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Una dcada del Plan Colombia: por un nuevo enfoque

By Michael Shifter
Poltica Exterior, June 21, 2010
A version of this article in English is available here.
Pocas polticas de Estados Unidos destinadas a Latinoamrica han generado tanto inters y
controversia en los ltimos aos como el programa plurianual para ayudar a Colombia en su lucha
contra la droga y la violencia relacionada con ella. Ahora que ese programa, conocido como Plan
Colombia, cumple una dcada fue aprobado por el Congreso de EE UU en julio de 2000 es til
evaluar sus logros, adems de sus fallos y decepciones.
Como en la mayora de las discusiones sobre el plan y sobre la compleja situacin en la propia
Colombia, se da una desafortunada tendencia hacia la polarizacin. Para algunos, el Plan Colombia
es la historia de un gran triunfo, mientras que para otros ha constituido un fracaso estrepitoso. Como
suele ocurrir, los hechos demuestran que la verdad se encuentra en un punto intermedio.
Es incuestionable que las condiciones de seguridad en Colombia han mejorado considerablemente
durante la ltima dcada. Ya no se puede afirmar, como ocurra hace 10 aos, que es un pas al
borde del precipicio con verdaderas posibilidades de convertirse en un Estado fallido. Los datos
sobre la cada drstica en los niveles de masacres, homicidios y secuestros hablan por s solos, al
igual que la informacin sobre la presencia policial, ahora establecida en todo el territorio nacional, y
la merma de la capacidad operativa del grupo insurgente ms slido: las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC).
Lo que no est tan claro es en qu medida la ayuda estadounidense en el marco del Plan Colombia,
unos 7.000 mil millones de dlares a lo largo de una dcada, ha contribuido al cambio.
Metodolgicamente, es difcil determinar el peso relativo de la ayuda del Plan Colombia y otros
factores, como el efecto de iniciativas locales y nacionales para controlar la violencia y el delito que
podran haberse llevado a cabo con o sin el importante programa de asistencia. No obstante, es
razonable concluir que el apoyo prestado dentro del Plan Colombia ha sido al menos un factor
importante que ha contribuido en cierta medida a la mejora de las condiciones de seguridad. Aunque
ese respaldo se canalizara de manera indirecta y fuese consecuencia de los fondos destinados
explcitamente a la lucha contra los narcticos, ha conseguido ayudar a los colombianos a instaurar
una mayor seguridad en el pas.
A su vez, los numerosos detractores del Plan Colombia sealan, y con razn, que no ha cumplido el
propsito fundamental por el que se desarroll el programa: reducir la oferta de droga, en especial
cocana, en EE UU (en torno a un 90 por cien de la que se distribuye en el pas proceda de
Colombia). La idea era que, al proporcionar helicpteros, equipos y otros apoyos, el ejrcito
colombiano podra erradicar el suministro de coca, sobre todo en la zona sur del pas, que en ltima
instancia mantena a los grupos violentos de izquierda y derecha en Colombia. Esto finalmente
redundara en facilitar la gestin del problema de la droga en las ciudades estadounidenses. En un
principio, el objetivo era reducir en un 50 por cien el cultivo de coca en Colombia. Sin embargo, en
este aspecto concreto meta reiterada y explcita del Plan Colombia la poltica tiene pocos
defensores.
Difcil evaluacin de los resultados
Los datos sencillamente no son alentadores. La disponibilidad y el precio de las drogas ilcitas
consumidas en EE UU han cambiado poco a lo largo de la ltima dcada, pese al enorme esfuerzo y

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la inversin en recursos. Un informe de 2008 elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra
la Droga y el Delito muestra un incremento en el cultivo de coca en los aos previos. Sin duda, hay
quien sostiene que, por muy grave que siga siendo el problema de la droga hoy, sera mucho peor
sin el Plan Colombia. Sin embargo, las conjeturas en contra de los hechos no resultan
tranquilizadoras.
La realidad es que incluso los congresistas estadounidenses que hace una dcada se mostraban ms
entusiastas con el Plan Colombia reconocen ahora (al menos en privado) que la poltica antidroga ha
sido un tremendo chasco y que deben explorarse otros planteamientos alternativos. Con todo,
algunos estudios, como Back From the Brink, realizado por el Center for Strategic and International
Studies en 2007, siguen afirmando que las iniciativas antidroga del Plan Colombia han dado unos
resultados favorables: por ejemplo, frenar la canalizacin de los beneficios derivados de la droga
hacia la guerrilla armada y reducir la produccin de amapola. Desde luego, se han registrado triunfos
en determinados momentos y lugares. Pero si adoptamos una perspectiva a ms largo plazo, y sobre
todo si observamos no solo Colombia sino toda la regin, as como la actividad relacionada con la
droga, rutinariamente modificada por grupos sofisticados y giles, es difcil mostrarse optimista
respecto a los resultados globales.
En 2008, la Oficina de Contabilidad General del gobierno de EE UU elabor un riguroso informe para
el Comit de Relaciones Exteriores del Senado que revelaba los xitos del Plan Colombia en lo
tocante a la seguridad, pero un relativo fracaso en la cuestin de las drogas. Una valoracin as a
veces se interpreta como que el plan ha supuesto un triunfo para Colombia, pero un fracaso para EE
UU. Sin embargo, esta perspectiva es corta de miras. El hecho de que el gobierno colombiano, en
parte gracias a la ayuda proporcionada por el Plan Colombia, haya sido capaz de reafirmar con
efectividad la autoridad del Estado y ampliar su presencia en todo el pas evitando as situaciones
precarias de seguridad plausibles en 2000 no solo constituye un xito para Colombia, sino tambin
para EE UU y toda la regin.
El proceso de toma de decisiones que precedi a la aprobacin del Plan Colombia en 2000 puso de
manifiesto las diferentes motivaciones de los distintos actores polticos de Washington. Algunos
miembros de la administracin de Bill Clinton se mostraban profundamente preocupados por el
deterioro de las condiciones de seguridad, en especial el hecho de que el ejrcito colombiano
pareciese cada vez menos preparado para hacer frente a los avances de las FARC. El crecimiento y la
proliferacin de las poderosas fuerzas paramilitares en el pas eran tambin una preocupacin de
suma importancia. Por otro lado, un grupo de congresistas de lnea dura (en su mayora
republicanos) se vio estimulado por la guerra contra la droga y crea sinceramente que el Plan
Colombia (aunque muchos preferan a la polica y no al ejrcito, al que consideraban corrupto) era lo
que se necesitaba para atajar un problema que afectaba a las familias y comunidades
estadounidenses. Para muchos miembros del Congreso, el plan era adems polticamente ventajoso.
El entonces presidente de la Cmara de Representantes, Denis Hastert, era un defensor
particularmente acrrimo de esa poltica e insista en seguir una estrategia de lnea dura contra la
droga.
Independientemente de que la preocupacin fuera el problema de la droga en EE UU o la situacin de
la seguridad en Colombia, estaba claro que la nica manera de recabar y movilizar un apoyo poltico
importante para obtener unos recursos significativos en un principio, el Congreso aprob 1.000
millones de euros para el Plan Colombia era presentar la propuesta como una medida esencialmente
antidroga. Los argumentos sobre la necesidad de ayudar a los colombianos a apuntalar y reforzar su
situacin de seguridad habran obtenido escasas adherencias polticas en el contexto posterior a la
guerra fra. Plantear el reto como una defensa de la democracia colombiana la ms antigua de
Suramrica habra tenido todava menos resonancia entre el electorado estadounidense. La dura
realidad poltica que las autoridades de la administracin Clinton comprendan de manera implcita
exiga que el Plan Colombia deba presentarse y venderse como un paquete de medidas antidroga. La
alternativa, al parecer, era cruzarse de brazos y contemplar el deterioro progresivo de Colombia, un
deterioro que podra atribuirse a la demanda de drogas casi insaciable de los estadounidenses y que,
de no abordarse, podra tener graves consecuencias para EE UU y el resto del hemisferio.
Al principio se oyeron numerosas advertencias sobre el Plan Colombia, y se plantearon ideas y
propuestas alternativas. En un informe de 1999 titulado Towards Greater Peace and Security in
Colombia que analizaba las recomendaciones de una comisin independiente dirigida por este autor
y organizada por Inter-American Dialogue y el Council on Foreign Relations se destacaba la

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necesidad esencial de mejorar la capacidad y la efectividad del Estado colombiano a fin de abordar
de forma ms efectiva toda una serie de desafos, entre ellos la seguridad y las drogas. La crtica del
informe hacia el Plan Colombia, tal como fue aprobado por el Congreso de EE UU, era que haba
entendido al revs la situacin, ya que se centraba demasiado en la cuestin de las drogas sin tener
en cuenta el problema ms general de ayudar a los colombianos a consolidar y renovar instituciones
clave debilitadas con el tiempo. En concreto, el informe instaba a poner un mayor nfasis en la
profesionalizacin de las fuerzas de seguridad colombianas e insista en que se respetasen las
normas y los derechos humanos. Sin embargo, result que las consideraciones institucionales ms
genricas del Plan Colombia que sin duda estaban presentes y en cierto sentido eran muy
importantes se hallaban subordinadas a un inters preponderante en erradicar las drogas en el sur
de Colombia.
Por cierto, en aquel momento, muchos gobiernos europeos, as como organizaciones no
gubernamentales tanto en Colombia como en EE UU, Canad y Europa criticaron con dureza el
planteamiento eminentemente militar del Plan Colombia (un 80 por cien del mismo consista en
ayuda a la seguridad) y promovieron medidas alternativas que prestaban ms atencin a cuestiones
sociales y de desarrollo. Segn sus detractores, dichas propuestas estaban estrechamente alineadas
con la avalancha de medidas surgidas de la administracin de Andrs Pastrana tras llegar a la
presidencia de Colombia en 1998.
Pastrana se haba embarcado en un proceso de paz con las FARC que inclua conceder a los
insurrectos una zona desmilitarizada en el centro del pas con unas dimensiones comparables a las de
Suiza. La idea era que, prestando ms atencin al programa social, el gobierno colombiano podra
conseguir que las FARC negociaran de buena fe y pusieran fin al conflicto. En efecto, la
administracin Pastrana haba confeccionado dicho plan de desarrollo, pero tambin haba solicitado
unos 600 millones de dlares en concepto de ayuda militar. La administracin Clinton combin los
elementos relacionados con la seguridad y el desarrollo social en un solo paquete pero, sobre todo a
consecuencia de la presin del Congreso, lo que predominaba claramente era el nfasis en la
seguridad dentro del plan antidroga. Aunque algunos miembros de la administracin Clinton
concedieron a Pastrana el beneficio de la duda y estaban dispuestos a comprobar si el proceso de paz
daba resultados positivos, muchos congresistas que defendan el Plan Colombia eran sumamente
escpticos.
El hecho de que el Plan Colombia no solo conllevara la provisin de equipamiento militar a Colombia,
sino tambin la presencia de personal del ejrcito de EE UU sobre el terreno, provoc fuertes
reacciones y advertencias. Los detractores se teman otro Vietnam, en el que EE UU se sumira en
una cinaga en su propio hemisferio. Con frecuencia se empelaban expresiones como misin creep
(misin furtiva) y slyppery slope (pendiente resbaladiza). El temor era que, con el pretexto de la
guerra contra la droga, EE UU se viera arrastrado al conflicto armado interno de Colombia que se
haba librado durante dcadas. En aquel momento reinaba un escepticismo enorme entre los
detractores, que no saban si los lmites legales impuestos al personal militar de EE UU y los
contratistas privados se respetaran plenamente. La diputada Jan Schakowsky (demcrata por
Illinois) se mostr muy crtica con el uso de empresas privadas para llevar a cabo la poltica
colombiana. Advirti del riesgo de una guerra secreta, y compar la situacin con la poca en que
la Casa Blanca burl la prohibicin del Congreso de suministrar armas a los rebeldes de la Contra
nicaragense en los aos ochenta.
Malestar entre los vecinos
Esa inquietud tuvo eco en toda Latinoamrica, y sobre todo en la vecina Venezuela, donde el
presidente Hugo Chvez se refiri de manera explcita a otro Vietnam y advirti que el Plan
Colombia poda generar un conflicto de intensidad media en toda la zona septentrional de
Suramrica. El anuncio de una poltica estadounidense notablemente orientada a la seguridad que
implicaba el despliegue de recursos militares en Latinoamricatoc la fibra sensible de muchos
habitantes de la regin. En septiembre de 2000, Heinz Moeller, ministro de Asuntos Exteriores de
Ecuador, puso objeciones al tumor cancergeno que iba a extirparse de Colombia y que har
metstasis en Ecuador. Los lderes regionales crean que los problemas de seguridad de Colombia
deban ser abordados principalmente por el gobierno de ese pas. Teniendo en cuenta la envergadura
del Plan Colombia, la intervencin exterior, sobre todo de EE UU, les inquietaba profundamente.
En realidad, parte del problema fue que EE UU desarroll el plan sin realizar las consultas oportunas
con los vecinos regionales de Colombia, lo cual no hizo sino acentuar las sospechas sobre las

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motivaciones de Washington. La ausencia de un previo trabajo diplomtico adecuado se repetira en

2009, casi una dcada despus, con el acuerdo de cooperacin en materia de defensa firmado entre
Colombia y EE UU, y que permite a este pas la utilizacin de siete bases militares en el pas
suramericano. Cuando se filtr la informacin sobre el pacto, se produjo una fuerte reaccin en
muchos pases de la zona, entre ellos grandes aliados de EE UU como Brasil y Chile, que exigieron
explicaciones sobre los fines y parmetros e dicho acuerdo.
Los temores generalizados a otro Vietnam en el hemisferio occidental, unque tal vez comprensibles,
terminaron siendo muy exagerados e infundados. Un anlisis minucioso de la aplicacin del Plan
Colombia durante la pasada dcada arroja escasos signos de ser una mission creep. De hecho, el
total de efectivos (800 de personal militar y 600 contratistas privados) no solo se mantuvo dentro de
los lmites legales sino que, supuestamente, cay por debajo de los niveles acordados. Juzguemos
como juzguemos la efectividad y el xito del Plan Colombia, hay que reconocer que EE UU ha sido
capaz de poner en prctica una poltica orientada a la seguridad con apoyo militar y sin verse metido
en un atolladero.
Como muchos observadores haban anticipado, ciertamente se produjeron graves problemas de
arrastre, como el movimiento de refugiados que huan de la violencia y las actividades relacionadas
con la droga en pases vecinos, sobre todo en Ecuador. Pero ya haba un arrastre considerable
incluso antes de lanzar el Plan Colombia, y podra decirse que, de no existir dicho plan y las mejoras
de seguridad derivadas de l, esos problemas transfronterizos habran sido incluso mayores.
Seguridad y derechos humanos
Sin embargo, los progresos en la reduccin de las amenazas a la seguridad en Colombia han tenido
un coste elevado. Aunque la situacin de los derechos humanos ha mejorado gracias a varias
medidas clave adoptadas a lo largo de la dcada, sigue siendo muy crtica. Las cifras de poblacin
desplazada internamente continan aumentando de manera drstica con unos tres o cuatro millones
de personas y hoy Colombia solo se ve superada por Sudn como el pas ms problemtico del
mundo en este mbito. Si bien la situacin de la seguridad ha mejorado en muchas zonas, otras
regiones en especial las rurales, donde el conflicto contina siguen siendo muy peligrosas y
arriesgadas. Los avances han sido reales, pero limitados y desiguales en un pas con mltiples
regiones.
Asimismo, desde que se puso en marcha en Plan Colombia hace una dcada han surgido problemas
muy preocupantes. Entre los ms graves se encuentra el denominado escndalo de los falsos
positivos, en el que el ejrcito disfraz a civiles con uniformes de las FARC para ceirse a los
parmetros extraoficiales del ejrcito sobre el xito militar. Este aluvin de asesinatos extrajudiciales
es injustificable, sobre todo porque las mejoras de seguridad del pas estaban afianzndose. Por
suerte, la destitucin de varios altos mandos del ejrcito colombiano en octubre de 2008 demostr
que la administracin de lvaro Uribe reconoca la gravedad de estos crmenes y haca frente al
problema.
Tambin ha sido objeto de mucha atencin por parte de los medios de comunicacin lo que ha dado
en llamarse escndalo de la parapoltica de Colombia. Las constantes revelaciones sobre los vnculos
entre las brutales fuerzas paramilitares y algunos sectores de la clase dirigente poltica ponen de
manifiesto una corrupcin que se ha convertido en algo endmico en Colombia. Por supuesto, y como
ejemplo una vez ms de las paradojas de Colombia, cabe sealar que fue la Ley de Paz y Justicia de
Uribe que desmoviliz a ms de 30.000 efectivos paramilitares entre 2003 y 2005 lo que permiti
a la oficina del fiscal general investigar estos casos. Aun as, varios grupos defensores de los
derechos humanos han manifestado preocupaciones legtimas, aduciendo que la campaa de
desmovilizacin debera haber sido ms dura e imponer castigos ms severos por los crmenes.
Lgicamente, es imposible saber a ciencia cierta cul sera a da de hoy la situacin de los derechos
humanos en Colombia sin la ayuda que EE UU ha prestado a travs del Plan Colombia. No obstante,
haciendo balance, es plausible afirmar que la influencia conseguida por el gobierno de EE UU gracias
al plan antidroga y de seguridad ha contribuido a contener los peores abusos, y tambin ha
acentuado la presin sobre las autoridades colombianas para que procesen a los responsables de los
mismos. Sin esa ayuda, es probable que las exigencias que plante EE UU al gobierno colombiano
con respecto a los derechos humanos hubieran sido menos efectivas. Adems, desde el principio, el
apoyo estadounidense ha actuado dentro del marco que estableci la Enmienda Leahy de 1997,
segn la cual las unidades militares colombianas que reciben ayuda de EE UU deban ser investigadas
a fondo para garantizar su adhesin a las normas sobre derechos humanos. Aunque la aplicacin de

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la enmienda tropez con algunas dificultades, al menos existe una prctica establecida que pretende
asegurar el respeto por el Estado de Derecho.
Hasta agosto de 2002, la ayuda estadounidense del Plan Colombia solo poda utilizarse siempre que
la operacin tuviera una conexin con la droga o un componente de la misma. Debido a los orgenes
del plan, se estableci una distincin polticamente artificial y absurda en su vertiente prctica entre
el apoyo estadounidense destinado a la lucha contra las drogas y la ayuda que poda utilizarse con
fines de seguridad ms explcitos, hubiese o no un vnculo con la droga. La distincin se estableci
para reforzar la idea de que el Plan Colombia iba destinado a la lucha contra el narcotrfico, y no
contra los actores violentos de Colombia, con el riesgo de quedar empantanados en un complejo
conflicto interno. Desde el principio, los polticos creyeron que tal distincin tena poco sentido en
vista de las condiciones que imperaban en Colombia, pero tenan que actuar dentro de las realidades
y las limitaciones polticas que prevalecan en aquel momento.
El giro del 11-S
La posible utilizacin de la ayuda estadounidense se flexibiliz en el contexto de los atentados
cometidos por Al Qaeda el 11 de septiembre de 2001. A consecuencia de ello, las preocupaciones de
seguridad adquirieron mucha ms relevancia en todo Washington DC, no solo en la administracin de
George W. Bush, sino tambin en el Congreso. El cambio de talante forj nuevas realidades polticas
que influyeron en la ayuda del Plan Colombia. Las normativas autorizadas por el Congreso de EE UU
entonces permitieron que los colombianos utilizaran la ayuda con fines de seguridad,
independientemente de que existiese un vnculo con la droga. Ese cambio tuvo una buena acogida
entre los colombianos, que crean, y con razn, que las restricciones previas respondan ms a la
poltica interna de EE UU que a las condiciones de seguridad sobre el terreno.
El 11-S afect al Plan Colombia en otro aspecto fundamental, al margen de agudizar notablemente
las preocupaciones de los polticos en materia de seguridad. Los atentados tambin significaron que,
en adelante, EE UU se vera absorbido y consumido por la guerra en Afganistn y, desde marzo de
2003, en Irak. La ayuda destinada a contener la violencia asociada al narcotrfico en Colombia
tendran que competir con otras situaciones que de inmediato cobraron mucha ms urgencia en la
poltica exterior estadounidense. Aunque las restricciones presupuestarias fueron desde luego una
consideracin relevante cuando se aprob el Plan Colombia en 2000, se acentuaron a raz de la
respuesta estadounidense tras los atentados del 11-S. La idea era que, debido al xito de Colombia
en la lucha contra el narcotrfico y la guerrilla y al cambio de prioridades en EE UU, la ayuda
empezara a disminuir. Es interesante preguntarse sobre la suerte que habra corrido el Plan Colombia
o sobre si este habra existido si los atentados terroristas contra EE UU se hubiesen perpetrado
antes de 2000.
De hecho, merece la pena sealar que, transcurrida una dcada desde la puesta en marcha del Plan
Colombia y a tenor de su xito relativo en materia de seguridad y de las realidades econmicas y
financieras de EE UU, ahora mucho ms complejas la administracin de Barack Obama ha propuesto
ofrecer a Colombia casi 600 millones de dlares en 2011. Aunque el paquete se ha visto reducido
alrededor de un 10 por cien en relacin con 2010, y refleja un cambio de equilibrio en la ayuda, que
se inclina hacia un
mayor apoyo social e institucional, es una cantidad importante y expresa el compromiso permanente
con los esfuerzos de Colombia por abordar sus problemas de todo tipo.
La hora de un nuevo enfoque antidroga
Casualmente, el Plan Colombia cumple una dcada a la vez que Juan Manuel Santos asume la
presidencia de Colombia tras los ocho aos de Uribe. Al planteamiento de seguridad democrtica de
Uribe se le suele atribuir que llev al pas una mayor sensacin de seguridad. Aunque al final se vio
asediada por escndalos y controversias, la administracin Uribe llev a cabo un programa centrado
en la lucha contra las guerrillas y la droga que encajaba bien con los objetivos de la ayuda
estadounidense en el marco del Plan Colombia. Hay todo tipo de razones para esperar que Santos
siga argumentando que Colombia necesita un apoyo continuado para consolidar sus mejoras e
intentar impedir cualquier recada en el mbito de la seguridad (de hecho, ya se aprecian signos de
esa recada en zonas concretas, sobre todo en Medelln, donde la violencia se ha incrementado). Sin
embargo, teniendo en cuenta las realidades polticas y econmicas de Washington y las constantes
preocupaciones por cuestiones de derechos humanos, es probable que Santos haga frente a una
negociacin difcil.

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El Plan Colombia podra haber estado mejor concebido y diseado, con una mayor incidencia en el
apoyo y el desarrollo institucionales. Pero la poltica vino determinada por el contexto poltico que
prevaleca en aquel momento, y sus limitaciones deberan examinarse desde esa perspectiva. Lo que
ahora resultara especialmente valioso y necesario para Colombia y en realidad para toda Amrica
es un replanteamiento serio de la poltica antidroga seguida desde hace tiempo, y cuyos resultados
han sido decepcionantes en el mejor de los casos.
Sera productivo partir de las propuestas sensatas e inteligentes que contiene el informe elaborado en
2009 por la Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, copresidida por los ex
mandatarios Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Csar Gaviria (Colombia) y Ernesto Zedillo
(Mxico). El informe muestra su lgica preocupacin porque la criminalidad continuada, gran parte
de ella relacionada con las drogas, genere problemas todava ms graves en la regin, incluidos
riesgos para el Estado de Derecho. Ese enfoque alternativo de la poltica antinarcticos podra realzar
la importancia de una cooperacin internacional ms eficaz, una revisin exhaustiva de las leyes
penales sobre varias drogas, as como modelos y estrategias de desarrollo viables. Ese es el principal
desafo a la hora de avanzar.

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