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DOCUMENTO DE TRABAJO N 7
TEORA DE LA GESTIN
ECONMICA DE LAS FUERZAS
ARMADAS
Thomas Scheetz*
Este artculo refleja las opiniones personales de su autor y no necesariamente las de la ESCUELA DE DEFENSA
NACIONAL.
*
Thomas Scheetz es Ph.D. en Economa por la University de Texas at Austin. Actualmente se desempea como
ProfesordelaEscueladeDefensaNacional.
Scheetz,Thomas.
TeoradelagestineconmicadelasFuerzasArmadas.
ESCUELADEDEFENSANACIONAL(EDENA).
CABA,BuenosAires,Argentina,octubrede2011.
88p.DocumentodeTrabajoN7,SerieDocumentosdeTrabajo.
ISBN:entrmite.
NDICE
INTRODUCCIN
1.
2.
3.
4.
10
5.
12
6.
LA PRODUCCIN DE DEFENSA
14
1.
18
20
21
1.
21
2.
23
3.
26
27
29
1.
29
2.
31
3.
32
4.
32
5.
33
6.
35
EDENADocumentodeTrabajoN7
7.
39
47
47
..
53
1.
LOS ARGUMENTOS
53
2.
64
3.
67
69
75
76
78
1.
79
2.
ALGUNOS CRITERIOS PARA ACEPTAR ROLES DE USO DUAL PARA LAS FFAA
80
81
83
UNIFICADA
84
88
EDENADocumentodeTrabajoN7
Elautordecidiescribirestetrabajodebidoalafaltadeuntextoadecuadoencastellanoqueanalicelaeficienciadel
gastomilitarysuimpactoenlaeconoma.Paraestefinseunenseccionesdealgunosescritospropiosytraducciones
condensadas de otros autores.Usar el texto presupone amplificacionessobrecada temaporparte del profesor. A la
vez,seagradecenloscomentariosycorreccionessugeridasdecolegasysobretododealumnos.
2
Porej.,RicardoRunza,Elimpactodelgastodedefensaenlaeconomaargentinaysucomparacinconelcasodelos
EEUU,manuscrito,IVEncuentroNacionaldeEstudiosEstratgicos,BuenosAires,sept.,2001.
3
Porejemplo,lautilizacindelGAMILenunamedidadeconfianzamutua,comolaUNASUR(CSD)intentaahora.
4
Barry Posen, The sources of military doctrine. France, Britain and Germany between the World Wars, Cornell
University Press, 1984, pg. 2425: Las estrategias grandes desintegradas, en las cuales los objetivos polticos y la
doctrina militar son pobremente reconciliados, pueden llevar a la guerra y la derrota, poniendo en peligro as la
EDENADocumentodeTrabajoN7
los primeros dos aspectos, mientras se concentra en el anlisis de la parte econmica. Pero
el lector siempre debera mantener presente los tres.
GRAFICO1.A
FRONTERADEPOSIBILIDADESDEPRODUCCIN
Enelcortoplazonosepuedeproducir
msalldelafrontera.
ARMAS
A
Porejemplo,siseaumenta
a Educacin, se saca a
Defensa.
B
C
ALIMENTOS
supervivenciamismadelestado.Entiemposdepaz,ladoctrinadeberapermitirlealestadoasegurarsuseguridadcon
costoseconmicos,polticosyhumanosqueestndentrodesualcance.(Traduccinpropia).
5
Sehaceconsolo2productosporqueesdifcildibujaren4ymasdimensiones!Peronoimporta,conceptualmente
dosdimensionescaptanexactamentelamismarealidadyademsesmsfcildeentenderdidcticamente.
EDENADocumentodeTrabajoN7
Estasituacinocurre,porejemplo,cuandounpasestsaliendodeunarecesin.Adems,esmuycomnenpasesen
vasdedesarrollo.
EDENADocumentodeTrabajoN7
Sobreeltemademonopoliosvaldralapenaconsultaruntextodemicroeconoma.
ConfrecuenciaenestetextoseutilizandefensaylasFFAAcomosinnimos,auncuandonoson.
EDENADocumentodeTrabajoN7
CostoFijo$
porsemana:CF
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
CostoVariable
$porsemana:
CV
0
340
560
720
900
1120
1400
1780
2300
3000
4000
CostoTotal$
porsemana:
CT
500
840
1060
1220
1400
1620
1900
2280
2800
3500
4500
CostoMarginal
CostoMedio$
$porglobo:
porglobo:CMe
CMa
340
840
220
530
160
407
180
350
220
324
280
317
380
326
520
350
700
389
1000
450
Untrabajadorgana$200porsemana.
TomadodeFischer,Dornbusch&Schmalensee,Economa,2edicin,pg.182&185.
PRODUCCINYCOSTOSENLAPRODUCCINDEGLOBOS
Produccin
deglobos
por
semana:Q
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Costo
Marginal$
porglobo:
CMa
CostoMedio$
porglobo:
CMe
340
220
160
180
220
280
380
520
700
1000
840
530
407
350
324
317
326
350
389
450
CMe
Nota:obsrvesequeelCMa(elcostodeproducirunaunidadadicional)nosiguelamismarutagrficaqueelCMe(ver
grfico asociado). Esto se debe a que el CMa es influenciado solo por el costo variable (los insumos adicionales para
produciresaunidadagregada).Paraestepropsito,loquedebenotarseesquelacurvadelCMainterceptaalacurva
delCMejustoensupuntomnimo,dondealcanzasumsbajoniveldecostomedioporunidad,lograndolaeconoma
deescalatericamentemsventajosa.
de tal forma que podra interactuar permanentemente con las dems fuerzas (en
conjuntez, para usar un trmino corriente). Esto abaratara costos en varios niveles, tales
como entrenamiento, nmero de pilotos, operacin y mantenimiento de naves, tiempo de
reaccin, comunicaciones, etc.
Esta seccin proviene de una versin anterior encontrada en T. Scheetz, Gastos militares en Guatemala, Dilogo
Centroamericano,N31,1998,FundacinAriasparalaPazyelProgresoHumano,SanJos,CostaRica.
EDENADocumentodeTrabajoN7
poder de fuego mnimo y bajo estricta supervisin de las autoridades electas y del poder
judicial.
Al trmino de la Guerra Fra, la definicin de las funciones militares ha devenido
en un tema crucial. Tras el desvanecimiento de las misiones cumplidas por muchos
ejrcitos, y ante la necesidad de justificar los altos costos de mantener las FFAA, con
presiones de (entre otros) los Estados Unidos (EEUU) para adoptar las as llamadas
nuevas amenazas, muchos polticos latinoamericanos han decidido asignar misiones no
idneas al personal militar, como por ejemplo la lucha contra el narcotrfico, la enseanza
rural, los desastres naturales o la proteccin ecolgica. Esta es, sin embargo, una
utilizacin ineficiente del poder militar y de los escasos recursos pblicos. Es casi una ley
en economa que si se quiere eficiencia en la produccin de un bien o servicio, debe
buscarse un especialista para ello. Tal solucin resulta, casi invariablemente, ms barata.
Para proveer estos servicios recin mencionados es mucho ms eficiente la contratacin de
un polica, de un maestro o de la defensa civil, antes que la utilizacin de personal militar.
El militar, dado su entrenamiento y equipamiento, tiene, en cambio, una ventaja
comparativa en el uso mximo de la fuerza10. Podra argumentarse que, si el personal
militar no es eficiente en la provisin de aquellos otros servicios (educacin, salud, polica,
etc.), entonces debera recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La
lgica econmica de esta solucin es muy dudosa ya que si al personal militar le sobra
tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son
uniformados. El dinero gastado en el servicio pblico presuntamente cumplido por los
militares debera, as, reubicarse en otras funciones del Estado, siguiendo la perspectiva de
eficiencia weberiana.
La naturaleza de la burocracia estatal moderna weberiana establece lmites al rea
de accin de las FFAA. Max Weber11 lo expres de esta forma:
Por sobre todas las cosas la burocratizacin ofrece la posibilidad ptima para
llevar a cabo el principio de funciones administrativas especializadas siguiendo
consideraciones puramente objetivas. Las ejecuciones individuales son asignadas a
los funcionarios que tienen preparacin especializada y quienes, por medio de la
prctica constante, aprenden cada vez ms. (Traduccin del autor).
La burocratizacin weberiana presume la agrupacin de funciones estatales en
formaciones jerrquicas de equipos de expertos especializados capaces de analizar y
resolver problemas sectoriales especficos. En este sentido las misiones asignadas a las
FFAA deben estar directamente relacionadas a su propio entrenamiento especializado y a
su ventaja comparativa, es decir, el uso mximo de la fuerza coercitiva estatal. Cada
profesin no slo contiene un conocimiento especializado, tambin implica un costo
considerable en la formacin de sus agentes.
10
Unrolounamisinimplicaplanificarypresupuestarmediosfsicosyhumanos.
Ver Max Weber. Bureaucracy, Chapter VIII en H.H. Gerth & C. Wright Mills (eds.), From Max Weber: Essays in
Sociology.OxfordUniversityPress,NewYork,1964,pg.215.
11
EDENADocumentodeTrabajoN7
En este sentido, los militares como grupo resultan ms caros de entrenar y equipar
que, por ejemplo, la polica (o aun la mayora de los profesionales civiles entrenados en la
universidad)12. De la misma forma, las fuerzas navales son ms caras, y con experiencia
profesional significativamente diferente, que la guardia costera. El control de la pesca
ilegal en el Atlntico Sur requiere capacidades (p.ej., el uso de fotografa area con GPS
posicionamiento hecho para la identificacin legal, equipos especiales de abordaje, etc.)
que no se encuentran en la Armada13. Emplear a las FFAA como polica o maestros resulta
muy cara e ineficiente. Las FFAA tampoco deben tener un rol directo en el desarrollo14
como pretenden muchos pases latinoamericanos. No son una ficha universal, ni son
todologos capaces de asumir cualquier rol que el gobierno las asigne. Estos roles no son
idneos para las FFAA, y los desvirta su nico propsito: capacidad operativa militar.
Habra entonces que fortalecer las dems instituciones del Estado, y dejar a las FFAA el
monopolio sobre el uso de la fuerza coercitiva mxima.
Estaafirmacinsebasaenunbreveestudiodeltemarealizadoporelautorduranteladcadadelos90.
Algunospasestienenunaunidadespecialensumarinacuyatareaespecficaesladeguardacostas.Estasunidades
sonespecialistasatiempocompletoenestatarea,yporlotantoadquierenlasexperienciaspolicialesapropiadas,ala
vezquenoavanzanenadiestramientoespecficomilitar.
14
Utilizarmilitaresentareasquenolesonpropiassiempresermscaro.Sinembargo,comoexcepcinyenalgunos
casos puntuales no ser as para ciertas armas (Ingenieros) o puestos (pilotos de transporte), siempre y cuando las
misionesqueseleasignenseanlasmismasqueharanenlaguerraoensuentrenamiento,p.ej.,paralosingenieros,la
reparacindeuncaminoolaconstruccindeunpuente.
15
Para mayor detalle ver cualquier texto de microeconoma, por ejemplo, Edwin Mansfield, Microeconoma, Tesis
GrupoEditorial,BuenosAires,1985,pg.487ysiguiente.
16
LasFFAAdefiendenlasfronteras,noimportaelnmerodepersonasdentrodeellas.
17
Dicho esto, hay que aclarar que no todos los bienes pblicos son totalmente no rivales. Algunos son casi no
rivales,comolaeducacinpblica(cuandollenaselaula,elcostodelaincomodidadcomienzaasubir).Lomismopasa
con un puentecuando llega a ser congestionado. Pero la defensa es un bien pblico puro: no importa el nmero de
consumidores,todosserndefendidosporlasFFAAdelpas.
13
EDENADocumentodeTrabajoN7
10
Cuadro1.C
BIENPBLICODEFENSAEXTERNA
CMa
Oferta
E
GAMIL
BMa
1234 5 6 7
CantidadQ(Def)
(Encoberturade
riesgos)
CantidadinsuficienteCantidadExcesiva
CMa:CostoMarginaldeproducirunaunidadmsdeDefensa(eslaofertahechaporlasFFAA).
BMa:BeneficioMarginaldeagregaramenazasoriesgosadicionalesacubrir.
La teora de los bienes pblicos nos permite responder a dos preguntas, pero slo
tericamente:
I.
II.
Si bien el grfico parecera mostrar una respuesta concreta, sin embargo lo hace
solo formalmente. No obstante, esa respuesta meramente conceptual permite afirmar que,
s, en principio existe un nivel correcto de GAMIL para cada pas. Lamentablemente no
permite especificar la cantidad exacta que debe gastarse18. Pero no importa; ms abajo se
desarrollar una metodologa usando la funcin de produccin que nos dar pistas muy
tiles para contestar esa pregunta, Cunto es suficiente? La respuesta est sealada solo
conceptualmente como GAMIL en el grfico.
El Cuadro 1.C. tambin indica claramente otra cosa: ms all del punto E (por
ejemplo 4 misiones) el costo adicional (CMa) de sumar roles a las FFAA es mayor que
el beneficio que agrega (BMa). O sea, podemos afirmar que existe un punto (desconocido,
18
Tericamente esta determinacin hacen los representantes elegidos por los ciudadanos. Supuestamente lo haran
tomando en cuenta los intereses del pas conjuntamente con los gastos precisados para los dems bienes pblicos.
Obviamenteesteesloideal,quenosiempreseconsigue,sobretodoenunademocraciaclientelista.
EDENADocumentodeTrabajoN7
11
pero real) donde las FFAA cuestan ms de lo que valen. Es ese punto de equilibrio que en
lo que sigue se estar buscando de manera indirecta. As se puede afirmar que no es
presupuestariamente inocente pedir tareas adicionales a las FFAA ya que no estn
haciendo nada. Con estas misiones adicionales su CMa excedera su BMa. Tambin el
punto E implica que existe una suma terica que debera indicar el cuadriltero GAMIL
(ver cuadro).
Dado que, segn la visin neo-clsica, la defensa externa se concibe como solamente
un bien pblico entre otros, sujeto adems como todos los bienes pblicos a una
ponderacin de costo/beneficio19, no puede descartarse una poltica de defensa alternativa: la
de renunciar a la proteccin armada de la seguridad externa del pas, reforzando la utilizacin
de los mecanismos diplomticos. Ello es concebible slo si se estima que, visto a largo plazo,
no existen amenazas o misiones militares plausibles para el empleo del instrumento militar en
la defensa de la integridad territorial del pas20 y/o que la manutencin del aparato militar
presenta un costo de oportunidad demasiado alto en trminos de la provisin de otros bienes
pblicos a la sociedad.
Omejordichocostodeoportunidad.
EstoimplicaquenosepuedenconcebirrolesenlosquelasFFAApodransercapacesdecontestarmilitarmente.y
ocurrecuandoelpassimplementenopuedecostearuninstrumentomilitarcompetitivo.Elbeneficiomarginalde
presupuestarcualquierdineroseracero.
21
EstofueexpuestoporAlfredMarshallenPrinciplesofEconomics,en1890,pg.95.
22
UMaeslautilidadmarginal(obeneficiomarginal)dedefensa,etc.,ponderadoporelpreciodeesaunidadadicional.
Enestasituacinelgastopresupuestarioestaraequilibradoentrelosmltiplesbienespblicos
20
EDENADocumentodeTrabajoN7
12
hasta equilibrar los gastos entre bienes pblicos, tomando en cuenta el costo adicional (precio)
asociado con cada bien. Esto implica que cada gasto est medido en trminos de lo que
sacrifica en otro sector. En un gobierno regido por una racionalidad econmica (y no por
intereses corporativos o clientelistas) el GAMIL respondera a todos los intereses de la
comunidad, tomados en su conjunto, y as maximizara los beneficios totales del
presupuesto nacional.
Habiendo dicho lo anterior, Cmo se puede medir este equilibrio marshalliano?
Obviamente es imposible hacerlo directamente23. No obstante, es posible un acercamiento
indirecto al concepto, midiendo los desplazamientos de un sector por otro, ao tras ao
(utilizando la participacin porcentual del sector en el total del gasto24, o su evolucin
sectorial a lo largo de una serie cronolgica. Una manera operativa de apreciar este tradeoff sera ver como el sector defensa porcentualmente crece de un ao a otro, mientras
simultneamente caen los sectores sociales (o la inversin pblica). Como ejemplo, veamos el
caso guatemalteco con datos de 1980-1994 (ver el cuadro 1.D). Se nota que la participacin
de los Gastos Sociales Totales cae mientras la de defensa sube en los aos 1981, 1985 y 1990.
Y la participacin de inversin real gubernamental disminuye frente a aumentos porcentuales
en defensa en 1982-1985 y 1990. En esos aos los gastos en Defensa desplazaron los gastos
sociales (o inversin) en el presupuesto nacional. Por supuesto el crowd-out (o
desplazamiento) puede funcionar tambin en el sentido contrario, contra el sector de la
Defensa.
Si se postulara que este cambio (de un bien pblico hacia otro) se hizo por razones
ajenas a la racionalidad econmica (por cierto, una situacin muy comn en nuestros
pases), entonces se estara viendo un desplazamiento de un bien pblico por otro. Aunque,
naturalmente habra que observar esto en el contexto poltico y militar para su mejor
evaluacin. Pero si ese desplazamiento ocurriera por razones de un lobby (o cabildeo) de
la corporacin militar, entonces ese incremento proporcional estara daando el desarrollo.
Cada bien pblico encuentra su punto de equilibrio en competencia (costo de oportunidad)
con los dems bienes y servicios comprados por el Estado cada ao. Gastar demasiado en
defensa significa la relegacin de otro bien pblico que hubiera aportado mayor beneficio
marginal a la Nacin a menor costo. En tal situacin el GAMIL estara subvirtiendo el
desarrollo del pas25.
23
Lo importante de este ejercicio mental es que demuestra que existen tradeoffs (desplazamientos) y que estn
interrelacionadosnodeformaarbitraria,sinoexacta.
24
El total del presupuesto ejecutado, es la suma de gastos de cada bien pblico o suma de los Servicios
AdministrativosFinancieros(SAF)enArgentinacomoencualquierpas.
25
Estetemaseexaminamsadelante(pg.64)conmodeloseconomtricos.
EDENADocumentodeTrabajoN7
13
Cuadro1.DGASTOPRESUPUESTARIOPORSECTOR(%):GOBIERNOCENTRAL
GUATEMALA
Ao
Seguridad
Interna
Defensa
Salud
Educacin
OtrosGastos
Sociales
Total
Gastos
Sociales
Inversin
Gobierno
Central
1980
3,71%
9,29%
11,39%
12,71%
15,93%
40,03%
5,57%
1981
3,22%
11,87%
8,83%
11,49%
12,80%
33,12%
7,21%
1982
3,79%
15,46%
6,73%
12,15%
16,05%
34,94%
4,95%
1983
4,49%
17,75%
7,06%
12,65%
17,31%
37,02%
3,50%
1984
4,69%
20,15%
8,30%
13,05%
18,39%
39,75%
2,78%
1985
4,78%
21,00%
7,34%
12,49%
19,78%
39,61%
2,06%
1986
3,88%
15,49%
9,35%
12,97%
21,21%
43,53%
1,88%
1987
4,39%
14,81%
9,60%
18,66%
9,24%
37,49%
2,14%
1988
4,18%
14,84%
11,27%
17,60%
7,53%
36,39%
2,48%
1989
3,51%
13,64%
10,18%
16,97%
8,22%
35,37%
3,15%
1990
3,60%
16,93%
9,06%
15,90%
8,07%
33,03%
2,22%
1991
2,52%
10,20%
7,06%
12,28%
5,89%
25,23%
1,54%
1992
3,28%
13,99%
9,24%
14,74%
12,80%
36,78%
2,90%
1993
3,45%
12,09%
9,23%
16,98%
16,08%
42,29%
1,15%
1994
3,82%
12,90%
10,06%
19,51%
14,98%
44,55%
2,31%
Notas: 100% del Gasto del Gobierno Central = la suma de estas columnas + el Resto del Gobierno Central" no
presentadoaqu.
"Desplazamiento del Gasto Social o Inversin por Defensa ocurre cuando Defensa crece, mientras el Gasto Social o
Inversincae.
Fuentes:Estadsticasoficiales,GobiernodeGuatemala.Cuadrodelautor.
6. LA PRODUCCIN DE DEFENSA
Esta seccin se inicia suponiendo que el lector ya
posee una cierta nocin del concepto econmico de la
interaccin entre la oferta (O: la produccin) y la demanda
(D), donde Q es la cantidad de un bien producido y P es su
precio ofertado por cada cantidad o aceptado por el
consumidor26.
Subyacente a la oferta de bienes y servicios (es
decir la produccin de cualquier producto, como
bicicletas, maz o Defensa) la ciencia econmica formula una funcin de produccin que
abarca los insumos combinados en la elaboracin del producto. Aunque los economistas
presentan distintas variantes de una funcin de produccin, todas estas relacionan los
siguientes insumos (o factores de produccin): capital fsico (K) con mano de obra (L).
26
El lector puede consultar casi cualquier texto de microeconoma para completar sus conocimientos si lo siente
necesario. Por ejemplo, ver FISCHER, Stanley, DORNBUSCH, Rudiger y SCHMALENSEE, Richard: Economa, 2 Edicin.
McGraw Hill. Madrid. Espaa. 1989. MANSFIELD, Edwin: Microeconoma: Teora y aplicaciones. Tesis Grupo Editorial,
1985, Buenos Aires. MOCHN, Francisco y BEKER, Vctor A.: Economa. Principios y aplicaciones. McGraw
Hill/InteramericanadeEspaa,S.A.Madrid,1993.
EDENADocumentodeTrabajoN7
14
Adems estos dos factores se combinan utilizando know how o tecnologa (A) que
tambin se puede denominar capital humano.
La produccin del bien pblico Defensa implica la combinacin de factores de
produccin de mano de obra (L: militares activos, retirados y civiles), capital fijo (Kf
planta y equipoblico y no blico), capital variable (Kv dentro del cual estn
operaciones, mantenimiento y otros) y conocimiento (A: know-how respecto a la
tecnologa empleada). El reparto porcentual presupuestario entre estos factores es un
indicador claro del grado de eficiencia de la produccin en defensa por parte de las
FFAA. Abajo veremos que existen parmetros internacionales que indican rangos
porcentuales de gastos aceptables para cualquier pas que pretende tener FFAA operativas.
En este sentido el gasto militar total (100%) se reparte entre costos laborales, adquisiciones
de equipos blicos y no blicos, operaciones, mantenimiento, y otros gastos menores.
En este texto se utiliza la ms conocida Cobb-Douglas funcin de produccin
como una estructura mental de anlisis, un mecanismo didctico:
15
otros (un soldado sin sus herramientas no es un soldado). En el lenguaje militar estas
herramientas (armas, equipo, etc.) son multiplicadores de fuerza.
Teniendo en mano los gastos militares devengados (ejecutados), y desagregados
segn factores de produccin, A, K y L, se puede examinar el costo para los contribuyentes
del servicio (o bien) que estn contratando ao tras ao. Despus la serie cronolgica de
GAMIL desagregada se contrasta con datos internacionales en las mismas categoras. A fin
de cuentas, las FFAA deben producir capacidad operativa. Si no lo hacen, o si no pueden
cumplir con la defensa externa como misin, entonces no se comprendera un argumento
donde les asignan roles propios de otros sectores (como salud, educacin, defensa civil,
etc.) donde no tienen competencia ni ventajas comparativas. A cada burocracia su rol
especfico!
En lo que sigue el anlisis parte de una definicin del gasto militar, y en seguida,
usando los datos oficiales de los ltimos aos, se presentarn series sobre gasto militar
nominal, gasto militar sobre PBI, costos laborales como parte del gasto militar,
adquisiciones como parte del gasto militar, gastos del Instituto de Ayuda Financiera
(retiros y pensiones) como parte del gasto militar, cargos jerrquicos (agregando civiles y
tropa), etc.27. Posteriormente estas series se comparan con las de otros pases con los cuales
se puede establecer pautas dentro de rangos admisibles (es decir, que tanto por ciento del
GAMIL gastan los pases que tienen fuerzas eficientes principalmente pases de la
OTAN). Los contrastes mostrarn la eficiencia del gasto militar local. Luego con los
datos de grado jerrquico se har una comparacin con otros pases que se pueden utilizar
para establecer pautas de eficiencia aceptable respecto a cargos por jerarqua de grado
(oficiales y suboficiales).
Desde la perspectiva de la funcin de produccin de defensa, dicho bien pblico
Defensa, se produce con capital K fijo (el stock, o existencias, de equipo e
infraestructura), capital variable (en principio, operaciones y mantenimiento), Mano de
obra L (personal activo pero sin desconocer a los pasivos) y otros apoyos como
educacin, salud (que aportan conocimiento a la mano de obra). Cada uno de estos factores
fsicos tiene su costo, Y la suma de los costos (o gastos) equivale al GAMIL total28.
Didcticamente todo anlisis se hace ms comprensible cuando se contrasta con
otra postura. Por ejemplo, comparar un gasto adecuado en adquisiciones contrastndolo
con otro gasto que est fuera de equilibrio. Pues bien, a nivel internacional, existen pautas
comunes (o rangos generales) de gastos para cada uno de estos factores de produccin. Los
datos de los pases de la OTAN29 (ver cuadro 1.E) son un indicador de que los costos
laborales deberan ubicarse entre 40% a 60% (mximo!) del total del GAMIL. Si
27
SerecuerdaallectorqueLesmanodeobra(noelcostodeella).Leslasumadeuniformados(losactivos)ycivilesque
trabajanenelsector.Tambinelpagoalospasivosestincluidoenelcostolaboralcomosueldodiferido.
28
Los gastos laborales (Inciso 1 y retiros) y las adquisiciones (Inciso 43 y 44) no suman a 100% de GAMIL. Faltan
agregarIncisos2(BienesdeConsumo)y3(ServiciosnoPersonales),elrestodelInciso4,ademsdepartedelosIncisos
5y7(TransferenciasfueradelestadoeInteresessobredeuda).
29
LadefinicinglobaldeGAMILporpartedelaOTAN(vercaptuloIV)esmuyparecidaaladeestetexto.
EDENADocumentodeTrabajoN7
16
sobrepasa 60% indicara que el pas tiene poca capacidad operativa genuina. A la vez,
adquisiciones (que incluyen armas y capital no blico p.ej., camiones) deberan ocupar
entre 15% - 25% del GAMIL ao tras ao. Esto permitira cubrir la depreciacin del
stock de equipo (entre aproximadamente 2% a 3% de su valor anualmente) y mantenerse
competitivo militarmente.
Cuadro1.EARGENTINA:Evolucindeloscomponentesdelgastomilitar
Ao
GastoMilitar($
millonescorrientes)
(delcual):
%CostoLaboral
(incluyesalariosy
retiros)
%Adquisicionesde
armas
%Adquisiciones
ESPAA
%COSTOLABORAL
%ADQUISICIONES
REINOUNIDO
%COSTOLABORAL
%ADQUISICIONES
ESTADOSUNIDOS
%COSTOLABORAL
%ADQUISICIONES
2010
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
3265
3182
3413
3988
4285
4935
5643
7109
8769
11063 13541
84%
83%
82%
83%
79%
76%
76%
74%
74%
78%
79%
1,8%
2,3%
1,0%
1,3%
0,9%
2,5%
0,5%
1,4%
0,4%
1,6%
0,5%
3,1%
0,8%
2,7%
1,3%
4,5%
1,7%
3,8%
1,6%
2,7%
2,3%
3,4%
64%
13%
63%
13%
55%
23%
56%
22%
54%
23%
55%
22%
54%
22%
53%
21%
54%
23%
59%
17%
62%
14%
38%
26%
39%
24%
40%
24%
40%
23%
40%
23%
42%
23%
40%
21%
39%
23%
37%
23%
37%
24%
36%
25%
38%
22%
36%
26%
36%
27%
36%
25%
34%
25%
35%
25%
37%
24%
35%
25%
33%
26%
37%
30%
Fuentes:"NATORussiaCompendiumofFinancialandEconomicDataRelatingtoDefence",OTAN,variosaos.
Notas:DatosdeArgentinasondelautor,abasededatosprovistosporelMinisteriodeEconoma,ContaduraGeneraldela
Nacin.
LasAdquisicionesargentinasdearmassondelInciso44(equipomilitar"artillado")delaJurisdiccin45.
AdquisicionesrepresentanlasumadeIncisos43(equipo)y44.EsterenglnescomparableconeldelaOTAN.
EDENADocumentodeTrabajoN7
17
47%
24%
II
Una cosa es explicar el GAMIL con la lgica de la visin liberal neoclsica, y otra es admitir que esa visin casi no se refleja en la dura realidad poltica
latinoamericana. Antes de seguir adelante con la argumentacin neo-clsica, es necesario
primero admitir que la realidad presupuestaria en los pases latinoamericanos suele ser muy
distinta. Sincerar esta realidad permite contraponer una situacin que sugiere reforma
(desde la visin neo-clsica) con otra que nos permite entender cun lejos estn muchos
pases de la pretendida reforma y porque la realizacin de una reforma recibe tanta
oposicin. Usando datos de los presupuestos devengados se puede contrastar lo que es en
el sector defensa con lo que debera ser; el ser de facto, versus el deber ser deductiva
y comparativa con otros pases relativamente exitosos en disear sus FFAA.
Por cierto, en todos los pases el planeamiento militar ocurre ao tras ao, pero las
decisiones respecto al presupuesto militar suelen tomarse con otra racionalidad de facto
que los institucionalistas describen mejor. Wendell Gordon define el concepto de una
institucin de la siguiente forma: Una institucin es una agrupacin que tienen algunos
patrones de comportamiento comunes Ejemplos de instituciones incluyen la familia, la
iglesia, el grupo social, y ms especficamente en la esfera econmica, la corporacin y el
sindicato o mejor dicho, las normas de comportamiento institucionalizadas de estos
grupos. Las caractersticas bsicas de instituciones son: (1) que son estticas, (2)
heredadas del pasado, (3) glorifican el pasado, (4) sicolgicamente defendibles, (5)
dictatoriales, y (6) criaturas de habito. North et al. las describen as: Instituciones
incluyen reglas formales, leyes escritas, costumbres sociales formales, normas informales
de comportamiento, y creencias compartidas acerca del mundo, as como las medidas para
hacerlas cumplir. La manera ms comn de describir instituciones es que son restricciones
sobre el comportamiento de individuos como individuos30. Estas definiciones son tiles
en describir el proceso de gestin de las fuerzas armadas de muchos pases
latinoamericanos, y aun ms importante, describe los comportamientos de las instituciones
polticas de esta regin. Estas instituciones latinoamericanas son ineficientes en ese
sentido, y con demasiada frecuencia son clientelistas y corruptas.
Desde la perspectiva de la eficiencia institucional, armar el Estado burocrtico
weberiano (el deber ser) es necesario. Pero su ausencia no es por falta de tcnicos o
know-how. La percepcin mayoritaria de los ciudadanos latinoamericanos31 es que con
mucha frecuencia los polticos no operan con una racionalidad weberiana, sino por otra
30
VerWendellGordon,Institutionaleconomics:Thechangingsystem,UniversityofTexasPress,Austin,1980,pg.1617.
Douglass C. North, et al. Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history,
CambridgeUniversityPress,Cambridge,2009,pg.15.Lastraduccionessondelautor.
31
VerProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo.LademocraciaenAmricaLatina:Haciaunademocraciade
ciudadanos y ciudadanas. Buenos Aires, 2005. Ver Compendio estadstico (en compact disc), pg. 232 y sig. Informe
sobrelaencuestaciudadanarealizadaporLatinobarmetroen2002.
EDENADocumentodeTrabajoN7
18
racionalidad, la que Brbara Geddes (1994, pg. 7 y 14)32 describe como un modelo de
lderes polticos racionales y concentrados en sus propios intereses, donde el desarrollo
de capacidades burocrticas genuinas depende de si sirven o no los intereses inmediatos de
la carrera de los polticos. Esta racionalidad alternativa no busca ni la eficiencia, ni la
eficacia, sino lucrar con el Estado. Douglass North (1981, pg. 37)33 lo describe de forma
parecida: Existen dos tipos generales de explicacin del Estado: una teora del contrato
[lo que aqu se denomina la visin neoclsica] y una teora de la explotacin o teora
depredadora. Este punto de vista considera que el Estado es el agente de un grupo o
clase; su funcin es extraer los ingresos del resto de los habitantes en beneficio de este
mismo grupo. Scheetz (1996)34 describe el fenmeno as: Existe en Argentina, como
en otros lugares, una poltica de los partidos polticos de capturar instituciones del Estado
como botn de guerra poltica, con ciertos derechos adquiridos por parte del victorioso
en la contienda electoral. Es una regla tcita, por ejemplo, que tienen derecho a colocar
amigos (sin criterio de mritos o idoneidad, sino por vnculo poltico) en cualquier puesto
(desde el ms alto hasta el ms bajo) de la administracin que ellos controlan. Un civil
service al estilo ingls no existe. Esta interpretacin institucionalista depredadora es la
que compite con la visin neo-clsica. Examinar la realidad latinoamericana contrastando
estas dos pticas es muy til. Partimos del supuesto que es imprescindible tener un buen
modelo terico como gua para cualquier poltica para transformar el futuro de instituciones, e
igualmente importante es un buen modelo diagnstico de la situacin de facto operante que
permite contrastar con aquel modelo. A fin de cuentas se aprende casi siempre por contraste.
As que se contrasta dos racionalidades, dos maneras de mirar y analizar el
GAMIL: la visin neo-clsica versus lo que se podra llamar la visin de facto
institucionalista. Este contraste permite evaluar el GAMIL contraponiendo el deber ser
con el ser (es decir, lo que debera ser, versus lo que es). La primera es una visin
deductiva, la segunda es inductiva. La primera surge histricamente del Idealismo
filosfico y Liberalismo econmico. La segunda del Realismo poltico. Ambos son
racionales, cada uno a su manera. Solo que el Institucionalismo depredador explica la
degradacin de las instituciones del Estado. En lo que concierne a las FFAA implica que,
en caso de guerra no seran tiles. La pliza de seguro no se podr redimir. Se pierde la
guerra. Es importante subrayar que la nacin moderna precisa instituciones con una
racionalidad weberiana para no terminar como un estado fallido. En el cuadro 2.A se
visualizan las dos visiones contrastantes.
32
Barbara Geddes. Politicians dilemma: Building State capacity in Latin America. University of California Press,
Berkeley,1994.
33
DouglassC.North.Estructuraycambioenlahistoriaeconmica.AlianzaEditorial,Madrid,1984.
34
ThomasScheetz,Laracionalidadenlatomadedecisionesrespectoalaseguridadexterna,lasadquisicionesblicasy
eldesarrollotecnolgiconacional,manuscritohechoparaSIPRI,BuenosAires,1996.
EDENADocumentodeTrabajoN7
19
Cuadro2.A
VISINNEOCLSICA
(POSTURADEDUCTIVA)
INSTITUCIONALISMODEPREDADOR
(POSTURAINDUCTIVA)
Liberalismo poltico y econmico: Determina Realismo: Analiza desde el ser, lo que de facto
unavisindeloquedeberaser.
existe,porbienopormal.
esasumidaporestospolticosparalograruncambio
Sin embargo, esta postura requiere un efectivoendefensa.Noesporignoranciaquenose
fundamento trascendente: la Ilustracin se reestructura sino por intereses de las internas o
separadelavisinmedievalyllegaaunavisin corporaciones.
secular sin la base teolgica, p.ej., la tica
kantiana de Obra slo segn una mxima tal, Organizarse en la accin colectiva por parte de los
quepuedasquereralmismotiempoquesetorne ciudadanos atomizados (aislados como individuos
en ley universal. Pero Nietzsche propone una deseososdeverunareforma)essumamentedifcil.
visincontrariaqueridiculizaaKant(portrataral Es por eso que gobiernos depredadores
otro como igual). Si el hombre nietzcheano prevalecen,dadasumayorcapacidaddeconcentrar
poseyeramayorpoder,lakantianaigualdadde yejercerelpoder.
lossereshumanosseraunaideaperegrina.El
otro sera nada ms que un medio para realizar En economa. Este institucionalismo analiza cmo
mis propios fines. En resumen, la idea de son las cosas; parte de la situacin real: lo que de
igualdad requiere una base religiosa, porque si factoexiste,elser.
noexistieradioslaigualdadseraunaafirmacin
hueca declamatoria. El liberalismo actualmente El referente, Douglass North, habla del Estado
va hacia un individualismo, consumismo y depredador. Este Estado depredador se basa en
relativismoquelodegrada.
una racionalidad cortoplacista que destruye la
nacinysusinstituciones.
Se pone como meta que el Estado moderno
precisa el liberalismo para sobrevivir. Se precisa
eficiencia y eficacia, por tanto el clientelismo
terminardestruyendoalEstado.
EDENADocumentodeTrabajoN7
20
III
AGENTE
Representante
FuerzasArmadas
Estado
Gerentedelaempresa
PRESUPUESTOS Y GAMIL
Parte de esta seccin fue publicada en T. Scheetz, El presupuesto de defensa en Argentina: Su contexto y una
metodologadeanlisis.Security&DefenseStudiesReview,Vol.2,Summer2002,Washington,DC,pg.4665.
36
La oficina de desarme de las NNUU tambin ofrece datos parciales. Ver una comparacin y crtica de las cuatro
fuentesparaArgentina,Bolivia,Brasil,Chile,ParaguayyelPerenThomasScheetz,GastosmilitaresenAmricadel
Sur, Proliferacin de Armamentos y Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad en Amrica Latina, Centro
Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe (editor), Lima,
Per,1994.
37
Segnlaexperienciadelautor,paralareginsudamericanalamejorfuenteesSIPRI,peroanSIPRIadmitequesus
datosadolecendeproblemasserios.
EDENADocumentodeTrabajoN7
21
GASTOMILITARREAL:FUENTESINTERNACIONALESCONTRASTADOSCONLOSDELAUTOR
US$millones,preciosytasasdecambiocorrientes
ARGENTINA
AOS ACDA
IMF
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
395 480
457
366 834
617 958
820 1286
607 1031
1024 1287
933 1415
1592 1659
2643 1500
3473 4022
3189 3573
1297 14708
1285 14399
1153 2678
816 1889
1010 1166
1147 1220
441
444
388
374
486
552
870
1357
1568
1793
2207
2712
2866
4859
3675
3132
2789
1901
1400
IISS
SIPRI
435
445
510
467
689
914
797
1286
3952
4019
6923
10000
8864
3436
2963
3489
2305
2892
2734
CHILE
BANCO
AUTOR
MUNDIAL
717
771
687
1139
1878
1458
2271
2179
3220
5148
8458
7056
3319
497
638
683
604
1180
1922
1567
2414
1971
3691
5625
8995
7632
3440
4015
3175
2336
2574
2420
ACDA
IMF
IISS
SIPRI AUTOR
154
216
230
285
393
441
353
332
388
385
389
452
541
539
552
595
622
600
825
300
378
530
332
388
525
630
729
956
1175
952
759
726
577
544
575
116
167
324
174
213
333
411
614
714
726
2051
2103
1349
1649
1797
1242
744
790
333
667
800
649
782
485
599
922
989
1445
1860
2431
2315
1584
1847
1210
1340
1264
278
375
558
679
588
928
534
549
863
957
1298
1971
2310
2010
1357
1397
1172
1197
1268
Notas:IISS(anual),SIPRI(anual),&IMF(anual)todosusaeltipodecambiopromedioanualdelFMI.
ACDA (anual) datos locales corrientes deflactados primero por el deflactor implcito del pas, y luego esa cifra est
convertidoaUS$.
Los datos del FMI son del GOVERNMENT FINANCE STATISTICS "Expenditure by Function: Consolidated Central
Government"
Encadacasolosdatospublicadosmsrecientessonpreferidosadatosmsviejos.
LosdatosdeIISSconfrecuenciasondatosdelaleydepresupuesto.
LosdatosdelaACDAsontotalmentenoempalmables(ycambiannotablementedeedicinaedicin).
El Banco Mundial (WB, 1985) tambin utiliza el IMF, INTERNATIONAL FINANCIAL STATISTICS tipo de cambio promedio
anual.
LosdatosdeSIPRIpost1977ypost1979nosonempalmablecondatosanteriores.
Argentina:LosdatosSIPRIpara198283sonaltamentedudosos.Portanto,eltipodecambiopara1977inflalacifrapara
eseao.
22
Luego, en sucesivos captulos se toma nota del efecto del poco aprovechamiento de
la informacin transparente argentina, y a la vez comprender la utilidad de tener esa
calidad de informacin con respecto de las FFAA. Este texto describe la situacin de K &
L desagregados de las FFAA (reflejada fielmente en la situacin presupuestaria) y las
contrastantes polticas militares de distintos gobiernos.
Los requisitos fundamentales para la produccin de informacin cuantitativa til
son los siguientes: el del especialista en el sistema presupuestario; el del experto de la
teora econmica y poltica; y el historiador y el perito en las instituciones del sector
defensa. Esta interaccin es necesaria debido a que, por un lado, la utilidad de la crtica en
el rea de defensa requiere la desagregacin y cruce de distintos cortes al nivel analtico
presupuestario, y por otro del conocimiento del comportamiento de (o como deberan
comportarse) las instituciones armadas y los funcionarios civiles. Es decir, es de muy
limitada utilidad tener indicadores globales como el gasto por funcin o el GAMIL como
porcentaje del Producto Bruto Interno (tal como suele presentarse para consumo pblico)38.
Para evaluar seriamente la marcha del sector defensa, hace falta una visin mucho ms
amplia de como ste interacta con el resto del sector pblico, con la economa en general
y dentro del contexto regional. Simultneamente hace falta una evaluacin de la eficiencia
de los gastos militares vistos desde una perspectiva internacional profesional comparativa,
o sea, requiere el conocimiento de la teora militar.
Desgraciadamente no siempre toda la informacin deseable respecto a estos cuatro
enfoques es de dominio pblico, sin embargo existe suficiente como para comenzar a
informar al pblico respecto a los temas sealados aqu.
38
Las fuentes internacionales suelen limitarse a dar gastos en moneda local corriente y constante, dlares
estadounidenses,ygastomilitarcomoporcentajedelProductoBrutoInterno.
EDENADocumentodeTrabajoN7
23
Sin embargo, en vez de cumplir con estos dos pasos, el documento cepalino presenta
dos distintas y confusas definiciones. A saber:
Desde el inicio del proyecto, los Gobiernos de Argentina y Chile aprobaron una
clara definicin y orientacin para los trabajos correspondientes, al sealar: "Se
entiende por defensa el conjunto de actividades cuyo efecto es salvaguardar la
soberana nacional. Su objetivo es alcanzar una condicin de seguridad externa
de modo que el pas pueda lograr sus Objetivos Nacionales". [Negrita del autor]
A continuacin se agreg: "Concordante con lo anterior gasto en defensa es aquel
en que incurre el pas para materializar el objetivo planteado en el prrafo
anterior". (CEPAL, pg. 17 & 59).
El problema con esta primera definicin cepalina de encuadramiento es que
salvaguardar la soberana nacional o alcanzar una condicin de seguridad externa de
modo que el pas pueda lograr sus Objetivos Nacionales es una meta imposible de
delimitar, y por lo tanto no posibilita un gasto militar contablemente acotado. Tampoco
permite elaborar un listado de programas y costos econmicos en base al criterio (es decir,
la definicin) que distingue lo que es el rol militar de lo que no lo es39. Esto no ha sido un
tema menor en la historia reciente de Amrica Latina, donde las FFAA han incursionado
en mltiples reas de gobierno y economa bajo un supuesto de que se trataba de un sector
estratgico, as seguritizando sectores del Estado y de la economa (ver captulo XI)
que de hecho no les correspondan40. Esta definicin cepalina de las actividades cuyo
efecto es salvaguardar la soberana nacional no permite distinguir suficientemente lo que
es militar de lo que son los roles especficos de los Ministerios de Relaciones Exteriores,
de Economa, o (en la prctica) de inteligencia estratgica, cada uno de los cuales se ocupa
de salvaguardar la soberana nacional y de lograr los Objetivos Nacionales en su rea41.
Para hacer que el presupuesto militar argentino sea comparable con el de otros pases
se debe utilizar la misma definicin y las mismas tcnicas contables en todos los pases y a lo
largo del tiempo (es decir, cronolgica y diacrnicamente). Se sugiere la siguiente
definicin:
"Como se pretende estudiar el impacto directo, econmico y fiscal, del gasto en
seguridad externa, la definicin contable que se propone utilizar es la siguiente:
Gasto militar incluye los gastos directos (base devengada) para el gobierno nacional
39
SedejadeladoladiscusindequedefensaessinnimoconelroldelasFFAA,ygastodedefensasinnimocon
gastomilitar.
40
VerThomasScheetz(2001).Thelimitstoenvironmentalsecurityasaroleforthearmedforces,presentadoenla
conferencia de REDES 2001, Washington, DC, y luego publicado en castellano en Argentina Global, septiembre 2001,
http://www.geocities.com/globalargentina . All se discute el peligro de mission creep por parte de las FFAA y la
seguritizacindeotrosrolesdelEstado.
41
Estos primeros prrafos se toman de Scheetz, Thomas (2004). Una evaluacin del documento cepalino:
Metodologa estandarizada comn para la medicin de los gastos de defensa, Revista fuerzas armadas y sociedad,
FLACSOChile, Ao 18, N 12, Santiago, pg. 108110 (ver www.fasoc.cl). El documento cepalino se encuentra en
CEPAL,MetodologaestandarizadacomnparalamedicindelosGastosdeDefensa,SantiagodeChile,noviembre
de2001(verwww.eclac.cl).
EDENADocumentodeTrabajoN7
24
Se excluye la ayuda militar recibida, porque proviene del GAMIL del pas donante43.
Igualmente se excluyen las fuerzas de patrullaje costero y de control fronterizo (con
frecuencia denominadas paramilitares, porque proporcionan principalmente
defensa interna y slo rara vez proveen servicios en el campo de la seguridad
externa)44. No se niega que, respondiendo a otras inquietudes sobre gastos sociales,
ciertos aspectos de esta definicin (por ejemplo, educacin y salud militar) podran
ser vistos bajo otro criterio como gasto social (as lo hace el FMI en su definicin por
Finalidad y Funcin). Sin embargo, nuestro inters principal es examinar los
gastos directos totales del instrumento militar. Juzgamos que dichos aspectos
deberan ser incluidos como GAMIL, sobre todo en razn de que estos servicios son
controlados por las fuerzas armadas y son ms costosos que los financiados por el
Tesoro para el pblico en general45.
Nuestra definicin de encuadramiento es similar a la de la OTAN, a saber46:
Gastos militares deberan incluir solo aquellos gastos que son ejecutados o
planificados por gobiernos centrales o federales, y que pueden identificarse y
justificarse al satisfacer las necesidades de las fuerzas armadas
42
Doscuestionesdebenseradvertidas.Primero,nuestradefinicinincluyetodoslosgastosdelasFFAA,inclusocuando
puedan ser utilizados para la represin o seguridad interna, que en principio debe ser mantenida por la polica (que
incluyelaguardiacosterayfronteriza).Segundo,nosetomanencuentaloscostosindirectosdelTesoro,comoenel
casodelaconscripcinmilitarodeconcesionestributariasaindustriasvinculadasaladefensa,quepuedenllegaraser
considerables.
43
Auncuandolaayudamilitarrecibidaimplicafungibilidadconotrosgastos.
44
Entodocaso,nuestrabasededatosdesagregadapermitirasuinclusinoexclusin,segnsedesee.
45
TomadodeT.Scheetz,"GastosmilitaresenAmricadelSur",enCentroRegionaldelasNacionesUnidasparalaPaz,
elDesarmeyelDesarrolloenAmricaLatinayelCaribe(ed.),Proliferacindearmamentosymedidasdefomentodela
confianzaylaseguridadenAmricaLatina,Lima,1994,pg.196198.
46
EscritoporBrianField,SeniorNATODefenceEconomist,paraBernColloquium,1999(manuscrito).Estilmencionar
otradefinicinydistintadesagregacinhechasporNacionesUnidasen1985eneldocumentoA/40/421.Verdaccess
ods.un.org/TMP/5084372.html
EDENADocumentodeTrabajoN7
25
Las tcnicas contables, utilizados en todo el mundo, provienen del Fondo Monetario
Internacional, Government Finance Statistics. Aqu nos interesan principalmente los gastos
EDENADocumentodeTrabajoN7
26
por Servicio Administrativo Financiero y los egresos por Objeto de Gasto (es decir, por
inciso: gastos en personal, en adquisiciones de armamento, operaciones, etc.). En Argentina
los Servicios Administrativo Financieros (o programas) que cumplen con nuestra definicin
de GAMIL son los siguientes:
Casa Militar
Fuerzas de Paz
Ministerio de Defensa
Estado Mayor Conjunto
CITEDEF (instituto de Investigacin & Desarrollo militar)
Estado Mayor General del Ejrcito
Estado Mayor General de la Armada
Estado Mayor General de la Fuerza Area
Instituto Geogrfico Militar
Servicio Meteorolgico Nacional
Direccin General de Fabricaciones Militares (residual de la industria militar no privatizada)
Instituto de Ayuda Financiera (retiros y pensiones militares)
EDENADocumentodeTrabajoN7
27
Cuadro3.BARGENTINA 2010
Consolidadopesoscorrientes
INSTITUCIN
CasaMilitar(edecn
presidencial)
MinisteriodeDefensa
EstadoMayor
Conjunto
Totales
Devengados
Gastosen
personal
Inciso1
Operaciones,
BienesdeUso:
Mantenimientoy EquipoMilitar
"Otros"Incisos2y Incisos43&4
3
4
Bienesde
Uso:Equipo
Militar
(artillado)
Inciso44
74323807
581450066
2362583
81302235
69351960
236076985
2580531
248424877
0
243107383
266668750
20520131
214007196
27831397
19980200
FuerzasdePaz(en
EMC):Programa17
111591876
CITEDEF
(Investigaciny
Desarrollo)
68808963
51828601
11813681
4296985
0
EstadoMayorGeneral
Ejrcito
4893051399
4153839132
612226101
113861128
22276005
EMGArmada
2746667548
2213535950
18814809
4157612
18814809
EMGFuerzaArea
2344787538
1795792533
500857459
33118248
6561100
InstitutoGeogrfico
Nacional
33667381
20538767
10226966
2697051
0
Dir.Generalde
Fabricaciones
Militares
321775991
117066959
157068152
21999880
0
Servicio
Meteorolgico
Nacional
59694326
41215184
10075019
7239373
0
InstitutodeAyuda
Fin.(RetirosMilitares) 2794873782
2794873782
TOTALESGASTO
MILITAR
13541451148 10648557454
1840518327
466207082
310739498 IAF/GAMIL:
Incisocomoporcin
deGAMIL
0,786
0,136
0,034
0,023
0,206
TOTALGASTO
MILITAR
13541451148
PBImillones
corrientes
1442655
GastoMilitar/PBI
0,0094
Fuentes:MinisteriodeEconoma,Contadura,BancoCentraldelaRepblicaArgentina(BCRA)
Notas:EstaversinincluyeIncisos1a52,ms59(Transferenciasalexterior)y711,713,716,718,721,723,726,728,
731,739(Interesesycomisiones).
Tipodecambiopromedioanual2010:$3,9127/US$BCRA.
LacalidaddeCuentasNacionales(PBI,etc.)escuestionableapartirde2007,dadolosdatosinflacionariosdelINDEC.
"OperacionesyMantenimiento"(Incisos2y3)incluyegastoseneducacin,salud,etc.quenormalmentenoseconsideranO
&M.
Consolidarlas"Transferencias"deAportesdelTrabajadorydelPatronal(asumiendosuigualdadcon"RecursosPropios"del
IAF,delaCuentadeInversin),Serestan"RecursosPropios".EnlafuncinDefensaserestadel"GastoenPersonalDefensa"
ydel"TotalGAMIL".
NosehizolaconsolidacinaniveldeServicioAdministrativoFinancieroenelsectorMilitar!
ElgastoenInciso44enFuerzasdePazfue($19.980.200);susgastostotalesen43&44fue$24.324.679.
LascomprasporpartedelasfuerzasaDGFM&CITEDEFnohansidoconsolidados.
SAF452sedesglosadelaFuerzaAreadesde2009;CasaMilitar("Seguridad,logsticayComunicaciones").AmbosSAFson
cuestionablescomoGAMIL.
SecolocatodoelgastodelIAFbajoInciso1.Estointroduceunpequeoerror.
PuedeserquelaCasaMilitar,elInstitutoGeogrficoNacionalyelServicioMeteorolgicoNacionalnoseanconsiderados
comoGAMIL.
Encambio,pagosalos"excombatientes"delaguerradeMalvinas($746,773,718),s,puedenserconsideradosGAMIL.
SumandoyrestadoestasSAFdaraunGAMILde$14120,539,352.
Las"porciones"deGAMILnosumana1.00porquefaltan"otrosgastos"nodesagregadosenlascolumnasdeincisos.
EDENADocumentodeTrabajoN7
28
IV
EDENADocumentodeTrabajoN7
29
entre el 40% y 60% del GAMIL; y la inversin anual en adquisiciones de equipo (inciso
4.3 y 4.4 en Argentina) debe encontrarse entre el 15% y el 25% del GAMIL47.
En el cuadro 4.A se ve como la guerra ha evolucionado durante el ltimo siglo en
este aspecto, llegando hoy a tener hoy menos combatientes directos y ms oficios de apoyo
al combate (se dice que el teeth-to-tail ratio est cambiando, con una cola creciente).
Entonces, De qu depende la relacin K/L? Respuesta: depende de la K/L del potencial
enemigo. La pliza de seguro contra riesgo requiere una formulacin concreta relativa
en su diseo de fuerza para hacerla redimible en caso de guerra.
Cuadro4.AESTADOSUNIDOS:DISTRIBUCINPORCENTUALDEVOLUNTARIOSPOROCUPACIN
(esdecir,conscriptosynooficiales)
OCUPACIN
AO
DEPARTAMENTODEDEFENSA
1945
1953
1957
1963
1969
1974
Combateterrestre
23
18
14
14
15
10
Electrnica
6
10
13
15
10
11
Otrostcnicos
7
7
8
8
14
17
Administracin/Oficina
15
20
18
19
18
18
Mecnicos
22
23
26
25
24
24
Operarios
11
7
8
7
7
7
Servicios
16
15
13
12
12
13
EJRCITO
Combateterrestre
39
35
32
29
26
21
Electrnica
4
5
9
9
7
7
Otrostcnicos
7
7
8
9
15
16
Administracin/Oficina
15
19
16
19
19
22
Mecnicos
9
12
14
16
16
17
Operarios
7
3
5
4
4
4
Servicios
19
19
16
14
13
13
Notas: Para 1969 y 1974 "Otros tcnicos incluye las 3 ocupaciones mayores del Departamento de Defensa para
comunicaciones/inteligencia/cuerpomdicoyotrostcnicos.
Fuentes:ThereportofthePresident'sCommissiononanallvolunteerarmedforce,1970,Washington,DC,pg.44.
OriginalmentetomadodeH.Wool,Themilitaryspecialist,pg.43.
Asch&Warner(1994,pg.22)lleganaconclusionesocupacionalessimilaresparalas4fuerzasdeEEUUde199048.
MorrisJanowitz(1971).Theprofessionalsoldier,Macmillan,NewYork,pg.65encuentralamismatendenciadesde
laGuerraCivilestadounidensehasta1954.
47
En2010los27pasesdelaOTANentregandodatossobreGAMILpresentabanunpromediosimplede54%delGAMIL
volcado al gasto en personal. Obviamente los pases con mayor capacidad operativa tuvieron costos laborales aun ms
bajos.Alavezestos27pasesgastaronunpromediosimplede17%delGAMILenadquisiciones.
48
VerBethJ.Asch&JohnT.Warner,Atheoryofmilitarycompensationandpersonnelpolicy,RAND,1994.
49
VerMilitaryPersonnelHumanResourcesStrategicPlan,OfficeoftheUnderSecretaryofDefenseforPersonneland
Readiness, August 2002, pg. 15 (RAND PM 1247OSD). General Combat abarca especialidades tales como la
infantera,artillerayfuerzasespecialesymarineros
50
VerMorrisJanowitz,Theprofessionalsoldier,1971,Macmillan,NewYork,pg.65.
EDENADocumentodeTrabajoN7
30
Eldatode1918solotomaencuentaalossuboficialesytropa.
Ver John Warner & Beth Asch, The economics of military manpower, chapter 13 en Handbook of defense
economics,vol1,KeithHartley&ToddSandler(eds.),Elsevier,Amsterdam,1995.
53
Estaseccin2fuetraducidaporelautorytomadadeBethAsch,RichardJohnson,&JohnWarner,Reformingthe
MilitaryRetirementSystem,RANDCorporation,1998,pg.1314.
52
EDENADocumentodeTrabajoN7
31
3.
El Estado es quien plantea una demanda de mano de obra militar. Se apoya en los
criterios descriptos en la seccin anterior y las necesidades se concretan a partir de la
determinacin de la cantidad de fuerzas de fuerzas requeridas para ganar varios tipos de
guerras y conflictos. Estas capacidades, luego se traducen en requisitos de fuerzas con un
nivel dado de alistamiento. Luego se determinan las combinaciones de mano de obra en
condiciones de combate (L) y el equipo que precisan (K)54.
2.
54
TraducidoporelautorytomadodeJohnWarner&BethAsch,Theeconomicsofmilitarymanpower,Handbookof
defenseeconomics,KeithHartley&ToddSandler(eds.),vol.1,Elsevier,Amsterdam,1995,pg.367.
55
Ibd.pg.360.Traducidaycomentadaporelautor.
EDENADocumentodeTrabajoN7
32
3.
4.
El cuadro 4.C se resume los datos por cargo y por fuerza para los aos indicados
donde lo llamativo la evolucin de coroneles56, suboficiales principales y sargentos
ayudantes. En dichos casos vale sealar lo top heavy57 que son los oficiales y
suboficiales en estos grados. A modo de ejemplo, en 1991 solo 20,9% de los oficiales eran
coroneles, mientras en 2010 unos 33,4% lo eran, deduciendo su tendencia a permanecer
demasiado tiempo en la fuerza. Obviamente eso significa que los grados menores
contienen proporcionalmente menor porcentaje que en 1991. La pirmide de oficiales
inclusive suboficiales, ver grfico est distorsionada. Comparando esta situacin con la
que se encuentra en EEUU o en el Reino Unido58: En las FFAA estadounidenses
aproximadamente 19% de los oficiales tienen el grado de coronel o teniente coronel (o
equivalente en las otras fuerzas). En las FFAA britnicas aproximadamente 16% de los
oficiales ocupan estos grados. En el Reino Unido los grados equivalentes a suboficial
principal y sargento ayudante representan 6% y 15% respectivamente entre los
suboficiales, mientras para Argentina en 2010 eran 19,1% y 16,0% respectivamente.
PIRMIDE
GENERALES
CORONELES
56
Coronelesaquserefiereacoroneles,tenientecoronelesysusequivalentesenlasotrasfuerzas.
Lafrasetopheavyindicaquehayunadesproporcinentrelosoficialesosuboficialesdealtorango.
58
Los datos estadounidenses se publican regularmente en Department of Defense Active Duty Personnel by
Rank/Grade.LosdatosinglesesprovienendeUKDefenceStatistics.Aqunoseinformansobrelosporcentajesentre
la suboficialidad estadounidense, debido a la categora warrant officer que existe en las fuerzas estadounidenses,
peronoenArgentinanienGranBretaa,cosaquehacecomparableArgentinaconGranBretaa.
57
EDENADocumentodeTrabajoN7
33
La cantidad de personal en cada nivel, entre los oficiales y los suboficiales, debera
tener la forma piramidal tpica (de una burocracia weberiana) en el mundo entero en la que
el diseo de la organizacin militar guarda esa relacin, misma que debe apreciarse en
cada una de los componentes de las tres fuerzas como resultado de siglos de
experimentacin con unidades de combate. Pero en Argentina ya no se observa esa
relacin. Es de destacar que los grados, que forman los niveles, especialmente los ms
altos, de oficiales y sub-oficiales, no corresponden al tamao de la fuerza. Esto ocasiona
que mayores gastos, por sueldos y privilegios de grado y luego retiros, que no tienen razn
de ser y por lo tanto aumentan desproporcionalmente los Gastos en Personal. Evitar
engrosar las cantidades de elementos en estas altas jerarquas, ayudara a equilibrar la
relacin entre K y L, y a resolver el peso del gasto en retiros.
La situacin de fuerzas que son top heavy tiene otras implicaciones negativas ya
que crea mayor burocratizacin, envejecimiento de las fuerzas; perjudica la capacidad de
combate; aumenta el costo del sistema de retiros; crea problemas de operatividad (la
estructura de mando y quien cumple rdenes); y afecta la combinacin de personal con
capital fsico (K).
Cuadro4.CARGENTINA
"Generales"
"Coroneles"
SUMA
OFICIALES
Suboficial
Mayor
Suboficial
Principal
Sargento
Ayudante
Sargento1
Sargento
Cabo1
Cabo
SUMA
SUBOFICIALES
SUMA
SOLDADOS
SUMA
UNIFORMADOS
Totaldegrado
%deltotaldeoficialesosuboficiales
1984 1991 1999 2003 2007 2010 1984 1991 1999 2003 2007 2010
139
120
95
122
117
112 0,9%
1,1%
1,0% 1,2% 1,1% 1,0%
3042 2371
2547 3050 3625 3568 19,1% 20,9% 26,7% 31,0% 33,9% 33,4%
15952 11341
9550
3083
1752
2046
1973
2176
2419
3,7%
4,0%
3587
4344
7066
8182
9265
8695
4,3%
9,8%
7907
8291
10354 10324
8777
7293
9,5%
18,8%
10572
14260
17322
26130
8545
9269
7576
4436
5802
6377
5015
8203
5774
5649
6499
9304
12,8%
17,2%
20,9%
31,5%
19,3%
21,0%
17,1%
10,0%
7966
6858
6010
3257
6601
6477
4878
3514
82861 44213
89441 12616
188254 68170
4,7%
4,7%
4,8%
5,3%
Notas:Oficialesy"uniformados"aquexcluyeCapellanes(para2003,2005,2007,2008.2009y2010),Cadetes,Aspirantes,etc.
"Generales"incluyentodoniveldegeneral,almirante,etc."Coroneles"incluyenTenienteCoronel,Coronelysuequivalentes.
Fuentes:MinisteriodeEconoma,DecisinAdministrativa,anuales.
Datospara1984y1999tomadosdeR.Runza,Hacialamodernizacindelsistemadedefensaargentino,pg.86.
ElaboradoporThomasScheetz
EDENADocumentodeTrabajoN7
34
Cuadro4.DARGENTINA:PROYECTOLEYDEPRESUPUESTO
2007
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
2008
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
2009
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
2010
Sanidad
Operaciones
RemontayVeterinaria
SastreraMilitar
Agregaduras
RecursosHumanos:civilesymilitares
Cargos
Horas
Total
Totalespor
TotalCiviles
Ctedras
Uniformados
Unidad
102547
74897
21733
80336
8162
5070
3092
48324
3820
44504
452
294
158
246
119
127
286
115
171
102755
83491
22551
80204
8776
5307
3469
43913
2931
40982
513
291
222
284
121
163
276
114
162
102868
83691
22255
80218
8790
5277
3513
43051
2775
40276
548
306
242
339
143
196
274
106
168
103923
82357
21952
81971
9101
5546
3555
42442
2871
39571
509
306
203
161
121
40
298
123
175
deloscuales
son
"Coroneles"
3613
801
3594
729
3646
742
3704
413
750
41
3
Fuente:DecisinAdministrativadecadaao(SAF,Programa,Actividad)
Notas:Soloapartirdel2007comienzanaaparecerunnmeromayordeprogramasdesglosados.
"Coroneles"incluyencoronelesytenientecoronelesysusequivalentesenlastresfuerzas.
"Coroneles"aquincluyenlosmismos(reincorporados)deArtculo62Estolodiferenciadelcuadroanterior.
UnnmerodecivilesnoincluidosaqupuedeestarcontratadosvaelInciso2(serviciospersonales).
La primera parte de esta seccin fue tomada de Thomas Scheetz, "Argumentos econmicos relativos al servicio
militarobligatorio",Noticias,N12,Primertrimestrede1991,FundacinIllia,BuenosAires.EnlamismalneaverPanu
Poutvaara & Andreas Wagener, The political economy of conscription, CESifo Working Paper N 2821, octubre de
2009.
EDENADocumentodeTrabajoN7
35
A favor tenemos el argumento idealista del deber del joven de servir a la Nacin. Hoy el
debate parece inclinarse fuertemente hacia un lado, aunque no definitivamente. Los siete
argumentos econmicos presentados abajo resultan contundentes en contra del SMO para
Argentina y para la gran mayora de los pases, salvo excepciones durante extrema
urgencia nacional. A la vez hay que reconocer la validez de otros argumentos, los que
podramos llamar culturales donde el joven se siente atrado a la conscripcin como una
especie de rito de pasaje hacia la adultez en su comunidad.
Primero, el sistema del SMO implica que un reducido grupo de la poblacin, los
adolescentes masculinos que no pueden evadir la conscripcin, subsidia el costo de las
FFAA, que sin su aporte sera todava ms alto. "La conscripcin redistribuye el costo,
reduciendo el peso para la mayora de la poblacin a la vez que lo aumenta para la minora
sujeta al SMO"60. Todos los dems ciudadanos resultan beneficiarios, lucrando con el
trabajo forzoso de esta minora. A base de este impuesto implcito a los sujetos obligados,
se evita pagar el costo real de las instituciones armadas. Un servicio militar voluntario
servira para blanquear esta situacin y conocer mejor cunto es el costo real de las FFAA.
Los que defienden el SMO podran contestar que un voluntariado costara demasiado, y
que as la Nacin no podra afrontar su defensa. A esto se responde que entonces quizs el
producto (la seguridad externa), tal cual est diseado, no sea deseado por los
ciudadanos/compradores. De hecho, con la conscripcin se est ocultando los costos reales
de la defensa.
Cabe la sospecha de que los que defienden el SMO, aun cuando sostienen la
necesidad de las FFAA por el bien comn, implcitamente estn admitiendo que si los
conciudadanos conociesen los costos verdaderos no querran comprar el producto que
ofrecen. El argumento lgico procede as: Con salarios bajos no se puede atraer a
suficientes voluntarios." Respuesta: "Aumenten los salarios para los voluntarios." Rplica:
"Pero eso el Congreso (representantes del pueblo nombrados para decidir sobre el
presupuesto de la Nacin) no lo aceptara, dados los niveles salariales en el resto del sector
pblico. Respuesta: "Puede interpretarse entonces que los ciudadanos no valorizan tanto el
producto de la seguridad externa, o tienen otras prioridades (por ejemplo, la salud o la
educacin). Por lo tanto se debera cancelar (o renegociar) el contrato con el oferente (las
FFAA)." El presupuesto de la Nacin representa el intento anual de equilibrar los egresos
con los ingresos, repartiendo los recursos segn las prioridades establecidas por los
representantes del pueblo. Un blanqueo del costo en personal militar lo pondra en igualdad
de condiciones en la competencia para la asignacin de recursos con los sectores de salud,
educacin, etc. (se recuerda el tema del equilibrio marshalliano presentado arriba en la
pgina 9), donde tambin existen un deber y una dedicacin similar al del militar por parte
del personal que ofrece sus servicios.
60
MichaelWhite,"Conscriptionandthesizeofarmedforces".Socialsciencequarterly,70,N.3,1989,pg.779.
EDENADocumentodeTrabajoN7
36
Segundo, el uso de conscriptos (mano de obra barata) induce a los jefes a demandar
elevados contingentes de personal61. "Dado que la conscripcin disminuye el costo laboral
total, los que toman las decisiones sacrifican menos material blico para conseguir
personal adicional. Esta reduccin del costo relativo de personal les induce a sustituir mano
de obra por material. As, se puede suponer que la existencia de la conscripcin tiende a
aumentar el nmero de personal con respecto a un nivel dado de asignacin de recursos, y
a la vez tiende a aumentar la asignacin presupuestaria total real a las FFAA" (White,
1989, pg. 773). Segn este mismo estudio de White (pg. 779) los pases con SMO
tienden a tener unas FFAA con 34% ms personal que los pases que emplean a
voluntarios.
Tercero, el SMO necesariamente implica una mala asignacin de recursos humanos
para la Nacin. Por ejemplo, los adolescentes que hubiesen podido ofrecer uno o dos aos
adicionales de su vida productiva como futuros ingenieros, mdicos, albailes,
electricistas, etc. no lo hacen. El PBI y el bienestar nacional total podran mejorar con solo
permitir que cada joven maximizara el uso de sus talentos y posibilidades en el mercado
laboral. Los que quisieran ser militares seran atrados por su vocacin hacia la profesin,
como hoy en da pasa con los oficiales y suboficiales.
Cuarto, la seguridad externa es lo que en economa se denomina un "bien normal",
es decir, la poblacin suele desear ms del producto cuanto mayor es el PBI62. Pero un
aumento del PBI per cpita trae a la par un aumento en el costo de oportunidad del
conscripto adolescente (o del oficial o suboficial). Es decir, el joven percibe que podra
ganar ms63 en otro trabajo. Por lo tanto, un aumento en la riqueza nacional implicara
mayores costos en personal militar para retenerlo, adems de la necesaria sustitucin hacia
el uso de ms capital fsico en lugar de mano de obra. Este efecto de sustitucin hacia el
mejor empleo se nota claramente en los pases desarrollados.
Quinto, White (pg. 780) tambin indica que los pases que utilizan el SMO tienen
una mayor tendencia a involucrarse en la guerra que los pases con voluntariados64.
Asimismo, los primeros sufren mayores bajas en una guerra. Aqu cabe recordar el efecto
de enfrentar jvenes conscriptos argentinos a los Gurkhas en las Malvinas en 1982.
Sexto, la defensa moderna depende cada vez ms del uso de la tecnologa. Por ello,
hoy en da las FFAA tienden a depender cada vez menos de la infantera (ver el cuadro
61
SuponiendolavigenciadelSMO,sielGAMILcreciera,losquetomandecisionesincrementaranmaselfactorLqueel
factorK.Bajounasituacindelvoluntariado,siGAMILcreciera,losdecisoresincrementaranelfactorKmsqueL.Es
cuestin de comparar el CMa del conscripto versus el CMa de material. El resultado del SMO es que las FFAA se
conviertenexageradamenteenmanodeobraintensiva.
62
EstonoseaplicasilasFFAAnoseempleanparaladefensaexternaylosciudadanosnolaspercibencomounbien
normal.
63
La cuestin del ingreso percibido por un trabajo incluye el ingreso invisible asociado con la eleccin de una
profesin asociada a su autorrealizacin. Es decir que se admite la posibilidad de que una persona elija un trabajo
dondelepaganmenos,perodondesesientemsrealizadocomoserhumano.
64
SegnJeffreyPickering,Dangerousdrafts?Atimeseries,crossnationalanlisisofconscriptionandtheuseofmilitary
force,19462001,Armedforces&society,N1,January2011,pg.119140,entre1946y2001loslderesdepasescon
ejrcitosdeconscriptosestabanmsdispuestosautilizarlafuerzamilitar contraactoresestatalesynoestatalesquelos
lderesdepasesconfuerzasmilitaresvoluntarias.(traduccindelautor)
EDENADocumentodeTrabajoN7
37
4.A). Los trabajos tcnicos aumentan, y las especialidades laborales que se exigen en todo
trabajo militar tambin aumentan65. El SMO resulta totalmente inadecuado para ajustarse a
las necesidades de una defensa externa moderna seria. Y esto tambin se not claramente
en las Malvinas. Para la segunda mitad del siglo XX la conscripcin lleg a ser un aparato
de museo, incapaz de enfrentarse exitosamente con un enemigo que posee armas
avanzadas.
Sptimo, por si los argumentos anteriores no bastasen, en un sistema democrtico
se suele consultar a los afectados por una poltica dada. Pero los jvenes de 18 aos no son
escuchados, considerndoselos como una minora inconsulta. Es como si se hubiera dado
una ley condenando a los indgenas, o a los inmigrantes italianos (etc.) a dos aos de
trabajo forzoso, bajo la consigna que deberan servir a la patria. El SMO es percibido como
una ley una de desigualdad manifiesta que pesa sobre una minora inconsulta.
Si se aceptaran los argumentos esgrimidos arriba, se llegara a la conclusin de que
son preferibles fuerzas voluntarias y ms eficaces (con un diseo de fuerzas equilibradas
entre K y L) que conjuguen el presupuesto limitado con las necesidades y posibilidades
reales de seguridad externa. Esta fuerza necesariamente deber estar abierta al control
presupuestario, ya que en un sistema democrtico los costos reales de todos los servicios
pblicos deberan estar sujetos al visto bueno de los ciudadanos. La tendencia europea
hacia el voluntariado est clara en el cuadro siguiente.
Cuadro4.ELAIMPORTANCIADELACONSCRIPCINENLAOFERTADEPERSONALMILITAR66
(conscriptoscomo%delasFFAA)
PAS
Netherlands*
Belgium*
France*
Switzerland
Spain*
Portugal
FRGermany
Austria
Italy+
Greece
Finland
Sweden
Norway
Denmark
197079
47
33
54
74
66
73
47
61
65
74
79
71
68
34
PERODO
198089
47
32
52
84
66
53
46
58
67
70
72
72
65
30
199099
25
35
44
68
62
36
43
43
55
75
75
74
61
29
200004
0
0
20
52
17
18
36
46
26
64
61
64
57
25
PromediosdelperodocalculadosutilizandodatosanualesdisponiblesdeIISS(variosaos)MilitaryBalance.
*conscripcinterminenHolanda(1996),Blgica(1994),Francia(2002),Espaa(2002).
+conscripcinterminenItaliaen2006.
65
MartinBinkin.Militarytechnologyanddefensemanpower.TheBrookingsInstitution,Washington,DC,1986.
TraducidoporelautorytomadodeThomasCusack,SinkingBudgetsandBallooningPrices:RecentDevelopments
ConnectedtoMilitarySpending,ResearchAreaForschungsschwerpunktMarketsandPoliticsMrkteundPolitik,April
2006,pg.16.
66
EDENADocumentodeTrabajoN7
38
ii.
67
EsteprrafofuetraducidoporelautorytomadodeWarner&Asch,ibd.,1995,pg.377.
Otra acotacin podr hacerse. En los pases con guerra interna es entendible que las poblaciones locales sean
armadascomofuerzasdeautodefensa.
69
Los4puntoscentralesdeesteprrafofuerontomadodehttp://go.worldbank.org/YEDKPFJILO,pg.3.
68
EDENADocumentodeTrabajoN7
39
i.
ii.
iii.
iv.
EDENADocumentodeTrabajoN7
40
72
VerSabinaFrederic(coord.),InformedeavanceObservatorioSocioculturaldelaDefensa,MinisteriodeDefensay
UniversidadNacionaldeQuilmes,agosto2008.
73
Carlos Kulikowski, "Reforma del sistema previsional militar, en G. Cceres & T. Scheetz (coord.), Defensa no
provocativa.UnapropuestadereformamilitarparalaArgentina,BuenosAires,1995,pg.390hacereferenciaadatos
deLauraGolbertquedanlacrecienteesperanzadevida.Losdemsfactoressiguenenelcaptulo.
74
Dato tomado de un estudio actuarial hecho para el Estado Mayor Conjunto. "Base para la revisin y
perfeccionamiento del sistema de retiros y pensiones para el personal militar de las Fuerzas Armadas" (realizado por
tresconsultoras:Coopers&Lybrand,HarteneckLpezyCa,&OrganizacinIntergammaArg.S.A),1999.
75
TraducidoporelautordeBethAsch&JohnWarner,Atheoryofmilitarycompensationandpersonnelpolicy,RAND
Corporation,1994,pg.1011.
EDENADocumentodeTrabajoN7
41
Cuadro4.FARGENTINARETIROSMILITARES
InstitutodeAyudaFinancieradelasFFAA
Ao
Devengado
$000
corrientes
Tesoro
Aport
%
IAFTotal
%deGAMIL
1980
0,024
72,7
14,3
1981
0,048
70,6
13,3
1982
0,096
71,0
12,6
1983
0,461
72,8
12,1
1984
3,067
73,7
16,8
1985
18,347
67,6
15,1
1986
38,353
68,2
16,6
1987
97,841
67,9
18,4
1988
478,422
68,4
20,3
1989
12999,615
70,2
21,3
1990
265524,134
75,0
26,5
1991
815044,239
69,0
29,9
1992
949961,911
69,9
29,5
1993
1009944,063
70,6
29,0
1994
1164345571
34,5
1995
1174150817
30,9
1996
1177767157
34,9
1997
1177623801
35,3
1998
1183747409
1999
1215612531
2000
1174375308
2001
1093781142
2002
1136347636
2003
1396020113
2004
1433474447
2005
1448453521
2006
1461078722
64,0
25,9
2007
1693298404
68,7
23,8
2008
1942808786
70,7
22,2
2009
2359941594
76,1
21,3
2010
2794873782
77,0
20,6
74,7
34,8
35,1
74,0
36,0
34,4
70,7
33,3
35,0
63,9
33,5
29,4
Notas:Seusan"milesdepesoscorrientesde1991",A10000=$1
TesoroeselequivalentedelaportedelaJurisdiccin91(porencimadeRecursosPropios).
Para1998Jur.91son"contribucionesfigurativos":pg.132,TomoI,CuentasdeInversin
1998.
Para199397son"TransferenciasInternas"CuentasdeInversin.
Porcentaje(IAF/gastomilitar).GastoMilitardefinicindeThomasScheetz
Laserieesconsolidadade1994enadelante.
EDENADocumentodeTrabajoN7
42
ii.
iii.
76
Kulikowski,ibd.,pg.402.
El segundo es un fondo fiduciario que otorga prstamos personales, crditos hipotecarios y seguros de vida. Este
sistema es muy eficienteproduciendo gananciasporque la devolucin de prstamos se hace directamente de la
retencinrealizadasobreloshaberesmensualesdesusafiliados.
77
EDENADocumentodeTrabajoN7
43
iv.
adicional, donde el 30% asume el IAF (con los aportes patronales y del
trabajador) y el 70% residual asume el Tesoro78.
Un asunto final: Actualmente los aportes del 11% del haber del Soldado
Voluntario son transferidos mensualmente al rgimen de previsin del Estado
(ANSeS); y se acumulan hacia su jubilacin futura en este sistema general
estatal.
iii.
iv.
v.
78
AlgncomentariomerecelamentadadeudadelTesoroparaconelIAFdesde31diciembrede1973.Durantelos
aos19691972(yotrosde19731975y19811982)partedelasreservasdelIAFfueronutilizadosporelTesoro.
Estadeudadevengabaapartirde1983,perohastaeldadehoyesimpaga.Enelao2000secalculabaalrededorde
$1500 millones (incluyendo intereses impagos). Lo que se podra decir es que actualmente el Tesoro est aportando
alrededorde$1800millonesporao(70%del residuonocubiertopor losaportespatronalesydeltrabajador).Se
podraconsiderarpagadaladeudaendosotresaosconeltamaodeesteaporteresidual.
79
EstaseccinfuetomadadeFundacinArgentinadeDesarrolloconEquidad,op.cit,pg.6ysig.
80
VerLey19.101,Articulo75.
EDENADocumentodeTrabajoN7
44
vi.
laboral del militar retirado es, en promedio, ms difcil que en los pases
desarrollados donde el mercado laboral funciona ms cerca de pleno empleo.
De lo anterior se desprende que la reestructuracin de las Fuerzas no es un
problema aislado de equipamiento exclusivamente. Se trata en su origen de
un problema de eficiencia en el uso de los recursos presupuestarios y debe ser
afrontado en forma conjunta, ya que impacta simultneamente sobre el
sistema de pasividades y sobre el cumplimiento de la misin de las Fuerzas.
La reforma del sistema previsional solo se puede hacer en coordinacin
con el diseo ntegro de fuerzas.
Cuadro4.GCLCULODELOSHABERESDERETIRO
Porcentajesmultiplicadoresdehaberbsicoysuplementosgenerales
ComparacinentrelossistemasderetiromilitarenArgentinayEEUU
ARGENTINA
Aosde
Servicio
15(*)
20(*)
25
30
35
40
ESTADOSUNIDOS
Porcentajepor Porcentajepor
AosSimples AosComputados
35,0%
42,5%
50,0%
70,0%
100,0%
100,0%
35,0%
42,5%
50,0%
60,0%
78,0%
100,0%
Aosde
Servicio
20
25
30
Porcentaje
Hasta62aos
40,0%
57,5%
75,0%
Porcentaje
Post62aos
50,0%
62,5%
75,0%
Notas: Para Argentina el "Haber de Retiro Mensual" = (Porcentaje segn aos de servicio) * (Haber Mensual +
SuplementosGenerales)
EE.UU.:elhaberderetiroanual(hastacumplir 62aos)=(2,5%)*(aosdeservicio)*(promediodelos3sueldos
bsicosanualesmselevados).
EE.UU.:haberderetiroanual(despusde62aos)=[0,4+0,035*(aosdeservicio20)]*(promediodelos3sueldos
bsicos.anualesmselevados).
(*)Valesolamenteparaelretiroobligatorio.
Elmilitarargentinolograporcentajesaltosde(habermensual+suplementosgenerales),perohabraquerestar11%
deaportedelretirado.
EDENADocumentodeTrabajoN7
45
reclamaban los retirados demandantes; y el costo total iba a ser entre $ 15.800 millones y $
18.000 millones (En aquel momento la relacin pesos dlar era $1 igual a US$1).
La comparacin del sistema argentino con el sistema estadounidense permite
observar una gran similitud en el diseo conceptual, como una herramienta de incentivo
para el ascenso y retencin/expulsin de mano de obra. El sistema actual (denominado
Redux) data del ao 198681. De la misma forma, las diferencias del sistema
estadounidense respecto del sistema argentino son las siguientes:
a. EE.UU. tiene un fondo fiduciario (accrual fund) pagado por el Tesoro. Se
invierte obligatoriamente en bonos pblicos del Tesoro Estadounidense.
b. Se promedian los 3 sueldos bsicos anuales ms altos.
c. El pago de haberes de retiro al individuo est dividido en dos partes, antes y
despus de cumplir los 62 aos. Por ejemplo, antes de cumplir los 62 aos
(supongamos que el retirado haba estado en actividad durante 27 aos):
0.02* 20 aos = 40%; y
0.035* 7 aos = 24.5% Suman 64.5% de sus tres salarios anuales ms altos.
Luego, cuando el derecho-habiente haya cumplido los 62 aos se
cobra:
0.025* 27 aos = 67.5% de sus tres salarios anuales ms altos. En general el
estadounidense solo puede cobrar un mximo de 75% de lo que gan
en actividad82. Mientras el argentino puede llegar a cobrar 100%
(menos 11% de retencin). Por supuesto estos porcentajes no
representan el mismo estndar de vida el uno y el otro. Adems esta
comparacin supone el cumplimiento de la Ley de Personal vigente.
Algunas conclusiones.
i.
ii.
81
EDENADocumentodeTrabajoN7
46
iii.
iv.
v.
Cualquiera que sea el sistema previsional elegido, tiene que ser funcional
para la produccin de capacidad operativa. No es un tema ajeno al diseo de
fuerzas y al GAMIL total.
El sistema elegido afecta profundamente la oferta laboral del sector. Su
funcin es garantizar un pirmide de grados basado en el merito y la
competencia. Es por eso que la eliminacin del umbral de 20 o 25 aos para
ser derecho-habiente sera un error. Esta meta mnima de servicio activo
est puesta para estimular la competencia basada en mrito del uniformado.
Por la misma razn su haber de retiro (habiendo alcanzado esos aos de
servicio mnimos) suele ser mayor que el haber otorgado en un rgimen no
especial. Si se eliminara el nmero de aos requeridos para ser derechohabiente, se estara afectando la razn de ser un Rgimen Especial.
No importa la forma que se elija para financiar el sistema, dado que todo el
dinero proviene del Tesoro. Ms bien importa la eficacia del sistema en
promover la calidad de L. Por eso, los porcentajes contables asignados al
aporte del trabajador, al aporte patronal, o al Tesoro son irrelevantes.
Un corolario de esto es que el sistema de retiros abarca dineros estatales.
No pertenecen a las FFAA! Las FFAA pertenecen al Estado-Nacin. Como
tal, los dineros del sistema provienen de y pertenecen en su integridad a la
Nacin, y no a las FFAA. Las FFAA no son una corporacin, ni una
sociedad annima.
83
Segn Philip Pugh los costos por unidad de adquisiciones de armas (no importa
cual) avanzan a una tasa casi uniforme (entre 9% y 11% por ao)84, aun despus de tomar
en cuenta la inflacin. Esta tasa de aumento es mucho ms que la del presupuesto pblico o
del mismo PBI. Con el desplazamiento de otros gastos en el sector, este aumento ha sido la
causa determinante (va costo por unidad /GAMIL) de (i) los nmeros y tipos de equipos
adquiridos; y (ii) por lo tanto, de los roles y estructuras militares; y (iii) por ende, de las
estructuras industriales de defensa. Este fenmeno ha tenido fuerte efecto en las
combinaciones de empresas europeas, los cierres de industrias militares, el desarrollo de un
solo tipo de avin caza (multi-rol), y efectos aun ms importantes en los pases en vas de
desarrollo.
83
Esta seccin (incluyendo subseccin i) es una traduccin y resumen de Philip Pugh, The procurement nexus,
Defenceeconomics,vol.4,N2,1993,pg.179194.
84
EnvariosescritossuyosPughhapublicadodistintosrangosdeincrementosdecapitalblico(todosporencimade7%
anualentrminosreales).Estosedebeadiferentesseriesqueutiliza.
EDENADocumentodeTrabajoN7
47
Dado que todos los intentos85 de solucionar el problema del aumento de estos
costos por unidad han fracasado, debe haber algunos aspectos del proceso que condicionan
todo. (Y no es que los polticos civiles no otorgan suficiente presupuesto!) Se llega a la
conclusin que todo intento por detener este crecimiento de costos est destinado a
fracasar, y el intento de desconocer esta realidad daar la defensa nacional. O el gobierno
la asume en el planeamiento, o las FFAA mueren como una institucin con capacidad
operativa.
Grfico5.AMaltusianismomilitar(adquisicionesblicas)86
MillonesdeUS$
constantes
Millonesde
toneladaso
personas
KBlico
(7y11%anual)
POBLACION
(3%anual)
Brecha
PBIo
ingresosfiscales
(1y3%anual)
ALIMENTOS
(toneladas)
(1%anual)
Aos
Aos
1800
1860
1900
1945
2008
El equipo militar nuevo, unidad por unidad (no por el poder del fuego y puntera
que han aumentado enormemente) cuesta mucho ms que los tems viejos que
reemplazan, aun asumiendo inflacin y las diferencias en cantidad producida (escala de
produccin)87. De hecho, se manifiesta en todos los costos (Investigacin & Desarrollo,
personal de produccin, etc.). Pero se termina en un escalado de costos de produccin por
unidad. Esta situacin queda como experiencia en EEUU y el Reino Unido desde la
Segunda Guerra Mundial para todo tipo de avin, hasta que lleg (en el Reino Unido) a un
tope de capacidad de compra.
Estos costos, como el performance que compran son gobernados por estndares
globales88, tanto tecnolgicos como militares (es decir, de combate). Adems, este
escalado de costos se encuentra no solo en defensa, sino tambin en cualquier mbito
donde el costo compra performance relativo, donde la eficacia del producto se obtiene
de la superioridad del performance sobre l de un rival (p.ej., en la guerra, las carreras de
Frmula 1, futbol profesional). Tener el segundo mejor caza-bombardero implica la muerte
y la derrota en la guerra.
85
Vacontroldecostos,mejorasensuingeniera,etc.
Elusodelametforamaltusianoesdelautor.Sedebeaclararlaescaladediferenciaentrelosmillonesdedlares
constantesdelamedicindelPBI(oingresosfiscales)ylaescaladearmas.Sibienlastendenciasdifierentalcomoenel
grfico, la ubicacin de la lnea del PBI (ingresos fiscales) debera tener distinto punto de partida. A pesar de ello se
consideraqueesvlidalametfora.
87
Noseestolvidandoqueenelmercadodearmastambintienequeverconeldemandanteyoferente,yelprecioes
de acuerdo al clientedemandante. (p.ej., EE.UU. podra venderun tipo de avin ms barato a Chile que a Sudfrica,
segnalaimportanciapolticadecadauno).
88
Afectanatodos,rusos,estadounidenses,europeosypasesenvasdedesarrollo.
86
EDENADocumentodeTrabajoN7
48
9%
SUBMARINOS
9%
HELICPTEROS
9,5%
FRAGATAS
10,5%
MISILES
11%
CAZAS
11%
Considere que, si la tasa anual de aumento fuera del 3%, entonces el costo por
unidad se duplicara en 25 aos. Este clculo aplica a cualquier crecimiento al 3%. Los
costos crecen exponencialmente y no lineales. (1.03)25 = 2. Mientras un escalado de costos
del 10% por ao (exponencial), implica la duplicacin de costos cada 7 aos y 3 meses
(por inters compuesto). (1.10)7.25 = 2
Pugh (1993) sugiere 3 soluciones a este juego intelectual, ninguna de las cuales
termina funcionando:
89
EsteeselproblemaconelA4Skyhawkargentino,vistodesdesuperformancerelativo.
EDENADocumentodeTrabajoN7
49
Segn David Kirkpatrick el problema no solo es del equipo blico (Kf). Dice que es
tan importante mantener el profesionalismo y moral del personal (L) como es de adquirir
valor por dlar gastado en equipo blico. Por tanto, seala la importancia de salarios y
entrenamiento con ese equipo. Kirkpatrick est sealando que K tiene relacin
permanente con A y L! No solo el equipo se deteriora sino todo (A, K, L). Se est
reduciendo el entrenamiento de L en caso de no tener equipo (Kf) y se degrada el knowhow (A) del personal. La no inversin en adquisiciones blicas no ser fcilmente
reversible en algn momento del futuro cuando hay abundancia de recursos fiscales. Eso
es una ilusin. Porque en 25 aos los pilotos de cazas no sabrn ensear a otro novato. El
tcnico que repara tanques no sabr pasar su know-how a la prxima generacin de
90
Sesabequeelcapitalblico(estrictamentesistemasdearmas)recibenunusomsintensoqueelcapitalnoblico
(p.ej.,uncamin,ounavindecarga).Estosltimostienenunavidatilmslarga.
91
BuenapartedeestaseccinestraducidayresumidadeDavidKirkpatrick,Theaffordabilityofdefenceequipment,
RUSIPaper,1997.
EDENADocumentodeTrabajoN7
50
195059
27
196069
14
197079
198089
199099
ADQUISICIONESDECAZAS
Hunter(1954)
Javelin(1956)
Lightning(1960)
TornadoF2(1984)
1028
427
278
165
Nota:Fechaqueentrenservicio.
NMEROTOTALDEAVIONES
1954
5213
1974
1405
1994
1100
D.Kirkpatrick,"TheaffordabilityofDefenceEquipment",RUSIJournal,
June1997.
51
1970
Australia
224
Blgica
208
Canad
280
Dinamarca
112
Alemania
1080
Fed.
Francia
740
Grecia
200
Italia
425
Japn
590
Noruega
114
Holanda
135
Espaa
202
Suecia
650
Suiza
315
Reino
816
Unido
EE.UU.
11260
Promedio
1084
URSS/Rusi
a
8025
China
3300
Popular
1980
1989 2004
135
116
152
142
126
90
247
151
140
108
89
60
Buques deguerradesuperficie
Tanquespesados
principales
1970 1980 1989 2004 1970 1980 1989 2004
14
11
12
10
140
90 103
71
0
4
4
3
640
529 467
143
20
23
19
16
330
114 114
114
6
10
3
3
298
368 262
231
707
507
384
19
23
14
13
3300
3826 5005
2398
605
264
310
504
123
161
177
430
377
598
330
390
362
83
189
217
417
272
478
389
220
280
61
137
177
207
111
52
12
47
28
7
32
38
16
0
48
16
29
48
8
22
28
8
0
43
21
33
63
7
15
19
0
0
34
14
17
54
3
15
16
0
0
2030
1100
1000
685
201
720
600
300
650
2225
1510
1595
810
186
938
935
800
800
1570
2219
1720
1200
187
913
874
985
820
614
1723
1093
980
165
283
552
280
355
732
570
426
67
70
49
34
900
1171 1561
543
6073
693
7412
739
5541
553
254
38
191
34
229
33
7620
1073
8833
5388
2002
225
310
328
6000
5000
1900
13
29
56
8580
Fuente:ThomasCusack,ibd.,pg.21.
Notarquelosvaloresdadospara"Buquesdeguerradesuperficieprincipales"en1970sonde1971enloscasosdeItaliayel
ReinoUnido,de1972enelcasodeDinamarca,de1974enloscasosdeCanadyFrancia,yde1975enelcasodelaChina
Popular.LosTanquespesados"enlacolumnade1970paraNoruegadehechosonde1973.
a. Hay una tentacin de usar equipo de segunda calidad. Esto puede ser bueno en
tiempo de paz pero no en la guerra.
b. Tambin es posible extender la vida til (re-potenciacin de equipos), pero esta
opcin significa ser menos competitivo contra el rival, as como el
decrecimiento de la moral y la capacidad del personal (capital humano) se
degrada.
EDENADocumentodeTrabajoN7
52
VI
1. LOS ARGUMENTOS
El tema de la industria militar ha vuelto a cobrar inters en la primera dcada del
nuevo siglo. La cuestin de producir localmente armas ha resurgido debido al renovado
nacionalismo econmico94 y el costo exorbitante que resulta importarlas. Citando a Norrin
Ripsman:
El dilema de la adquisicin de recursos blicos es parte de un dilema poltica
econmica ms amplia que tiene implicancias profundas con respecto a la
seguridad: es decir, si se organiza la economa nacional bajo unos principios del
nacionalismo econmico o los del liberalismo econmico. Una estrategia
econmica nacionalista, diseada a proteger las industrias domesticas a travs de
subsidios y barreras arancelarias y no-arancelarias para eliminar la competencia
extranjera, puede asegurar que una base industrial exista para servir el esfuerzo de
seguridad nacional cuando sea necesario. Pero tambin puede promover
distorsiones econmicas e ineficiencias que reducen la riqueza nacional que (a su
92
Hastapoderformarunaalianzadeseguridadcolectiva(verabajoenelCaptuloX).
EstaseccinsetomamayormentedeThomasScheetz,IndustriayComerciodeArmas:PropulsoresdeDesarrollo?
SerieDocumentosdeTrabajo,EURAL,N48,BuenosAires,1993.
94
Contrastadoconelliberalismoeconmicodelosaos90.VerNorrinRipsman,Thepoliticaleconomyofsecurity:A
research and teaching agenda, Journal of military and strategic studies, Spring 2000:
www.stratnet.ucalgary.ca/Journal/2000/article1.html.
93
EDENADocumentodeTrabajoN7
53
vez) pueden estorbar la bsqueda de la seguridad de la nacin. Por otro lado, una
estrategia de liberalismo econmico, basada en el libre mercado, especializacin y
ventaja comparativa, tiene la ventaja de maximizar la riqueza nacional y,
consecuentemente, los recursos agregados que el Estado puede dedicar a la defensa
nacional. Pero a la vez un enfoque libre-mercadista tiene el efecto adverso de
extinguir las industrias nacionales no-competitivas, lo cual significa que el
Estado no puede contar con ellas para abastecer el esfuerzo de guerra si el pas
no tenga acceso a importaciones internacionales.
Ahora bien, muchas de las lecciones aprendidas durante los ltimos cuarenta aos
parecen haberse olvidados cuando se leen las declamaciones de muchos polticos locales.
Estas lecciones se elaboran en lo que sigue.
Los argumentos histricos que cuestionan la produccin local de capital blico se
presentan abajo y a continuacin se presentarn los argumentos y situaciones en que producir
localmente resulta posible y positivo, pero limitado. Mucho de lo que aparecer en esta
segunda seccin se debe a lo aprendido del caso brasileo con su produccin dual en aviacin.
Esto, si bien no llega a ser una panacea, presenta un aporte limitado y exitoso para pensar la
produccin en el rea militar.
En este captulo no se examinan las empresas no blicas en manos de los militares
(hoteles, lneas de aviacin, bancos, medios de comunicacin, etc.). Intencionalmente se
excluyen de este anlisis porque se supone que las FFAA no deben verse como una sociedad
annima, ni como una corporacin independiente. Como tal, todos los activos que tienen
pertenecen ntegramente al Estado; y por lo normal las FFAA no deberan manejar negocios
al margen del Estado o del fisco. Su funcin debe ser estrictamente militar, es decir, producir
capacidad operativa y no otra cosa que las desva de su propsito.
En esta primera seccin se presenta un repaso de las teoras habitualmente usadas para
fundamentar la existencia de industrias blicas, seguido por algunos estudios de casos
concretos de las dcadas pasadas que cuestionan la validez en el rea militar de esas teoras.
En la literatura las razones econmicas de sustento para la creacin de una industria blica en
un pas en vas de desarrollo son bsicamente cinco:
EstonoesparadesmerecerelremozadoenfoquerevalorizandolaISIpresentadoporautorescomoAliceAmsden,
Asiasnextgiant:SouthKoreaandlateindustrialization,OxfordUniversityPress,NewYork,1989.
EDENADocumentodeTrabajoN7
54
aquel que rige para las importaciones (EERM). El EERX incluye, no slo los pesos otorgados
por encima de la paridad real del cambio por los dlares de las exportaciones, sino tambin
cualquier subsidio a la exportacin, crditos impositivos y crditos especiales, etc."96 ISI suele
prosperar en las siguientes situaciones: guerras, dificultades de balanza de pagos, crecimiento
de un mercado domstico y existencia de una poltica oficial orientada al desarrollo. Todas
estas razones siguen siendo usadas para sostener las industrias blicas domsticas. El caso
argentino sirve para ilustrar cada una de estas instancias. En primer lugar, la industria blica
cobr impulso durante la segunda guerra mundial, y de nuevo durante el gobierno de Jimmy
Carter (cuando se prohibieron ventas militares a Brasil, Argentina y Chile debido a
violaciones de derechos humanos) y nuevamente durante la guerra de las Malvinas, cuando
los EEUU cortaron el suministro de material blico a Argentina en claro apoyo a Gran
Bretaa. Los militares basaron sus deseos de fortalecer la industria militar en la muy
comprensible necesidad de contar con una fuente segura y rpida de abastecimiento de
material blico en caso de conflicto97 y evitar as la dependencia de las grandes potencias. En
segundo lugar, respecto a la causa relacionada con la balanza de pagos, como en todos los
pases que instituyen empresas militares se deca que lo hacan con la expresa intencin de
ahorrar divisas gastadas en importaciones blicas. Una tercera razn esgrimida por algunos
apologistas de esta industria es que supuestamente, adquirir el producto nacional "constituye
un considerable poder de compra que, volcado fronteras adentro, produce importantes efectos
multiplicadores en las distintas etapas del valor agregado de los elementos adquiridos"
(Cruces, ibd., pg. 109). Por ltimo, Fabricaciones Militares (DGFM) y las dems industrias
blicas argentinas fueron fundadas con la expresa idea de que fuesen un estmulo al desarrollo
nacional con "backward & forward linkages", (es decir, efectos de aprovisionamiento de
insumos a la industria blica y promocin de nuevas industrias a partir de iniciativas
estimuladas desde la fbrica militar), apoyados por el propio Estado.
Sin embargo, las mismas dificultades experimentadas en el mercado civil de
sustitucin de importaciones adems de algunas propias del sector militar entran en juego
cuando se trata de las industrias militares, quitando as peso a las razones de sustento arriba
expuestas. Primero, como ocurri en la ISI civil, aqu tambin las grandes empresas
transnacionales de armas han llegado a tomar una posicin imprescindible en la produccin.
Con la intencin de mantener su mercado, de haber sido previamente exportadores, estas
transnacionales evolucionaron a ser productores locales (a veces hasta de un simple
ensamblaje de "CKD kits"98). Paradjicamente, esto ocurri principalmente debido al
incremento del poder negociador de los pases compradores en la situacin de creciente
competencia dentro del sector industrial blico a partir de la dcada del setenta.
Segundo, este sector industrial militar precisa insumos sumamente amplios y de difcil
produccin local ("backward linkages"). Por ejemplo, en Brasil que aunque avanz mucho en
96
VerJ.N.Bhagwati,ExportPromotingtradestrategy:Issuesandevidence,WorldBankResearchObserver,vol.3,N
1,enero1988,pg.2758.
97
VerNestorCruces,HaciaotroEjrcitoposible,Sudamericana/Planeta,BuenosAires,1988,pg.110111;A.Barros,
BrazilenJ.E.Katz(ed.),Armsproductionindevelopingcountries,LexingtonBooks,Toronto,1984,pg.7388;yJ.S.
Porth,Argentina,tambinenellibrodeKatz,pg.61.
98
CKD,completelyknockeddown,consistesolamenteenelensamblajedelbienenelpasimportador.
EDENADocumentodeTrabajoN7
55
este camino, en 1987 se estim que de los 28000 componentes para la fabricacin de su avin
simple de transporte (el Bandeirante), slo 23000 se producan localmente. Los 5000 restantes
incluan el motor y las dems piezas sofisticadas y caras. Para otro avin de transporte (el
EMB 120) se calcul que 60 por ciento del costo de produccin se gastaba dentro de Brasil99.
Ahora bien, dada la velocidad de cambio tecnolgico, es altamente dudoso que un pas en vas
de desarrollo (aun Brasil) pueda alcanzar a los lderes en la produccin de armas. Pero
reconociendo su astucia, Brasil busc una brecha en el mercado para insertar productos
semi-sofisticados. Sin embargo, aun en este caso, la ISI blica lo era slo de procesos y piezas
relativamente simples mientras lo tecnolgicamente crtico se importaba100.
Tercero, la tecnologa de produccin militar tiende a ser capital intensiva, imitando al
primer mundo y dejando de lado la ventaja comparativa comn de exceso de mano de obra en
los pases en vas de desarrollo. Por lo tanto, estos proyectos no contribuyen a solucionar el
problema de desempleo101.
Cuarto, las empresas blicas reciben un significativo subsidio directo o encubierto por
parte del Estado. Por ejemplo, adems de varios subsidios directos, EMBRAER de Brasil se
vea enormemente favorecida en cuestin de impuestos e importacin libre de insumos
(Dagnino y Proena, ibd.).
Quinto, se crea una industria con excesiva capacidad ociosa y de comercializacin
sumamente voltil, esto debido, tanto al tamao pequeo de todos los mercados internos de
los pases en vas de desarrollo, como (aun en el mejor de los casos, el de Brasil) a su limitada
capacidad exportadora (Dagnino y Proena, ibd.). Adems existe una gran volatilidad en el
mercado de armas. Por ejemplo, despus de 1982 a nivel mundial el comercio de armas cay
estrepitosamente debido a la crisis de la deuda externa, la saturacin del mercado102 y la
resolucin de muchos conflictos entre los pases en vas de desarrollo, los cuales solan ser los
mejores compradores de la produccin blica exportada desde otros pases en vas de
desarrollo103.
Sexto, otros cuellos de botella se crean, por ejemplo, en el mercado de trabajadores
altamente calificados. Montar este tipo de industria conlleva a un drenaje de talento desde
otras industrias locales, la contratacin de personal extranjero, y frecuentemente el xodo de
estos tcnicos locales en bsqueda de mejores salarios en otro pas104. Segn Porth (ibd., pg.
99
VerRenatoDagninoyDomicioProena,Armsproductionandtechnologicalspinoffs:TheBrazilianaeronauticsindustry,
TrabajopresentadoenelCongresodeEstudiosLatinoamericanos,EE.UU.,1987,manuscrito,pg.2829.
100
DesdequefueescritoestecaptuloEMBRAERhaevolucionadomuchoensunaturaleza.Verwww.embraer.compara
mayorinformacin.En2009,porejemplo,entreg244aeronaves,deloscualessolo7erandeversionesmilitares.La
empresa ya es un lder mundial en la produccin de aviones comerciales, su lnea principal. Este tema se ver ms
abajo.
101
Ver Herbert Wulf, Arms production in Third World Countries, Effects on industrialization, en Christian Schmidt
(ed.),Theeconomicsofmilitaryexpenditures,Macmillan,London,1987,pg.374.
102
Saturacinendossentidos:Primero,elaltoniveldecomprasduranteladcadadelos70dejamuchospasescon
abundantematerialnuevo.Segundo,laentradadeoferentesvariosdeloscualeseranpasesenvasdedesarrollo
creunasituacindesobreoferta.
103
Ver B.E. Arlinghaus, Social versus military development: Positive and normative dimensions, en Katz (ibd.), pg.
3950.
104
VerHerbertWulf,ibd.,pg.4546.
EDENADocumentodeTrabajoN7
56
67) "la industria blica argentina pierde muchos de sus ingenieros civiles y cientficos en una
fuga de cerebros clsica; y muchos eventualmente se radican en los EEUU. Con frecuencia
estn obligados a mirar al exterior debido a la frustracin de un empleo mal remunerado o por
el hecho de que su director, un militar, puede ser de poca educacin o mal preparado para su
trabajo."
Por ltimo, como en el caso del ISI civil, el costo final del producto es a menudo ms
elevado105, y adems aun el ahorro de divisas es cuestionable, dado que es normal que esa
industria militar ISI pague regalas o ganancias al coproductor, compre insumos importados, y
contrate personal tcnico extranjero. "En pases en vas de desarrollo, aun la produccin de
armas relativamente sencillas, tales como armas automticas y ametralladoras, implica un
alto nivel de insumos importados. Cifras publicadas por el gobierno estadounidense indican
que las importaciones cubren entre 53 y 80 por ciento del costo total de varios programas de
instalacin de fbricas para la produccin de armas americanas (el rifle de asalto M16).
Estas cifras incluyen la instalacin y produccin durante un periodo de cinco aos"106.
Luego en el artculo antes citado, Wulf (ibd., 1987, pg. 373-74) agrega:
Otro ejemplo pertinente es la produccin argentina del avin de contra-insurgencia
Pucar. A pesar de la amplia experiencia de la industria aeroespacial argentina, fue
necesario importar prcticamente todos los componentes de mayor sofisticacin para
este avin casi convencional. Pero aun las cifras que dan el contenido local o las
listas detalladas de las importaciones de componentes no son la ltima palabra
respecto de la dependencia tecnolgica. Dada una cierta base industrial, la iniciacin
del ensamblaje de sistemas de armas, junto con la produccin de piezas simples,
puede darse dentro de un perodo de tiempo relativamente corto. Sin embargo, ms
all del ensamblaje y produccin simple, las des-economas tcnicas para expandir la
sustitucin de importaciones se tornan muy difciles. Podemos concluir: cuanto ms
alto el contenido local, mayor es la necesidad de buscar los servicios de empresas y
especialistas extranjeros. Por lo tanto, el efecto esperado del aprendizaje sobre la
fuerza laboral local parece dudoso, an ms dado que los productores blicos de los
pases industrializados no tienden a adaptar sus tecnologas a los requisitos de la
industria y mano de obra tercermundistas."
En un estudio detallado de los gastos y produccin militares de la India107 Terhal
mostr que el ahorro de divisas debido a la produccin local no se materializ. Las divisas
canalizadas a la industria blica aumentaron, a la vez que el gusto militar por armas
sofisticadas no disminuy. Al parecer no existi sustitucin de armas locales por las
importadas. Lo que suele ocurrir es la compra sumatoria de ambos (locales e importados).
105
VerClarn,10deoctubre1986.ElexJefedelaFuerzaAreaArgentina,BrigadierErnestoCrespo,entrevistadosobre
la posible adquisicin del Tucano brasileo para entrenamiento dijo, "Fabricar esos aviones aqu sera costossimo e
implicaraalpasundesembolsocincooseisvecesmayor."
106
Ver Peter Lock & Herbert Wulf, The economic consequences of the transfer of militaryoriented technology, en H.
Tuomi&RVayrynen(eds.),Militarizationandarmsproduction,CroomHelm,London,pg.220.
107
Peter Terhal, Guns or grain: Macroeconomic costs of Indian defence, 196070, Economic & political weekly,
vol.16,N49,India,December5,1981,pg.1997.
EDENADocumentodeTrabajoN7
57
Cuando un pas tenga un tipo de cambio para exportaciones (EERX) menor que el
tipo de cambio para importaciones (EERM), esto define la esencia de ISI; mientras que
EERX = EERM marca la estrategia de promocin de exportaciones (donde una economa se
reorienta hacia el comercio internacional), y si EERX es mayor que EERM, esto representa
una forma extrema de la misma (Bhagwati, ibd.). De todas maneras esto es cuestin de
grado, no de calificaciones rgidas. Tambin segn Bhagwati, la PE no excluye una poltica
de ISI en sectores especficos. Sobre estas definiciones se reitera lo dicho arriba, es decir que,
al evaluar la relacin cambiaria real se incluyen los efectos de cualquier subsidio a la
exportacin, crditos impositivos, crditos especiales, etc. Pero bajo PE la proteccin
arancelaria, cuotas de importacin, etc., tienden a cero. En principio, ISI es slo una fase
pasajera que debe llevar hacia una situacin donde la industria infante protegida
gradualmente se madure y comience a competir en el comercio internacional, aprovechando
las economas de escala que la demanda mundial ofrece. La industria blica brasilea a veces
se da como un ejemplo de un programa exitoso de la PE. As, se presentan las ventas externas
de EMBRAER como un tpico "motor de crecimiento." Pero dado que se miraba a la empresa
aeronutica brasilea como uno de los casos modelos de exportadores de armas, veamos si, de
hecho, puede considerrsela como un ejemplo de la PE antes de su privatizacin en 1994.
Bhagwati rene las siguientes hiptesis para explicar la superioridad de la PE sobre la
ISI. Primero, la eficiencia de asignacin de recursos. Supuestamente el pas PE, con EERM
ms o menos igual a EERX, est en una situacin donde los incentivos para la asignacin de
recursos se acercan a los costos de oportunidades internacionales. En esta situacin las
inversiones toman lugar en una forma eficiente de mercado. Pero en el caso de Brasil durante
los aos 70 y 80, ni el tipo de cambio reflejaba la igualdad en costos para importaciones y
108
S.LandgrenBackstrom,ThetransferofmilitarytechnologytoThirdWorldCountries,enTuomiyVayrynen(eds.),
ibd.,pg.200.
109
KeithHartley,Efficiency,industryandalternativeweaponsprocurementpolicies,enChristianSchmidt(ed.)(ibd.),
1987,pg.298.
EDENADocumentodeTrabajoN7
58
RaymondVernon,ManagerintheInternationaleconomy,PrenticeHall,EnglewoodCliffs,NewJersey,1968.
EDENADocumentodeTrabajoN7
59
circunstancias, en una primera fase dicho producto se fabrica en un pas central donde el
tamao del mercado y de la fuerza laboral lo favorece. En la segunda fase el producto, ya
maduro, se enfrenta a una demanda creciente, inclusive desde el extranjero, con la
consiguiente reduccin de sus costos, favorecida por economas de escala y el comienzo de
competencia entre varios oferentes. En la tercera etapa, el producto ahora estandarizado en
su contenido tecnolgico y proceso de produccin se internacionaliza. Las empresas
poseedoras de la tecnologa desvan su produccin a pases previamente importadores,
buscando abaratar sus costos. Inclusive pueden mover sus lneas de produccin a pases en
vas de desarrollo con mano de obra barata, pero con capital escaso y caro. Esto depende de la
posibilidad de traer capital barato a un costo no muy diferente del de los pases centrales, todo
a base del poder financiero de la empresa transnacional o del estado. En general, dos factores
influyen en la fabricacin del producto maduro en un pas menos desarrollado. Primero,
cuando se trata de productos con una elevada elasticidad de precio111 (por ejemplo, textiles,
zapatos, etc. No es la situacin de las armas sofisticadas!), donde por consiguiente las
ventajas comparativas (principalmente costo de mano de obra) del pas relativamente pobre
pueden pesar; y segundo, cuando son favorables (y les estabilizan) las reglas del juego y las
condiciones de importacin de insumos y exportacin del bien final. Casi siempre el pas
anfitrin le facilita el camino a la industria incipiente.
A primera vista parecera que esta teora tuviera una cierta aplicabilidad en los pases
en vas de desarrollo productores de armas, como Brasil, Argentina, Chile y el Per. Todos
ellos producen armas semi-sofisticadas, y sin excepcin todas dependen de licencias y
tecnologa prestadas por las transnacionales del sector. Pero si bien el factor de elasticidad de
precio puede influir en la produccin de material blico hace tiempo ya estandarizado (por
ejemplo, balas, armas pequeas, avionetas, barcos pequeos, etc.), no es el caso con las armas
sofisticadas, donde prima la rpida obsolescencia y donde los usuarios tienden a exigir el
ltimo modelo para poder competir con su vecino en caso de conflicto. En pocas palabras, el
ciclo pasa demasiado rpido en la produccin de armas modernas112, y los pases en vas de
desarrollo cada vez menos quieren adquirir los productos ya estandarizados (equivalentes a
tecnologa de segunda clase).
Polos de desarrollo
Elasticidaddeprecioelevadaserefiereaunasituacindondeunapequeacadadeprecioprovocaunaumentode
lademandademayortamao.Ciertosbienesdeamplioconsumosuelentenerunaaltaelasticidaddeprecio.
112
E.A.Kolodziej,Reevaluatingeconomicandtechnologicalvariablestoexplainglobalarmsproductionandsales,en
C.Schmidt(ibd.),pg.319.
113
AlbertHirschman,Thestrategyofeconomicdevelopment,YaleUniversityPress,Clinton,Mass.,1958.
EDENADocumentodeTrabajoN7
60
las fuerzas del mercado no bastaran para iniciar estos proyectos de inversin (como descubri
la Fuerza Area Brasilea en su intento de crear una industria aeronutica) el Estado debera
asumirlas. Estas industrias motorizantes son principalmente la siderrgica, la metalmecnica,
la qumica, la electrnica y la energtica114. Obviamente la industria armamentista se alimenta
de estas mismas industrias pesadas. Como tal entonces, se podra considerar como un polo de
desarrollo.
Aqu cabe una clarificacin respecto al concepto de "spin-off." La idea encierra por
los menos dos tipos de externalidades. El primero es la externalidad econmica. Esto ocurre
cuando las ganancias de un productor (de armas, por ejemplo) afectan las acciones
(inversiones, escala de produccin, etc.) de otros productores. Tiene cierta relacin con la idea
de "backward" y "forward linkages" de Hirschman. El segundo tipo de "spin-off" tiene que
ver con la influencia de invenciones que son puestas al alcance de otros productores sin
cobrarles. En el caso de la industria blica existe el efecto de la tan mencionada "tecnologa de
punta" que dicha industria (o su brazo de Investigacin y Desarrollo, I&D) supuestamente
aportara al sector industrial civil. Entonces este spin-off incrementara la productividad de
la fuerza laboral, formara cuadros con calificaciones laborales especiales (conocimientos), y
aplicara las tecnologas avanzadas a otros campos comerciales, en una palabra, la variable A,
es decir, tecnologa o capital humano.
Este "spin-off" es el corazn del pensamiento hirschmaniano. Sin embargo, el prrafo
de Wulf antes citado cuestiona la validez de este aporte en lo relativo a la industria blica. Es
un tema muy debatido hoy en da y la discusin no est cerrada. Mirando al caso argentino, a
primera vista parecera que la produccin civil de Fabricaciones Militares hubiera cumplido
este rol en el primer sentido (externalidades econmicas). En efecto, la siderrgica, la
petroqumica y la energtica parecen haber sido industrias motorizantes. Pero examinando el
caso ms a fondo, es difcil ver como las industrias armamentistas pueden haber sido ms que
un freno al desarrollo de Argentina, ya que ao tras ao reciban subsidios del Tesoro (ver
cuadro abajo).
Por otra parte, Nstor Cruces abogaba por la existencia del segundo tipo de
externalidad, pero tena que admitir que no haba ocurrido hasta la fecha. "Alguna vez en
nuestro pas trabajaron equipos extranjeros de buen nivel (caso del ingeniero Kurt Tank en la
Fbrica Militar de Aviones) pero al hacerlo sin mucha apertura hacia los colaboradores
locales se bloque la absorcin y, el da en que emigraron, poco capital humano qued. Lo
que se propugna aqu es exactamente lo contrario"115. El caso ejemplar brasileo presenta un
cuadro ms alentador, aunque no del todo, como se ver.
Dagnino y Proena (ibd., pgs. 19-21, 27-31) discuten las indudables externalidades
econmicas y tecnolgicas de la empresa aeronutica EMBRAER. En resumidas cuentas, si
todas las prdidas, que derivaban de lo imprescindible de componentes y tecnologa
114
JosDrumondSaraiva,Produccindearmamentos.Unavahaciaeldesarrollo?Nuevasociedad,N97,1988,pg.
114124.
115
NstorCruces,HaciaotroEjrcitoposible,Sudamericana/Planeta,BuenosAires,1988,pg.191.
EDENADocumentodeTrabajoN7
61
El keynesianismo militar
116
J.S.Porth,ArgentinaenKatz(ibd.),1984,pg.67.
E.Deutsch&W.Schopp,"CivilVersusMilitaryR&DExpendituresandIndustrialProductivity",enC.Schmidt(ed.):
TheEconomicsofMilitaryExpenditures,Macmillan,London,1987,pg.336356.
118
Comunicacinpersonalconunaespecialistainglesa.
117
EDENADocumentodeTrabajoN7
62
entre diseo y produccin de armas grandes es entre 10 o 15 aos, entonces apoyar a las
industrias militares es una medida ineficaz para una poltica de estabilizacin119.
Dejando de lado las apologas econmicas que se hacen sobre las industrias de
defensa, veamos brevemente las de ndole poltica. Naturalmente los argumentos econmicos
y polticos vienen entrelazados. Para los uniformados la teora de independencia econmica
sustentada en la ISI va de la mano con la independencia militar operativa frente a un embargo,
o la independencia logstica dada por materiales y repuestos rpidamente disponibles durante
un conflicto120. La dificultad con este razonamiento es que, por un lado, los usuarios de las
armas prefieren equipo de performance relativo, argumentando que slo con el armamento
equivalente o mejor al del enemigo se puede lograr defender la nacin; y desgraciadamente
este equipo blico se importa de las grandes potencias. Por otro lado, hoy en da aun las
potencias dependen de otros pases para insumos estratgicos bsicos. Indudablemente esto es
una cuestin de grado (y la posicin de los pases en vas de desarrollo puede mejorarse), no
obstante esta bsqueda de independencia basada en tecnologa propia seguramente fracasar
(Kolodziej, ibd.).
Un segundo argumento es la bsqueda militar de aumentar el prestigio de su pas
(Dagnino y Proena, ibd.; SIPRI, 1971121, pg. 758; Landgren-Backstrom, ibd.). Porth
(1984, pg. 61) dijo que "Argentina quiere que se la tome seriamente como una potencia de
primera, y una industria de armas floreciente puede facilitar esta bsqueda militar de jugar un
papel regional en Latinoamrica y en ltima instancia ser reconocida como un poder con
influencia mundial." Barros (1984) presenta esta misma motivacin en el caso brasileo,
inclusive mostrando que Brasil, con sus ventas blicas, s, juega un papel creciente a nivel
regional gracias a esa industria.
Barros (1984, pg. 83) tambin presenta otro argumento algo novedoso. Afirma que,
Hasta hace poco los militares brasileos enfrentaban una situacin de
desempleo estructural, es decir, haba muy poco trabajo para ellos como
soldados profesionales. Hablando histricamente, tanto en Brasil como en
otros pases, los militares creaban trabajos para ellos mismos al involucrarse
en la poltica. Puede ser entonces que el crecimiento de la industria blica
cambie esta situacin porque la produccin y exportacin de armas crean un
campo totalmente nuevo para los militares. Esta actividad no necesariamente
implica una actitud belicista; puede ser que entrae actividades de ventas y
gestin intensificadas, misiones militares ms grandes con propsitos de
entrenamiento, junto con un aumento de influencia poltico-militar para con
119
RonSmith,Militaryexpenditureandcapitalismo,Cambridgejournalofeconomics,N1,1977,pg.6176.
Edgardo Mercado Jarrn, La seguridad nacional frente a la limitacin de los gastos en armamentos: Resumendel
debate,enEdgardoMercadoJarrn&F.Tuesta(eds.),Limitacindegastosenarmamentosymedidasdeconfianzaen
AmricadelSur,FundacinFriedrichEbert,Lima,1987.Adems,verPorth(ibd.)yCruces(ibd.).
121
SIPRI,ThearmstradewiththeThirdWorld,PaulElekLtd.,London,1971.
120
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63
Thomas Scheetz, Gastos militares en Chile, Per y la Argentina, Desarrollo econmico, vol. 25, N99, 1985, pg.
315327; y Thomas Scheetz, Military expenditures in Argentina, Chile and Peru, en Keith Hartley & Todd Sandler
(eds.),Theeconomicsofdefencespending,CroomHelm,London,1990.
123
ComunicacinpersonalydocumentointernodelMinisteriodeDefensa.
124
Ricardo Aroskind & Andrs Fontana, El sector de produccin para la defensa: Origen y problemas actuales,
manuscrito, proyecto del Banco Mundial, 1986. Muchas fuentes hablaron tambin sobre la casi necesidad de pagar
sobornosenestenegocio.Obviamenteestotendrunefectoenelinteriordelmundodeempresarioslocales.
EDENADocumentodeTrabajoN7
64
internacionales. Estos suelen ser estados como Chile bajo Pinochet, Sudfrica bajo apartheid,
Libia, o pases en guerra (por ejemplo, Irn e Irak en la dcada de los 80) donde las
superpotencias y otros grandes productores no abastecen (Dagnino y Proena, ibd.).
A partir del pacto de integracin econmica con Brasil en la dcada de los 80, la
Fuerza Area Argentina proyect la construccin conjunta del avin pasajero CBA-63
(tambin denominado EMB-123). Segn una fuente el rea Material Crdoba fabricara las
alas y los entonajes de la mquina125. Pero una fuente brasilea, (Dagnino y Proena, ibd.,
pg. 24), deca que "parece que la contribucin de Argentina ser principalmente de una
naturaleza financiera." Al final el proyecto conjunto fue abandonado, aunque Brasil sigui
solo.
La situacin financiera de las empresas argentinas del sector variaba mucho. En el
rubro de las ventas, claramente el ms exitoso era SOMISA (produca acero). En 1985 (los
datos an despus de su privatizacin en los 90 eran limitados) de las ventas del sector de
defensa (equivalentes a US$700 millones, aunque falta informacin de varias empresas) 39,3
por ciento correspondan a SOMISA126, a lo cual se debe agregar que esta empresa produca
acero para consumo no blico. Lpez tambin muestra como las empresas del rea, que s
eran principalmente productoras de material blico, tenan a la vez el nivel promedio ms bajo
de ventas por personal ocupado. Una empresa, Altos Hornos Zapla (luego privatizado),
"abastece de acero a todas las fbricas militares, pero aun as queda la mayor parte de su
capacidad productiva sin uso, casi el 90 por ciento"127.
Tambin el Cuadro muestra algunas cifras de inversiones de la Direccin General de
Fabricaciones Militares, tomadas de la Sindicatura General de Empresas Pblicas y
publicadas por el diario Clarn. Luego de las altas cifras de inversin de 1982 y 1983, parece
evidente que el gobierno democrtico (Radical) tom la decisin (quizs por falta de recursos
fiscales) de no invertir en Fabricaciones Militares. Estas cifras permiten dos lecturas: O se
lleg a la conclusin de que nunca se puede tener un sector industrial blico sano sujeto a los
vaivenes financieros de gobierno a gobierno, o simplemente no vali la pena seguir gastando
dinero en el pozo sin fondo que eran las empresas del sector.
De hecho, estas empresas s parecan un pozo sin fondo, ya que los subsidios del
Tesoro seguan ao tras ao, hasta su privatizacin; y esto sin contar los recursos entregados a
las FFAA para su propia I&D, ni los pagos de la abultada deuda externa militar pasada al
Tesoro en 1982 y 1983. Datos parciales para 1985 revelan que recibieron el equivalente de
US$54 millones del fisco, US$8 millones de los cuales se destinaron a TAMSE (Tanque
Argentino Mediano) para, una vez ms, salvarla de la bancarrota. Esta empresa haba
producido 350 vehculos blindados para el Ejrcito, pero export solo 16, al Per (Scheetz,
1990, ibd.). TAMSE pagaba licencias extranjeras, como absolutamente todas las empresas
argentinas productoras de armas sofisticadas, y muchas no tan sofisticadas; y tena mucha
125
Clarn,el11deoctubrede1986.
ErnestoLpez,Laindustriamilitarargentina,Nuevasociedad,N97,1988.
127
RicardoAroskind&AndrsFontana,ibd.,1986.
126
EDENADocumentodeTrabajoN7
65
Fuentes:ClarnDominical,5demarzode1989(inversionesdeDGFM).
Scheetz(1990,ibd.)(Importaciones).
Carranza(1983,ibd.);ErnestoLpez(ibd.);ylosdiariosElPeriodistayClarn(exportaciones).
Nota:Lafuenteparaadquisiciones(Gargiulo)128agreglosdatosporperodosdetresocuatro
aos. Se asign una parte de estas para cada ao individual. Esto introduce un error (aunque
relativamentemenor)enelefectodeldeflactorsobrelasumadelos17aos.
Segundo, la capacidad exportadora del sector (cuya finalidad era la de rebajar costos
por unidad)129 por una razn u otra (cambios de poltica oficial, costo de producto, acceso a
repuestos, etc.) nunca fue demostrada.
Tercero, Argentina, como la mayora de los productores de los pases en vas de
desarrollo, produca casi exclusivamente para consumo interno. Pero ni siquiera ese consumo
128
GerardoGargiulo,Gastomilitarypolticadedefensa,Desarrolloeconmico,vol.28,N109,BuenosAires,1988.
SegnunaentrevistapublicadaenAroskindyFontana(1986),confrecuencialosproductosblicoslocaleseranms
carosquelosimportados.Siestofueracierto,sucapacidadexportadoradesaparecera,amenosquefuerasubsidiada.
129
EDENADocumentodeTrabajoN7
66
2.
3.
4.
5.
EDENADocumentodeTrabajoN7
67
8.
9.
10.
Valdra la pena estudiar el caso brasileo de los ltimos aos para observar estas
cualidades en la prctica. Lo que se ve all (adems de los 10 criterios indicados arriba) es el
seguimiento de una poltica de offsets (contrapartida o contraprestacin). The US Office of
Management & Budget define los siguientes variantes de acuerdos Offset:
1. Coproduccin de todo o parte del sistema. Esto implica la entrega de
2.
3.
4.
5.
6.
RonMatthews&CurieMaharani,BeyondtheRMA:Survivalstrategiesforsmalldefenseeconomies,Thequarterly
journal, summer 2008, pg. 79. Otra investigacin muy valiosa sobre las dificultades particulares de entrada en la
industria aeroespacial es de Daniel Vertesy y Adam Szirmai, Interrupted innovation: Innovation system dynamics in
latecomer aerospace industries, United Nations UniversityMaastricht Economic and social Research and training
centreonInnovationandTechnology,WorkingPaperSeriesN2010059,2010,URL:http:///www.merit.unu.edu.
EDENADocumentodeTrabajoN7
68
VII
OPERACIONES Y MANTENIMIENTO
De hecho, capital fijo tambin incluye inversiones (menores) en bienes preexistentes y construcciones. No se
examinarnaqu.
132
ComohacenenlapginawebdelMinisteriodeDefensaargentino.
133
A primera vista el tema aqu analizado comparte muchos aspectos con el enfoque de la conduccin militar con sus
divisionesdelEstadoMayorenPersonal(JI),Inteligencia(JII),Operaciones(JIII),Logstica(JIV),PlaneamientoEstratgicoy
Polticas(JV)yComando,Comunicaciones,Control,InformticaeInteroperabilidad(JVI).Sinembargo,enesteanlisisse
utiliza otro corte de la realidad militar: el econmico basado en la produccin del bien pblico defensa y su reparto
presupuestario.Ambasaproximacionestienensuutilidad;laeconmicaparaestudiarlaeficienciadelinstrumentomilitar,
mientrasquelamilitarseconcentraenelcumplimientodelasmisionesasignadas.
EDENADocumentodeTrabajoN7
69
26%
19%
14%
37%
2%
2%
134
Ver Congressional Budget Office (CBO), The effects of aging on the costs of operating and maintaining military
equipment,Washington,DC,August2001,pg.58.
135
CBO, ibd., pg. 3. Este formato contable utilizado por el Pentgono se encuentra en la web bajo
www.comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/FY09greenbook_2009_updated.pdf
EDENADocumentodeTrabajoN7
70
50%
23%
9%
5%
8%
5%
136
EEUU contabiliza 39% para Otros (principalmente O&M) bajo la definicin OTAN para 2000. Ver
www.nato.int/issues/defence_expenditures/index.htmlparaconfirmaresto.
137
Verpg.22&23arribaCaptuloIII,seccin4.AlavezsereiteraqueenArgentinaelpagodepersonalcivilpermanentey
temporario y horas ctedra sonparte de Inciso 1 (costos laborales). Solo la contratacin por locacin de obra (fuera del
mbitodeJurisdiccin45,esdecir,elMinisteriodeDefensa)seincluiraenInciso3.
138
PhilipPugh,Thecostofseapower,ConwayMaritimePress,London,1986,pg.124.
139
NotaqueestamaneradepresentarO&MnoeslomismoqueladelaOTAN,nideEEUU!Esporunidadblica.
140
Sindudaestetemhabraumentadosuparticipacinenlosaosrecientes.
EDENADocumentodeTrabajoN7
71
Si estas proporciones se guardaran, esto implicara que un F-16 nuevo que le cost
US$70 millones a Chile141, durante su vida til consumira recursos fiscales (sumando 12,5
* US$70mn) igual a US$875 millones por cada aparato, casi todo en O&M. Sin duda los
valores de cada rubro habrn variado, pero vale el ejemplo para hacer notar que el costo de
adquisicin es solo el comienzo de un gasto continuo multi-anual. Si se tomara un
escuadrn de aviones cazas (digamos 12 aviones), implicara un gasto total de US$10,5 mil
millones en dlares constantes durante su vida til. El maltusianismo militar proyecta su
peso a lo largo de la vida til del sistema.
Para barcos de guerra (mnimo 6 barcos en una clase, 25 aos de vida til142) Pugh
da los gastos siguientes con O&M pesando 58% del total de costos de vida til a lo largo
de su vida:
Mantenimiento
Operaciones
Combustible
Desarrollo (I & D)
Adquisicin
Repotenciacin
21%
37%
4%
2%
23%
13%
141
142
Elcostodeclaradoporunidadalcomienzodeestesiglo.Eransolo10avionesnuevos.
Estopresumeunadepreciacindealrededorde3%anualenelvalordelaunidad.
EDENADocumentodeTrabajoN7
72
%delPresupuesto
deO&M
9
4
7
20
80
100
Fuente:CongressionalBudgetOfficebasadoendatosdelDepartamentodeDefensa.
Notas:
a:delabasededatosdecadafuerza."Compraoarreglodepiezas"incluyegastosactualesenconsumibles,talescomo
arandelas, filtros, y juntas, y "depot level reparables" (cosas reparables a nivel de depsito logstico), tales como
repuestos,avinica,ycomponentesdemotores.
Aquellos costos, combinados con aquellos para combustible, son llamados costos de "hora de navegacin", "hora de
vuelo",o"milladetanque"
b: de los documentos presupuestarios de cada fuerza. Incluye gastos de inspeccin, mantenimiento y reparacin de
equipomilitarexcluyendo"depotlevelreparables"en"depots"(depsitoslogsticos)pblicosyprivados.
c: Incluye gastos en salud, gestin administrativa de jefaturas, programas medioambientales, mantenimiento de
inmuebles,apoyodeoperacionesdeunidadesmilitaresycomunicaciones
d:DelDepartamentodeDefensa,NationalDefenseBudgetEstimatesforFY2001.
VervariaspginasdeldocumentoCBO,ibd.
Ver CBO, ibd. pg. 10. La edad promedia naval se calcul utilizando el laid down date de Naval Forces, Special
edition,Vol.XXXI,2010,pg.4748yhttp://www.histarmar.com.ar/ArmadaArgentina/ListGralBuques900a2003.htm.Se
hanexcluidoloslandingcraftpornopoderprecisarsusedades.
145
VerCaptuloIV,seccin3.
146
El Libro Blanco de la Defensa Nacional, Argentina, 1999 (ver www.pdgs.org.ar/Archivo/d0000022.htm) lo describe
as: El S3P ser el modelo administrativo reglamentario por el cual las organizaciones de la jurisdiccin de Defensa
desarrollarnelplaneamientonooperativoyejecutarn,supervisarnyevaluarnsusactividades.Susprocesossern
diseados para guiar y coordinar las decisiones y acciones en todos los niveles jerrquicos. Comprende tres fases
interrelacionadas, el planeamiento, la programacin y la presupuestacin y privilegia, particularmente: la direccin
poltica centralizada, la ejecucin descentralizada, la administracin participada. Su objetivo es identificar las
necesidadesquedemandeelcumplimientodelasmisiones,confrontarlosconlosrecursosdisponiblesytrasladarlasal
presupuestopropuesto.Enestesistema,elPlaneamientoimplicalarelacinentrelaDefensaNacionalquesepretenda
lograr para la Nacin, con la estrategia seleccionada para su logro. En sntesis, significa una fijacin de objetivos, en
sentido amplio. En esta fase, el empleo del Instrumento Militar es examinado considerando los intereses y objetivos
144
EDENADocumentodeTrabajoN7
73
examinar el Programa 16 (Capacidad Operacional) en cada una de las tres fuerzas. All
se pueden desglosar el gasto en combustible (inciso 2-5-6) y el gasto en municiones (inciso
2-7-3) como indicadores indirectos de operaciones en cada fuerza, y el gasto en
mantenimiento de equipos (incisos 3-3-2 & 3-3-3) como un indicador de mantenimiento de
la capacidad operacional. Lamentablemente, la interpretacin de estos tres gastosindicadores no es sencilla, porque no tenemos a mano la demanda o necesidades reales de
cada unidad militar.
Cuadro7.BArgentina:GastoMilitarporFactoresdeProduccin
pesoscorrientes(yporcionesdelGAMILtotal)Gastosdevengados
Persona
l:
Porcin
Inciso1
0,786
0,782
0,739
0,743
0,759
0,764
0,789
0,827
0,824
0,828
0,839
0,807
0,814
0,818
0,837
0,829
0,809
Adquisic.:
Armas:
Adquisicion Porcin
Porcin "Operac.&
es:Inciso Incisos4.3 Armas:
Inciso Mantenim."
4.3y4.4
y4.4
Inciso4.4
4.4
Incisos2y3
466207082
0,034 310739498
0,023 1840518327
296042575
0,027 178602870
0,016 2009038459
333716546
0,038 151355533
0,017 1814952255
317893175
0,045
90196563
0,013 1430722759
154664570
0,027
43012323
0,008 1155864930
150934941
0,031
22299430
0,005
980314150
70267071
0,016
15450505
0,004
816807543
55052260
0,014
18667836
0,005
615607980
86730385
0,025
31136263
0,009
506332590
41431616
0,013
31313959
0,010
495776672
74916786
0,023
57473861
0,018
443042177
204081212
0,059 189888240
0,055
451883680
108272063
0,032
80980629
0,024
507193069
78967467
0,024
49370951
0,015
470268114
47131542
0,014
20288254
0,006
484740726
78758023
0,023
39252639
0,012
509159840
50832023
0,015
13707773
0,004
579284387
"O&M"
Porcin
Incisos2
&3
0,136
0,182
0,207
0,201
0,205
0,199
0,191
0,154
0,148
0,156
0,136
0,131
0,149
0,141
0,143
0,150
0,172
Personal:
Ao GAMIL:$
Inciso1
2010 13541451148 10648557454
2009 11063315335 8650481544
2008 8769248144 6479815656
2007 7109382925 5284195836
2006 5642841892 4283900028
2005 4934697002 3769690720
2004 4284791519 3379815767
2003 3987842862 3298677882
2002 3412659224 2813554204
2001 3181522040 2635684861
2000 3265362351 2739968698
1999 3459884959 2792217589
1998 3397480437 2763983766
1997 3338683762 2732615698
1996 3381002481 2828536003
1995 3386540981 2806106664
1994 3375051034 2730217007
Notas:PersonalincluyetodoelgastodelIAF,asignorandolosgastosadministrativos.Ergo,introduceunpequeoerror.
LosGAMILhansidoconsolidados,eliminandolatransferenciadel"RecursosPropios"delasumadelInciso1ydelGAMIL
total.
"Operaciones&Mantenimiento"esunacercamientoa"O&M".Incluyeotrascosastambin.
"O&M"incluyepequeassumasparaSAF470(IAF).Estasyaestabancontabilizadascomogastoenpersonal.Ergo,introduce
pequeoerror.
nacionales,losobjetivosdelaDefensaNacional,lasituacinvigenteylasnecesidadesparauneficientemanejodelos
recursos, analizndose la poltica de Defensa y las misiones y funciones de las FFAA. La Programacin plantea,
particularmenteenelmedianoplazo,larelacinentreesaestrategiadeterminadaenelplaneamiento,conlasfuerzas
militares necesarias para su ejecucin. Dichas fuerzas estn relacionadas con los recursos que dispone el pas y su
distribucinentrelosdistintossectoresjurisdiccionales.Enestafase,elMinisteriodeDefensa,elEMCFFAA,ylasFFAA
desarrollan,analizanycompatibilizanlosprogramaspropuestosparacumplirconlosobjetivosestablecidosenlaFase
de
Planeamiento.
Estosprogramasreflejanunanlisissistemticodelasmisionesydelascapacidadesoperacionalesaserlogradaspara
podercumplirlas,mtodosalternativosdeconsecucindelasmismas,yunaefectivaasignacinderecursos(personal,
equipo, tecnologa y actividades de apoyo) para un horizonte de mediano plazo. Por ltimo, en el corto plazo, se
materializalatercerafasedelsistema,laPresupuestacin,odeterminacindecostos.Elsistemapermiteadecuaren
el tiempo el dimensionamiento del instrumento militar y su despliegue territorial, sobre la base de las misiones
asignadas.
EDENADocumentodeTrabajoN7
74
VIII
147
Elusodeestosindicadoresfsicosnoestnegandoelvalordelusodesimuladores,peroesimposibleprescindirdel
manejodirectodeloselementosdecombate.
148
CBO,ibd.,pg.2127.
149
EnRAND(2004),TheeffectofageontheM1tank,RANDCorporation,SantaMnica,sepresentaunaconclusin
tentativa:seestimaqueuntanqueM1de14aostiene,enpromedio,casieldobledefallascrticasrespectodeun
usoequivalentedeuntanquenuevo.Estoequivaleaunestimadodetasadecrecimientoanualdefallasdeentre3%y
7%. (traduccin del autor). El documento es un resumen de Eric Peltz y otros, The effects of equipment age on
missioncritical
failure
rates.
A
study
of
M1
tanks. RAND
Corporation
2004.
Ver
www.rand.org/publications/MR/MR1789.
150
Aunqueutilizamosindicadoresrelacionadosconlafuncindeproduccinparamedirindirectamentelaeficiencia
delGAMIL,yportantosiesunbienpblico,ounmalpublicoquedaaeldesarrollo.
151
Ver, por ejemplo, Kanta Marwah et al. The militarycivilian tradeoff in Guatemala: An econometric analysis, en
Brauer,Jurgen&J.PaulDunne(eds.),ArmingtheSouth:Theeconomicsofmilitaryexpenditure,armsproductionand
armstradeindevelopingcountries,Palgrave,London,2002,pg.337372.
EDENADocumentodeTrabajoN7
75
intentos152 y todos hasta la fecha dan resultados negativos para GAMIL. De hecho, esos
modelos casi siempre marcan un impacto negativo de GAMIL en el crecimiento de los
pases emergentes. Pero este hecho no implica que GAMIL y adquisiciones blicas sean,
de por s, intrnsecamente dainos para el desarrollo153. A fin de cuentas la defensa es (o
debera ser) un bien pblico. Algo sucedi para hacerla un mal pblico. Los factores
que la vuelven un mal pblico se expusieron arriba cuando se examin la eficiencia de la
produccin por parte de las FFAA de la pliza de seguro contra ciertos riesgos externos.
Las malas polticas de defensa y militares necesariamente producen malos efectos en la
economa.
Pero para el inters general del estudioso, sera til subrayar los tres requisitos154
para la construccin de un modelo adecuado: (1) Calidad de datos, (2) buen manejo de las
herramientas estadsticas, y (3) un modelo terico de calidad. Ahora bien, es fundamental
sealar que el primero de estos requisitos obliga a tener acceso a datos transparentes y
desagregados, tal como vienen de la oficina de contabilidad pblica. Es slo con estos
datos primarios que se puede determinar la realidad de la situacin y por ende su posible
mejoramiento va acertadas polticas pblicas. Si bien en Latinoamrica el acceso a estos
datos est mejorando, todava est lejos de un nivel de aceptabilidad. Internacionalmente,
el Stockholm International Peace Research Institute ha desarrollado una buena
metodologa para informar sobre GAMIL y adquisiciones blicas aprovechndose de
informantes locales. Adems, nuestro propio trabajo del GAMIL desagregado se present
arriba como un ejemplo de lo que se puede hacer.
IX
VerMarwah,etal.ibd.,(2002)paraGuatemala.
VerThomasScheetz.MilitaryexpenditureanddevelopmentinLatinAmerica,enBrauer,Jurgen&J.PaulDunne
(eds.), Arming the South: The economics of military expenditure, arms production and arms trade in developing
countries,Palgrave,London,2002,pg.5170.
154
Lacalidaddelmodelodependedelacalidaddeestostresfactores(inputs),yconfrecuenciaexistendebilidadesen
unoomsdeestosrequisitos.
155
Quizs iniciando el proceso con amplias medidas de confianza mutua denominados regmenes de seguridad
cooperativa.
156
ToddSandler.Theeconomictheoryofalliances:Asurvey,Journalofconflictresolution,Vol.37,N3,Sept.1993,pg.
446483.
153
EDENADocumentodeTrabajoN7
76
puro, implicara entonces que los beneficios entre miembros de la alianza fuesen noexcluibles y no rivales (es decir, defensa para mi pas no excluye la defensa de tu pas).
Si se aceptara este supuesto sobre el efecto disuasivo de la alianza, entonces se plantean
cuatro hiptesis de trabajo:
1. Se supone que los cargos econmicos de defensa no son compartidos por partes
iguales. Es decir, el cargo del pas ms rico ser mayor que el pas ms pobre.
Obsrvese que en 1970 EEUU pagaba 75% del costo de la OTAN, con
Alemania, Francia y Gran Bretaa pagando menos de 6% cada uno.
2. Se supone que los gastos de defensa de la alianza sern sub-ptimos y en
niveles ineficientes (comparando esto con el nivel previo al inicio de la
alianza). Esto ocurre porque:
a. Los miembros intentan aportar lo menos posible (dado que tienen
otras demandas contra su fisco), y
b. Los miembros duplican ciertas capacidades (dado que cada uno tiene
algunos intereses especficos no compartidos por los otros miembros
de la alianza).
3. No hace falta restringir el tamao de la alianza. Esto porque el BMa es mayor a
EDENADocumentodeTrabajoN7
77
Desde el fin de la Guerra Fra muchas de las fuerzas armadas latinoamericanas han
estado buscando nuevos roles y misiones para justificar su existencia. La propuesta de
seguridad ambiental (una de las as llamadas nuevas amenazas) debera tomarse en
este sentido. Su evaluacin como un rol legtimo para las fuerzas armadas debe someterse
a un examen riguroso. Aqu se analiza las posibilidades y, a la vez, las severas
restricciones, sobre el empleo de personal militar en el rea ambiental.
Hacer cabildeo (lobby) para lograr una expansin lenta de roles (mission creep)
se entiende como un comportamiento normal que persigue cualquier organizacin
burocrtica. Pero lo que no se debe considerar como normal es la aceptacin de estas
presiones por parte de los civiles encargados de la formulacin de la poltica militar y de la
conduccin de los militares.
Una expansin indebida de roles es inaceptable donde las demandas sobre el fisco
para otros bienes pblicos tambin pesan. La poltica de defensa nunca se formula como
una poltica aislada, prescindiendo de las dems demandas sobre el presupuesto estatal (ver
equilibrio marshalliano arriba en la pg. 12), o de las dems funciones especializadas del
Estado weberiano.
En lo que sigue se describe la situacin en Argentina con respecto a las
posibilidades y las limitaciones que enfrenta una poltica de seguridad ambiental. Pero la
intencin real es sugerir que estas ideas son generalizables, mutatis mutandis. Adems, no
solo hace referencia al tema de la seguridad ambiental, sino que tambin implcitamente
se est criticando todas las misiones asignadas a las FFAA que no tienen que ver con
combate. Este captulo desarrolla cuatro argumentos que ponen en duda el uso de fuerzas
militares en roles de seguridad ambiental, y termina con una seccin final donde se
157
VerunaversinanteriorenThomasScheetz.Loslmitesalaseguridadambientalcomorolparalasfuerzasarmadas,
en Argentina Global: www.geocities.com/globalargentina, octubre de 2001. Este captulo debera leerse como ampliacin
deltextodelapgina5.
EDENADocumentodeTrabajoN7
78
presenta algunos criterios limitantes para casos donde se puede admitir el uso de las FFAA
es esos roles.
VerOleWver.2000.SecurityAgendasOldandNew,andhowtosurvivethem,PaperpreparedfortheWorkshop
onTheTraditionalandNewSecurityagenda:InferencesfortheThirdWorld,UniversidadTorcuatoDiTella,Buenos
Aires,1112deseptiembre.
EDENADocumentodeTrabajoN7
79
2.
ALGUNOS CRITERIOS PARA ACEPTAR ROLES DE USO DUAL PARA LAS FFAA
Habiendo argumentado contra el uso de las fuerzas armadas en misiones tales como
seguridad ambiental, ahora se sugiere algunos criterios para la aceptacin de su uso
limitado en ese tipo de roles:
1. Los militares deberan emplearse en seguridad ambiental (u otros roles duales)
2.
3.
4.
5.
159
Algunos argumentaran que el guardacostas debera estar a cargo hasta el lmite de 12 millas, y que la marina
deberaocuparsedelreaentreel12ylas200millas.
160
Fuerzaspolicialesespecializadassonmsbaratasymseficacesenlaprovisindelservicio.
161
SindudalapescailegalenelAtlnticoSuresunproblemamuyserioparaArgentinaytambinesunproblemaque
sobrepasalascapacidadesdelaPrefecturaNaval.
EDENADocumentodeTrabajoN7
80
compromiso limitado por parte de la Marina, ello llevara al ltimo criterio para el uso
de roles duales, que se enuncia a continuacin.
6. Para esos roles no militares de las fuerzas armadas se estima que debe considerarse la
existencia de una sunset clause o clusula de extincin, es decir, que el
presupuesto del Estado y la planificacin burocrtica establezcan un lmite temporal al
uso ineficiente de los recursos del Estado, y entonces reasignar el presupuesto a
aquellas reas donde las habilidades y el equipamiento estn distribuidos por medio de
una planificacin racional.
XI
162
Parte de esta seccin fue publicada por el autor en la revista Defensa y Seguridad, Ao 6, N 33, septoct 2006,
BuenosAires.
163
EnbuenamedidatraducidadeJohnBaylis&SteveSmith(eds.),Theglobalizationofworldpolitics,2edicin,Oxford
UniversityPress,2001,pg.257.
EDENADocumentodeTrabajoN7
81
comenzar por tener una capacidad propia que sea creble para luego poder exhibirla
sobre la mesa comn con los aliados.
En este contexto neo-realista los estados enfrentan la conocida dilema de la
seguridad el cual es descrito por Bjrn Mller (1991) de la siguiente forma164.
Los estados deberan tomar en debida consideracin la seguridad de sus
adversarios en el diseo de sus propias fuerzas armadas, con la idea de
hacerlas estrictamente defensivas. Esta admonicin se basa en la teora del
dilema de la seguridad, segn el cual las dadas de estados, encerradas en
relaciones confrontativas, tienden a interactuar de tal modo que los pasos
defensivamente motivados de un estado son malentendidos por el otro como
preparacin potencial para un ataque. Al implementar sus precauciones
defensivas, un estado podra estar as provocando contra-respuestas
defensivas por parte de su adversario, las cuales, al margen de sus
intenciones reales subyacentes, constituyen una genuina amenaza para el
primer estado. De esta forma la bsqueda de seguridad puede llegar a ser
contraproducente, a menos que se consideren las preocupaciones de
seguridad del adversario. (Traduccin del autor).
Esta incertidumbre irresoluble respecto a las preparaciones militares ajenas
alimenta una desconfianza mutua y una dinmica de accin-reaccin (carrera
armamentista). Pero aun cuando, por un tiempo, las intenciones de los otros estados nos
parezcan benignas, es sabido que las buenas intenciones pueden cambiar. Por tanto, la
capacidad militar propia debera mantenerse vigente.
Considerando el caso de una carrera armamentista, es evidente que hoy por hoy
debido al aumento geomtrico (tpicamente entre 7% y 11% por ao) en los costos de
adquisicin de los sistemas de armas no todos los estados pueden darse el lujo de costear
una defensa viable o aun mnimamente til contra los posibles riesgos a su supervivencia.
Estos estados pequeos, aun en el mejor de los casos, no podrn adquirir esta pliza de
seguro debido a que el nivel de gasto militar requerido ser fiscalmente imposible.
Pero Argentina es un estado mediano165, por lo que entonces se debe permitir
sostener un gasto militar til para enfrentar algunos riesgos prioritarios. No obstante se
164
Ver Bjrn Mller. 1991. "What NOD is and what it is not", en Resolving the security dilemma in Europe, London,
Brassey's,pg.2.
165
LadefinicindeestadosdepodermedianoseencuentraenJ.R.Hill,Maritimestrategyformdiumpowers,Naval
Institute Press, Annapolis, 1986, pg. 26. (Estrategia martima para potencias medianas, Instituto de Publicaciones
Navales,BuenosAires,1990,pg.28).Seemplealafrase"pasesmedianos"enestesentido:"Porconsiguiente,dadoun
determinadomnimoderecursosbsicos,territorio,poblacin,educacinydesarrolloindustrial,queunestadoseaincluido
enlacategorademedianodependefundamentalmentedelapercepcinquetengadesmismo...Loquecaracterizaala
potenciamedianaessudeseodesatisfacerporsmismalosrequisitosparamantenersuexistenciacomoentidad.Tieneque
sercapazdedesencadenarlasaccionesrequeridas,aunqueotrosestadosuorganizacionesacudanensuauxilioenalgn
momento.Debeasegurarseelcontrolsiemprequeseaposible,mientrassusinteresespermanezcanbajoamenaza."
EDENADocumentodeTrabajoN7
82
1. LA
POLTICA MILITAR:
PLANEAMIENTO
BASADO EN
LA
GRAN ESTRATEGIA
UNIFICADA
EDENADocumentodeTrabajoN7
83
XII
LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES
gasto econmico. (Esta serie es la ms til de todas para los usuarios especialistas que
quieren manejar sus propios estudios analticos).
2. Esta misma serie deflactada de gastos militares. Esta serie permite comparar
crecimiento/cada real del gasto militar de ao en ao. Requiere una aclaracin respecto
al deflactor utilizado.
3. La serie de GAMIL en dlares estadounidenses constantes. Esta serie--aunque tiene la
internacionales. Sin embargo, su nica utilidad es para medir el efecto de GAMIL en las
cuentas nacionales (suele ser empleado en modelos economtricos). No es til para
comparaciones internacionales.
166
Estaesunarevisindelaltimaseccindelartculodelautor,ElpresupuestodedefensaenArgentina:Sucontextoy
unametodologadeanlisis,Securityanddefensestudiesreview,vol.2,summer2002,pg.4665.
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capacidad operativa de cada fuerza). De alguna manera este dato indica la calidad blica
de la fuerza. Es as porque, suponiendo que tanto el capital blico como la mano de obra
blica estn usados a su mxima eficiencia, la capacidad blica es el resultado de estos
inputs expresados monetariamente. Se podra decir, por ejemplo, que en la Guerra de
Malvinas el soldado ingls gan porque era un operario de mayor calidad blica.
7. Costo laboral (incluyendo previsin) dividido por gasto militar total. Es una muestra de
eficiencia y capacidad operativa genuina. Como marco de referencia se puede decir que
los costos laborales de unas fuerzas armadas deberan rondar entre 40% y 60% de
GAMIL total. Cuando sobrepasan este nivel el caso argentino ha llegado a 80%
implica que las FFAA no estn en condiciones producir el servicio "seguridad externa",
sino para vivir a expensas del fisco. Obviamente el dato indica algo sobre el residuo,
capital adquirido dividido por gasto total.
8. Costo laboral (neto de previsin) dividido por GAMIL. Caben los mismos comentarios
del nmero anterior. Pero, por contraste con el indicador anterior, permite ver el peso
creciente de retiros.
9. Previsin militar/GAMIL. Indica la capacidad de sostenimiento de los pasivos, la
viabilidad del sistema previsional, y el sesgo "top heavy" de los altos oficiales.
10. Salarios militares promedios. Permite contrastar la evolucin del poder adquisitivo de
los uniformados con el resto del sector pblico. Suponiendo una pirmide escalofonal
parecido entre defensa y educacin/salud/etc., el salario promedio de cada sector
debera ser aproximadamente igual. Grandes diferencias tienden a indicar diferencias en
el poder de lobby de cada sector.
11. Gastos en adquisiciones blicas y no blicas (la suma debera estar entre 15% y 25% de
GAMIL todos los aos). Muestran la capacidad poltica de mantener una fuerza
operativa genuina, a la vez que se utiliza para examinar el balance estratgico regional
por si existiera una carrera armamentista.
12. Adquisiciones blicas/GAMIL total. Muestra la intencin poltica de mantener la
capacidad operativa genuina futura. Ninguna fuerza opera con slo mano de obra.
Adems, la funcin de produccin de la pliza de seguro militar permite
relativamente poca alternativa para elegir entre mano de obra intensiva versus capital
intensivo, dado la situacin de competencia en la guerra, donde la solucin segundo
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evolucin del poder poltico (lobby) relativo entre las tres fuerzas. Tambin son tiles
para mostrar elecciones polticas sobre la importancia relativa de una fuerza o la
situacin geogrfica estratgica para la defensa del pas.
16. Fuerza Area: Nmero de oficiales y suboficiales por avin. Esto es un indicador
internacional de eficiencia en la fuerza, que junto con horas de vuelo por piloto, indica
la operatividad genuina de la fuerza. Los pilotos argentinos vuelan poco y existen
mucha gente por aparato. Otros indicadores internacionales son millas tanque en el
Ejrcito y das de navegacin en la Marina.
17. Comparar el gasto militar en la Ley de Presupuesto versus el devengado. Es una
muestra ms del poder poltico de las fuerzas armadas vis vis otros sectores
presupuestados, suponiendo que ajustes/agregados no son repartidos proporcionalmente
entre distintas funciones presupuestarias.
18. Un modelo economtrico del impacto de defensa en la macroeconoma. Suponiendo
que el bien pblico "capacidad operativa" sea un "bien" y no un "mal" pblico, entonces
el signo de los coeficientes de gasto militar deberan ser positivos. Cuando no lo son
tiende a indicar que las fuerzas armadas estn mal orientadas, diseadas y
presupuestadas.167
19. El nmero de altos oficiales en cada fuerza comparado con sus pares en las Fuerzas
167
UnbuenejemplodelotilquesonlosmodelosseencuentraenMarwah,Kanta;LawrenceKlein&ThomasScheetz,
ThemilitaryciviliantradeoffinGuatemala:Aneconometricanlisis,enTheeconomicsofmilitaryexpenditures,arms
production,andarmstradeindevelopingcountries,eds.JurgenBrauer&J.PaulDunne,Palgrave,London,2002.
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ibd.:
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