25 Años de La Descentralización en Colombia

25
aos
de la
descentralizacin
en Colombia
25 aos de la descentralizacin en Colombia

Abril de 2010
Derechos reservados
Diseo de portada: Camilo Collazos
Correccin de estilo: Luisa Fernanda Lozano
Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro,
Por cualquier medio, sin permiso escrito de la Editorial.
ISBN: 978-958-98737-2-4
Tirada: 1.000 ejemplares
Impresin: Graficolor. www.graficolor.com.co
Deposito Legal: se da cumplimiento a lo estipulado en la Ley 44 de 1993,
Decreto 460 de 1995. Impreso en Colombia Printed in Colombia
Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente
la opinin de la Konrad Adenauer Stifttung, o sus respectivos rganos rectores. Esta publicacin es independiente de determinados intereses nacionales o
polticos.
Contenido
Presentacin...................................................................
Introduccin....................................................................
Instituciones y territorio:
la Descentralizacin en Colombia.
Francisco Gutirrez Sann....................................................
11
Las preguntas sin respuesta de la descentralizacin:

la encrucijada y los nuevos caminos.
Viviana Barberena..............................................................
55
Crimen, captura y reconfiguracin cooptada del Estado:

cuando la descentralizacin no contribuye a profundizar
la democracia.
Luis Jorge Garay.................................................................
89
Seguridad ciudadana y gobernabilidad democrtica

de la ciudad.
Juan Manuel Ospina............................................................ 139
Conclusiones y recomendaciones..................................... 175
11
Instituciones y territorio
La descentralizacin en Colombia
Francisco Gutirrez Sann1
1. Introduccin
Todo estado en un pas en desarrollo confronta la siguiente tensin. Por una parte, debe ampliar la base de poder de su aparato
burocrtico-universalista, y por consiguiente minar el de las lites
regionales y locales. Por otra, debe procurar enraizarse en todos los
sectores significativos de la poblacin2, evitar a toda costa las confrontaciones alrededor de bienes indivisibles, o el desencadenamiento de conflictos con sectores poderosos y con capacidad de desestabilizacin. La estructura del poder territorial del estado est en el
centro de esta tensin: la refleja de manera transparente, pero a la
vez produce una estructura de incentivos y de costos y beneficios diferenciales que marcan las principales actividades de la vida pblica.
Se trata de un problema fundamental y difcil de resolver. No tiene
nada de raro, entonces, que en nuestro pas los debates alrededor
de l hayan tenido un carcter fundacional3 y sigan todava cerca del
primer lugar de la agenda poltica.
El problema se puede plantear en los siguientes trminos. Una de
las dimensiones fundamentales de la nocin de estado es el control

Profesor del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales Universidad Nacional de Colombia. Gracias a la Fundacin Konrad Adenauer, que
financi la realizacin de este texto. Incorporo a la argumentacin resultados de
investigacin de varios proyectos llevados a cabo en el contexto del Crisis States
Programme DESTIN, LSE. Gracias a Andrea Gonzlez Pea por sus aportes a
este texto.
Ver Migdal, 1988.
Ver reflexiones de Nario en La Bagatela. Tomo I, 1811.
2
3
12
territorial (Tilly, 1985; Rosenvallon, 2000). Al tratar de ampliar su

alcance territorial, el estado puede relacionarse con las lites regionales de distintas maneras: dejndolas hacer, cediendo ante ellas,
coordinndolas, cooptndolas, ponindolas a su servicio, quebrando
su poder o reemplazndolas por otras conectadas orgnicamente con
aquel (el Estado). Estas formas pueden constituir una secuencia
histrica, como en los relatos de construccin del Estado en Europa
(Garca, 2008; Tilly, 1975,1990; Mann, 2006), o pueden coexistir. Es
fundamental comprender la naturaleza de esa relacin que constituye el ncleo de la estructura territorial de poder del estado--, y la
manera en que diversos diseos institucionales influyen en ella. Este
texto evala las relaciones entre la estructura de poder territorial de
nuestro estado y las reformas descentralizadoras que comenzaron en
1983. Sus proposiciones bsicas son las siguientes:
a) La relacin entre el estado colombiano y las lites regionales
est caracterizada por un modelo de intermediacin; es decir,
hay un centro que coordina y gobierna a las regiones a travs
de las lites regionales y locales.
b) Las reformas descentralizadoras haban sido largamente represadas y eran necesarias, pero la forma especfica que tomaron result de: b1) un cambio profundo en la estructura
del poder territorial del estado colombiano; b2) una confluencia contingente de factores
c) Ellas (las reformas descentralizadoras) fueron un factor fundamental para cambiar el tipo de intermediacin. Sugiere que
pasamos de una intermediacin bipartidista a una extorsiva, y
muestra tanto los factores como los mecanismos que explican
ese cambio.
La exposicin procede en la siguiente manera. La primera parte
est dedicada a una breve descripcin de los tres grandes componentes de la descentralizacin realmente existente que se produjo en
Colombia: eleccin popular de gobernantes subnacionales (alcaldes
en 1988 y gobernadores en 1992) y creacin de mecanismos de democracia participativa atados a instancias subnacionales; un paquete
fiscal (mayor autonoma y un sistema de transferencias eventualmente constitucionalizado) que realmente inici en 1983; y provisin
de servicios. Por la magnitud de los cambios implicados me limito a
Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia
13
presentar un esbozo de las medidas bsicas y de las grandes tendencias. La segunda ofrece una explicacin de por qu se produjeron las
reformas. No es obvio que tuvieran que hacerse, al fin y al cabo, se
haban mantenido represadas durante dcadas4. Sugiero que confluyeron tres grandes fuerzas: transformaciones en gran escala del sistema poltico colombiano, en la direccin de una descentralizacin de
facto asociada a un cambio, tambin cualitativo, del tipo de insercin
de Colombia en el mundo; el descubrimiento por parte de agencias
multilaterales de las bondades de la descentralizacin, como promotora de la eficiencia, la transparencia y la legitimidad; y una oleada
de protestas los movimientos cvicosque exigan al estado la
prestacin adecuada de servicios. Gracias a ello, repentinamente la
descentralizacin lleg a ser popular e intelectualmente aceptable,
en prcticamente todos los puntos del espectro poltico. En la tercera
parte, me concentro en los efectos de la descentralizacin sobre el
sistema poltico. Sorprendentemente, hay muy pocas investigaciones
sobre un tema que se prestara tanto para tratamientos monogrficos como cuantitativos. Muestro (siguiendo 2007) cmo la lgica
de lo pequeo es hermoso produjo mltiples resultados laterales
inesperados. La cuarta se concentra en las maneras en que la descentralizacin pudo haber cambiado las lgicas de construccin del
estado, del sistema poltico y del conflicto armado, no siempre en
el sentido esperado por los arquitectos de los nuevos diseos. Utilizo
dos ejemplos bsicos, la Ley 100 y los impuestos, pero sugiero que
hay muchos ms. En la quinta hago una recapitulacin y propongo
algunas salidas.
2. La descentralizacin colombiana
La descentralizacin colombiana tiene tres grandes dimensiones5.
Esto se observa de manera transparente en la constitucin de 1991,
por ejemplo en su artculo 287 (Sobre la organizacin territorial dispone), Las entidades territoriales gozan de autonoma para la ges
Colombia fue el ltimo pas andino en adoptar la eleccin popular de alcaldes.

Para establecer el contraste necesario, fue por mucho el primero en institucionalizar el sufragio universal masculino.
Parto aqu de la premisa de que la descentralizacin administrativa pasa transversalmente por las tres es decir, ms que una dimensin autnoma es un componente de cada una de las descentralizaciones que describo.
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tin de sus intereses, y dentro de los lmites de la Constitucin y la

ley. En tal virtud tendrn los siguientes derechos: 1. Gobernarse por
autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas
nacionales.6
Cronolgicamente, la que primero lleg fue la fiscal. La misin
Bird-Wiesner haba llegado a la conclusin de que tanto en los departamentos como en los municipios el estado colombiano estaba
afectado por una severa pereza fiscal, y que el gasto estaba mal
estructurado7, inspirando as la ley 14 de 1983 que estableci nuevas normas sobre avalo catastral, impuesto predial e impuesto de
renta, con la intencin de fortalecer el recaudo de recursos propios
de las entidades territoriales8. Posteriormente, en 1986 se promulg
la Ley 12 de 1986, cuyos objetivos eran: i) fortalecer los fiscos de
los municipios, complementando lo dispuesto en la Ley 14 de 1983;
ii) fortalecer los municipios con menos de 100.000 habitantes, otorgndoles una porcin adicional de la cesin del IVA; iii) propiciar
un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios,
con incremento en los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la
administracin municipal funciones correspondientes al mbito local,
y complementar las dems reformas polticas, fiscales y administrativas descentralistas ; v) garantizar la destinacin a inversin de una
porcin de las transferencias del IVA a los municipios, y dar impulso
a entidades de apoyo a los municipios en capacitacin, asistencia
tcnica y crdito (ESAP, IGAC y FFDU) (Cifuentes, 1994).
Como en las otras dos descentralizaciones (poltica y de servicios),
la Constitucin de 1991 refrend y escal a la fiscal. Ejemplo de
esto es el artculo 209 donde se plantean los principios de la funcin
administrativa igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delega
http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Colombia/colombia91.pdf
Ver Cifuentes, 1994.
El sistema nacional de financiacin de las entidades territoriales se ha conformado entonces en una forma mltiple que comprende tres subsistemas: El
subsistema de transferencias automticas ( Ley 60 de 1993); El subsistema de
co-financiacin (Decreto Ley 2132 de 1992); El subsistema de crdito (Ley 57
de 1989). (Cifuentes, 1994)
6
7
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cin y la desconcentracin de funciones9 . La descentralizacin fiscal

fue tratada directamente en el ttulo XII, captulo 4 (del rgimen
econmico y de la hacienda pblica) y en los artculos 356 al 364. La
Constitucin (artculos 360 y 361) tambin cre el Fondo Nacional de
Regalas, que reconoce como beneficiarias de las regalas directas
a las entidades territoriales en las cuales se explotan y a los puertos
martimos o fluviales por donde se transportan los recursos naturales
no renovables.
Diez aos despus de la expedicin de la constitucin del 91, empez a aparecer una tendencia re-centralizadora. En 2001, mediante
el acto legislativo 01, se modificaron los artculos 356 (servicios a
cargo de la nacin y de las entidades territoriales) y 357 (participacin en los ingresos corrientes de la Nacin) con el objetivo de sanear
las finanzas pblicas del nivel central y contribuir a la estabilidad
macroeconmica del pas. Para la presentacin de este proyecto el
gobierno resalt la problemtica de inequidad, asimetra, inestabilidad y fluctuaciones entre los ingresos y los gastos del nivel central y
las entidades territoriales. Los problemas bsicos, en la perspectiva
gubernamental, se detallan en la Tabla 1. El acto legislativo No. 4
de 2007 modific el destino y la asignacin de los recursos del sistema general de participaciones, creando un sistema de monitoreo,
seguimiento y control al gasto de las entidades territoriales10 . Esta
reforma se dio en el marco de crecientes tensiones fiscales alrededor
de la descentralizacin (Snchez, 2001).
La segunda descentralizacin fue la poltica. En 1986, se adopt
la medida trascendental de que los alcaldes fueran elegidos popularmente. Aunque desde distintos lados del espectro poltico (por ejemplo, el conservador lvaro Gmez Hurtado y el liberal Jaime Castro)
se haban escuchado voces a favor de dicha reforma, por lo menos
al principio no dej de ser polmica, sobre todo por sus potenciales
impactos fiscales (Rosas Vega, 1995) y de seguridad. Adems, se
expidi la ley 11 de 1986, que dicta el estatuto bsico de la administracin municipal y ordena la participacin de la comunidad en
el manejo de los asuntos locales. En 1988 se llev a cabo la primera

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h t t p : / / w w w. p r e s i d e n c i a . g o v. c o / p r e n s a _ n e w / l e y e s / 2 0 0 7 / j u l i o / a c t o _
legislativo_04110707.pdf
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eleccin de alcaldes. Se crearon tambin entonces las primeras juntas administradoras locales. La Constitucin de 1991 ampli la eleccin de mandatarios subnacionales a la de gobernadores, expandi
vigorosamente la descentralizacin poltica, y la at de manera clara
y distinta a diversas formas de participacin ciudadana (Gutirrez,
2009). Segn su artculo 260, Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y
distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su
oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las dems
autoridades o funcionarios que la Constitucin seale.11 El men de
nuevos instrumentos de participacin que se fue desarrollando desde
1991 es demasiado amplio como para siquiera intentar un esbozo
aqu (Velsquez, 2003; Maldonado, 2002; Gutirrez, 2007). Por otra
parte, muchos analistas consideran que la ley 134 de 1994 (de participacin ciudadana), en lugar de desarrollarla la congel (Gutirrez,
Acevedo, Viatela, 2008).
Desde el principio, una dimensin muy importante de la descentralizacin poltica fue la reforma (territorial) del manejo de la seguridad. Por una parte, una de las consideraciones centrales que la
inspiraron fue que, al acercar el Estado al ciudadano, se potenciaba
significativamente la legitimidad de aquel (Castro, 1998). Por la otra,
en 1991 el pas estaba sumido en una aterradora crisis de violencia,
que dificultaba la entrega de funciones de seguridad a entes subnacionales. La solucin fue establecer una suerte de divisin del trabajo, en la que el estado central se encargaba del crimen organizado
y la subversin, mientras que los municipios se concentraban en la
seguridad ciudadana, es decir, en fenmenos crnicos que no estuvieran relacionados con grandes organizaciones o redes con conexiones transnacionales.
La descentralizacin fiscal y poltica implic la de servicios. Desde
el diagnstico inicial de Wiesner, una de las principales debilidades
del esquema centralista que se haba identificado era su incapacidad
de proveer servicios gil y eficientemente. A esto se le sumaba un
problema de corrupcin o, de manera algo ms general, de la forma
en que el sistema poltico colombiano se haba construido desde el

11
17
papel clave de intermediarios bipartidistas que cobraban un peaje

en deferencia, apoyo electoral y crecientemente econmicopor
hacer de correa de transmisin entre el Estado y los ciudadanos. Por
ello, al constitucionalizar transferencias que en principio tenan que
ser crecientes desde el estado central a los municipios se quiso que
ellas fueran de destinacin especfica. Todo esto fue cristalizado en
diseos que se encuentran tanto en la constitucin como en la ley 60
de 1993. El sistema de transferencias qued conformado por el situado fiscal12(SF) y la participacin de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nacin (PICN), que de manera proporcional reparta
los ingresos corrientes del nivel central y el cual deba ser invertido de
la siguiente manera: en educacin, el 30 por ciento. En salud, el 25
por ciento. En agua potable y saneamiento bsico, el 20 por ciento,
En educacin fsica, recreacin, deporte, cultura, y aprovechamiento
del tiempo libre, el 5 por ciento. En libre inversin, el 20 por ciento13
El diseo constitucional de 1991 haca depender las transferencias
territoriales de los ingresos corrientes de la Nacin: a mayores ingresos de la Nacin mayores eran las transferencias(Conpes, 2002). El
acto legislativo 04 de 2007 reform el Sistema General de Participaciones; a travs del Decreto 28 de 2008 el gobierno cre un sistema
de seguimiento y control del uso de los recursos de las transferencias
por parte de los entes subnacionales.
3. Las causas
Sugiero aqu que la descentralizacin colombiana estuvo alimentada por tres grandes componentes. Primero, las transformaciones
que se produjeron dentro del sistema poltico, que dieron ventaja a
los operadores regionales sobre el centro poltico. Segundo, el redescubrimiento de la descentralizacin y del espritu de que lo pequeo
es hermoso por parte de agencias multilaterales, como por ejemplo
12
13
Es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que ser cedido a los

departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atencin de los servicios pblicos de educacin y salud de la
poblacin y de conformidad con lo dispuesto en los artculos 49, 67 y 365 de la
Constitucin Poltica. El Situado fiscal ser administrado bajo responsabilidad de
los departamentos y distritos de conformidad con la Constitucin Poltica. Hay
que advertir que la nocin ya haba sido introducida por la reforma constitucional
de 1968.
http://cabildo.com.co/Articulos/ley_60_1993.htm
18
el Banco Mundial. El supuesto del que partan es que la descentralizacin incrementara la legitimidad del sistema poltico, al acercar
la toma de decisiones al ciudadano, lo que por otra parte permitira
incorporar a la vida pblica a nuevos sectores ciudadanos, no slo
reforzando el efecto legitimador sino tambin mejorando la calidad
de las polticas pblicas. Este ltimo efecto tendra lugar, se supona, porque las polticas estaran sometidas a mayor control ciudadano, pero tambin porque tendran ms contenido social y pro-pobre
(pues en lugar de ser producto de una clase poltica con mltiples
vnculos ya establecidos con los proverbiales intereses creados,
ahora tendran que tener en cuenta la voz directa de los ciudadanos
del comn). La tercera vertiente estuvo constituida por una oleada de
protestas sociales conocidas en la dcada de los 80 como movimientos cvicos, que convocaron a amplios sectores a movilizarse contra
la falta de provisin de servicios pblicos por parte del Estado. Los
movimientos cvicos tuvieron como escenario privilegiado pequeas
poblaciones, pero tambin lograron hacer presencia en algunas ciudades intermedias.
A. Las transformaciones del sistema poltico

Desde el nacimiento de la Repblica, el debate pblico colombiano estuvo relacionado con la estructura territorial de la Nacin.
Comenzando por La Bagatela de Antonio Nario que evalaba con
gran maestra las implicaciones de una u otra estructura sobre los
ciudadanos de las regiones apartadas--, se construy en el pas una
tradicin intelectual y de gobierno sobre el tema. Despus de la experiencia federalista de los Estados Unidos de Colombia, la constitucin de 1886 entroniz el principio de centralizacin poltica y descentralizacin administrativa. Independientemente de la voluntad y
capacidad que tuvieran sucesivos gobernantes de cumplir el principio
al pie de la letra, ste se moriger a partir de la reforma constitucional de 1910, que le dio diversas atribuciones a los departamentos y a
los municipios. Sucesivas reformas por ejemplo, las de Concha con
respecto a la polica-- reforzaron esta tendencia. El pas se dot as
de una estructura territorial que tena las siguientes caractersticas:
a. La entidad fundamental por debajo de la Nacin era el departamento
19
b. Los cuerpos colegiados eran al menos en el papel, aunque

esto no corresponda a la realidad14entes administrativos, y
tenan grandes poderes (sobre todo las asambleas departamentales)
c. Todo el conjunto era coordinado por el centro poltico, residente en Bogot, y dueo del poder de designacin sobre
todos los cargos de importancia en el pas.
A partir de aqu, se desarroll un nuevo esquema: El centro se
ocupaba de los problemas nacionales, mientras que los polticos regionales disputaban las peleas por los votos en los departamentos
y municipios, y se distribuan rentas en esos escenarios. Cada tipo
de actor tena poderes y capacidades diferentes. El centro, como se
acaba de ver, contaba con el as ganador de la capacidad de designacin, y adems con una amplia iniciativa legislativa, que fue aumentando con el tiempo a medida que el abismo en capacidad tcnica
entre el ejecutivo y el legislativo se iba profundizando. Pero los representantes de la poltica subnacional no eran impotentes. Tenan al
menos tres grandes armas. La primera era la capacidad de bloqueo
selectivo (Stokes,1999) al ejecutivo. Debido a ella, los presidentes
finalmente preferan un mal arreglo a un buen pleito, y terminaban
distribuyendo incentivos a los polticos para que no entorpecieran
las iniciativas. La segunda era el poder de castigo a representantes
dscolos del Ejecutivo. En la medida en que asambleas y consejos,
por ser entes administrativos, tenan la capacidad de fijar sueldos
de los funcionarios departamentales y municipales, podan llegar al
extremo de castigar a gobernadores y alcaldes fijndoles, a ellos y a
sus ms importantes colaboradores, un sueldo puramente simblico.
Semejantes travesuras no fueron infrecuentes, y las encontramos
desde 1930 hasta bien entrada la dcada del 70. Tercero, tomaban
posiciones en las luchas faccionales, cuyas fidelidades eran mucho
ms fluctuantes que las partidistas, enviando seales a los polticos
del centro. Si estos ltimos queran sobrevivir tenan que tener una
base de apoyo regional, y la nica manera de conquistarla era dando
juego al poltico regional. A pesar de todas las vueltas y revueltas
segn la expresin de Mauricio Archila (2003) aplicada a otro pro
14
Por ejemplo, las asambleas tenan la funcin eminentemente poltica, y vitalde

elegir al senado de la repblica. (Hernndez, 2005)
20
blema que se produjeron dentro del rgimen poltico colombiano,

esta modalidad de interaccin permaneci bsicamente sin cambios.
Si acaso la violencia gener modalidades de ascenso social acelerado
y dinmicas de descentralizacin de facto que pronto veremos operando en un nuevo contexto--, que de hecho estuvieron relacionadas
con el debilitamiento del rgimen conservador y la solucin golpista
de Rojas Pinilla (ver Ortiz Carlos Miguel, 1985).
El Frente Nacional que tuvo el triple propsito de servir de pacto
de paz, de programa de desarrollo y de transicin democrtica (Gutirrez, 2007)-- se inici con el mismo andamiaje institucional, pero
con algunos cambios significativos. Por un lado, las asambleas ya
no elegan al Senado. Pero por otro, los acuerdos que dieron origen
al pacto instituyeron el reparto de todos los cargos del Estado elegidos o noentre los dos partidos y eventualmente la alternacin
forzada en la presidencia. Al bloquear la lucha inter-partidista, esto
traslad el peso de la competencia poltica a las intra-partidistas.
Pero en este terreno, como se ha visto en los prrafos anteriores,
los capitanes de las regiones tenan todas las de ganar. Ms an, en
la medida en que las seguridades para la principal minora poltica
uno de los diseos clave del Frenteimplicaban someter la aprobacin de la legislacin a super-mayoras de dos terceras partes15,
las pequeas disidencias adquirieron un poder mucho ms grande
que su verdadero peso electoral (Gutirrez , 2007): se convirtieron
en actores de veto (Tsebelis, 2002). Todo ello permiti que los pequeos poderes fueran adquiriendo un poder renovado, e indito,
dentro del sistema poltico.
Esto se puede ver a travs de la fragmentacin electoral, que
constituye un rico terreno desde el cual pensar la evolucin del sistema poltico colombiano. Al comienzo del FN, el partido liberal constitua un bloque relativamente unitario, y aunque pronto enfrent una
disidencia significativa el Movimiento Revolucionario Liberal (MRL
mantuvo al principio a ms del 80 por ciento de sus huestes unidas.
El conservatismo, en cambio, estaba roto16 entre ospinistas y laureanistas, con varias facciones menores terciando en una agria disputa.

Hasta la reforma constitucional de 1968.
Lo que oblig a introducir la disposicin adicional de alternacin presidencial forzada, para que el primer presidente pudiera ser un liberal.
15
16
21
Esto tiene una expresin cuantitativa: los conservadores presentaron sistemticamente ms listas por eleccin/circunscripcin en las
elecciones para Congreso que los liberales. Al final de la experiencia
frentenacionalista, esta relacin se haba invertido dramticamente:
los liberales no slo presentaban muchas ms listas por eleccin/circunscripcin que los conservadores, sino que presentaban ms listas
que cargos por proveer, lo que sugiere que ya el partido no era la
unidad de anlisis para la maximizacin de resultados, sino el poltico
individual (Gutirrez, 2007).
Este proceso aup dentro del liberalismo a una oleada de polticos regionales que reivindicaban el ascenso social y el pueblo y la
provincia, segn un lema caro a su partido, pero que a la vez eran
profundamente reaccionarios y poco sensibles a la separacin entre
intereses pblicos e intereses privados17. La mayora de aquellos
terminaron fortaleciendo una tendencia del partido liberal, el turbayismo, que acord con otras tendencias, sobre todo el llerismo, las
reglas de juego para dirimir la supremaca en las elecciones de 1978
(el consenso de San Carlos). El turbayismo terminara ganando ampliamente.
Ntese que esta tensin entre poltica presentable y representable, entre poltica para la opinin y que pone votos, de alguna manera ha marcado al sistema poltico colombiano. Por ejemplo, ya en
la novela de mediados del siglo 19 de don Eugenio Daz, La Manuela,
la hallamos expresada vigorosamente. Sin embargo, solamente es
en el Frente cuando debido a los efectos de acuerdos para pacificar el pas y acceder a la convalecencia democrtica, para usar la
terminologa de la pocael sistema de incentivos cambia significativamente en contra del centro partidista. El triunfo del turbayismo
deriv en una plena autonomizacin de los barones electorales del
partido liberal, que por entonces constituan, de lejos, la fuerza ms
importante de nuestro sistema poltico. Esto sucedi justo cuando
Colombia se articulaba con el mercado global de la cocana en particular, en el momento en que el Pas se estaba transformando de
un pas rural y cafetero a un pas urbano, minero y cocalero. La superposicin del triunfo del turbayismo con la entrada de Colombia a

17
Un proceso similar se dio dentro del partido conservador, slo que con un rezago
temporal.
22
un vigoroso mercado mundial ilegal tuvo consecuencias profundas

sobre las dinmicas que alimentaron nuestra descentralizacin. Esto,
de hecho, puede verse con gran plasticidad en la evolucin de las
posturas del oficialismo liberal (el heredero del turbayismo) frente a
el. Mientras que durante el gobierno de Belisario Betancur se opuso
con fuerza18, a veces promoviendo la sospecha de que estuviera de
alguna manera vinculada con la subversin, pocos aos despus se
convirti en su apoyo ms entusiasta, contra la relativa frialdad del
Nuevo Liberalismo, un entusiasta temprano de la descentralizacin
que eventualmente terminara viendo en ella una posible amenaza
fiscal (Rosas, 1995).
B. Los movimientos cvicos

En la dcada de los 80 el sistema poltico colombiano se cerr severamente, en el doble sentido de los desenlaces (predominio amplio
del oficialismo liberal) como en el de las barreras al acceso (brutales
niveles de represin contra la oposicin no perteneciente a los partidos tradicionales). Esto pudo haber desplazado a los empresarios de
la movilizacin social19 hacia reas en donde esta fuera ms factible
y menos vulnerable. La lucha por los servicios tena grandes ventajas
en este sentido, en la medida en que incorporaba a los notablatos de
los pueblos, tena una suerte de legitimidad bsica que era difcil de
disputar (cmo alegar pblicamente que pedir agua o luz es parte
de una conspiracin subversiva), y de hecho serva como sistema de
notificacin a un estado que pasaba por dos guerras globales (contra
la guerrilla y contra el narcotrfico) y que tena severos problemas
informacionales para saber dnde poner el dinero para polticas sociales profilcticas.
En la medida en que la oleada de movimientos cvicos pudo hacer lo que otras formas de protesta no lograron obtener victorias
concretas, y evitar convertirse en blanco de las proverbiales fuerzas
oscuras que estaban asesinando a lderes de la izquierda legal y de

Me refiero a los parlamentarios. El Ministro de Gobierno, Jaime Castro, era ya

entonces un apasionado y brillante defensor de la descentralizacin. No debe
olvidarse, que estaba en su cargo a ttulo tcnico y no como representante de
su partido.
No utilizo este trmino en un sentido peyorativo. Ver Tarrow,1994.
18
19
23
las organizaciones socialesse convirti muy pronto en foco de atencin de un conjunto de intelectuales. Esto ocurra en el momento en
que la izquierda global se hallaba en crisis por el derrumbe de los sistemas socialistas europeos. En varios pases latinoamericanos, no slo
Colombia, la descentralizacin permiti que la izquierda adquiriera un
nuevo lenguaje e intentara nuevas formas, menos doctrinarias, de vincularse con la poblacin. En Colombia este fenmeno se expres con
particular fuerza, debido al contexto de violencia y confrontacin.
C. Las agencias multilaterales

Coincidiendo con la tercera oleada de democratizacin y el intento de promover la triple apertura de la sociedad, el sistema poltico y el mercado, las agencias internacionales se involucraron en
la promocin de la participacin ciudadana y de la descentralizacin.
Esta convirti en una suerte de bandera del Banco Mundial y de otras
instituciones (Stiles, 2002; Platteau y Gaspart, 2003). Por ejemplo,
el World Bank Poverty Reduction Strategy Paper Sourcebook (Dongier y colaboradores, 2001) y el World Bank Comprehensive Development Framework (Dongier, 2001) ponen en el primer lugar de la
agenda la promocin de la democracia participativa, como un bien
en s pero tambin como una herramienta para impulsar y gestionar
efectivamente polticas pblicas. En particular se esperaba, como
es natural, que la participacin desde abajo potenciara las polticas
pro-pobres.
Las ideas20
En Colombia esta corriente confluy con las tradiciones endgenas que describ en los acpites anteriores. La unin de las expectativas que podramos llamar globales con las nacionales gener una promesa descentralizadora, compuesta por las siguientes
ideas centrales:
a. La descentralizacin contribuira a un aumento de la legitimidad y a la superacin de los dficits democrticos21.

Para detalles ver Gutirrez, 2007.
Effective political participation is crucial for engaging the electorate, linking citizens and state institutions (FOCAL & FLACSO, 2004).
20
21
24
Como lo muestran evaluaciones tempranas, esto sin duda

tuvo lugar22.
b. Promovera polticas pro-pobres y pro-equidad
c. Por a. y b., contribuira seriamente a la paz (Castro, 1980,
1998, 2007).
d. Fortalecera la gobernabilidad, acercando al estado al ciudadano, creando mbitos en los que el problema de la accin
sencilla no es tan agudo porque se resuelve entre grupos pequeos y promoviendo capital social y aprendizajes mutuos.
e. Hara mucho ms eficiente el diseo de polticas (Irrarazaval,
2005).
f. Promovera la competitividad (DNP, 2005)
Aunque se supona que habra sinergia entre estos logros, los
agentes ponan nfasis diferencial en cada una de ellos.
En sntesis
Colombia se demor ms que sus pares andinos en institucionalizar formas bsicas de descentralizacin (como la eleccin popular
de mandatarios subnacionales), porque una de las piezas maestras
del sistema poltico y por ende de la estructura del estado, (Leal y
Dvila, 1990) era que el centro poltico mantuviera su capacidad
de designacin. En la dcada de los 80 confluyeron tres grandes procesos para desmontar los bloqueos a la descentralizacin. El primero
fue el debilitamiento del centro a costa de los poderes regionales,
sobre todo en el partido liberal. El turbayismo y el oficialismo se
convirtieron en el gran elector de la poca, pero ese marbete nico
en realidad cobijada una heterognea nube de barones electorales
departamentales y sus adlteres. Al principio opuestos a la reforma,
con el tiempo descubrieron que sta constitua el ltimo grito de
su emancipacin. El segundo fue la oleada de movimientos cvicos
multi-clasistas que durante la dcada del 80 presionaron al Estado
desde las pequeas poblaciones, exigiendo ms y mejores prestaciones de servicios pblicos. Ella permiti la reformulacin de propues
22
Aunque Maldonado (2002) muestra que hubo eventualmente una regresin a la

media.
25
tas de pas por parte de intelectuales de izquierda, que buscaban un

nuevo panorama, ante el fracaso de los socialismos reales europeos
(y la concepcin del estado a la que estaban amarrados, altamente
centralista y jacobina). El tercero fue el descubrimiento por parte de
las agencias multilaterales, en particular del Banco Mundial, de la
necesidad de modernizar el estado, acercando al rgimen poltico al
ciudadano y, a travs de ello, impulsar polticas pblicas ms eficientes, legtimas y pro-pobres en los trminos del Banco--.
Ntese que esta confluencia no era, ni poda ser, planificada. De
hecho, las tres vertientes que terminaron desbloqueando la descentralizacin no casaban perfectamente entre s. Por ejemplo, el oficialismo liberal estuvo comandado por barones electorales departamentales, que en ocasiones haban logrado concentrar prcticamente
todas las palancas del poder de su departamento. Por otra parte,
tanto los movimientos cvicos como los diseos del Banco Mundial
eran de inspiracin bsicamente municipalista. El Banco consideraba
que haba un isomorfismo bsico entre mercado, estado y sociedad,
as que apertura era una buena palabra siempre, en todas las circunstancias. Los barones departamentales oficialistas no estaban demasiado interesados en ninguna apertura. Los movimientos cvicos y
su creciente articulacin regional, a la vez, haban sido teorizados por
intelectuales de izquierda que vean en ellos una posibilidad de renovacin profunda del sistema poltico (Fals Borda, 1996). Para ellos
apertura tena un significado totalmente distinto: la posibilidad de
irrupcin de nuevos actores, desde la base.
Todo este complejo de contradicciones fue recogido por el diseo
institucional que finalmente cristaliz la descentralizacin a la colombiana.
4. Los impactos sobre el sistema poltico

Las dos anteriores secciones permiten entender cules fueron las
consecuencias de la descentralizacin sobre el sistema poltico. Comienzo con dos constataciones. La primera es que disminuy radicalmente la capacidad que tena el centro de nombrar funcionarios
subnacionales. Esto acab con el ltimo gran mecanismo de control
del centro poltico sobre sus electores, pero eventualmente tambin
debilit a los barones departamentales, aupando en cambio a jefes
26
municipales. Dicho de otra manera, min la pirmide poltica sobre la

que estaba construido el bipartidismo y si se me permite la expresinsu estilo de construccin del estado. Ntese que esto coincidi con y fue en parte producto de-- el modelo municipalista de la
descentralizacin promovida por los organismos multinacionales. La
segunda es que tal como se lo haban propuesto los arquitectos de
la reformagradualmente ahog y limit al viejo clientelismo. Este
se apoyaba en el manejo de la nmina, la retribucin directa por el
voto, y la intermediacin de los polticos para la provisin de servicios
--cuyas modalidades y efectos se puede observar de manera transparente en el suministro de cocinol23 a los barrios populares en la
dcada de 1980--. Nuevos repertorios se fueron superponiendo a esta
frmula bsica, a medida de que el pas ingresaba de lleno al mercado
mundial de los narcticos (Leal y Dvila, 1990). La combinacin de
las tres descentralizaciones debilit aquella frmula24: los escalones
superiores de la administracin pblica haban perdido buena parte de
su capacidad de designacin, y los dineros de transferencias eran de
destinacin especfica. Es verdad que rpidamente aparecieron prcticas que permitan circunvalar tales limitaciones. Sin embargo, todo
sumado, el margen para este tipo de poltica se limit. Lo que sucedi
es que apareci un nuevo tipo de clientelismo, anclado como el que
lo precedainstitucionalmente. Esta nueva modalidad tena varias
caractersticas. En primer lugar, ya no estaba orientada a la nmina
sino a los contratos. Para ejecutar la masa (enorme) de recursos que
les llegaban, las entidades subnacionales se dedicaron a contratar,
mucho ms all de la capacidad de vigilancia y control que tena el
estado. La situacin comportaba alguna novedad. Pensemos en algunas comisiones como las de regalasy corporaciones como la del
ro Magdalena25caracterizadas por tener nfima burocracia, alta capacidad de colocacin de decisin de inversin, y un flujo enorme de
recursos. El nuevo clientelismo tambin se caracterizaba por su naturaleza mucho menos piramidal, y mucho ms vinculada a individuos
especficos. Las redes de decisin eran tpicamente cortas, no estaban atadas a marbetes partidistas, y no iban ms all del municipio.
Combustible casero para cocinar.
Y estaba pensada explcitamente para hacerlo.
Ver Tabla No. 1.
23
24
25
27
Que esto haya derivado en una nueva oleada de hiper-fragmentacin del sistema poltico no debe causar ninguna sorpresa. Para
entender el significado de la anterior afirmacin, hay que fijar claramente su significado. Ya desde el final del Frente Nacional los partidos
tradicionales colombianos presentaban ms candidatos que cargos
por proveer por circunscripcin. En ese sentido, tcnicamente la fecha de inicio de la hiper-fragmentacin colombiana debe ubicarse por
la dcada de 1970. Sin embargo, a la descentralizacin se asoci un
nuevo salto cualitativo, una implosin masiva que abarc a ambos
partidos tradicionales, sino la creacin de un nuevo campo, el de los
independientes, que lograron conquistar un sector cada vez ms
amplio del voto y que constituan una nube de pequeas agrupaciones
y personalidades locales, muchas de ellas ms o menos vagamente
conectadas con los grandes partidos y movimientos. Estos independientes, como han resaltado numerosos trabajos, eran diferentes entre s. Encarnaban desde expresiones de nuevas identidades que por
fin podan adquirir voz poltica pinsese en los movimientos religiosos no catlicoshasta disidencias bsicamente instrumentales de los
dos grandes partidos. Por consiguiente, no se les puede ver (como a
veces ha intentado hacerse) solamente como un sntoma de desorden o de anomia. Los constituyentes de 1991 tenan toda la razn al
pensar que al abrir las esclusas de la modernidad, podran finalmente
irrumpir en la vida pblica no slo las expresiones de la fragmentacin
intrnseca de la sociedad colombiana, sino la de mltiples maneras de
vivir la ciudadana que ya no caban dentro del esquema bipartidista.
Pero no entraron slo ellas: llegaron acompaadas de la otra versin
de lo pequeo es hermoso, es decir, los jirones del bipartidismo,
que haba hecho implosin bajo las presiones de fuerzas centrfugas.
Cuando a la desestructuracin generada en el FN se sum la entrada
de Colombia al mercado mundial ilegal de las sustancias ilcitas, los
barones departamentales (principalmente en el oficialismo liberal) se
emanciparon definitivamente del centro. La descentralizacin municipalista que tuvo lugar en Colombia gener un doble movimiento: hacia una mayor consolidacin del baronato a costa del centro; pero por
otra parte hacia su debilitamiento a costa de los operadores locales,
que ahora no dependan de los gobernadores para su designacin y,
casi siempre, tenan ms plata y menos visibilidad, es decir, ms margen para firmar contratos. Esto a su vez profundiz la fractura que
28
la Constitucin haba querido saldarentre la poltica que cabe dentro

de la legalidad pero slo produce, si acaso, votos en las grandes ciudades26 y la poltica articulada con fenmenos ilegales, que produce
votos en el pueblo y la provincia. Esta tensin entre lo presentable
y lo representable marc con fuego el sistema poltico durante los
siguientes diez aos, y gener grandes turbulencias.
El proceso que estoy describiendo se puede dibujar de dos maneras.
La primera es la distribucin territorial del voto tradicional (que sigui
siendo dominante hasta 2002). Bsicamente, lo que sucedi es que:
a. El sistema poltico se des-nacionaliz. Es decir, las dos grandes agrupaciones tradicionales empezaron a perder pie en
algunas circunscripciones clave sin ser reemplazadas por alguna otra fuerza de amplio espectro territorial, as que fueron
desapareciendo los partidos de cubrimiento nacional.
b. La composicin territorial de cada partido cambi. En particular, el conservatismo perdi su lugar en Bogot; ya a finales
de la dcada de 1990 prcticamente haba desaparecido all.
Cinco aos despus, el liberalismo un partido que siempre
haba tenido un predominio en la plazas urbanas, y que especialmente haba tenido en Bogot uno de sus grandes nichos
tambin se haba encogido dramticamente en la capital.
La segunda es la manera en que el cambio en el sistema poltico
se relacion con la estructura de poder territorial. Esto, a su vez, se
puede considerar desde una doble perspectiva:
a. La nube de fuerzas independientes avanz en ciertos nichos
muy especficos. Mientras que los tradicionales conservaron
su predominio a nivel de la presidencia y de los cuerpos colegiados nacionales y subnacionales, los independientes avanzaron muy rpidamente en la conquista del ejecutivo subnacional (alcaldas y gobernaciones) (Gutirrez, 2007).

26
Ntese cmo esto anunciaba ya que estbamos en la antesala de un cambio cualitativo. Pues la descentralizacin y la
constitucin de 1991, junto con otras reformas asociadas de
Que algunos han reificado como voto de opinin. Creo que el trmino expresa
una concepcin ms bien mecnica de los fenmenos que estoy describiendo, y
no lo usar aqu.
29
gran importancia27, haban aumentado el poder del ejecutivo

subnacional (alcalda y gobernacin) a costa de concejos y
asambleas. Por ejemplo, el liberalismo mantuvo durante toda
la dcada de 1990 una hegemona aplastante en las asambleas departamentales, sin que esto tuviera repercusin visible en las polticas pblicas y la toma de decisiones. Ms an,
al quedar con pocas funciones reales los cuerpos colegiados
se concentraron casi exclusivamente en su poder de bloqueo
selectivo, dando grandes incentivos al ejecutivo a todos los
niveles para que comprara a sus miembros con prebendas
para facilitar los trmites de sus iniciativas. Igualmente, la
criminalidad logr hacerse a cabezas de puente en los cuerpos
colegiados. El resultado de este movimiento de pinzas es que,
mientras que los tradicionales consolidaban su cuasi-monopolio en los concejos y asambleas, estos se iban quedando sin
funciones y se desprestigiaban rpidamente, como receptculos de corrupcin y de actividad intil.
b. Los agentes ilegales lograron una articulacin creciente con
el sistema poltico, imitando la lgica municipalista que inspir la descentralizacin. Se pueden discernir tres oleadas
en este proceso, aunque probablemente haya un buen nivel
de yuxtaposicin entre ellas. En la primera, las guerrillas
descubrieron que las presiones sobre los municipios tenan
al menos tres efectos deseable para ellas: acceso a la captura de rentas, sobre todo cobrando un porcentaje de los
contratos; legitimacin, sometiendo a presin a los gobernantes elegidos, lo que les permita sacar rditos del gobierno sin pagar ninguno de los desgastes involucrados en el
acto de gobernar (Harnaecker, 2007); ventajas militares, al
poder forzar al gobernante local a tomar decisiones que los
favorecieran estratgicamente28.

Los paramilitares, que desde el comienzo tuvieron un sesgo

fuertemente localista (Gutirrez y Barn, 2006) ya haban tenido experiencias clave copando la administracin municipal, pero
Como el Estatuto Orgnico de Bogot, no por casualidad promovido por ese notable intelectual de la descentralizacin que ha sido Jaime Castro.
Pinsese en decisiones como la ubicacin de una estacin de polica, o el trazado

de una carretera, o incluso si invertir en una vereda o en otra.
27
28
30
slo despus de la dcada de 1990, y seguramente despus de

observar a la guerrilla29 construyeron un modelo mejorado de
conquista del poder local. Sorprendentemente, aunque hay
algunas buenas descripciones de este modelo de dominacin,
no hay casi trabajos sobre l. Baste constatar que contena
elementos que el guerrillero no tena, y no poda tener: contacto rutinario con las administraciones civiles y las agencias
de seguridad del estado, y una articulacin a menudo orgnica
con las lites socio-econmicas30. En la medida en que, por
ello, era mucho ms estable, estaba en la capacidad de invitar
a la inversin privada, legal e ilegal (Revista Semana, 2005),
y a partir de ah construir coaliciones de poder que involucraban a sectores productivos, burcratas (sobre todo del nivel
subnacional), polticos, miembros de agencias de seguridad,
y narcotraficantes. Dichas coaliciones de poderes regionales y
locales se constituyeron en la nueva interfaz con la que el estado central tena que hablar para hacer transmitir sus rdenes y
cumplir sus reglas. Naturalmente, esto constituy un salto cualitativo en la tensin entre presentabilidad y representabilidad.
En 2002, bajo el peso de todas estas circunstancias, el viejo sistema bipartidista que haba predominado en el pas durante siglo y
medio cedi. Un amplio movimiento de opinin contra la inseguridad
logr que confluyeran lo presentable y lo representable, de suerte
que las coaliciones regionales altamente criminalizadas lograron y
aprendieron a hacer poltica nacional. En lugar de las dos grandes
familias sobre cuya existencia se haba operado durante la forja de la
constitucin de 1991 tradicionales e independientes-, la clase poltica se dividi en tres: tradicionales, independientes y transicionales.
Estos ltimos eran, en esencia, los barones departamentales del oficialismo liberal quienes, al comprender que la vieja sigla ya no daba
rditos electorales, se reinventaron como independientes. Pero si en

De la que explcitamente decan que aprendan.
Para hacer un contraste explcito, en diversas reas y durante perodos relativamente largos, algunos grupos guerrilleros se entendieron bastante bien con
terratenientes y ganaderos. Sin embargo tales relaciones eran necesariamente
inestables, por la relacin confrontacional de la guerrilla con las agencias de seguridad y, en el caso de las FARC, por las presiones financieras del secretariado
sobre los frentes cuyo resultado concreto eran oleadas de secuestro y extorsin
de que castigaban a la propia base social de las FARC.
29
30
31
la dcada de 1970 haban sido clientelistas, y en la de 1980 socios de

los narcos, a principios del nuevo siglo seran miembros de una extendida red de coaliciones altamente paramilitarizada: un fenmeno
de transformacin de estructura del poder territorial en gran escala.
Es hora de considerar la manera en que ella interactu con los
diseos institucionales descentralizadores.
5. A ver el cuartillo con el que has de pagar: la descentrali-

zacin y la intermediacin extorsiva
A continuacin presentar dos ejemplos uno tomado de la descentralizacin fiscal, otro de la de provisin de servicios31 de los mecanismos que han puesto a la descentralizacin realmente existente
al servicio de poderes autnomos, basados en el debilitamiento de la
capacidad regulatoria del estado a costa de coaliciones subnacionales
en las que: a) predominan poderes regionales que expresan tendencias centrfugas; b) aparecen fuerzas ilegales, que actan bajo una
triple faz: como miembro de la coalicin dominante, como asociacin (respectivamente, organizacin) con la capacidad y el poder de
captar rentas de diversos agentes econmicos; c) las fuerzas juegan
un papel clave en el diseo del modelo intermediario entre el estado
central y las regiones; d) para que todo esto funcione son necesarios
los diseos institucionales descentralizadores y a menudo son estos
los que ponen en marcha toda la dinmica.
Una de las expresiones clave del prrafo anterior es presentar
ejemplos de mecanismos. La descentralizacin realmente existente en Colombia no estuvo concebida para tener esos efectos, y de
hecho en un campo muy amplio de experiencias y realidades fue modernizadora y legitimadora, como se supona que tena que ser. Pero
por su gnesis y naturaleza abri ventanas de oportunidad y cre
sistemas de incentivos que permitieron a nuevos poderes regionales
reemplazar en el modelo de intermediacin a los dos grandes partidos
tradicionales, por otro nuevo en el que viejos y nuevos actores (terratenientes, ganaderos, notablatos locales, gentes enriquecidas con la
guerra y las economas ilegales) se articularon con narcos y paras.

31
Los impactos de la poltica ya fueron cubiertos en la seccin anterior; ver tambin

Gutirrez (2007).
32
5.1 Ejemplo 1: impuesto predial

Las evaluaciones realizadas por el DNP a la descentralizacin concluyeron que Al finalizar la dcada de los aos noventas se encuentra un desbalance estructural en las finanzas pblicas del gobierno
central y deterioro de los indicadores fiscales del municipio. La imposibilidad de mantener el ritmo de gasto del gobierno central en los
noventa exigi recientemente independizar las transferencias territoriales de los ingresos corrientes de la Nacin y garantizar un ritmo
de crecimiento ligeramente menor al incremento esperado en la actividad econmica. (Zapata et al, 2001). Es decir, de acuerdo con el
gobierno la descentralizacin fiscal se estaba volviendo econmicamente inviable. De manera menos visible, ella gener dos problemas
de carcter institucional. Primero, muchas entidades empezaron a
recibir ms recursos de los que podan manejar; esto no slo se not
a nivel municipal sino tambin en las comisiones de regalas y otros
diseos (Echavarria, Renteria, & Roberto, 2002) (Rincon, Ramos, &
Lozano, 2004). Segundo, en muchos casos captaron menos recursos
de lo esperado. Supongamos ahora que esbozamos la siguiente hiptesis: la pereza fiscal se present en el pas de manera diferenciada,
con los municipios grandes y fuertes siendo mucho menos afectados
por ella, y con aquellos que tienen presencia paramilitar siendo ms
golpeados. Se sostiene?
Evidencia cuantitativa y cualitativa sugiere que s. Comienzo con el
ejercicio ms sencillo posible como laboratorio para generar ideas.
Construyendo una base de datos en la que se introducen las variables
de tipo de municipio, necesidades bsicas insatisfechas, captacin
de impuestos, presencia guerrillera y presencia paramilitar, podemos en principio diferenciar entre municipios con alto y bajo NBI, y
despus comparar cada categora a travs de ejercicios bivariados32.
Las pruebas estadsticas (para detalles ver el Anexo 1) arrojan los
siguientes resultados:
a. Hay una fuerte asociacin entre NBI y pereza fiscal (ver Tabla
2). Entre ms pobre el municipio, menos impuestos captar
32
Como los datos no son normales, ni pueden normalizarse, no se utilizan tcnicas

multivariadas estndar como el Manova.
33
b. Hay una fuerte asociacin entre presencia paramilitar y pereza fiscal

c. No hay asociacin estadsticamente significativa entre presencia guerrillera y pereza fiscal (Tabla 3)
d. La pereza fiscal aument durante toda la segunda mitad de la
dcada de 1990 (ver Mapas 1 a 4). Solamente algunos correctivos en particular, que se reintrodujera la evaluacin de los
desempeos municipalespermitieron mitigarla.
Cmo se puede tratar de interpretar este resultado? Segn se
vio en la seccin anterior, hay bsicamente dos clases de modelos de
presencia de grupos armados no estatales en el municipio colombiano. La guerrilla estaba vitalmente interesada en obligar a los alcaldes
a tomar decisiones favorables en reas estratgicas, en recibir rentas de los contratos municipales (el proverbial 10%)33, y en ampliar
su base de apoyo a travs de la presin sobre el sistema poltico, el
gobierno municipal, y las lites socio-econmicas. Para mantener su
presencia, a veces ofrecan vigilancia a narcos, o a terratenientesa
cambio de favores34. Los paramilitares igualmente queran forzar las
decisiones correctas y captar rentas, pero su articulacin con el
cuadro institucional era distinta. La prestacin del servicio de vigilancia a los ricos y notables no era episdica y contingente, sino que
constitua parte esencial del programa. En esa medida, ofrecan a
los grupos de poder econmico la posibilidad de ejercer una presin
enorme basada en las armas y la asimetra sobre la municipalidad.
Ilustro esto con una micro-narrativa. Un funcionario de un pequeo
municipio que quiere recolectar el impuesto predial se dirige a un
fundo inmenso, quizs montado en una vieja moto manejada por un
polica. Lo recibe un seor afable, que les ofrece de comer y beber, y
gasolina para la moto, mientras se ven en la distancia grupos de personas excelentemente armadas (estas personas ya han conquistado
una slida reputacin de implacabilidad)35. No es muy creble que, en
este escenario, pueda en realidad recoger su impuesto predial.

Ver por ejemplo Snchez y Pearanda (comp), 2007.
Aqu hay evidencia de una gran varianza regional.
La construy con base en varias entrevistas a profundidad. De hecho, la historieta podra ser optimista. Reveladoras entrevistas no estilizadas sobre las brutales
dificultades que enfrentan funcionarios en dominios territoriales de actores armados se encuentran en Garca (2008).
33
34
35
34
En los dominios paramilitares, los polticos dscolos eran amenazados o ultimados a menudo bajo acusaciones de corrupcin, no
de disidencia--, los funcionarios permanecan bajo presin y/o en
contacto permanente con los comandos paras, y estos a su vez muy
frecuentemente tenan relacin orgnica con gremios de la produccin. Hay detalladas descripciones cualitativas de estas dinmicas
(Garca, 2008; Medina Gallego, 1990; Gonzlez, Bolvar y Vsquez,
2003; Gutirrez y Barn, 2006)36.
5.2 Ejemplo 2: la provisin de la salud y la descentralizacin37

Un buen ejemplo de los efectos a los que me vengo refiriendo es
la reforma al sistema de salud38. Este se constituy en una bisagra
entre el la implementacin de polticas neoliberales y la descentralizacin que la precedi. La idea central de la reforma fue acercar la
provisin del servicio al ciudadano, aumentando simultneamente
la cobertura y la eficiencia (dos objetivos que, de hecho, se lograron; desde una perspectiva comparada ver Abel y Lloyd Sherlock,
2001).
Como es sabido, el instrumento central de la reforma a la salud
es la Ley 100 de 1993. La Ley 100 cre dos regmenes, el contributivo y el subsidiado. A la vez, acab con el monopolio del Estado,
permitiendo el ingreso de agentes privados. Esta medida permiti
aumentar la cobertura (Morales, 1997; Jaramillo, 1994). Las nuevas
empresas privadas o privadas-pblicas las EPS39, en la jerga co Tmese el ejemplo de Lebrija en la segunda mitad de la dcada de 1990. La
inseguridad haba aumentado bruscamente en la poblacin, y una asociacin de
comerciantes decidi invitar con la mediacin de un oficial del ejrcitoa paramilitares que actuaban en otra regin. La gestin de estos estuvo en permanente
contacto con la asociacin, a la que ulteriormente se uni otra de ganaderos.
No slo llevaban a cabo actividades de limpieza y represin, sino que tambin
tenan aterrorizada a la administracin municipal. Nada de esto impidi que los
paramilitares cobraran rentas tanto a comerciantes como a terratenientes, quienes finalmente trataron de cancelar la iniciativa. Pero esta ya haba cobrado una
dinmica irreversible (EXPEDIENTE 1770 - JUZGADO DEL CIRCUITO 002 PENAL
ESPECIALIZADO DE BUCARAMANGA. Lebrija no es en este sentido un caso excepcional; hay multitud de casos similares.
36
En esta subseccin me baso en Gutirrez, 2009.
Ver Gutirrez, 2009
Empresas Prestadoras de Salud.
37
38
39
35
lombiana cuentan con sus propias redes de prestacin de servicios

o pueden subcontratar con otras instituciones. Como el subsidio es
a la demanda, y no a la oferta, hay instituciones especficas para el
rgimen subsidiado. La prestacin de servicios de salud a los sectores ms pobres de la poblacin en particular, se canaliza a travs de
las llamadas ARS40, las cuales pueden ser de varios tipos. Una ARS
puede ser: una EPS, una Caja de Compensacin, una cooperativa de
salud, una asociacin de vecinos o comunitaria (estos ltimos dos
sistemas son muy importantes en las regiones pobres, donde tanto los departamentos como los mercados son dbiles). Todos estos
entes organizacionales prestan servicios por medio de un plan obligatorio de salud subsidiado41. En teora, el Estado tiene a su cargo la
identificacin de los beneficiarios del sistema subsidiado42. Por otra
parte, los beneficiarios tienen derecho a escoger la ARS a la cual desean afiliarse. Las ARS actan como intermediarias entre el Estado y
los proveedores de servicios especializados, como hospitales, centros
de salud, etc. Estos las llamadas IPS43 no tienen un presupuesto
asignado con anterioridad, sino que las ARS les pagan cuando suministran servicios a los beneficiarios44.
Es necesario observar que este hecho otorga un incentivo a las
IPS para que no presten servicios a los pobres que no estn afiliados
a una ARS.
Un principio explcito en toda la reforma era la descentralizacin
de la provisin del servicio, con el argumento convencional central para toda la promesa descentralizadorade que esto aumentara
sustancialmente la eficiencia. Sin embargo, los paramilitares lograron
apoderarse de una porcin sustancial del sector, sobre todo de las
ARS (Medina, 2008) a travs de los siguientes mecanismos:
Administradoras del Rgimen Subsidiado.
40
Plan Obligatorio de Salud Subsidiada (POS).
Por medio de un sistema conocido como SISBEN.
Instituciones Proveedores de Salud.
Quintana, Stella. El acceso a los servicios de salud en Colombia. Mdicos sin fronteras, http://www.disaster-info.net/desplazados/informes/msf/acccesosaludcol.
htm
41
42
43
44
36
a. Creando cooperativas de salud o ejerciendo presin suficiente

(por medio de la violencia y del soborno) sobre las ya existentes, de modo que se sometieran a sus planes;
b. ya con una ARS de su propiedad, inflaban el nmero de beneficiarios, apropindose de elevados subsidios estatales;
c. exigiendo en ocasiones una renta a los beneficiarios existentes. Podan hacerlo porque, por medio de la coercin, podan
impedir que cualquier otra ARS participara del trato y, como
ya hemos visto, el sistema otorgaba incentivos a los hospitales para que no prestaran servicios de salud a las personas
pobres que no estuvieran afiliadas a una ARS.
La penetracin paramilitar fue facilitada por el hecho de que las
nuevas agencias creadas por la Ley 100 fueran extremadamente dbiles. De acuerdo con informes gubernamentales, mostraban disparidades marcadas con respecto a su desarrollo organizacional e
ineficiencias en sus sistemas contables y administracin (Corcho et
al., 2000). Segn una evaluacin de 165 ESS con base en criterios
tales como participacin social, gestin y parmetros financieros
43 por ciento eran de nivel intermedio, y 11 por ciento de nivel
alto. Las EPS no tenan un sistema contable en 40por ciento de los
casos (Corcho, et al., 2000, p.16). A la vez, fue guiada por el hecho
de que generara sustanciosos rditos en la construccin de poder
local: acceso a rentas jugosas en un negocio de relativamente bajo
perfil (comparado con el narcotrfico), posibilidad de legitimarse ante
la poblacin (apareciendo con un proveedor de favores frente a los
pobres, es decir, constituyndose en un intermediario artificial45);
redes de conexiones con polticos y burcratas que estn asociados a
la operacin de estas entidades; posibilidad de ofrecer servicios y/o
negociar con otros poderes regionales y locales.
5.3 Diseos y realidades

Como ya lo dije, de las anteriores ilustraciones no se puede colegir
que la descentralizacin municipalista que se desarroll en Colombia

45
El intermediario real gestiona favores a cambio de votos. El artificial ofrece recursos que en todo caso hubieran llegado, y los presenta como favores particularistas.
37
tuvo efectos negativos en todas y cada una de las circunstancias, o

que fue concebida para producir los efectos negativos que s tuvo.
Lo que sucedi es que los diseos institucionales tuvieron un efecto diferenciado, dependiendo de la coalicin poltica que se activ
despus de la constitucin de 1991, el msculo burocrtico del ente
subnacional, y la fortaleza en aquel tanto del estado como del mercado. Por ejemplo, en Gutirrez et. al. (2009 b. y c.) se muestra cmo
en Bogot y Medelln nuevas coaliciones polticas que contaban con
los incentivos correctos pudieron utilizar la capacidad administrativa
que tenan a su alcance para promover un salto cualitativo tanto en
materia de seguridad como fiscal46. No hubieran podido hacerlo sin
los instrumentos y el margen de autonoma que les otorg la constitucin. Si se me permite decirlo en el lenguaje ms llano posible,
la constitucin permiti que estas ciudades fueran simultneamente
ms autnomas y ms estatales: el estado central de hecho eventualmente adopt y copi muchas de sus polticas, pero el margen
de maniobra para la implantacin de un modelo de intermediacin
extorsivo disminuy sustancialmente47.
La clave del asunto est precisamente all. La autonoma conquistada por los niveles subnacionales en el modelo descentralizador colombiano tuvo efectos diferenciales, dependiendo del grado de
implantacin de las fuerzas ilegales, de la capacidad regulatoria del
estado y de la presencia de mercados legales aparte de la produccin
de materias primas para la exportacin.
6. Conclusiones
La descentralizacin en Colombia tuvo numerosos efectos positivos, muchos de los cuales haban sido previstos por sus arquitectos.
En efecto, acerc el estado al ciudadano y aument la legitimidad de
aquel; mejor en algunas ocasiones, y reas, la eficiencia; gener
una enorme cantidad de energas ciudadanas; le abri las puertas a
sucesivas reformas y nuevos modos de expresin ciudadana; permi
En la actualidad se discute qu tan sostenibles fueron esas revoluciones urbanas

(y qu tan duraderos sus efectos). Eso es otro punto, que supera con mucho los
lmites de esta reflexin.
Ms en Bogot que en Medelln, pero creo que incluso all lo hizo de manera ms
o menos clara, aunque se mantuvo la presencia paramilitar.
46
47
38
ti resquebrajar el tipo de clientelismo sobre el que se fund la construccin del estado colombiano en un perodo histrico especfico.
A la vez, contribuy a que el modelo de intermediacin bipartidista
fuera reemplazado por un modelo de intermediacin extorsivo.
Qu sucedi? Seguramente se necesiten ms estudios para
comprender las secuencias y los mecanismos involucrados en el
proceso, pero al menos algunos hitos centrales de l se pueden
describir con relativa claridad. La descentralizacin (institucional)
colombiana tuvo lugar porque haba tradiciones y demandas endgenas en el pas, pero tambin porque estuvo precedida de una
descentralizacin de facto resultado de diseos institucionales previos y de la incorporacin del pas a un mercado global ilegal. Con
la adopcin de la eleccin de gobernantes subnacionales, los cimientos sobre los que se asentaba el modelo de intermediacin bipartidista se debilitaron crticamente. El sistema poltico, cuya vida
rutinaria estaba estrechamente relacionada con la capacidad de los
niveles superiores de tramitar demandas de los inferiores frente al
centro (partidista y estatal) qued desarticulado48. La combinacin
de ms autonoma y rentas invit a guerrilleros y paramilitares a
hacerse a nichos dentro del poder municipal. Fueron estos ltimos,
quienes por sus especificidades lograron crear una red y un sistema
de alianzas muy amplios, que son a la vez causa y consecuencia
del cambio cualitativo de nuestro sistema poltico en 2002. El fin
del bipartidismo, con sus largas correas de transmisin polticas y
basadas en un clientelismo en el que fuerzas e identidades polticas
jugaban un papel central, estuvo asociado a una transformacin
sustancial de la estructura del poder territorial en el pas. Los dos
grandes partidos perdieron su capacidad intermediaria no slo no
existan ya las condiciones institucionales para que lo hicieran; tambin perdieron su voto bogotano. Fueron reemplazados por nuevas redes de poder que conectaban al centro con las regiones. En
estas, los protagonistas han sido coaliciones de lites econmicas
rurales y agentes del estado, articulados a seores de la guerra,
narcotraficantes y bandas criminales.
48
Me gustara subrayar el impacto del nfasis municipalista de nuestra descentralizacin en este contexto.
39
En la Tabla 4 el lector encontrar una comparacin ---que podra

ampliarse introduciendo an otros criteriosentre el modelo de intermediacin bipartidista, por ejemplo tal y como se conoci bajo
el Frente Nacional, y el modelo de intermediacin extorsivo. En el
primero, el nivel superior (por ejemplo gobernador) tramitaba favores individuales para el nivel inferior (por ejemplo, alcaldes), y
se usaban privadamente recursos pblicos, pero a travs de agencias que formalmente operaban bajo la presuncin de universalismo
(burocracias)49. En el segundo, ya no se puede hablar tan claramente de nivel superior o inferior. Ms que tramitar favores frente a
agencias relativamente universales del estado central que se han
debilitadose construyen redes de amigos, a menudo blindadas por
grupos armados. En el primero, las prcticas ilegales caractersticas
eran el manejo de la nmina, el aprovechamiento de la presencia
(por ejemplo de concejales) en las empresas pblicas, y el chantaje al
ejecutivo (bloqueo selectivo) para obtener prebendas a cambio de la
aprobacin de proyectos. En el segundo, mientras que se conservan
elementos del modelo anterior, se aade la captacin de rentas de la
economa cocalera (y otras economas exportadores de materias primas), y la extorsin. La violencia est mucho ms regionalizada, y el
fraude electoral se lleva a cabo de manera ms extensa, precisamente porque no hay los pesos y contrapesos naturales que dimanan de
la competencia entre dos grandes fuerzas nacionales, que se vigilan
y que tienen presencia en casi todas las circunscripciones electorales.
La tendencia del primer modelo fue moderadamente centrpeta (fallidamente centrpeta, de hecho), con algunos incentivos e iniciativas
para pasar de la intermediacin a una forma ms avanzada de relacin entre el centro y el resto del pas. La del segundo es centrfuga,
de manera que la centralizacin que se observa es a la vez real y formal: se puede documentar cuidadosamente, pero en esencia consiste en la coordinacin de diversos poderes regionales. Por supuesto,
este contraste es ms neto de lo que resulta de las prcticas reales.
Hoy, hay una imbricacin entre los dos modelos y herencias del pasado. Antes, se presentaban elementos del extorsivo. Pero como tipos
ideales uno y otro modelo muestran diferencias claras.
Si todo lo que estoy diciendo es verdad, entonces estamos presenciando el nacimiento y desarrollo de una nueva estructura de po
49
De hecho, se crearon muchas de estas agencias.
40
der territorial del pas: un cambio a gran escala del estado mismo.
En estas condiciones, no creo que tenga mucho sentido discutir si
necesitamos ms o menos centralizacin, o si es necesario corregir
los excesos descentralizadores de la Constitucin de 1991. El nfasis simplemente est mal planteado. Necesitamos herramientas
para superar el actual modelo de intermediacin extorsivo, que es
ineficiente, centrfugo y est altamente criminalizado. Promover a
cambio una vuelta al modelo bipartidista o cualquier otra modalidad de intermediacin-- no slo sera indeseable, sino irrealizable.
En trminos de la discusin de Garca (2008), necesitamos avanzar
hacia alguna forma de nacionalizacin, en la que haya diferentes
modalidades de auto-gobierno que contribuyan a la consolidacin
del estado nacional. Qu cambios necesitaramos? De lo discutido
en este artculo salen algunos insumos para alimentar reformas que
nos orienten hacia un nuevo tipo de relacin entre el centro y las
regiones:
a. El carcter municipalista de nuestra descentralizacin no result de tradiciones endgenas, no estaba basado en capacidades institucionales construidas, y sus resultados no parecen
muy alentadores. Muchos municipios son dbiles y vulnerables
a la influencia de agentes violentos y/o criminales. La mayora
de ellos tampoco tiene la capacidad de promover polticas autnomas que mejoren la calidad de vida de sus habitantes.
b. Por consiguiente, hay que fortalecer a la unidad intermedia
entre el municipio y la nacin. La discusin de cul es (cules
son) la(s) unidad(es) intermedia(s) pertinente, y cules atribuciones debe tener, es urgente.
c. La descentralizacin en Colombia necesitara de un sistema de
incentivos que premiara en trminos de autonoma y recursos
a las unidades subnacionales que manejen bien sus recursos
y logren disminuir sustancialmente la penetracin de agentes
criminales.
d. Ms en general, se necesitan diseos diferenciados, que tengan
en cuenta la gran variedad de problemas, capacidades y tradiciones que tienen las regiones colombianas, as como el hecho
de que el pas est integrado a un mercado ilegal global.
41
e. Esquemas como el de los fondos de regalas requieren de una

reconsideracin y seguramente un rediseo. Regalas enormes con presencia dbil del estado contribuyen al fortalecimiento de la ilegalidad, no del desarrollo.
f. Hay que fortalecer al Departamento Nacional de Planeacin,
en particular a su Unidad de Desarrollo Territorial
Tablas
Tabla 1
Problemas generados por la Constitucin de 1991 y la Ley 60

PROBLEMAS
DESCRIPCIN
1. Fluctuaciones e inestabilidad

Las transferencias dependan de los Ingresos Corrientes

de la Nacin, los cuales fluctan de acuerdo al compor-
tamiento de la actividad econmica.
2. Asimetra en el aumento
del gasto

Transferencias inferiores a su tendencia y restricciones

para su disminucin generaban mayor gasto del
Gobierno Nacional.
Transferencias superiores a la tendencia, se traducan
en mayores gastos en salarios los cuales son altamente
inflexibles
3. No promova mejoramiento en
la cobertura y la calidad de los
servicios sociales
Las transferencias se asignaban independientemente

de si se lograban o no las metas propuestas y si haba
o no una buena gestin en el uso de los recursos.
4. Inequidades regionales en la
distribucin

Al depender de asignaciones histricas se perpetu

la inequidad de concentrar el personal ms costoso
en los municipios menos pobres.
Fuente:Conpes DNP. 2002. Distribucin del Sistema General de Participaciones Vigencia 2002
42
Tabla 2
NBI vs. Impuestos
2-A Estadsticos de contraste(a,b)
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintt.
ln_predial
313.468
3
.000
ln_transe
74.539
3
.000
ln_Ing
73.629
3
.000
ln_imp
208.113
3
.000
a Prueba de Kruskal-Wallis
b Variable de agrupacin: NBI_cat1
2-B NBI vs. Pereza fiscal

Estadsticos de contraste(a,b)
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintt.
Pereza fiscal
245.310
3
.000
b Variable de agrupacin: Nbi4cat
Tabla 3
NBI vs. Presencia paramilitar
3-A Estadsticos de contraste(a,b)
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintt.
ln_predial
14.131
1
.000
ln_transe
97.589
1
.000
ln_Ing
85.556
1
.000
b Variable de agrupacin: PP
3- B Presencia paramilitar vs. Pereza fiscal

Estadsticos de contraste(a,b)
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintt.
Perezafiscal
9.007
1
.003
b Variable de agrupacin: Presencia Paramilitar
ln_imp
28.369
1
.000
43
Tabla 4
NBI vs. Presencia guerrillera
4-A Estadsticos de contraste (a,b)
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintt.
ln_predial
.270
1
.604
ln_transe
38.184
1
.000
ln_Ing
21.997
1
.000
ln_imp
3.985
1
.046
b Variable de agrupacin: M_x_de_guerrilla
4-B Presencia guerrillera vs. Pereza fiscal

Estadsticos de contraste (a,b)
Perezafiscal
.039
1
.844
Chi-cuadrado
Gl
Sig. asintt.
Tabla 5
El papel de los tejidos conectivos (como los medios de comunicacin)
Criterio/modelo
Grado de
universalismo
Grado de ilegalidad
Violencia contra los

opositores
Intermediacin bipartidista
Favores, frente a un agencia
burocrtica
Manejo de la nmina, presencia
en el manejo de los servicios,
chantaje al ejecutivo
Cclico
Eleccin
Con trampas marginales
Tendencia
Moderadamente centrpeta
Intermediacin extorsiva
Favores, amigos
Mercado global ilegal, contratos, extorsin
Cclico, con gran varianza regional y alto uso profilctico de la
violencia
Generalizacin de la trampa,
democratizacin
Concentracin, negociacin
con los poderes regionales
44
Mapa 1
Mapa 2
45
46
Mapa 3
Mapa 4
47
48
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52
Anexo 1
BASE DE DATOS
INGRESOS TOTALES: Registra en miles de pesos el valor recibido por los
municipios. Datos constantes a 1998. Fuente: Departamento Nacional de
Planeacin. Clculos del autor
IMPUESTOS: Registra en miles de pesos el valor total de los impuestos
recibido por los municipios. Datos constantes a 1998. Fuente: Departamento
Nacional de Planeacin. Clculos del autor
PREDIAL: Registra en miles de pesos el valor por concepto de impuesto
predial recibido por los municipios. Datos constantes a 1998. Fuente: Departamento Nacional de Planeacin. Clculos del autor
TRANSFERENCIAS: Registra en miles de pesos el valor de las transferencias recibidas por los municipios. Datos constantes a 1998. Fuente: Departamento Nacional de Planeacin. Clculos del autor
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO: Registra en miles de pesos el valor de
los gastos del municipios. Datos constantes a 1998. Fuente: Departamento
Nacional de Planeacin. Clculos del autor
NBI: Registra el porcentaje de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas. Censo 1993 y 2005. Fuente DANE
PEREZA FISCAL: Se defini como la relacin entre ingresos por impuestos y los gastos de funcionamiento de los municipios. Datos constantes a
1998. Fuente: Departamento Nacional de Planeacin. Clculos del autor
PRESENCIA PARAMILITAR: Variable dummy que registra la presencia de
algn grupo paramilitar antes del proceso de desmovilizacin. Fuente Policia
Nacional
PRESENCIA GUERRILLERA: Variable dummy que registra la presencia
en un municipio de algn grupo guerrillero. Esta variable se construyo de
acuerda a la informacin de hostigamientos y emboscadas. Fuente Policia
Nacional. Clculos del autor.
53
Anexo 2
Las pruebas y sus resultados
Estos resultados se podran interpretar de la siguiente manera, para el
caso de impuesto predial se tienen 236 municipios que estn por encima
de la mediana y tienen un nivel bajo de necesidades bsicas insatisfechas;
mientras que tenemos 173 por debajo de la mediana y con un alto nivel de
Necesidades bsicas insatisfechas.
Por otra parte, en las transferencias tenemos 141 municipios por encima
de la media y con un nivel de NBI bajo; mientras que tenemos 86 municipio
con NBI alto y estn por debajo de la mediana.
En cuanto a los ingresos, tenemos 181 municipios por encima de la mediana y con NBI bajo; 118 municipios con NBI alto y por debajo de la mediana.
Los impuestos, de los 279 los municipios con NBI bajo, 224 tienen recoleccin de impuestos por encima de la mediana; mientras de los 260 con
NBI alto, 169 municipios tienen recoleccin de impuestos por debajo de la
mediana.
La prueba CHI cuadrado nos permite concluir que el NBI de los municipios genera diferencias en cada una de las variables fiscales que se analizaron, los municipios que tienen un menor NBI presentan ingresos, impuestos
y predial, por encima de la mediana a diferencia de los municipios con NBI
alto, los cuales tienen ingresos por debajo de la mediana; mientras que el
tema de las transferencias si difiere para los municipios con NBI alto ya que
la mayora tiene transferencias por encima de la mediana, lo cual es obvio
dado que las transferencias tiene un enfoque especial hacia los municipios
pobres.
La prueba Kruskal Wallis, nos sugiere que tenemos evidencia estadstica
para afirmar que el promedio fiscal de los municipios es diferente entre cada
grupo de NBI; como el nivel crtico es menor a 0.05 podemos rechazar la
hiptesis nula de igualdad de promedios poblacionales y concluir que las
poblaciones comparadas difieren en NBI.
Anlisis: Presencia paramilitar ingresos fiscales

Las pruebas Kruskal Wallis, Jonckheere-Terpstra y la mediana, nos permiten rechazar la hiptesis nula de igualdad de promedios poblacionales y
54
concluir que las poblaciones comparadas difieren en presencia de grupos

paramilitares.
La tabla de frecuencia de la prueba de la mediana, nos muestra que
aproximadamente el 60 por ciento de los municipios con presencia paramilitar (495 en total), tienen ingresos fiscales por encima de la mediana,
mientras que el 60 por ciento de los municipios que no tiene paramilitarismo
estn por debajo de la mediana del nivel de ingresos.
concluir que las poblaciones comparadas difieren en presencia de grupos
guerrilleros.
La tabla de frecuencia de la prueba de la mediana, nos muestra que
aproximadamente el 50 por ciento de los municipios con presencia guerrillera (481 en total), tienen ingresos fiscales por encima de la mediana, la
misma proporcin se presenta en los municipios que no tiene guerrilla.
Las pruebas Kruskal Wallis, Jonckheere-Terpstra y la mediana, nos permiten rechazar la hiptesis nula de igualdad de promedios poblacionales
y concluir que las poblaciones comparadas difieren de acuerdo al nivel de
NBI.
La tabla de frecuencia de la prueba de la mediana, nos muestra que 231
municipios que tienen un NBI alto tiene una pereza fiscal menor a la mediana, mientras que 170 municipios clasificados con NBI baj, tienen una pereza
fiscal mayor a la mediana.
concluir que las poblaciones comparadas difieren si hay presencia o no de
grupos paramilitares.
La tabla de frecuencia de la prueba de la mediana, nos muestra que hay
329 municipios que no tienen presencia paramilitar y 222 con presencia paramilitar que tienen pereza fiscal menor a la mediana.

25 Años de La Descentralización en Colombia

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25

25 aos de la descentralizacin en Colombia

Las preguntas sin respuesta de la descentralizacin:

Crimen, captura y reconfiguracin cooptada del Estado:

Seguridad ciudadana y gobernabilidad democrtica

Ver Migdal, 1988.

Ver reflexiones de Nario en La Bagatela. Tomo I, 1811.

25 aos de la descentralizacin en Colombia

territorial (Tilly, 1985; Rosenvallon, 2000). Al tratar de ampliar su

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

Colombia fue el ltimo pas andino en adoptar la eleccin popular de alcaldes.

25 aos de la descentralizacin en Colombia

tin de sus intereses, y dentro de los lmites de la Constitucin y la

Ver Cifuentes, 1994.

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

cin y la desconcentracin de funciones9 . La descentralizacin fiscal

25 aos de la descentralizacin en Colombia

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

papel clave de intermediarios bipartidistas que cobraban un peaje

Es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que ser cedido a los

25 aos de la descentralizacin en Colombia

A. Las transformaciones del sistema poltico

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

b. Los cuerpos colegiados eran al menos en el papel, aunque

Por ejemplo, las asambleas tenan la funcin eminentemente poltica, y vitalde

25 aos de la descentralizacin en Colombia

blema que se produjeron dentro del rgimen poltico colombiano,

Hasta la reforma constitucional de 1968.

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

25 aos de la descentralizacin en Colombia

un vigoroso mercado mundial ilegal tuvo consecuencias profundas

B. Los movimientos cvicos

Me refiero a los parlamentarios. El Ministro de Gobierno, Jaime Castro, era ya

No utilizo este trmino en un sentido peyorativo. Ver Tarrow,1994.

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

C. Las agencias multilaterales

Para detalles ver Gutirrez, 2007.

25 aos de la descentralizacin en Colombia

Como lo muestran evaluaciones tempranas, esto sin duda

Aunque Maldonado (2002) muestra que hubo eventualmente una regresin a la

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

tas de pas por parte de intelectuales de izquierda, que buscaban un

4. Los impactos sobre el sistema poltico

25 aos de la descentralizacin en Colombia

municipales. Dicho de otra manera, min la pirmide poltica sobre la

Combustible casero para cocinar.

Y estaba pensada explcitamente para hacerlo.

Ver Tabla No. 1.

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

25 aos de la descentralizacin en Colombia

la Constitucin haba querido saldarentre la poltica que cabe dentro

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

gran importancia27, haban aumentado el poder del ejecutivo

Los paramilitares, que desde el comienzo tuvieron un sesgo

Pinsese en decisiones como la ubicacin de una estacin de polica, o el trazado

25 aos de la descentralizacin en Colombia

slo despus de la dcada de 1990, y seguramente despus de

De la que explcitamente decan que aprendan.

Instituciones y territorio. La descentralizacin en Colombia

la dcada de 1970 haban sido clientelistas, y en la de 1980 socios de

5. A ver el cuartillo con el que has de pagar: la descentrali-

Los impactos de la poltica ya fueron cubiertos en la seccin anterior; ver tambin

25 aos de la descentralizacin en Colombia