Professional Documents
Culture Documents
AP 4014
Derecho y administracin pblica
La brecha de la implementacin
EDITORIAL:
Porra
EDICIN:
1a
NMERO DE ISSN/ISBN:
978-60-7401-07-25
FECHA DE PUBLICACIN:
2011
RANGO DE PGINAS:
33-51
TOTAL DE PGINAS:
19
Reproduccin autorizada en los trminos de la Ley Federal del Derecho de Autor, bajo licencia del CEMPRO (Centro Mexicano de Proteccin y
Fomento de los Derechos de Autor) CP07-12 y procurando en todo tiempo que no se violen los derechos de los representados por CEMPRO y tutelados
por la legislacin de derechos de autor mexicana.
No se permite la copia, reproduccin ni distribucin de la obra, nicamente se autoriza el uso personal sin fines de lucro por el periodo comprendido
del 10 de septiembre al 23 de noviembre del 2012, para cualquier uso distinto al sealado anteriormente, se debe solicitar autorizacin por escrito al
titular de los derechos patrimoniales de la obra.
La brecha de la implementacin*
Merilee S. Grindie
Esta brecha es la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anuncia como poltica y lo que en realidad se ejecuta. Esta transicin constrie a las
polticas pblicas en todo el mundo, tanto en los pases desarrollados como en
vas de desarrollo, tanto en la poltica internacional como en la nacional. Esta
es una situacin que persiste en pases latinoamericanos, pero esta regin del
mundo no est sola en su sufrimiento. Es una regin que da gran valor a la
existencia legal y formal de la poltica pblica, sin embargo, en los pases latinoamericanos los hacedores de poltica y sus ciudadanos pueden generalmente no estar preparados para enfrentar la frecuencia con que se presenta esta
brecha. Las polticas pblicas pueden surgir en un sentido legal y formal, pero
esto no asegura que sern efectivamente ejecutadas. En las nuevas democracias de Amrica Latina, si no se atiende la brecha de la implementacin se
* traduccin de ("arlos Gonzlez Barragn.
'La literatura que trata la iniplemenracin es vasta, incluyendo un sinnmero de casos de estudio sobre
H e sali mal" en polticas pblicas En paseren desarrollo, mucho del inters especfico en la implementacin
data de los ochenta y noventa. En los 2000. ha habido una renovacin del inters en el tema de la inplementaUon entre aquellos interesados en la ciencia de la administracin. Vase, por ejemplo, S.M. Barren (006); Mi
chael Hill y Paul Hupe (2002): L.J. OToole.Jr. (2000), S. C, VViuter (2006): T. Younisel. Davidson (1990).
u
::
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
puede debilitar la aprobacin ciudadana del desempeo gubernamental, provocar decepcin cuando las polticas prometidas no son efectivamente ejecutadas o'peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general.
En ocasiones, la brecha de la implementacin puede ser relativamente
angosta, al introducir cambios sutiles cuando la poltica pasa del anuncio a la
realidad. En otras, puede ser enorme, como el caso de una nueva poltica que
nunca se lleva a cabo y permanece olvidada en repisas empolvadas. La brecha
puede ser benigna, o incluso til, por ejemplo hay polticas pblicas pobremente diseadas pero que se ajustan a la realidad en un esfuerzo para hacerlas
ms implementables. Pero, tambin, puede ser profundamente daina, como
cuando los beneficios de la poltica son aprovechadas por aquellos q u e no
tienen derecho a ellos. Pequea o grande, benigna o daina, la brecha de la
implementacin casi siempre es imprevisible.
La frecuencia de la brecha sugiere la verdad encerrada en las leyes de
Murphy: "Nada es tan sencillo como parece. Todo consume ms tiempo de lo
que usted cree consumir. Si algo puede salir mal, saldr mal." En el p r o ceso de la poltica pblica, los postulados de M u r p h y implican q u e para
cualquier nueva poltica, "para cualquier proceso posible de anlisis y diseo, existe una probabilidad significativa que lo que se anuncia como poltica sufrir un revs, reinterpretacin, deslizamiento o sabotaje mientras se
hacen esfuerzos para ponerla en prctica".
2
Conocemos algo acerca de las causas de un revs, reinterpretacin, deslizamiento y sabotaje; adems, tenemos algo de experiencia en encontrar por lo
menos remedios parciales para "cosas que salen mal" en la implementacin.
Por ello, es posible anticipar algunas fuentes de los problemas de la implementacin y encontrar formas de eludir otras, minimizando as la magnitud de la
brecha o su efecto nocivo. En este captulo, primero sealo algunas causas
comunes de la transicin de la implementacin y luego identifico un n m e r o
de maneras en que los hacedores de poltica, acadmicos, y otros, han intentado minimizar el efecto de las leves de Murphy durante la implementacin. Por
Los orgenes de las leyes tic Murphy son osemos. Una versin es <|iie en 1949, el capitn F.dgard Murphy,
un ingeniera de la fuerza area, dijo sobre un tcnico en su provecto que: "Si hay alguna manera de hacer algo
iiial.'l la encontrar." Sin embargo, varias fuentes relacionan a las leyes de Murphv con la Ley de Sod y la Ley
de Finagle ("si algo puede salir mal, saldr mal, en el peor momento posible") Entre las leves asociadas con las
leves de Murphy en la crga popular se encuentran un nmero no mencionado en el texto de este captulo. Por
ejemplo, "si existe la posibilidad de que varias cosas salgan mal, aquella que cause ms dao ser la que finalmente salga nial." y "s usted percibe que hay cuatro posibles maneras en las que algo puede salir mal, y las elude,
entonces, una quinta manera, para la cual no se esr preparado, de pronto surgir". Vase http://en.wt kipcdia.
org/wikt/Murphy%27s_law y hrtp://www.imirphys-laws,oiii/murphy/murflty-tnic.html 10 de abril de 008.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
FUENTES DF LA BRLCHA
na al que corresponda un punto de decisin por algn actor, las probabilidades de que algo salga mal aumentan.
Los procesos de implementacin en cadenas largas pueden ser comparados con polticas de "plumazo" o golpe de pluma que requieren muy pocas
acciones y actores para llevarse a c a b o / Un ejemplo clsico de este tipo de
poltica es la decisin de devaluar una moneda, la cual puede ser ejecutada
m u y rpidamente, por medio de las acciones de m u y pocos individuos clave
-destaca el gobernador del banco central y el ministro de finanzas. Mientras
que la controversia poltica y sus repercusiones pueden ser vastas, llevarlas a
cabo resulta un proceso relativamente sencillo. Lo mismo se puede decir acerca de la implementacin de muchas polticas en el arsenal neoliberal que piden
una desregulacin y una liberal izacn, y se llevan a cabo dejando de actuar.
Por lo tanto, una fuente importante de los problemas de implementacin
tiene que ver con las caractersticas de las polticas que se lleven a cabo [vase, por ejemplo, Merilee Grindle y J o h n T h o m a s (1991); Coralie Bryant y
Louise G. White (1982); Marc Lindenberg y Benjamn Crosby (1981); Peter
S. Cleaves (1980)]. Cuntas actividades se requieren para que una poltica se
ejecute?, cuntos tipos de actores distintos tienen que estar de acuerdo para
que una poltica se lleve a cabo?, qu tanto deben cambiar su comportamiento los oficiales, organizaciones y beneficiarios para que una poltica sea exitosa?, cunta cooperacin se requiere entre los implementadores, beneficiarios
y otros?, cuntos niveles de gobierno estn involucrados? Preguntas como
stas son tiles en un inicio para anticipar la complejidad del proceso de implementacin. Como se sugiere ms adelante en este captulo, estas preguntas
tambin pueden ser importantes para sugerir medidas que reduzcan la complejidad de algunas polticas.
Rastrear los problemas de implementacin al contenido de las polticas es
esencial para polticas que no son factibles en un inicio, esto es, las que son
planeadas sin considerar la realidad econmica, poltica, social o burocrtica
q u e deben afrontar para llevarse a cabo c u a n d o se ejecutan. Un ejemplo
claro de este tipo de poltica sera la intencin del gobierno de Estados
Unidos de construir una democracia en Afganistn e Irak en un periodo
corto. Claramente, el que estas expectativas dan forma a la poltica; el que
los hacedores de poltica no puedan apreciar la naturaleza de la sociedad, la
poltica, historia y conflictos de los pases meta y el que no puedan entender
'Este es un punto importante que expone Joan Nclson (1999).
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Hasta las polticas bien diseadas y bien intencionadas salen mal cuando se
realizan esfuerzos para ejecutarlas en contextos econmicos, polticos y sociales que son hostiles al cambio. Para empezar, las estructuras de poder pueden
no favorecer la implementacin de nuevas polticas. Efectivamente, el conflicto y la resistencia son inherentes a la mayora de los esfuerzos para introducir
y mantener nuevas iniciativas de poltica (Cuesta, 2007). Por su naturaleza, la
mayora de las polticas no slo proveen beneficios, sino que tambin imponen
costos; crean ganadores, pero tambin perdedores. Una caracterstica casi
universal de las iniciativas de reforma poltica qLie crean ganadores y perdedores es que estos ltimos tienen grandes incentivos para resistir el cambio y
estn plenamente conscientes de sus prdidas potenciales, mientras que los
ganadores no saben de los beneficios que habrn de recibir y pueden no estar
bien organizados para forzar el cambio. En sociedades democrticas, la capacidad de los perdedores potenciales (y ganadores por supuesto) para dar a
conocer sus preocupaciones es vasta -esta es una parte inherente a un sistema
. basado en la nocin de igualdad de derechos y libertad de asociacin.
4
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Simplificar
Corno hemos visto, la complejidad es una caracterstica importante de las
polticas que tiene implicaciones directas para la realizacin de la implemen
tacin. En general, probablemente es cierto que mientras ms compleja sea la
poltica pblica, ms difcil ser implementarla efectivamente. Dicho de otra
manera, mientras ms compleja sea la poltica, la probabilidad es que la rea-
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
tipo, el punto es emplear uno o dos de estos modelos para realizar proyecciones
hacia adelante o atrs, sobre lo que necesita suceder en cada paso del proceso
de implementacin para considerar factores que con frecuencia impiden estos
pasos y la manera para encarar hacerlo y tomar las medidas necesarias.
7
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
Poner estos incentivos en prctica puede llevar tiempo y enfrentar resistencia, pero la reorganizacin y el remontaje de esto puede ser una herramienta
valiosa para motivar un compromiso apropiado con la implementacin, como
sugieren los proponentes de la nueva gestin pblica (]. Boston, J. Martin, J.
Pallot v P VValsh, 1996). De igual manera, aquellos que defienden los enfoques "de procesos," en vez de los "de planes de trabajo" para la implementacin tambin sealan la importancia de la flexibilidad y los incentivos para
fomentar respuestas adecuadas por parte de aquellos responsables de llevar a
cabo las polticas (Bryant y VVhite, 1982).
Al evaluar el potencial para implementar polticas, est claro que algunos
actores podran tener, casi de manera natural, ms incentivos que otros. Detrs de los consejos para delegar, por ejemplo, puede estar la percepcin que
aquellos ms cercanos al problema, probablemente estn ms interesados en
encontrar soluciones a ste (vase, por ejemplo, Shadid Javid Burlci, Guillermo Perry y William Dillinger, 1999). Los gobiernos locales podran tener ms
inters en ver que las calles se reparen y que los maestros se presenten a trabajar, por ejemplo. Las organizaciones no gubernamentales enfocadas a un
problema en particular pueden ser implementadores m u y apropiados para
solucionar problemas, considerando su compromiso inicial; los receptores de
servicios pueden serlo para llevar a cabo el monitoreo y evaluacin de las
actividades; los de servicios privados pueden tener mayor inters en el buen
uso del tiempo, equipo y otros recursos ya q u e hay un inters que busca
obtener utilidades. Por lo tanto, para cualquier poltica pblica, vale mucho
la pena comenzar con una evaluacin sobre qu personas probablemente estn interesados en una implementacin efectiva de la poltica.
Por supuesto que en cualquier lista de "cosas q u e se pueden hacer" para
mejorar la implementacin, deben figurar, actualmente el monitoreo y evaluacin. El primero es especialmente valioso para proveer informacin sobre
dnde y cundo podran estar saliendo mal las cosas, y, la segunda es esencial
si se quiere conocer el grado en que se realiz la poltica. Por supuesto que
hay poca controversia sobre la importancia o el valor de esto. Con demasiada
frecuencia, sin embargo, el monitoreo no se realiza de manera sistemtica o
incluye mtricas que pueden desviar a los implementadores de las metas de
la poltica pblica-contar cuntos pacientes se atienden por hora en una clnica de salud, por ejemplo, en vez de una mtrica que sea ms til en evaluar
la calidad de la atencin, igualmente, con frecuencia, las evaluaciones se realizan puntualmente y luego slo son usadas para ocupar espacio en una repi-
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
sa. El monitoreo y la evaluacin slo son tiles si las aprovechan los gerentes
y pueden informar a los implementadores.
Contenido y contexto
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
La implementacin es un reto incierto. Muchos anlisis del proceso de poltica pasan por alto el problema para uso de la implementacin. Generalmente se asume que los problemas de decisin, anlisis y conflicto poltico entre
ganadores y perdedores se resolvern en el proceso de elaboracin de polticas. Muchos creen que la implementacin es una materia "meramente administrativa". Ciertamente, hay mucho revuelo en las fases iniciales de cualquier
proceso de poltica, sobre todo cuando emergen las ideas e intereses en conflicto. Sin embargo, la implementacin t a m b i n es un proceso plagado de
factores que pueden prodticir una varianza entre lo que se busca que la poltica haga y lo que realmente hace.
Algunos han argumentado que M u r p h y era optimista. De hecho, el nmero de cosas que pueden salir mal durante el proceso de implementacin de
una poltica probablemente desafa los conteos y clasificaciones. Por eso he
argumentado que no es posible derrocar a M u r p h y y obviar todos los retos
de la implementacin o dominar un proceso libre de problemas. Tampoco se
puede asegurar que las polticas se implementarn correcta y efectivamente,
considerando la gama de asuntos que pueden interponerse en el camino. Los
hacedores de polticas, implementadores y ciudadanos de sociedades democrticas desearan que la capacidad para controlar el resultado de las iniciativas pblicas fuera mucho mayor, pero la realidad es que ningn proceso de
implementacin completamente efectivo se puede garantizar, por mucho que
deseemos este tipo de certeza en la vida pblica.
En la medida en que esto es cierto, la pregunta apropiada para los hacedores de polticas, los qtie las planean y cualquier otro interesado en el pro-
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
BIBLIOGRAFA
BARNES,
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
BOSTON, J-, J. Martin, J. Pallet P Walsh (1996), Public Management: The New
Zealand Model, Auckland, Oxford University Press.
BRYANT, Coralie Louise G. White (1982), Managing Development in the Third
World, Boulder, Co., Westview Press.
H Ri STENSEN, . Roland David A. Garvin (1991), Education for Judgment: The
Artistry of Discussion leadership, Boston, Ma., Harvard Business School.
CLEAVES, Peter S. (1980), "Implementation Amidst Scarcity Apathy: Political
Power Policy Design' , en Merilee S. Grindle (ed.), Politics Policy Imple
mentation in the Third World. Princeton, N.J., Princeton University Press.
CUESTA, Jos (2007), "Political Space, Pro-Poor Growth Poverty Reduction
Strategy in Honduras: A Story of Missed Opportunities", Journal of Latin
American Studies, vol. 39, 2da. parte, mayo.
DEININGER, Klaus Paul Mpuga (2005), "Does Greater Accountability Improve
the Quality of Public Service Delivery? Evidence from Uganda", World De
velopment, vol. 33, num. I, pp. 171-191.
FOX Jonathan (2001), "Vertically Integrated Policy Monitoring: A Tool for Civil
Society Policy Advocacy", Nonprofit Voluntary Sector Quarterly, vol. 30,
num. 3, septiembre, pp. 616-627.
FUKUYAMA, Francis (2004), State-Building: Governance World Order in the 21" Cen
tury Ithaca, N.Y., Cornell University Press.
GRINDLE, Merilee S. (1980), Policy Content Context in Implementation", en
Merilee S. Grindle (ed.), Politics Policy Implementation in the Third World,
Princeton, N.J., Princeton University Press.
GRINDLE, Merilee John Thomas (1991), Public Choices Policy Change: The Poli
tical Economy of Reform in Developing Countries, Baltimore, Aid., T h e Johns
Hopkins University Press.
(2004), Despite the Odds: The Contentious Politics of Education Reform, Prin
ceton, N.J., Princeton University Press.
HiLDERBFRAND, Mary E. Merilee S. Grindle (1995), "Building Sustainable
Capacity in the Public Sector: What Can Be Done?", Public Administration
and Development, vol. 15, num. 5, dicicmbre, pp. 441-463.
International Public Management Journal (2008), "Symposium on Public Service
Motivation", vol. 11, num. 1.
JAC:KSON, David (2007), " T h e 'Nampula Model': arnbique Case of Succe
ssful Participatory Planning Financing", en Anthony Bebbington Willy
McCourt (eds.), Development Success: Statecraft in the South, I loundmills, R U ,
Palrave Macmillan.
JAVID BURKI, Shadid, Guillermo Perry William Dillinger (1999), Beyond the
Center: Decentralizing the State, Washington, D C , Banco Mundial.
1
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
KWON,
octubre.
Robert ( 1 9 9 8 ) , Controlling Corruption, Berkeley, University of Cali
fornia Press.
LiNDr.NBF.RG, Marc y Benjamin Crosby ( 1 9 8 1 ) , Managing Development: The folitical Dime/man, West Hartford, Ct., Kumarian Press.
MARCUS, Andr Melo ( 2 0 0 7 ) , "Political Competition can be Positive: Embedding
Cash Transfer Programmes in Brazil", en Anthony Bebbing y Willy McCourt, Development Succes: Statecraft in the South, Palgrave Macmillan.
N E L S O N , Joan ( 1 9 9 9 ) , Reforming Health y Education: The World Bank, the IDH, and
Complex Institutional Change, Washington, D.C., Overseas Development
Council.
O ' T O O L E , L J . Jr. ( 2 0 0 0 ) , "Research on Policy Implementation: Assessment y
Prospects "Journal of Public Administration Research y Theory, vol. 10, n u m . 2,
KLITCAARD,
pp. 2 6 3 - 2 8 8 .
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.
ting Good Government: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Coun
tries, Cambridge, Ma., Harvard Institute for International Development.
TEBDLER, Judith y Sara Freedheiin (1994), "Trust in a Rent-Seeking World:
Health y Government Transformed in Northeast Brazil", World Development,
vol. 22, num. 12, pp. 1171-1192.
WINTER, S.C. (2006), 'implementation," en gL G. Peters y J. Pierre (eds.). Hand
book of Public Policy, Londres, Sage Publications.
World Bank, World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People,
Washington, D C , T h e World Bank.
YOUNIS, T. e I. Davidson (1990), "The Study of Implementation", en T Younis
(ed.), Implementation and Public Ihlicy, Dartmouth, R U , Aldershot. http://en.
wiktpedia.org/wiki/Murphy%27s_law y http://www.murphys-laws.com/
murphy/murphy-true.html para el 10 de abril de 2008.
Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.