HISTORIA DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

Luis Mario Marn1

Introduccin
A partir del presente acpite se ilustrar de manera sucinta la historia
del Derecho Procesal Administrativo, de un lado, porque ya se
ha visto en buena parte en el curso de Derecho Administrativo
General y de otro porque esa misma historia es en gran
contenido, si no totalmente, la misma que se presenta para el
Derecho Procesal Administrativo como se ver seguidamente:
El Derecho Francs, Es sin duda la fuente de estudio de muchos
regmenes contencioso administrativos extranjeros, por la
extraordinaria influencia que su sistema ha tenido en muchos
pases, especialmente en el nuestro y el papel preponderante
del Consejo de Estado, creado por Napolen Bonaparte, en la
formacin Jurisprudencial del Derecho Administrativo.
El rgimen contencioso administrativo francs es el resultado de una
lenta evolucin iniciada con la revolucin de 1.789 y por ello sin
duda el ms antiguo de todos y que se ha constituido por obra
del legislador, de la jurisprudencia y de la doctrina, muy a pesar
de las dificultades y de las relaciones siempre difciles entre el
Consejo de Estado y el poder poltico, en un rgano judicial
permanente en el tiempo, pues ni an en los regmenes
liberales o autoritarios como el del general Charles de Gaulle, el
Consejo de Estado fue suprimido, como si aconteci en
Colombia y todo este tiempo, an con amenazas de suprimirlo
es lo que ha permitido al Consejo de Estado francs elaborar
una jurisprudencia slida, evolutiva, matizada, arraigada en el
tiempo, avanzando con la especie sin preocuparse de teorizar y
dejando a la doctrina la tarea de interpretar y de construir un
sistema.
En

la poca de la monarqua ya haba unos tribunales

especializados en asuntos administrativos, ejemplo Cmara de
cuentas, Jurisdiccin para resolver conflictos de aguas y
bosques y la Corte de monedas, pero no se hablaba de Derecho
Administrativo, ni contencioso administrativo, pues las
actividades pertenecan a la soberana del Monarca Toda
justicia emana del Rey, lo que hacan estos tribunales era
defender los intereses del Rey, juzgaban en nombre del Rey y
no de la comunidad.

poca de la Revolucin Francesa:

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El presente texto tiene fines pedaggicos.

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Al triunfar la Revolucin Francesa se produjo una circunstancia

histrica que dio lugar al fundamento de la Jurisdiccin
Administrativa y esa circunstancia de tipo histrico fue la
desconfianza de los hombres de la revolucin hacia los
parlamentos que eran los encargados de Administrar justicia.
En poca anterior los parlamentos eran verdaderos obstculos y
se empiezan a idear mecanismos para no aplicar las decisiones
cuando se consideraran improcedentes, adems de la Teora de
la Tridivisin de poderes en Ramas separadas e independientes
hizo pensar en que las labores jurisdiccionales deban estar
alejadas de la Administracin.
Por lo tanto a quienes
desempeaban labor de jueces se les prohiba inmiscuirse en
asuntos de la Administracin.
Tal decisin trajo consecuencias graves pues ya no haba un juez que
juzgara la conducta de la Administracin y ello traera como
consecuencia la arbitrariedad quedando adems desvirtuado el
principio de la legalidad.
El Consejo de Estado Francs se crea por la Constitucin de 1.799
(diez aos despus de la Revolucin Francesa) por Napolen
Bonaparte y se le entregan grandes funciones, pero deba
ejercerlas bajo la direccin del Ejecutivo, para solucionar
dificultades en materia administrativa, entonces ya el Consejo
de Estado como los tribunales de prefectura proponan al
ejecutivo soluciones a las reclamaciones administrativas que
presentaban los gobernados.
Evolucin posterior:
La creacin del Consejo de Estado y de los consejos o tribunales de
prefectura como organismos asesores del jefe del poder
ejecutivo, implicaba que no tenan un carcter jurisdiccional
sino que hacan parte del aqul y entonces en materia de
conflictos administrativos se presentaba lo que se conoca con
el nombre de Justicia retenida, es decir, los organismos
asesores estudiaban el caso y proponan la solucin pero el jefe
del ejecutivo era quien tomaba la decisin final.
Fue as como en 1806 se cre al interior del Consejo de Estado
Francs una comisin contenciosa, para separar la actividad
de asesora en materia de conflictos, de todos los dems
aspectos de que conoca ese organismo, as fue como el
Consejo de Estado fue adquiriendo una importancia tal que
empez a mirarse como una institucin cada vez ms
respetable e incluso lleg a administrar justicia y el ejecutivo ya
firmaba las decisiones que ste profera. El auge del Consejo de
Estado le trajo como consecuencia positiva el reconocimiento
de carcter jurisdiccional y no como de simple cuerpo asesor.
Con la Justicia delegada ya no era el jefe del ejecutivo quien
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tomaba las decisiones, sino que correspondan directamente al

Consejo de Estado.
A la par se crearon los tribunales
administrativos y entonces se da la dualidad de
jurisdicciones: la Comn y la Contencioso administrativa,
la primera para resolver problemas civiles y penales y la
segunda encargada de los litigios de la Administracin.
No obstante la competencia que se le otorg al Consejo de Estado,
fue especial y no general o sea de asuntos que expresamente le
sealaba la ley, las dems situaciones seguan sometidas a la
decisin de la misma administracin, pero fue el Fallo Cadot
de 1889, el que dej de limitar la competencia del Consejo de
Estado, a travs de l se autoconfiri la competencia de litigios
en materia de litigios de la Administracin y a partir de
entonces se puede decir que el Derecho Administrativo
procesal o contencioso se presenta como un verdadero
orden jurisdiccional, que va adquiriendo cada da una
conformacin ms clara y definida. (La caracterstica esencial
del Sistema Francs es la existencia de tribunales especiales
con competencia para conocer la mayor suma de litigios en
que es parte la Administracin).
En Colombia la evolucin del Derecho Procesal Administrativo es
similar a lo que se expuso antes, no obstante la diferencia es la
que tiene que ver con los aos, sin embargo adicionalmente hay
otras diferencias entre el Consejo de Estado Francs y el
colombiano, entre las que se pueden destacar:
1. El fundamento histrico; ya que en Colombia no hubo
desconfianza hacia los jueces comunes.
2. En Colombia se ha llegado en gran medida a un derecho
legislado en cambio en Francia ha sido esencialmente
jurisprudencial.
3. El Consejo de Estado en Colombia fue creado por Simn Bolivar,
inicialmente como rgano consultivo del gobierno en 1817, su
existencia posterior tiene base constitucional como rgano
consultivo del gobierno.
4. La Constitucin de 1886 le otorg dos funciones generales y
globales claramente deslindables, as como se le dan hoy en
da, cuerpo consultivo del gobierno y supremo tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
5. El Consejo de Estado en Colombia fue suprimido (lo que no
ocurri en Francia a pesar de las diferencias con el Ejecutivo) en
el siglo XX sin que prcticamente ejerciera la funcin
jurisdiccional y en 1910 se orden que la ley estableciera y
organizara la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo y en
1913, vuelve y se le otorga al Consejo de Estado la doble
funcin de Consultor y de Tribunal Supremo de la Jurisdiccin
de lo Contencioso Administrativo y aqu vuelve y se da como en
Francia la dualidad de jurisdicciones.
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Estos Tribunales son diferentes e independientes siempre lo han

sido- de la Jurisdiccin ordinaria y desde 1872, tambin estn
separados y son independientes de la Administracin Pblica de
la cual formaron parte hasta entonces, an cuando es gran
colaborador y auxiliare de ella en muchos aspectos.
La independencia y separacin de los tribunales administrativos
frente al denominado poder judicial existi siempre desde su
origen, en cambio frente a la Administracin fue el resultado de
una progresiva evolucin que concluy en 1872.
EL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO COMO UN DERECHO
AUTNOMO Y ESPECIALIZADO
Independencia de la Jurisdiccin Administrativa de la Jurisdiccin
Ordinaria
Este principio que proviene de la Revolucin Francesa y de la
concepcin democrtica del poder poltico como poder que
emana de los ciudadanos libres e iguales en el Derecho, se
encontraba solo sujeto a ellos mismos, es decir, a la Ley que
ellos elaboraban como expresin de su voluntad general, en el
conocimiento de su pertenencia al cuerpo poltico e
independiente de cualquier otra pertenencia, no deba conducir
a una administracin poderosa, sino por el contrario a una
administracin dbil, controlada por los mismos ciudadanos,
colocados bajo su constante vigilancia.
Por lo tanto bajo la revolucin no haba lugar para una administracin
fuerte y privilegiada, como tampoco haba lugar para un juez
administrativo.
La figura del juez no era una figura
revolucionaria. Los revolucionarios slo queran una cosa, que
la revolucin fuere un xito, como portadora de los nuevos
valores del hombre y del ciudadano, sin que se viera paralizada
por jueces que no tenan legitimidad para intervenir en los
asuntos del pueblo soberano. A los jueces a los que ms se les
tema era a los jueces de los parlamentos de provincia, es decir,
los jueces que compraban sus cargos adems porque solo
aplicaban las leyes si eran registradas previamente. En la poca
de la revolucin nadie quera este tipo de jueces.
Esta fue la razn histrica para la cual hubo de acudirse a la Teora de
la Divisin de Poderes de Montesquieu y como consecuencia a
que se expidiera una ley, la Ley revolucionaria 16 del 24 de
agosto de 1790, que en sus artculos 10,12 y 13 establece la
condena formal de los tribunales hasta entonces encargados del
control de la accin administrativa. El juez no poda
entrometerse en la actividad legislativa, ni interpretarla ni
elaborar reglamentos de ella: Las funciones judiciales son y
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seguirn siendo diferentes de las funciones administrativas. En

otras palabras la administracin se quedaba sin juez pero esto
no tena importancia para los revolucionarios, pues estaba
sometida al control directo de los mismos ciudadanos.
Sin

embargo con posterioridad a la revolucin hubo una

administracin poderosa y un juez administrativo encargado de
su control, era la propia administracin ante la cual, y solo ante
ella, los ciudadanos podan plantear sus reclamaciones.

Hoy en da se justifica la independencia de la Jurisdiccin Contencioso

Administrativa, es decir, la existencia de dos jurisdicciones por
una razn tcnica y otra poltica.
Razn Tcnica. Resulta de la especialidad del Derecho que se debe
aplicar a la Administracin, producto de la desigualdad de sta
y de los particulares ante el derecho, que implica que este
rgimen distinto se aplique por un juez diferente como nica
forma de asegurar el progreso de dicho rgimen.
Razn Poltica: Consiste en la necesidad de una salvaguardia efectiva
de los derechos de los administrados y el inters de conciliarlos
con el inters general cuya realizacin est confiada a la
Administracin.
SISTEMAS
DE
CONTROL
ADMINISTRACIN

JURISDICCIONAL

DE

LA

Al respecto cabe distinguir tres orientaciones principales:

A. Pases en los cuales la competencia contencioso administrativo
est atribuida a los tribunales del poder judicial.
B. Pases en que dicha competencia est fundamentalmente
atribuida a una jurisdiccin especial, la administrativa.
C. Pases en que esa competencia se distribuye entre jurisdiccin
ordinaria y jurisdiccin especial con cierto equilibrio.
Todos estos sistemas han recibido crticas, el especial o tambin
llamado judicial administrativo, el que se ejerce por tribunales
especializados pertenecientes a la rama jurisdiccional del
Estado, como el colombiano, por los problemas que presenta la
dualidad de jurisdicciones, por la parsimonia de los jueces
administrativos y por implicar una multiplicacin de los
tribunales.
A la judicialista, del sistema Anglosajn, en la que se imparte dicha
justicia por los tribunales ordinarios, por la falta de especialidad
en materia administrativa, y, el mixto, como el Francs que
presenta autoridades administrativas revestidas de calidad de
tribunal, porque como puede observarse es posible que jueces
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no especializados resuelvan situaciones administrativas a

menos que hayan salas administrativas con magistrados en
formacin administrativa. Esta se ha dicho ha sido el caballo de
Troya de la jurisdiccin judicial y del mito de la Unidad del
derecho.
En Colombia como jurisdiccin especial, que es la Contencioso
Administrativa, posee a partir de las leyes 270 de 1996 y 446 de
1998, no slo una jerarqua jurisdiccional propia (jueces
Administrativos-Tribunales y Consejo de Estado) con stos dos
ltimos, ha sido no solo modelo de imparcialidad y de seriedad,
sino un cdigo de reglas especiales para los asuntos de su
incumbencia, reglas que estn contenidas en los decretos 01 de
1984, prximamente Ley 1437 de 2011, 2304 de 1989, Ley 446
de 1998 y en ordenamientos especiales complementarios tales
como las Leyes 23 de 1991, 80 de 1993 y1150 de 2007 estas
ltimas sobre contratacin estatal, entre otras.