You are on page 1of 20

NOMBRE DEL CURSO/CLAVE:

AP 4014
Derecho y administracin pblica

NOMBRE DEL PROFESOR TITULAR:

Dr. Pedro Torres Estrada

NOMBRE DEL LIBRO:

Poltica Pblica y Democracia en Amrica


Latina. Del anlisis a la implementacin

NOMBRE DEL AUTOR:

Freddy Marias y Vidal Garza Cant

NOMBRE DEL CAPTULO:

La brecha de la implementacin

EDITORIAL:

Porra

EDICIN:

1a

NMERO DE ISSN/ISBN:

978-60-7401-07-25

FECHA DE PUBLICACIN:

2011

RANGO DE PGINAS:

33-51

TOTAL DE PGINAS:

19

Reproduccin autorizada en los trminos de la Ley Federal del Derecho de Autor, bajo licencia del CEMPRO (Centro Mexicano de Proteccin y
Fomento de los Derechos de Autor) CP07-12 y procurando en todo tiempo que no se violen los derechos de los representados por CEMPRO y tutelados
por la legislacin de derechos de autor mexicana.
No se permite la copia, reproduccin ni distribucin de la obra, nicamente se autoriza el uso personal sin fines de lucro por el periodo comprendido
del 10 de septiembre al 23 de noviembre del 2012, para cualquier uso distinto al sealado anteriormente, se debe solicitar autorizacin por escrito al
titular de los derechos patrimoniales de la obra.

La brecha de la implementacin*
Merilee S. Grindie

Implementacin -llevar ideas de poltica a la prctica- es frecuentemente la


parte ms difcil e incierta del proceso de poltica. Nuestra atencin, por supuesto, tiende a dirigirse al calor de los debates, negociaciones y votaciones
que caracterizan la aprobacin de nuevas polticas, cuando funcionarios y
polticos hablan en pro o en contra del cambio, cuando los medios siguen los
pormenores de apoyo y oposicin, y cuando una variedad de agentes hablan
sobre la intencionalidad de las nuevas polticas. No obstante, consistentemente emergen obstculos no previstos despus que los diseadores, partidarios y
agentes de nuevas iniciativas declaran la victoria. Con frecuencia, nadie presta
atencin mientras estos obstculos gradualmente magullan la intencionalidad
y el efecto de la poltica y surge una brecha de la implementacin.
1

Esta brecha es la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anuncia como poltica y lo que en realidad se ejecuta. Esta transicin constrie a las
polticas pblicas en todo el mundo, tanto en los pases desarrollados como en
vas de desarrollo, tanto en la poltica internacional como en la nacional. Esta
es una situacin que persiste en pases latinoamericanos, pero esta regin del
mundo no est sola en su sufrimiento. Es una regin que da gran valor a la
existencia legal y formal de la poltica pblica, sin embargo, en los pases latinoamericanos los hacedores de poltica y sus ciudadanos pueden generalmente no estar preparados para enfrentar la frecuencia con que se presenta esta
brecha. Las polticas pblicas pueden surgir en un sentido legal y formal, pero
esto no asegura que sern efectivamente ejecutadas. En las nuevas democracias de Amrica Latina, si no se atiende la brecha de la implementacin se
* traduccin de ("arlos Gonzlez Barragn.
'La literatura que trata la iniplemenracin es vasta, incluyendo un sinnmero de casos de estudio sobre
H e sali mal" en polticas pblicas En paseren desarrollo, mucho del inters especfico en la implementacin
data de los ochenta y noventa. En los 2000. ha habido una renovacin del inters en el tema de la inplementaUon entre aquellos interesados en la ciencia de la administracin. Vase, por ejemplo, S.M. Barren (006); Mi
chael Hill y Paul Hupe (2002): L.J. OToole.Jr. (2000), S. C, VViuter (2006): T. Younisel. Davidson (1990).
u

::

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

puede debilitar la aprobacin ciudadana del desempeo gubernamental, provocar decepcin cuando las polticas prometidas no son efectivamente ejecutadas o'peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general.
En ocasiones, la brecha de la implementacin puede ser relativamente
angosta, al introducir cambios sutiles cuando la poltica pasa del anuncio a la
realidad. En otras, puede ser enorme, como el caso de una nueva poltica que
nunca se lleva a cabo y permanece olvidada en repisas empolvadas. La brecha
puede ser benigna, o incluso til, por ejemplo hay polticas pblicas pobremente diseadas pero que se ajustan a la realidad en un esfuerzo para hacerlas
ms implementables. Pero, tambin, puede ser profundamente daina, como
cuando los beneficios de la poltica son aprovechadas por aquellos q u e no
tienen derecho a ellos. Pequea o grande, benigna o daina, la brecha de la
implementacin casi siempre es imprevisible.
La frecuencia de la brecha sugiere la verdad encerrada en las leyes de
Murphy: "Nada es tan sencillo como parece. Todo consume ms tiempo de lo
que usted cree consumir. Si algo puede salir mal, saldr mal." En el p r o ceso de la poltica pblica, los postulados de M u r p h y implican q u e para
cualquier nueva poltica, "para cualquier proceso posible de anlisis y diseo, existe una probabilidad significativa que lo que se anuncia como poltica sufrir un revs, reinterpretacin, deslizamiento o sabotaje mientras se
hacen esfuerzos para ponerla en prctica".
2

Conocemos algo acerca de las causas de un revs, reinterpretacin, deslizamiento y sabotaje; adems, tenemos algo de experiencia en encontrar por lo
menos remedios parciales para "cosas que salen mal" en la implementacin.
Por ello, es posible anticipar algunas fuentes de los problemas de la implementacin y encontrar formas de eludir otras, minimizando as la magnitud de la
brecha o su efecto nocivo. En este captulo, primero sealo algunas causas
comunes de la transicin de la implementacin y luego identifico un n m e r o
de maneras en que los hacedores de poltica, acadmicos, y otros, han intentado minimizar el efecto de las leves de Murphy durante la implementacin. Por
Los orgenes de las leyes tic Murphy son osemos. Una versin es <|iie en 1949, el capitn F.dgard Murphy,
un ingeniera de la fuerza area, dijo sobre un tcnico en su provecto que: "Si hay alguna manera de hacer algo
iiial.'l la encontrar." Sin embargo, varias fuentes relacionan a las leyes de Murphv con la Ley de Sod y la Ley
de Finagle ("si algo puede salir mal, saldr mal, en el peor momento posible") Entre las leves asociadas con las
leves de Murphy en la crga popular se encuentran un nmero no mencionado en el texto de este captulo. Por
ejemplo, "si existe la posibilidad de que varias cosas salgan mal, aquella que cause ms dao ser la que finalmente salga nial." y "s usted percibe que hay cuatro posibles maneras en las que algo puede salir mal, y las elude,
entonces, una quinta manera, para la cual no se esr preparado, de pronto surgir". Vase http://en.wt kipcdia.
org/wikt/Murphy%27s_law y hrtp://www.imirphys-laws,oiii/murphy/murflty-tnic.html 10 de abril de 008.

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

{o tanto, el objetivo de este trabajo es describir causas y explorar remedios, no


se trata de erradicar problemas de implementacin, sino de rnaxirntzar la medida con la que pueden ser pronosticados y prevenidos. Los procesos de polnica como las polticas mismas, nunca son perfectos o carentes de daos no
deseados. Sin embargo, con previsin, pueden ser mejorados y en ocasiones,
una serie de peligros de implementacin pueden ser evitados.

FUENTES DF LA BRLCHA

En el mundo de la poltica pblica, no es difcil identificar razones por las que


la implementacin marcha mal. Con frecuencia hay mltiples factores que se
interponen en la ejecucin de la intencionalidad de una poltica, como concluyen los post-mortems sobre qu ha salido mal en experiencias reales de polticas. Estos factores van desde aquellos que son inherentes al tipo de poltica que se persigue, hasta los que tienen que ver con el contexto en que se
est llevando a cabo.

La poltica pblica corno problema

Es til comenzar una lista de retos que tiene implementacin, si se acepta


que algunas polticas son simplemente ms difciles de ejecutar que otras.
Algunas -particularmente aquellas que involucran la provisin de servicios
como educacin, salud e infraestructura- requieren de largas cadenas de
acciones y muchos actores para ser ejecutadas efectivamente. Cada eslabn
de la cadena debe funcionar -esro es, todas las acciones deben corresponder
a la intencin de las polticas y los actores deben asumir responsabilidades
por su papel en el p r o c e s o - si la poltica va a ser implementada efectivamente. En educacin, por ejemplo, la implementacin de un nuevo plan de
estudios depende del desarrollo oportuno de los libros de texto y los materiales, su distribucin en las escuelas, grados, maestros y estudiantes indicados; la capacitacin de los maestros; el compromiso de los directores de
las escuelas para apoyarlo; la disponibilidad de inspectores escotares para
asegurar que el plan sea impartido efectivamente; la aprobacin de la innovacin por parte de los padres de familia, y as sucesivamente. Pressman y
Wildavsky (1973) observaron hace mucho, que por cada eslabn de la cadeMaterial reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

na al que corresponda un punto de decisin por algn actor, las probabilidades de que algo salga mal aumentan.
Los procesos de implementacin en cadenas largas pueden ser comparados con polticas de "plumazo" o golpe de pluma que requieren muy pocas
acciones y actores para llevarse a c a b o / Un ejemplo clsico de este tipo de
poltica es la decisin de devaluar una moneda, la cual puede ser ejecutada
m u y rpidamente, por medio de las acciones de m u y pocos individuos clave
-destaca el gobernador del banco central y el ministro de finanzas. Mientras
que la controversia poltica y sus repercusiones pueden ser vastas, llevarlas a
cabo resulta un proceso relativamente sencillo. Lo mismo se puede decir acerca de la implementacin de muchas polticas en el arsenal neoliberal que piden
una desregulacin y una liberal izacn, y se llevan a cabo dejando de actuar.
Por lo tanto, una fuente importante de los problemas de implementacin
tiene que ver con las caractersticas de las polticas que se lleven a cabo [vase, por ejemplo, Merilee Grindle y J o h n T h o m a s (1991); Coralie Bryant y
Louise G. White (1982); Marc Lindenberg y Benjamn Crosby (1981); Peter
S. Cleaves (1980)]. Cuntas actividades se requieren para que una poltica se
ejecute?, cuntos tipos de actores distintos tienen que estar de acuerdo para
que una poltica se lleve a cabo?, qu tanto deben cambiar su comportamiento los oficiales, organizaciones y beneficiarios para que una poltica sea exitosa?, cunta cooperacin se requiere entre los implementadores, beneficiarios
y otros?, cuntos niveles de gobierno estn involucrados? Preguntas como
stas son tiles en un inicio para anticipar la complejidad del proceso de implementacin. Como se sugiere ms adelante en este captulo, estas preguntas
tambin pueden ser importantes para sugerir medidas que reduzcan la complejidad de algunas polticas.
Rastrear los problemas de implementacin al contenido de las polticas es
esencial para polticas que no son factibles en un inicio, esto es, las que son
planeadas sin considerar la realidad econmica, poltica, social o burocrtica
q u e deben afrontar para llevarse a cabo c u a n d o se ejecutan. Un ejemplo
claro de este tipo de poltica sera la intencin del gobierno de Estados
Unidos de construir una democracia en Afganistn e Irak en un periodo
corto. Claramente, el que estas expectativas dan forma a la poltica; el que
los hacedores de poltica no puedan apreciar la naturaleza de la sociedad, la
poltica, historia y conflictos de los pases meta y el que no puedan entender
'Este es un punto importante que expone Joan Nclson (1999).

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

la complejidad o las dimensiones temporales de cmo se crean y mantienen las


democracias afect la implementacin.
Las polticas pblicas mal sustentadas son, por lo tanto, otra fuente de
problemas. En realidad, las polticas no factibles son una falla del proceso
* de hacer poltica y no de implementacin, a u n q u e frecuentemente son los
irnplementadores los que soportan la carga de la culpa por la falla de la poltica. Para estos actores - y a sean individuos o agencias- esta fuente de brecha de la implementacin es particularmente frustrante, puesto que frecuent e m e n t e no estn en una posicin de informar a los hacedores de poltica
sobre sus errores.

El contexto como el problema

Hasta las polticas bien diseadas y bien intencionadas salen mal cuando se
realizan esfuerzos para ejecutarlas en contextos econmicos, polticos y sociales que son hostiles al cambio. Para empezar, las estructuras de poder pueden
no favorecer la implementacin de nuevas polticas. Efectivamente, el conflicto y la resistencia son inherentes a la mayora de los esfuerzos para introducir
y mantener nuevas iniciativas de poltica (Cuesta, 2007). Por su naturaleza, la
mayora de las polticas no slo proveen beneficios, sino que tambin imponen
costos; crean ganadores, pero tambin perdedores. Una caracterstica casi
universal de las iniciativas de reforma poltica qLie crean ganadores y perdedores es que estos ltimos tienen grandes incentivos para resistir el cambio y
estn plenamente conscientes de sus prdidas potenciales, mientras que los
ganadores no saben de los beneficios que habrn de recibir y pueden no estar
bien organizados para forzar el cambio. En sociedades democrticas, la capacidad de los perdedores potenciales (y ganadores por supuesto) para dar a
conocer sus preocupaciones es vasta -esta es una parte inherente a un sistema
. basado en la nocin de igualdad de derechos y libertad de asociacin.
4

Sin embargo, el efecto de la controversia durante la implementacin de


las polticas es particularmente notable donde las decisiones sobre poltica se
toman en contextos relativamente cerrados. Este es, efectivamente, el caso en
muchos pases de Amrica Latina, incluso en una era de democracia, en la
cual normalmente, las decisiones de poltica se realizan por el Poder Ejecuti'Para una discussion til sobre problemas institucionales y organizadonales tai pases t:n desarrollo vase
Francis Rikuyama (2004).

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

vo, con poca participacin de la legislatura o los pblicos informados. Con


frecuencia, la capacidad de los medios de comunicacin, las universidades y
think tanks es incipiente para contribuir en los debates sobre iniciativas de
poltica y las estructuras de los grupos de inters estn mal articuladas o fa
vorecen slo a un grupo de la poblacin. En esos casos, las polticas se pueden
anunciar sin haber generado mucha discusin, escrutinio o informacin so
bre lo que se implementar. Las negociaciones, conflictos y compromisos que
se espera caractericen el proceso de formacin de polticas son desplazadas a
los esfuerzos de implementacin, en donde los intereses de los ganadores y
perdedores son atendidos de manera fragmentaria por aquellos responsables
de ejecutar las polticas.
4

Adems, los actores que tpicamente se involucran en el proceso de for


macin de polticas con frecuencia son reemplazados por un grupo diferente
cuando las polticas estn siendo implementadas (Soonman Kwon y Michael
R. Reich, 2003; J a m e s A, Trostle, Johannes U. Sommerfeld y J o n a t h o n L.
Simn, 1997; Soonman Kwon y Michael R. Reich 2003; J a m e s A. Trostle,
J o h a n n e s U. Sommerfeld y Jonathon L. Simn, 1997).
C o m o consecuencia de un proceso relativamente c e r r a d o de t o m a de
decisin, la poltica de la poltica pblica en muchos pases de Amrica Lati
na es con frecuencia la de quin se queda con qu durante la implementacin
(Alex Shankland y Andrea Cornwall, 2007). Es en este p u n t o que las exigen
cias de beneficios o auxilio, cuando hay costos potenciales, se llevan a los
responsables de implementar la poltica. Aunado a esto las redes clientelares
son ms capaces de intervenir y distorsionar la distribucin de los beneficios
de la poltica pblica (Merilee S. Grindle, 1980). En ese tipo de casos, aque
llos con ms poder econmico o poltico, capacidad organizacional, redes
informales con las lites o estatus social llegan a tener mayor capacidad para
exigir beneficios (la construccin de una calle en una comunidad en particu
lar, la obtencin de medicamentos u hogares subsidiados, por ejemplo) o
evadir costos (pagar impuestos, compartir agua con comunidades ro abajo,
o perder acceso a subsidios, y as sucesivamente).
El clientelismo, mismo que forma parte extremadamente importante de
muchos sistemas polticos y que puede ser un medio por el cual se mantiene
'Para encontrar ejemplos de estos estilos de toma de decisiones de polrica, vase Merilee S. Grindle
(2(XH).
'Esta es tierra frtil para sistemas polticos en los que el clientelismo es un aspecto importante de las rela
ciones entre el Rstado y la sociedad.

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

la estabilidad poltica, frecuentemente se traduce en una distribucin de los


recursos de la poltica pblica mediante redes de agentes de poder, influyentes del partido o lites sociales que captan los beneficios con propsitos polticos o privados. En esos casos, la poltica puede ser bien intencionada y socialmente benfica, pero enfrentar un difcil reto de economa poltica. En
democracias nuevas, los beneficios de las polticas pueden fluir mediante una
gama de "agentes" polticos, cuya responsabilidad en parte es la de asegurar
que individuos, grupos o comunidades en particular obtengan acceso a ellos
como recompensa a la lealtad partidista, contribuciones a campaas polticas
u otros intercambios informales.
Un tipo diferente de reto de implementacin relacionado al contexto involucra el que ocurran sucesos no anticipados que hagan ms difcil o imposible la ejecucin de la poltica. Incluso, cuando esto pasa, las polticas bien
diseadas pueden fracasar o ser significativamente alteradas. Algunas veces
esto tiene que ver directamente con la poltica. Por ejemplo, cuando la implementacin de una nueva poltica de salud depende de la instalacin y uso de
nuevos programas compuracionales y stos no pueden ser distribuidos, se
agotan o no funcionan con las computadoras existentes, el proceso de implementacin se puede retrasar semanas o meses (vase, por ejemplo, David E
Pyle, 1980). Ocasionalmente esto se puede prever, pero en otras resulta imposible; incluso se puede remediar, pero se requiere de un replanteamiento
de la poltica.
Ms difcil todava es cuando hay factores que retrasan, complican o daan la implementacin de la poltica sin tener nada que ver con la poltica en
ejecucin: una guerra, una crisis cambiara, un espiral inflacionario, un cambio en el liderazgo poltico con diferentes prioridades, una huelga de los
proveedores de servicios, una escasez petrolera -estos factores ocurren con
alguna regularidad, aunque frecuentemente no pueden ser previstos mientras
los hacedores de poltica y los implementadores se enfocan en los requisitos
de una poltica en particular. En estos casos la ejecucin de las polticas se
podra interrumpir o abandonar invocando poco las "bondades" de la poltica
pblica en s misma.
El contexto en el que la poltica es implementada tambin incluye las
capacidades administrativas y de gestin de los actores que implementan. De
hecho, los problemas de capacidad se encuentran entre las limitantes que con
frecuencia se pasan por alto (Mary E. Hilderbfrand y Merilee S. Grindle,
1995). Esta capacidad por supuesto tiene que ver con el grado de complejidad

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

de las polticas a implementar; aquellas que requieren largas cadenas de ac


cin y respuesta por parte de los actores son probablemente las que requieren
ms sofisticacin en la gestin; las que deben ser implernentadas en periodos
considerable son p r o b a b l e m e n t e las que requieren de m a y o r seguimiento
administrativo, aquellas que involucran mltiples niveles de gobierno requie
ren gran coordinacin y habilidades de gestin. Sin embargo, la capacidad
administrativa y de gestin del sector pblico es notablemente escasa en mu
chos pases de Amrica Latina, y mientras ms pobre sea un pas, es probable
que esta capacidad sea deficiente en maneras significativas. Este encuentro
entre contexto y contenido de la poltica pblica puede crear obstculos insu
perables a la implementacin de algunas polticas.

HACIENDO LA POLTICA MS IMPIEMENTABI F

Si se consideran los mltiples problemas entre la brecha de la implementa


cin, con su naturaleza variable, y las polticas es poco probable que desapa
rezca. De cara a esta difcil verdad, puede ser mejor aceptar que el proceso de
implementacin es inherentemente problemtico. Con esto como fundamen
to, el tema, tanto para los practicantes como para los acadmicos es buscar si
hay maneras de anticipar algunos de los problemas ms probables y predeciblcs que pueden surgir y evaluar formas de minimizarlos o evitarlos.
No creo que sea posible excluir las leyes de M u r p h y del proceso de hacer
polticas, lo que s es que un anlisis cuidadoso de los contenidos de la polti
ca y de los contextos puede proporcionar ideas sobre cmo hacer las polticas
ms implementables, sin pensar en la perfeccin. De hecho hay un nmero
de estrategias que pueden seguirse para limitar la magnitud con la que la
brecha de la implementacin destruye buenas polticas.

Simplificar
Corno hemos visto, la complejidad es una caracterstica importante de las
polticas que tiene implicaciones directas para la realizacin de la implemen
tacin. En general, probablemente es cierto que mientras ms compleja sea la
poltica pblica, ms difcil ser implementarla efectivamente. Dicho de otra
manera, mientras ms compleja sea la poltica, la probabilidad es que la rea-

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

lizacin de la implementacin se ample. Entonces, hay mtodos q u e los


hacedores de poltica y otros puedan adoptar para simplificar las polticas y
as fortalecer su implementabilitlad?
U n a estrategia en los pases latinoamericanos que ha sido adoptada con
frecuencia, desde hace 25 aos, es aquella qtie reduce las actividades del Estado. Con ello, se supona que la implementacin iba a encontrarse con menos problemas; por ejemplo las polticas neoliberales que r e d u n d e n en un
menor nmero de requisitos para licencias y permisos, o aquellas q u e reducen o eliminan subsidios, recortan las acciones y actores que intervienen entre el objetivo y el logro de ste (vase, por ejemplo, Robert Klitgaard, 1998).
Reducir las actividades del Estado para permitir una transicin econmica
ms rpida o para reducir la corrupcin son buenos ejemplos de maneras en
las q u e pedirle al Estado que haga menos puede significar menor complejidad
de la poltica pblica. En ocasiones, las iniciativas de privatizacin eliminan
la responsabilidad de implementacin, especialmente cuando la actividad a
privatizar no tiene que ver con la provisin de bienes pblicos. Por supuesto
que en el caso de los bienes pblicos y monopolios naturales, las responsabilidades directas de la implementacin han sido frecuentemente reemplazadas
por aquellas que tienen que ver con el monitoreo y regulacin de actividades
de terceros, por lo que el resultado neto, podra no ser necesariamente de
menor complejidad de la poltica.
La solucin neoliberal a la complejidad en las polticas no siempre es apropiada - h a y muchos pases, gobiernos y ciudadanos que estn comprometidos
con la provisin de algunos servicios y el control pblico de algunas actividades. En ese tipo de casos, la magnitud de la complejidad necesaria puede ser
evaluada. Bsicamente, los hacedores de poltica y sus planeadores tienen que
preguntarse si hay maneras ms sencillas o directas de alcanzar sus objetivos.
Se podran perseguir menos objetivos en una poltica, por ejemplo?, involucrar a menos actores en la provisin de servicios?, proveer servicios en ventanillas nicas?, habran oportunidades para dar soluciones con correo electrnico de gobierno?, se podran simplificar los procesos de monitoreo y
evaluacin?, sera posible replantear las polticas para que los administradores y gestores, as como quienes proveen los servicios, tengan mayores incentivos para promoverlas?, habra manera de adaptar las polticas, para que los
polticos locales o grupos ciudadanos se conviertan en defensores y monitores de la poltica?, habran formas razonables de compensar a los perdedores,
para que no se interpongan en el camino de una implementacin electiva de

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

la poltica? Estas y otras preguntas dirijen a los hacedores de poltica en los


contenidos de las polticas que estn diseando y les invitan a que tomen las
medidas necesarias para asegurarse que las cosas se hagan.

El anlisis de la implementacin como el anlisis de la poltica

La posible simplificacin de la poltica para que sta sea ms implementable


enfoca su atencin en la importancia de considerar el anlisis de la implementacin como parte del proceso de la hechura de las polticas. Esta observacin parece evidente en s misma - c m o podra la implementacin no ser
considerada parte de las formas en que las polticas son evaluadas y analizadas antes de ejecutarse? Sin embargo, sorprendentemente, hay evidencia
simple de que el anlisis de la poltica frecuentemente pasa por alto la importancia de pensar sobre el proceso de implementacin. Aunque se tiene
una amplia aprobacin de que la implementacin no es "meramente" administracin -algo que sucede en automtico una vez que la poltica se aprueb a - es sorprendente que con frecuencia esto se asume implcitamente por
aquellos que hacen la poltica.
Si los hacedores de poltica estn conscientes de la transicin de la implementacin - o si se les puede alentar para que la consideren- entonces hay
varias maneras para introducir el tema de la factibilidad de la implementacin en el proceso de diseo de la poltica. Una forma frecuentemente recomendada - p e r o raramente puesta en marcha!- es la de incluir a los implementadores en el proceso de diseo de la poltica. Si aquellos q u e tienen
conocimiento de las maneras en las que los asuntos polticos, administrativos
y de gestin afectan la ejecucin de las polticas estn sentados en la mesa
como parte del proceso del diseo de la poltica, sus aportaciones podran ser
valiosas en esta etapa previa a la implementacin. Su conocimiento y experiencia pueden anclar una poltica en un contexto de implementacin realista
y, adems, pueden proveer de aportaciones significativas sobre qu factores
se deben tomar en consideracin. Qu incentivos motivarn a los proveedores de servicio?, por ejemplo, qu tipo de capacitacin se requiere?, qu
detalles logsticos se necesita afinar? y as sucesivamente.
De igual manera, los hacedores de poltica pueden aprender a utilizar modelos analticos que les ayuden a pensar sobre el proceso de implementacin
desde la perspectiva de la mesa de diseo. Hay numerosos modelos de este

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

tipo, el punto es emplear uno o dos de estos modelos para realizar proyecciones
hacia adelante o atrs, sobre lo que necesita suceder en cada paso del proceso
de implementacin para considerar factores que con frecuencia impiden estos
pasos y la manera para encarar hacerlo y tomar las medidas necesarias.
7

Los implementadores como solucionadores de problemas

Si gerentes, administradores y proveedores de servicios se entrenan para se


guir reglas y aplicarlas, probablemente no respondern con presteza a los
problemas que p u e d a n surgir d u r a n t e el proceso de implementacin. En
esos casos, con toda seguridad, remitirn el problema a sus superiores, ac
tuarn sin prestar atencin a si las metas de la poltica se cumplen, usarn la
coercin para forzar la implementacin, o s i m p l e m e n t e se rendirn y no
harn nada. En contraste, si los implementadores entienden que sus empleos
deben incluir una solucin proactiva de problemas, y si hay incentivos para
que ellos p r o m u e v a n las metas de la poltica a pesar del s u r g i m i e n t o de
obstculos diversos, entonces tendrn mayores probabilidades de superar
por lo menos algunos de los obstculos en busca de las metas de la poltica.
C u a n d o los implementadores ven que parte de su responsabilidad es la so
lucin de los problemas, es porque cuentan con cierta discrecin y flexibili
dad para responder a las diversas clases de asuntos sobre la marcha y tienen
el alcance y aprobacin para ser creativos, siempre y cuando esto b u s q u e
que las metas de la poltica se logren.
As como los implementadores pueden aprender que el principal prop
sito de sus empleos es aplicar y seguir reglas sin importar el resultado de la
poltica, tambin vern que sus habilidades los harn mejores para solucionar
problemas. De hecho, una de las razones del rpido crecimiento de las escue
las de poltica pblica -y de la crtica a las escuelas de administracin pblica
tradicionales- en todo el m u n d o es el deseo de motivar a los estudiantes para
que resuelvan problemas y sean proactivos, en vez de aplicadores de regias
pasivos. En estas escuelas, los estudiantes son motivados para desarrollar
habilidades analticas y de toma de decisiones que son apropiadas para pro
blemas enredados y complejos; y contextos en los que los tomadores de de
cisiones no cuentan con informacin completa.
'Hay modelos que consideran a la implementacin como un proceso. Vase, por ejemplo, Gnndle y Tilo
mas (1991, cap. 7). Paul Sabaticr (1980), Bryant y White I982).

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

El mtodo de caso con frecuencia es usado en estas escuelas de poltica


pblica y en los cursos cortos que se ofrecen a los practicantes (C. Roland
Chrtstensen y David A. Garvn, 1991; Louis Baraes, C. Roland Christensen,
y A b b y Hansen, 1991). Un caso es una descripcin de una situacin del
" m u n d o real" en la que se tiene que tomar una decisin o alguna accin y en
el que los actores se confrontan con intereses diversos, informacin incompleta y presiones de tiempo. El desenlace de la historia es el gran ausente, ya
que el propsito es compartir inteligencia, experiencia, habilidades y puntos
de vista en el saln de clases y as encontrar una solucin viable, ms no
siempre perfecta, a un problema complejo. El mtodo es particularmente
apropiado para fomentar la recopilacin de puntos de vista sobre la implementacin de la poltica en sociedades democrticas, en las que el n m e r o de
actores en el proceso de poltica tiende a ser grande y diverso, en las que las
presiones para actuar o no son grandes y en las que la importancia de la consulta es importante.
Asimismo, las escuelas de poltica pblica ensean habilidades de negociacin, comunicacin y liderazgo, y fomentan el que los estudiantes trabajen
en grupos y usen mtodos cuantitativos para c o m p r e n d e r situaciones del
m u n d o real. Las habilidades que se imparten de esta manera desarrollan individuos que son capaces de analizar asuntos de una forma sistemtica, pero
aplicada, y de considerar una variedad de opciones para responder a problemas a m e d i d a que surjan en el m u n d o real. Al igual q u e las habilidades
aprendidas mediante la discusin de casos, stas son particularmente apropiadas para entornos democrticos, en los q u e los hacedores de polticas e
implementadores necesitan una gama de "habilidades personales" para llevar
a cabo sus responsabilidades.
En escala organizacional, los implementadores pueden ser motivados
para dar una solucin adecuada a los problemas, y ser recompensados.* En
aos recientes, ha habido una gran discusin sobre fomentar experimentos
con pago por desempeo, gestin orientada a resultados (en las que los implementadores cuentan con metas claras y alcanzables, as como el tiempo para
alcanzarlas), trabajo efectivo en equipo, y otras formas diversas de recompensar este comportamiento como los premios de reconocimiento e innovacin.
'Para una discusin reciente <le incentivos en la gestin pblica, vanse los ocho artculos en International
Public Management Jauntal, "Sytnposiutit on Pul)lic Service Motivacin", vol. II, nm. 1, 2008. Para una importante discusin de incentivos en la gestin pblica en el contexto de pases en desarrollo, vase Judith Tendler y
Sara Freedheiro, "Trust in a Renr-Seeking World: Health and Government Transformed n N'orrhcasr Brasil",
WrtrldDaxlopmtnt, vol. 21. nm. 12 ( 1 9 9 4 ) , pp. 1171-1 W..

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

Poner estos incentivos en prctica puede llevar tiempo y enfrentar resistencia, pero la reorganizacin y el remontaje de esto puede ser una herramienta
valiosa para motivar un compromiso apropiado con la implementacin, como
sugieren los proponentes de la nueva gestin pblica (]. Boston, J. Martin, J.
Pallot v P VValsh, 1996). De igual manera, aquellos que defienden los enfoques "de procesos," en vez de los "de planes de trabajo" para la implementacin tambin sealan la importancia de la flexibilidad y los incentivos para
fomentar respuestas adecuadas por parte de aquellos responsables de llevar a
cabo las polticas (Bryant y VVhite, 1982).
Al evaluar el potencial para implementar polticas, est claro que algunos
actores podran tener, casi de manera natural, ms incentivos que otros. Detrs de los consejos para delegar, por ejemplo, puede estar la percepcin que
aquellos ms cercanos al problema, probablemente estn ms interesados en
encontrar soluciones a ste (vase, por ejemplo, Shadid Javid Burlci, Guillermo Perry y William Dillinger, 1999). Los gobiernos locales podran tener ms
inters en ver que las calles se reparen y que los maestros se presenten a trabajar, por ejemplo. Las organizaciones no gubernamentales enfocadas a un
problema en particular pueden ser implementadores m u y apropiados para
solucionar problemas, considerando su compromiso inicial; los receptores de
servicios pueden serlo para llevar a cabo el monitoreo y evaluacin de las
actividades; los de servicios privados pueden tener mayor inters en el buen
uso del tiempo, equipo y otros recursos ya q u e hay un inters que busca
obtener utilidades. Por lo tanto, para cualquier poltica pblica, vale mucho
la pena comenzar con una evaluacin sobre qu personas probablemente estn interesados en una implementacin efectiva de la poltica.
Por supuesto que en cualquier lista de "cosas q u e se pueden hacer" para
mejorar la implementacin, deben figurar, actualmente el monitoreo y evaluacin. El primero es especialmente valioso para proveer informacin sobre
dnde y cundo podran estar saliendo mal las cosas, y, la segunda es esencial
si se quiere conocer el grado en que se realiz la poltica. Por supuesto que
hay poca controversia sobre la importancia o el valor de esto. Con demasiada
frecuencia, sin embargo, el monitoreo no se realiza de manera sistemtica o
incluye mtricas que pueden desviar a los implementadores de las metas de
la poltica pblica-contar cuntos pacientes se atienden por hora en una clnica de salud, por ejemplo, en vez de una mtrica que sea ms til en evaluar
la calidad de la atencin, igualmente, con frecuencia, las evaluaciones se realizan puntualmente y luego slo son usadas para ocupar espacio en una repi-

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

sa. El monitoreo y la evaluacin slo son tiles si las aprovechan los gerentes
y pueden informar a los implementadores.

Contenido y contexto

As como algunos problemas de la implementacin surgen por el contenido


de la poltica, otros pueden ser rastreados al contexto en el que las polticas se
llevan a cabo, los esfuerzos para minimizar estos problemas incluyen consideraciones de contenido y contexto. Pueden los hacedores de polticas ajusfar los contenidos de stas para hacerlas ms factibles?, incluso considerar
cmo aclarar, simplificar o racionalizar una poltica para que enfrente menos
problemas potenciales mientras se lleva a cabo? Por ejemplo, una ventaja citada con frecuencia para los mecanismos de transferencia de efectivo, com)
una forma de hacer poltica social, es que requieren mucho menos administracin que otras formas de asistencia social y ponen mucha de la responsabilidad
para el seguimiento de la implementacin en el receptor, en vez de en el proveedor del servicio (L. Rawlings y G. Rubio, 2005). De manera similar, pueden los hacedores de poltica compensar a los perdedores de alguna manera
para que no se interpongan en el camino de una implementacin adecuada de
la poltica? U n o de los propsitos de incluir a los realizadores implicados en
el proceso de poltica y del uso de modelos analticos es el de pensar cuidadosamente acerca de las opciones para alterar la poltica, como ya se est haciendo, y t o m a r en consideracin algunas de las fuentes ms probables de la
transicin hacia la implementacin.
Alternativamente, pueden los hacedores e implementadores de polticas
tornar acciones para alterar el contexto en el cual la poltica ser realizada?
Por ejemplo, puede haber formas para mejorar las habilidades de los implementadores para solucionar problemas cuando enfrentan obstculos no anticipados. Puede haber maneras de incorporar grupos ciudadanos o movilizar
a aquellos que tienen un inters en la implementacin efectiva para que desempeen un papel en ella (vanse, por ejemplo, Jonathan Fox, 2001; David
Jackson, 2007; Klaus Deininger y Paul Mpuga, 2005; Vera Schattan P Coelho, 2007). Incluso, habr manera de involucrar a los polticos, como intercesores para la implementacin de la poltica (Marcos, 2007).
Y, por supuesto, para cualquier poltica en particular, un enfoque estratgico para la implementacin debera incluir una combinacin de considera-

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

ciones sobre el contenido de la poltica y su contexto. La idea de pensar


acerca de sistemas de incentivos, por ejemplo, es la de alterar el contenido de
la poltica y al mismo tiempo el medio ambiente en el que se lleva a cabo. Las
formas en las que el contenido y el contexto pueden ser alteradas para fomentar polticas implementables es vasta, por supuesto, y sensible al tipo de poltica y el lugar, en particular, donde se implcmcnta. Para enfoques estratgicos que hagan frente a la transicin de la implementacin, sin embargo, el
punto crtico es detenerse para considerar qu se podra hacer para polticas
especficas en lugares exactos.

CONCLUSIONES: CUL ES LA PREGUNTA Y C U N D O SE DEBE PREGUNTAR?

La implementacin es un reto incierto. Muchos anlisis del proceso de poltica pasan por alto el problema para uso de la implementacin. Generalmente se asume que los problemas de decisin, anlisis y conflicto poltico entre
ganadores y perdedores se resolvern en el proceso de elaboracin de polticas. Muchos creen que la implementacin es una materia "meramente administrativa". Ciertamente, hay mucho revuelo en las fases iniciales de cualquier
proceso de poltica, sobre todo cuando emergen las ideas e intereses en conflicto. Sin embargo, la implementacin t a m b i n es un proceso plagado de
factores que pueden prodticir una varianza entre lo que se busca que la poltica haga y lo que realmente hace.
Algunos han argumentado que M u r p h y era optimista. De hecho, el nmero de cosas que pueden salir mal durante el proceso de implementacin de
una poltica probablemente desafa los conteos y clasificaciones. Por eso he
argumentado que no es posible derrocar a M u r p h y y obviar todos los retos
de la implementacin o dominar un proceso libre de problemas. Tampoco se
puede asegurar que las polticas se implementarn correcta y efectivamente,
considerando la gama de asuntos que pueden interponerse en el camino. Los
hacedores de polticas, implementadores y ciudadanos de sociedades democrticas desearan que la capacidad para controlar el resultado de las iniciativas pblicas fuera mucho mayor, pero la realidad es que ningn proceso de
implementacin completamente efectivo se puede garantizar, por mucho que
deseemos este tipo de certeza en la vida pblica.
En la medida en que esto es cierto, la pregunta apropiada para los hacedores de polticas, los qtie las planean y cualquier otro interesado en el pro-

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

ceso de poltica es: "ese pueden hacer las polticas ms implementables?" Me


sugerido la posibilidad de anticipar algn rango de problemas que pueden
surgir durante la implementacin y que, adems, es posible ser estratgicos
para evadirlos o sacarle la vuelta a algunos de ellos, si no a todos. Esto puede
haberse pensando para el contenido de la poltica y si ste se puede alterar, as
como considerar el contexto en el que la poltica debe ser implementada y
pensar si hay maneras de adaptar este entorno para que sea ms viable.
Mejorar la implementabilidad de las polticas es un asunto importante
para lderes, administradores pblicos y ciudadanos en sociedades democr
ticas. Atender este asunto puede fortalecer la credibilidad del gobierno, incre
mentar el bienestar de los ciudadanos y mejorar la satisfaccin en general con
la democracia. Al mismo tiempo, las dificultades encontradas en la implementacin de polticas en entornos democrticos puede ser vasta, dado que
suele haber mayor movilizacin de intereses en el proceso de poltica, ms
competencia entre ganadores y perdedores para determinar el resultado de la
toma de decisiones y mayor anticipacin entre los ciudadanos de q u e las
polticas pblicas se llevarn a cabo para mejorar su bienestar.
c Pueden hacerse las polticas ms implementables?, es una pregunta sen
sata, por lo que es particularmente importante que analistas, hacedores de
poltica e implementadores se la planteen en entornos democrticos. Pero, es
ms importante si se hace en el momento indicado, es decir, es ms apropiada
mientras la poltica se formula. Probablemente sera tarde si la pregunta se
hace cuando la poltica se est implementando. En consecuencia, esta es una
pregunta a la que analistas y hacedores de poltica deben prestar mayor aten
cin y no asumir que los administradores e implementadores simplemente se
harn cargo de traducir sus intenciones en realidades. Cuando lo hacen, dejan
que el camino hacia la implementacin sea largo y sinuoso.

BIBLIOGRAFA

Louis, C. Roland Christensen y Abby Hansen (1991), Teaching y the


Case Method, Boston, Ma., Harvard Universty Press.
BARRETT, S.M. (2006), "Implementarion Studies: Time for a Revival?", en L.
Budd.J. Charlesworth y R. Patrn (eds.), Making Policy Happen, Nueva York,
Routledge, Michacl Hill y Paul Hupe (2002), Implementing Public Policy Lon
dres, Sage Publicarions.

BARNES,

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

BOSTON, J-, J. Martin, J. Pallet P Walsh (1996), Public Management: The New
Zealand Model, Auckland, Oxford University Press.
BRYANT, Coralie Louise G. White (1982), Managing Development in the Third
World, Boulder, Co., Westview Press.
H Ri STENSEN, . Roland David A. Garvin (1991), Education for Judgment: The
Artistry of Discussion leadership, Boston, Ma., Harvard Business School.
CLEAVES, Peter S. (1980), "Implementation Amidst Scarcity Apathy: Political
Power Policy Design' , en Merilee S. Grindle (ed.), Politics Policy Imple
mentation in the Third World. Princeton, N.J., Princeton University Press.
CUESTA, Jos (2007), "Political Space, Pro-Poor Growth Poverty Reduction
Strategy in Honduras: A Story of Missed Opportunities", Journal of Latin
American Studies, vol. 39, 2da. parte, mayo.
DEININGER, Klaus Paul Mpuga (2005), "Does Greater Accountability Improve
the Quality of Public Service Delivery? Evidence from Uganda", World De
velopment, vol. 33, num. I, pp. 171-191.
FOX Jonathan (2001), "Vertically Integrated Policy Monitoring: A Tool for Civil
Society Policy Advocacy", Nonprofit Voluntary Sector Quarterly, vol. 30,
num. 3, septiembre, pp. 616-627.
FUKUYAMA, Francis (2004), State-Building: Governance World Order in the 21" Cen
tury Ithaca, N.Y., Cornell University Press.
GRINDLE, Merilee S. (1980), Policy Content Context in Implementation", en
Merilee S. Grindle (ed.), Politics Policy Implementation in the Third World,
Princeton, N.J., Princeton University Press.
GRINDLE, Merilee John Thomas (1991), Public Choices Policy Change: The Poli
tical Economy of Reform in Developing Countries, Baltimore, Aid., T h e Johns
Hopkins University Press.
(2004), Despite the Odds: The Contentious Politics of Education Reform, Prin
ceton, N.J., Princeton University Press.
HiLDERBFRAND, Mary E. Merilee S. Grindle (1995), "Building Sustainable
Capacity in the Public Sector: What Can Be Done?", Public Administration
and Development, vol. 15, num. 5, dicicmbre, pp. 441-463.
International Public Management Journal (2008), "Symposium on Public Service
Motivation", vol. 11, num. 1.
JAC:KSON, David (2007), " T h e 'Nampula Model': arnbique Case of Succe
ssful Participatory Planning Financing", en Anthony Bebbington Willy
McCourt (eds.), Development Success: Statecraft in the South, I loundmills, R U ,
Palrave Macmillan.
JAVID BURKI, Shadid, Guillermo Perry William Dillinger (1999), Beyond the
Center: Decentralizing the State, Washington, D C , Banco Mundial.
1

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

Soonman y Michael R. Reich ( 2 0 0 3 ) , "The Changing Process and Poli


tics of Health Policy in Korea", Harvard Center for Population and Develo
pment Studies, Harvard University. Working Paper Series, vol. 13, num. 10,

KWON,

octubre.
Robert ( 1 9 9 8 ) , Controlling Corruption, Berkeley, University of Cali
fornia Press.
LiNDr.NBF.RG, Marc y Benjamin Crosby ( 1 9 8 1 ) , Managing Development: The folitical Dime/man, West Hartford, Ct., Kumarian Press.
MARCUS, Andr Melo ( 2 0 0 7 ) , "Political Competition can be Positive: Embedding
Cash Transfer Programmes in Brazil", en Anthony Bebbing y Willy McCourt, Development Succes: Statecraft in the South, Palgrave Macmillan.
N E L S O N , Joan ( 1 9 9 9 ) , Reforming Health y Education: The World Bank, the IDH, and
Complex Institutional Change, Washington, D.C., Overseas Development
Council.
O ' T O O L E , L J . Jr. ( 2 0 0 0 ) , "Research on Policy Implementation: Assessment y
Prospects "Journal of Public Administration Research y Theory, vol. 10, n u m . 2,
KLITCAARD,

pp. 2 6 3 - 2 8 8 .

y Vera Schattan ( 2 0 0 7 ) , "Brazilian Health Councils: Including the


Excluded?, en Andrea Cornwall y Vera Schattan P Coelho (eds.), Spaces for
Change: 'The Politics of Citizen Participation in New Democratic Arenas, Londres,
Zed Books.
PRESSMAN, Jeffrey L. y Aaron B. Wildavsky ( 1 9 7 3 ) , Implementation: How Great
Expectations in Washington are Dashed in Oakland..., Berkeley, University of
California Press.
PYLE, David E ( 1 9 8 0 ) , "From Pilot Project to Operational Program in India: T h e
Problems of Transition", en Merilee S. Crinelle (ed.), Ibiiticsy Policy Imple
mentation in the Third World, Princeton, N.J., Princeton University Press.
RAWLINGS, L. y G. Rubio ( 2 0 0 5 ) , "Evaluating the Impact of Conditional Cash
Transfer Programs: Lessons from Latin America", The World Rank Research
Observer, vol. 2 0 , num. 1, pp. 2 9 - 5 5 .
SABATIER, Paul ( 1 9 8 0 ) , "The Implcmenation of Public Policy: A Framework of
Analysis", Policy Studies Journal, vol. 8:4, num. especial 2, pp. 5 3 8 - 5 6 0 ;
SHANKLAND, Alex y Andrea Cornwall ( 2 0 0 7 ) , "Realizing Health Rights in Brazil:
T h e Micropolitics of Sustaining Health System Reform", en Anthony Bebbington y Willy McCourt (eds.), Development Success: Statecraft in the South,
Houndrnills, RU, Palgrave Macmillan.
T R O S T LE, James, A.Johannes, U. Sommerfeld y Jonathon L. Simon ( 1 9 9 7 ) ,
"Strengthening Human Resource Capacity in Developing Countries: Who
Are the Actors? What are their Actions?", en Merilee S. Grindle (ed.), GetP COELHO

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

ting Good Government: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Coun
tries, Cambridge, Ma., Harvard Institute for International Development.
TEBDLER, Judith y Sara Freedheiin (1994), "Trust in a Rent-Seeking World:
Health y Government Transformed in Northeast Brazil", World Development,
vol. 22, num. 12, pp. 1171-1192.
WINTER, S.C. (2006), 'implementation," en gL G. Peters y J. Pierre (eds.). Hand
book of Public Policy, Londres, Sage Publications.
World Bank, World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People,
Washington, D C , T h e World Bank.
YOUNIS, T. e I. Davidson (1990), "The Study of Implementation", en T Younis
(ed.), Implementation and Public Ihlicy, Dartmouth, R U , Aldershot. http://en.
wiktpedia.org/wiki/Murphy%27s_law y http://www.murphys-laws.com/
murphy/murphy-true.html para el 10 de abril de 2008.

Material reproducido por fines acadmicos, prohibida su reproduccin sin la autorizacin de los titulares de los derechos.

You might also like