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Polticas Pblicas:
Gerenciando processos
Xun Wu
M. Ramesh
Michael Howlett
Scott Fritzen
Xun Wu
M. Ramesh
Michael Howlett e
Scott Fritzen
Tradutor: Ricardo Avelar de Souza Pangea Centro de
Traduo, Interpretao e Idiomas Ltda.
Braslia
Enap
2014
2014 Enap
Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro pode ser reimpressa ou
reproduzida de qualquer forma, ou por qualquer meio eletrnico, mecnico ou
outro, agora conhecido ou futuramente inventado, incluindo fotocpia e
gravao, ou em qualquer armazenamento de informao ou sistema de
recuperao, sem a permisso por escrito dos editores.
Ttulo original: The public policy primer: managing the policy process.
2010 Xun Wu, M. Ramesh, Michael Howlett e Scott Fritzen
Traduo autorizada da edio em ingls publicada pela Routledge, membro da
Taylor & Francis Group.
Wu, Xun.
Guia de polticas pblicas: gerenciando processos / Xun
Wu, M. Ramesh, Michael Howlett, Scott Fritzen; traduzido
por Ricardo Avelar de Souza. Braslia: Enap, 2014.
160 p.
Ttulo original: The public policy primer: managing the
policy process
ISBN: 978-85-256-0073-8
1. Polticas Pblicas. 2. Cincia Poltica. 3. Gesto de
Processos. 4. Tomada de Deciso. 5. Alta Administrao
Pblica. I. Ramesh, M. II. Howlett, Michael. III. Fritzen, Scott.
IV. Ttulo.
CDD 320.6
CDU 351
Catalogado na fonte pela Biblioteca Graciliano Ramos da Enap
AGRADECIMENTOS
LISTA
DE ILUSTRAES
Figuras
1.1. Influenciando o processo de polticas pblicas: uma
estrutura orientada ao para gestores pblicos
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131
Quadros
3.1. Mapeamento para frente e para trs
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93
LISTA DE TABELAS
Tabelas
3.1. Exemplos de ferramentas de polticas pblicas
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60
106
109
124
132
134
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SUMRIO
Agradecimentos
Lista de ilustraes
Lista de Tabelas
Apresentao
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13
13
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2. Definio de agenda
Os princpios bsicos da definio de agenda
Desafios na definio de agenda
Estratgias para gestores pblicos na definio de
agenda
Concluso
Leitura complementar
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30
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51
52
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40
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63
74
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4. Tomada de deciso
Os princpios bsicos da tomada de deciso
Desafios na tomada de deciso
Estratgias e ferramentas analticas para os gestores
pblicos na tomada de deciso
Concluso
Nota
Lei complementar
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77
83
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137
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8. Indice de Assuntos
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87
95
95
95
98
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143
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APRESENTAO
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1. GESTORES PBLICOS E O
PROCESSO DE POLTICAS PBLICAS
os setores privados ou sem fins lucrativos, promovendo uma maior fragmentao das polticas pblicas.
No entanto, os pontos de vista acima contrastam nitidamente com
a forma como os prprios gestores pblicos visualizam seus papis. Eles
tendem a perceber o seu papel como fornecer servios de alta qualidade ou manter a mquina do governo (por exemplo, o policiamento
das ruas e coleta de impostos), mais do que como contribuir para a criao
de polticas pblicas. Muitos gestores pblicos, quando chegam a pensar sobre o tema do desenvolvimento de polticas, veem o seu papel
como limitado sua implementao, uma vez que frequentemente sentem ou so treinados para pensar que sua criao de responsabilidade
exclusiva dos tomadores de deciso polticos.
Essa percepo limitada do papel dos gestores pblicos nas polticas
pblicas est enraizada nas teorias de administrao pblica tradicionais,
desenvolvidas com base em experincias ocidentais, que tm defendido
historicamente uma forte separao entre administrao e poltica, com a
ltima pertencendo exclusivamente esfera de dirigentes polticos. Embora a validade emprica e conceitual da separao entre a administrao
e a poltica tenha sido contestada por geraes de acadmicos, o seu poder de resistncia em influenciar as prticas administrativas pode ser visto
claramente a partir de muitas medidas fundamentais de reforma introduzidas
como parte da Nova Gesto Pblica (New Public Management NPM), adotada
em muitos pases nas dcadas de 1980 e 1990. A NPM foi uma abordagem
que muitas vezes teve como objetivo separar mais claramente os rgos
criadores de polticas pblicas dos rgos implementadores, a fim de
impulsionar a eficincia e a eficcia administrativa. Nos Pases Baixos, por
exemplo, as reformas na dcada de 1990 criaram rgos completamente
distintos para a poltica e a administrao.
Alm da influncia das teorias de administrao pblica tradicionais, o papel percebido como limitado dos gestores pblicos nas
polticas pblicas tambm surge a partir de uma percepo equivocada
que equipara processo de polticas pblicas a tomada de deciso
(que muitas vezes implica, principalmente ou exclusivamente, dirigentes
polticos mais seniores). Mas o processo de polticas pblicas consiste em
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Perspiccia
nas polticas
Poltica
Definio de
agenda
al
ion
ac
niz
ga
Or
Implementao
de polticas
Experincia
gerencial
Formulao
de polticas
Tomada de
deciso ica
cn
T
T
cn
ica
Avaliao de
polticas
Capacidade
analtica
polticas muito antes de essas questes chegarem na agenda das polticas, para que deficincias crticas sejam mais inteiramente antecipadas
e que as medidas corretivas correspondentes sejam preparadas para ser
implementadas. Eles tambm podem ajudar a garantir que o reconhecimento dessas questes de polticas pblicas seja acompanhado em fases
posteriores do processo de criao de polticas, pois a ateno dos
formuladores e do pblico em uma questo em particular pode diminuir medida que novos problemas surgem.
3. Tomada de deciso. A tomada de deciso envolve indivduos ou
grupos oficialmente sancionados ou autorizados, que decidem adotar um
determinado curso de ao para implementao. Os gestores pblicos
podem ser envolvidos na tomada de deciso em diversas funes,
dependendo de sua posio e do tipo de organizao em que trabalham. Os de nvel snior geralmente dividem a responsabilidade de tomar
decises sobre polticas pblicas com os lderes polticos a quem eles
servem. Os gestores pblicos responsveis por divises ou departamentos de desenvolvimento ou planejamento de polticas em vrios nveis
de governo tambm so frequentemente convidados a fazer recomendaes de polticas para as principais decises, e o seu conhecimento
sobre questes de polticas especficas lhes permite ter uma voz importante na tomada de deciso, devido complexidade dos problemas pblicos contemporneos. Os gestores pblicos em nveis relativamente
mais baixos da escala administrativa tambm podem desempenhar um
papel significativo na formao de decises, fornecendo perspectivas
interessantes sobre viabilidade administrativa, um critrio fundamental para a tomada de deciso.
4. Implementao de polticas pblicas. A implementao uma
atividade-chave no processo de polticas pblicas, pois quando a poltica
pblica ganha forma e entra em vigor. Embora a importncia central dos
gestores pblicos na implementao de polticas seja amplamente reconhecida, seu potencial para melhorar os resultados das polticas est muitas
vezes longe de ser plenamente utilizado. As inconsistncias recorrentes
e onipresentes entre a concepo e a implementao de polticas sugerem
que muita melhoria pode ser feita por meio de esforos criativos e
23
NT (Nota do Tradutor)
decisrio.
24
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Definio de agenda
2. DEFINIO DE AGENDA
A definio de agenda diz respeito ao processo pelo qual os governos decidem quais questes precisam de sua ateno. Ela enfoca, entre
outras coisas, a determinao e definio do que constitui o problema,
que aes de poltica pblica subsequentes so destinadas a resolver.
As razes pelas quais os governos muitas vezes no respondem a
questes pblicas para a satisfao de seus cidados, com frequncia,
dizem respeito a dois defeitos fundamentais, os quais se originam na
definio de agenda:
1. muitos problemas pblicos crticos no chegam s agendas de
polticas oficiais, enquanto muitas preocupaes relativamente menores
chegam; e
2. o mau enquadramento dos problemas pblicos leva preocupao com solues ineficazes e/ou inteis, que impedem a considerao de solues alternativas com potencial para resolver o problema.
Os gestores pblicos esto bem posicionados para enfrentar essas
e outras falhas na definio da agenda e, assim, melhorar os processos e
resultados das polticas pblicas. No entanto, na realidade, esse potencial
permanece em grande parte inexplorado por diversas razes, incluindo
a percepo generalizada de que a sua responsabilidade se limita a tarefas
administrativas e organizacionais, com a excluso das consideraes
polticas e tcnicas que caracterizam a definio de agenda. Neste captulo, apresentamos vrias oportunidades, circunstncias e estratgias
que os gestores pblicos podem utilizar para desempenhar um papel
significativo na definio de agenda.
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Definio de agenda
Definio de agenda
NT
Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
timo internacionais, por exemplo, j foram acusadas de ter iniciado reformas de polticas impopulares dessa maneira.
No caso do incio externo, as questes aparecem na agenda do
governo como resultado da presso de indivduos, grupos e organizaes de fora do governo. As questes so levantadas em um campo
no governamental e depois so expandidas o suficiente para que
alcancem, primeiro, a agenda pblica ou informal, e, em seguida, a
agenda formal ou do governo. Atores externos encontram mais dificuldade em assumir o controle da agenda do que suas contrapartes do governo,
mas podem faz-lo por meio de vrios tipos de campanhas de questes
pblicas, bem como por meio de um lobby interno. Isso pode ocorrer por
meio de uma srie de atividades, desde o envio de cartas e campanhas
de mdia, at piquetes e desobedincia civil.
A agenda formal do governo e a agenda pblica informal no so
independentes uma da outra. Atividades governamentais como
educao pblica e campanhas de informao, bem como medidas mais
diretas, tais como projetos de obras pblicas ou planos de despesas
especficos, tm um efeito sobre os tipos de questes definidas pelo
pblico como problemas, fornecendo uma espcie de ciclo de feedback
entre a ao do governo e a percepo e definio do problema pblico.
Isso destaca as complexas relaes existentes entre a agenda formal do
governo e a agenda pblica informal, que devem ser compreendidas
pelos gestores pblicos, para que eles possam atingir seus objetivos nas
polticas pblicas.
As comunidades de poltica pblica, que consistem em um conjunto
especfico de atores envolvidos na definio e interpretao de um
problema e na identificao de solues para ele, geralmente desempenham um papel importante ao fazer a ponte entre a agenda formal e a
informal. A imagem que um problema de poltica pblica tem dentro de
uma comunidade ou seja, como ele referido, contestado, culpado e
enquadrado por diferentes atores de polticas pblicas influencia a articulao, a deliberao e resoluo do problema. Assim, quando um
problema como o desemprego, por exemplo, retratado como uma
questo tcnico-econmica, em vez de social, especialistas em economia
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Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
culpar a vtima em vrias circunstncias penais ou de sade, por exemplo, permite que eles evitem a responsabilidade pela melhoria da
segurana fsica ou social.
Em quinto, a superlotao um problema persistente na definio de agenda. Em sua raiz, encontra-se a relutncia de muitos polticos em dizer no para a incluso de problemas de grupos especficos
na agenda dos governos, por causa da presso de seu eleitorado e de
grupos de interesses especiais. O resultado a incluso de muitos
problemas na agenda, quando no h nem recursos, nem tempo para
abord-los de forma eficaz, o que, por sua vez, fraciona os recursos limitados, que poderiam ter sido usados para abordar uma agenda menor
de forma mais eficaz.
E, finalmente, a definio de agenda pode ser apoderada pela
mdia e/ou grupos de interesses especiais, com pouca preocupao pelo
governo em geral, pelas prioridades sociais ou pelas conexes de problemas especficos com outros. Por exemplo, em muitos pases, nas
ltimas dcadas, as empresas tm sido particularmente adeptas da
definio dos problemas de poltica social como questes que precisam
ser consideradas em conjunto com a necessidade de atrair investimento
estrangeiro, promovendo assim solues de mercado e afetando a forma
como os servios bsicos, como gua e transporte, so entregues
populao, independentemente de como esses servios podem ser mais
bem entregues em circunstncias particulares.
Independentemente de como ocorre, o mau enquadramento dos
problemas pblicos muitas vezes leva persistncia de solues ineficazes e/ou inteis para eles. E, se os governos priorizarem as questes
erradas, as chances de desenvolver boas polticas pblicas podem ser
perdidas desde o incio, apesar dos esforos que possam ser empregados em etapas subsequentes do processo.
Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
Definio de agenda
No incio interno, gestores pblicos desfrutam de mais flexibilidade na definio e redefinio de problemas de polticas pblicas,
bem como na busca de solues, do que no caso da iniciao exterior, e
eles tambm so mais capazes de controlar o tempo de surgimento de
um problema, bem como as maneiras pelas quais ele se desenvolve em
procedimentos oficiais de criao de polticas. Isso ajuda muito a sua
capacidade de integrar as demandas e interesses em pacotes de polticas pblicas integradas.
Em alguns casos, por exemplo, pode haver um amplo debate
dentro do governo sobre uma questo, como a mitigao das mudanas
climticas, mas o povo pode muito bem no ter conhecimento da poltica
e de seu desenvolvimento at o anncio formal. A poltica pblica pode
ser especificada em alguns detalhes ou pode indicar apenas princpios
gerais cuja especificao ser trabalhada posteriormente. Embora alguns
gestores pblicos possam sentir que um processo sigiloso evitaria longos
atrasos, pode ser desejvel uma maior transparncia a fim de aumentar
o apoio nova poltica pblica, j que a implementao bem-sucedida
depende frequentemente de uma reao favorvel do pblico. Esse
bem o caso das solues que possam exigir uma mudana tanto de
atitude quanto organizacional por parte dos membros do pblico. Nesses
casos, os gestores pblicos podem garantir que os lderes do governo
realizem reunies e participem de campanhas de relaes pblicas
destinadas a mobilizar o apoio pblico para suas decises. A reforma do
sistema previdencirio para os empregados do setor pblico na Frana
ou a alterao dos subsdios pagos aos agricultores gregos ou poloneses,
por exemplo, podem ser iniciadas dentro do governo, mas no conseguiro avanar sem os esforos de mobilizao adequados.
Gerenciando a entrada na agenda estrategicamente
Como discutido acima, os gestores pblicos devem ser capazes de
identificar e gerenciar os diferentes tipos de janelas que levam entrada
na agenda.
Janelas rotineiras, por exemplo, so muito importantes e so a
oportunidade mais comum de levantar uma questo de poltica pblica
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Definio de agenda
NT
Optou-se por traduzir os termos Speeches from the Throne (Reino Unido) e State of
The Union (Estados Unidos) por mensagem presidencial.
45
Definio de agenda
Definio de agenda
lizar ou cooptar certos grupos, a fim de avanar com o que ele acredita
ser um item importante da agenda. Se a cooperao no parece
acontecer, conseguir o apoio necessrio para a ao do governo pode
exigir uma maior gama de esforos por parte dele, tais como campanhas
pblicas de informao ou de educao, ou a concesso de subsdios e
outros tipos de incentivos. Embora os mritos de tais aes possam se
mostrar benficos ao educar o pblico e estimular o apoio s aes
governamentais, isso tambm pode diminuir drasticamente a velocidade da criao de polticas pblicas e proporcionar resultados bastante
incertos. Isso pode, por exemplo, permitir que outros grupos se mobilizem para defender concepes e solues alternativas de problemas
de polticas, ou exijam a remoo de um item da agenda do governo.
Gestores pblicos so, portanto, bem aconselhados a sair na frente
de um problema e facilitar a convergncia de pontos de vista entre os
diferentes grupos sociais, em vez de tentar reativamente dividir e
conquistar a sua oposio, uma vez que essa j est ativa.
Na maioria das economias de mercado, os gestores pblicos
tambm precisam reconhecer que as indstrias e empresas costumam ter
influncias exclusivas sobre a definio de agenda. Como tal, uma ateno especial deve ser dada a esses atores e seus interesses. No entanto,
gestores pblicos em setores industriais e de negcios tambm devem se
aproximar de outros grupos e atores, como associaes de consumidores
e grupos ambientalistas, ao procurar orientar o processo de definio de
agenda para a integrao. Organizaes do terceiro setor tambm podem
ser mobilizadas, por exemplo, pela extenso de financiamento a elas para
a prestao de servios ou para fins de monitoramento de polticas
pblicas. Tais fundos aumentam seus recursos organizacionais, que tambm podem ser aplicados na referncia, contestao, responsabilizao e
no enquadramento das atividades de definio de agenda.
Incentivar a participao do pblico um mtodo fundamental de
definio da agenda liderada pelo Estado, que pode provocar a
mobilizao, estimular o incio externo ou criar apoio e legitimar um
processo de incio interno. Tais processos podem variar desde audincias
pblicas relativamente passivas e pesquisas de opinio (que requerem
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Definio de agenda
Concluso
A poltica pblica comea quando a agenda definida. A menos que
um problema entre para a agenda do governo, nada ser feito a respeito
dele. Por qual modo uma questo passa a ser vista como um problema
envolve processos sociais e polticos complexos, bem como circunstncias
mutveis, tais como o surgimento de uma crise, e os complicados papis
dos gestores pblicos na definio de agenda. Se no querem ser esmagados por esses fatores, os gestores pblicos precisam de uma base slida de
conhecimento, forte capacidade analtica e uma estratgia bem elaborada,
mas flexvel. Este captulo ofereceu alguns indicadores nesse sentido.
No entanto, a incluso de um problema na agenda de polticas
pblicas do governo apenas um comeo. O problema precisa passar por
mais duas etapas a de formulao de polticas e a de tomada de deciso
antes de o governo realmente comear a fazer algo de concreto sobre a
questo. Passamos agora para a formulao de polticas pblicas.
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Definio de agenda
Leitura complementar
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50
3. FORMULAO
DE POLTICAS PBLICAS
tarefas do rgo em que trabalham e as ferramentas de polticas existentes, e podem no ser entusiastas com relao a alternativas de
polticas que envolvam mudanas significativas no status quo.
Embora bastante ateno seja dada ao papel de dirigentes, geralmente em rgos centrais ou anexados aos escritrios dos ministros, ao
propor alternativas de polticas pblicas, gerentes de nvel intermedirio
tambm desempenham um papel muitas vezes menos explcito, mas igualmente vital no processo, ainda que de apoio aos seus superiores. Eles
precisam levar a srio essa responsabilidade por uma variedade de razes.
Em primeiro lugar, gestores pblicos so frequentemente confrontados com a tarefa de implementar polticas pblicas cuja viabilidade
operacional e a capacidade do rgo responsvel no foram suficientemente consideradas na fase de formulao. Eles podem tornar tanto a sua
prpria tarefa quanto a de seu rgo de posterior implementao mais
fcil e eficaz, garantindo que a formulao de polticas seja conduzida da
forma mais completa possvel. No menos importante, eles podem ser
responsabilizados se as polticas forem mais tarde consideradas mal
projetadas ou ineficazes.
A formulao de polticas pblicas tambm oferece oportunidades
de que os gestores pblicos representem os interesses de indivduos e
grupos sem voz, ou com pouca voz, no processo de polticas. E, em um
nvel pessoal, ela oferece ao gestor pblico uma excelente oportunidade
para aprimorar suas habilidades e para ser notado por seus superiores,
algo que pode ser til para as suas perspectivas de carreira em longo
prazo. Portanto, a formulao de polticas oferece aos gestores uma das
suas melhores chances de moldar os contornos e contedo das polticas;
caso contrrio, eles estaro envolvidos, em grande parte, na implementao e avaliao de polticas idealizadas por outros.
Fora do governo, h tambm um grande nmero de atores que
podem e devem propor e analisar opes de polticas pblicas. Grupos
de interesse, por exemplo, so contribuintes vitais para a formulao
de polticas em muitos pases. Esses grupos variam de associaes
profissionais a grupos da sociedade civil, muitas vezes intimamente identificados com questes de polticas especficas. No entanto, o seu papel
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Ferramentas pblicas
Mercado
Informao
Organizaes sociais
voluntrias
Incentivos e desincentivos
econmicos
Famlia
Regulamentos
Empresas estatais
Proviso direta
Receptivas a novos
atores
No receptivas a
novas ideias
Experimentao
de polticas (sistema
resistente)
Receptivas a novas
ideias
Reforma de polticas
abrangente (sistema
aberto)
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preparados para trabalhar com elas, ou com base nelas, no desenvolvimento de opes que sero avaliadas por altos agentes e polticos.
Todas essas exigncias e expectativas contraditrias tornam a
tarefa de formulao de polticas pblicas realmente desafiadora. Mais
uma vez, gestores pblicos devem estar plenamente cientes dos pontos
de vista e recursos disponveis para usurios, metas, pblico e outros
membros das comunidades de poltica pblica, incluindo aqueles em
outras partes do seu governo, ao propor solues para os problemas.
Tomar medidas para monitorar seu ambiente poltico regularmente pode
ajudar bastante a definir e originar um conjunto de escolhas de polticas
que possa abordar o maior nmero possvel de ideias e interesses
conflitantes, e, ao mesmo tempo, evitar conflitos e atrasos desnecessrios na formulao de polticas e em outras etapas de sua criao.
Desafios tcnicos
Apesar da prioridade frequentemente dada para a superao de
obstculos polticos, geralmente as barreiras tcnicas podem ser mais
desafiadoras na formulao de polticas pblicas. As dificuldades
comeam com a compreenso da causa do problema a ser abordado e
dos objetivos buscados, a fim de consolidar e examinar as opes de
poltica especficas capazes de abordar essas preocupaes.
Nesse sentido, os gestores pblicos enfrentam inmeras restries
substanciais na formulao de polticas pblicas. Se no houver um
entendimento comum sobre a fonte de um problema de poltica pblica
e no houver uma forma de determinar qual das muitas interpretaes
possveis est correta, por exemplo, os gestores tero dificuldade em
reconhecer quais objetivos seguir, onde procurar por alternativas, ou quais
critrios utilizar para filtrar ou classificar as opes de polticas. Mesmo
quando um problema estritamente definido por exemplo, a pobreza
pode ser basicamente definida como a falta de renda monetria suficiente
, suas mos podem estar atadas com relao s opes disponveis.
Simplesmente imprimir mais dinheiro e distribu-lo aos pobres
desaconselhvel, porque a inflao que resultar de tal aumento na oferta
de dinheiro vai contrapesar quaisquer ganhos de renda. Portanto, preciso
61
existentes trabalha a seu favor. Alm disso, para reforar sua capacidade
em polticas, eles podem precisar contratar especialistas de fora sobre o
assunto em questo. Conseguir acesso a redes relevantes de poltica
pblica tambm pode ser til para fazer uma contribuio significativa
formulao de polticas. Todas essas estratgias ajudam a contrapor a viso
de que seu comportamento puramente voltado para o interesse prprio.
Assim, aproximar-se da formulao de polticas pblicas, da forma
sistemtica a seguir, pode ajudar gestores pblicos a enfrentar suas
responsabilidades dentro da formulao de polticas.
Compreendendo a origem do problema
Embora um estudo da causa do problema em questo no seja o
propsito da formulao de polticas pblicas, ele no pode ser evitado.
Saber quais opes tm chance de funcionar depende substancialmente do que realmente causou o problema em primeiro lugar. No
entanto, muitas vezes pode haver vrias interpretaes diferentes das
causas de um problema, com nenhum meio definitivo para determinar
sua validade. Alguns problemas de polticas so to complexos pense
na pobreza ou em crises bancrias que provavelmente nunca vai haver
um acordo total sobre as suas verdadeiras causas subjacentes; contudo,
os formuladores de polticas devem fazer algo a respeito deles. Tais
formuladores normalmente respondem selecionando uma interpretao plausvel da fonte do problema e, em seguida, avanando para
fazer algo sobre o assunto.
Em algumas reas, a necessidade de identificar as causas continua
a ser fortemente enfatizada. O Relatrio de pas das Naes Unidas (The
United Nations Common Country Assessment CCA), por exemplo,
requer uma anlise que identifica as causas imediatas, subjacentes e as
razes dos problemas.1 Embora isso seja desejvel, em muitos casos no
possvel, apesar da disponibilidade de vrias ferramentas para anlise
de causalidade. Assim, embora ns possamos identificar os diferentes
nveis de causas do congestionamento de trfego e do dficit habitacional, apesar de suas complexidades, pouco provvel que algum dia
cheguemos a identificar as causas da pobreza ou do fraco desempenho
escolar que sejam aceitas por todos os interessados. Mas, de um modo
65
geral, quanto mais forte a base probatria na qual se baseia a formulao de polticas pblicas, maior sua probabilidade de sucesso.
Esclarecendo os objetivos das polticas pblicas
Outro problema que os gestores pblicos enfrentam que, a fim
de considerar e avaliar opes, eles precisam ter uma noo dos objetivos
que se espera que eles alcancem, e em que espao temporal. Embora o
dirigente poltico normalmente tenha a responsabilidade primria pela
definio dos objetivos gerais do governo, esses geralmente so muito
amplos para ser aplicados precisamente a contextos de problemas especficos. A tarefa de detalhar os objetivos recai sobre aqueles que esto
envolvidos na formulao de polticas pblicas. Por exemplo, a meta de
diminuir o aquecimento global deve ser traduzida em algo mais especfico, como a reduo das emisses de carbono. Mas mesmo isso muito
amplo para fins operacionais. Cabe aos gestores pblicos esclarecer os
objetivos operacionais, para que assim possam elaborar os meios para
alcan-los. Para continuar com o exemplo do aquecimento global, o objetivo poderia especificar o exato declnio percentual esperado at um
determinado ano: por exemplo, de 50 por cento dentro de 10 anos.
Com os objetivos da poltica pblica esclarecidos, os gestores
pblicos precisam ento elaborar uma lista de aes que poderiam ajudar
a alcanar tais objetivos. Por exemplo, eles precisam considerar opes
tais como a reduo de subsdios ou o aumento de impostos sobre os
combustveis fsseis. A definio do reajuste exato do imposto e/ou
subsdio seria uma tarefa para a tomada de deciso, mas vrias opes
ainda podem ser desenvolvidas nessa fase e suas possveis consequncias estabelecidas para os tomadores de deciso.
Antecipando as mudanas e desenvolvendo apoio poltico
Com sinais diferentes e contraditrios vindo do ambiente poltico, os gestores pblicos devem agir com cuidado para que possam
fazer o seu trabalho de forma profissional e eficaz. Embora a falta de
clareza ou mesmo honestidade por parte do dirigente poltico possa ser
um problema, h pouco que os gestores pblicos possam fazer para
66
particularmente importante onde as polticas tm uma abordagem voltada para longo prazo. Existem vrias maneiras de fazer isso.
Comear de forma relativamente pequena e, ao mesmo tempo, construir o suporte a polticas pblicas mais integradas se justificar quando as
questes-chave forem contestadas ou cercadas por grandes incertezas. H
uma srie de incgnitas no princpio de qualquer iniciativa complexa para a
mudana de polticas, sobretudo com relao aos incentivos e inclinaes
dos diferentes atores que precisam trabalhar em conjunto. Assim, conceber iniciativas de menor escala como experimentos de polticas pode ajudar a facilitar a implementao adaptvel a capacidade de aprender o que
funciona e como corrigir o que no est funcionando no prprio processo de
implementao. A concepo de projetos como experimentos de poltica
adaptveis implica a existncia de fortes sistemas de informao, um ponto
a ser reforado em captulos posteriores.
Outra chave para o projeto adequado de polticas pblicas, a partir
de uma perspectiva de implementao, consiste em analisar sistematicamente a sua construo lgica antes da prpria fase de implementao. A
inteno bsica testar o grau em que as polticas so logicamente
construdas, de modo que os insumos (inputs) investidos tenham uma
real chance de ser transformados em produtos (outputs) do projeto, contribuindo de forma confivel para os resultados necessrios. O
mapeamento para a frente e o mapeamento para trs so duas ferramentas relacionadas que podem ajudar na garantia de que polticas sejam
lgica e solidamente projetadas para atingir seus objetivos declarados e
de que todos os elementos necessrios para a implementao estejam
organizados e no lugar (ver Quadro 3.1).
Olhando para alm das mudanas incrementais
Com as causas e objetivos determinados, no importa o quo
imprecisamente, os gestores pblicos podem passar para as opes de
desenvolvimento. Tais opes podem surgir a partir de uma variedade
de fontes, incluindo: (i) modelagem de polticas, (ii) transferncia de
polticas e (iii) inovao de polticas.
68
1. m governana;
2. ateno insuficiente comunidade local;
3. processos de consulta deficientes;
4. informao limitada ou conflitante; e
5. problemas com leis e regulamentos existentes.
Dentro de cada uma das provveis causas, reside uma possvel
soluo. Assim, se a m governana for considerada o principal problema,
ento a resposta possivelmente consiste em reforar a governana no
setor florestal. No entanto, a modelagem de problemas no necessariamente leva gerao de opes de polticas pblicas especficas. Em vez
disso, ela ajuda a identificar as variveis intervenientes que as opes
de poltica podem ser projetadas para afetar. arriscado saltar de uma
varivel interveniente a uma nica proposta de poltica pblica, porque
a poltica pblica proposta pode no alcanar a mudana necessria para
a varivel, ou poderia at mesmo causar o aparecimento de um novo
conjunto de problemas.
Opes de polticas pblicas tambm podem ser geradas com a
aprendizagem de polticas usadas em outros lugares, pela transferncia
de polticas. Esse processo , por vezes, tambm conhecido como
emprstimo e ajustes. Por exemplo, o uso de incentivos econmicos
em proteo ambiental que se originou no Ocidente foi transferido para
muitos pases em desenvolvimento enfrentando desafios ambientais.
A privatizao e desregulamentao das telecomunicaes no Reino
Unido e a aviao civil nos EUA, no incio de 1980, foram igualmente
copiadas diversas vezes em outros pases, nos anos subsequentes. Os
desafios para o desenvolvimento sustentvel, por exemplo, so notavelmente semelhantes em muitos pases, e h mais oportunidades para
aprender com as experincias de intervenes de polticas em outros
lugares. Uma tcnica to simples como pesquisar na internet atualmente uma das prticas mais utilizadas entre os formuladores de polticas que procuram verificar o que est sendo feito sobre um determinado
problema em outras jurisdies. Tambm existem outros mecanismos
mais formais para esse fim por exemplo, as associaes regionais como
a OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico),
70
Concluso
A formulao uma etapa fundamental da criao de polticas
pblicas, na qual os gestores pblicos perspicazes podem encontrar sua
maior oportunidade de afetar a tomada de deciso e implementao de
polticas. uma fase complexa, que envolve uma srie de atores com
diferentes ideias e interesses na promoo de solues especficas para
os problemas de polticas. Gestores pblicos precisam garantir os nveis
apropriados de conhecimento analtico, administrativo e poltico, e
74
Ver United Nations. Common Country Assessment and United Nations Development
Assistance Framework. 2007. Available online at www. undg. org/docs/6860/
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Leitura complementar
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76
Tomada de deciso
4. TOMADA DE DECISO
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
dependendo do grau em que se conhecem informaes sobre os resultados esperados das polticas.
O modelo de deciso racional
O primeiro um modelo de deciso racional, que construdo sobre
o pressuposto de que as consequncias de cada opo de poltica pblica
alternativa podem ser conhecidas com antecedncia. De acordo com esse
modelo, os tomadores de deciso devem escolher a opo que maximize o
alcance de seus objetivos, valores e metas individuais. O modelo racional
no sentido de que, pelo menos em teoria, ele pode levar forma mais
eficiente de atingir objetivos de polticas pblicas. Embora ele seja atraente
em termos normativos, a aplicabilidade dele dificultada pela necessidade
de uma grande quantidade de informaes precisas sobre os impactos e
consequncias das polticas, o que pode ser impraticvel ou impossvel de
obter no perodo de tempo normalmente curto que os decisores tm para
agir. Ele tambm assume uma uniformidade de propsito entre os decisores,
que tambm pode no existir. Quando as consequncias de vrias opes
no so conhecidas com certeza, geralmente no h tempo disponvel para
reunir mais informaes e fazer comparaes melhores; e quando as
decises so tomadas por um nmero de decisores, provvel que os
resultados de um processo racional no sejam to bons, ou sejam menos
eficientes do que os previstos ou esperados.
As limitaes do modelo de deciso racional levaram ao desenvolvimento de estruturas de deciso alternativas, destinadas a modelar
os resultados quando as circunstncias no so ideais.
O modelo de deciso incremental
A primeira alternativa o modelo de deciso incremental, que
analisa a tomada de deciso pblica como um processo com restrio de
tempo e informao, caracterizado por conflitos, negociaes e compromisso entre os tomadores de deciso com interesses prprios. Em vez de
adotar alternativas de maximizao, nesse modelo, espera-se que as
decises tomadas por negociao sejam o resultado de sucessivas comparaes limitadas que os tomadores de deciso fazem das novas propostas
81
Tomada de deciso
versus os resultados de decises anteriores, resultando normalmente apenas em mudanas marginais ou incrementais do status quo. As decises
enfim tomadas representam mais o que politicamente vivel, no sentido
de satisfazer os interesses dos diversos participantes, em vez de o que
poderia ser tecnicamente desejvel em um clima de polticas com menos
incerteza. De acordo com Lindblom1, as razes pelas quais as decises de
polticas normalmente no fogem muito do status quo so:
1. uma vez que o status quo j representa um compromisso
baseado em interesses, politicamente mais vivel continuar o padro
existente de distribuio de bens e servios, do que alterar o sistema de
forma dramtica, por meio de uma redistribuio normalmente exigida
por qualquer proposta radicalmente nova; e
2. os procedimentos operacionais-padro e as prticas administrativas de burocracias responsveis pela implementao de polticas
pblicas existentes tambm tendem a favorecer pequenas modificaes
de prticas j existentes, em vez de sua grande reforma.
O modelo de deciso da lata de lixo (garbage can)
A segunda alternativa para modelos de deciso racional o chamado
modelo de lata de lixo, que se aplica quando h um grande nmero de
tomadores de deciso e uma grande dose de incerteza sobre as causas dos
problemas e suas solues. Argumenta-se que, em tais situaes, os
resultados das polticas pblicas no tero nem mesmo uma modesta
semelhana com a racionalidade encontrada no incrementalismo e, ao
contrrio, refletiro os desejos temporrios de quem realmente capaz
de dominar, embora transitoriamente, o processo de tomada de deciso.
Nesse modelo, as ideias de maximizao, encontradas no modelo racional,
ou de otimizao, encontradas no modelo incremental, so em grande
parte abandonadas. Em vez disso, argumenta-se que h uma propenso
ao surgimento de um princpio de satisfao, em que a tomada de deciso
envolve simplesmente satisfazer quaisquer padres ou metas que foram
definidos por um grupo de decisores de polticas no momento da deciso.
De acordo com esse modelo, a busca por uma resposta de poltica pblica
a um problema vai acabar quando uma opo de poltica pblica vista
82
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Tomada de deciso
so ignoradas. A identificao de oportunidades e sinergias uma marca registrada da tomada de deciso integrada.
Na maioria dos casos, trocas implcitas ou explcitas ainda so
necessrias no processo de tomada de deciso. Antes que julgamentos de valor sejam feitos sobre como dilemas seriam resolvidos,
fundamental identific-los, e o uso de matrizes de deciso pode
facilitar o processo (ver Caixa 4.1).
De qualquer forma, necessrio lembrar que uma anlise de
polticas pblicas, independentemente de quo abrangente parea ser,
apenas um insumo para os decisores na sua tomada de deciso, e
uma deciso final de no adotar uma opo de poltica pblica pode
ser tomada, mesmo que ela possa estar classificada como a melhor em
todas as dimenses. Imperativos polticos, interesses de rgos
estreitamente definidos e interesses pessoais so consideraes
importantes para os decisores ao tomar suas decises finais, e, como
j vimos, a deciso final muitas vezes o resultado da interao estratgica e do compromisso entre vrios decisores.
No entanto, a natureza altamente poltica de algumas decises
no implica que o valor da anlise slida deve ser desconsiderado. A
avaliao pode, efetivamente, definir um limite dentro do qual trocas
podem ser feitas entre imperativos polticos e mritos tcnicos. Por
exemplo, muito mais fcil rejeitar a pior escolha de poltica pblica
quando seus impactos negativos so conclusivamente indicados pela
anlise, e, pela mesma razo, se torna mais difcil que os formuladores
de polticas ignorem uma soluo vantajosa a todos quando tiver sido
claramente identificada.
Claro que as coisas podem ficar decididamente mais complicadas
para a tomada de deciso quando so necessrios trade-offs entre as
diferentes dimenses de um problema. Entretanto, a anlise slida
permanece de grande valor para garantir uma deciso sensata, sobretudo porque obriga os decisores a compartilhar abertamente seus
valores com outros atores. Em um contexto democrtico, os outros
atores podem muitas vezes incluir stakeholders ou o pblico em geral,
que podem se beneficiar da prestao de boas informaes sobre vrias
92
Tomada de deciso
Alternativa A
Alternativa B
Alternativa C Alternativa...
Critrio 1
A1
B1
C1
Critrio 2
A2
B2
C2
Critrio 3
A3
B3
C3
Critrio...
Fonte: MACRAE, D. and WHITTINGTON, D. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse.
Washington, DC: Georgetown University Press, 1997.
opes de polticas pblicas. Tais informaes podem ajudar a capacitlos a participar em um nvel superior e a causar um maior impacto no
processo de tomada de deciso.
Fortalecer a capacidade de anlise de polticas pblicas
A importncia da anlise cuidadosa das opes de polticas pblicas
no implica que os prprios gestores pblicos devem ser todos especialistas em todas as tcnicas e aplicaes de anlise de poltica.
No entanto, eles podem ter um papel instrumental fomentando o
desenvolvimento da capacidade de anlise de polticas dentro e fora do
governo. Eles podem aproveitar o rpido desenvolvimento de programas
93
Tomada de deciso
Tomada de deciso
Concluso
As decises de polticas pblicas so o pice do processo de criao
de polticas, que foi iniciado com a definio de agenda e, ento, filtrado
por meio da formulao. A fase de tomada de deciso mais poltica do
que os processos anteriores, pois trabalhada por agentes mais seniores
nomeados e eleitos, mas tambm mais tcnica. Alm de um julgamento poltico perspicaz, o sucesso da tomada de deciso depende de
evidncias e de uma anlise slida, algo que os gestores pblicos esto
em melhor posio para oferecer. Eles precisam estar altura do desafio,
se querem que as polticas pblicas no vacilem na fase de
implementao. Esse o assunto do prximo captulo.
Nota
1
Leitura complementar
BARDACH, Eugene. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to more
Effective Problem Solving. New York: Chatham HousePublishers, 2000.
BRAYBROOKE, D. and LINDBLOM, C. A Strategy of Decision: Policy Evaluation as a Social
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95
Tomada de deciso
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PUTT, A. and SPRINGER, J. Policy Research: Concepts, Methods, and Applications. Upper
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96
5. IMPLEMENTAO
DE POLTICAS PBLICAS
de polticas pblicas, incluindo muitos que podem ter desempenhado apenas papis pequenos nas atividades de formulao de polticas e de tomada
de deciso anteriores, mas que agora podem ocupar o primeiro plano.
A burocracia, com todos os seus conflitos intra e interorganizacionais endmicos, um ator importante e determinante da implementao de polticas pblicas. Embora os polticos sejam atores significativos
no processo de implementao, a maioria das atividades do dia a dia da
administrao de rotina est normalmente dentro da competncia dos
servidores pblicos assalariados. Isso acontece porque, na era moderna,
os processos legais sustentam a implementao em praticamente todos
os casos, exceto nas instncias mais flagrantes de ditadura ou regime
autoritrio. Na maioria dos pases, existe um conjunto de leis tradicionais,
civil laws ou common laws, que forma um conjunto bsico ou padro
de princpios que regem a forma como os indivduos interagem uns com
os outros e com o Estado em seu dia a dia. Essas leis so geralmente
codificadas por escrito como o caso em muitos pases da Europa
continental e em outros pases cujos sistemas polticos e legais so
modelados com base nos europeus , mas tambm podem ser encontradas em uma forma menos sistemtica no registro geral de precedentes
estabelecido por rgos judiciais, como o caso da Gr-Bretanha e suas
ex-colnias. No entanto, mesmo em pases de common law, as leis ordinrias so aprovadas por parlamentos para substituir ou complementar
a common law ou civil law.
Esses estatutos assumem a forma de projetos de lei ou atos, que,
entre outras coisas, geralmente designam a um rgo administrativo
especfico a competncia para criar quaisquer regulamentos que forem
necessrios para garantir xito na implementao dos princpios e
objetivos do projeto de lei ou ato. Os atos, geralmente, tambm criam
uma srie de regras a serem seguidas no processo de implementao,
bem como um leque de infraes e penalidades possveis pelo no
cumprimento da lei. A prtica de administrar a poltica pblica de fato
nessa situao realizada predominantemente por servidores pblicos
que operam em vrios tipos de rgos administrativos, tais como ministrios, departamentos, setores, entre outros, e por membros nomeados
99
de conselhos ou tribunais criados especificamente para fins de regulamentao. Eles elaboram regulamentos para a aplicao dos princpios
gerais em circunstncias especficas, muitas vezes em conjunto com
grupos-alvo. Tais regulamentos abrangem itens como os padres de comportamento ou desempenho que devem ser cumpridos por grupos-alvo
e os critrios a serem usados para administrar a poltica pblica. Eles
servem como base para os processos de aprovao e licenciamento, e,
embora no legislados, fornecem na prtica a fonte de orientao e o
pano de fundo para o processo de implementao nos Estados modernos.
A forma usual de rgo governamental envolvida na implementao o ministrio ou departamento. No entanto, h outras formas
organizacionais. Tribunais, por exemplo, so figuras poderosas na
implementao em muitas jurisdies e circunstncias, e desempenham
vrias funes semijudiciais, incluindo recursos relativos a licenciamento, certificao de pessoal ou de programas e emisso de licenas.
Designados pelo governo, eles geralmente representam ou alegam
representar alguma diversidade de interesses e conhecimento.
Audincias administrativas so conduzidas por tribunais de uma forma
semijudicial, a fim de ajud-los em suas atividades. As audincias esto
sujeitas a vrios tipos de recursos polticos, administrativos e judiciais.
Audincias pblicas podem ser estatutariamente definidas como um
componente do processo administrativo. Na maioria dos casos, no
entanto, as audincias so realizadas a critrio de uma autoridade de
implementao ou tomada de deciso, e geralmente so sesses de
informao pblica aps o fato, em vez de verdadeiros dispositivos
consultivos.
Diferentes rgos burocrticos, em diferentes nveis de governo
(nacional, estadual ou provincial, e local), esto envolvidos na implementao de uma poltica pblica, cada um com seus prprios interesses,
ambies e tradies. A implementao pelos rgos pblicos muitas
vezes um esforo caro, de vrios anos, e o financiamento continuado de
programas e projetos geralmente no garantido; na realidade, ela exige negociaes e discusses contnuas entre os lados poltico e administrativo do Estado. Isso cria oportunidades para que polticos, rgos e
100
outros membros das redes de poltica pblica usem o processo de implementao como outra oportunidade para continuar com os esforos das
fases anteriores do processo de polticas pblicas, tais como na formulao de polticas, ou, mais frequentemente, na tomada de deciso, quando
sua soluo preferida para um problema no foi selecionada.
Embora os tomadores de deciso com autoridade, de natureza tanto poltica quanto administrativa, continuem a ser uma fora muito significativa na fase de implementao do processo de polticas pblicas, eles
so unidos nessa fase a outros membros de comunidades de poltica
pblica relevantes. Grupos-alvo, ou seja, grupos cujo comportamento se
espera ou pretende alterar por ao do governo, em particular, desempenham um papel direto e indireto no processo de implementao. Os
recursos econmicos e polticos dos grupos-alvo, em especial, tm um
efeito importante sobre a implementao de polticas. Grupos poderosos
afetados por uma poltica pblica, por exemplo, podem condicionar o
carter de implementao apoiando ou se opondo a ela. Por isso, bastante comum que os reguladores fechem compromissos com grupos, ou
tentem usar os prprios recursos dos grupos em alguns casos, para tornar
a tarefa de implementao mais simples ou menos dispendiosa. Embora
isso geralmente seja feito informalmente, propostas mais formais so
comuns em pases como a Sucia, o Uruguai e a ustria, que incorporam as
negociaes regulador-regulado no desenvolvimento de padres
administrativos e outros aspectos do processo regulatrio. A alterao
dos nveis de apoio do pblico a uma poltica pblica tambm pode afetar
a implementao. Muitas polticas testemunham um declnio no apoio
depois que uma deciso de poltica pblica tomada, dando maior oportunidade para que os administradores alterem o propsito original de
uma deciso, se quiserem.
Ferramentas analticas para compreender a implementao de polticas
pblicas
O conjunto de tarefas praticamente associadas com a implementao melhor compreendido como um continuum de funes
101
Transitrio
Implementao depende
de projetos viveis e
da contruo de capacidade da rede burocrtica
Implementao depende
se h sustentao poltica
e/ou liderana burocrtica
iminente
Abordagem:
Abordagem:
Parceria
Empreendedora
Mudana
rpida
Mudana
Incremental
Estvel e desvantagens
Queda livre
Implementao depende
de habilidade na criao
de espao para manobra, poltica burocrtica
Implementao sujeita
ao padro parada-partida
(stop-start), atrasos indefinidos e grande dificuldade
em coordenao
Abordagem:
Enfrentamento/Manobra
Abordagem:
Controle de danos
106
Concluso
Provavelmente nunca haver uma nica melhor prtica associada implementao de iniciativas de polticas pblicas complexas,
dada a grande diversidade de contextos nacionais, setores e problemas
envolvidos. Mas este captulo destacou algumas das maneiras pelas quais
os coordenadores de tais reformas podem melhorar suas chances de
sucesso na implementao. Os gestores de polticas devem:
113
115
uma situao que pode, por exemplo, mostrar o governo sob um ngulo
desfavorvel. Os gestores pblicos tambm podem projetar os termos
de avaliao de uma forma que conduz a concluses preferenciais
quanto aos mritos e demritos de opes de polticas. Da mesma forma,
atores de fora do governo podem fazer avaliaes de polticas com a
inteno de criticar aes do governo, para obter vantagens polticopartidrias ou reforar suas prprias preferncias ideolgicas com relao aos tipos especficos de intervenes de polticas.
Atores na avaliao de polticas pblicas
Como sugerido acima, as avaliaes de polticas pblicas so
realizadas por uma variedade de atores, dentro e fora do governo. Dentro
dos governos, a avaliao de rotina geralmente realizada pelo principal
rgo responsvel pela implementao da poltica pblica, descrito como
departamento de linha em muitos pases. O rgo em questo pode
ter uma unidade especializada para realizar todas as avaliaes. A maioria
dos governos tambm tem rgos centrais com maiores ou exclusivas
responsabilidades de avaliao, tais como o Government Accountability
Office (Agncia de Prestao de Contas do Governo) nos Estados Unidos.
As Agncias de Controladoria ou Auditoria Geral (Comptroller ou Auditor
General Offices), em muitos pases, tambm realizam avaliaes, embora
normalmente s aquelas voltadas para questes financeiras; cada vez
mais, porm utilizada a variedade mais abrangente value for money
(custo-benefcio). Os governos ocasionalmente tambm estabelecem
comisses ad hoc para avaliar as polticas pblicas de alto nvel, e vrios
tribunais judiciais e administrativos podem realizar diferentes nveis e
tipos de avaliao. Legislaturas geralmente tm suas prprias unidades
especiais responsveis pela avaliao, tais como a Agncia de Oramento
do Congresso (Congressional Budget Office) nos EUA.
Devido sua localizao em rgos lderes e centrais, os gestores
pblicos esto geralmente entre as figuras mais influentes nas avaliaes de polticas pblicas. Na realizao de suas avaliaes, os gestores
pblicos desfrutam de vrias vantagens importantes. Primeiro, eles tm
acesso a informaes relacionadas implementao, o que lhes permite
119
124
essencialmente contbeis por natureza, e poucas avaliaes se concentram em produtos, e ainda menos em impactos.
4. Falta de capacidade na coleta de dados. Embora essa falha no se
restrinja avaliao de polticas pblicas, a exaustiva exigncia de dados
da avaliao sugere que o impacto que a falta de capacidade tem sobre o
trabalho de avaliao a torna mais deletria nesse caso. Por exemplo, os
dados de linha de base, essenciais para qualquer avaliao sria, muitas
vezes no so coletados antes de que novas polticas sejam introduzidas,
e quase no h medidas corretivas que possam ser tomadas para essa
falha, uma vez que as polticas j estejam implementadas.
As limitaes tcnicas e organizacionais acima esto intimamente
entrelaadas com um conjunto de consideraes polticas, diminuindo
ainda mais as oportunidades de realizao de uma avaliao de polticas
pblicas sria:
1. Ambiente cobrado politicamente para a avaliao de polticas
pblicas. As descobertas da avaliao de polticas, especialmente em
decises fundamentais de polticas pblicas, podem ter implicaes
significativas sobre as eleies e/ou alocaes de recursos entre os
diferentes stakeholders e rgos envolvidos. Alguns atores tambm
podem querer manipular os resultados de iniciativas de polticas para,
assim, evitar a culpa por uma falha ou alegar crdito por um sucesso
(que poderia, em uma inspeo mais minuciosa, revelar-se menos bemsucedido do que se pensava inicialmente). Um governo pode estar to
intimamente associado com uma determinada poltica pblica e ter
investido tanto nela, a tal ponto que ele pode chegar a ignorar evidncias
contrrias de sua eficcia. Como resultado de todos esses fatores, entre
outros, desenvolver mtodos adequados e aceitveis para a avaliao de
polticas e avaliar a avaliao em si so tarefas difceis e contenciosas.
2. Objetivos pouco claros e subjetividade na interpretao de
resultados. Garantir que a aprendizagem ocorra por meio da avaliao
uma tarefa difcil e complexa. Os objetivos geralmente no so apresentados com clareza suficiente na poltica pblica, para saber se e em que
medida eles foram alcanados. Na verdade, os objetivos de polticas
gerados por intermdio do sistema poltico so, em muitos casos,
127
avaliao fornecem padres pelos quais os resultados de polticas podem ser avaliados.
Os critrios de avaliao so comumente definidos com base nos
objetivos declarados das prprias polticas pblicas. Por exemplo, o
sucesso de uma poltica pblica destinada a reduzir as taxas de abandono
escolar pode ser avaliado pela coleta de dados sobre as mudanas nas
taxas de abandono escolar antes e depois da implementao da poltica
em questo. Embora concentrar-se nos objetivos declarados ajude a
reforar a prestao de contas sobre os rgos governamentais responsveis por polticas, isso tambm pode levar excluso de outros objetivos conexos. Para garantir que a avaliao no seja restrita, critrios mais
amplos seriam apropriados. Por exemplo, uma poltica pblica destinada
a reduzir as taxas de abandono escolar tambm pode ser avaliada com
relao ao seu impacto sobre importantes dimenses de desenvolvimento
econmico e social.
O benchmarking um mtodo fundamental de determinao do
nvel adequado de desempenho das polticas pblicas. Benchmarking o
processo de comparar as medidas de desempenho e resultados internos
com os de outras entidades envolvidas em atividades similares. Ele
basicamente um processo de levantamento de outras organizaes e programas similares, a fim de avaliar as melhores prticas e os padres a
serem usados para comparar e avaliar o desempenho do rgo ou da
poltica pblica que est sendo avaliada. Trata-se de um esforo sistemtico para comparar seus produtos, servios e prticas com outros semelhantes empregados por lderes externos.
O ponto crucial da avaliao formal ou tcnica de programas envolve
a concepo de medidas quantitativas de produtos e insumos de poltica
pblica que permitam determinar se uma interveno de poltica pblica
fez diferena (na direo esperada) em termos de cumprimento dos objetivos do programa. Na sua forma mais rigorosa, a mensurao de desempenho a atribuio de numerais a objetos ou eventos de acordo
com as regras. Ela se estende no apenas mensurao de resultados,
conforme exigido pelas vrias formas de avaliao mencionadas acima,
mas tambm aos processos (como exigido cada vez mais pela avaliao de
129
Interveno da
poltica pblica
Output
Resultados ou
impacto
Efeitos intervenientes
Efeitos de outras polticas
Outros fatores externos
Fonte: ROSSI, P. H.; LIPSEY, M. W. and FREEMAN, H. E. Evaluation: A Systematic Approach. Thousand
Oaks, CA: Sage, 2004.
134
Concluso
A avaliao uma etapa fundamental do processo de polticas
pblicas, e os gestores pblicos devem dedicar mais cuidado e ateno
a ela do que normalmente fazem. Os gestores so capazes de controlar
ou influenciar muitos aspectos das avaliaes, desde a coleta de tipos
especficos de dados ou informaes usadas nas avaliaes, at o
desenvolvimento de benchmarks e mensuraes de desempenho, e
utilizao dos resultados das avaliaes.
Em vez de fugir da participao no processo de avaliao, os
gestores pblicos devem se envolver plenamente nele. Tal envolvimento diz respeito no s atividade nessa fase do processo de
polticas pblicas, mas tambm antecipao para projetar a avaliao
bem no corao da prpria poltica pblica. Com a sua longevidade,
experincia e capacidade de participar na criao de polticas, desde a
definio de agenda, at a avaliao e alm, os gestores pblicos esto
em uma posio ideal para garantir que o processo de polticas apresente o mximo de aprendizagem e melhoria possvel.
Leitura complementar
BENNETT, C. J. and HOWLETT, M. The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy
Learning and Policy Change. Policy Sciences, v. 25, n 3, p. 275-94, 1992.
CHELIMSKY, E. New Dimensions in Evaluation. In: Evaluation and Development: Proceedings
of the World Bank Conference on Evaluation and Development. Edited by World
137
138
vezes mal compreendidas, mal documentadas e, portanto, tm relativamente maior probabilidade de ser ignoradas.
Processos integrados
Problemas coletivos devem ser abordados de forma eficaz, consistentemente e continuamente, e isso requer instituies e processos
slidos subjacentes. No mnimo, os governos precisam de um mecanismo integrado para criar, implementar e avaliar polticas pblicas. Um
processo de polticas integrado, na verdade, um pr-requisito para
buscar polticas que integrem as metas fundamentais da sociedade.
Ele ajuda a resolver a tradicional lacuna de implementaoformulao de polticas pblicas, permitindo que deficincias crticas
na implementao de polticas integradas sejam identificadas no princpio. E isso pode ajudar a resolver a diviso entre a tomada de deciso e
a avaliao. A avaliao de polticas raramente utilizada para a maioria
das decises de polticas pblicas e, quando feita, geralmente motivada por exigncias processuais ou consideraes polticas; portanto,
deixa de contribuir para a contnua aprendizagem de polticas.
Como os captulos anteriores mostraram, os esforos dos gestores
pblicos para integrar processos e metas de polticas pblicas no
produzem nenhum resultado se os contextos poltico, organizacional e
analtico do seu trabalho no so levados em considerao. Os criadores
de polticas no podem escapar dos contextos em que se encontram,
mas existem medidas, discutidas abaixo e em cada captulo deste livro,
que podem ser tomadas para torn-los mais eficazes na resoluo de
problemas sociais, econmicos e ambientais.
corrupo e abordagens particularistas criao de polticas. A participao democrtica e accountability, sem suas contrapartes de antiestatismo e mltiplos pontos de veto, seriam mais favorveis criao de
polticas integradas. Em outras palavras, isso representaria um contexto
poltico em que o governo possui a confiana e o apoio da populao que
ele governa. Geralmente, difcil garantir e manter a confiana e o apoio
a longo prazo em sistemas polticos em que a populao no tem permisso
para participar de forma significativa nem no processo eleitoral, nem no
processo das polticas pblicas.
Capacidade organizacional
A capacidade organizacional para criar e executar polticas pblicas
tambm uma condio indispensvel para a concretizao de polticas
integradas. Embora a capacidade administrativa seja tradicionalmente
mais intimamente associada com a fase de implementao do processo
de poltica, como evidenciado neste livro, ela igualmente relevante
para as outras fases.
A natureza e a composio das comunidades de poltica pblica,
por exemplo, tm grande impacto nas questes de polticas envolvendo
determinados processos das polticas. Quanto maior e mais heterognea
a comunidade de poltica pblica em um setor, menos provvel que ela
seja capaz de criar e implementar polticas integradas, devido s dificuldades na obteno de um acordo sobre os objetivos que ultrapassam o
menor denominador comum. Governos com o intuito de promover indstrias orientadas para a exportao, por exemplo, se deparariam
imediatamente com o problema de qual indstria apoiar, devido grande variedade de indstrias dedicadas a exportaes e representadas no
subsistema de poltica industrial. E isso antes de qualquer discusso
sobre o que fazer com as indstrias prejudicadas pelo provvel aumento
das importaes, e sobre os impactos sociais e ambientais das polticas
propostas. A situao muito diferente no que diz respeito s indstrias
de telecomunicaes ou bancrias, em que empresas que competem
145
NDICE DE ASSUNTOS
abertura de oportunidade 37
administrao e poltica, distino 16-19
agenda do governo 22, 30, 34, 37, 38, 46, 48
agenda governamental 29-50
agendas orientadas pela crise ver crise
agentes eleitos 31, 53, 78, 95
agentes locais 15,
agentes nomeados 31, 53, 95, 99
alianas estratgicas 46-48
alternativas incrementais 55-56 ver tambm mudanas incrementais
anlise de cenrio 69
anlise de polticas 93-94
anlise sistemtica 72, 89
analistas profissionais 80, 86, 93,
Apec (Asia-Pacific Economic Cooperation) 71
apoio poltico 45, 66-67, 73, 103, 108, 128, 144
apoio pblico 44, 117
aprendizagem 16, 70, 122, 127, 129, 136, 143;
social 136; orientada para polticas 136; de governo 136; lio de
aprendizado 136
aquecimento global 18, 62, 66, 73, 90 ver tambm mudanas climticas
armas de fogo 62
Asean (Association of Southeast Asian Nations) 71
151
associaes de consumidores 47
associaes profissionais 55
associaes regionais 70
atores estatais/governamentais 36, 42, 106, 118, 122
atores internacionais 33, 35
atores no estatais/no governamentais 30, 36, 46-48, 58, 120, 122
atores polticos 42
atores sociais 30, 36, 41, 42, 43, 108, 113, 118
atores-chave 24, 26 ver tambm stakeholders
audincias administrativas 100
audincias pblicas 47, 100, 133
Austrlia 15, 133
avaliao de polticas 15, 24, 117-138, 143;
atores em 119-120, 135-136; dados e informaes para 125-126;
definio/conceito 118-119; desafios na 126-128; escopo de 123124; estratgias de 128-136; tipos de 120-123
avaliaes de desempenho 121
avaliaes de eficincia 121
avaliaes de esforos 121
avaliaes de processo 121
avaliaes polticas 122
Banco Mundial 34, 71
benchmarking 128-130
Blair, Tony 85
burocracia 16, 56, 82, 86, 99
Bush, Presidente George W. 85
campanhas de educao/informao 35, 36, 46
campanhas de mdia 35
campanhas de relaes pblicas 44, 122
capacidade analtica 22, 26, 38, 41, 93-94, 133, 146-148
capacidade de planejamento 85
capacidade operacional 108, 111
capacidade organizacional 130, 145-146
capacidade poltica 144-145
152
desobedincia civil 35
desregulamentao 70
dicotomia poltico-administrativa 18
dirigentes polticos 13, 17, 19, 24, 53, 66, 84, 140
economias polticas 122
eleio ver eleies e reeleio
eleies 19, 32, 37, 85, 120, 123, 127
Escritrio de Oramento do Congresso, EUA 80, 119
escrutnio pblico 16, 34
Estados fortes 144
Estados Unidos (EUA) 14, 18, 36, 62, 63, 70, 80, 85, 119, 133
estratgias para:
avaliao de polticas 128-136; definio de agenda 40-48;
formulao de polticas 63-74; implementao de polticas 110113; tomada de deciso 87-95
estrutura organizacional 25
estrutura orientada para a ao 20-21
estudiosos de polticas 55
eventos em foco 45
Executivo, poder 22, 31, 32,
experincia gerencial 21, 26-27
experimentos de poltica 68
falta de moradia 39
ferramentas analticas 27, 65, 69, 87-95, 101-106, 113
ferramentas de polticas ver instrumentos de polticas
filtro de integrao 148
financiamento 47, 100, 112
formulao de polticas 22, 48, 51-76, 78, 98, 105, 143;
atores na 43, 52-55, 57, 60, 64, 68, 73; definio/conceito 51-52;
desafios na 59-63; estratgias para 63-74; instrumentos de 57-59;
tipos de opes de polticas 55-56
fruns 112, 133
fraco desempenho escolar 65, 147
Frana 30, 44
154
institutos de pesquisa 32
instrumentos de polticas 56, 57-59, 71
instrumentos pblicos 58
interpretao de resultados 127-128
Iraque 85
janelas de oportunidade 22
Judicirio, poder 31
Legislativo, poder 22, 32, 79
leis 70, 79, 99
liberdade de imprensa 33, 105
lio de aprendizado 136
liderana 14, 20, 48, 104
lderes polticos 19, 23, 60, 84
linha de base 89
lobby 35, 122
lobistas 80
longevidade (dos gestores pblicos) 52, 137
mapeamento para a frente e para trs 68-69
mapeamento poltico 26
matriz de deciso 93
medidor de realidade 40
melhores prticas 129
mesas-redondas 43
mdia 22, 33, 35, 36, 40, 41, 42, 120, 122
ministrio (rgo pblico) 14-15, 99-100, 146
mobilizao de apoio pblico 47
mobilizao de recursos 98, 112
modelagem de polticas 68
modelagem de problemas 70
modelo de deciso incremental 81-82;
lata de lixo 82-83; racional 81
monitoramento de polticas 47
monitoramento e avaliao 121, 132, 134
monoplios de polticas 36
156
tabagismo 33, 59
Taiwan 15
tecnologia da informao e comunicao (TIC) 33, 68, 113, 130, 147
teorias da implementao de polticas 102
teorias de administrao pblica 17
tomada de deciso 17, 23, 48, 66, 74, 77-96, 143;
atores em 78-80; definio/conceito 77-78; desafios na 83-87;
estratgias e ferramentas analticas 87-95; matriz de deciso 93;
modelos de 81-83
transferncia de polticas 68, 70-71
transparncia 44, 67, 141
triagem 22, 41, 72, 73
tribunais 47, 100, 119
trocas/permutas 26, 92, 108, 133, 140, 141, 142, 148
universidades 32, 55,120
usinas de ideias (think tanks) 31, 32, 42, 55, 120, 122
159
Este guia fornece uma viso concisa e acessvel do ciclo de polticas pblicas
como um todo, levando o leitor aos vrios estgios da definio de agenda, da
formulao de polticas, da tomada de deciso, da implementao e da avaliao de
polticas.
Os agentes pblicos de todos os nveis de governo desempenham um papel vital
no desenvolvimento, na adoo e na implementao de polticas de governo. No
entanto, a maioria dos estudos existentes concentra-se somente nos polticos e
agentes pblicos mais experientes e, muitas vezes, acaba no fornecendo uma viso
sobre o trabalho da grande maioria dos outros agentes. Este livro fornece uma
introduo s principais funes de poltica, aos desafios que elas implicam e sobre
como esses desafios podem ser abordados pelos agentes pblicos de nvel
intermedirio, entre outros. Escrito a partir de uma perspectiva comparativa, os
autores incluem exemplos de uma gama diversificada de pases em diferentes estgios
de desenvolvimento, destacando os princpios e prticas fundamentais por meio dos
quais os agentes podem gerir de forma eficaz os seus processos de poltica e resultados.
Esta importante ferramenta oferece tanto aos estudantes quanto aos atores de
polticas pblicas orientao sobre como criar, implementar e avaliar polticas pblicas
de forma a melhorar a vida dos cidados.
Xun Wu professor associado da Escola Lee Kuan Yew de Polticas Pblicas da
Universidade Nacional de Cingapura, especializado em reformas de polticas pblicas
nos pases em desenvolvimento, com nfase nos setores social e ambiental.
M. Ramesh professor de Poltica Social da Universidade de Hong Kong. Suas
reas de docncia e pesquisa so polticas pblicas, poltica social e economia poltica
na sia.
Michael Howlett professor no Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Simon Fraser, em Burnaby Mountain, no Canad. Ensina na Escola Lee
Kuan Yew de Polticas Pblicas da Universidade Nacional de Cingapura. Suas reas de
especializao incluem anlise de polticas pblicas, economia poltica, e poltica
ambiental e de recursos.
Scott A. Fritzen professor associado e vice-reitor da Escola Lee Kuan Yew de
Polticas Pblicas da Universidade Nacional de Cingapura, e especializado em reforma
de governana e fortalecimento de capacidade em pases em desenvolvimento.
ISBN 978-85-256-0073-8
9 788525 600738