que la identidad regional se da a partir de la posesin de
determinados atributos, y que por el contrario implica una relacin que se
construye a partir de estrategias descriptivas.

257

As, la vinculacin que hace Brasil entre los recursos naturales presentes en
los dos espacios sealados la Amazonia y el Atlntico Sur- y las amenazas que
potencialmente surgiran de las crecientes tensiones con los pases poderosos en el
marco del deterioro del multilateralismo fundamentan la definicin de un
identidad geoestratgica, entendida como una respuesta poltica a la distribucin
geogrfica de los centros de recursos y las rutas, respuesta en forma de
planificacin estratgica, es decir, un plan ordenado que explicita objetivos y
metas a mediano y largo plazo en vistas de escenarios futuros, as como los
medios y estrategias ms eficientes para lograrlos (Grygiel, 2006: 21-22).
Finalmente, destacamos otra creciente coincidencia en torno a la valoracin
del desarrollo conjunto de equipos militares, tendiente al logro de cierto grado de
autonoma en un rea de cuestiones marcada por la dependencia tecnolgica.
Cierto es que se trata de un elemento propio de la identidad estratgica brasilea,
aunque esto no desmerece el hecho de que Argentina aceptara convertirse en socio
en un conjunto iniciativas de cooperacin industrial en defensa, manteniendo a la
vez su insistencia en fortalecer la dimensin poltica del dilogo bilateral en este
rea
De hecho, y a modo de cierre de este captulo, esta complementariedad se
encuentra

presente

en

las

caractersticas

de

este

dilogo

bilateral,

institucionalizado el 28 de abril de 1997, cuando ambos pases firmaron el

Memorandum de Entendimiento, Consulta y Coordinacin. Este documento
estableci un Mecanismo Permanente de Consulta y Coordinacin para el
fortalecimiento de las relaciones bilaterales en materia de defensa y seguridad
internacional, cuyas tareas seran el examen, evaluacin, implementacin y
seguimiento de las cuestiones de defensa y seguridad de mutuo inters. Algunos
meses ms tarde, el Acta de Itaipava estableca los detalles de la instrumentacin
del mecanismo, previendo reuniones anuales bajo el formato de 2 + 2, esto es, las
respectivas cancilleras y ministerios de Defensa. A su vez, el Acta creaba el
Mecanismo Permanente de Anlisis Estratgico (MAE) para encargarse del
seguimiento y puesta en prctica de lo acordado en las reuniones, as como para
preparar los siguientes encuentros.
Segn investigaron Runza (2006) y Winand (2007), el mecanismo sufri de
una gran informalidad y periodicidad irregular, sin comisiones permanentes o
actas pblicas, a la vez que las reuniones adoptaron un tono informativo ms que
258

de verdadera coordinacin poltico- estratgica. Estas conclusiones abonan nuestra

hiptesis respecto a que los verdaderos puntos de conexin entre los respectivos
procesos de formulacin de las polticas de defensa en democracia fueron las
instancias de dilogo entre la comunidad epistmica argentina y los actores de la
defensa brasilea. No obstante esto, creemos que no es menor la supervivencia de
este Mecanismo, como tampoco lo son las medidas tomadas de cara a su
evolucin. Entre ellas cabe nombrar el establecimiento del Grupo de Trabajo
Bilateral de Defensa Brasil-Argentina (GTBD), decidido el 28 de abril de 2000,
en ocasin del encuentro en Buenos Aires de los Ministros de Relaciones
Exteriores, Defensa y Economa de ambos pases.
De igual manera, el 23 de noviembre de 2005, Argentina y Brasil firmaron en
Puerto Iguaz el Acuerdo Marco sobre Cooperacin en el mbito de la Defensa,
cuyo objetivo principal era fortalecer la cooperacin poltica de defensa por
medio del intercambio de experiencias en diseo y gestin de polticas de defensa
y de acciones en las reas de planeamiento, gestin presupuestaria, investigacin
y desarrollo, apoyo logstico y adquisicin de productos y servicios de defensa.
Cuatro das ms tarde firmaron un Ajuste Complementario al Acuerdo de
Cooperacin Cientfica y Tecnolgica de 1980, por medio del cual buscaban
intensificar y reglamentar la colaboracin en reas de desarrollo, adquisicin,
mantenimiento de materiales, suministro de tecnologa militar en la elaboracin
de Proyectos de Sistemas de Armas a ser implementados por los Ejrcitos de cada
pas, designando como primera tarea trabajar en la etapa de Concepcin
Conceptual del Proyecto Vehculo Leve de Empleo General Aerotransportado,
ms conocido como Proyecto Gaucho.
Continuando con el nfasis puesto en la cooperacin tcnica para la defensa,
el 22 de febrero de 2008 ambos gobiernos firmaron en Buenos Aires el Protocolo
Complementario al Acuerdo Marco sobre Cooperacin en el mbito de la
Defensa de 2005. Luego, el 26 de noviembre de 2010, los ministros de Defensa
emitieron una Declaracin Conjunta convocando al mencionado Grupo de
Trabajo Bilateral de Defensa Argentino-Brasileo. En referencia al apoyo a la
labor del CDS, en los considerandos, la declaracin afirmaba que la accin
coordinada entre Argentina y Brasil debiera tener como objetivos fortalecer la
integracin binacional de la Defensa de ambos pases y, a la vez, fortalecer el
sistema de Defensa subregional suramericano.
259

De igual manera, y como un indicador de la complementariedad entre el

inters brasileo en la produccin industrial conjunta y el propsito argentino de
no dejar de lado el dilogo poltico, manifestaba que los ministros entendan que
se trataba de un momento oportuno para dar un nuevo impulso a la relacin
poltico institucional en materia de Defensa. Para esto, decidieron establecer un
canal de dilogo institucional permanente en materia de polticas de Defensa,
mediante un mecanismo de encuentro y de comunicacin formal entre
funcionarios de nivel de Secretario o Viceministro de Defensa de ambos pases,
con participacin de funcionarios relevantes de las respectivas carteras, as como
oficiales militares y representantes de las respectivas Cancilleras. En funcin de
esto se decidi que el Grupo de Trabajo Conjunto Argentina Brasil (GTC ARG
BRA), creado en 2005 seguira desarrollando su agenda de trabajo comn en
materia de tecnologa y produccin para la defensa en el marco del GTBDAB, y
se cre el Mecanismo de Dilogo Poltico Estratgico de nivel Viceministerial
(MDPEVM), encargado de la cooperacin en poltica de defensa.
En materia de proyectos de produccin binacional, destacamos la firma por
parte de los ministros de defensa de ambos pases en octubre de 2010 de una
declaracin de intenciones para la compra por parte de Argentina de seis aviones
militares cargueros KC390, modelo fabricado por EMBRAER, para el cual se
acord la participacin de Argentina en la construccin de algunos componentes.
En el mismo sentido, en julio de 2011, en el marco de una reunin presidencial se
manifest el inters de revitalizar el proyecto SABIA-MAR (Satlite Argentino
Brasileo para Informacin del Mar), un programa de cooperacin entre la
CONAE, la Agencia Espacial Brasilea y el Instituto Nacional de Investigaciones
Espaciales de Brasil, surgido en los noventa, para el desarrollo conjunto de este
satlite oceanogrfico, diseado para vigilar el medio ambiente marino y los
recursos costeros de agua.
Finalmente, el sector nuclear, eje del acercamiento durante la dcada de los
ochenta y noventa, tambin constituy un espacio de cooperacin bilateral. El 22
de febrero de 2008, la presidente Fernndez de Kirchner y Lula da Silva firmaron
un convenio para crear una empresa binacional con capacidad para producir
uranio enriquecido en forma industrial. Luego, el 3 de agosto de 2010, ambos
pases emitieron la Declaracin Conjunta de Presidentes sobre Poltica Nuclear,
por medio de la cual llamaban a la Comisin Binacional de Energa Nuclear a
260

intensificar los esfuerzos en proyectos conjuntos, entre ellos el desarrollo de un

reactor de investigacin multipropsito. Este convenio fue firmado en enero del
ao siguiente y fue reconocido por ambas mandatarias en la Declaracin Conjunta
del 31 de enero de 2011.

La institucin de la seguridad regional

El CDS: una unidad de modificacin efectiva. El modelo de cooperacin
disuasoria
La Primera Parte de la tesis reconstruy los procesos de reformulacin de las
polticas de defensa en Argentina y Brasil, con nfasis en los actores que los
protagonizaron y las ideas en torno a las cuales se delinearon dichas polticas,
tanto en su dimensin domstica, pero fundamentalmente en su conexin con la
poltica exterior regional. Esto parte del supuesto de que los procesos, los actores
y las ideas constituyen elementos centrales para conocer el origen y las
especificidades de los intereses que informan las respectivas polticas de defensa,
en particular la dimensin cooperativa regional. Retomando los argumentos de
Katzenstein et al (1996), la reconstruccin busc poner de relieve el ambiente
ideacional que dio forma a las actuales identidades estratgicas de los estados.
As, el modelo defensivo y la cooperacin regional constituyen los elementos
fundamentales de la identidad estratgica argentina, ambos estrechamente
vinculados a las creencias de la comunidad epistmica. Por su lado, la conjuncin
entre el pensamiento estratgico de las fuerzas armadas desarrollado desde la
dcada del ochenta y la orientacin de poltica exterior autonomista de los
gobiernos del PT, dio lugar a la identidad estratgica brasilea en torno a la
disuasin y el rol de jugador global. Es tiempo ahora de detectar esos elementos
identitarios en las caractersticas del CDS, o dicho de otro modo, analizar la
manera en que esas identidades influyeron sobre las estructuras normativas
interestatales en materia de defensa.
Recordando la definicin de las unidades de modificacin efectiva en el
marco de los conceptos de las comunidades epistmicas, estas hacen referencia al
comportamiento normativo en tanto patrn de dos o ms estados que resulta en
parte de la innovacin, la seleccin y la difusin de expectativas (Adler, 1992:
105). Esta variable muestra el final de un proceso que comienza por la crtica del
261

pensamiento establecido y la creacin de nuevas formas de pensar que se

convierten en innovaciones, las cuales son seleccionadas por el poder poltico
como parte de las normas y polticas especficas, innovaciones que en trminos
bilaterales o regionales pasan por un proceso de difusin, influyendo sobre los
debates en otros pases. En ltima instancia el proceso culmina en la inclusin del
nuevo pensamiento en los principios, las normas y las caractersticas de las
instituciones de cooperacin, en este caso, sobre defensa regional.
En base a esta definicin argumentamos que el CDS en tanto institucin de la
cooperacin regional en defensa constituye una unidad de modificacin efectiva
en tanto incorpora la concepcin de la defensa nacional separada de la seguridad
pblica y el modelo de la seguridad cooperativa, elementos centrales de la actual
identidad estratgica argentina. El modelo de la seguridad cooperativa, respecto al
cual la comunidad epistmica realiz un importante trabajo de argumentacin,
junto al resto de los miembros de lo que denominamos en el captulo IV como la
comunidad regional de estudios de defensa, se complementa con elementos
propios de la identidad estratgica brasilea: el modelo disuasorio y la
preocupacin por la autonoma. A continuacin analizamos la combinacin de
elementos constitutivos del concepto estratgico del CDS: la adopcin del
concepto de seguridad estratgica regional, el componente de seguridad
cooperativa, los elementos del modelo disuasorio y los proyectos de autonoma
tecnolgica.

Exclusin de las nuevas amenazas: seguridad estratgica regional

En el libro CDS Crnicas de su gestacin, Gonzalo Garca Pino subsecretario de Guerra del Ministerio de Defensa Nacional y Presidente Pro
Tempore del Grupo de Trabajo de creacin del CDS- explic que durante las
reuniones de negociacin del Estatuto, las delegaciones fueron consensuando tres
exclusiones. Por un lado, el hecho de que el CDS constituira un foro de dilogo y
cooperacin en lugar de una instancia de resolucin de situaciones de amenaza o
quiebre de la paz, como lo es el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. En
segundo lugar, se descart la inclusin de un compromiso de seguridad colectiva,
aclarndose incluso que el CDS no va dirigido en contra de ningn pas.
Particularmente, no nace para oponerse a las polticas de defensa de Estados
262

Unidos en la regin (2009: 37), excluyndose as la posibilidad de conformacin

de una fuerza operativa combinada. Finalmente, se decidi que aquellas
cuestiones vinculadas a la seguridad - seguridad pblica, humana, ciudadana,
orden pblico, etc.- tambin quedaban por fuera de la actuacin del Consejo.
Ahora bien, esta exclusin no significa que los pases miembros no
consideren los temas de seguridad pblica deban quedar por fuera de la
cooperacin sudamericana. De hecho, algunos meses ms tarde, durante la III
Reunin Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la
UNASUR, celebrada el 10 de agosto del 2009 en Quito, los presidentes decidieron
la creacin del Consejo Suramericano de Lucha contra el Narcotrfico, el cual
cambi su nombre a Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las
Drogas (CSPMD) cuando se aprob su estatuto en abril de 2010.
De igual manera, la III Reunin de Ministros del CDS, al aprobar su plan de
accin anual, incluy la propuesta colombiana de llevar a cabo una Reunin de
Ministros de Defensa, Justicia e Interior a celebrarse en Colombia, a efectos de
analizar las amenazas del crimen organizado transnacional y otras nuevas
amenazas a la seguridad regional. Esta reunin fue finalmente convocada en
ocasin de la Reunin Extraordinaria el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores celebrada en Buenos Aires el 24 de agosto de 2011, momento en el
cual se encomend al CEED iniciar estudios sobre esta materia para apoyar los
trabajos de la futura reunin. En conformidad con este mandato, el CEED public
en febrero de 2012 el Informe Acerca del Crimen Organizado Transnacional y
Otras Nuevas Amenazas a la Seguridad Regional.
Finalmente, en mayo del mismo ao se celebr en Cartagena la reunin entre
ministros de las tres carteras, cuya recomendacin final fue que el Consejo de
Jefes de Estados de la UNASUR cree un consejo especial que promueva la
cooperacin en materia de seguridad ciudadana y combate al crimen organizado.
Como resultado, el 30 de noviembre de 2012 fue creado en Lima el Consejo
Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinacin de
Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional.
A partir de estos datos puede observarse que al separar las problemticas
vinculadas con la seguridad interior de aquellas propias de la defensa externa en
el sentido en que qued consagrado en el ordenamiento jurdico argentino y que la
comunidad epistmica trabaj bajo el concepto de seguridad estratgica regional263

el CDS adopta el criterio poltico de esta separacin entre las fuerzas armadas y
las hiptesis de empleo que admitan un enemigo de la misma nacionalidad. En
consecuencia, el campo de accin de la defensa queda centrado exclusivamente en
la preparacin para conjurar amenazas de origen externo. Ciertamente, no todos
los pases de la regin siguen este criterio en sus polticas de defensa, razn por la
cual creemos aun ms relevante que el mismo haya sido adoptado para organizar
la cooperacin regional en esta materia.

Seguridad Cooperativa: prevencin y construccin de confianza.

El elemento de prevencin de conflictos y construccin de la confianza mutua
propio de la seguridad cooperativa est presente en el primer objetivo general del
CDS, relativo a Consolidar Suramrica como una zona de paz, base para la
estabilidad democrtica y el desarrollo integral de nuestros pueblos, y como
contribucin a la paz mundial. Como mencionamos antes, las zonas de paz
suponen la existencia de espacios interestatales en los cuales los miembros se
comprometen a utilizar los medios de solucin pacfica de controversias y de
abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad
territorial de otro Estado. Si bien estos principios ya estn en la Carta de las
Naciones Unidas a la que adhieren la inmensa mayora de los estados, no en todas
las regiones se ponen en marcha mecanismos de dilogo y concertacin poltica
que busquen la prevencin de las disputas entre los estados, y es menos frecuente
aun que estos mecanismos involucren a las polticas de defensa y a las fuerzas
armadas.
En este sentido, luego de mencionarlas en los principios que fundamentan el
CDS, el estatuto de este organismo establece como objetivos especficos
fortalecer la adopcin de medidas de fomento de la confianza y difundir las
lecciones aprendidas y fomentar el intercambio en materia de formacin y
capacitacin militar, facilitar procesos de entrenamiento entre las fuerzas armadas
y promover la cooperacin acadmica de los centros de estudios de defensa. A
partir de este mandato el CDS trabaj en torno a tres cuestiones: generar
transparencia en materia de gastos de defensa y capacidades militares; conformar
un esquema regional de medidas de confianza mutua y construir un mecanismo de
consultas frente a situaciones de tensin.
264

Con respecto a la primera cuestin, el Plan de Accin de 2009 ordenaba

transparentar la informacin sobre gastos e indicadores econmicos de la defensa,
tarea a cargo de Argentina y Chile, reconociendo los avances que haban logrado
sobre este tema de manera bilateral a comienzos de la dcada de 2000179. Para su
cumplimiento, se conform un Grupo de Trabajo responsable de establecer una
metodologa que permita estandarizar un mecanismo para transparentar el
inventario militar de los pases suramericanos y su actualizacin peridica. En
cumplimiento de esto, en 2013 el CEED llev adelante dos ejercicios de
aplicacin de esta Metodologa y dio lugar, en base a los datos facilitados por los
estados miembros, a un Registro Suramericano de Inventarios Militares, cuya
actualizacin ser su responsabilidad.
De igual manera, el CDS junto al CEED present en julio de 2011 una
Metodologa de medicin de gastos de Defensa, y a propuesta del equipo de
trabajo que dio lugar a la Metodologa se cre el Registro Suramericano de Gastos
en Defensa, cuyo propsito es medir oficialmente las erogaciones que realizan los
pases miembros de UNASUR en materia de Defensa, a partir de la definicin
comn de gasto de defensa consensuada en la metodologa, as como el resto de
los estndares de presentacin de la informacin contenidos en el documento,
informacin que anualmente los pases miembros deben presentar ante el CEED.
En lo que hace a las medidas de confianza mutua, tal como destac el
ministro de defensa ecuatoriano, Javier Ponce, en ejercicio de la presidencia ProTmpore del CDS, parte del mandato surgido de la Reunin Extraordinaria
celebrada en Bariloche en agosto de 2009 para gestionar la crisis en torno al
acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos, fue disear un conjunto de
medidas de confianza y seguridad, asegurando mecanismos concretos de
implementacin y garantas. Esto qued plasmado en el primer punto de la
Declaracin de Bariloche, el cual llamaba a Fortalecer a Suramrica como zona
de paz, comprometindonos a establecer un mecanismo de confianza mutua en
materia de defensa y seguridad, sosteniendo nuestra decisin de abstenernos de
recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial de otro
Estado de la UNASUR.

179

El Informe final del grupo de trabajo reconoce como antecedente una experiencia previa que
tuvo lugar entre Argentina y Chile, cuando en 2001 construyeron una "Metodologa Estandarizada
Comn para la Medicin de los Gastos de Defensa".

265

A estos efectos, la Presidencia Pro Tmpore del CDS desarroll, entre

septiembre y diciembre de ese ao, una propuesta de Procedimientos de
Aplicacin para las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad, presentada
finalmente durante el 2010. En estrecha relacin con el episodio de tensin arriba
mencionado, el procedimiento aprobado inclua como medida de fomento de la
confianza y la seguridad un Mecanismo de notificacin y registro ante la
UNASUR del texto integral de los acuerdos de cooperacin intrarregional y extra
regional en materia de defensa y seguridad. Esto implicaba que los estados
miembros tienen la obligacin de informar y registrar ante la presidencia del CDS
qu acuerdos de este tipo se firmaban, remitiendo incluso una copia de todos los
acuerdos firmados con posterioridad a la fecha de entrada en vigor del CDS, esto
es, el 16 de diciembre de 2008. Sobre estos acuerdos, el Procedimiento establece
una clusula sobre sujecin de los acuerdos de cooperacin en materia de defensa
a los principios del derecho internacional y la garanta de no utilizacin de estos
acuerdos en contra de la soberana, la seguridad, la estabilidad y la integridad
territorial de los estados de UNASUR.
Como medidas de confianza adicionales el Procedimiento instituye un
Mecanismo de notificacin de maniobras, despliegues o ejercicios militares,
terrestres, areos o navales en las zonas fronterizas; un Mecanismo de notificacin
de ejercicios militares con pases regionales y extra regionales; la invitacin a
observadores militares de los pases de la UNASUR a estos ejercicios y un
Mecanismo de comunicacin entre las Fuerzas Militares de Frontera para
coordinar e informar sus actividades. Asimismo, en noviembre de 2012, los
ministros del CDS encargaron al CEED la sistematizacin, anlisis y archivo de la
informacin recibida en relacin a dichas medidas, a partir de lo cual este
organismo elabor un Mecanismo de Seguimiento de las Medidas de Fomento de
la Confianza y Seguridad del CDS.
Por ltimo, en lo relativo al mecanismo de accin frente a situaciones de
tensin, tambin vinculado por la crisis generada en torno al acuerdo entre
Colombia y Estados Unidos, a fines de 2009, Per propuso la formulacin de un
Protocolo de Paz, Seguridad y Cooperacin de la UNASUR, a la vez que Chile
presentaba el Proyecto de Decisin sobre una Arquitectura de Seguridad para
UNASUR, y Ecuador propona un Proyecto de Cdigo de Conducta sobre
cuestiones de Defensa y Seguridad. Durante 2010 Per fue la delegacin
266

encargada de los trabajos, a partir de los cuales se formul una propuesta que
tratara de manera conjunta estos proyectos que iban hacia un mismo sentido, tarea
que luego pas a la rbita del CEED.

Disuasin y autonoma
Como fundamentamos en el apartado anterior, el CDS est formado por un
importante elemento de seguridad cooperativa, dado por los esfuerzos por
transparentar gastos y capacidades militares, por regionalizar las prcticas
existentes de medidas de confianza mutua y por el intento de establecer un
mecanismo de alerta y gestin de amenazas a la paz. De igual manera, como
sostenemos en este apartado, el CDS est conformado por elementos propios de la
disuasin desde una visin autonomista. Uno de los indicadores de este criterio es
el segundo objetivo general del CDS: Construir una identidad suramericana en
materia de defensa, que tome en cuenta las caractersticas subregionales y
nacionales y que contribuya al fortalecimiento de la unidad de Amrica Latina y el
Caribe. As, si bien el CDS renuncia a adoptar un compromiso de seguridad
colectiva y a la constitucin de una fuerza operacional, el trabajo orientado a
generar una doctrina de defensa acorde a los intereses regionales representa la
intencin de diferenciarse de conceptos forneos hacia la adopcin de una visin
propia. Sumado a la creciente convergencia en torno a la designacin de los
recursos naturales como un objeto de seguridad sostenemos que se fortalece el
elemento disuasorio, aun sin designacin de enemigos.
En lo que hace a la construccin de enfoques y conceptos de defensa, el
estatuto del CDS designa como objetivo especfico avanzar gradualmente en el
anlisis y discusin de los elementos comunes de una visin conjunta en materia
de defensa, para lo cual el Plan de Accin 2009/2010 plante como punto 1.d y
1.e respectivamente propiciar la definicin de enfoques conceptuales e
identificar los factores de riesgo y amenazas que puedan afectar la paz regional y
mundial, tems que se fusionaron a partir del Plan de Accin 2011.
Este objetivo se encuentra estrechamente ligado a la creacin del CEED,
decidido ya en la I Reunin Ordinaria de Ministros de Defensa de la UNASUR,
de marzo de 2009. En esta reunin se encarg a Argentina la constitucin y puesta
en funcionamiento de este centro de estudios, as como la direccin de un grupo
267

de trabajo encargado de elaborar la propuesta de estatuto, la cual fue aprobada en

la II Reunin Ordinaria de Ministros de Defensa en mayo de 2010, incluyendo la
designacin de Buenos Aires como sede del organismo.
De acuerdo a lo que establece su estatuto, el CEED constituye una instancia
de produccin de estudios estratgicos a efectos del asesoramiento al CDS cuando
ste lo requiera. Su misin es contribuir a la consolidacin de los principios y
objetivos del CDS, a partir de la generacin de conocimiento y difusin de un
pensamiento estratgico suramericano en materia de defensa y seguridad regional
e internacional. En base a estos dos elementos fundamentales, el CEED tiene
como objetivos: la identificacin de desafos, factores de riesgo y amenaza,
oportunidades y escenarios relevantes para la defensa y la seguridad regional y
mundial, tanto en el presente como en el mediano y largo plazo; promover la
construccin de una visin compartida que posibilite el abordaje comn en
materia de defensa y seguridad regional de los desafos mencionados; as como la
identificacin de enfoques conceptuales y lineamientos bsicos comunes que
permitan la articulacin de polticas en materia de defensa y seguridad regional.
En funcin de esto, el CEED es el rgano dependiente del CDS que se ocupa
de la realizacin de estudios e investigaciones en temticas vinculadas a la
defensa y la seguridad regional, as como la organizacin de talleres y edicin de
publicaciones tendientes a efectuar el anlisis permanente de aquellas situaciones,
eventos, procesos y tendencias relacionadas con la defensa y la paz regional e
internacional. A partir de estas y otras actividades, el CEED se constituye tambin
en un centro de documentacin y archivo, funcional al mantenimiento de la
memoria institucional del CDS. De igual manera, en relacin directa con el eje de
trabajo del CDS relativo a la Formacin y Capacitacin, le cabe al CEED el
establecimiento de las relaciones institucionales y la conformacin de una red de
intercambios

entre

los

centros

de

estudios

estratgicos

nacionales

extrarregionales.
Para funcionar, el CEED cuenta con un Consejo Directivo, una Direccin
Ejecutiva y una Secretara Administrativa, as como con la participacin
permanente de expertos designados por los ministerios de defensa de los pases
miembros. El primer Director Ejecutivo designado fue Alfredo Forti, quien aun
cumpla funciones en el ministerio de defensa y continu dirigiendo el CEED
cuando dej la cartera a fines de 2011, siendo relegido en 2013 por un perodo
268

adicional, hasta julio de 2015. Por su parte, se eligi como subdirector al experto
ecuatoriano Pablo Celi de la Torre, tambin relecto hasta abril de 2014.
A partir de los objetivos y atribuciones mencionadas, el CEED se propone
avanzar en la definicin e identificacin de los intereses regionales, concebidos
stos como el conjunto de los factores comunes, compatibles y/o complementarios
del inters nacional de los pases de UNASUR, estructurando su agenda de tareas
alrededor de tres reas: Poltica de Defensa, riesgos y amenazas a la seguridad
regional; Institucionalidad de los Sistemas Nacionales de Defensa; y Prospectiva
estratgica (Plan de Accin 2012). La primera rea incluye el anlisis de las
definiciones de seguridad y defensa en Suramrica, la elaboracin de una Matriz
de factores de riesgos y amenazas y un Informe de diagnstico de definiciones
regionales, nacionales, con recomendaciones para definiciones comunes y
tratamiento de diferencias. Sobre la primera cuestin, en noviembre de 2011 el
Consejo de Ministros de Defensa aprob el "Informe Preliminar del CEED al
Consejo de Defensa Suramericano acerca de los trminos de referencia para los
conceptos seguridad y defensa en la regin Suramericana. Por su parte, para
abordar el tercer punto el CEED comenz a formular el Estudio prospectivo
Suramrica 2025, un anlisis integral de los activos estratgicos regionales y las
capacidades colectivas y su incidencia para la sostenibilidad, seguridad y defensa
estratgicas de la regin y su posicionamiento en el Sistema Internacional de
Seguridad.
De igual manera, en el marco de la labor del CDS, entre 2010 y 2013 se
realizaron tres seminarios sobre Visiones y enfoques conceptuales de defensa,
riesgos y amenazas a la regin180. El ltimo de ellos subtitulado Hacia una visin
Suramericana para la Defensa de los Recursos Naturales y la Biodiversidad",
expresa la creciente identificacin entre los riesgos y amenazas potenciales de la
regin y la preocupacin con la proteccin de los recursos naturales181.
En este mismo sentido, el Plan de Accin de 2013 dispuso la creacin de un
Grupo de Trabajo para gestin y monitoreo de reas especiales utilizando los
recursos del Centro Gestor de Proteccin de la Amazonia (CENSIPAM) en
180

El primero los das 26-28 de mayo de 2010; el segundo entre el 6 y 8 de septiembre de 2011; el
te1 cero el 2 de noviembre de 2012 y el cuarto el 7 de noviembre de 2013)
181
Asimismo, antes del seminario mencionado, entre el 27 y el 30 de mayo de 2013, la UNASUR
realiz en Caracas la Conferencia sobre Recursos Naturales para el Desarrollo Integral de la
Regin.

269

provecho de los pases miembros de la UNASUR, cuya labor culmin en la

realizacin en agosto de 2013 en Manaos del I Seminario Sudamericano sobre
Monitoreo de reas Especiales. El mismo Plan de Accin dispuso la creacin de
un grupo de trabajo responsable de formular un diagnstico para proponer
mecanismos de cooperacin en materia de proteccin y defensa de los recursos
naturales y la biodiversidad.
Esta vinculacin entre la seguridad regional y los recursos naturales ha sido
reconocida por el Director Ejecutivo del CEED, cuando durante su presentacin
en el marco del Seminario Internacional Nuevas Dimensiones de la Integracin y
la Seguridad Regional, realizado en Buenos Aires, el 25 de julio de 2013, Forti
destac el concepto de inters regional resaltando que no hay mayor ejemplo
paradigmtico que ilustre este concepto () como los cuantiosos recursos
naturales estratgicos que abundan en Suramrica y que por su diseminacin, sin
respetar fronteras, constituyen de hecho, activos comunes a nuestros doce pases
de UNASUR182. De igual manera, en la III Declaracin de Lima, emitida al
trmino de la IV Reunin Ordinaria del CDS, los ministros de Defensa
convinieron en:
Reconocer la importancia de la defensa de los recursos naturales de la
regin, entendiendo que se debe incrementar los mecanismos de
cooperacin intrarregionales, as como elaborar polticas y mecanismos
de disuasin ante eventuales situaciones extrarregionales que tengan
implicancias y desestabilicen a Suramrica como una zona de paz.

Adicionalmente, continuando con el inters en la afirmacin de la presencia

en espacios estratgicos, los miembros del CDS acordaron medidas de
cooperacin y presencia conjunta en la Antrtida, incluida una expedicin
conjunta al Polo Sur programada para realizarse durante la Campaa Antrtica de
2014 (Plan 2012 y 2013)
Entre las actividades relativas a la Formacin y Capacitacin del CDS
destacamos la realizacin de dos ediciones, en 2012 y 2013 del Curso Avanzado
de Defensa Sudamericano (CAD-Sul), que reuni a altos funcionarios de defensa
tanto militares como civiles- durante dos meses en la ESG de Rio de Janeiro. De
similar manera tambin se realizaron dos ediciones del Programa Suramericano de

182

Declaraciones disponibles
Eventos/0016-Eventos.html

en

el

sitio

web:

http://www.ceedcds.org.ar/Espanol/04-

270

Formacin de Civiles en Defensa, con instancias virtuales y otras presenciales en

Buenos Aires183.
Sin dudas, la medida de mayor impacto en materia de formacin y
capacitacin fue la creacin de la Escuela Sudamericana de Defensa, la cual
comenz a ser diagramada a finales de 2012, como un centro de estudios
superiores y coordinacin de redes entre las iniciativas nacionales para formacin
y capacitacin de civiles y militares en materia de defensa y seguridad nacional.
En funcin de las ideas iniciales, en mayo de 2013, delegados militares de
Argentina, Brasil y Ecuador se reunieron en Quito para trabajar en el diseo de la
institucin, labores que continuaron durante el mes de septiembre en Brasilia,
hasta ser finalmente creada el 20 de febrero de 2014, con sede en Ecuador.
Para finalizar, identificamos dos elementos ya abordados en el captulo V,
como parte de la identidad estratgica brasilea vinculados al modelo disuasorio:
la preocupacin en torno a las implicancias potenciales de las doctrinas militares
norteamericanas y a los riesgos provenientes del podero de este pas en trminos
de guerra ciberntica. Si bien sostuvimos que el modelo disuasorio que parece
adoptar el CDS no designa a ningn estado como fuente potencial de amenaza
hacia la regin, cabe mencionar que, en ocasin del debate surgido en relacin al
acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos, y a partir de la denuncia que
hiciera el presidente Hugo Chvez, la Declaracin de Bariloche incluy como
mandato para el CDS el anlisis del documento producido por el Comando de
Movilidad Area norteamericano, denominado Estrategia global de bases de
apoyo. En cumplimiento de esto, durante la II Reunin Ordinaria de la Instancia
Ejecutiva del CDS Venezuela present un informe sobre los alcances del
documento, luego de lo cual se debati sobre el tema. En una reunin posterior se
decidi conformar un grupo de trabajo que revisara el texto e hiciera una sntesis
objetiva del mismo, presentado en junio de 2010, conclusiones que fueron
elevadas al Consejo de Jefes y Jefas de Estado y Gobierno de la UNASUR.
183

Otras acciones pertenecientes al eje de Formacin y Capacitacin que vale mencionar son la
elaboracin de un registro de las academias y centros de estudio en defensa y de sus programas y
la creacin de una red sudamericana de capacitacin y formacin en defensa, que permita el
intercambio de experiencias y el desarrollo de programas conjuntos. Asimismo, se proyecto el
establecimiento de programas de intercambio docente y estudiantil, homologacin, evaluacin y
acreditacin de estudios, reconocimiento de ttulos y becas entre las instituciones existentes, en
materia de defensa (Plan de Accin 2009-2010). Para posibilitar la realizacin de reuniones,
seminarios e intercambio de informacin virtual en tiempo real, se gener un Sistema de Aula
Virtual.

271

De similar manera, el CDS comenz a atender la preocupacin respecto a las

amenazas cibernticas. El Plan de Accin de 2012 prevea la conformacin de un
grupo de trabajo para evaluar la factibilidad de establecer polticas y mecanismos
regionales para hacer frente a las amenazas cibernticas o informticas en el
mbito de la defensa. El tema cobr mayor relevancia luego del episodio de
espionaje al que nos referimos en el apartado sobre la identidad estratgica
brasilea, el cual inspir la Declaracin Conjunta sobre Defensa Ciberntica, del
30 de agosto de 2013, luego de la Reunin del Consejo de Jefes de Estado y de
Gobierno de la UNASUR realizada en Paramaribo. Algunas semanas despus, el
13 de septiembre de 2013, Argentina y Brasil firmaron una declaracin bilateral
sobre la cuestin, en ocasin de la visita del ministro Amorim a Buenos Aires.

Cooperacin industrial
Finalmente, la cooperacin en materia de industrias de defensa -un objetivo
autonomizante de largo plazo- puede abordarse en base a tres cuestiones: el
trabajo de diagnstico e intercambio de informacin, el proyecto de desarrollo
conjunto de un Avin de Entrenamiento Bsico y el diseo y produccin de un
Sistema de Aviones No Tripulados.
Con respecto a la primera cuestin, tendiente a generar informacin necesaria
para identificar capacidades y reas de asociacin estratgica, para promover la
complementariedad, la investigacin y la transferencia tecnolgica, en noviembre
de 2012 se realiz un Taller para desarrollar un marco conceptual y una
metodologa para el diagnstico de la industria de defensa, as como un Seminario
Internacional de Tecnologa Industrial Bsica Seguridad y Defensa.
En materia de desarrollos conjuntos, Argentina jug un rol activo en el
proyecto del Avin de Entrenamiento Bsico- Primario Sudamericano, siendo la
encargada del grupo de trabajo de expertos conformado a partir del Plan de
Accin 2012. Al ao siguiente, el pas inform que se haban completado las dos
primeras etapas el nombramiento de los puntos focales y la definicin de
requerimientos operativos- dndose inicio a la tercera y ltima, consistente en la
definicin de la factibilidad de diseo, desarrollo y produccin y elaboracin del
informe final. En lo que hace al sistema de aviones no tripulados, el Plan de
Accin 2012 decidi la conformacin de un Grupo de Trabajo de expertos que
272

elaborara un estudio de factibilidad para el diseo, desarrollo y produccin

regional del sistema.
Al momento en que Brasil propuso el CDS algunas voces subrayaron que se
trataba de un instrumento para fortalecer la industria brasilea de defensa,
ampliando su mercado al convertirse en proveedor para los vecinos (Gratius,
2008). En realidad, la cooperacin industrial es slo una entre varias otras
dimensiones de trabajo del CDS que de hecho generaron muchos ms resultados
que la integracin de las industrias de defensa.
Como consecuencia de lo expuesto hasta aqu, argumentamos que la
combinacin de elementos que conforman el CDS dio lugar a un modelo de
cooperacin en defensa propio, el cual comenz a ser designado en el discurso
poltico y acadmico como un modelo de cooperacin disuasoria. En relacin al
primer tipo de discurso destacamos las menciones en las alocuciones del ministro
Amorim, como la siguiente:
La cooperacin entre nuestros pases en la mejor forma de consolidar el
ambiente de paz regional y, al mismo tiempo, de disuadir las amenazas
externas. Tenemos as que manejarnos a travs de un concepto quizs
novedoso: la cooperacin disuasoria. Con objetivos como la
construccin de confianza, la promocin de la transparencia, la
concertacin poltica y el desarrollo de una identidad comn en defensa
entre sus miembros, el CDS permitir a los pases sudamericanos trabajar
permanentemente para solucionar las tensiones existentes en la regin
(Amorim, 2013c).

De similar manera, durante la entrevista que realizramos, el general

Etchegoyen mencion este concepto y lo vincul a la preocupacin en torno a los
recursos naturales cuando seal que
(...) la disuasin que Brasil necesita trabajar es cooperar con los pases
sudamericanos para que alcancemos un estado de disuasin regional. ()
nadie va a violar una riqueza de Argentina sin tener efecto en Brasil.
Nadie va a meter la mano en el gas boliviano sin tener efecto en Brasil. El
sentimiento de un brasileo tiene que ser de un repudio tan fuerte por la
presencia inglesa en las Malvinas como si fuese en la Amazonia. Tiene
que incomodar tanto al estado brasileo la presencia inglesa en las
Malvinas como la presencia de cualquier otro en la Amazonia () si
Dios quiere algn da tendremos una identidad de la soberana
sudamericana, preservadas las diferencias nacionales.

Sin mencionar explcitamente el concepto, el Informe de Avance sobre los

conceptos de seguridad y defensa elaborado por el CEED se refiere a la esencia
del modelo cuando reconoce que:
273

Es manifiesto el inters de avanzar en la coordinacin de polticas y

acciones hacia la construccin de un mecanismo regional de defensa
cooperativa, que tiende a configurarse sobre la base de medidas de
confianza y confluencia estratgica dentro de una concepcin de defensa
disuasiva comn y otros instrumentos de entendimiento, incluidos un
pensamiento comn de defensa suramericano y el empleo regional de
medios militares basado en diversas formas de interrelacin,
complementacin e interoperatividad destinadas a alcanzar y mantener
las condiciones de seguridad regional.

El modelo de la cooperacin disuasoria difiere de la seguridad cooperativa

porque no se agota en la construccin de la confianza y la transparencia para
evitar conflictos entre los miembros del acuerdo. A ese modelo basado en
evaluaciones relativamente optimistas del entorno estratgico, la cooperacin
disuasoria suma la designacin de vulnerabilidades estratgicas comunes y la
voluntad poltica de atenderlas de manera conjunta. Ahora bien, la accin de
disuasin no se piensa a partir de la constitucin de una fuerza operacional
comn, ni un pacto de seguridad colectiva, puesto que se reconoce la asimetra en
trminos de medios para enfrentarse a una efectiva agresin armada externa, as
como se es consciente de que las diferencias doctrinarias entre los miembros del
modelo y la persistencia de desconfianzas constituyen otros lmites a esa opcin.
Descartada por el momento la alternativa de una disuasin a travs de un pacto de
seguridad, la cooperacin disuasoria apuesta a la construccin de un consenso
entre los miembros que genere costos polticos altos para quien est dispuesto a
amenazar los intereses regionales, una eventualidad que como subrayamos no se
vislumbra en el corto ni mediano plazo.

274

Conclusin
Tal como record Donnelly (2005: 40), Waltz advirti que las predicciones
que hace el realismo estructural son indeterminadas porque las ciencias sociales
trabajan con regularidades similares a las leyes (law-like regularities) en lugar de
leyes determinsticas. Si un investigador no logra encontrar en un caso de estudio
el resultado que predice una teora porque los supuestos tericos no estn
contemplados en el caso, la culpa es del investigador, no del terico. Si, por el
contrario, los supuestos subyacentes de una teora estn presentes en un caso pero
los resultados esperados no, ese fracaso es atribuible a la teora. Ahora bien, esta
investigacin se enmarca en el tipo de situacin que segn Donnelly resulta ms
interesante: aquellos casos en los cuales las presiones que una teora predice se
encuentran operando pero se ven superados por otras fuerzas que aquella teora no
contempla.
As, los anlisis sobre la creacin del CDS que expusimos en la introduccin
parecen estar sustentados en los supuestos del realismo neoclsico: al
incrementarse en los ltimos tiempos el poder relativo brasileo en la regin este
pas busc extender sus metas de poltica exterior reforzando su rol de liderazgo
regional, esta vez en la dimensin estratgico-regional. Asimismo, la llegada de
un gobierno con ambiciones mayores expresa la primera variable interviniente del
realismo neoclsico: hubo una percepcin positiva de los lderes con respecto a
esa posicin relativa obtenida por incremento de las capacidades materiales.
Tambin podemos identificar la segunda variable: un gobierno con una
interpretacin ms estatista, que gener un importante excedente econmico y
modific el tradicional monopolio de la burocracia diplomtica, obtuvo as el
control de los recursos del estado necesarios para lanzar una iniciativa de
cooperacin regional en defensa y obtener la aceptacin del resto de los estados.
De similar manera, Argentina vio agudizado un proceso ya existente de prdida de
poder relativo, a partir del cual se vio presionada a disminuir sus ambiciones de
influencia internacional y regional. Una elite poltica que luego de la crisis de
2001 habra percibido esta declinacin y que deba gobernar con un aparato estatal
diezmado y endeudado, se habra resignado a hacer bandwagoning con Brasil: la
conducta de aquellos estados que se pliegan a las iniciativas de los poderosos
como una estrategia para obtener ganancias o evitar riesgos.
275

Resulta difcil desmentir estos enunciados, tanto en virtud de su

correspondencia con algunos datos de la realidad como por su coherencia con
respecto a la perspectiva terica ms difundida sobre las relaciones
internacionales. Pero cierto es tambin que esta narrativa sobre el surgimiento del
CDS no logra dar cuenta del entusiasmo y el protagonismo argentino en la
creacin y funcionamiento del organismo; o de la restriccin auto-impuesta por
Brasil al interior del mismo. Tampoco sirve para predecir y explicar las
caractersticas particulares que adopt el CDS en tanto modelo de cooperacin
regional en defensa, de las varias posibilidades que existen. Nuestro argumento ha
sido que esos interrogantes obtienen respuesta introduciendo en la explicacin un
conjunto de variables ideacionales: las identidades estratgicas como parte del
ambiente cultural-institucional- que surgen de procesos de formacin de intereses
protagonizados por los actores polticos relevantes.
De esta manera, el supuesto terico expresado en la hiptesis sostiene que las
polticas de defensa estn influidas, ms que por la posicin relativa en la
estructura de poder, por el ambiente cultural-institucional conformado entre otros
elementos por las identidades de los estados, los cuales actan como filtros frente
a los factores materiales otorgndoles un sentido De qu manera est conformada
esa variable identitaria? Por entendimientos respecto a la naturaleza y los fines del
pas, las definiciones sobre quin es, qu desea y qu necesita para lograrlo De
quines son esos entendimientos? Para encontrarlos, ms que observar a la
idiosincrasia nacional debo conocer cules actores lograron influir sobre dicha
poltica, as como los procesos mediante los cuales surgieron esos entendimientos
y lograron ser condensados en polticas.
Ese proceso de formacin de intereses fue reconstruido en la primera parte de
la tesis por medio de la descripcin densa de la cual suele valerse parte importante
del constructivismo. El propsito fue ofrecer referentes empricos para sostener el
supuesto respecto a que conocer ese proceso es clave para reconocer las variables
ideacionales que dan forma a las preferencias de los estados, otorgando un sentido
de entre varios posibles a las capacidades y a las estructuras materiales, tanto
propias como de los otros significativos. Algunos constructivistas han recurrido a
la descripcin de otros procesos menos polticos porque parten del supuesto de
que experiencias ms cotidianas vinculadas a la cultura nacional dan forma a las
identidades de los estados. Por ejemplo, Ted Hopf (2002) complement el anlisis
276

del pensamiento de los lderes con la interpretacin de libros de texto, novelas

populares y obras de la cinematografa nacional. En nuestro caso, entendimos que
los actores polticos influyentes constituyeron los sujetos de anlisis relevantes
puesto que el rea de cuestiones estudiada es una en la cual la ciudadana no suele
interesarse demasiado, ni existe una sociedad civil organizada para influir sobre
ella, sumado a la existencia de una corporacin especfica.
A partir de esa reconstruccin pudimos sostener que el ambiente culturalinstitucional argentino se conform en ocasin de la dinmica poltica abierta por
la transicin a la democracia entre actores civiles y militares, con nfasis en los
dos partidos mayoritarios. El proceso de formacin de intereses relativos a la
cooperacin regional en defensa y a la eliminacin de las hiptesis de conflicto
continu influido por esta comunidad epistmica durante los noventa, aun en un
contexto en el cual la Cancillera haba sido designada por el poder ejecutivo
como un actor decisivo en la poltica de defensa. Este grupo de actores dio lugar a
un conjunto de elementos ideacionales que gravit sobre la definicin de los
intereses de la poltica exterior de la defensa.
Este verdadero paradigma de la defensa argentina resultante de los procesos
descriptos en la primera parte dio forma en gran medida a la identidad estratgica
del pas, analizada en la segunda parte. Mediante la utilizacin del marco
conceptual de las comunidades epistmicas pudimos trazar el proceso de
surgimiento de esos entendimientos. En trminos de creencias tal como las
considera el esquema construido por Haas (1992b) la comunidad epistmica
desarroll la creencia causal respecto a que la participacin poltica de los
militares en la historia nacional del siglo XX jug un rol fundamental en la
debilidad de la democracia argentina, si bien no en tanto variable nica que
explica la interrupcin de los gobiernos civiles, s como uno de los factores
determinantes. Esta idea dio lugar a la creencia normativa en el control civil sobre
las fuerzas armadas y la conduccin poltica de la defensa nacional, como
requisitos para la consolidacin de la democracia. Para lograr estas condiciones,
resulta fundamental tener una legislacin que respalde la autoridad poltica sobre
las instancias militares, que otorgue poder real al ministerio de Defensa y designe
un rol activo al Congreso, as como implementar un conjunto de medidas
tendientes a la formacin de expertos civiles en defensa que puedan actuar desde
el Ejecutivo y el Legislativo.
277

De esos supuesto se desprende la creencia causal que sostiene que cuando las
fuerzas armadas trabajan en torno a hiptesis vinculadas a actores internos
movimientos sociales, sectores polticos o grupos denominados como criminalesse corre el riesgo de la intromisin de los militares en cuestiones polticas, con la
consecuente amenaza sobre las instituciones democrticas y lesin de las garantas
constitucionales. En consecuencia, la comunidad epistmica ha sostenido, por un
lado, que el mbito de la defensa, en el cual actan las fuerzas armadas, se refiere
a amenazas de tipo militar provenientes de otros actores estatales, dejando la
dimensin de la seguridad interna a las fuerzas de seguridad, con las debidas
excepciones contempladas en la constitucin y las normas especficas. Por otro
lado, esta idea que surgi de una preocupacin ligada al combate de movimientos
subversivos luego fue aplicada a la negativa a involucrar a los militares en el
combate contra el narcotrfico, creencia en torno a la cual se form un consenso
parlamentario, frente a la opinin contraria de otros sectores polticos y militares,
que lejos de haber desaparecido, vuelven a manifestarse recurrentemente cuando
la coyuntura poltica lo habilita.
En trminos de la dimensin externa de una poltica de defensa democrtica,
la comunidad epistmica fundament la creencia normativa en que esta debe
basarse en una actitud no ofensiva y en el dilogo regional. Esta idea anida en la
creencia causal respecto a que las rivalidades que Argentina sostuvo con Brasil -y
en menor medida con Chile - tienen sus orgenes en conflictos ya superados,
propios de escenarios de balance de poder que han perdido sentido en un contexto
de globalizacin e integracin regional. As, un concepto estratgico ofensivo,
basado en determinantes estratgicos que ignoren interpretaciones de tipo
sociolgico, como las perspectivas sobre zonas de paz y comunidades de
seguridad, fueron consideradas contrarias al inters nacional. No obstante esto, se
reconoce que las percepciones mutuas de confrontacin bajo las cuales vivieron
Argentina y sus vecinos no son de fcil superacin, en virtud de lo cual se
recomienda la construccin de confianza mediante medidas polticas y militares,
as como la institucionalizacin del dilogo poltico sobre defensa con los vecinos,
elementos propios del modelo de la seguridad cooperativa.
Hemos argumentado que estos entendimientos, si bien se anclaban en las
creencias particulares de los actores y se adaptaban a los requerimientos polticos
de sus partidos, fueron elaborndose y desarrollando su faceta ms analtica a lo
278

largo de las distintas iniciativas de investigacin y discusin a las cuales fueron

dando lugar. La participacin de los miembros de esta comunidad dentro del
sistema poltico fundamentalmente el Congreso y el ministerio- tanto de manera
formal como informal llev a la inclusin de esas definiciones identitarias y de
intereses en la poltica de defensa argentina, y su difusin hacia otros pases de la
regin.
La inclusin de la variable identitaria al igual que la previa reconstruccin
del proceso de surgimiento de dicha identidad- nos permite comprender la
persistencia de la apuesta argentina por la cooperacin regional en defensa aun
luego de cambios en los lineamientos de la poltica exterior, o bien la ausencia de
ellos. Los entendimientos a los cuales dio lugar esta comunidad epistmica fueron
institucionalizados en el sistema poltico, adquiriendo una resistencia tal que nos
permite sostener que en virtud de ese paradigma de la defensa argentina la poltica
de cooperacin regional en temas estratgicos va por un carril autnomo al de la
poltica exterior.
Por su parte, el ambiente cultural-institucional brasileo estuvo constituido
por la interaccin entre actores de tipo tradicional, aunque esto no signific la
ausencia de procesos de formulacin de los intereses nacionales. En el marco de la
crisis de identidad militar que vivieron las fuerzas armadas de este pas, la
interpretacin sobre el inters nacional en un contexto de restricciones a la
autonoma estratgica estuvo protagonizado por un conjunto de altos oficiales que
compartan dos creencias fundamentales para el argumento de nuestra tesis: la
necesidad de reformular el rol estratgico de Brasil en funcin de la
resignificacin del conflicto Este-Oeste y el tambin necesario repensar el secular
vnculo de rivalidad con la Argentina.
Las preferencias de las fuerzas armadas brasileas resultaron fundamentales
en la definicin de la identidad estratgica de este pas. Pero lejos de estar
determinadas por un ethos militar abstracto, esas preferencias fueron el resultado
de las discusiones desde distintas miradas dentro de las mismas fuerzas armadas
respecto a cules eran los intereses nacionales brasileos en un contexto de
limitaciones al proyecto de la Potencia impuestas por el estado hegemnico, as
como la identificacin de vulnerabilidades estratgicas provenientes de
debilidades propias pero fundamentalmente surgidas de un ambiente estratgico
marcado por lo que denominamos como las implicancias de la poslegalidad: la
279

relativizacin de las normas internacionales cuando no su directa violacin-, el

incremento de acciones unilaterales y la explotacin de las inconmensurables
ventajas tecnolgicas por parte de Estados Unidos, factores que potencian la
preocupacin ya existente sobre la proteccin de los recursos naturales y la
bsqueda de la autonoma tecnolgica.
Estas preferencias basadas en el pensamiento estratgico soberanista
coincidieron con la perspectiva del grupo poltico que lleg al poder en 2003 y
que a partir del segundo gobierno de Lula da Silva elev el perfil estratgico del
pas como parte del proyecto de construccin del rol de jugador global. Esto fue
producto de una transformacin del ambiente cultural-institucional domstico,
puntualmente, de un cambio en la estructura y la dinmica de los actores
involucrados en la formulacin de la poltica de defensa a partir de la articulacin
de polticos, militares y acadmicos, que haba tenido un paso previo con al
constitucin de la SAE en los noventa. La coincidencia entre la lnea autonomista
de Itamaraty y el pensamiento militar soberanista se conjug con las iniciativas
tendientes a reforzar la participacin de actores civiles, entre las cuales
destacamos la interaccin con aquellos pensadores estratgicos, as como la
institucionalizacin de la comunidad acadmica brasilea sobre defensa, con la
creacin de la ABED.
Por su parte, la dimensin externa del ambiente cultural-institucional estuvo
dada por la interaccin entre los actores de la defensa de ambos pases. Junto con
los congresos y jornadas acadmicas, los Simposios de Estudios Estratgicos de
los Estados Mayores, el Seminario hacia las FFAA del 2000 y dems iniciativas,
operaron como instancias de discusin y dilogo paralelas a los avances
diplomticos en trminos de cooperacin bilateral que transformaron radicalmente
el vnculo entre Argentina y Brasil. Con la dimensin universitaria de los actores
brasileos, la comunidad epistmica argentina encontr importantes coincidencias
alrededor de las creencias normativas en el control civil y la conduccin poltica
de la defensa nacional. Con la dimensin militar, se profundiz la necesidad de
desmantelar las hiptesis de conflicto, comenzando un incipiente dilogo en torno
a las posibilidades de la cooperacin regional en el rea militar, as como la
realizacin de ejercicios combinados. De este modo, interpretamos que la
dinmica abierta por la comunidad epistmica en su relacin con los actores
brasileos contribuy a poner en marcha los procesos de aprendizaje, la
280

construccin de un background knowledge a los cuales nos referimos en el

captulo I. Cierto es que estos procesos no son fciles de medir lo cual tampoco
fue el objetivo de esta tesis- pero constituyen un elemento ms para comprender
que una iniciativa de la diplomacia presidencial brasilea como fue el CDS, logr
concretarse porque exista un conjunto de ideas previas sobre cooperacin
regional en defensa que Argentina y Brasil vinieron discutiendo desde 1985 y que
se transformaron en elementos constitutivos de la actual identidad estratgica
argentina.
Hasta aqu uno de los supuestos tericos de nuestras hiptesis: las polticas de
defensa reciben influencias de los ambientes ideacionales de los estados, siendo
las identidades uno de los elementos fundamentales, las cuales resultan de
procesos tanto domsticos como internacionales de definicin de los intereses
nacionales. La segunda parte de la hiptesis, de tipo emprico relativo al caso de
estudio, sostuvo que las identidades estratgicas resultantes de ambos procesos
comparten elementos y que esta coincidencia constituye una variable relevante
para dar cuenta, tanto de la creacin como de las caractersticas del CDS.
A pesar de reconocer el consenso que generaba la idea de sepultar
definitivamente esas hiptesis y trabajar en pos de la cooperacin, durante los
aos noventa existieron una serie de lineamientos de poltica exterior y de defensa
que sealaban divergencias de peso entre las respectivas concepciones estratgicas
de Argentina y Brasil. Mediante el anlisis de los entendimientos discutidos
pudimos identificar que las principales diferencias giraron en torno al concepto de
seguridad cooperativa, muy relacionado con la propuesta norteamericana de
fuerzas armadas acotadas, y del concepto estratgico defensivo, tambin limitante
del perfil estratgico de los pases de la regin.
En contraposicin, los actores de la defensa brasilea desconfiaban del
concepto defensivo argentino y se inclinaban por un modelo disuasorio ms
autonomista, aun en los aos noventa cuando Itamaraty se convirti en una voz
influyente en las decisiones sobre defensa. Frente a una perspectiva kantiana
sobre el orden internacional que se abra luego del fin de la Guerra Fra, las
fuerzas armadas brasileas profundizaban el pensamiento estratgico originado en
la dcada anterior, centrado en la preocupacin frente a la dependencia
tecnolgica, al retorno del derecho de injerencia, la relativizacin de la soberana

281

y sus implicancias sobre espacios brasileos con vulnerabilidad estratgica: la

Amazonia y el Atlntico Sur.
La diferencia de criterios entre la perspectiva argentina y aquella sostenida
por las fuerzas armadas brasileas durante los noventa impact sobre las
posibilidades de la profundizacin del dilogo sobre defensa que haba
comenzado en la dcada anterior. As, mientras que Argentina en repetidas
ocasiones propuso a Brasil la creacin de un mecanismo de seguridad cooperativa
este pas siempre rechaz dichos planteos. Pero a pesar de esta oposicin, Brasil
no dio lugar a un nuevo concepto estratgico nacional ni regional, porque su
poltica exterior estaba basada en un bajo perfil estratgico, lo cual se modific
con la llegada del Partido de los Trabajadores al poder, con la inclusin de la
defensa en el proyecto de hacer de Brasil un jugador global. De este modo, el
factor de poder, dado por una posicin relativa de Brasil menos significativa que
aquella alcanzada en la dcada siguiente, no alcanza para explicar por qu no se
sum una dimensin estratgica al proceso de integracin y dilogo poltico en
esta poca. Para responder a ese interrogante, argumentamos, es necesario poner
en juego la variable ideacional relativa a las divergencias que existan entre los
respectivos entendimientos sobre la poltica de defensa y la poltica exterior.
Pero el hecho de que la propuesta de creacin del CDS coincida con el
momento de crecimiento del perfil estratgico brasileo no implica una relacin
de causalidad ni necesaria ni determinante. Esto es, el organismo no fue creado
porque finalmente el estado poderoso de la regin decidi mediante un clculo
estratgico que era el momento de construir un esquema que incrementara su
influencia regional en defensa y seguridad por sobre la de Estados Unidos y que
funcionara para controlar los daos producidos por el conflicto en la regin
andina. El enfoque a partir de las identidades estratgicas permite comprender que
un proyecto civil como fue el CDS encontr respaldo en un conjunto de
entendimientos del pensamiento estratgico prexistente sobre los intereses
nacionales de Brasil. El anlisis de esas formulaciones sobre el inters nacional
nos permite entender que el principal inters detrs del CDS tiene que ver ms con
una estrategia autonomizante que con una construccin de liderazgo y hegemona
hacia dentro de la regin.
De igual manera, la contrastacin de ambas identidades estratgicas permite
ver que aquellas divergencias fueron relativizndose en funcin de las
282

coincidencias sealadas al final del captulo V: la no incompatibilidad entre el

modelo defensivo argentino y el disuasorio brasileo en funcin de la
consagracin del fin de las hiptesis de conflicto mutuas y de la inclusin de
elementos propios de la disuasin en la poltica de defensa argentina; y el acuerdo
en torno a una versin de la seguridad cooperativa menos funcional a la agenda
norteamericana. Lo que es ms, Argentina encontr un punto de vinculacin entre
su reclamos de soberana sobre Malvinas, la militarizacin de este espacio
producto de las polticas britnicas y la preocupacin en torno al control de
recursos estratgicos. Esta coincidencia refuerza los entendimientos compartidos
en relacin a la seguridad regional y fundamentan el modelo de cooperacin
disuasoria que adopta el CDS.
Tambin en el marco de una explicacin en trminos materiales podra
sealarse que la inclusin de la defensa en el proyecto de insercin de Brasil se
dio en el momento de auge econmico de este pas, el ao 2007-2008, implicando
que slo ocurri cuando el gobierno percibi que contaba con las capacidades
econmicas para respaldar un incremento de su poder militar. Por nuestro lado,
sostenemos una explicacin anclada en lo ideacional, que permite dar cuenta de
por qu la poltica de defensa asertiva continu aun luego de desatarse la crisis
financiera internacional y deteriorarse los indicadores econmicos de Brasil. La
END, el acuerdo con Francia para la construccin de los submarinos, la creacin
del CDS y la decisin sobre la compra de los cazas no puede explicarse slo
tenido en cuenta los datos de la economa ni la autonoma militar. La coincidencia
entre las fuerzas armadas y aquel sector poltico brasileo en torno a los
elementos de la identidad estratgica brasilea constituye el ambiente ideacional
que es la condicin de posibilidad de una poltica de defensa disuasoria y
cooperativa. Este anlisis responde al supuesto de que las polticas de los estados
no pueden ser estipuladas de manera deductiva segn las capacidades materiales
que tengan y la posicin relativa que estos recursos de poder le otorguen. Las
identidades nacionales de los estados constituyen factores cruciales para entender
esas polticas.
En lo que respecta a la aceptacin argentina hacia la propuesta de creacin del
CDS, nuestra investigacin ha sostenido que no se trat de una actitud de
resignacin frente a la evidente asimetra de poder en favor de Brasil. Por el
contrario, hemos demostrado que la idea de la institucionalizacin del dilogo
283

poltico-militar sobre la seguridad regional constituy una de las ms importante

creencias a las que dio lugar la comunidad epistmica, transformando a la
cooperacin regional en esta materia en parte de la identidad estratgica del pas.
Desde nuestro anlisis, fue en virtud de este entendimiento que el pas puso en
segundo plano la insatisfaccin con respecto al mayor peso adquirido por
Sudamrica frente al Mercosur en la poltica brasilea, pero esto no ocurri por un
deseo altruista sino porque aquel inters se enfrent a una creencia
institucionalizada en la poltica de defensa argentina.
De este modo, la comunidad epistmica, su interaccin con los actores de la
defensa brasilea y con la comunidad regional de estudios sobre la temtica
constituy la estructura ideacional que interactu con la estructura material
conformada por la asimetra de poder en favor de un Brasil fuerte y asertivo- para
dar lugar al CDS. A partir de esto, entendemos que la materialidad puede explicar
mejor el momento de la creacin del CDS, una institucionalizacin y
jerarquizacin de la cooperacin ya existente que fue posible porque Brasil la
propuso. Dicha explicacin se asemeja a la hiptesis sobre la estabilidad
hegemnica, segn la cual los regmenes internacionales son creados en virtud de
los intereses del estado con ms poder, quien busca materializar sus preferencias
en estructuras normativas, institucionalizando sus deseos como las reglas del
sistema. Pero esta explicacin no da cuenta de la aceptacin argentina, pas en el
cual haban ocurrido procesos polticos de definicin de los intereses en funcin
de la institucionalizacin de esa cooperacin, procesos tan decisivos que dejaron
su huella en las normas y en las polticas. De igual manera, no da cuenta de las
caractersticas adoptadas por el CDS, esa mezcla entre la seguridad cooperativa y
la disuasin. Es en este sentido que la estructura normativa regional que significa
el CDS es una consecuencia de las definiciones identitarias coincidentes en
materia de defensa de dos estados fundamentales en el proceso de su
construccin, definiciones que operan como condiciones de posibilidad de las
decisiones de poltica exterior.
Cabe aclarar que esta tesis no pretendi argumentar que Brasil no haya
contemplado las ventajas instrumentales que el CDS le representa. Lo que busca
relativizar es que la existencia del CDS se explique entera o fundamentalmente a
partir de esa variable de clculo estratgico de poder, que haya sido una decisin
que cualquier gobierno hubiera tomado dadas iguales condiciones estructurales y
284

operando bajo el supuesto de racionalidad. Por el contrario, sostenemos que la

forma especfica en que los actores definieron el inters nacional fue producto del
juego de interpretaciones sobre el pasado, el presente y el futuro previsible del
poder del estado y de las caractersticas del ambiente estratgico. Asimismo, el
hecho de que el CDS pueda representarle ms ventajas a Brasil que a otros
miembros, por ejemplo Argentina, no invalida la existencia de crecientes
convergencias en temas de defensa aun en el marco de la persistencia de
divergencias- las cuales tienen un peso ms importante tanto en el hecho de la
creacin del organismo como en sus caractersticas.
Por otro lado, el hecho de que la institucionalizacin llegara veinticinco aos
despus del inicio del proceso de formacin de intereses refuerza la explicacin
constructivista por sobre la institucionalista liberal. Esto es, no fueron las
tendencias funcionales de las instituciones de la integracin regional las que
dieron lugar a un modelo regional de la defensa sino la agencia particular de un
grupo de actores y el pensamiento al que dieron lugar, en conjuncin con las
definiciones identitarias que surgieron de los procesos polticos domsticos y
externos.
A partir de lo dicho hasta aqu, sostenemos que el aporte de nuestra tesis se
inscribe en tres dimensiones. Por un lado, en materia de los estudios sobre poltica
de defensa y cooperacin regional de Amrica del Sur, nuestra investigacin puso
de relieve la existencia de una base ideacional que fundamenta lo alcanzado en
materia de institucionalizacin del dilogo sobre la cuestin a partir de un enfoque
novedoso, que pone en juego variables hasta el momento no exploradas.
En segundo lugar, la tesis profundiz sobre los determinantes de las polticas
de defensa argentina y brasilea. De hecho, la reconstruccin de actores
argentinos de la poltica de defensa no haba sido puesta de relieve hasta el
momento. Si bien recientemente tuvieron lugar trabajos desde la perspectiva de la
historia (Soprano, 2013), esto no haba sido abordado desde los estudios de
poltica exterior argentina, en los cuales predomina la interpretacin respecto a
que el modelo defensivo y de cooperacin regional fueron resultado de una
estrategia poltica de control civil de los militares y una iniciativa polticodiplomtica vinculada a la orientacin de la poltica exterior de los noventa.
Para nosotros, ninguna de esas dos caractersticas fundamentales de la
identidad estratgica argentina se entienden cabalmente si no se pone de relieve su
285

anclaje en interpretaciones particulares sobre experiencias histricas recientes: las

consecuencias de la adopcin de la DSN y la rivalidad con los vecinos. Esos
entendimientos que ganaron influencia sobre la poltica de defensa se basaron en
destacar las inconsistencias entre ambos elementos y el inters nacional de una
Argentina democrtica y su persistencia permite entender por qu ambos
elementos continan a marcar la identidad estratgica argentina, aun luego de que
ms de un gobierno busc de manera deliberada desandar todo lo hecho en
poltica exterior que pudiera relacionarse con el alineamiento automtico.
Por su parte, a pesar de no haber utilizado un marco conceptual especfico
para la reconstruccin de los actores de la defensa brasilea, nuestro trabajo aporta
como novedad el poner de relieve una serie de coincidencias entre el pensamiento
militar -que fue formulndose en paralelo a un modelo de poltica exterior con el
cual disenta- y la ideologa poltica del PT y una fraccin de Itamaraty. Mientras
que los estudios brasileos suelen priorizar el factor de la autonoma militar, sin
desconocer esa realidad, nosotros relevamos la existencia de un conjunto de
oficiales representantes de un pensamiento divergente respecto al de la ESG que
encontr puntos importantes de coincidencia con el del gobierno de Lula,
condicin de posibilidad para la cristalizacin de un conjunto de entendimientos
en la actual identidad estratgica brasilea.
Finalmente, en lo que hace a la disciplina de las Relaciones Internacionales, a
partir del esfuerzo descriptivo realizado, la tesis busc contribuir al acervo de
investigaciones empricas desde el constructivismo, menos difundidas que los
textos enfocados en sus principios ontolgicos y epistemolgicos. Si bien la
investigacin no se plante como un estudio de caso para encontrar supuestos de
alcance medio con el objetivo de refinar la teora constructivista, consideramos
que los trabajos que conjuguen el anlisis emprico con la utilizacin de las
variables propias de esta perspectiva contribuyen a clarificar los alcances de la
misma.
En el marco del constructivismo, la tesis tambin contribuye en tanto
investigacin que pone en juego el marco conceptual de las comunidades
epistmicas. Esto no slo se alcanza utilizando en el anlisis de los actores, los
procesos y las ideas de la poltica de defensa argentina los conceptos de creencias
y propsitos y las variables de unidades de variacin, innovacin, seleccin,
difusin y unidades de modificacin efectiva. Tambin la comparacin con la
286

existencia de la comunidad acadmica brasilea sirve para dejar de relieve que el

concepto de comunidades epistmicas designa un fenmeno especfico, cuyo
valor explicativo es derivado de la existencia de todos los elementos arriba
mencionados. De esta forma, si bien existe en Brasil una comunidad de estudios
de defensa muy amplia, con niveles de excelencia y en claro proceso de
consolidacin mucho mayor que la comunidad acadmica argentina de la
defensa- no es posible identificarla con el concepto de comunidad epistmica
porque ese grupo carece de un conjunto de propsitos y creencias compartidos en
el mismo grado que el argentino. De igual forma, como detallamos en el apartado
sobre Brasil de este captulo, si bien el ministerio de Defensa brasileo llev
adelante desde 2003 un conjunto de ambiciosas iniciativas tendientes a fortalecer
los estudios civiles sobre defensa y convertirse en un socio de las instituciones
acadmicas encargadas de estos temas incluyendo la convocatoria de los
expertos a las instancias de discusin sobre la defensa nacional- no existen
suficientes indicadores de seleccin poltica de las creencias de esa comunidad,
como s documentamos en el caso argentino.
Para cerrar, nos referiremos a una cuestin controvertida, tanto en trminos
tericos como empricos. En Argentina existe gran consenso poltico en relacin a
la eliminacin de las hiptesis de conflicto con los vecinos, as como respecto a
que el pas no debera tener una poltica de defensa que implique un mayor
involucramiento en las dinmicas de la seguridad internacional, en especial
iniciativas con escasa legitimidad como lo fue la coalicin liderada por Estados
Unidos que invadi Irak en 2003, o polticas que despierten desconfianza entre los
vecinos. Ahora bien, el acuerdo en torno al modelo defensivo y cooperativo existe
en paralelo a fuertes crticas respecto a la situacin de abandono material de las
fuerzas armadas del pas que incluso perjudica la insercin de Argentina en
instancias de cooperacin regional- escenario al cual hicimos referencia al tratar
sobre la dimensin instrumental de la identidad estratgica. De similar manera,
aun valorando que se hayan deconstruido las hiptesis de conflicto con Brasil y
Chile, existe otra crtica en torno a lo perjudicial en trminos doctrinarios de la
ausencia de hiptesis de empleo que remplacen a aquellas ya superadas.
En el contexto de unas fuerzas armadas con gravsimos problemas de
operatividad ya no de atraso tecnolgico- y desprovistas de una clara orientacin
doctrinaria en trminos de su misin con el peligro que esto trae de que se
287

transformen en instrumento de determinados sectores polticos, cabra el

interrogante es correcto entonces hablar de una identidad estratgica, teniendo en
cuenta las connotaciones de estabilidad y solidez que tiene este concepto?
Atenindonos al significado que el constructivismo le otorga a las identidades
consideramos que es correcta la utilizacin del trmino. Aquellas dos crticas con
las cuales coincidimos- no invalidan que el consenso en torno al modelo defensivo
y la seguridad cooperativa y en menor medida la exclusin de las fuerzas
armadas del combate de las nuevas amenazas- constituyan entendimientos
colectivos incorporados en las normas y las polticas de la defensa argentina, aun
cuando se trate de una poltica ineficiente, contradictoria y relegada.
De igual manera, argumentamos que en Argentina predomin un proceso de
transformacin de la identidad estratgica mientras que en Brasil se dio una
conjuncin entre elementos nuevos -la autonoma estratgica y la inclusin de la
defensa en el proyecto de ascenso internacional- y la tradicin -la construccin de
la potencia. Este elemento de cambio aparejado con el concepto de identidad
tambin puede parecer un contrasentido ya que la nocin de sentido comn del
trmino identidad remite a lo arraigado, lo permanente y lo consensuado. Pero la
identidad nacional tal como la supone el constructivismo no necesariamente es lo
persistente y lo inmutable, sino el resultado de pujas polticas por la adopcin de
los entendimientos de determinados actores.
Por otro lado, si el carcter identitario no est directamente vinculado con la
permanencia de las polticas En qu medida puede esperarse que esas ideas se
modifiquen? Puede esperarse una vuelta de las hiptesis de conflicto entre
Argentina y Brasil, o al menos un congelamiento de la cooperacin? El
constructivismo supone que las estructuras sociales son relativamente estables, ya
que funcionan como profecas autocumplidas, tendiendo a reproducir los
significados que las conforman, pero en ningn modo supone que sean
inmutables. Por el contrario, la nocin de la mutua constitucin entre el agente y
la estructura implica que estas no existen independientemente de las prcticas de
los actores que funcionan como modo de reproduccin de esos elementos
ideacionales. Volviendo a la importancia de la agencia, es la accin poltica y
comunicativa que los agentes sociales pueden producir nuevos entendimientos, en
funcin tambin de las estructuras materiales en las que estn inmersos.

288

A partir de estos supuestos tericos, entendemos que los entendimientos

compartidos entre Argentina y Brasil que dan lugar a las coincidencias entre sus
identidades estratgicas aqu explicitadas lejos de estar petrificados estn sujetos a
la posibilidad de ser modificados. Pero de la misma manera es cierto que esa
estructura social, una verdadera ideologa de la cooperacin regional en defensa,
en el mediano plazo es la que acta haciendo posible ciertas polticas y vetando
otras.
El axioma tradicional de las relaciones internacionales prescribe un prudente
pesimismo respecto a las diferencias entre los intereses nacionales potencialmente
conflictivos de los estados. Ahora bien, basar la poltica de defensa argentina en el
supuesto de que un Brasil poderoso sera amenazante para el pas y por lo tanto
limitar la cooperacin sera una poltica basada ms en la ciencia ficcin que en la
prudencia.

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309

ANEXOS

310

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Militar, Brasilia, Brasil.
ALVES, Vagner Camilo, 27 de agosto de 2013, Universidade Federal
Fluminense, Niteroi, Brasil.
AMORIM, Celso, 16 de diciembre de 2013, Ministerio de Defensa, Brasilia,
Brasil.
CABRAL, Severino, 26 de agosto de 2013, Rio de Janeiro, Brasil.
COSTA VAZ, Alcides, 19 de noviembre de 2013, IREL-UnB, Brasilia, Brasilia.
DOMINGOS NETO, Manuel, 27 de agosto de 2013, Niteri, Brasil.
DONADO, Marcela, 11 de septiembre de 2013, RESDAL, Buenos Aires,
Argentina.
DRUETTA, Gustavo, 25 de abril de 2013, Buenos Aires, Argentina.
ETCHEGOYEN, Sergio Westphalen, 19 de diciembre de 2013, Quartel General
do Exrcito, Brasilia, Brasil.
GONALVES, Williams, 22 de agosto de 2013, Universidade do Estado do Rio
de Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil.
LIMA FIGUEIREDO, Eurico de, 27 de agosto de 2013, Universidade Federal
Fluminense, Niteri, Brasil.
MARTNEZ, Pablo, 18 de Julio de 2013, Ciudad de Paran, Argentina.
MARTINS FILHO, Joo Roberto, 16 de agosto, Campinas, Brasil.
MATHIAS, Suzeley Kalil, 14 de agosto de 2013, Campinas, Brasil.
PEREIRA, Antonio Carlos, 19 de agosto de 2013, So Paulo, Brasil.
RAMALHO DA ROCHA, Antonio Jorge, 31 de octubre de 2013, IREL-UnB,
Braslia, Brasil
SOARES, Samuel Alves, 16 de agosto de 2013, So Paulo, Brasil.
TIBILETTI, Luis, 22 de octubre de 2012, Buenos Aires, Argentina.
TIBILETTI, Luis, 25 de abril de 2013, RESDAL, Buenos Aires, Argentina.
UGARTE, Jos Manuel, 24 de abril de 2013, Buenos Aires, Argentina.

Reuniones del Seminario Permanente Hacia las FFAA del ao 2000

Confeccin propia
N
1
2

Fecha
31/08/1990
21/09/1990

Expositor
Jos Paradiso (USAL)
Carlos Moneta (SELA)

10/10/1990

Miembros

31/10/1990

14/11/1990

18/12/1990

05/04/1991

Jorge Castro (ESG Ex)

8
9

23/04/1991
28/05/1991

Miembros
Miembros

10

18/06/1991

Roberto Lavagna (Prof)

11

01/07/1991

Emb Juan Carlos Olima

(ViCan)

12

30/07/1991

F. Fajnsylber (CEPAL)

13

13/08/1991

Rosendo Fraga (Nueva

May), Druetta y Tello

14

27/08/1991

Jorge Cassaretto

15

10/09/1991

(Cnel R del Ex Esp)

Fernando de Salas Lpez

16

19/09/1991

Alte Jos Ferrer (JEM

Armada)

17

08/10/1991

Eduardo Vaca

18

22/10/1991

Thomaz Guedes Da Costa

(SAE)

19

26/11/1991

Ernesto Lpez Luis

Tibiletti.

20

19/12/1991

21

17/03/1992

Hctor Muzzopappa
(CEPNA)
Miembros
L. Dallanegra Pedraza
(MRE)

Eduardo Vaca Jos

Paradiso.
Manoel Augusto Teixeira
(Instituto Liberal SP)

Tema
Situacin internacional.
Situacin regional.
Debate y elaboracin de la visin
conjunta
de
la
situacin
internacional y sus principales
tendencias.
Situacin nacional.
Situacin nacional.
Situacin regional (alternativas).
Actualizacin
situacin
internacional.
Debate situacin internacional.
Debate situacin regional.
Alternativas
industriales
y
crecimiento en Argentina.
Insercin global y regional de la
Argentina.
Alternativas de industrializacin
en la regin.
La seguridad regional en el marco
de los procesos de integracin.
Lneas y tendencias de la accin
eclesial en Argentina.
Definicin de una poltica de
defensa en el marco de la
seguridad regional en tiempos de
incertidumbre.
El papel de la Armada en el nuevo
contexto estratgico internacional
y regional.
La necesidad de un nuevo
proyecto nacional.
La percepcin estratgica de
Brasil.
Percepciones sobre seguridad
estratgica regional en los pases
del Cono Sur y en los EEUU
Modelos de planificacin y
alternativas actuales.
Sociedad, FFAA y Poltica de
Defensa en Brasil.
1

Virgilio Beltrn (Sec Est

Estr Ex), Guillermo
Montenegro (EGN,
EDENA)
LeifErik Kjonnerod. UNac
de la Def (EEUU)

22

31/03/1992

23

28/04/1992

24

19/05/1992

Gral. Martn Balza (JEMG

del Ejrcito)

25

09/06/1992

Brig, Jos Juli (JEMG

Fuerza Area)

26

23/06/1992

Jos Paradiso (USAL)

27

13/07/1992

28

11/08/1992

29

15/09/1992

30

06/10/1992

31

28/10/1992

32

04/11/1992

My (R) Mario Rossi y Luis

Tibiletti
Gral (R) Pablo Remetn
(CyT Mindef)
CtAlmte Alberto Varela
(ENdInteligencia)
Javier Villanueva (Di TellaUCA)
Francisco Rojas Aravena
(FLACSO Chile)
Gustavo Surez Pertierra
(Mindef Espaa) y
Laureano Garca Hernndez
(Serv Mil Espaa)
Cap Carlos Bruquetas.
(Espaa)

33

17/11/1992

34

26/04/1993

35

20/05/1993

Mtro. Roberto Garca

Moritn (MRE)

36

15/06/1993

Andrs Serbn (INVESP)

37

09/08/1993

Cap. de Navo Jorge

Juregui, Vicecom. Avelino
Menndez, Rberto Pons,
Gral Ral Racana

38

24/08/1993

Grl. Gleuber Vieira. (2

Subjefe del EMdel Ej Br)

39

07/09/1993

Raimundo Gonzlez (MRE

Conceptos actuales de disuasin y

suficiencia defensiva.
El planeamiento estratgico en
tiempos de alta incertidumbre.
El papel del Ejrcito en el nuevo
contexto estratgico internacional
y regional.
El papel de la Fuerza Area en el
nuevo
contexto
estratgico
internacional y regional.
Un modelo de anlisis de la
poltica exterior argentina.
Una propuesta para el servicio de
defensa.
Alternativas para el desarrollo
cientfico y tecnolgico.
Nuevos
desafos
para
la
inteligencia estratgica en la
nueva situacin internacional.
Los
actuales
modelos
de
desarrollo Moda o Modelos?
La visin de La seguridad
internacional y regional de Chile
La construccin de un rgano
central de defensa. Comunicacin
social de la defensa.
Seguridad y cooperacin NorteSur
en
la
Cuenca
del
Mediterrneo y su vinculacin
con la Cuenca del Plata.
Debate
Redefinicin
del
concepto de defensa en el marco
de las transformaciones del
sistema global y el Estado
Nacin.
Seguridad
Internacional
e
intereses nacionales.
La dinmica geopoltica del
Caribe y la crisis venezolana.
El planeamiento econmico de La
defensa.

La variable estratgica en el
proceso de integracin del
Mercosur.
Misiones de paz.
2

Chile), Emb Hernn Massini

Ezcurra (MRE Arg- OOII)
40

21/07/1993

41

15/11/1993

42

02/12/1993

43

08/03/1994

Louis Goodman (The

American Univ)

44

05/04/1994

Richard Grunawalt y Ralph

Thomas (EGN EEUU)

45

07/06/1994

Guillermo Holzmann (ICP

Univ de Chile)

46

28/06/1994

Acadmicos y miembros de
FFAA de Brasil

25/08/1994

Joseph Tulchin (Wilson

Center), Margaret Hayes
(Centro de Anlisis Naval
de EEUU), Augusto Varas
(Fundacin Ford)

48

14/09/1994

Geraldo Lesbat Cavagnari

Filho

49

06/10/1994

Emb. Hernn Patio Mayer

50

18/10/1994

Eliezer Rizzo de Oliveira

(Unicamp)

51

23/11/1994

Profesores de la Escuela de
Guerra Naval EEUU

52

30/03/1995

Lawrence Korb

53

13/06/1995

Dip Sergio Lpez

(Paraguay)

54

03/07/1995

Eduardo Vaca

55

24/08/1995

56

31/08/1995

47

Augusto Varas (Flacso

Chile)
Laureano Garca Hernndez
(Mindef Esp)

Christopher Dandeker
Kings College
Rafael Moreno Izquierdo

Anlisis del gasto de defensa de

Argentina. Debate.
Seguridad regional en el Cono
Sur.
La comunicacin social de la
defensa.
La participacin de la Universidad
en la formacin de especialistas
en seguridad internacional y
defensa
El derecho internacional y las
operaciones de mantenimiento de
la paz, reglas de empeamiento y
derecho de injerencia.
La poltica de defensa de la
administracin Frei
Percepcin del proceso de
integracin subregional y sus
consecuencias en la dimensin
estratgica.
Actualizacin de las propuestas
sobre seguridad hemisfrica

Poltica de defensa a aplicar de ser

electo Luiz Inacio da Silva en
Brasil
Perspectivas de la seguridad
regional.
Propuestas
sobre
seguridad cooperativa.
FFAA y reforma constitucional en
el proyecto Cardoso.
Transformacin
del
sistema
internacional y su incidencia en el
campo de la seguridad mundial y
regional.
Seguridad
nacional
y
su
proyeccin hacia el exterior.
Reestructuracin de las FFAA en
EEUU.
Estado actual de las relaciones
cvico-militares en Paraguay.
La reestructuracin del sistema
nacional de defensa.
Problemas contemporneos de las
FFAA.
Operaciones de paz.
3

57

15/11/1995

58

21/03/1996

59

09/05/1996

60

09/06/1996

61

03/10/1996

62

12/11/1996

63

26/11/1996

64

29/04/1997

65

18/06/1997

(Espaa)
Michael Krepon y Jill
Junnola (Stimson Center)
Emb Ronaldo Sardenberg
(SAE)
Juan Ferreyra Pinho
(CESPAL-IDECSI)
Dr. Agosino (Univ Catlica
de Salta)
Mario Martnez Sobrino
(Asoc. Cubana de las UN)
Cnl. Fernndez (Ex
agregado militar en China)
Harold Klepak (FOCAL)

Medidas de transparencia en
seguridad internacional.
La perspectiva estratgica actual
de Brasil.
Reestructuracin del sistema
nacional de defensa.
Rusia y la expansin de la OTAN.

Cuba y la integracin en el
Caribe.
Situacin poltico-estratgica en
China.
Canad y Amrica Latina.
Poltica exterior de seguridad y
Ignacio Cosid Gutierrez
defensa en Espaa. Relacin con
(Guardia Civil de Esp)
el Magreb.
Mindef Nicaragua y Vice de Seguridad regional y seguridad
Honduras
pblica en Centroamrica.

ndices de las Revistas SER en el 2000

N 1- Ao 1992
Autor
Eduardo Vaca
Equipo Coordinacin
Equipo Coordinacin
Equipo Coordinacin
Equipo Coordinacin
Virgilio Beltrn
Fernando Fajnzylber
Gustavo Druetta
Luis Tibiletti
Marcela Donado
Alberto Samuel Soria
Arze

Almte Jorge Ferrer

Gral. Martn Balza

Ttulo
Hacia un pensamiento nacional en seguridad y defensa
Una pequea historia y un gran paso adelante
Las tendencias del sistema global; anlisis de antecedentes y
consecuentes de la tendencia 1
El esquema de relaciones lgicas de las tendencias del sistema
global. Anlisis y conclusiones, y glosario
Tendencias del sistema global
El concepto de suficiencia defensiva
La transformacin productiva en Amrica Latina.
Inevitabilidad, lineamientos y nuevas direcciones
Los nuevos conceptos en materia de seguridad estratgica
regional
El pronunciamiento militar en Venezuela
Resoluciones de la Xxma Asamblea General de la OEA
respecto a la seguridad regional
Disposiciones de la Conferencia de Maastricht relativas al
futuro de la seguridad regional en Europa
Discurso del Jefe de Estado Mayor de la Armada, Almte. Jorge
Ferrer ante la OEA
Palabras del Jefe de Estado Mayor General del Ejrcito, Gral.
Martn Balza
* Detalle de las reuniones del seminario, 1 a 22

N 2- Ao 1992
Autor
Eduardo Vaca
Equipo de Coord
Equipo de Coord
Gral. Manoel Teixeira
Daniel Prieto Vial
Gral. Alejandro Medina

Ttulo
Hacia un pensamiento nacional en seguridad y defensa
Las tendencias regionales identificadas y acordadas
Tendencias del sistema regional
Sociedad, FFAA y Poltica de defensa en Brasil
El debate sobre integracin regional y defensa en Chile

Virginia GambaStonehouse
Rut Diamint

Alternativas para el logro de una seguridad colectiva en

Sudamrica
Medidas de Confianza Mutua: realizaciones y propuestas para
la Argentina
"Hombres"
La reconversin militar en Amrica del Sur
Directiva de Defensa Nacional 1/92 Espaa

Gral. Goffredo Canino

Silvana Rubino

Declaracin de Mendoza sobre prohibicin de armas qumicas

y biolgicas en la regin.
* Detalle de las reuniones del seminario, 23-28

N 3- Ao 1993
Autor
Jaime Garreta
Luis Tibiletti

Ttulo
Seguridad, defensa e intereses nacionales en la Argentina del
2000

Equipo de Coord
Eduardo Vaca
Gral. Martn Balza
Cap Jorge Colombo
Cro Oscar Rodrguez
Lavalle
Carlos Bruquetas Galn
Eduardo Estvez
Jos Manuel Ugarte
David Boren
Cap. Carlos Raimondi

Cuadro de situacin nacional

La Argentina emergente
El Ejrcito argentino en el futuro
FFAA latinoamericanas: buscando el mercado adecuado
De la seguridad nacional a una doctrina de defensa
Seguridad colectiva y soberana nacional
Inteligencia y legislacin en los EEUU
Especializacin y control: los pases de la OTAN
La comunidad de inteligencia cun importante?
La seguridad europea en la nebulosa
Un programa de paz. Naciones Unidas
Acuerdo de colaboracin entre los Ministerios de Defensa de
Argentina y Espaa
Proyectos de Ley de Inteligencia en el Congreso Nacional
* Detalle de las reuniones del seminario, 29-33

N 4- Ao 1993
Jaime Garreta
Luis Tibiletti

Clarificando el debate

Tomaz Guedes da
Costa
Guillermo Pattillo
Federico Dorin
Gustavo Suarez
Pertierra
Laureano Garca
Hernndez
Jaime Garreta

Mercosur, seguridad regional y defensa nacional en Brasil

Virgilio Beltrn
Carina Perelli
Tte Gral Martn Balza
Juan Rial

El gasto de las FFAA en Chile

PBI, gasto y poltica de defensa
Espaa: diseo de las instituciones de defensa y comunicacin
social

Apuntes para el diseo de una poltica de comunicacin social

de la defensa
Buscando nuevos roles para los Ejrcitos de A. Latina
El nuevo ethos militar en A. Latina
La seguridad regional
Renovacin o refoma militar
2

Mara C. Politi
Eduardo Saavedra
Emb. Hernn Patio
Mayer
Jorge Juregui

El futuro del Estado-Nacin

Conceptos y poltica de seguridad defensiva (ONU)
Aportes a un nuevo concepto de seguridad hemisfrica
Anlisis de los gastos de defensa segn cifras del Banco
Mundial
* Detalle de las reuniones del seminario, 34-38

N 5- Ao 1994
Autor
Luis Tibiletti
Marcela Donado

Ttulo
Argentina y el futuro de la seguridad internacional

Grl Div Gleuber Vieira

La variable estratgica en el proceso de constitucin del

Mercosur
Comentarios al documento del Secretario General de la ONU
La participacin argentina en las operaciones de paz

Raimundo Gonzlez
Emb. Hernn Massini
Ezcurra
Roberto Garca
Moritn
John Mackinlay
Mariano Bartolom
Gabriel Marcella
Emb. Hernn Patio
Meyer
Jos Luis Buhigas
Guillermo Holzmann
Perez
Luis Tibiletti

Las operaciones de mantenimiento de la paz en un mundo

cambiante
Una nueva doctrina para los 90
La ONU y la resolucin de conflictos internacionales
Misiones futuras de las FFAA latinoamericanas y poltica de
los EEUU
El futuro de la Junta Interamericana de Defensa
OTAN: el debate de la ampliacin
La funcin de asesora de las FFAA en las democracias
latinoamericanas
Comentario al trabajo "La funcin"
Memoria del Sec. Gral. De la ONU, 1993
Implementacin de la seguridad defensiva. Conclusiones y
recomendaciones
Fuerzas de paz: la experiencia del Ejrcito de Uruguay
* Detalle de las reuniones del seminario, 1-42

N 6- Ao 1994
Autor
Jaime Garreta
Luis Tibiletti

Ttulo
Claves para una poltica de defensa

Oscar Camilin
Guillermo Gasi

Actualidad de la defensa en la Argentina

La formacin de especialistas civiles
3

Virgilio Beltrn
Gonzalo Garca Pino
Guillermo Holzmann
Arturo Frei
Tomaz Guedes da
Costa
Cnl Geraldo Lesbat
Cavagnari Filho
Julio C. Carasales
Emb. Hernn Patio
Meyer
Jos Manuel Ugarte
Virgilio Beltrn
Rut Diamint
Raul Gatica
Brig Carlos Corino

El instrumento militar de la defensa

La poltica de defensa de Chile en el contexto de la seguridad
en AL
FFAA y toma de decisiones
La defensa nacional en la perspectiva de un senador
Realidad y debates de la defensa espaola
Poltica de defensa: el caso de Brasil
Una nueva poltica de defensa en Brasil
Contra-proliferacin: la nueva doctrina del Pentgono
JID: vinculacin jurdico institucional, competencias y
funcionamiento
Reclutamiento de tropas en Argentina
Estrategia y servicio militar
Argentina y Brasil frente al nuevo orden mundial
Las fuerzas de autodefensa del Japn
Debera Argentina integrar la OTAN?
Decretos modificatorios del servicio militar
Propuesta para implementar el servicio militar voluntario del
EMCFFAA
Plataforma electoral del PT de Brasil
Informe de la reunin de Expertos en medidas de confianza
mutua de la OEA
* Detalle de las reuniones del seminario, 43-47

N 7- Ao 1995
Autor
Jaime Garreta
Luis Tibiletti

Ttulo
Mercosur: un desafo tambin para la seguridad

Thomaz Guedes da
Costa
Francisco Rojas
Aravena
Diego Abente

El inicio del Mercosur y sus implicancias estratgicas.

Condiciones para la integracin de polticas de defensa
La integracin en el Cono Sur en un momento crucial

Juan Rial
Guillermo Holzmann
Augusto Varas
Margaret Hayes
Joseoh Tulchin
Miguel Navarro Meza
CtraAlmte Vicente
Casales

Consideraciones sobre el Mercosur desde la perspectiva

paraguaya
Actitud de las Fuerzas Armadas del Mercosur
Dilemas actuales de la integracin
Actualizacin de las propuestas de seguridad hemisfrica
La definicin de la poltica de defensa en Chile
La seguridad internacional en la posguerra fra

Gabriel Negretto
Milan Marinovic
Cap Jorge Colombo
Claudio Fuentes
Guillermo Freytes

Kant y la ilusin de la seguridad colectiva

El rol presencial de la defensa ante los desafos del desarrollo
Y las prximas guerras?
El mundo desde Chile
Universidad y estrategia
Jornadas de ciencia y tecnologa para la defensa
Ley de servicio militar voluntario
Ley de defensa de al Federacin Rusa
* Detalle de las reuniones del seminario, 48-51

N 8- Ao 1995
Autor
Jaime Garreta
Luis Tibiletti

Ttulo
La defensa para un nuevo modelo de estado

Eduardo Vaca
Jaime Garreta

Reestructuracin del sistema de defensa

La seguridad estratgica regional en la integracin del cono sur:
un caso de construccin de seguridad y paz
Poltica de Defensa en Chile
Integracin y defensa nacional en el Cono Sur
Apuntes sobre la inteligencia en la posguerra fra

Claudio Fuentes
Marcela Donado
Mariano Bartolom
Javier Ortiz
Tte. Gral. Martn Balza
Gabriel Marcella
John Cope
Centro Aeronutico de
Est Estr
Armada Argentina
William Perry

La seguridad entre los pases del Mercosur

Guerra y paz en el Amazonas
El congreso y la evolucin del sistema de defensa
Acerca de la seguridad regional y global
Medidas de confianza mutua en la regin
Desafos en el nuevo ambiente de seguridad
Cdigo de conducta de la OSCE
Plan de estudios del Colegio Interamericano de Defensa
* Detalle de las reuniones del seminario, 52-56

N 9- Ao 1996
Autor
Valte. Fernando Garca
Jaime Garreta
Luis Tibiletti

Ttulo
Integracin, Estado y seguridad: un modelo para armar

Congreso de la Nacin
Arg
Luis Padilla
Francisco Rojas
Aravena

Reestructuracin del sistema nacional de defensa: audiencias

pblicas
Centroamrica: la seguridad democrtica regional
Williamsburg: un giro definitivo en las relaciones hemisfricas
de seguridad?
5

Luis Dallanegra
Pedraza
Fernando Georgiadis
Alfredo Pott
Jos Luis Castillo
Armada Argentina
Cap Jorge Colombo
Constantine
Danopoulos
Aldo Meneses
Luis Daz Muller
Marcelo San
Almte Emilio Molina
Pico

Instituto Libertad,
Chile

Hacia el orden mundial del siglo XXI

Investigacin pesquera en la repblica Argentina
La participacin del sector privado
La investigacin y la estrategia pesquera
La fauna ictcola en el mar argentino
La importacin de minerales estratgicos de los EEUU
Relaciones cvico-militares en el post- totalitarismo
La relacin civil-militar: una perspectiva sociohistrica
Los derechos humanos del siglo XXI y el derecho internacional
Condiciones y parmetros para la reforma militar
Hacia el mar y hacia el sur
Memo de entendimiento entre Argentina y Chile
Conferencia regional de la OA sobre Medidas de Fomento de la
Confianza y la Seguridad
Defensa y Fuerzas Armadas
* Detalle de las reuniones del seminario, 57-59

N 10- Ao 1997
Autor
Jaime Garreta
Guillermo Holzmann
Jos Manuel Ugarte
Cap Francisco Valias
Horacio Jaunarena
Mariano Bartolom
Miguel A. Toma
Antonio Berhongaray
Oscar Gronda
Julio Sarmiento
Paul Durand
Gustavo Druetta
Pedro Villagra
Sebastin Muoz
My. Mario Rossi
Almte Jorge Enrico

Ttulo
De la Inseguridad a la Seguridad
La seguridad en la socidad moderna
Argentina frente a un nuevo desafo: la seguridad pblica
Intereses estratgicos en el Atlntico Sur
Cooperacin multilateral en materia de defensa
Las complejas relaciones entre Washington y Nueva York:
EEUU y las Naciones Unidas
Ms seguridad para una sociedad ms libre
Prestacin privada de servicios de inteligencia y seguridad
La seguridad Bancaria
Una demanda social creciente
Dictamen del proyecto de ley de seguridad privada
Diplomacia preventiva: Grupo de apoyo a Nicaragua
Produccin y trfico ilcito de drogas
Medidas colectivas para la proteccin de los derechos y
libertades fundamentales
El nuevo modelo de la seguridad europea
Produccin para la defensa
Mecanismo de consulta entre Argentina y Brasil
Operaciones de paz y cooperacin hemisfrica
Proyecto de ley de informacin e Inteligencia
6

Proyecto de creacin del ente regulador de privatizaciones en el

rea de produccin para la defensa

N 11- Ao 1999
Autor
Jaime Garreta
SER en el 2000
Augusto Roa Bastos
Richard Downes
Luis Tibiletti
Pablo Dreyfus
Cap Fernando Thauby
Garca
Jaime Garreta
Emb. Sergio Gonzlez
Glvez
Gabriel Marcella
Frederic Ruiz-Ramon
Sebastin Muoz

Ttulo
Revolucin tecnolgica y globalizacin
Kosovo. Poniendo las limitaciones a prueba
Las fuerzas armadas y la opinin pblica
La seguridad hemisfrica y las demandas de la integracin
econmica
Las alternativas de seguridad hemisfrica en el siglo XXI
El lado oscuro de la globalizacin
Poltica de defensa y poltica militar
Naciones Unidas: reflexiones para una reforma superadora
Hacia un nuevo concepto de seguridad hemisfrica
Armamentos y polticas en Amrica Latina
Is there an interoperability gap?
El orden internacional en peligro
Ley de prestacin privada de Servicios de Seguridad

Audiencias pblicas en el Congreso Nacional para la Restructuracin del

sistema de defensa
Fuente: Rev. SER en el 2000, n9, pg 128, 1996.
15/08/95: Inauguracin a cargo del vicepresidente de la Nacin, Carlos Ruckauff
y los presidentes de las Comisiones de Defensa del Senado (Eduardo Vaca) y de
Diputados (Miguel ngel Toma), as como el vicepresidente de esta ltima
(Horacio Jaunarena). Palabras de cierre a cargo del Ministro de Defensa, Oscar
Camilin.
Ciclo de expertos extranjeros:
22/08/95: Brasil. Emb. Ronaldo Sademberg: Secretario de Asuntos Estratgicos.
12/09/95: Dr. Laureano Garca Hernndez, Director Gral del Servicio Militar.
19/09/95: Cnl. John A. Cope, Director de Estudios Estratgicos de la National
Defense University.
28/09/95: Gral. Div. Eric Pougin De La Maisonneuve, presidente de la Fundacin
para los Estudios de Defensa y miembro del Secretariado General de la Defensa
de la oficina del Primer Ministro.
Ciclo de expertos argentinos:
24/08/95: Jorge Castro.
31/08/95: Carlos Floria y Roberto Russell.
07/09/95: Rosendo Fraga, Nstor Cruces.
14/09/95: Juan Ferrerira Pinho y Ernesto Lpez.
21/09/95: Virgilio Beltrn.
02/10/95: Brig. Carlos Corino y Grl. De Divisin Ramn E. Daz Bessone
05/10/95: Almte. Emilio Osss. Gral de Divisin Jorge Arguindeguy.
10/10/95: PECIFA.
19/10/95: Emb. Guillermo Gonzlez.
24/10/95: Mecon, Juan Llach y Ricardo Gutierrez.
01/11/95: Tte. Gral. Martn Balza, Jefe del EM del Ejrcito.
08/11/95: Brigadier Juan D. Paulik. Jefe del EM de la FA
21/11/95: Almte Enrique Molina Pico, Jefe del EM de la Armada.
22/11/95: Tte Gral Mario C. Daz, Jefe del EM Conjunto de las FA.