Professional Documents
Culture Documents
N S T I T U T O
P O L I
M
T C N I C O
X I C O
A C I O N A L
AGRADECIMIENTOS
10
PRESENTACIN
11
11
CAPTULO I
FINANZAS PBLICAS
CONCEPTO
DE FINANZAS PBLICAS
El trmino finanzas pblicas ha tenido diversas connotaciones de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Esto
obedece principalmente a razones histricas, as como al
nivel de desarrollo de cada pas y a la forma de gobierno.
Cabe citar que se utilizan como sinnimos: hacienda pblica
y poltica fiscal.
Para Musgrave, hacienda pblica trata del conjunto de problemas que
se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que
son problemas de asignacin de recursos, de distribucin de renta, de
pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por
lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigacin de
los principios de la economa pblica o, ms exactamente, sobre aquellos aspectos de la poltica econmica que surgen en las operaciones
del presupuesto pblico.1
Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos
pblicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso
nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la
realizacin de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el propsito de lograr una mayor estabilidad econmica. Tales ajustes
expresa reciben el nombre de poltica fiscal.2
Hicks seala que pueden considerarse como parte integrante de la
poltica fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a
cabo con el objetivo de apoyar la poltica econmica general. Cita
como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a
15
FINANZAS PBLICAS
componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamente, en el monto y la composicin de la inversin y el consumo privado.6
Esta concepcin se ajusta ms a la responsabilidad del Estado en los pases en vas de desarrollo. Siguiendo al mismo
autor, se citan los objetivos de la poltica fiscal.
Al respecto, establece que uno de los propsitos fundamentales es
crear el ahorro pblico suficiente para hacer frente al volumen de
inversin pblica previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento interno y externo, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de
la economa privada, por medios ms equitativos y eficaces, los ingresos necesarios para hacer frente a la provisin de los servicios pblicos
que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica tambin, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de
gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector
privado y social en la generacin del ahorro interno, en la inversin y
el consumo. Adems, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la
distribucin de la riqueza. Sobre el ltimo objetivo se opina que, mediante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propsito
sealado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fundamentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas progresivas ayude a disminuir la concentracin del ingreso, a travs del
gasto en poltica social, as como de infraestructura econmica se
coadyuva a la distribucin.
Con ello se precisa que la economa mexicana est integrada por los sectores antes mencionados. La descripcin
del sector pblico se efectuar ms adelante. El sector social
est compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecen
mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, a todas las formas de organizacin social para la produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. El sector privado en su expresin, denota
su naturaleza.
Es de inters describir la amplitud del sector pblico en
Mxico, a efecto de conocer el mbito de aplicacin de las
finanzas pblicas. Al respecto, el sector pblico se conforma
por el sector central o sector gobierno y el paraestatal; el
primero comprende los tres mbitos de gobierno, a saber:
federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cada
uno de los niveles citados, su dimensin es de mayor a
menor, partiendo de la esfera federal.
El presente texto tiene como propsito referirse al mbito
del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestatal
debido a que se cuenta con mayor informacin, y porque
ste ser tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo.
18
FINANZAS PBLICAS
La Constitucin Poltica de la Repblica seala los componentes del sector gubernamental. Al respecto, el artculo 49
expresa que:
El Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En cuanto al sector
paraestatal, uno de los sustentos constitucionales es el artculo 28, quinto prrafo, donde se manifiesta que: El Estado
contar con los organismos y empresas que requiera para el
eficaz manejo de las reas estratgicas a su cargo y en las
actividades de carcter prioritario, donde, de acuerdo con las
leyes, participe por s o con los sectores social y privado.7
Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativo
se deposita en el Congreso de la Unin, el que, a su vez,
est constituido por dos cmaras: la de Diputados, integrada
por los representantes populares, y la de Senadores, conformada por quienes representan a las entidades federativas.
El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia,
un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de
Circuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judicatura Federal.
El Poder Ejecutivo est depositado en una sola persona
que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos, quien para el desempeo de sus funciones cuenta con
la administracin pblica federal. sta, de acuerdo a la Carta
Magna, es centralizada, paraestatal y est regulada por la ley
orgnica que expide el Congreso; a efecto de distribuir los
asuntos del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las secretaras del Estado y departamentos
administrativos, esta ley define las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del
Ejecutivo federal en su funcionamiento.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal expresa que la
Presidencia de la Repblica, las secretaras de Estado, y departamentos
19
El sector paraestatal se integra por los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de
seguros y de fianzas y los fideicomisos.
En este apartado se har especial nfasis en describir el
sector paraestatal porque a travs de ste es como se aprecia la presencia del Estado en la economa, mediante la
produccin de bienes y servicios.
Son organismos descentralizados: las entidades creadas por
ley o decreto del Congreso de la Unin o por decreto del
Ejecutivo federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
20
FINANZAS PBLICAS
b)
c)
Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como las asociaciones civiles en las que la mayora
de los asociados sean dependencias o entidades de la Administracin
Pblica Federal o servidores pblicos federales que participen en razn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o
realicen las aportaciones econmicas preponderantes.9
22
FINANZAS PBLICAS
de control y fiscalizacin; comprueba el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin,
presupuestacin, ingresos, financiamiento, inversin, deuda, patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno
federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad; contratacin y pago de personal; servicios; obra pblica; adquisiciones y arrendamientos; conservacin, uso, destino, afectacin, enajenacin y baja de bienes muebles
e inmuebles; almacenes y dems activos y recursos materiales de la
administracin pblica federal, organiza y coordina el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, entre otros.
El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoriales; sobre el particular el artculo 48 de la citada Ley orgnica manifiesta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervencin, que,
conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operacin
en las entidades de la administracin pblica paraestatal, el presidente
de la Repblica las agrupar por sectores definidos, considerando el
objeto de cada una de dichas entidades en relacin con la esfera de
competencia que sta y otras leyes le atribuyen a las secretaras de
Estado y departamentos administrativos. Dicha intervencin se realizar a travs de la dependencia que corresponda segn el agrupamiento
que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungir
como coordinadora del sector respectivo (artculos 49).
Las funciones de coordinadores de sector estn delimitadas por la ley antes citada, para coordinar la programacin y
presupuestacin, conocer la operacin, evaluar los resultados y participar en los rganos de gobierno de las entidades
agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto
en las leyes.
Con el propsito de tener un mayor control, sobre las entidades que permiten la integracin vertical u horizontal al interior
del grupo sectorial, la ley prev el agrupamiento por subsectores
cuando as convenga, para facilitar su coordinacin y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con rela23
cin a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conocidos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entre
el coordinador sectorial (secretara de Estado o departamento
administrativo) y la entidad correspondiente.
El tercer nivel de control se ubica en los rganos decisorios o directivos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creacin
legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedicin de la Ley
Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se
reforz por medio de los rganos de gobierno ya que se integran con
representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y de
otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relacin
con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de
conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas
en la materia.
Tambin es miembro de los rganos de gobierno el comisario pblico,
quien es designado por la Secretara de la Contralora y Desarrollo
Administrativo. sta evala el desempeo general y por funciones del
organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los
desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversin, as
como en lo referente a ingresos, entre otros.
El rgano de gobierno comprende las denominaciones de junta directiva, consejo de administracin, etctera, y le corresponde dictar la
poltica de la empresa.
La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autonoma de gestin, ya que se les dota de una organizacin
jurdica propia, disminuye las diversas disposiciones particulares que pesaban sobre la empresa, establece las formas
de gestin adecuadas para facilitar sus relaciones con el
gobierno federal; regula aspectos corporativos internos y
precisa el rgimen financiero y administrativo. En lo general, la ley confiere una mayor capacidad de decisin a los
rganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos;
24
FINANZAS PBLICAS
25
IMPORTANCIA
FINANZAS PBLICAS
complementar y fusionar, y algunas que tenan mejor asignacin pasando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay
que sealar tambin como aspecto relevante en el proceso de reestructuracin, la difcil situacin econmica y de las finanzas pblicas en lo
particular. Asimismo es de considerase la poltica econmica neoliberal
que se ha instrumentado.
En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos
descentralizados, 759 empresas de participacin estatal mayoritaria, 75
de participacin estatal minoritaria y 223 fideicomisos pblicos. El proceso de desincorporacin de entidades o redimensionamiento, bajo
sus diferentes modalidades (venta, extincin, liquidacin, transferencia
y fusin) contina llevndose a cabo, de manera que al primero de
marzo de 1999 la administracin pblica federal contaba con 218 entidades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de participacin mayoritaria y 22 fideicomisos pblicos) y de ellas 48 en proceso de desincorporacin.13
Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sector paraestatal, el Ejecutivo federal cre la Comisin Intersecretarial de
Desincorporacin, que tiene por objeto la coordinacin y supervisin
de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal ejerzan en los procesos de
desincorporacin, de las propias entidades o de enajenacin de sus
activos susceptibles de ser utilizados como unidades econmicas con
fines productivos.14
Forman parte de esta Comisin: la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, que la presidir, los titulares de las secretaras de Comercio y
Fomento Industrial, de Contralora y Desarrollo Administrativo y del
Trabajo y Previsin Social y, en cada caso, el titular de la dependencia
coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad
paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. La Comisin contar
con un secretario tcnico que ser el titular de la Unidad de Desincorporacin de Entidades Paraestatales de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
27
LA
La intervencin del Estado en la economa tiene su sustento constitucional en los artculos 25, 26, 27 y 28, sin dejar
de reconocer que el artculo 131 y los que sealan las
facultades al Congreso de la Unin en materia econmica,
constituyen parte importante en la que se apoya jurdicamente la accin estatal.
A continuacin se analiza parte del artculo 25, que establece en su primer prrafo: Corresponde al Estado la rectora
del desarrollo nacional..., al respecto Andrea Snchez,
desglosa el contenido de los tres conceptos sealados:
Estado, rectora y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se
identifica con pas, pero no es la concepcin que recoge la constitucin en el artculo de referencia, tampoco debe confundirse con gobierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado dice es la
estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regula las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que la de
gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de
interrelacin entre las fuerzas sociales y la configuracin jurdica por
lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los
mecanismos de regulacin jurdicamente establecidos. En cuanto a la
rectora, implica disponer de una supremaca de decisin en lo que se
refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.15
FINANZAS PBLICAS
De manera que el Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a
cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande
el inters general en el marco de libertades que otorga esta
Constitucin.16
En tal sentido, las finanzas pblicas en Mxico deben de
coadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos en
el marco constitucional, actuando a travs de los sectores gobierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la economa. En el sector central se manifiesta por medio de la normalidad fiscal, contribuciones y dems ingresos
gubernamentales; as como mediante el gasto en infraestructura econmica (presas, carreteras, etctera) y social (educacin, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sector
paraestatal tiene el manejo exclusivo de las reas estratgicas que seala el artculo 28, prrafo quinto de la constitucin, donde el gobierno federal mantendr siempre la propiedad y el control de los organismos que al respecto se
establezcan; as, y mediante las empresas de participacin
estatal y los fideicomisos, acta en las reas prioritarias. Es
por medio de este sector que hace sentir su presencia en el
mercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.
29
NOTAS
Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Anlisis econmico de los impuestos y del sector pblico, Buenos Aires, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507.
Hicks, rsula K., La financiacin del desarrollo, Barcelona Espaa, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79.
Somers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, 1977, p. 15.
Eckstein, Otto, Finanzas pblicas, Editorial Unin Tipogrfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2.
Urquidi, Vctor L., La poltica fiscal en el desarrollo econmico de la Amrica Latina, Ensayos de Poltica Fiscal,
Fondo de Cultura Econmica, 1973, p. 47.
Secretara de Gobernacin. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal; Reformas; artculo 45. Diario Oficial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretara
de la Contralora General de la Federacin, Ley Federal
de las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Federacin del 14 de mayo de 1986.
CAPTULO II
GASTO Y PRESUPUESTO PBLICO
33
DEFINICIN
36
En Mxico, en relacin con la finalidad de desarrollo econmico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presupuestales, sino tambin ha establecido una serie de disposiciones jurdicas tendientes a normar la estructura productiva
nacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeacin y el
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado instituciones como el Banco de Crdito Rural y el Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura,
entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversas
entidades como: Petrleos Mexicanos y Comisin Federal
de Electricidad.
En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la
Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos.
En el aspecto de poltica social, respecto a seguridad y
proteccin, se pueden citar los institutos dependientes de la
Secretara de Salud, como son los de Cardiologa, Enfermedades Respiratorias, Nutricin, Neurologa y Neurociruga;
el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, y la Procuradura Federal del
Consumidor. Con relacin al nivel de vida, existe el sistema
educativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta los
institutos de educacin superior, los institutos de investigacin, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Nacional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores.
De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto
pblico como Adler lo seala:
37
PRESUPUESTO
Definicin
Segn W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un
documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado
por el Ejecutivo, de ingresos y gasto pblicos. De esta manera lo seala
como una proyeccin de percepciones y egresos, dentro de un esquema deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que
significa decisiones trascendentes en la accin gubernamental.9
Cabe advertir que dicha concepcin comprende nicamente el aspecto referente a la formulacin, sin considerar lo relativo a la aprobacin,
facultad que corresponde al Poder Legislativo; as como tambin deja
de tomar en cuenta la ejecucin y el control, etapas que corresponden
a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluacin, aspecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamentalmente en la del Poder Legislativo.
Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsin de gastos y
de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio38
Principios presupuestarios
Con el propsito de coadyuvar al mejor manejo del proceso
presupuestario, diversos autores han establecido los principios presupuestarios.
En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, despus de haber llevado a
cabo una cuidadosa revisin de los escritos britnicos contemporneos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bosquejo de principios cuyo propsito era el de estimular una mayor atencin a la teora presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran
los siguientes:15
40
1.
2.
3.
Por su parte, la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso de
Planeacin 1988, los siguientes principios presupuestarios,
los cuales define como los conceptos fundamentales de validez general a los que se circunscriben las acciones del proceso presupuestario en su conjunto, y que son:
Acuciosidad: actitud a travs de la cual se muestra la relacin precisa
que debe existir entre la fijacin de objetivos y metas y el clculo de los
recursos necesarios para alcanzarlos.
Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso y
conciso a fin de facilitar la gestin gubernamental y la comprensin de
la opinin pblica.
41
42
CLASIFICACIONES
PRESUPUESTARIAS
Las clasificaciones del presupuesto en Mxico han evolucionado en la medida en que se ha incrementado y diversificado
el gasto pblico; esta situacin reclam un mayor control y
claridad, as como mejores elementos para su seguimiento y
evaluacin. A continuacin se detalla, con carcter general,
la forma en que ha variado la presentacin del presupuesto.
En 1928, ao en que se cre la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presupuesto federal adopt una clasificacin que dividi los gastos en seis grandes captulos:16
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Gastos
Elaboraciones
Construcciones
Adquisiciones
Inversiones
Cancelaciones de pasivo
43
Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ramos generales y clave programtica del sector central y
paraestatal de control directo, que constituyen la clasificacin
administrativa o institucional.21
.I RAMO 01. PODER LEGISLATIVO
I.
III.
IV.
RAMOS ADMINISTRATIVOS
02. Presidencia de la Repblica
04. Gobernacin
05. Relaciones Exteriores
06. Hacienda y Crdito Pblico
07. Defensa Nacional
08. Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin
09. Comunicaciones y Transportes
10. Economa
11. Educacin Pblica
12. Salud
13. Marina
14. Trabajo y Previsin Social
15. Reforma Agraria
16. Medio Ambiente y Recursos Naturales
17. Procuradura General de la Repblica
18. Energa
20. Desarrollo Social
21. Turismo
27. Contralora y Desarrollo Administrativo
31. Tribunales agrarios
46
RAMOS GENERALES
19. Aportaciones a Seguridad Social
23. Provisiones salariales y econmicas
24. Deuda Pblica
25. Previsiones y aportaciones para los Sistemas de
Educacin Bsica, Normal, Tecnolgica y de Adultos
28. Participaciones a entidades federativas y municipios
29. Erogaciones para las operaciones y Programas de
Saneamiento Financiero
30. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores
33. Aportaciones federales para entidades federativas
y municipios
34. Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca
VI.
ENTIDADES
00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado
00641 Instituto Mexicano del Seguro Social
06750 Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
18164 Comisin Federal de Electricidad
18500 Luz y Fuerza del Centro
CLASIFICACIN
FUNCIONAL
Comunicaciones y transportes
Fomento y conservacin de recursos naturales renovables
Fomento, promocin y reglamentacin industrial y
comercial
Comunicaciones y transportes
Carreteras
Ferrocarriles
Obras martimas
Aeropuertos y servicios de navegacin area
Correos
Telfonos
Telecomunicaciones
Servicios generales
Clasificacin funcional.24
.I Actividades pblicas centrales
01 Administracin general
02 Justicia y seguridad pblica
03 Defensa y seguridad nacional
I.
III.
52
19
20
21
22
23
IV.
Por lo anterior se tienen cambios en la clasificacin funcional y en la apertura programtica, tanto en su nmero
como en la denominacin; considerando las experiencias de
53
Administracin gubernamental
Poltica y planeacin econmica
Fomento y regulacin
Asistencia social
Infraestructura
Produccin
Petrleos y petroqumica
Otras construcciones
06. Produccin
Agropecuaria, silvcola y pesquera
Minera
Manufactura
Servicios de construccin
Electricidad
Comercio, restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicaciones
Servicios financieros, seguros y bienes inmuebles
Servicios comunales, sociales y personales
La clasificacin funcional, ligada a la del presupuesto por
programas comprendi a partir de 1997, con el inicio de la
reforma al sistema presupuestario, innovaciones que se observarn en el apartado relativo a la Nueva Estructura
Programtica.
Clasificacin econmica
La clasificacin econmica se utiliza para conocer el efecto del gasto
pblico en la actividad econmica del pas, y est constituida con base
en los captulos del presupuesto y, segn la naturaleza de la erogacin,
por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el gobierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores pblicos y
privados.27
Esta clasificacin es un elemento de programacin presupuestaria que permite identificar cada rengln de gasto, segn su naturaleza econmica, corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras
56
que los gastos de capital son aquellos que incrementan la capacidad de produccin, como la inversin fsica directa y las
inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribucin
permite medir la influencia que ejerce el gasto pblico en la
economa.28
La clasificacin se incorpor en 1956 y los captulos que
indican la naturaleza del gasto en corriente y de capital han
tenido algunas modificaciones, como se observar en la clasificacin por objeto del gasto. La presentacin de la clasificacin econmica se tiene a continuacin:29
Gasto corriente
De administracin
Servicios personales
Materiales y suministros
Servicios generales
Otras erogaciones
Servicios de la deuda
Inters
Comisiones
Gastos
Costos por coberturas
Gasto de capital
Inversin fsica
Bienes muebles e inmuebles
Obras pblicas
Otras erogaciones
Inversin financiera
57
papel y dems materiales necesarios para la operacin, adquisicin de inmuebles, pago de intereses, etctera.31
Por lo tanto, debe entenderse que a esta clasificacin no
le compete establecer diferencia en cuanto a la naturaleza
corriente o de capital de los objetos de gasto que constituyen la demanda gubernamental. Establecer esta separacin,
es funcin de la clasificacin econmica.
La clasificacin por objeto del gasto, proporciona a la econmica el
ordenamiento coherente y homogneo de los bienes y servicios que
sta tendr que definir de acuerdo a la naturaleza econmica de los
mismos, en corrientes y de capital. De esta forma, la clasificacin por
objeto del gasto le facilita cumplir con su funcin.
Identificar, de manera homognea, a travs de los conceptos de gasto, los recursos humanos, materiales, tecnolgicos y
financieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metas
que se establezcan en la programacin del presupuesto.
Facilitar la cuantificacin financiera y contable, por partida de gasto, de los bienes y servicios que el gobierno federal adquiere, para la presupuestacin, ejercicio, control y
evaluacin del gasto pblico.
Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto
pblico; proporcionar agilidad en su aplicacin y, dotar de
mayores elementos de informacin para el anlisis presupuestario, financiero y econmico.33
Para ilustrar los captulos que integran la clasificacin por
objeto del gasto, a continuacin se muestra la relacin correspondiente:
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
Servicios personales
Materiales y suministros
Servicios generales.
Ayudas, subsidios y transferencias
Bienes muebles e inmuebles
Obras pblicas
Inversiones financieras y otras erogaciones
Participaciones de ingresos federales
Deuda pblica
Los captulos 1000, 2000 y 3000 relativos a los servicios personales, materiales y suministros, y servicios generales, respectivamente sern de naturaleza corriente cuando
se utilicen para el funcionamiento permanente y regular de
las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal; y se consideran como de capital cuando se incorporen a obras pblicas por administracin directa, toda vez
que implica la ampliacin de la capacidad instalada de ope60
racin o productiva. En este sentido los captulos mencionados tienen una naturaleza bivalente segn el destino de su
aplicacin, aunque en la mayora de los casos resulta dentro
del gasto corriente.
A diferencia de los captulos ya sealados, pueden distinguirse otros, cuya naturaleza es invariablemente de capital,
siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (captulo 5000) y
obras pblicas (captulo 6000).
Ayudas, subsidios y transferencias (captulo 4000) tiene
tanto gastos corrientes como de capital, as los conceptos
ayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pago
de intereses, comisiones y gastos (4400) sern siempre de
naturaleza corriente, excepto la partida subsidios para inversin (4205). En tanto que los conceptos transferencias para
inversin financiera (4500) y transferencias para amortizacin de pasivos (4600) sern de capital. En el caso de los
conceptos transferencias para apoyo de programas (4300) y
apoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza econmica
se precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto.
El captulo inversin financiera y otras erogaciones, su
ejercicio requiere aprobacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico para cumplir con los objetivos de fomento y
regulacin crediticia y monetaria, as como para atender los
requerimientos por situaciones de emergencia o contingencia del pas. La inversin financiera ser siempre gasto de
capital.
Participaciones de ingresos federales (captulo 8000) no
es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza econmica,
ya que sus caractersticas ligadas a los ingresos federales,
como un porcentaje participable que corresponde a los estados y municipios lo determinan las disposiciones fiscales.
En el captulo de deuda pblica se considera gasto de
capital a la amortizacin, gasto corriente a los intereses y
61
Materiales y suministros
Materiales tiles de administracin
Alimentos y utensilios
Materias primas y materiales de produccin
Materiales y artculos de construccin
Productos qumicos, farmacuticos y de laboratorio
Combustibles, lubricantes y aditivos
Vestuario, blancos, prendas de proteccin y artculos deportivos
Materiales explosivos y de seguridad pblica
Mercancas diversas
Esta clasificacin se introdujo en 1965, y es la que significa la distribucin del presupuesto en el analtico de claves.
Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la econmica; la primera, tiene por objeto medir el impacto econmico sectorial
del gasto ejercido por cada entidad de la administracin pblica; es un
esquema de anlisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y administrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercer cada entidad, as como su impacto sectorial. La segunda, permite conocer el
destino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en
la actividad econmica.
PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS
El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un documento compuesto de claves con su asignacin mensual y
64
67
El presupuesto por programas, al ser un instrumento operativo de la planificacin y de ejecucin de los planes del
Estado, tiene objetivos de tipo econmico, poltico, social,
administrativo y financiero; entre los fundamentales se encuentran los siguientes:
Lograr que la elaboracin del presupuesto se convierta gradualmente
en un proceso de programacin del gasto pblico que, obedeciendo a
lineamientos provenientes de un plan de desarrollo econmico y social, contemple la problemtica nacional en el largo y mediano plazo,
y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metas
establecidas. Por lo tanto, los programas a mediano plazo que se establezcan deben ser reflejo anual de las polticas y objetivos nacionales
y no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionales
encomendadas a cada entidad.
Pretende que al formular el presupuesto se d principalmente importancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino a
las realizaciones que habrn de lograrse con ellas, a los costos unitarios y totales que representarn y a la designacin de los responsables
de ejecutarlas.
Informar, para efectos de aprobacin, sobre los objetivos que se pretenden alcanzar, los recursos que se utilizarn, las realizaciones en s
mismas y los efectos que stos tendrn en el desarrollo de las actividades econmicas y sociales de una regin o del pas en su conjunto.
Pretende por ello, dotar de los elementos de juicio suficientes para
evaluar los beneficios o repercusiones de un gasto pblico determinado y facilitar, por tanto, la toma de una decisin.
69
A continuacin se muestran las diferencias entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas:
Elementos de comparacin
1) Finalidad.
Presupuesto
tradicional
Presupuesto por
programa
Detalla todas las adqui- Enfatiza lo que se realisiciones del gobierno. zar con los recursos
disponibles.
70
Se asignan recursos
para el cumplimiento de
las metas de los programas y dems categoras
programticas.
5) Control de ejecucin. Pone nfasis en el con- Enfatiza las realizaciotrol financiero legal.
nes de las metas de los
programas y hace posible el seguimiento fsico financiero.
6) Evaluacin de grado
de eficiencia en la produccin de servicios
pblicos.
7) Determinacin de la
responsabilidad en la
administracin del presupuesto.
8) Duplicacin de fun- No permite identificar Por la clasificacin comlas atribuciones duplica- binada funcional, insticiones.
das.
tucional, identifica las
atribuciones duplicadas.
9) Eliminacin de obs- No coadyuva a la elimi- Favorece una adminisnacin de obstculos tracin gil y moderna.
tculos.
administrativos.
10) Por la forma de pre- Inorgnica, anacrnica,
voluminosa y carente de
sentacin.
elementos de informacin.
11) Por la naturaleza del Proceso emprico o me- Proceso con base tcniproceso presupuestario. cnico.
ca, caractersticas bien
definidas.
REFORMA
PRESUPUESTARIA
75
76
tar asociada a una unidad responsable y viceversa. Un programa sectorial as como el especial, estar conformado por
un conjunto de actividades institucionales. De la misma manera, los proyectos institucionales y de inversin tendrn
actividades institucionales.
Las actividades institucionales se han conjuntado en nueve grupos que son: poderes, diseo e implantacin de polticas pblicas y sus estrategias, fomento y promocin de
polticas pblicas sectoriales, supervisin y regulacin, prestacin de servicios pblicos, produccin de bienes, control
y supervisin gubernamental, actividades de apoyo y actividades generales. Con el propsito de mostrar la integracin
de un grupo, se cita al de control y supervisin gubernamental que se conforma de las siguientes actividades institucionales: medir y evaluar la gestin pblica, auditar a la
gestin pblica, controlar el patrimonio inmobiliario federal,
supervisar la descentralizacin y desconcentracin administrativa, establecer los procesos de adquisiciones, obra pblicas y servicios relacionados.
Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuesta
especfica de trabajo de actividades que presenta una o varias unidades responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la
produccin de un bien o la prestacin de un servicio. Tambin es una
forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecucin de un
programa sectorial y/o programa especial.
Proyecto de inversin. Los proyectos de inversin (PK) corresponden a
todo lo que emprende el sector pblico con el objeto de incrementar sus
activos fijos, y cuya ejecucin aumenta y mejora el flujo de productos y
servicios. Por lo anterior, estos proyectos tienen que ver directamente
con la obra pblica y deben ser sometidos a una evaluacin de costobeneficio.
79
Elementos programticos
Los elementos programticos de la NEP son:
Misin. La misin (MS) representa el encargo o la consigna que se le ha
asignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la razn que justifica su existencia; le da sentido a la organizacin y describe su propsito fundamental. La misin se describe mediante un enunciado breve, o una declaracin, con las siguientes caractersticas: explica
la razn de ser de una dependencia, entidad y/o unidad ejecutora de
recursos pblicos; muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad
con la prestacin de un servicio y/o la produccin de un bien; integra
los esfuerzos y compromisos en la organizacin para lograr un objetivo comn; define el campo de especialidad y delimita fronteras de
responsabilidad, entre otros aspectos.
Propsito institucional. El propsito institucional (PIN) es el equivalente
a la misin de las dependencias, entidades y unidades responsables,
ya que se constituye en la justificacin conceptual de un programa
especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional, y/o
de un proyecto de inversin, es decir, de una categora programtica.
Muestra el objeto o fin ltimo que estas categoras deben alcanzar.
El propsito institucional se define con el mismo procedimiento que el asentado para la misin. Aun cuando misin y
propsito institucional podran considerarse sinnimos, la NEP
establece una diferencia en su uso. A travs de la misin se
distingue la razn de ser de una organizacin y mediante el
propsito institucional se establece la razn de ser de una
categora programtica.
Objetivo. Este elemento programtico (OBJ) identifica la finalidad hacia
la cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento
a la misin tratndose de una organizacin, o a los propsitos institucionales si se trata de las categoras programticas. Un objetivo se caracteriza por una descripcin cualitativa y explcita de lo que la organi-
80
zacin o la categora programtica pretende alcanzar, y deber expresarse de manera concisa y su contenido deber ser preciso.
Indicadores estratgicos. Una aportacin sustantiva de la NEP es la incorporacin de indicadores estratgicos (IE). A travs de stos se definen
cules son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que
sern utilizados para tomar decisiones en materia de asignacin presupuestaria, as como el marco de referencia para evaluar el cumplimiento de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parmetros
que permiten medir y evaluar el desempeo con mayor objetividad.
Los indicadores estratgicos tienen los siguientes propsitos: proporcionar informacin objetiva acerca de los resultados de los programas especiales, actividades institucionales,
proyectos institucionales y de inversin. Por tanto, permiten
evaluar si se estn alcanzando los objetivos planteados; medir la eficiencia, la eficacia, la calidad, la cobertura, el resultado, el impacto, y el costo-efectividad de las tareas gubernamentales con relacin a la consecucin de los objetivos
propuestos, entre otros.
Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de
mortalidad hospitalaria, tasa de crecimiento demogrfico, tasa
de desempleo y costo promedio por alumno graduado de
secundaria.
Meta del indicador. La meta (MI) se refiere al valor numrico de un
indicador, cuya medicin se ha establecido con especificaciones precisas. En un futuro, las negociaciones sobre asignacin de recursos se
basarn en la rentabilidad y en la determinacin de estas metas.
USO
Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden combinarse entre s y formar verdaderas matrices, lo que permi81
Econmica-funcional
Econmico-institucional
Funcional-institucional
Institucional-por objeto
Por objeto-por programa
Funcional-por programa
Institucional-por programa
A
1
RA UR UE
2
3
2
F
2
SF
2
PS
2
PE
3
AI
3
PY 0G TG GE FF
4
4
1
1
1
14 Componentes
31
Dgitos
Componente:
A=
Ao. Identifica el ao calendario de vigencia del presupuesto. Se registra el ltimo dgito del ejercicio fiscal al que corresponda la asignacin presupuestaria.
RA=
UR=
UE=
F=
SF=
PS=
Programa Sectorial. Relaciona la asignacin presupuestaria con los programas sectoriales que establece el Plan Nacional de Desarrollo (clasificacin presupuesto por programas).
PE=
Programa Especial. Identifica a un conjunto de actividades institucionales que se orientan de manera integral a resolver un problema especfico, mejorar una
situacin y/o prever un acontecimiento, con el propsito de concretar y alcanzar los objetivos de los
programas sectoriales (clasificacin presupuesto por
programas).
AI=
PY=
Proyecto. En el caso de proyectos institucionales, permite registrar propuestas concretas para mejorar una
actividad institucional, un producto o la prestacin
de un servicio. En el caso de proyectos de inversin
identifica las acciones de las unidades responsables
que para aumentar y/o mejorar el flujo de productos
y/o servicios, incrementan el activo fijo del sector
pblico (clasificacin de presupuesto por programa).
OG=
84
que adquieren las unidades responsables y/o las unidades ejecutoras para cumplir con la misin que tienen encomendada (clasificacin econmica y por
objeto del gasto).
TG=
GE=
Gasto con destino Especfico. Permite registrar el destino especfico que tienen algunas asignaciones presupuestarias, el cual no se puede identificar a travs de
ningn otro componente de la clave presupuestaria.
FF=
Con el propsito de identificar el detalle de las operaciones presupuestarias de los componentes tipo de gasto, gasto
con destino especfico y fuente de financiamiento, as como
la precisin de los proyectos, se aplican las siguientes claves y lineamientos especficos:
El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza econmica, como
sigue: 1= gasto corriente; 2= gasto de capital; 3= gasto de obra
pblica y 4= participaciones, estmulos fiscales y aportaciones en referencia a los ingresos participables.
El componente de gasto con destino especfico (GE) indica
las asignaciones presupuestarias asociadas a propsitos especficos, de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etiquetado; 1= aportaciones a seguridad social; 2= compensacin
garantizada; 3= cuotas a organismos internacionales; 4= gasto
de comunicacin social y uso del tiempo oficial; 5= programa
de desarrollo social y productivo en regiones de pobreza;
6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales.
85
LA
La planeacin econmica se puede definir como la adaptacin de la produccin a las necesidades de la sociedad, ya
que la elaboracin de un plan no obedece al deseo de organizar y reglamentar la produccin, sino de adaptarla a su fin,
que consiste en la satisfaccin de necesidades sociales, adecuadamente jerarquizadas.44
Al traducirse el plan y los programas debern contener los
objetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto.
El proceso de planeacin requiere de determinados requisitos como decisin poltica, personal tcnico adecuado, administracin eficiente, sistema de informacin estadstica confiable
y oportuna, legislacin especfica y la tcnica de presupuesto
que determine el establecimiento de metas, entre otros.
En Mxico, con relacin a la tcnica presupuestal, al adoptarse
el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones
86
89
NOTAS
Retchkiman K., Benjamn, Teora de las finanzas pblicas, tomo I, Editorial UNAM, p. 68.
Rosas Figueroa, Aniceto y Santilln Lpez, Roberto, Teora general de las finanzas pblicas y el caso de Mxico,
Editorial UNAM, 1962, p. 45.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal.
Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, mayo 1988, p. 187.
Retchkiman K., Benjamn, Teora de las finanzas pblicas, tomo I, Editorial UNAM, pp. 291-292.
10 Laufenburger, Henry, Finanzas comparadas, Editorial Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1951, p. 17.
11 Flores Solano, Jorge Ren y Sales Gutirrez, Carlos, Apuntes de la teora general de las finanzas pblicas, Editado
por la Escuela Superior de Economa, IPN, 1972, p. 268.
12 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pblico en Mxico, Editorial UNAM, 1968, p. 16.
13 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Glosario de
Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestin Pblica, mayo 1988, p. 273.
14 Obra citada, p. 273.
15 Burkhead Jes, El sistema presupuestario gubernamental, Editorial Herrero, S.A., 1966, pp. 110 y 111.
16 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pblico en Mxico, Editorial UNAM, 1968, pp. 17-18.
17 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Instructivo para
la Formacin y Aplicacin del Presupuesto de Egresos
de la Federacin, 1976.
92
NOTAS
BIBLIOGRAFA
96
CAPTULO III
NORMATIVIDAD
PROCESO PRESUPUESTARIO
Y
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN
97
NORMATIVIDAD
El Presupuesto de Egresos de la Federacin est debidamente
normado en las disposiciones legales; al respecto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece en su
artculo 74, fraccin IV que:
Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: ...examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlos;..., esta facultad de la Cmara est vigente desde 1857 y
obedece a la naturaleza popular que se le ha conferido, ya que a la
Cmara de Senadores se le asigna la representacin de las entidades de
la Federacin.
La fraccin antes citada establece la anualidad del presupuesto de egresos, as como de la Ley de Ingresos de la Federacin, la cual se aprueba primero para enviarla al senado.1
El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficial
de la Federacin, a ms tardar el 31 de diciembre de cada
ao, para entrar en vigencia a partir del 1. de enero del ao
siguiente.
La misma fraccin en su segundo prrafo, indica que el
Ejecutivo federal har llegar a la cmara la iniciativa de Ley
99
Formular el programa de gasto pblico federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y presentarlos, junto con el del
Departamento del Distrito Federal, a la consideracin del presidente de
la Repblica.
Evaluar y autorizar los programas de inversin pblica de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal.
Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeacin nacional, as como de programacin,
presupuestacin, contabilidad y evaluacin.
Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y
evaluacin del ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos
de egresos.
Opinar, previo a su expedicin, sobre los proyectos de normas y
lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y
desincorporacin de activos, servicios y ejecucin de obras pblicas
de la administracin pblica federal.
Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pblica Federal.
Otro instrumento importante en materia de presupuesto y gasto pblico lo constituye la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y su reglamento; publicados por primera vez en el Diario
Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembre
de 1981, respectivamente, y sus reformas. En esta legislacin se establecen de manera especfica las atribuciones de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico sobre la materia, as como las normas que deben
observar las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal.
El marco legal se complementa, para renglones ms especficos del Presupuesto de Egresos, con diversas disposiciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: Ley
General de Deuda Pblica, Ley de Adquisiciones y Obras
Pblicas, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla101
mento, Ley de Planeacin, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y el Decreto Aprobatorio del
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
PROCESO
PROGRAMACIN-PRESUPUESTACIN
1.
2.
3.
4.
Formulacin
Ejecucin
Control
Evaluacin
Programacin
Formulacin
Discusin y aprobacin
Ejecucin
Control
Evaluacin
Anlisis de cada una de las etapas del proceso.
Programacin
Al respecto, Martner expresa que en un sistema moderno, la
formulacin del presupuesto se inicia con el proceso de
programacin presupuestaria. sta da contenidos de corto
plazo a las decisiones implcitas en un programa de largo
aliento.
Por lo general, los programas de desarrollo econmico,
de educacin, salud, etctera, comprenden varios aos de
ejecucin. En ellos estn determinados los volmenes de
inversin y su distribucin por actividades econmicas; los
niveles de consumo y su composicin entre bienes y servicios, la construccin de escuelas y hospitales, de puertos,
caminos, etctera. Sin embargo, los volmenes de inversin
103
y de bienes y servicios de consumo que deben de ser producidos estn naturalmente expresados en trminos agregados o genricos. Para llevarlos a la prctica debe entrarse en
el minucioso detalle que requiere la puesta en marcha; sta
es la tarea de la programacin presupuestaria.
La programacin presupuestaria se realiza anualmente,
con el propsito de definir cada uno de los componentes de
la actividad gubernamental con el mximo de concrecin.
Dentro de los programas de transporte de largo plazo, es
preciso concertar metas para un ao en kilmetros de caminos pavimentados, de kilmetros de vas frreas instaladas,
de nuevos puertos a construir, de nuevas pistas de aterrizaje
y de adquisicin de medios de transporte, etctera. La programacin presupuestaria traduce, pues, las metas de largo
plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a travs
de programas de trabajo.6
De acuerdo con el Glosario de Trminos de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, la programacin es el proceso
a travs del cual se definen estructuras programticas, metas,
tiempos, responsables, instrumentos de accin y recursos necesarios para el logro de los objetivos de largo y mediano
plazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales; los cuales se irn concretando mediante la
programacin econmica y social, considerando las limitaciones y posibilidades reales de la economa nacional.7
El documento resultante de la etapa de la programacin
es el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro, sectorial y de cada dependencia y entidad. Se le puede definir
como el instrumento que permite traducir los lineamientos
generales de la planeacin nacional del desarrollo econmico y social del pas, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo (un ao) definiendo responsables,
temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se
asignan recursos en funcin de las disponibilidades y nece104
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la responsable de normar, coordinar e integrar estos programas considerando la participacin que corresponde a las dependencias y entidades del sector pblico, de acuerdo a la legislacin
vigente y a las entidades federativas, segn se trate de los
programas operativos regionales.
El sustento jurdico de estas acciones se establece en los
artculos 7, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Pblico Federal. La relacin que debe guardar el presupuesto con los programas anuales est considerado en el
artculo 7 y 27 de la Ley de Planeacin.
La etapa de la programacin comprende de marzo a septiembre de cada ao e incluye las siguientes acciones:
a) Concertacin de la estructura programtica.
sta se realiza entre la Subsecretara de Egresos de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y las dependencias y entidades de la administracin pblica federal,
con el fin de llevar a cabo la revisin, identificacin y
sistematizacin del contenido programtico del proyecto
de Presupuesto de Egresos.
b) Envo de lineamientos bsicos y metodologa.
Al interior de la Subsecretara de Egresos, se distribuyen
los lineamientos para la concertacin de la Nueva Es106
cipal funcin es garantizar la concordancia entre los programas de cada sector, sus respectivos proyectos de presupuesto y los lineamientos generales de los planes nacional y regional.
Han existido Grupos Interinstitucionales de Programacin y
Presupuestacin Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relaciones entre las dependencias de apoyo global, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, y las entidades que conforman el
sector cuyo programa de presupuesto se consideraba. Por
ejemplo educacin pblica, salud y otros.
Adems, hubo comits que podan formar parte de los anteriores o actuar por s mismos. Una categora de ellos eran
los llamados Grupos de Acuerdos Programticos (GAP) que se
integraban por dos o ms sectores administrativos, la extinta
Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico. La razn de su existencia era que
algunos programas tenan como condicin para su ejecucin,
que otros programas pertenecientes a un sector diferente se
cumplieran previa o simultneamente. Estas decisiones
interdependientes, requeran de acuerdos y compromisos
mutuos que se obtenan en el seno de estos grupos.
Actualmente, los Comits Tcnicos para la Instrumentacin
del Plan conocidos por sus siglas como COTEIP constituyen
un mecanismo tcnico administrativo de carcter interinstitucional que acta dentro del proceso de planeacin para coordinar de manera congruente las actividades de formulacin, ejecucin, control y evaluacin de los programas de
mediano plazo; programas operativos anuales y el proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federacin en el mbito
del sector pblico, para asegurar la congruencia entre la
planeacin, la programacin y la presupuestacin. Estos comits iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce108
Formulacin
La etapa de la formulacin dentro del proceso de programacin presupuestaria representa la instancia terminal de la
instrumentacin del proceso de planeacin que consiste en
dar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejen
los planes y programas formulados.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico establece
que esta etapa consiste en la interpretacin proveniente de
la planeacin y la programacin plasmada en el programa
operativo anual para traducirse al proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin, mediante la aplicacin de instrumentos, normas y procesos para la programacin y presupuesto. Esta misma dependencia expresa que el Presupuesto de Egresos de la Federacin es el documento jurdico,
contable y de poltica econmica aprobado por la Cmara
de Diputados del Congreso de la Unin, a iniciativa del
presidente de la Repblica; en el cual se consigna el gasto
pblico, de acuerdo con su naturaleza y cuanta que deben
realizar el sector central y el sector paraestatal de control
directo, en el desempeo de sus funciones en un ejercicio
fiscal.
El sustento jurdico de esta etapa se encuentra en la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, en
los artculos 19, 20 y 24.
111
Una vez concluida la formulacin del proyecto, la coordinadora de sector es responsable de la integracin y validacin sectorial para finalmente enviarlo a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico que recibe para ajustar, corregir,
validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Esta misma Secretara en un solo documento incorpora a
la presentacin que requiere la Cmara de Diputados, los
tomos que contienen el proyecto de Presupuesto, as como
los documentos: Criterios Generales de Poltica Econmica
y Social, la Exposicin de Motivos, el Apndice Estadstico y el Proyecto de Decreto Aprobatorio.
El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
queda terminado para ser sometido a la aprobacin del presidente de la Repblica. Termina as la tercera fase de la
formulacin del presupuesto.
El periodo de negociacin cubre agosto, septiembre, octubre y, a veces, algunos das de noviembre.
En esta cuarta fase, el proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federacin, se enva a la Cmara de Diputados, a ms
tardar el 15 de noviembre de cada ao, de acuerdo al artculo 74 de la constitucin, a excepcin de cuando se inicia el
periodo presidencial, en cuyo caso el plazo establecido es
hasta el 15 de diciembre. En la Cmara de Diputados la
documentacin correspondiente es recibida en la Oficiala
Mayor, junto con la de Ley de Ingresos. A su vez, la Oficiala
Mayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Presupuesto de Egresos a la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, misma que los da a conocer a los
diputados integrantes de la Comisin; para que ellos tengan
elementos fundados en sus cuestionamientos que planteen
en la comparecencia que hace el secretario de Hacienda y
Crdito Pblico, al exponer el proyecto del Presupuesto de
Egresos al pleno de la asamblea.
115
Discusin y aprobacin
Una vez que la documentacin relativa al Presupuesto de
Egresos es recibida en la Oficiala Mayor de la Cmara de
Diputados, en das inmediatos el secretario de Hacienda y
Crdito Pblico hace la presentacin del proyecto de Presupuesto, al pleno de la asamblea de la Cmara de Diputados.
En esa fecha expone su disertacin fundamentando su presencia en la Cmara, y se da lectura a la Exposicin de
Motivos del Presupuesto; en fecha subsiguiente se vuelve a
presentar el secretario de Hacienda y Crdito Pblico para
escuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientos
que hacen los diputados, que proceden de los diferentes
partidos polticos presentados en la Cmara. Cabe mencionar que cuando el secretario de Hacienda hace la presentacin del proyecto de Presupuesto de Egresos, ese mismo
da, expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos y
a las reformas fiscales, lo que ocurre normalmente das despus de la entrega de la documentacin.
Estas sesiones son de trascendencia, ya que el tema fundamental es la poltica econmica gubernamental, tomando
como eje central el gasto pblico, siendo sta una de las
ms interesantes del periodo de sesiones.
Una vez que concluye la comparecencia del secretario de
Hacienda y Crdito Pblico, el estudio del presupuesto se
contina en la Comisin de Programacin, Presupuesto y
116
Cuenta Pblica que est integrada por diputados de los distintos partidos polticos representados en la Cmara; el resultado del anlisis es el proyecto de dictamen, que se somete a consideracin del pleno de la asamblea.
La mecnica de la elaboracin de este documento observa el siguiente proceso: se efectan reuniones con grupos
de trabajo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
as como de representantes de dependencias y entidades,
con el propsito de que los diputados miembros de la comisin planteen sus cuestionamientos y stos sean debidamente aclarados. Asimismo se requiere a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico informacin documental a satisfaccin
de los miembros de la comisin sobre los diversos asuntos
relativos al presupuesto. Los integrantes de la comisin realizan varias reuniones para analizar la informacin y revisar
los papeles de trabajo que se han elaborado con el propsito de integrar el proyecto de dictamen.
Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los
miembros de la comisin.
El dictamen de la comisin es sometido al pleno de la
asamblea, por lo general, en los ltimos diez das de diciembre en un debate, y constituye una de las sesiones ms
relevantes del ejercicio cameral. Una vez aprobado el Presupuesto de Egresos de la Federacin, se publica en el Diario Oficial de la Federacin en forma de decreto, a ms tardar el da 31 de diciembre, para entrar en vigencia el da 1 de
enero del ao siguiente.
Como es de observarse, el plazo, de un mes y medio,
desde la presentacin del proyecto de Presupuesto de Egresos
hasta la publicacin del decreto en el Diario Oficial, resulta
insuficiente para analizar uno de los instrumentos ms importantes de poltica econmica y de la gestin gubernamental;
porque en forma simultnea hay que analizar, discutir y aprobar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin, as
117
como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo enva al Congreso para el trmite correspondiente; adicionalmente
se tienen otras iniciativas de leyes y reformas.
Se considera conveniente que la Cmara de Diputados cuente con el proyecto de Presupuesto de Egresos, con anticipacin
a la fecha establecida, a efecto de disponer de ms tiempo para
revisar tan importante documento. Asimismo, la Cmara de Diputados debe disponer de un cuerpo tcnico, amplio y altamente calificado, para analizar y estudiar el proyecto de Presupuesto de Egresos; as como las propuestas de modificaciones
que se hagan a dicho instrumento, tomando como base la aplicacin de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Federal, en los artculos 21 y 22, que establecen facultades a
los diputados para modificar el proyecto de Presupuesto de
Egresos. Esta oficina, tambin se encargara de observar la viabilidad de dichas propuestas, y en su caso, las posibles modificaciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. De igual modo,
tendra la responsabilidad de conocer la congruencia del presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los programas de mediano plazo, segn lo establece el artculo 4 de la
ley antes citada y el artculo 7 de la Ley de Planeacin.
Ejecucin
La ejecucin del presupuesto se inicia a partir del 1. de enero
de cada ao, cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestal
y con vigencia al ltimo da de diciembre.
Cada entidad es responsable de ejercer su propio presupuesto de acuerdo con el calendario de gasto previamente
autorizado y tomando en consideracin la normatividad emitida por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Para el ejercicio del presupuesto es de importancia primordial la corresponsabilidad en el gasto pblico que, ini118
Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objetivos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberacin
(agilizacin) del ejercicio del gasto.
La flexibilidad del gasto consiste en la autonoma de las dependencias
y entidades pblicas, para asignar y modificar su gasto en los conceptos y partidas especficas que consideren convenientes en el marco
normativo establecido por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La liberacin en el ejercicio del gasto pblico se refiere a la eliminacin
total de los trmites administrativos que como una nueva autorizacin,
requeran las entidades ante la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a
todos los que participan en el proceso presupuestario, desde la
planeacin, programacin, presupuesto, ejercicio y reporte de la Cuenta Pblica en la aplicacin del gasto.
Se considera importante para los ejecutores del gasto pblico que se conozca el entorno legal que nos marca el mbito de competencia; partiendo del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada
119
A partir de 1988 y hasta 1997, el Manual de Corresponsabilidad en el Gasto Pblico Federal cambi en denominacin y contenido, por los manuales de Normas y de Procedimientos para el Ejercicio del Gasto en la Administracin
Pblica Centralizada.
Considerando que el ejercicio de los recursos pblicos debe
realizarse con eficiencia, eficacia y transparencia para dar
cumplimiento a las metas, objetivos y disposiciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin a
partir del ejercicio fiscal de 1998, fue necesario adecuar el
marco normativo presupuestario conforme al Plan Nacional de Desarrollo, al Programa Nacional de Financiamiento
del Desarrollo y al Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal de tal forma, que se hizo pertinente integrar en un solo instrumento (Manual de Normas
Presupuestarias para la Administracin Pblica Federal) que
regula el proceso presupuestario; a efecto de que las dependencias y entidades de la administracin pblica federal
tengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrn de
sujetarse y as facilitar la ejecucin de sus presupuestos bajo
los siguientes criterios:
Implantar un sistema de planeacin, programacin y presupuesto desde una perspectiva estratgica e integral; la Nueva
Estructura Programtica; la introduccin de indicadores de
desempeo para elevar la calidad del gasto pblico; la
desregulacin de la normatividad presupuestaria; la conjuncin de las operaciones de dependencias y entidades mediante el Sistema Integral de Administracin Financiera Federal; optimizacin de las operaciones de tesorera y la
concentracin de la informacin presupuestaria, financiera y
120
Control
En esta etapa destaca el Sistema Integral de Informacin de
los Ingresos y Gasto Pblico (SII) y el Sistema Integral de
Control Presupuestal (SICP).
El primero, es un mecanismo utilizado por las secretaras
de Hacienda y Crdito Pblico, Contralora y Desarrollo Administrativo y el Banco de Mxico con la finalidad de unificar los requerimientos de informacin de la administracin
pblica federal, y de esta forma manejar cifras homogneas.
A la par, en agosto de 1988 se crea el Comit Tcnico de
Informacin, rgano auxiliar de la Comisin Intersecretarial
Gasto Financiamiento, cuyo objetivo es operar el SII para
que sean compatibles los requerimientos de informacin que
deban rendir las dependencias, rganos desconcentrados,
entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilar
la operacin del sistema mediante su seguimiento.
La informacin comprendida en el SII, debe coincidir con
la que se presenta en los diversos foros como: reuniones del
Comit Tcnico de Apoyo a la Gestin; Evaluacin de los
Convenios de Balance de Operacin Primario y Financiero;
los consejos de administracin; los rganos de gobierno y
comits de control y auditora.
121
Adems, el mecanismo tiene normas y plazos establecidos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplir
con los requerimientos de informacin. En trminos generales, deben presentar cifras confiables aun cuando las reportadas en una primera versin tengan un carcter preliminar;
asimismo la informacin deber presentarse en los plazos
establecidos de conformidad con el decreto aprobatorio, del
ao que se trate, del Presupuesto de Egresos de la Federacin en el cual se establece que el plazo de entrega de la
informacin, en materia de programacin y presupuesto y
de disponibilidades financieras ser como mximo 15 das
despus de terminado el mes en curso; ya que de lo contrario significa un atraso y automticamente se elaborar oficio
de apercibimiento correspondiente.
En el caso del cierre del ejercicio del ao en curso, la
informacin debe reportarse a ms tardar el 20 de abril del
siguiente ao, de acuerdo a los estados financieros auditados,
datos que debern ser congruentes con la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal.
El segundo, el SICP, es el instrumento que permite registrar,
controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autorizan a la administracin pblica centralizada, a los poderes
Legislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. Este mecanismo est desarrollado en medios electrnicos en un ambiente de base de datos, e incorpora las normas y procedimientos que rige la programacin, el presupuesto y el
ejercicio del gasto pblico.
La operacin del SICP se da al interior de la Subsecretara
de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
en el que las direcciones generales de Programacin y Presupuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de incorporar las afectaciones presupuestarias. Y en lo que corresponde a las autorizaciones se darn conforme a las
122
Evaluacin
El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye la
Cuenta Pblica que es el informe que rinde anualmente el
Poder Ejecutivo a la Cmara de Diputados para mostrar resultados de su gestin financiera y los alcances que la accin
rectora del Estado ha tenido en el desarrollo econmico y
social del pas.10
Tambin se puede definir segn el Glosario de Trminos ms Usuales en la Administracin Pblica Federal como:
un documento de carcter evaluatorio que contiene informacin contable, financiera, presupuestal, programtica y econmica relativa a la gestin anual del gobierno, con base en
las partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cmara de Diputados, a travs de la Comisin Permanente, dentro de los
primeros diez das de junio del ao siguiente al que corresponde, en los trminos del artculo 74, fraccin IV, de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.11
La Cuenta Pblica Federal es elaborada por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en su artculo 31,
fraccin XVIII y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal, en su artculo 43.
Por su parte, el artculo 74, fraccin IV, establece que son
facultades exclusivas de la Cmara de Diputados revisar la
123
Cuenta Pblica del ao anterior... que tendr por objeto conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se
ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el
cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Si del examen que realice la Contadura Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas
del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos
hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la Ley.
La Cuenta Pblica del ao anterior, deber ser presentada a la Cmara
de Diputados del H. Congreso de la Unin, dentro de los diez primeros
das del mes de junio.
Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la iniciativa de la Ley
de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta
Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo, suficientemente justificada a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar
las razones que lo motiven.
EL
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA
FEDERACIN
la Federacin; 2) Del Federalismo; 3) De la Ejecucin y Control Presupuestario del Gasto Pblico; 4) De la Disciplina Presupuestaria, y 5) De la Informacin, Evaluacin y Control. A
continuacin se comentarn algunos de ellos:
Ttulo 1. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin.
El artculo 1 establece que el ejercicio y control del gasto pblico federal y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federacin
para el ao 1999, se sujetarn a las disposiciones de este decreto y a las
aplicables a la materia.
Los artculos 6 al 11 sealan las asignaciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la siguiente manera:
El artculo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo.
El artculo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial.
El artculo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto FederalElectoral.
El artculo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la Repblica y las dependencias del Ejecutivo federal.
El artculo 10 seala las erogaciones previstas para los ramos generales.
El artculo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales
de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las
transferencias del gobierno federal.
Ttulo 2. Del Federalismo.
Indica en el artculo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en
los diferentes fondos.
132
ANLISIS
En 1995 fue de 50.1% destacando las participaciones a estados y municipios, las aportaciones para Educacin Bsica en
los estados y los subsidios a travs de la Secretara de Educacin Pblica, y la Secretara de Agricultura. Para 1997 con
41.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educacin Bsica en los estados, los subsidios canalizados por las
Secretaras de Educacin Pblica, de Comunicaciones, de
Salud y de Agricultura. Cabe citar que en ese ao las participaciones de ingresos federales, se separan y se tratan en
captulos aparte (8000).
La participacin de la inversin pblica mediante los captulos de bienes muebles e inmuebles, obras pblicas e
inversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido notoriamente, porque de 1.2% lleg a 0.2%, de 9.6% a 1.1% y de
12.7% a 0.2%, respectivamente, disminuyendo la capitalizacin del pas por parte del sector pblico. Lo anterior es
resultado del incremento de la participacin del captulo de
deuda pblica. Bienes muebles e inmuebles en 1990, 1995
y 1997 revirti su tendencia; obras pblicas observ una
notable recuperacin, al llegar en 1997 a 4.0%, e inversiones financieras y otras erogaciones observ una tendencia al
alza con 0.8% en 1997.
Erogaciones extraordinarias, captulo de escasa relevancia durante el periodo 1970 a 1995; en el cuadro citado, en
1997, se le conoce con el nombre de Participaciones de
Ingresos Federales con el 16.8 por ciento.
Por ltimo, el captulo de deuda pblica ha crecido notablemente de 17.4% en 1970 a 70.4% en 1988, afectando el
margen de maniobra del gobierno federal para atender las
necesidades de la colectividad, y como promotor del desarrollo, a partir de 1990 el captulo de deuda pblica se
reduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23.0%, lo
anterior como resultado de renegociaciones.
136
137
8.4
14.0
0.3
33.4
1.2
9.6
17.4
0.7
8000 Participaciones de
ingresos federales2
19.6
0.9
1.8
10.6
0.9
51.1
1.1
0.6
13.4
24.0
1.5
0.2
7.1
1.5
44.2
1.7
1.2
18.6
44.8
0.6
0.2
4.3
0.6
33.7
1.3
0.8
13.7
43.0
0.3
0.3
4.0
0.3
39.0
1.2
0.9
11.0
41.0
0.3
0.9
4.0
0.8
37.4
1.5
1.1
13.0
1984
43.0
0.2
2.0
3.0
0.8
37.0
1.0
1.0
12.0
1985
49.0
0.1
0.5
2.0
0.3
39.5
1.0
0.6
7.0
1986
1.4
0.5
6.9
2.7
0.9
4.0
1.2
3.3
1.1
0.2
0.2
1.1
0.2
0.5
__
2.5
0.6
0.8
4.0
0.7
0.2 16.8
0.6
3.6
0.6
0.1
0.2
1.4
0.3
1.4
0.6
8.0
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y Secretara de Programacin y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pblica
Federal.
1
En 1996 en el captulo se incorpor y otras erogaciones.
2
Durante el periodo 1970-1995 se denomin erogaciones extraordinarias. A partir de 1996, se denomina al captulo 8000
Participaciones de ingresos federales.
11.8
0.7
43.6
4.0
4.3
0.9
1.5
16.3
2000 Materiales y
suministros
1983
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1981 1982
Totales:
1980
1970 1975
Conceptos:
CUADRO 1
Estructura porcentual del gasto del gobierno federal
por captulos
NOTAS
Martner, Gonzalo, Planificacin y Presupuesto por Programas, Editorial Siglo XXI, 1995, p. 40.
Pichardo Pagaza, Ignacio, Introduccin a la administracin pblica de Mxico, tomo 2, 1984, Editorial INAPCONACYT, pp. 64-66.
10 Secretara de Programacin y Presupuesto, Qu es la Cuenta Pblica, serie Organismos y Programas No. 1, noviembre 1979, p. 5.
11 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, obra citada, p.
117.
140
CAPTULO IV
EL INGRESO PBLICO
141
DESCRIPCIN
CLASIFICACIN
EL INGRESO PBLICO
LOS
IMPUESTOS
b)
c)
Es de carcter coactivo. El incumplimiento en el pago del impuesto, significa la violacin a la ley; si no se paga voluntariamente, se
puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo.
d)
El destino de la prestacin es para satisfacer necesidades colectivas. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para
financiar el gasto pblico, slo se destina a un fin especfico cuando
la legislacin tributaria as lo establece.
EL INGRESO PBLICO
iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particulares; por lo que el sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligacin de pagar el impuesto.3
El Cdigo Fiscal de la Federacin vigente a partir de 1982,
en su artculo primero expresa el carcter pasivo de la Federacin (sector central y sector paraestatal federal) al quedar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyes
lo sealen expresamente.4
Por su parte el Cdigo Fiscal de la Federacin, vigente en
1999 establece que son sujetos del impuesto; las personas
fsicas y las morales que estn obligadas a contribuir para los
gastos pblicos conforme a las leyes fiscales respectivas.
Hace la excepcin en el caso de los estados extranjeros,
cuando existe reciprocidad, los cuales no estn obligados a
pagar impuestos, excluye de este tratamiento a las entidades o agencias pertenecientes a dichos estados.5
Objeto del impuesto es el hecho generador del crdito
fiscal. Se ha expresado que el objeto normalmente da el
nombre a la contribucin respectiva.
Conviene establecer el significado de crdito fiscal, sobre
el particular, el artculo 4 del Cdigo Fiscal de la Federacin
dice:
Son crditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus
organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de
aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de
responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores pblicos o de los particulares, as como aquellos a los que las leyes
les den ese carcter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta
ajena.
La cuota o tasa es el monto del impuesto, que comnmente se expresa en porcentaje, el que es pagado por unidad
base.
147
Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera general de los siguientes tipos: cuota fija, este tipo de cuota
existe cuando se seala en la ley la cantidad exacta que
debe pagarse por unidad tributaria. Cuota proporcional, cuando se seala un porcentaje fijo independientemente del valor de la base. Cuota progresiva cuando se incrementa y la
base tambin. Cuota regresiva, es la que decrece cuando la
base aumenta.
Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o
riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el impuesto.
Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina
el impuesto.
Tarifa es la relacin de unidades y de cuotas o tasas correspondientes, para un determinado objeto tributario o para
un nmero de objetos que pertenecen a la misma categora.
EL INGRESO PBLICO
ltimos slo son afectados en una sola etapa del proceso. Los impuestos multifsicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las
ventas y el impuesto al valor agregado.
Dentro de los impuestos directos en Mxico, se puede citar, el impuesto sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al
valor agregado y al impuesto especial sobre produccin y servicios.
Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y
cuotas porcentuales, que a su vez se subdividen en proporcionales,
progresivas, y regresivas, mismas que conceptualmente ya se vieron
con anterioridad.
Puede decirse que existen, adems, las cuotas de derrama, pero han
cado en desuso, ya que obedecen a estructuras y procedimientos
impositivos poco desarrollados, razn por la cual no se incluyen dentro de la clasificacin. Estas cuotas, segn lo expresa Ernesto Flores
Zavala, son aquellas que para fijar se determina en primer lugar, la
cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, despus
se distribuye entre los sujetos, teniendo en cuenta la base imponible y por
ltimo, con estos datos, se calcula la cuota que corresponde a cada unidad fiscal.6
Principios de la imposicin
La estructura tributaria obedece a determinados principios,
al respecto se analizarn los citados por Sommers, en virtud
de que son los que ms se encuentran en los sistemas
impositivos.7
a)
149
b)
c)
d)
Principio de la ocupacin plena. Establece que los impuestos pueden estar formulados con objeto de estimular la produccin y el
empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capacidad de pago, el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso.
Al respecto, Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distribuidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de estimular el consumo, al forzar la distribucin de las ganancias entre
los accionistas; los depsitos bancarios que se han gravado algunas veces como un mtodo para estimular el gasto, entre otros.
e)
Principio de la conveniencia. En este caso los impuestos se establecen con el fin de recaudar lo ms posible con la menor dificultad.
Sobre el particular, el autor citado, pone como ejemplo los impuestos sobre herencias; ya que la persona que gan el dinero no est
presente para objetar el impuesto, as como a los impuestos incorporados al precio, que l denomina impuestos ocultos, en virtud de
que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y,
por lo tanto, lo que el pblico no conoce no le duele. Como un
150
EL INGRESO PBLICO
Principio de suficiencia
Principio de equidad
Principio de flexibilidad
Principio de conveniencia econmica
Principio de eficiencia en la administracin
a)
b)
d)
El principio de conveniencia econmica significa que los impuestos deben establecerse considerando los efectos que tendrn sobre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y emprender actividades que llevan implcitos riesgos y que sean necesarias para el
progreso econmico del pas. Como los impuestos en s significan
una sustraccin en la corriente del producto y del ingreso nacionales, debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los
incentivos econmicos y que impida el establecimiento de nuevas
fuentes de ocupacin y de ingreso. En ocasiones conviene recurrir al subsidio y a la exencin, con objeto de aligerar la carga
fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. Tambin es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesariamente el consumo, sobre todo el popular. Este principio tiende a
lograr una asignacin eficiente de los recursos, por lo que en este
caso la actuacin del sistema tributario puede ser discriminatoria
(no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutralidad. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar estmulos a la elusin y evasin, principalmente de las personas de
mayores ingresos, al tener acceso a instrumentos financieros para
eludir de manera efectiva el pago de los impuestos.
e)
El principio de eficiencia en la administracin significa que el manejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr
152
EL INGRESO PBLICO
retencin al efectuarse una compra-venta por parte del vendedor en la aplicacin del Impuesto al Valor Agregado (IVA)
o de los impuestos especiales sobre la produccin y servicios o en el caso del patrn que retiene el impuesto sobre la
renta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo, o de los
bancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir los
intereses de los inversionistas.
La traslacin de un impuesto es el proceso por medio del
cual se forza a otra persona a pagarlo, o bien, como lo
expresa Groves, se puede explicar que se efecta por medio de un cambio en los precios.10
El impuesto puede ser trasladado una o varias veces, parcial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de la
traslacin: protraslacin (hacia delante) y retrotraslacin (hacia atrs).11
Protraslacin es la traslacin del impuesto que se hace al
cobrar ms por los bienes y servicios, tal es el caso del IVA
que se aplica en la compra y venta y que finalmente recae
en el comprador final, en este caso es el vendedor el que
traslada el impuesto hacia delante. Por su parte, la
retrotraslacin se da cuando existe una reduccin del precio
de la materia prima adquirida por quien la transforma; o
bien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menos
por los bienes y servicios, por lo que el mecanismo lo lleva
a cabo el comprador.12
La incidencia de un impuesto es el ltimo lugar donde
descansa el impuesto, lo que significa que se efecta despus que han sido consideradas todas las posibilidades de
traslacin.
Efectos econmicos de los impuestos
La imposicin significa una traslacin de ingresos del contribuyente al gobierno, sin que exista una contraprestacin
154
EL INGRESO PBLICO
LOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
En Mxico se citan como ingresos no tributarios, los derechos, productos y aprovechamientos. El Cdigo Fiscal de la
Federacin define a los derechos como:
...las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento
de bienes de dominio pblico de la Nacin, as como por percibir servicios
que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, excepto cuando
se presten por organismos descentralizados u rganos desconcentrados
cuando, en este ltimo caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. Tambin son derechos
las contribuciones a cargo de los organismos pblicos descentralizados
por prestar servicios exclusivos del Estado.13
Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social, las contribuciones tendrn la naturaleza de aportaciones de seguridad social.
Los productos se definen en el mismo Cdigo, en su artculo 3 sealando que son las contraprestaciones que recibe
el Estado en sus funciones de derecho privado, as como el
uso, aprovechamiento o enajenacin de bienes de dominio
privado.
Los aprovechamientos tambin se encuentran definidos
en el artculo sealado en el prrafo anterior, especificando
que son los ingresos que percibe el Estado por funciones de
156
EL INGRESO PBLICO
derecho pblico distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan
los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal.
Una descripcin amplia de los ingresos no tributarios se
observar en el captulo siguiente.
PRECIOS
158
NOTAS
Eherberg, Boesler, Principios de Hacienda, Editorial Gustavo Gili S.A., 1944, p. 159.
Sommers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, pp. 152-157.
159
159
Sommers, Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, p. 168.
160
CAPTULO V
DESCRIPCIN DE LOS
PRINCIPALES IMPUESTOS
Y DE LOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
161
DESCRIPCIN
Disposiciones generales
De las sociedades mercantiles
De las personas morales con fines no lucrativos
De las personas fsicas
De los rendimientos en el extranjero, con ingresos provenientes
de riqueza ubicada en territorio nacional
De los estmulos fiscales
Esta ley derog la del ISR del 30 de diciembre de 1964, y la Ley Federal
del Impuesto Sobre Loteras, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos del 30
de diciembre de 1947.
Para 1991, la ley se integra con 7 captulos vigentes, que a continuacin se desglosan:
Ttulo I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el de
sujetos del impuesto; el de establecimiento permanente; establecimiento que no se considera permanente; ingresos atribuibles al establecimiento permanente; sociedades mercantiles, acciones y accionistas;
intereses y fideicomisos.
Ttulo II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata del
clculo del impuesto, declaraciones en periodo de liquidacin, pagos
provisionales, ejercicio de liquidacin, presentacin obligatoria de la
declaracin, entre otros. En su captulo I, de los ingresos, se refiere a
los ingresos acumulables, a los conceptos que no se consideran ingreso, establecimiento de extranjeros, dividendos percibidos, momento en
que se percibe el ingreso, enajenacin o prestacin de servicios, contratos de obra, ganancias de capital, indemnizaciones; enajenacin de
terrenos, determinacin de la ganancia por enajenacin de acciones,
entre otros. El captulo II, de las deducciones, en su seccin I se refiere
a las deducciones en general, la seccin II del costo (derogada) y la
seccin III de las inversiones. El captulo II-A, de las instituciones de
167
crdito, de seguros y de fianzas, de los almacenes generales de depsito y de las sociedades de inversin de capitales, se modific en disposicin publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. El
captulo III, de las prdidas, se refiere al concepto y los diversos tipos
de prdidas y su tratamiento. El captulo IV, de las sociedades mercantiles controladoras, toca su definicin y tratamiento. Captulo V, de las
obligaciones de las personas morales y el captulo VI, de las facultades
de las autoridades fiscales.
Ttulo II-A del rgimen simplificado de las personas morales: este ttulo se
incorpor para 1991, y es de aplicacin obligatoria en agricultura, ganadera, pesca, silvicultura, y autotransporte.
Ttulo III de las personas morales con fines no lucrativos y de las sociedades de inversin comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990, fue
modificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990,
denominndose ahora de las personas morales no contribuyentes, comprende, entre otras, a las personas morales con fines no lucrativos, a
las sociedades y asociaciones civiles, las sociedades cooperativas, las
sociedades de inversin y las personas morales no contribuyentes,
comprende, entre otras, las personas morales distintas de las comprendidas a las sociedades mercantiles y su tratamiento, as como sindicatos, obreros y partidos polticos.1
Ttulo IV de las personas fsicas: en las disposiciones generales, se refiere
a los sujetos del impuesto, el tratamiento a determinados ingresos y los
ingresos excedentes. En sus 12 captulos trata de los diversos ingresos
y la aplicacin del impuesto, as se tiene el captulo I, de los ingresos
por salarios y en general por la prestacin de un servicio personal
subordinado, el captulo II, de los ingresos por honorarios y en general
por la prestacin de un servicio personal independiente; el captulo III,
de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o
goce temporal de inmuebles; el captulo IV, de los ingresos por enajenacin de bienes; el captulo V, de los ingresos por adquisicin de
bienes; el captulo VI, de los ingresos por actividades empresariales; en
donde se adiciona la seccin II en 1990, que contiene reglas para la
aplicacin del rgimen simplificado para las personas que dejaron de
participar al rgimen de causantes menores y de bases especiales de
tributacin; el captulo VII, de los ingresos por dividendos y en general
168
contribuyentes menores, crendose la seccin II del rgimen simplificado a las actividades empresariales.
Con relacin a personas fsicas destaca en 1991, que gozarn del subsidio que prev el artculo 80-A, con el propsito de reducir el impuesto a su cargo.
Cabe sealar que por segundo ao consecutivo, no se somete a consideracin del Congreso de la Unin, la iniciativa de Ley que Reforma,
Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, permitiendo con
esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales
aplicables a los contribuyentes. Lo anterior significa que, para el ejercicio fiscal de 1994, no hay miscelnea fiscal.
La exposicin de motivos para el ao fiscal de 1997 seala que como qued plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 19952000, el crecimiento econmico sostenido slo
es posible cuando se procuran, alcanzan y preservan los
equilibrios macroeconmicos fundamentales.
Las principales modificaciones a las disposiciones de la
LISR, son los que a continuacin se mencionan:
En el rgimen de consolidacin fiscal, se proponen algunas modificaciones que aclaran su aplicacin.
La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingresos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio
nacional.
Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja imposicin fiscal, congruentes con las nuevas prcticas y los tratados
para evitar la doble tributacin vigente en el pas.
Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en
Mxico, las utilidades de empresas situadas en dichos pases.
Establecer la obligacin de reportar toda inversin en los pases mencionados.
Se establece pena por delitos relacionados con la presentacin de declaraciones informativas sobre inversiones realizadas, directa o indirec174
Para el ejercicio fiscal de 1998, las propuestas del ejecutivo se pueden reunir en las siguientes:
Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurdica para
los contribuyentes.
Medidas para promover el ahorro a largo plazo.
Medidas para combatir la informalidad y la evasin fiscal.
Adecuaciones complementarias.
Promocin del ahorro a largo plazo. Se establece procedimiento a travs del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales
constituidas en los trminos de las leyes de seguridad social sean
deducibles para los patrones.
Rgimen de pequeos contribuyentes. Este rgimen consiste en la realizacin de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalente al 2.5% de los ingresos brutos del contribuyente, disminuido de tres
salarios mnimos y es para personas fsicas con actividades empresariales.
En ese mismo ao se le da la opcin a las personas morales de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo e
ISR y enterar el que resulte ms alto.
Las reformas ms importantes a esta Ley por el ejercicio
fiscal de 1992, son las siguientes:
Para calcular el valor de activos fijos, gastos y cargos diferidos, se precisa que se considerar el nmero de meses en
los que el bien haya sido utilizado, nicamente cuando se
trate del primer y ltimo ejercicio de utilizacin.
Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe considerarse el nmero de meses en los que el bien haya sido
propiedad del contribuyente.
Tambin se precisa que si se toma la opcin de calcular
el impuesto actualizado, el del penltimo ejercicio inmediato anterior, se deber seguir pagando en esa forma por los
ejercicios subsecuentes.
Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles
que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogados
por disposicin legal; los que sean destinados a actividades
deportivas, cuando dicha utilizacin sea sin fines de lucro y
nicamente para los socios o miembros y aquellas que se
destinan a la enseanza siempre y cuando quienes la importen cuenten con autorizacin o reconocimiento oficial.
Cuando la actividad preponderante consista en el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes de activo, el
impuesto se deber pagar incluso en el ejercicio de inicio
de actividades y el siguiente.
Por lo que se refiere a escisin de sociedades, se establece el procedimiento para calcular el monto de los pagos
provisionales y el clculo del impuesto, considerando el
que resulte de actualizar el que le hubiera correspondido a
la esciendente en el penltimo ejercicio inmediato anterior.
180
A partir de 1948, la Ley del Impuesto del Timbre e Impuestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidos
por el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles, con el
objeto de facilitar su administracin, otorgar facilidades administrativas a los causantes en el pago del impuesto e incrementar la recaudacin. Este impuesto contempl en su
inicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajenacin, posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa especial de 10%, aplicable a productos no necesarios, en 1973
se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974
se incorporan las tasas del 5%, 15% y 30% para automviles
y, para 1978, se incluye la tasa del 7 por ciento.
La diferenciacin en tasas que fueron incorporadas en forma gradual se debi fundamentalmente al tipo del bien o
servicio objeto de compra-venta, existiendo la tasa general
de 4%, adems, que contemplaba artculos exentos considerados de consumo popular.
La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el impuesto no como general en las ventas, sino de impuestos
especiales sobre las ventas. La caracterstica esencial de este
impuesto es que gira sobre el importe total de las ventas en
cada etapa del proceso productivo; esta forma de imposicin que es acumulativa, se le denomina en forma de cascada. El impuesto dej de aplicarse a partir de su sustitucin
por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empez a tener
aplicacin en 1980.
El IVA ya tena vigencia en varios pases: Francia en 1954;
Costa de Marfil en 1960; Marruecos en 1962; Senegal en
1966; Uruguay, Brasil y Dinamarca en 1967; Alemania en
1968; Holanda y Noruega en 1969; Blgica en 1971; Austria
y Reino Unido en 1973; Colombia en 1974; Chile y Argentina
en 1975; Per en 1976; Espaa en 1979, entre otros.
En Mxico, se puede sealar que en 1952 en el artculo 9
de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorpor
182
Enajenen bienes
Presten servicios independientes
Otorguen el uso o goce temporal de bienes
Importen bienes o servicios.
185
adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servicios. Se entender por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto establecido en esta ley .4
Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se
simplifica la legislacin fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
b)
c)
Los impuestos sobre las erogaciones por remuneracin al trabajo personal prestado bajo la direccin y dependencia de
un patrn.
Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se produzca en territorio nacional respectivamente.
Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de
lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional.
Se agrega la fraccin VII del artculo 25 para considerar que el oro con
un contenido mnimo del 80% de dicho material, se encuentra exento
cuando este metal es importado.
Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995:
Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropnicos; despepite
de algodn en rama; sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros.
Se incluye en la fraccin IV del artculo 15 a las instituciones educativas de nivel preescolar, para considerarlos exentos.
Por lo que se refiere al agua, se pagar el IVA por los actos que se
realicen que no den lugar al pago de derechos federales.
Se precisa que en caso de inicio de actividades se debern efectuar
pagos provisionales trimestrales.
Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes:
Gravamen de los intereses de los crditos al consumo y de tarjetas de
crdito y slo los intereses reales de dichos crditos.
En los intereses moratorios, el IVA cambia el momento de su causacin
hasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen.
Para el ao de 1997:
Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisicin
de bienes de inversin en los que se admite la deduccin inmediata.
La regin fronteriza seguir considerando que se presta el 25% del
servicio en territorio nacional, slo si ste se efecta en regiones ubicadas en la franja fronteriza de 20 kilmetros del pas.
Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes:
Exencin del pago del IVA a los intereses que provengan de crditos
con garanta fiduciaria que tengan como fin la adquisicin, ampliacin
o reparacin de inmuebles destinados a casa habitacin, en forma
congruente a como se realiza con crditos hipotecarios.
189
Gasolina y diesel
El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolferos
que sustituy a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina;
fue publicada en el Diario Oficial el da 30 de diciembre de
1980, con vigencia a partir del 1 de enero de 1981.7
El objeto del gravamen es la venta de gasolina. El sujeto
lo constituyen las personas fsicas y morales que efectan
las citadas actividades. La tasa es del 110% sobre el valor de
la operacin que constituye la base gravable; en 1960 la
tasa observada era del 50%, por lo que se tiene claramente
definido el objetivo recaudatorio de este impuesto. Para 1989
y 1990 se increment la tasa al 122 por ciento.
A partir del 1 de octubre de 1993, las personas que adquieran diesel
industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios que Petrleos Mexicanos y
191
sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenacin de estos combustibles. Petrleos Mexicanos deber desglosar en forma expresa y por separado en la factura que expida, el impuesto especial
sobre produccin y servicios en la enajenacin de diesel industrial o
marino.
Se establece un nuevo mecanismo para el clculo de la tasa de las
gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural, diesel industrial y diesel marino.
Bebidas alcohlicas
El impuesto tiene como precedentes inmediatos, el impuesto sobre la enajenacin de vinos de mesa, sidras y rompopes,
as como los vinos generosos denominados aromatizados,
quinados, generosos y vermuts y, tambin el impuesto sobre enajenacin de alcohol, aguardiente y bebidas alcohlicas, as como sus concentrados.
El primero se estableci mediante reforma a la Ley del
Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicado
en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a
partir del 1 de enero de 1981. Su antecedente inmediato es
la Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azcar, Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas.
El sujeto lo constituyen las personas fsicas y las morales
que realizan las actividades sealadas. La tasa de impuesto
es del 15% sobre el precio pactado que constituye la base
gravable. En 1989 aument la tasa al 95 por ciento.
El segundo se estableci mediante la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, publicado en el Diario
Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de
enero de 1981; en que se aplic parcialmente y fue de vigencia total desde el 1 de enero de 1982; fecha en que qued
abrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohlicas.
192
Tabacos labrados
Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenacin e
Importacin de Tabacos Labrados que sustituy a la Ley del
Impuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de
1962 al 31 de diciembre de 1980.
El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto
Especial sobre Produccin y Servicios, en el Diario Oficial
del 30 de diciembre de 1980, con vigencia del 1 de enero
de 1981.
El objeto del gravamen es la enajenacin e importacin
de cigarros y cigarros populares sin filtro, as como puros y
otros tabacos elaborados. Es sujeto de impuesto la persona
fsica o moral que realiza dichas actividades. La tasa para
cigarros es de 139.3% y para los populares y los dems el
20.9% sobre la base gravable, que lo constituye el precio
pactado. Para 1989 y 1990 la tasa se increment a 160 y
25% respectivamente.
La existencia de dos tasas coadyuva a la administracin
del impuesto, que significa una ventaja con relacin a la
legislacin anterior que contemplaba tasas progresivas, segn el precio de fbrica para los artculos producidos en el
pas, y para los importados el valor que se tomaba como
base era el mismo que se inclua para calcular el impuesto
195
197
Se elimina la exencin a los vehculos con ms de 10 aos de antigedad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan cobrar este gravamen.
Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los
vehculos destinados al transporte de ms de 10 pasajeros o con un
peso de 4 o ms toneladas para el transporte de efectos, dicho factor
corresponde al peso bruto vehicular.
Para expedir el certificado de matrcula de las aeronaves, se deber
comprobar el pago del impuesto respectivo.
Reformas para el ejercicio de 1995:
Cuando se trate de vehculos del ao, modelo posterior al del ao
calendario, se regula dicha situacin, pagando el impuesto correspondiente conforme a la tasa vigente para dicho ao. Se deroga el ajuste
para las cuotas que se establece en esta Ley.
Las principales reformas para el ejercicio de 1997, se citan a continuacin:
Se ajusta la aplicacin de las tasas, para adecuarse a la estructura de la
produccin de automviles en el pas.
Se precisa que cuando se adquieran vehculos nuevos deber pagarse
el impuesto en los 15 das siguientes a su adquisicin, independientemente del periodo del ao en que se adquieran.
Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a continuacin se mencionan:
El impuesto correspondiente a los automviles nuevos se determinar
considerando slo el periodo que abarca desde el mes de adquisicin
hasta diciembre del ao en que se adquieran.
El blindado de los automviles no se considera como equipo opcional
o de lujo y, por ello, no forma parte de la base gravable.
198
Lmite
superior
M$N
Cuota
superior
M$N
25350,000.00
30420,000.00
35490,000.00
45630,000.00
En adelante
0.00
507,000.00
760,500.00
1267,500.00
2788,500.00
porcentaje para
aplicarse sobre
el lmiteinferior
2
5
10
15
17
200
202
DESCRIPCIN
206
Derechos
La Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficial
del 31 de diciembre de 1981, vigente a partir del 1 de enero
de 1982, deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones administrativas que comprendan decretos, acuerdos, reglamentos
y oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos,
quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos, las
dems no fueron incorporadas a esta disposicin debido a las
siguientes razones: eliminacin de derechos considerados de
baja recaudacin para el gobierno federal, pugnar una mayor
simplificacin administrativa, evitar la inclusin de derechos
que tuvieran como finalidad el control o fomento de una actividad, la exclusin de ciertos servicios por ser considerados
como obligacin, por parte del Estado de proporcionarlos. De
esta manera se logr significativamente, ordenar y sistematizar los diversos conceptos de derecho.
Cabe citar que con la publicacin de la Ley, los derechos
pasan a convertirse en contribuciones, tal como lo seala el
Cdigo Fiscal de la Federacin; en tal sentido se agrupan en
el mismo rubro que contiene a los impuestos, aportaciones a
seguridad social y contribuciones de mejoras, por lo que se
puede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributarios del gobierno federal. Al respecto se exponen los siguientes fundamentos, que son los mismos que corresponden a todo tributo: se establece por medio de ley, que lo
recaudado se destine a sufragar los gastos pblicos y que se
respete el espritu del principio de proporcionalidad y equidad a que se refiere el artculo 31, fraccin IV de la Constitucin Poltica de la Repblica.
Se infiere de la legislacin que los derechos son ingresos
tributarios, sin embargo, se puede sealar que los tres fundamentos mencionados anteriormente no son privativos de
207
NOTAS
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Impuesto Sobre la Renta, Unidad de Comunicacin Social,
abril de 1990.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios
aos.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Impuesto al Activo, Unidad de Comunicacin Social, abril
de 1990.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios
aos.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley del Impuesto al Valor Agregado, Unidad de Comunicacin Social, abril de 1990.
211
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios
aos.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingresos de la Federacin e Imposicin Indirecta, Unidad de
Comunicacin Social, abril de 1990.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios
aos.
Obras citadas.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley de Ingresos de la Federacin e Imposicin Indirecta, Unidad de
Comunicacin Social, abril de 1990.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Ley que Establece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial de
la Federacin del 26 de diciembre de 1990 y varios
aos.
Obras citadas.
212
CAPTULO VI
NORMATIVIDAD
DEL
INGRESO PBLICO
213
DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES
Fraccin XIX: Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupacin y
enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos.
Fraccin XXV: ...as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin y los Estados y los municipios
el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico.
218
CDIGO FISCAL
DE LA
FEDERACIN
ELABORACIN Y APROBACIN DE LA
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIN
La Ley de Ingresos de la Federacin es el catlogo de ingresos pblicos contributivos y no contributivos, que la Federacin establece en la Ley, cuantificndolos en porcentaje
aproximado de lo que se programa percibir en un ejercicio
fiscal.
El ejercicio a que se sujeta y durante el cual est vigente la misma, es
del 1 de enero al 31 de diciembre de cada ao.
El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene
su fundamento legal en la constitucin, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Ley General de Deuda Pblica, en el Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y dems
disposiciones relativas.
Al respecto, en trminos del artculo 74 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, la Cmara de Diputados es la Cmara
de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin.
De conformidad con la fraccin IV del precepto citado, el Ejecutivo
federal deber hacer llegar la iniciativa al Congreso, a ms tardar el 15
de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo.
220
La Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal, de acuerdo con el artculo 39, fraccin I del Reglamento Interior de la Secretara, establece que compete a dicha Direccin
estudiar y formular la poltica impositiva, incluyendo la de estmulos
fiscales para el desarrollo de la economa nacional, en congruencia
con la poltica hacendaria y la poltica econmica y social del pas, en
coordinacin con otras unidades administrativas competentes de la
Secretara y del Servicio de Administracin Tributaria, as como de
otras entidades pblicas. Adems, evaluar el efecto recaudatorio de las
reformas que en materia fiscal se propongan.
La Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y
Prestacin de Servicios segn el artculo 49, fraccin I del Reglamento
Interior, la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de
financiamiento de las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a
derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorizacin
del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la
Ley de Ingresos de la Federacin, en las materias de su competencia.
La Procuradura Fiscal de la Federacin de acuerdo con el artculo 10,
fraccin II, del Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, dice que compete al Procurador Fiscal de la Federacin, formular la documentacin relativa a los proyectos de iniciativas
de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos
y rdenes que el secretario proponga al presidente de la Repblica y
de las dems disposiciones de observancia general en las materias
competencia de la Secretara, as como preparar los proyectos de convenciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carcter internacional, interviniendo en las negociaciones respectivas. Adems, la fraccin III establece que compete a la Procuradura Fiscal de la Federacin
apoyar al secretario en la verificacin de los proyectos a que se refiere
la fraccin II anterior, a efecto de que en ellos exista congruencia con
el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; asimismo realizar estudios comparados de los sistemas hacendarios de otros pases para
apoyar la modernizacin hacendaria.
La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estimaciones de ingresos del gobierno federal, con base en las estadsticas
222
histricas disponibles a la fecha y una metodologa de clculo impuesto por impuesto. Las estimaciones se calculan siempre con posibles
reformas a la legislacin fiscal y sin ellas. Dicha estimacin se hace
para cada uno de los renglones de ingreso.
Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretara, como son:
La Direccin General de Planeacin Hacendaria que en el artculo 16,
fraccin VIII, del Reglamento Interior, determina que corresponde a
dicha Direccin General, entre otras competencias: proponer, para
aprobacin superior, las fuentes, montos y objetivos de los programas financieros de las entidades paraestatales, incluidas en la Ley de Ingresos
de la Federacin en coordinacin con las unidades administrativas de la
Secretara y otras autoridades competentes.
La Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal en el citado Reglamento, artculo 39, fraccin IV, dispone que le corresponde a dicha Direccin estudiar y analizar el comportamiento de la economa nacional con el propsito de identificar
problemas y proponer alternativas de poltica impositiva; estimar, con
la participacin de las unidades administrativas competentes, las metas
de recaudacin; presupuestar y evaluar el comportamiento de la recaudacin de los ingresos de la administracin pblica federal centralizada y paraestatal y de los estmulos fiscales, en relacin con los programas a que se refiere la fraccin II de este artculo (participar en la
formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y
del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administracin
Pblica Federal) en las materias de su competencia.
Por lo que se refiere a la estimacin del clculo del monto del endeudamiento, bsicamente corresponde a la Direccin General de Crdito
Pblico obedecer a las orientaciones de poltica financiera y crediticia
del gobierno federal, considerando el monto de los ingresos y de los
gastos previstos a travs de las estimaciones presentadas por las diferentes dependencias encargadas de las mismas.
A esta misma Direccin General en el artculo 17, las fracciones V, VI y
IX del Reglamento Interior, establece que le compete entre otras activi-
223
En das posteriores, se presenta ante el pleno de la Asamblea el secretario de Hacienda y Crdito Pblico para fundamentar y explicar la
Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. En fecha posterior, se presenta el titular de Hacienda y Crdito Pblico para contestar
las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos polticos representados en la Cmara.
La Comisin de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dictamen relativo. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto
con servidores pblicos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, como con los integrantes de la propia comisin, con la finalidad de
analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los
diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente.
Una vez aprobado el dictamen por la mayora de los miembros de la
Comisin, es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado.
Finalmente se enva a la Cmara de Senadores para su discusin y
aprobacin, de manera que se publique en el Diario Oficial de la
Federacin a ms tardar el 31 de diciembre de cada ao.
225
ESTRUCTURA
DE LA
LEY
DE
INGRESOS
DE LA
FEDERACIN
Participacin
Porcentual
I IMPUESTOS
51.0
1. Impuesto sobre la Renta
20.4
2. Impuesto al Activo
0.7
3. Impuesto al Valor Agregado
14.4
4. Impuesto sobre Produccin y
Servicios
10.7
A. Gasolina y diesel
9.1
B. Bebidas alcohlicas
0.4
C. Cervezas y bebidas refrescantes
0.6
D. Tabacos labrados.
0.6
5. Impuesto sobre Tenencia o Uso de
Vehculos
0.8
6. Impuesto sobre Automviles Nuevos
0.3
7. Impuesto sobre servicios expresamente
declarados de inters pblico por ley,
en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo
de la nacin
___
8. Impuesto a los Rendimientos Petroleros
___
9. Impuesto al Comercio Exterior
2.7
A) A la importacin
2.7
B) A la exportacin
2.7
226
(Continuacin)
Concepto
10.Accesorios
II. APORTACIONES DE
Participacin
Porcentual
0.9
SEGURIDAD
6.0
___
8.9
SOCIAL
___
0.8
6.1
DACIN O DE PAGO
VI. PRODUCTOS
VII. APROVECHAMIENTOS
VIII.INGRESOS DERIVADOS
DE FINAN-
7.8
19.4
CIAMIENTOS
19.4
___
___
_____
100.0
El tratamiento diferencial a Petrleos Mexicanos, en cuanto a la periodicidad de sus pagos, obedece fundamentalmente al importante aporte que hace a la recaudacin y
respecto a incluir en este artculo, tanto a los impuestos
como a los derechos y aprovechamientos, se explica por el
principio impositivo de eficiencia en la administracin que
trata, en este caso, de disminuir el costo de la recaudacin.
Se establece en el artculo 5 que se autoriza a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que durante 1999,
229
1997
14.1
15.4
4.5
Importacin
Exportacin
Otros impuestos
0.2
2.4
9.6
6.6
1.3
9.2
12.6
12.6
45.7
88.0
0.4
4.9
6.2
23.8
7.3
10.2
21.3
42.8
94.7
99.6
0.1
5.0
7.0
21.3
6.5
5.8
18.7
35.6
94.9
99.9
0.2
14.6
3.2
8.5
16.0
13.5
10.0
34.0
85.2
97.6
29.9
0.7
6.3
1.3
0.2
5.1
11.6
14.3
30.6
63.1
99.3
2.2
13.2
17.8
23.1
57.6
98.2
2.8
12.2
16.6
23.1
55.8
98.4
34.5
0.4
12.2
1.0
33.4
1.8
7.0
1.3
34.7
1.6
7.9
1.1
0.1
1.9
12.8
16.0
21.1
52.9
99.6
4.2
4.5
2.5
5.3
1.3
1.8
3.9
2.6
4.0
4.3
0.1 -
5.1
3.5
0.8
0.8
0.8
0.5
36.8 40.7 30.9 28.3 35.5
1.0
1.5
0.4 -
4.4
5.3
35.7
3.6
9.6
3.1
3.5
2.2
15.8
26.5
51.1
96.4
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Programacin y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pblica
Federal. Varios aos.
1
El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue sustituido a partir de 1980 por el Impuesto al Valor Agregado.
Pemex
17.1
13.1
Produccin y
servicios
B. Ingresos no
tributarios
10.5
25.1
82.7
Impuesto al Valor
Agregado.1
Ingresos mercantiles
Renta
A. Ingresos tributarios
98.9
99.8
1985
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1984
I. Ingresos corrientes
1983
Totales:
1982
1950 1960
234
Conceptos:
CUADRO 1
Estructura porcentual de los ingresos
ordinarios del gobierno federal
235
NOTAS
237
CAPTULO VII
DEUDA PBLICA
POR
DEUDA PBLICA
social y poltica preocupante para el Estado y la sociedad entera. Debido al mal manejo de una poltica de endeudamiento externo sin el
apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto
de divisas, a finales de la dcada de los ochenta se retorn a la bsqueda de una poltica fiscal ms agresiva, acompaada de un incremento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos
financieros del Estado. El resultado fue la renegociacin de la deuda
externa de Mxico en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran
banca privada y de los organismos financieros internacionales.
La bsqueda de nuevas opciones de financiamiento, tanto internas
como a travs de operaciones en el mercado de valores acompaada
de una liberalizacin financiera y comercial, en torno a la creacin de
un bloque econmico de Amrica del Norte, cre expectativas
macroeconmicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la
liberalizacin de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Sin dejar
de lado la preocupacin por la integracin de un mercado comn y el
crecimiento de la economa de 1990-1994 con base en el ahorro externo. Mas la deuda externa del sector pblico que logr mejorar el perfil
de crecimiento, disminuyendo y amortizando grandes cantidades durante este periodo, as como la reorientacin de los sectores productivos a los empresarios, propici que el sustento del crecimiento fuera
determinado por el movimiento de capitales internacionales. La deuda
interna logra, de febrero a noviembre de 1994, un incremento inusitado
en valores indizados al dlar, los llamados tesobonos (Bonos de Tesorera de la Federacin).
dinamizar la economa nacional hizo que el gobierno elevara la contratacin de capitales por medio de los tesobonos.
A ello se aunaron el deterioro social y poltico, la disminucin de la confianza y el aumento del riesgo por la alta
volatilidad e incertidumbre de los mercados financieros, todo
lo cual propici la devaluacin de finales de diciembre y
una de las peores crisis econmicas en la historia del Mxico independiente.
Aunque el objetivo de este captulo es el estudio de la deuda externa
del sector pblico, es imposible abstraerse del significado que tuvo el
costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate denominado Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA) y, por ltimo, la venta de dichos activos por medio del Instituto de Proteccin al
Ahorro Bancario (IPAB). El costo del rescate, segn cifras del Informe
Mackey, fue de 60 000 millones de dlares, pero si se suman los intereses asciende a cerca de 105 000 millones de dlares para finales de 1999.
CONCEPTO
Destacados autores han definido la deuda pblica de diferentes maneras. Para algunos:
...el crdito pblico es as la confianza o solvencia de que goza un
Estado u otra corporacin de derecho pblico en cuanto al cumpli244
DEUDA PBLICA
Sommers, en su libro Finanzas Pblicas e Ingreso Nacional, sita a la deuda pblica como el medio del que se sirve
el gobierno para preveernos de dinero que en otra forma no
tendramos, enmarcando a la deuda como un acto de gobierno de las finanzas gubernamentales.4
El concepto de deuda pblica se ampla en la medida en
que los pases se van haciendo cada vez ms interdependientes
y se crean en la posguerra las instituciones financieras
multilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales.
La deuda externa vendra a ser aquel capital disponible que
es necesario valorizar e invertir en pases de alta rentabilidad,
sean subdesarrollados o desarrollados. El crdito va el Estado
se utilizar para lograr un desarrollo adecuado de la economa. La deuda pasar a ser un instrumento de recirculacin
del capital en escala internacional que abre un nuevo paso a
los cambios estructurales de los pases y de la misma teora
de las finanzas pblicas.
245
DEUDA PBLICA
Para hacer frente al pago de su deuda, Mxico inici conjuntamente con el Fondo Monetario Internacional, un plan de ajuste con tres renegociaciones y de ayuda con crditos frescos.
La estrategia, de poltica econmica, para hacer frente a
la crisis de liquidez de Mxico en 1982-1988 se caracteriz,
en primer lugar, por los acuerdos de estabilizacin para el
periodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso comprendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987, firmado por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Internacional; asimismo, en 1988 se instrument el primer Pacto
de Solidaridad Econmica. En segundo lugar, por la renegociacin, en tres ocasiones durante dicho periodo, de la deuda con la banca privada internacional. Con la primera, realizada en 1983, por un monto de 23 150 millones de dlares
se recalendariz el plazo a 8 aos, con un periodo de gracia
de 4. En la segunda, efectuada en 1985, el monto fue de
48,000 millones de dlares incluyendo la anterior
renegociacin y los nuevos crditos otorgados a Mxico durante dichos aos, acordndose un plazo de 14 aos para
pagar y 7 aos de gracia. La tercera renegociacin fue por
un monto de 75 250 millones de dlares, incluyendo la
renegociacin anterior, 9 500 millones de la deuda privada,
un crdito de 5 000 millones de dlares concedido en 1983,
3 800 millones de dlares otorgados en 1984 y 1 800 millones contratados con el Club de Pars. El plazo fue de 20
aos, con 7 aos de gracia.5
En tercer lugar, durante el periodo se destin puntualmente
la cantidad de 51 000 millones de dlares por concepto del
servicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa.
Con dicha poltica, la sociedad mexicana experiment un deterioro de
su bienestar econmico, manifestado en las elecciones del 6 de julio de
1988. El resultado sera buscar nuevas formas de extincin de la deuda.6
247
Posteriormente, una vez saneado el perfil del endeudamiento en el marco del Plan Brady y de las expectativas del
Tratado de Libre Comercio, Mxico vuelve a captar grandes
cantidades en el mercado internacional. De ser un pas de
alto riesgo, llega a captar cerca del 10% de los flujos de
capitales privados netos de todas las economas emergentes
durante 1994.7 Panorama que al final de dicho ao cambia
de manera opuesta.
La inestabilidad de los mercados financieros, la incertidumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones de
corto plazo, as como el riesgo de desplegar una crisis financiera de alcance global,8 constituyeron referentes de consideracin para promover una estrategia de rescate financiero
que signific el hacer frente a las obligaciones de corto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de los
certificados de depsito de la banca comercial mexicana.
As, en un contexto de inestabilidad de los mercados financieros, la comunidad financiera internacional configur
un paquete de rescate financiero anunciado por el presidente William Clinton, el 31 de enero de 1995, incluyendo lneas
de crdito de alrededor de 50 759 millones de dlares,
constituido por un crdito del gobierno de Estados Unidos
de 20 000 millones de dlares (provenientes del Fondo de
Estabilizacin Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 aos. Un
crdito contingente de 17 759 millones de dlares del Fondo
Monetario Internacional; 10 000 millones de dlares del Banco de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dlares de la
banca privada internacional. Cabe mencionar que durante 1995
la disposicin neta fue de slo 23 253 millones de dlares de
la lnea de crdito original.
La negociacin del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los
mercados financieros, signific para la economa mexicana el replanteamiento de las metas macroeconmicas y de los objetivos de recu248
DEUDA PBLICA
El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comerciales, as como las dificultades para constituir reservas preventi249
DEUDA PBLICA
Para su claro entendimiento la deuda pblica se clasifica, segn su origen, en externa e interna. Por el plazo de vencimiento, se clasifica en corto y largo plazos. Por el tipo de
acreedor externo en deuda contratada con organismos financieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos privados o transnacionales. Algunos autores sealan la forma de
emisin en tituladas y no tituladas. Y, por su efecto en la
actividad econmica, en tres tipos: 1) deuda lastre, deuda
pasiva, deuda activa; 2) deuda reproductora, deuda de peso
muerto y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable.13
En este apartado haremos dos observaciones con referencia a la deuda externa del sector pblico. La primera en
relacin con la contratacin de la deuda externa por el tipo
de acreedor. La segunda en relacin con el plazo de su
contratacin. Ambas para el periodo 1980-1998.
En el cuadro 1 y en la grfica 1 se observa que para 1984
la deuda externa del sector pblico en su mayora est contratada a travs de prstamos sindicados que corresponden a
la deuda no reestructurada. Es decir, la sindicalizacin de
bancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antes
de 1982 para otorgar cuantiosos crditos a nuestro pas.
Estos prstamos sindicados se obtenan en el mercado internacional de capitales con un banco lder y varios bancos
que operaban en el mercado de los eurodlares, consolidando el proceso de trasnacionalizacin bancaria. Si bien en
1982 el 90% de la deuda externa de Mxico se haba contratado con dichos bancos, esta deuda va a ser reestructurada
varias veces hasta disminuir en ms de la tercera parte para
finales de la dcada de los ochenta.
252
4,432.3
5,041.4
1990-1992
1985
4,005.1
4,879.4
247.0
0.0
3,584.6
3,740.5
5,945.5
167.2
0.0
4,671.2
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
9,728.1
0.0
0.0
48,764.9
3,401.5
7,410.9
132.2
0.0
5,913.3
75,350.9
1986
14,340.6
0.0
0.0
48,156.9
2,685.6
8,125.5
109.0
0.0
7,989.2
81,406.8
1987
15,107.8
0.0
0.0
42,677.9
4,003.3
10,419.9
91.5
0.0
8,702.8
81,003.2
1988
14,583.8
0.0
0.0
38,908.6
4,076.0
10,099.0
118.6
0.0
8,273.0
76,059.0
1989
5,591.8
4,623.7
0.0
35,936.6
4,348.9
14,684.8
217.6
0.0
12,366.9
77,770.3
1990
5,051.3
4,379.0
92.4
35,004.5
5,978.7
15,187.2
110.1
0.0
14,184.6
79,987.8
1991
5,289.0
3,919.4
4.4
28,841.7
6,188.1
15,644.9
104.8
0.0
15,762.9
75,755.2
1992
6,378.6
3,559.3
1.5
28,032.7
9,470.7
16,241.1
80.5
0.0
14,983.0
78,747.4
1993
CUADRO 1
Saldos de la deuda pblica externa
Clasificada por fuentes de financiamiento
0.0
0.0
Bonos de reprivatizacin
No reestructurada
1984
4,631.0
337.4
128.7
35,865.4
0.0
7,135.1
0.0
7,020.1
0.0
Base de dinero
1983
1982
Deuda reestructurada
Bonos pblicos
Ofis 1/
Proveedores
Fondo de estabilizacin
Bilaterales1/
Total
253
1995
1996
6,635.7
3,473.7
1.5
28,275.4
12,782.9
17,447.7
109.7
0.0
16,709.2
69.0
3,500.0
6,512.4
3,398.1
1.5
5,327.0
3,213.7
1.5
28,316.8 24,429.0
17,886.8 29,209.8
18,793.4 17,948.2
89.0
10,500.0
15,435.7 14,586.3
1994
6,970.7
2,940.7
1.5
23,792.9
26,685.7
16,649.1
55.0
0.0
11,225.6
88,321.2
1997
1999
jun-99
45.7
0.0
9,629.4
10,063.9
2,426.3
1.5
7,593.1
2,249.7
1.5
24,089.4 23,592.3
27,845.9 31,440.7
17,151.8 16,503.0
52.6
0.0
10,663.1
92,294.5 91,055.4
1998
GRFICA 1
Deuda pblica externa
1982-1999*
Millones de dlares
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
DEUDA
Deuda externa
EXTERNA
pblica
PBLICA
totalTOTAL
BILATERALES
Bilaterales
RESTRUCTURADA
Restructurada
NO
RESTRUCTURADA
No restructurada
* Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.
Por otro lado, la participacin de los organismos financieros internacionales en el total de la deuda externa fue muy
importante para nuestro pas de 1940 hasta 1965, cuando
empiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. Los
organismos financieros internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Eximbank y
la AID cobraran fuerza a raz de la crisis mexicana.
Los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo, duplicarn su participacin en Mxico, siendo su caracterstica la condicionalidad. Es
decir, la participacin de sus crditos estar condicionada al
programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional en el
cambio estructural perseguido en Mxico. En efecto, se dice
254
DEUDA PBLICA
255
CUADRO 2
Deuda pblica externa por plazo, 1980 - 1998
(Millones de dlares)
Largo Plazo
32,322.0
42,206.7
49,548.7
52,778.7
68,994.4
71,626.0
73,956.8
80,845.9
80,223.3
75,434.5
76,614.3
78,260.5
72,288.8
74,501.4
79,082.3
93,737.4
93,293.5
84,260.7
87,897.0
95.6%
79.7%
84.2%
84.4%
99.4%
99.4%
98.1%
99.3%
99.0%
99.2%
98.5%
97.8%
95.4%
94.6%
92.6%
92.9%
94.9%
95.4%
95.2%
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Corto Plazo
1,490.8
10,753.9
9,325.5
9,777.5
383.5
454.1
1,394.1
560.9
779.9
624.5
1,156.0
1,727.3
3,466.4
4,246.0
6,353.5
7,196.3
4,991.0
4,060.5
4,397.5
Total
4.4%
20.3%
15.8%
15.6%
0.6%
0.6%
1.9%
0.7%
1.0%
0.8%
1.5%
2.2%
4.6%
5.4%
7.4%
7.1%
5.1%
4.6%
4.8%
33,812.8
52,960.6
58,874.2
62,556.2
69,377.9
72,080.1
75,350.9
81,406.8
81,003.2
76,059.0
77,770.3
79,987.8
75,755.2
78,747.4
85,435.8
100,933.7
98,284.5
88,321.2
92,294.5
GRFICA 2
Deuda pblica externa
por plazo de vencimiento
Millones de dlares
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1980
Largo Plazo
256
1982
1984
1986
Corto Plazo
1988
1990
Total
1992
1994
1996
1998
DEUDA PBLICA
EVOLUCIN
Al observar la evolucin que ha caracterizado a la deuda
externa como variable dinamizadora del crecimiento econmico, podemos obtener varias conclusiones.
En primer lugar, la deuda externa tuvo un crecimiento
cuantioso, particularmente entre 1980 y 1982, si tomamos
en cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascenda
a ms de 23 000 millones de dlares.15
En segundo lugar, las cifras del endeudamiento externo
tienden a estancarse a medida que disminuye el otorgamiento de crditos de la comunidad internacional. Parece
que la tnica seguida fue reestructurar la llamada vieja deuda y el otorgamiento de nuevos crditos mediante acuerdos
con el Fondo Monetario Internacional y los organismos financieros internacionales.
Por otra parte, la deuda interna que en 1980 representaba
678.4 millones de pesos cobr desde 1985 un papel activo
como mecanismo de financiamiento para el gobierno federal. Entre 1986 y 1987 se triplic, ocasionando un fenmeno
hiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. As, el crecimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendencia
sera a mantenerla estable con la reforma del sistema financiero nacional (vase el cuadro 3 y la grfica 3).
Entre los principales instrumentos de endeudamiento interno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certificados de la Tesorera de la Federacin (CETES) Bonos del
Desarrollo del Gobierno Federal, Pagar de la Tesorera de
la Federacin, Bonos Ajustables del Gobierno Federal y
tesobonos, entre otros. El crecimiento y perfil de vencimientos, en la emisin de estos instrumentos, particularmente
tesobonos, se constituyeron en el detonante y expresin de
la crisis financiera, que desde diciembre de 1994 vuelve a
257
Deuda externa
(Millones de dlares)
33,813
52,961
58,874
62,556
69,378
72,080
75,351
81,407
81,003
76,059
77,770
79,988
75,755
78,747
85,436
100,934
98,285
88,321
92,295
Deuda interna
(Millones de pesos)
678
1,041
2,768
2,718
5,600
10,530
23,756
61,556
108,947
137,300
163,188
149,600
123,099
122,455
164,653
130,407
179,040
259,232
343,017
258
DEUDA PBLICA
GRFICA 3
Deuda pblica externa e interna
120,000
400,000
350,000
300,000
80,000
250,000
60,000
200,000
150,000
40,000
Millones de pesos
Millones de dlares
100,000
100,000
20,000
50,000
0
1980
1982
1984
1986
1988
Deuda Interna
1990
1992
1994
1996
1998
Deuda Externa
NORMATIVIDAD
Es a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a la que
compete contratar o negociar el crdito pblico externo. Por
lo tanto en el artculo 38, apartado VIII del captulo VI del
Reglamento Interior de dicha Secretara se hace referencia a
la Ley General de Deuda Pblica.16
22.6
17.2
17.2
70.5
847.4
0.0
15.6
15.6
318.8
1,609.1
0.0
739.1
2,668.1
5,335.1
0.0
5,335.1
1984
17.5
17.5
1,507.7
1,630.3
0.0
2,334.6
4,300.2
9,772.8
0.0
9,772.8
1985
1988
0.0
22.5
22.5
15,183.7
8,024.9
0.0
27,504.1
10,842.8
25.2
25.2
9,594.1
11,848.4
0.0
43,822.0
43,682.5
61,555.5 108,947.0
0.0
61,555.5 108,947.0
23.7
23.7
4,965.6
3,930.6
0.0
8,107.6
6,751.9
23,755.7
0.0
23,755.7
1987
24.7
24.6
4,727.7
9,606.3
0.0
112,267.4
10,999.3
137,600.7
-292.8
137,307.9
1989
1991
1992
1993
1994
1995
-9,507.4
-10,379.2
-12,314.0
-14,307.2
-24,953.4
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
20.7
20.4
2,475.0
4,564.9
0.0
16.5
15.5
0.0
2,221.9
0.0
11.9
11.0
0.0
62.7
2,456.9
10.1
9.2
0.0
13.1
6,325.6
11.7
10.8
0.0
13.1
11,093.5
7.3
6.1
1,169.7
13.1
21,709.1
11,364.1
-2,229.5
1990
CUADRO 4
Saldos de la deuda interna del Gobierno Federal
1982-1999
1986
22.6
Deuda bruta/PIB
60.2
1,707.9
0.0
735.0
2,065.5
606.2
393.5
3,718.4
0.0
3,718.4
1983
2,767.8
0.0
2,767.8
1982
Deuda neta/PIB
Otros
SIEFORES
Financiero 3/
Saneamiento
SAR 2/
Gubernamentales
Valores
Bonos
Deuda bruta
Activos financieros 1/
Deuda neta
260
6.6
6.2
1,860.9
314.1
34,829.9
155,157.1
0.0
192,162.0
-13,122.0
179,040.0
1996
7.7
7.3
1,963.7
13.2
49,735.6
221,943.2
0.0
273,655.7
-14,423.8
259,231.9
1997
1999
jun-99
-81,243.9
0.0
9.2
8.3
15,639.0
0.0
13.2
39,978.4
9.9
8.1
16,683.3
0.0
13.2
43,160.8
322,625.8 382,978.4
0.0
378,256.4 442,835.7
-35,239.1
343,017.3 361,591.8
1998
DEUDA PBLICA
450,000
30
400,000
350,000
25
300,000
250,000
20
15
200,000
150,000
100,000
50,000
10
Porcentaje
Millones de pesos
GRFICA 4
Deuda interna neta del Gobierno Federal
1982-1998
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Deuda interna
DEUDA
INTERNAneta
NETA
Valores gubernamentales
VALORES
GUBERNAMENTALES
Deuda neta
/PIB
DEUDA
NETA/PIB
Por otro lado, tenda a garantizar las ganancias de las inversiones, al mismo tiempo que la paz social y la solvencia del
pas. De fundamental importancia es que el servicio de la
deuda pblica se mantenga siempre dentro de la capacidad
de pago del sector pblico y del pas en su conjunto.18
En el artculo segundo se define la constitucin de la
deuda pblica por las obligaciones de pasivos, directos o
contingentes derivados de financiamiento y a cargo de las
261
0.0
0.0
UDIBONOS
OTROS
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
735.0
735.0
1983
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
739.1
739.1
1984
1985
144.7
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
2,189.9
2,334.6
1986
1987
540.6
0.0
0.0
0.0
0.0
94.9
671.9
0.0
0.0
0.0
0.0
91.8
7,472.1 26,740.4
1989
495.6
0.0
0.0
0.0
0.0
2,084.1
41,242.3
660.8
0.0
2,817.3
177.2
54,999.2
573.6
53,039.3
43,822.0 112,267.4
1988
1991
2,960.3
0.0
10,339.6
0.0
63,822.5
266.6
69,624.4
0.2
0.0
29,166.6
914.8
57,479.7
40.1
69,284.1
147,013.4 156,885.5
1990
1993
1994
1995
1996
0.6
0.0
35,389.5
861.7
37,175.2
0.0
57,531.4
0.0
0.0
32,586.9
3,665.7
16,876.6
0.0
75,301.4
0.0
0.0
29,284.3
91,717.4
8,290.0
0.0
38,562.0
0.0
0.0
41,287.2
1,968.5
45,107.9
0.0
44,104.4
0.0
5,217.1
25,940.0
0.0
67,822.8
0.0
56,177.2
1992
CUADRO 5
Saldos de los valores gubernamentales
1982 - 1998
8,107.6 27,504.1
0.0
0.0
AJUSTABONOS
0.0
BONDES
TESOBONOS
0.0
393.5
393.5
1982
PAGAFES
CETES
TOTAL
262
1997
0.0
35,661.5
15,569.2
0.0
81,560.0
0.0
89,152.5
221,943.2
1998
0.0
64,338.1
10,631.0
0.0
143,520.2
0.0
104,136.5
322,625.8
DEUDA PBLICA
siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus dependencias; II. El Departamento del Distrito Federal; III. Los
organismos descentralizados; IV. Las empresas de participacin estatal mayoritaria; V. Las instituciones y organizaciones
auxiliares nacionales de crdito, las nacionales de seguros y
de fianzas; VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente
sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V.
GRFICA 5
Saldos de valores gubernamentales
1982-1998
Millones de pesos
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
TOTAL
CETES
BONDES
TESOBONOS
El mismo artculo se refiere al financiamiento: la contratacin de crditos al interior o fuera del pas, emprstitos
derivados de la emisin de ttulos, adquisicin de bienes,
los pasivos contingentes de ambos y la celebracin del acto
jurdico anlogo a ello.
El artculo tercero y del captulo II al VII, se sealaban el
papel de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en
cuanto a la ejecucin de la ley, la aprobacin de los crditos
y el cuidado de dichos recursos, en tanto vigilante de la
capacidad de pago y de su debido cumplimento; adems,
estableca la programacin de la deuda pblica y la contratacin de los prstamos por parte del gobierno federal. Es
digno mencionar el artculo cuarto del captulo II, que dice:
263
DEUDA PBLICA
El punto de la Ley General de Deuda Pblica correspondiente a la renegociacin de los adeudos adquiri importancia creciente a medida que el servicio de la deuda se
hizo ms oneroso y el coeficiente del servicio rebas el
80%, al inicio de los ochenta.21
El captulo VII de la Ley haca referencia a la creacin de
la Comisin Asesora de Financiamientos Externos, rgano
consultivo y asesor en materia de endeudamiento; integrada
por representantes de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, que la preside, del Banco de Mxico, de Nacional
Financiera, del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, del Banco Nacional del Crdito Rural, del Banco Nacional de Comercio Exterior, de la Sociedad Mexicana de Crdito Industrial, y de Financiera Nacional Azucarera.
La Ley de Deuda Pblica vino a enriquecer el acervo
mexicano en materia de derecho. Su propsito fue favorecer
a la administracin pblica, alcanzar mayor concentracin
en las decisiones de crditos por parte del Ejecutivo, asegurar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el pas
en relacin con el campo exterior y legislar jurdicamente
sobre la necesidad del endeudamiento.
ANLISIS
La deuda externa se ha constituido en una variable fundamental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista
265
DEUDA PBLICA
propici una severa poltica de ajuste acompaada de programas econmicos recesivos, cuyo ajuste estructural ha incidido en el pas, con un deterioro econmico, poltico y
social. Los acuerdos firmados por Mxico y el Fondo Monetario Internacional, conjuntamente con las renegociaciones
de la deuda externa, seran de 1982 a 1988 los lineamientos
a seguir. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyo
objetivo primordial fue posponer el pago del principal y de
los intereses. En el acuerdo firmado por Mxico y el FMI en
abril de 1989 se vislumbraba la disminucin de la deuda
externa total.
Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma
del Tratado de Libre Comercio y despus de haber
renegociado en el marco del Plan Brady, los capitales fluyeron gracias a la cada de la tasa de inters en Estados Unidos. Casualmente, sta desempe un papel prioritario desde finales de 1993 hasta mediados de 1995, cuando empieza
a subir en el mercado y origina una retirada paulatina de los
capitales en los mercados emergentes. Aunado a ello, la
problemtica econmico-poltica del ltimo ao del sexenio
1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externo
para no incurrir en una devaluacin del tipo de cambio y
afectar las posiciones polticas del grupo gobernante.
FORMAS
dramos adelantar la siguiente conclusin. El momento coyuntural nacional e internacional, as como los entornos econmico, poltico y social son los que definen la estrategia
alternativa tomando en cuenta la disposicin de los organismos financieros internacionales: Fondo Monetario Internacional, Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federal
de Estados Unidos, cuya participacin es indispensable en
todos los paquetes de salvamento.
Para entender el proceso de la renegociacin del dbito
mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que se
dan a partir del 1 de diciembre de 1988.
Una vez expuestas por el presidente de la Repblica en
esa fecha, las premisas de la necesaria reduccin del dbito
se realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexicano con los principales bancos acreedores de los pases que
conforman el Grupo de los Siete. Japn accedi a efectuar
prstamos y otros pases mostraron disponibilidad para hacerlo, siempre y cuando se firmara una Carta de Intencin.
No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apresuraron el Plan Brady, pues se hablaba desde principios de
1988 de la necesidad de reducir el principal de los prstamos, desde que John Reed haba anunciado que los bancos
dejaran de prestar para realizar ahorros sustanciales y enfrentar las prdidas.
El segundo paso fue la Carta de Intencin, con el componente de la reduccin del servicio de la deuda externa y la
ntima relacin de sta con el Plan Nacional de Desarrollo
1989-1994, donde especificaban conjuntamente la necesidad de la reduccin para lograr la estabilidad, el crecimiento
y la modernidad del pas.
Los prstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club
de Pars fueron etapas preestablecidas antes del acuerdo
con la banca comercial durante 1989.
268
DEUDA PBLICA
En el marco de la asamblea de gobernadores se especificaron los proyectos de desarrollo hidroelctrico, de reestructuracin industrial y de desarrollo forestal en los estados
de Durango y Chihuahua.
El acuerdo con el comit asesor de la banca comercial fue
anunciado por el presidente como la solucin al crecimiento
269
del pas. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeridos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady,
enunciados en el inciso anterior y despus de varios encuentros entre los negociadores mexicanos y los representantes de la banca acreedora, el presidente inform a los
mexicanos el resultado del acuerdo de renegociacin el 23
de julio de 1989. Dicho acuerdo, cuya modalidad es la reduccin del principal de los intereses, acompaada de nuevos crditos, es el primero en su tipo.
En el marco del discurso, el mensaje del Ejecutivo de la
Nacin por los medios de comunicacin, procur terminar
con uno de los puntos dbiles que marcaban inestabilidad a
su Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazas
de caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado con
el Pacto.
As, el presidente inform:
...el arreglo significa que, sobre la base de 3 mil millones de dlares de
deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comerciales del mundo, se lograra una reduccin del 35% del principal, o un
abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de inters.25
DEUDA PBLICA
b)
c)
El 41% de los bancos acreedores de Mxico opt por la reduccin del 35% del total. Ese porcentaje corresponde a la cantidad
de 19 698.04 millones, de los cuales se reduce un 35% y corresponde a 6 894.3 millones de dlares. La diferencia da un total de
12 803.72 millones de dlares cuya tasa anual de mercado por concepto de intereses ser de 9.81. La reduccin por concepto de intereses es de 676.56 millones de dlares (es decir, 1 932.87-1 256.31).
El 47% restante del total de 48 044 millones de dlares correspondi a la opcin de reducir y estabilizar las tasas de inters. Es decir,
de 22 580.68 millones de dlares la tasa de inters pas de 9.8125
a 6.25%. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056.5
millones de dlares durante 5 aos.
El 12% de los bancos opt por el otorgamiento de dinero nuevo.
De 5 765.28 millones de dlares se otorgar el 25% a Mxico. Esto
es la cantidad de 1 441.32 millones de dlares se dar 720.66 millones en 1990; 360.3 en 1991 y 360.33 en 1992. Los intereses del total
de 5 765.28 millones de dlares a una tasa de 9.8121 sumarn
565.71 millones de dlares.
DEUDA PBLICA
273
EL
1985
39.1
7.3
Corto plazo
383.5
454.1
41.6
6.5
35.1
41.6
39.2
0.2
39.0
39.2
47.8
0.3
47.5
47.8
75,350.9
69.3
1.3
68
69.3
75,350.9
1,394.1
73,956.8
65.4
0.4
65
65.4
81,406.8
560.9
80,845.9
81,406.8
1987
42.2
0.4
41.8
42.2
81,003.2
779.9
80,223.3
81,003.2
1988
35.7
0.3
35.6
35.9
75,492.0
624.5
75,434.5
76,059.0
1989
26.0
0.4
28.2
28.6
70,843.3
1,156.0
76,614.3
77,770.3
1990
21.6
0.5
24.9
25.4
68,006.6
1,727.3
78,260.5
79,987.8
1991
18.9
1.0
20.0
21.0
68,060.3
3,466.4
72,288.8
75,755.2
1992
16.1
1.0
17.3
18.3
69,362.1
4,246.0
74,501.4
78,747.4
1993
CUADRO 6
Saldos de la deuda pblica externa por plazos
1982-1999
1986
46.4
46.4
Largo plazo
9,777.5
9,325.5
bruta
neta
Corto plazo
1984
1983
Largo plazo
1982
bruta
275
1995
26.8
2.2
27.6
29.8
76,889.9
6,353.5
79,082.3
32.4
2.6
33.6
36.2
90,316.1
7,196.3
93,737.4
85,435.8 100,933.7
1994
24.3
1.4
25.3
26.7
89,746.2
4,991.0
93,293.5
98,284.5
1996
18.1
0.9
19.3
20.2
79,295.6
4,060.5
84,260.7
88,321.2
1997
19.6
1.1
21.0
22.1
82,222.1
4,397.5
87,897.0
92,294.5
1998
1999
17.3
1.0
18.3
19.3
81,713.8
4,873.9
86,181.5
91,055.4
jun-99
277
13,425.0
6,508.3
99,816.2
Sistema bancario
Banco de Mxico2
6,508.3
Sistema bancario
Banco de Mxico2
1991
Banco de Mxico4
Se refiere a las amortizaciones de pasivos del Banco de Mxico con el Fondo Monetario Internacional.
---
nd
8,213.3
27,456.1
35,669.4
3,860.2
25,094.0
25,427.6
76,889.9
131,271.7
3,860.2
25,094.0
25,427.6
85,435.8
Se refiere a los pasivos del Banco de Mxico con el Fondo Monetario Internacional
---
nd
8,441.5
19,958.2
28,399.7
4,795.4
23,756.0
23,226.0
69,362.1
121,139.5
4,795.4
23,756.0
23,226.0
78,747.4
1994
139,817.6
---
nd
3,295.0
20,383.2
23,678.2
5,957.4
18,948.0
15,840.5
68,060.3
108,806.2
5,957.4
18,948.0
15,840.5
75,755.2
1993
130,524.8
nd
---
1992
116,501.1
nd. No disponible.
nd
---
Sistema bancario
2,049.0
Sector privado
3,022.0
13,345.8
10,323.8
50,549.2
48,500.2
Sector pblico3
6,759.0
18,235.0
12,035.0
68,006.6
105,035.6
6,759.0
18,235.0
12,035.0
79,987.8
117,016.8
externa
Amortizacin de la deuda
9,039.6
13,425.0
Sector privado
70,843.3
9,039.6
Sector privado
Sector pblico
77,770.3
Sector pblico
1990
106,743.2
1,929.6
nd
13,126.8
25,325.3
40,381.7
17,282.2
20,911.0
26,518.3
90,316.1
155,027.6
17,282.2
20,911.0
26,518.2
100,933.7
165,645.1
1995
3,514.4
nd
16,346.0
35,463.0
55,323.4
13,278.8
19,180.0
26,411.8
89,746.2
148,616.8
13,278.8
19,180.0
26,411.8
98,284.5
157,155.1
1996
CUADRO 7
Deuda externa total y amortizaciones
1990-1999 1
1997
3,178.2
nd
14,958.2
33,317.6
51,454.0
9,087.5
16,819.0
45,923.2
79,295.6
151,125.3
9,087.5
16,819.0
45,923.2
88,321.2
160,150.9
1998
1,071.80
nd
19,728.5
23,365.3
44,165.6
8,379.9
15,821.0
43,762.0
82,222.1
150,185.0
8,379.9
15,821.0
43,762.0
92,294.5
160,257.4
1999
2,009.80
nd
10,976.30
12,542
25,528.10
5,969.90
15,880
42,859.30
81,713.80
146,423
5,969.90
15,880
42,859.30
91,055.40
155,764.60
millones de dlares
GRFICA 6
Deuda externa total por sectores
1990-1998*
175,000
150,000
125,000
100,000
75,000
50,000
25,000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
SECTOR
Sector PBLICO
pblico
SECTOR
Sector PRIVADO
privado
BANCO
BancoDE
deMXICO
Mxico
DEUDA
DeudaEXTERNA
externa TOTAL
total
1997
1998
1999
SISTEMA
Sistema BANCARIO
bancario
DEUDA PBLICA
DEUDA PBLICA
mento es la contencin del crdito interno, la falta de liquidez, los amplios mrgenes de intermediacin, el
sobreendeudamiento de empresas y particulares frente a la
banca comercial y la deuda externa de sta, constituyen factores que explican las dificultades de hoy para consolidar la
estabilizacin y generar las condiciones de crecimiento econmico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin de
sexenio.
Inicialmente el programa de emergencia como respuesta
al problema de vencimiento de las obligaciones de corto
plazo, fue para sustituir stas por obligaciones de largo plazo, es decir, sustituir deuda pblica interna por deuda pblica externa. As, la deuda pblica externa durante el primer
semestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millones de dlares, lo cual se explica en parte por el uso
de las lneas de crdito provenientes del paquete de emergencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos y
la recuperacin de las reservas internacionales.
En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto
y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan y
la forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular,
el mantenimiento de una estrategia de financiamiento de
creciente dependencia de recursos externos, sta se constituye en uno de los graves obstculos para la recuperacin
econmica. El servicio de la deuda externa pblica en el
periodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, representan alrededor de 144 622.5 millones de dlares, cifra cercana al monto total de la deuda externa (incluyendo pblica y
privada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154159
millones de dlares (vase grfica 7)
281
GRFICA 7
Deuda externa total
160,000
millones de dlares
140,000
120,000
100,000
80,000
Deuda externa
Total
154,159
Deuda de
la Banca
Comercial
47,831
Otros crditos
97,360
60,000
40,000
20,000
1/
Sector pblico
78,599
Sector privado
18,761
2/
FMI
8,968
0
*Los valores corresponden al mes de junio de 1998.
1/ Incluye al sector pblico y al sector privado.
2/ Se refiere a la deuda del Banco de Mxico con el FMI.
78,599
18,761
Sector pblico
Sector privado
1,044
3,555
7,425
10,980
10,032
22,056
1998
4,962
2,661
5,175
7,836
9,708
22,506
1999
52
2,276
4,318
6,594
1,686
8,332
2001
26
2,430
6,570
9,000
2,265
11,291
2002
921
4,369
5,290
875
6,166
2003
1,930
4,774
6,704
1,129
7,832
2004
504
2,455
2,959
315
3,274
2005
(Millones de dlares)
120
2,354
2,474
214
2,689
2006
1,358
3,644
5,002
121
5,122
2007
CUADRO 8
Programa de amortizacin de la deuda total
1998-2012
Fuente: SHCP, Mexican Economic and Financial Statistics Data Book, 1998.
2,885
2,097
4,585
6,682
3,482
13,050
2000
8,968
97,360
B) Otros crditos
C) FMI 1/
47,831
154,159
1998
Al 30 de junio de
Banca Comercial
A) Deuda de la
externa (A+B+C)
Total deuda
283
236
2,461
2,697
2,700
2008
553
559
1,668
2009
553
559
561
2010
30
252
282
285
2011
380
136
516
518
2012
28,117
28,117
17,995
46,112
Otros aos
GRFICA 8
Programa de amortizacin de la
deuda externa total 1998-2012
millones de dlares
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
Deuda externa
total
108,050
Deuda de la
Banca Comercial
29,838
1/
Otros crditos
68,134
Sector p blico
49,624
Sector p rivado
18,510
20,000
2/
FMI
8.968
DEUDA PBLICA
El IPAB podr otorgar apoyos financieros tendientes a proveer la liquidez o el saneamiento de alguna institucin. Tales apoyos podrn otorgarse mediante la suscripcin de acciones y obligaciones subordinadas, asuncin de las
obligaciones, otorgamiento de crditos o la adquisicin de
bienes de propiedad de las instituciones.
Sin embargo, el costo de rescate bancario segn Standard
& Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos,
equivalente a 81 632 millones de dlares; 20% del PIB; 34
veces el monto del blindaje; casi el total de la deuda neta
externa; 2.26 veces la deuda interna neta del pas. La cifra
representa tambin 100% del crdito vigente de la banca,
78% del presupuesto del gobierno para este ao. El monto
incluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfn, Atlntico, Promex e Inverlat.
CONCLUSIONES
Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras,
presentadas a lo largo de los ltimos 25 aos, por medio de
renegociaciones sucesivas y contratacin de nuevos crditos,
ms para cumplir con obligaciones que para incrementar la
inversin productiva, derivando en un mayor endeudamiento
externo, parecen no ser la mejor opcin para configurar condiciones de recuperacin econmica y de crecimiento sostenido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativa
para la deuda externa mexicana fueron las tres renegociaciones
hasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de los
noventa; en la crisis financiera 1994-1995 el prstamo del
Fondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Federal sirvi para rescatar los bancos y mejorar paulatinamente
el costo del rescate, sin embargo, el problema financiero sigui presente ante el proceso de la entrada y salida de capi285
tales que dependen de la poltica monetaria de Estados Unidos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se plante el blindaje financiero37 como una opcin viable; no obstante, la
solucin a la crisis bancaria no ha sido la ms viable y en el
marco de un proceso de mercados financieros integrados es
difcil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras con
costos sociales altos.
En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad
de configurar una poltica econmica que exponga como
prioridad el crecimiento econmico de largo plazo, que no
pase por programas de ajuste del tipo de los que se han
impulsado durante los ltimos aos. Los procesos de
renegociacin y el aparente xito en el regreso al mercado
internacional de capitales, despus de la crisis de 1994 y los
blindajes financieros recientes, as como el refinanciamiento
de la deuda pblica, tanto externa como interna, no han
dado una solucin definitiva a la carga que representa, para
una economa dependiente de los flujos externos de capital,
hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior.
Es prioritario, que el modelo de poltica econmica no
base sus expectativas en el ahorro externo, smbolo de
volatilidad y riesgo en muchas economas subdesarrolladas.
286
NOTAS
Retchkiman Kirk Benjamn, Teora de las finanzas pblicas, tomo I, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1987.
Sommers Harold M., Finanzas pblicas e ingreso nacional, Fondo de Cultura Econmica, 3a. edicin, Mxico,
1970. p. 592.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Deuda Externa Pblica Mexicana, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988.
287
287
Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostrados en aos atrs. Verbigracia en 1994, los saldos negativos en la cuenta corriente son de 6 852 millones de
dlares y 7 367 millones de dlares para el primer y
segundo trimestres, respectivamente.
NOTAS
NOTAS
a ganar una posicin cmoda para el pago de obligaciones externas de los sectores privado y pblico en el
2000 y 2001. Por medio del programa, Mxico tendr
acceso a un fondo de 16 900 millones de dlares de
organismos financieros internacionales y a una lista de
crdito para casos de crisis, de 6 800 millones de dlares, de parte de Estados Unidos y Canad. Sumando un
total de 23 700 millones de dlares. La lnea de crdito
contratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de
3.8% con vencimiento a 4 aos, en tanto que el Banco
de Mxico e Interamericano de Desarrollo est ligeramente por abajo de 7% y stos son prstamos de largo
plazo, entre 12 y 15 aos.
292
CAPTULO VIII
FINANZAS LOCALES
293
POR
INTRODUCCIN
El estudio de las finanzas locales en Mxico debe considerar
en primer trmino el significado del federalismo, pues la organizacin federal determina la necesidad de una distribucin
de competencias entre los tres mbitos gubernamentales que
la conforman: federacin, estados y municipios; una de esas
competencias es la de proporcionar los ingresos necesarios
para financiar los gastos que originan las funciones a su cargo.
Desde un punto de vista poltico, Kenneth Wheare defini el federalismo
como el mtodo para que, tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales estn, cada uno dentro de su esfera, coordinados e independientes, lo que determina la necesidad de que la autonoma de los
diferentes mbitos de gobierno est protegida constitucionalmente, dando
a cada uno un campo explcito de responsabilidad y autoridad.
LA
Como se seal anteriormente, en los pases con constituciones federales, cada unidad gubernamental tiene facultades para determinar su nivel de gasto y para establecer sus
propias disposiciones en materia tributaria; lo cual hace mucho ms difcil lograr una estructura adecuada de las finanzas pblicas; ya que cada uno de los niveles gubernamentales tiene como base de su ingreso a la misma poblacin, que
tambin es la beneficiaria de los servicios pblicos;
generndose una serie de problemas como son:
a)
296
FINANZAS LOCALES
b)
c)
La dimensin desigual de las localidades da lugar a diferencias en la capacidad de administracin tributaria entre las
localidades y, as, es posible que una zona con escasa poblacin pueda administrar fcilmente un impuesto predial;
pero a su vez, resultar muy difcil que pueda manejar un
gravamen al ingreso personal, por ejemplo. Todo lo cual
deriva en una mayor desigualdad, porque la capacidad
recaudatoria de los impuestos vara, y no necesariamente
coinciden las necesidades de la localidad con la productividad de los impuestos que tiene capacidad para administrar.
297
298
FINANZAS LOCALES
Vertical, si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las haciendas de los distintos niveles gubernamentales federacin, estados y municipios.
b)
La relacin fiscal vertical est relacionada con la satisfaccin de los requerimientos de los servicios pblicos de todos los habitantes de la Nacin, y la relacin horizontal se
orienta bsicamente a evitar el desplazamiento de riqueza
de las zonas pobres a las ms ricas. Es conveniente aclarar
que el anlisis de estas interrelaciones entre las haciendas
locales, constituye el campo de estudio del federalismo fiscal que es slo una parte de la problemtica de la hacienda
local, la cual adems abarca las cuestiones internas de las
haciendas.
299
LA
FINANZAS LOCALES
Los principios anteriores nos sirven para estructurar la hacienda local; pero, queda el planteamiento sobre cmo debe
integrarse sta con el sistema fiscal del plano federal de gobierno. En el fondo, la solucin de este problema depender
de la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservar
la autonoma financiera del mbito estatal de gobierno.
FINANZAS LOCALES
servicio en funcin de su naturaleza; del nmero de habitantes; del tamao de la jurisdiccin; las diferencias en ingresos
de los pobladores y de las regiones; interdependencia entre
las diferentes localidades, en fin, una serie de aspectos que
han hecho de esta cuestin un problema de coordinacin
entre el gobierno federal y los estatales.
FINANZAS LOCALES
SISTEMAS
Sistema de separacin
La divisin o separacin de fuentes es una forma de relacin
fiscal interjurisdiccional, que consiste esencialmente en el
reparto de los diferentes impuestos entre el gobierno federal y las entidades federativas. Cada corporacin se procura,
de acuerdo con su posicin, la totalidad de los recursos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, de esta
306
FINANZAS LOCALES
manera, cada unidad gubernamental tendr sus propias fuentes de ingresos que no podrn utilizar otros niveles de gobierno.
Fundamentalmente, los argumentos a favor de la separacin giran en torno a aspectos administrativos y polticos.
Este sistema evita el derroche y la duplicacin administrativa que genera la superposicin de gravmenes y, adems,
para los contribuyentes tiene la ventaja de que atena el
riesgo de cargas tributarias excesivas. Por otra parte, una
vez efectuada la divisin de fuentes tributarias, permite cierto grado de proteccin de las haciendas estatales ante la
tendencia expansiva de los poderes federales.
Sin embargo, el sistema de separacin no es una solucin
a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales,
sealados en el apartado anterior. No ser practicable si los
ingresos que produce son insuficientes para cubrir las necesidades del nivel gubernamental de que se trata, porque lo
har dependiente del sistema impositivo total; como tampoco ser til si recauda ms de los ingresos necesarios. Cualquiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades de
ocurrir, sobre todo en los pases subdesarrollados donde existen grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las diferentes regiones del pas.
Sistema concurrente
La alternativa a la separacin de fuentes impositivas es permitir que tanto la Federacin como los estados miembros
utilicen las mismas figuras tributarias. Es decir, igual que en
el caso de la separacin, existe un conjunto definido y determinado de figuras impositivas, que son utilizadas por ambos niveles. Esto puede hacerlo, a su vez, de muy diversas
307
Sin coordinacin
Si cada mbito de gobierno establece y regula sus propios
impuestos, independientemente de los otros, se producir
una situacin que denominan los tratadistas de jungla fiscal; la cual seguramente dar lugar al empleo mltiple de
cientos de gravmenes por diversas jurisdicciones. Por lo
tanto, el pas en su conjunto tendr una estructura impositiva
menos eficaz que en el caso contrario.
De forma coordinada
En los ltimos tiempos ha habido una tendencia en muchos
pases, hacia la coordinacin impositiva Federacin-estados,
situacin que obedece a que, por este mecanismo, se posibilita tanto para la autoridad receptora como para los contribuyentes, un ahorro en dinero y molestias.
Es en este campo donde se observan las mayores ventajas
de la coordinacin frente a los otros sistemas, pues permite
la disminucin del costo de la recaudacin del impuesto, en
el cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon los
empleados encargados de la recaudacin; as como el personal de las empresas y de los individuos que efectuaron el
pago de los impuestos. Adems, cuando se trata de numero308
FINANZAS LOCALES
1)
2)
3)
tenerse en cuenta en su estructuracin que la eficiencia administrativa de las diversas jurisdicciones polticas en la recaudacin fiscal vara segn el tipo de impuesto; adems,
los gravmenes que utilice cada nivel deben ser perfectamente adaptables a su propia economa. Por ltimo, es necesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera al
libre movimiento de artculos y servicios a travs del pas.
REPARTO
CONSTITUCIONAL EN
MXICO
Facultades de la Federacin
La delimitacin formal de las competencias de la Federacin
y los estados se efecta por la constitucin federal. Los poderes impositivos gubernamentales que se distinguen son:
a) La Federacin tiene competencia fiscal ilimitada al establecer que el Congreso tiene facultad para imponer las
contribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos pblicos (artculo 73, fraccin VII). Con esta disposicin, la
Federacin lo mismo puede establecer un gravamen a
las ventas que al patrimonio, u otro cualquiera que considere necesario para cubrir sus gastos.
310
FINANZAS LOCALES
b) La Federacin tiene poderes enumerados, es decir, puede establecer gravmenes en forma exclusiva a las siguientes fuentes:
Comercio exterior.
El aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos 4 y 5 del
artculo 27.10
Instituciones de crdito y sociedades de seguros.
Servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin.
Asimismo, puede establecer contribuciones especiales sobre:
Energa elctrica.
Produccin y consumo de tabacos labrados.
Gasolina y otros productos derivados del petrleo.
Cerillos y fsforos.
Aguamiel y productos de su fermentacin.
Explotacin forestal, y
Produccin y consumo de cerveza.
Hidrocarburos.
Minera.
Industria cinematogrfica.
Comercio.
Juego con apuestas y sorteos.
Servicios de banca y crdito.
Energa elctrica y nuclear.
FINANZAS LOCALES
RESULTADOS
FINANZAS LOCALES
Sexenios
1953-1958
1988-1994
74.9
45.2
16.3
1.7
11.1
12.8
14.9
9.3
10.7
91.5
65.6
39.8
1929-1934
Impuestos exclusivos
por disposicin constitucional
- Impuestos exclusivos
segn interpretacin
- Impuestos con participacin por disposicin
constitucional
Total
LA
Ante la carencia de una delimitacin constitucional de competencias impositivas entre la Federacin y los estados, surgi una diversidad de sistemas de gravmenes que obstaculiz al crecimiento econmico del pas. Por esto, durante
muchas dcadas se ha planteado a travs de diversos mecanismos, la necesidad de un sistema de relaciones impositivas
intergubernamentales, que permitiera un modelo fiscal estructurado de tal manera que dejara de representar un problema al desarrollo del comercio y de la industria, y, a su
vez, tuviera la productividad mxima posible.
Los mecanismos utilizados han sido de diversa ndole, los
cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de funcionarios o causantes y los ordenamientos legales. En los
eventos nacionales participan funcionarios responsables de
cuestiones fiscales en los diversos mbitos de gobierno, o
representantes de contribuyentes de ciertas organizaciones
nacionales; se han efectuado tres tipos: las convenciones
nacionales fiscales realizadas en los aos de 1925, 1933 y
1947 las convenciones nacionales de causantes de 1947,
1948 y 1950 y las reuniones anuales de tesoreros efectuadas desde 1973 a partir de 1979 se denominaron reuniones nacionales de funcionarios fiscales.
Por lo que respecta a los ordenamientos legales, destacan: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades Federativas, de 1948; la Ley
de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados de
1953; y, La Ley de Coordinacin Fiscal de 1980.12
316
FINANZAS LOCALES
cinco entidades recibieron el 43.32% del total de las participaciones Distrito Federal, Mxico, Veracruz, Jalisco y
Tabasco; mientras que los restantes 27 estados obtuvieron
el 56.68%. De stos, a cinco estados Baja California Sur,
Colima, Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala les correspondi
el 4.02 por ciento.
La ley seala en su artculo 10, que los estados pueden o no
adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin, en este ltimo
caso seguirn percibiendo las participaciones en los impuestos
especiales consignados en el inciso 5 de la fraccin XXIX, del
artculo 73 constitucional; pero resulta que al entrar en vigor el
Impuesto al Valor Agregado, la Federacin derog varios de
dichos impuestos con lo que los estados no coordinados prcticamente no recibirn ingresos por tal concepto.
De acuerdo con esta ley, los estados contraen la obligacin de entregar a sus municipios, como mnimo, el 20% de
las participaciones federales que obtengan, con lo cual se
suprime la relacin directa entre la Federacin y los municipios. Adems, las participaciones tienen las siguientes caractersticas: son inembargables; no pueden afectarse a fines
especiales; ni estn sujetas a retencin excepto para el
pago de deuda contrada por las entidades y que estn registradas en la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
y, los estados no podrn otorgar estmulos en relacin con
este tipo de ingresos.
318
FINANZAS LOCALES
CUADRO 2
Entidades destacadas segn el monto de las
participaciones obtenidas 1996
(porcentajes)
Cinco estados con
mayor asignacin
Distrito Federal
Mxico
Veracruz
Jalisco
Tabasco
Total
13.92
11.44
7.90
5.32
4.74
43.32
0.61
0.70
0.81
0.87
1.03
4.02
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
La adhesin de los estados al Sistema Nacional de Coordinacin, deber hacerse por medio de convenios con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, aprobados por la
legislatura correspondiente. En la prctica, estos convenios
incluyeron varios anexos hasta cinco con algunos estados referentes a diversas materias, entre ellas destaca el
acuerdo para tomar 1979 como ao base para calcular los
porcentajes de participaciones federales a las entidades
federativas, por la suspensin de impuestos estatales; en
otro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las actividades agropecuarias, pesca y alimentos bsicos. Los convenios celebrados con los estados productores de petrleo
tienen un anexo ms para que las participaciones estn en
proporcin a la produccin de este energtico en cada estado. As, mediante estos anexos se acuerdan situaciones especficas, con lo que se hacen las adaptaciones necesarias
en la administracin tributaria.
319
FINANZAS LOCALES
mos y reglas mediante las cuales se determina la distribucin de los recursos fiscales entre los estados, as como la
conformacin de los fondos y reservas. Esta evolucin es un
reflejo de la negociacin entre los estados y la Federacin
para lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales,
problema que constituye una de las fallas ms importantes
del sistema de participaciones.
Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el punto de vista de la integracin de los fondos como de su distribucin.
Integracin de los fondos
La ley original establece dos fondos: uno, el General de
Participaciones, que se constituye con el 13.0% del total de
los ingresos impositivos anuales de la Federacin13 ms el
porcentaje que represente, en dichos ingresos, la recaudacin en 1978 de los gravmenes locales o municipales que
las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso al
adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
El otro fondo es el Financiero Complementario de Participaciones, integrado con el 0.37% del total anual de los ingresos impositivos de la Federacin.
Durante los ltimos 18 aos, pueden distinguirse dos tipos de integracin del Fondo General de Participaciones,
cada uno de los cuales ha variado en funcin del por ciento
que lo conforma. El primero se caracteriza porque se constituye con base en un porcentaje fijo, y el segundo por contener un elemento dinmico y un porcentaje fijo. La diferencia
principal entre estas dos formas de integracin est en que
de la segunda manera, el porcentaje de los ingresos totales
anuales o recaudacin federal participable, poda aumentar
o disminuir, dependiendo del comportamiento que tuviera
322
FINANZAS LOCALES
el elemento dinmico, que se refiere a la tasa de crecimiento del IVA, en comparacin con dichos ingresos; mientras que
de la primera forma, el por ciento de distribucin de tal
recaudacin era un valor constante.
Para el ao 1999, en el artculo 2 se establece que este
fondo se integrar con el 20% de la recaudacin federal
participable, constituida por todos los impuestos, as como
por los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera,
disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos
conceptos. No se incluirn en la recaudacin federal participable:14
a) Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extraccin de petrleo.
b) Los incentivos que se establezcan en los convenios de
colaboracin administrativa.
c) El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos y sobre
Automviles Nuevos de los estados que tengan convenio de colaboracin administrativa en esta materia.
d) La parte de la recaudacin del Impuesto especial sobre
Produccin y Servicios en que participen las entidades
federativas (20% de la recaudacin proveniente de la
cerveza y bebidas alcohlicas y 8% de lo recaudado por
tabacos labrados).
e) La recaudacin proveniente de contribuyentes pequeos que los estados incorporen al Registro Federal de
Contribuyentes, como resultado de actos de verificacin
de las autoridades municipales.
f
) El excedente de los ingresos que obtenga la federacin
por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la
obtencin de premios a que se refieren los artculos 130
y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
Adems de este fondo, que ha sido el ms importante y
decisivo, desde que entr en vigor la Ley de Coordinacin,
323
han existido tambin otros fondos y conceptos por los cuales los estados reciben participaciones.
El Fondo Financiero Complementario mencionado anteriormente, se asignaba entre los estados en proporcin inversa a los recursos que reciban del Fondo General y al
gasto corriente en educacin primaria y secundaria y en
funcin directa de la cantidad de poblacin de cada entidad;
con lo cual se buscaba favorecer a los estados ms dbiles
desde el punto de vista econmico. Desde 1981 hasta 1989
este Fondo se conforma con el 0.5% de la recaudacin federal participable. A partir de 1984, se adiciona a esta cantidad
un 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a las
entidades, ms otra cantidad igual con cargo a la Federacin;
con ello se pretenda beneficiar a los estados de menor
desarrollo relativo. Desaparece en 1990, al integrarse al Fondo
General de Participaciones.
El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981. Se integr
con recursos provenientes del Impuesto general de Exportacin de Petrleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados.15 Dada
la inestabilidad de los precios de este energtico en el mercado internacional, en 1987 se le vincul con los ingresos totales anuales, o sea con la recaudacin federal participable que
obtiene la Federacin, constituyndose con el 0.42% de sta,
de la cual el 30% se destina a todos los estados, y del 70%
restante nicamente participan los que se encuentran coordinados en materia de derechos con la Federacin.
En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recaudacin federal participable, del cual:16
1. El 0.56% se destina as:
a) El 16.8% para formar el Fondo de Fomento Municipal (para todos los estados).
324
FINANZAS LOCALES
1980
1985
1990
1996
84.2
112.8
142.9
146.0
6.7
17.7
4.4
1.9
2.9
3.9
3.5
12.1
3.1
1.9
170.5
17.3
2.5
8.2
99.1
3.1
0.7
138.7
3.3
4.5
0.6
156.1
Porcentajes
Participaciones pagadas/ingresos ordinarios del gobierno
federal
Participaciones pagadas/PIB
15.9
2.6
16.3
2.8
17.1
3.0
FINANZAS LOCALES
tribuciones asignables de cada entidad federativa; se eliminan como tales el impuesto predial y los derechos de
agua, quedando los impuestos federales sobre automviles nuevos, sobre tenencia o uso de vehculos y especiales sobre produccin y servicios, tales como bebidas
alcohlicas, aguas envasadas y petrolferos).
Con esta frmula se intenta favorecer la asignacin de
recursos hacia los estados en donde se origina la recaudacin; ello significa ms recursos para las entidades que tengan una recaudacin de asignables por arriba de la media y,
por ende, un menor coeficiente para los estados que no
superen la media nacional.
c) El 9.66% restante se distribuir en proporcin inversa a
las participaciones por habitante que tenga cada entidad
de la suma de la primera y segunda partes del fondo.
Con esto se intenta proporcionar ms recursos financieros a los estados menos favorecidos.
La adicin del tercer elemento del fondo tiene el mismo
espritu y sigue la misma mecnica de distribucin del extinto Fondo Financiero Complementario. Como se observa,
actualmente se toma a la poblacin como elemento de distribucin de las participaciones entre las entidades federativas.
En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, hasta 1990 su
distribucin tambin sigui la mecnica de distribucin del
Fondo Financiero Complementario. El cambio se dio a partir
de 1991; as, el coeficiente de distribucin es afectado cada
ao por los crecimientos relativos, con respecto al total, de
la recaudacin por concepto de impuesto predial y derechos de agua de cada entidad.
En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos
de la Federacin y el captulo V de la Ley de Coordinacin
328
FINANZAS LOCALES
FINANZAS LOCALES
PRINCIPALES
1976
1980
1996
34.1
6.4
1.1
15.1
7.2
36.1
11.9
3.6
1.3
15.0
11.7
56.5
100.0
100.0
2.6
2.3
1.9
1.6
8.9
47.9
34.8
100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Finanzas Pblicas Estatales y Municipales, l976-1996.
Incremento
25.1
3.7
5.6
5.9
3.3
0.9
3.0
3.7
0.2
3.3
6.9
7.3
29.6
CUADRO 5
(continuacin)
Entidad
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Nacional
Incremento
3.4
2.5
7.2
9.9
-18.2
15.0
18.1
7.3
13.9
10.6
10.4
4.2
3.3
-10.3
2.5
8.8
3.2
4.2
9.3
3.7
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales.
2) Obras pblicas y fomento, entre otros, este gasto se destina a la construccin de edificios, caminos, escuelas,
hospitales, irrigacin, etctera; su importancia ha fluctuado, ya que en 1976 signific el 17.4% del total de
egresos, en 1980 el 24.1%, y en 1996 el 10.5 por ciento.
3) Transferencias, se tratan de subsidios a municipios y a
instituciones privadas y particulares, as como pensiones, seguros y donaciones; en 1976 represent el 26.2%
de los egresos estatales, en 1980 el 25.8%, y en 1996 el
32.4 por ciento.
4) Deuda pblica, la importancia de los egresos por este
concepto ha tenido una tendencia ligeramente ascendente durante el periodo de estudio, que fue del 7.4%,
9.6% y 11.2% en los aos de 1976, 1980 y 1996 respectivamente.
CUADRO 6
Egresos estatales
(porcentajes)
Concepto
1976
1980
1996
Gastos administrativos
49.0
Obras pblicas y fomento 17.4
Transferencias
26.2
Deuda pblica
7.4
Total
100.0
40.5
24.1
25.8
9.6
100.0
45.9
10.5
32.4
11.2
100.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas, Geografa e Informtica, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales, 1976-1996.
NOTAS
Arco, Luis del, y Luis de Flix, Relaciones entre los sistemas fiscales existentes en un estado federal, en El Trimes335
10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma continental y de los zcalos submarinos de las islas; de todos
los minerales o sustancias que constituyen depsitos cuya
naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como metales, metaloides, piedras preciosas,
sal de gema, salinas, petrleo, todos los carburos de
hidrgeno slido, lquido y gaseoso. As tambin estn
incluidas las aguas de los mares territoriales, las aguas
marinas interiores, las de las lagunas y esteros, las de los
lagos interiores, las de los ros. En los ltimos tres casos,
siempre que estn situadas en lneas divisorias de dos o
ms entidades o entre la repblica y un pas vecino.
11 Flores, Ernesto, Finanzas pblicas mexicanas, Mxico,
Editorial Porra, S.A., 1980, p. 217.
12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismos
se encuentra en Marcela Astudillo, obra citada.
13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobre
los impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y
2% sobre exportaciones, correspondientes a los municipios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi336
NOTAS
cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Materiales. En este caso, las participaciones las continuar
pagando directamente la Federacin.
14 Cfr. artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y,
en su caso, del impuesto adicional del 3% sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo y gas
natural y sus derivados.
16 Cfr. artculo 2-A, fraccin III de la Ley de Coordinacin
Fiscal.
17 Cfr. artculo 2-A, fraccin 1 de la Ley de Coordinacin
Fiscal.
18 Cfr. artculo 2 de la Ley de Coordinacin Fiscal.
337
CAPTULO IX
ADMINISTRACIN FISCAL
IMPORTANCIA
Y EVOLUCIN
ADMINISTRACIN FISCAL
El 6 de agosto de 1867, se dispone que las aduanas martimas y fronterizas, las jefaturas de Hacienda, la administracin principal de rentas del Distrito, la Direccin General de
Contribuciones, la Administracin General de Correos y la
Casa de Moneda y Ensaye, dependieran nica y exclusivamente en todo lo econmico, directivo y administrativo de
esa Secretara.
Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre, en 1871, se
cre la Administracin General de este Gravamen, con lo que
se abandon el sistema de papel sellado, herencia colonial.
El 13 de mayo de 1891, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ve incrementadas sus atribuciones en lo relativo
a comercio, por lo que se denomina Secretara de Hacienda
Crdito Pblico y Comercio; asimismo, sale de su mbito de
competencia el sistema de correos y se rescinde el contrato
de arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares, con
lo que la acuacin de moneda queda a cargo del gobierno.
El 23 de mayo de 1910, se cre la Direccin de Contabilidad y Glosa, asignndosele las funciones de registro, glosa
y contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el manejo de los fondos, con el propsito fundamental de integrar
la Cuenta General de Hacienda Pblica.
En 1913, mediante la reforma al Reglamento Interior de la
Secretara, se faculta al entonces Departamento de Crdito y
Comercio, para el manejo del crdito pblico, constituyndose el antecedente de la actual Direccin General de Crdito Pblico.
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, promulgada el 31 de diciembre de 1917, estableci la creacin del
Departamento de Contralora, asumiendo las funciones que
vena desempeando la Direccin de Contabilidad y Glosa.
Asimismo se transfiere de la Secretara lo relativo a comercio,
pasando a formar parte de la nueva Secretara de Comercio.
343
ADMINISTRACIN FISCAL
los empresarios privados y hacindose cargo de la prestacin del servicio, la administracin pblica federal.
El 29 de diciembre de 1982, se realizan reformas y adiciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en las que se confieren a la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico nuevas atribuciones derivadas de la nacionalizacin bancaria y en materia de precios, tarifas y estmulos
fiscales. A efecto de cumplir congruentemente con estos
ordenamientos la Secretara se reestructur crendose la Subsecretara de la Banca Nacional y la Unidad Tcnica de
Precios y Tarifas de la administracin pblica federal.
El 30 de diciembre de 1983, mediante decreto por el que
se reforma y adiciona la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, en su artculo 31, fracciones IV y XIV, se le
confieren a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico atribuciones para administrar la aplicacin de los estmulos fiscales en los casos en que no competan a otra Secretara de
Estado, facultndosele adems para realizar la verificacin
del cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios, a
fin de ejercer la aplicacin de las leyes fiscales cuando los
particulares se beneficien sin derecho de un subsidio o estmulo fiscal. Igualmente en lo relativo a representar el inters de la Federacin en controversias fiscales, se deja sin
efecto la coordinacin en esta materia de la representacin
del Departamento del Distrito Federal.
En julio de 1985, con motivo de las medidas de racionalizacin en el gasto pblico, ordenadas por el titular del
Ejecutivo federal, por conducto de la Comisin Intersecretarial
de Gasto Financiamiento, la Secretara se reestructur
organizacionalmente suprimindose la Subsecretara de Inspeccin Fiscal, por lo que las direcciones Generales del
Registro Federal de Vehculos y la del Resguardo Aduanal
fueron fusionadas con la Direccin General de Aduanas.
345
Dentro de esta racionalizacin, se incluy tambin la disminucin del nivel jerrquico de la Direccin General de
Laboratorio Central, a Direccin de rea, y la desaparicin
de la Direccin General de Poltica Bancaria.
Para el ao 1986, como parte del proceso descentralizador-desconcentrador de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, y por iniciativa de la ley publicada en el Diario
Oficial el 20 de enero, se constituy en organismo pblico
descentralizado la Casa de Moneda de Mxico.
En agosto de ese mismo ao, y para continuar con las
medidas permanentes de racionalizacin de las estructuras y
la organizacin administrativa del sector pblico, se adopt
la decisin de fusionar la Subsecretara de la Banca Nacional
con la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, con lo
cual se contribuye a ser ms eficiente el aparato administrativo destinado a la funcin de regulacin del servicio pblico de banca y crdito. A consecuencia de esta medida, las
direcciones Generales de Banca Mltiple, de Banca de Desarrollo, y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscripcin de la Subsecretara de Hacienda y Crdito Pblico, mientras que la Unidad Tcnica de Precios y Tarifas se transfiri a
la Subsecretara de Ingresos.
Por otra parte, la Direccin de Laboratorio Central dependiente de la Direccin General de Servicios y Recursos Materiales, cambi su adscripcin a la Direccin General de
Aduanas. Esta reubicacin se realiz considerando la naturaleza de sus funciones, puesto que las demandas de sus servicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera.
De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el
Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estructura de la Secretara y en el acuerdo por el que se adscriben
orgnicamente las unidades administrativas de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, publicado en la misma fe346
ADMINISTRACIN FISCAL
ADMINISTRACIN FISCAL
Legislacin
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de acuerdo con la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 31, fraccin III, establece que le corresponde:
349
LA SUBSECRETARA
DE
INGRESOS
Estructura
La Subsecretara de Ingresos se integra segn el acuerdo del
8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 de
junio de 1998, de la Coordinacin General de Poltica de
Ingresos y de Coordinacin Fiscal, a la que se adscriben la
Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y
de Coordinacin Fiscal, Direccin General Tcnica y de
Negociaciones Internacionales, Direccin General de Poltica de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestacin de
Servicios Pblicos y la Direccin General de Coordinacin
con Entidades Federativas.
Por ser de inters en la administracin tributaria se describirn las principales atribuciones, de acuerdo al Reglamento
Anterior de la Secretara de Hacienda el cual tuvo modificaciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cada
una de las unidades administrativas ya mencionadas.
350
ADMINISTRACIN FISCAL
351
Participar con las unidades administrativas competentes de la Secretara, en la formulacin del Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la
administracin pblica federal, en las materias que se refiere la fraccin anterior.
Estudiar y formular la poltica de Coordinacin Fiscal de la Federacin
con las entidades federativas y municipios.
La Direccin General tiene funciones normativas y evaluatorias.
ADMINISTRACIN FISCAL
financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federacin, en las materias de su competencia.
Participar con la Direccin General de Crdito Pblico, en materia de
precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la administracin pblica federal, en formulacin, para aprobacin superior,
de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y mediano plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo.
353
ADMINISTRACIN FISCAL
Las atribuciones ms relevantes de las unidades administrativas que integran el Servicio de Administracin Tributaria son:
El presidente administra, representa, dirige, supervisa y
coordina a las unidades administrativas, as como a los servidores pblicos del Servicio de Administracin Tributaria.
La Unidad de Comunicacin Social lleva fundamentalmente las actividades de informacin, difusin y de relaciones
pblicas del Servicio de Administracin Tributaria a travs
de los medios de comunicacin, nacionales y extranjeros.
Por lo que se refiere a la Comisin del Servicio Fiscal de
Carrera tiene entre otras funciones: elaborar, revisar, proponer e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal de
Carrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Servicio
de Administracin Tributaria, que abarca los subsistemas de
remuneraciones y de desarrollo integral y capacitacin para
todo el personal, as como los de reclutamiento y seleccin,
planeacin de carrera, ascensos y evaluacin para los funcionarios fiscales de carrera y en su caso, para los de libre
designacin.
Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio
de la administracin tributaria y se evita la improvisacin. El
secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de
Carrera es el ente que lleva el seguimiento de polticas,
programas y evaluacin de las actividades del Servicio Fiscal de Carrera.
Los titulares de las unidades administrativas centrales como
son los de la Unidad de Comunicacin Social, del Secretariado Tcnico de la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera, de
la Direccin General de Tecnologa de la Informacin y
Administraciones Generales, as como de la Coordinacin
General de Recursos tendrn entre otras, las facultades generales de formular, para aprobacin inferior, los programas
de actividades y los anteproyectos de presupuesto de las
356
ADMINISTRACIN FISCAL
En lo que corresponde a las unidades administrativas regionales, que comprende a las administraciones y coordinaciones regionales y locales de Recaudacin, Auditora Fiscal
Federal, Jurdica de Ingresos y de Aduanas, que tienen funciones operativas en materia de administracin tributaria son
las que a continuacin se mencionan:8
Las administraciones regionales de Recaudacin, Auditora
Fiscal Federal y Jurdica de Ingresos son 8, mismas que a
continuacin se mencionan: del Noroeste y cuya circunscripcin territorial comprende los Estados de Baja California,
Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, la cual cuenta con 10
Administraciones Locales; del Norte-Centro que incluye a
Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas, con 7 Administraciones Locales; del Noreste que abarca las entidades
federativas de Nuevo Len, Tamaulipas y una parte de
Veracruz y la conforman 9 Administraciones Locales; de Occidente constituida por Aguascalientes, Colima, Jalisco y
Nayarit e incluye 8 Administraciones Locales; Golfo-Pacfico
con circunscripcin territorial en Guerrero, Morelos, Puebla,
Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administraciones locales; Sur que abarca a Campeche, Chiapas, Oaxaca,
Quintana Roo, Tabasco y Yucatn y se conforma de 8 administraciones locales; y Metropolitana que comprende al Distrito Federal y Estado de Mxico, integrada por 6 administraciones locales.
Por su parte las administraciones regionales de Aduanas
son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonora
con 10 aduanas; del Norte-Centro que abarca el estado de
Chihuahua, Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas; del
Noreste conformada por Nuevo Len y Tamaulipas y 7 aduanas; de Occidente con jurisdiccin en Jalisco, Sinaloa, Colima,
Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas; del Centro
integrada por Quertaro, Guanajuato, Aguascalientes, San
358
ADMINISTRACIN FISCAL
RGANOS
360
NOTAS
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Manual General de Organizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, enero 1987, p. 5-9
Secretara de Gobernacin, Acuerdo de Adscripcin, Diario Oficial de la Federacin del 10 de junio de 1998.
Secretara de Gobernacin, Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Diario Oficial de la Federacin
del 29 de diciembre de 1976 y reformas.
361
361
7 Secretara de Gobernacin, Ley del Servicio de Administracin Tributaria, Diario Oficial de la Federacin del 15
de diciembre de 1997.
8
362
Secretara de Gobernacin, Reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria, Diario Oficial de la
Federacin del 10 de junio de 1998.
NDICE
Presentacin ..............................
11
13
15
18
26
28
31
33
35
38
38
40
43
43
48
56
58
62
63
64
363
363
III.
NORMATIVIDAD,
72
81
86
91
PROCESO PRESUPUESTARIO
Normatividad ............................
Proceso programacin-presupuestacin .........
Programacin ..........................
Formulacin ...........................
Discusin y aprobacin ...................
Ejecucin .............................
Control ..............................
Evaluacin ............................
El presupuesto de egresos de la Federacin .....
Anlisis del gasto del gobierno federal por captulos
Notas .................................
97
99
102
103
111
116
118
121
123
128
134
139
364
NDICE
CAPITULO V. DESCRIPCIN
......................
Descripcin de los principales impuestos .......
Ley del Impuesto sobre la Renta ............
Ley del Impuesto al Activo ................
Impuesto al Valor Agregado ...............
Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y
Servicios .............................
Gasolina y diesel .......................
Bebidas alcohlicas ....................
Cerveza y bebidas refrescantes ...........
Tabacos labrados .....................
Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehculos ..
Impuesto sobre Automviles Nuevos .........
Impuestos al Comercio Exterior .............
Descripcin de los ingresos no tributarios .......
Derechos .............................
Productos .............................
Aprovechamientos ......................
Notas .................................
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
161
163
163
179
181
190
191
192
194
195
196
199
203
206
207
208
210
211
213
215
219
220
226
232
237
252
257
259
259
265
267
274
285
287
293
295
296
300
300
302
304
306
306
307
308
308
310
310
313
314
316
317
322
326
NDICE
339
341
349
350
350
359
361