Ricardo Lpez Murphy

ENSAYOS POLITICOS
Una agenda para el futuro de la libertad y la
gobernabilidad

Indice
Prlogo
Por Carlos Montaner
I. Los partidos polticos y la agenda econmica-social latinoamericana
1. Introduccin
2. Diagnstico
3. Democracia como aspiracin, y funcionamiento de la Democracia
4. El rol de los partidos polticos
5. Partidos polticos, recursos humanos, programas y plataformas
6. Fortalecimiento del vnculo entre las agendas poltica, econmica y social
7. Como potenciar el sistema poltico para reducir la pobreza, el desempleo y la
desigualdad
8. La creacin de instituciones como responsabilidad de los polticos
9. Los partidos polticos frente a las demandas de los ciudadanos
10. Riesgos y oportunidades de la globalizacin
11. Partidos polticos y el proceso de integracin
12. Comentarios finales
Referencias bibliogrficas
II. El liberalismo moderno
1. El desencanto con las reformas emprendidas
2. La cultura de la libertad
3. La libertad es una oportunidad
4. Otras temticas
5. Comentarios finales

Prlogo
Por Carlos Alberto Montaner
Agosto de 2005
Hay por lo menos dos clases de polticos: el sanador, que llega resueltamente dispuesto
a curar al enfermo, y el embalsamador, que, en el mejor de los casos, se limita a
preservar intacto el cadver que le han encomendado, pero sin hacer el menor esfuerzo
por intentar revivirlo. Ricardo Lpez Murphy, evidentemente, pertenece al primer
grupo: es un sanador nato. Slo alguien con esas caractersticas, alguien dotado de un
considerable nivel de optimismo y una notable formacin acadmica, se atreve a fundar
un partido poltico y a llamarle Recrear, como subrayando que est decidido a darle la
vuelta al pas de una punta a la otra.
Magnfico. De todas las historias argentinas la ms visitada, tal vez la ms aburrida, es
sa que cuenta cmo un pas que a principios del siglo XX tena unos ndices de
desarrollo superiores a Canad, hoy apenas posee un tercio del PIB de esta nacin
norteamericana. Una variante, an ms melanclica, se la escuch a Claudio Escribano,
subdirector de La Nacin: cuando mi padre era joven -me dijo-, all por los aos
treinta, los argentinos ms alertas se angustiaban porque ya pareca evidente que
Estados Unidos y Canad superaban a nuestro pas; a mi generacin le ocurre lo mismo,
pero ahora con relacin a Brasil, y eso es terrible.
No creo que ninguna persona bien informada pueda disputar el fenmeno de la
involucin relativa de Argentina. El pas, que durante ms de medio siglo, a partir de la
cada de Juan Manuel Rosas, dio un extraordinario salto hacia delante, desde hace varias
dcadas, quizs siete, marcha insensiblemente en direccin contraria. Por qu? Las
causas son mltiples, pero si nos viramos obligados a explicarlo de una manera escueta
podramos decir que es la consecuencia de los devastadores daos del populismo. Los
argentinos, gobernantes y gobernados, olvidaron los fundamentos de las polticas
pblicas sensatas y se dedicaron insensiblemente a destruir las riquezas acumuladas y a
impedir u obstaculizar la creacin de otras nuevas.
Hay forma humana de invertir ese proceso de degradacin creciente? Por supuesto, y
Lpez Murphy conoce perfectamente lo que hay que hacer. Si algo hemos aprendido en
la segunda mitad del siglo XX es cmo ciertas soolientas naciones, casi catatnicas,
despertaron y echaron a andar a grandes zancadas en direccin del progreso. Ocurri
con Espaa e Irlanda, con los tigres de Asia, con Nueva Zelanda. Est sucediendo con
Chile. Ocurre hoy con China y con la India.
Una poblacin educada como la argentina, con un sector pblico honradamente
administrado, dotada de un verdadero Estado de Derecho en el que el poder judicial
funcione de manera independiente, sometida a impuestos bajos, disciplina fiscal, control
del gasto pblico, apertura al exterior, y en medio de un ambiente hospitalario para la

inversin y la creacin de empresas, en apenas una generacin da el salto al primer

mundo y se instala con firmeza entre las primeras veinte naciones del planeta.
Quin puede llevar a cabo ese milagro econmico? Por lo que sabemos, en todos los
procesos de desarrollo espectacular la clave est en el comportamiento de la clase
dirigente, y, dentro de ella, en la aparicin de ciertas figuras que disean y ejecutan las
polticas pblicas ms sensatas y eficaces. Pronto los argentinos tendrn que volver a las
urnas. Aparentemente, los comicios se llevarn a cabo para seleccionar a un nuevo
gobierno, pero eso es falso: la eleccin consistir entre insistir en la progresiva
decadencia que mantiene al pas postrado o lanzarse sin miedo hacia un futuro brillante.
Ojal acierten.

I. Los partidos polticos y la agenda econmica-social

I. Los partidos polticos y la agenda econmica-social

Una contribucin de los partidos al afianzamiento de la democracia plena, la mejora
de la calidad institucional y la obtencin de un desarrollo socioeconmico justo y
sustentable en Argentina y Amrica Latina1
1. Introduccin
El objetivo de este ensayo es establecer cul es la contribucin que pueden -y debenrealizar los partidos polticos, para formular y ejecutar en la medida de las
competencias que les correspondan en el ejercicio de la vida democrtica la agenda
econmica y generar las condiciones de desarrollo social en Amrica Latina.
Me propongo aqu un esfuerzo diseado para la accin, con las siguientes metas en la
mira: i) mejorar la capacidad de los partidos polticos de disear e implementar
soluciones que promuevan el desarrollo socio-econmico con equidad; ii) fortalecer y
estrechar los vnculos entre las agendas poltica, social y econmica; y iii) fortalecer las
capacidades partidarias en un marco de regionalizacin y globalizacin.
El trabajo se ha organizado en secciones. En las dos primeras se realiza un diagnstico
del estado de situacin de la democracia y de los partidos polticos, y del vnculo
existente entre nuestra sociedad y este sistema de gobierno, en el contexto de las
naciones latinoamericanas. En las dos siguientes se explora ms especficamente el rol
de los partidos polticos, y sus capacidades de generar recursos humanos, elaborar
proyectos de polticas pblicas y comunicarlos a la sociedad en forma de propuestas
electorales.
En tercer lugar, dedicamos los dos captulos siguientes al vnculo interagenda, en los
trminos arriba sealados, y la necesidad de potenciar el papel del sistema poltico en la
reduccin de la pobreza, el desempleo y la inequidad. Lo que conduce, en las dos
secciones subsiguientes, a plantear la relacin entre partidos polticos e instituciones y
el posicionamiento de estos frente a las demandas de la sociedad latinoamericana.
La cuestin de la globalizacin y el regionalismo, su efecto sobre la sociedad y la
necesidad que los partidos polticos se involucren son desarrollados en las dos secciones
finales, previas a la presentacin de las conclusiones y propuestas generales.
2. Diagnstico
Durante las ltimas tres dcadas Amrica Latina fue, despus de Europa del Este, la
regin del mundo en la que ms se avanz en materia de libertades democrticas y
civiles segn los ndices de Freedom House. La instalacin de regmenes democrticos
a lo largo y ancho del continente permiti mejoras importantes en cuanto a la proteccin
1

El autor agradece los comentarios del Dr. Alfredo Gutirrez Girault

de los derechos humanos, el ejercicio de libertades polticas individuales, las

oportunidades de participacin poltica lo que incluye una mayor nocin de parte la
ciudadana sobre la importancia de su participacin, y la libertad de expresin, entre
otros.
Ese proceso ha estado acompaado por los esfuerzos realizados, con diversos grado de
xito, para consolidar el Estado de Derecho y la divisin de poderes, perfeccionar las
capacidades regulatorias del Estado, mejorar la administracin de la economa y
profundizar la descentralizacin, lo que a su vez retroaliment las tendencias
democrticas, y acerc al gobierno a la poblacin por un camino de doble va: el mayor
involucramiento del gobierno con las necesidades de la sociedad y el incremento en el
inters, la capacidad y los accesos de sta para hacer or su voz.
Esos esfuerzos respondan a un diagnstico previo que asociaba un dficit democrtico
con fenmenos de autoritarismo, clientelismo, corrupcin y captura de las instituciones
pblicas por intereses privados que, a su turno acarreaban la exclusin de importantes
segmentos de la sociedad de los beneficios del crecimiento, minando la cohesin social
y provocando una suerte de prdida de legitimidad del Estado.
El shock democratizador de los 80 busc cambiar este paradigma y el espritu de las
reformas implementadas en muchos pases en la primera parte de los 90 apunt a
eficientizar y trasladar al campo de la economa los beneficios de ese shock
democrtico, impulsando polticas de estabilizacin macro econmica y crecimiento
que subrayaran la importancia de los equilibrios en materia de acumulacin, ahorro e
inversin, sistema de precios y sector externo-, integracin con el mundo, mejor
regulacin -en trminos de que el Estado abandonara cuestiones puntuales, retirndose
de las actividades productivas, y concentrara su atencin en los aspectos institucionales,
en las acciones sociales y de infraestructura con criterio de subsidiariedad-. Cabe
sealar que estas polticas gozaban, a fines de los 80 un razonable consenso general, con
cuestionamientos especficos respecto de la calidad de la reforma.
Sin embargo, desde mediados de los 90, se observ en las sociedades latinoamericanas
un cambio, de la mano de una cada en la imagen de la democracia.
La tabla adjunta ilustra para Amrica Latina en general y para algunas reas en
particular la evolucin de sendos ndices de Reforma Econmica y de Democracia
Electoral elaborados por PNUD, as como otros indicadores sobre los que se vuelve ms
adelante en esta misma seccin.
CUADRO 1
DEMOCRACIA ELECTORAL Y REFORMA ECONMICA
ndice de
Reforma
Econmi
ca (1)

ndice de
Democracia
Electoral (2)

Crecimie
nto PBI
p.c
(media
anual)

Pobreza
(3)

Coeficiente
de Gini
(4)

Desempleo
(5)

AMRICA

LATINA
1981-90
1991-97
1998-03
CONO SUR
1981-90
1991-97
1998-03
BRASIL
1981-90
1991-97
1998-03
MXICO
1981-90
1991-97
1998-03

0,58
0,79
0,83

0,64
0,87
0,92

0,7
0,7
1,2

46,0
41,9
41,8

0,554
0,557
0,566

8,4
8,8
10,4

0,66
0,82
0,84

0,44
0,88
0,91

-0,8
1,3
1,0

25,6
20,3
26,0

0,509
0,527
0,519

8,8
8,7
12,1

0,52
0,75
0,79

0,70
1,0
1,0

1,8
0,6
1,2

48,0
40,6
37,0

0,603
0,638
0,640

5,2
5,3
7,1

0,61
0,78
0,81

0,31
0,70
1,00

1,7
0,4
2,1

47,8
48,6
43,1

0,521
0,540
0,542

4,2
4,0
2,6

(1) Promedio simple; Incluye cinco componentes: polticas comercial, impositiva,

financieras, referido al movimiento de la cuenta de capitales de la balanza de
pagos y privatizaciones. Vara entre 0 (falta de reformas) y 1 (aplicacin plena
de reformas).
(2) Promedio Simple; sintetiza un mix de indicadores referidos a sufragio, limpieza
en los procesos electorales, etc. Vara entre 0 (menor democracia) y 1 (mayor
democracia).
(3) En porcentaje de la poblacin total.
(4) Coeficiente de distribucin de ingresos, cuyo valor oscila entre 0 y 1; valores
ms altos indican mayor concentracin.
(5) En proporcin de la poblacin econmicamente activa.
FUENTE: PNUD: La democracia en Amrica Latina.
El cuadro ilustra que, en Amrica Latina como conjunto, se observa en la primera parte
de los 90 un progreso importante tanto en la democracia electoral cuanto en el ndice de
reforma econmica. La dispersin intrarregional, en uno y otro ndice, resulta baja, lo
que indica que los procesos fueron, en general bastante homogneamente distribuidos.
La democracia es el rgimen en que los latinoamericanos desean vivir. El ltimo
Informe Anual de Latinobarmetro (correspondiente al ao 2004) es elocuente al
indicar que el 53% de la poblacin de la regin quiere vivir bajo democracia: pero
tambin es claro que el porcentaje ha cado desde la segunda mitad de la dcada del 90,
cuando alcanzaba el 61%, a la vez que ha aumentado la predisposicin a aceptar, en
determinadas circunstancias, regmenes no democrticos, en una tendencia generalizada
en la mayora de los pases de la regin, incluyendo Argentina y Brasil. Debe aclararse
adems que se trata de un promedio no ponderado por la poblacin de cada pas;
clculos de The Economist incluyendo este ajuste reducen el apoyo al 49%.
Esos resultados ratifican otros obtenidos en aos anteriores: la satisfaccin con la
democracia en Latinoamrica es menor que el apoyo a la democracia como rgimen de

gobierno y ambas muestran una cada a principios de los 2000, luego una recuperacin
y posteriormente un nuevo retroceso y aumento posterior.
CUADRO 2
ACTITUDES FRENTE A LA DEMOCRACIA
1996-2000

Latino
Amrica
Argentina
Brasil
Chile

2001
2002
Apoyo a la democracia:

60%

48%

56%

73%
58%
65%
47%
30%
37%
56%
45%
50%
Satisfaccin con la democracia
36%
25%
32%

Latino
Amrica
43%
Argentina
22%
Brasil
32%
Chile
FUENTE: Latinobarmetro, 2004.

20%
21%
23%

8%
21%
27%

2003

2004

53%

53%

68%
35%
51%

64%
41%
57%

28%

29%

34%
28%
33%

34%
28%
40%

En general, las sociedades latinoamericanas admiten problemas en sus democracias, an

dentro de quienes apoyan la democracia como surge de consultar a la poblacin frente a
diferentes cuestiones.
CUADRO 3
PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA 2004

Apoyo a la
democracia
pero sta tiene
problemas en
mi pas
En ningn caso
apoyo
un
gobierno
militar
La democracia
es la mejor
forma
de
gobierno
La democracia
es una forma

Latino
Amrica (1)
33

Argentina

Brasil

Chile

46

23

25

63

63

56

64

71

81

69

75

72

82

73

80

de
gobierno
donde las cosas
se
resuelven
por consensos
Discutir
58
66
59
asuntos
polticos
pblicamente
favorece
la
democracia
Un poco de
65
69
43
mano dura no
vendra mal
No
me
55
46
54
preocupara un
gobierno
no
democrtico si
resolviera los
problemas
econmicos
(1) Media simple de 18 pases, no ponderada por poblacin.
FUENTE: Latinobarmetro 2004.

66

76
45

La informacin del Cuadro 3 ilustra que el apoyo a la democracia como sistema est
combinado con un rechazo alto a gobiernos militares (de hecho 7 de cada 10 creen que
la democracia es la mejor forma de gobierno). Pero tambin hay preocupacin por los
problemas de la democracia y alguna sensacin de que algo de mano dura no vendra
mal.
De hecho, un estudio de PNUD que deriv en la construccin de un ndice de Apoyo a
la Democracia demostr, con informacin para el ao 2002, que, si bien el 44% de la
poblacin de la regin responda a una orientacin predemocrtica se observaba un 30%
de ambivalentes y un 26% de personas que adheran a posturas no democrticas.
(PNUD, 2004).
En el caso particular de Argentina, de la sociedad slo 8% estaba en el 2002 conforme
con el desempeo de la democracia, porcentaje que se elev en los aos posteriores,
aunque sin alcanzar los valores del perodo 1996-2000. Obsrvese que la conformidad
sobre el funcionamiento de la democracia no era tan baja en 1998 (49%) antes que la
crisis econmica se abatiera sobre el pas; las dificultades econmicas y sociales y
polticas obviamente elevaron la disconformidad, pero la mella que hicieron sobre la
idea de la democracia como el sistema de gobierno preferible fue, afortunadamente,
baja.
Por caso, para el periodo 2000-02, las investigaciones de Inglehart (Inglehart et al,
2004) muestran que en una muestra de pases latinoamericanos (que incluye Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay), la mitad de la poblacin estaba de
acuerdo con la alternativa para gobernar el pas de un lder fuerte que no molestara con
elecciones y parlamentos; como referencia, en EE.UU. la proporcin era del 30% y para
una muestra de pases de Europa occidental (que inclua Alemania, Blgica, Espaa,

10

Francia, Gran Bretaa e Italia pero no a pases del Este europeo) el promedio era de
25%. En Argentina y Brasil los valores eran 61% y 42%, en orden de magnitud con los
observados en el 2004 por Latinobarmetro y expuestos en el Cuadro 3.
La democracia, como la amistad y el matrimonio, implican un proceso de construccin
permanente y, en ltima instancia, los pases miden su calidad e intensidad democrtica
por su proximidad o lejana a una situacin ideal. Para citar a Pierre Rosanvallon, la
democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por formas de no
acabamiento y no cumplimiento.Por eso, las quejas sobre el funcionamiento de la
democracia deben ser escuchadas e incorporadas en la agenda de los partidos polticos,
sobre todo si se sostienen en bases concretas.
En ese sentido, las columnas de la derecha del Cuadro 1 indican que, pese a los avances
en la reforma econmica y el aumento de prcticas que hacen a la democracia electoral,
las sociedades latinoamericanas han experimentado un bajo crecimiento en trminos de
su PBI per cpita, no han evidenciado progresos sustanciales en la distribucin del
ingreso (de hecho aument levemente la inequidad en promedio y fuertemente en
algunos pases), la pobreza se mantiene elevada (y dej de caer desde 1997) y el
desempleo ha aumentado. Brasil y los pases del Cono Sur replican el comportamiento
de la regin en su conjunto. Debemos tener en cuenta que solo el 27% de la poblacin
de la regin percibe en el 2004 su situacin personal mejorando (con todo el porcentaje
es ms elevado que el 18% observado en el ao 2000), pero que solo 8% la califica
como buena o muy buena (Latinobarmetro, 2004).
En este contexto no debe extraar que el porcentaje de desacuerdo con la afirmacin de
que la democracia administra el sistema econmico mal sea mucho ms bajo en
Latinamrica que en Europa Occidental y EE.UU.: 54%, 76% y 78% respectivamente
(Inglehart, 2004).
Claro que las posibles causas de la falta de conformidad con el funcionamiento de la
democracia no se agotan en el desempeo de los indicadores econmicos, en la
generacin del desarrollo y la distribucin de sus beneficios. En ese sentido, los
latinoamericanos en gran medida creen que sus respectivos pases estn administrados
en beneficio de unos pocos grandes intereses y no de la poblacin en general: 70% en
Argentina, 59% en Colombia, 65 % en Brasil, 78% en Uruguay, 75% en Mxico y 70%
en Chile (Latinobarmetro, 2004). Si bien los valores cayeron respecto de dos aos atrs
en los tres primeros pases citados, aumentaron en los restantes y, en todo caso lucen
muy elevados, reflejando un alto nivel de suspicacia.
Ello se asocia con otros problemas que enfrentan los pases latinoamericanos:
transparencia, inseguridad, etc. y que alternan en el tope de los ranking como los
principales problemas que afectan los pases de la regin, como se explica ms adelante.
La sensacin que se aprovechan de la gente justifica la existencia de un alto nivel de
desconfianza en el prjimo y en las instituciones. La sociedad se siente desprotegida por
las instituciones y se queja de su funcionamiento.
CUADRO 4
CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES

11

Iglesia
Televisin
Fuerzas
Armadas
Gobierno
Poder Judicial
Polica
Administracin
Pblica
Poder
Legislativo
Partidos
Polticos
Sindicatos
Prensa

LATINOAMRICA MUNDO (2) ARGENTINA

(1)
(3)
71
64
61
38
51
52
40
61
39

EE.UU. (2)
75
25
82

30
32
37
29

50
46
56
44

22
22
5

38
71
55

24

41

16

38

18

30

11

38

30
46

38
44

14
46

38
27

Grandes
42
46
34
54
Empresas
FUENTES: (1) Latinobarmetro, 2004 (2) Inglehart et al; informacin 1999/2001.
(3) CIMA; informacin 2004.
El cuadro es ilustrativo respecto de la imagen deteriorada de las instituciones en
Latinoamrica, bien por debajo de los promedios internacionales, particularmente
aquellas ms vinculadas con la vida poltica, el gobierno, la justicia y la seguridad (la
excepcin son las iglesias, la prensa y los medios). Con bajos niveles de confianza en el
Gobierno, el Parlamento y la Justicia el trpode de la divisin de poderes y en la
polica, es fcil entender por qu muchas sociedades latinoamericanas viven con
incertidumbre e inseguridad. Tambin resulta claro que, aunque en todo el mundo los
partidos polticos tienen problemas de credibilidad, en Latinoamrica en general -y en
Argentina en particular-, el cuadro es an ms grave.
En Argentina la credibilidad institucional en el ao 2004 luce an ms baja que en el
concierto latinoamericano, si bien se observ una mejora de entre 5 y 10 puntos
porcentuales, segn la institucin que se tratare, respecto de los valores predominantes
en el periodo 2000-01.
Como sealamos, la distribucin del ingreso no ha mejorado en la regin pese a la
reforma econmica y el desarrollo de la democracia. Ello lleva a que las sociedades
sospechen que ciertas elites concentran poder poltico y econmico para su propio
beneficio; en este sentido, las polticas pblicas por accin (creacin de nichos para
usufructo de esos grupos) u omisin (no corregir fallas de mercado, por caso en reas de
salud y educacin y derivar recursos a otros destinos como exenciones impositivas a
grupos de altos ingresos) son percibidas por la sociedad, que adquieren conciencia de la
existencia de un vnculo entre concentracin de riqueza, concentracin de poder y
desigualdad poltica. La vinculacin entre elites e instituciones es obvia: las primeras
modelan las segundas en un marco de debilidad, ausencia de contralor y corrupcin. La
evidencia parece sealar que las instituciones responsables de asignar las cargas y
12

costos de los ajustes actan peor en aquellas economas con menor equidad en la
distribucin del ingreso. No debe extraar, por lo tanto, la visin crtica de las
sociedades latinoamericanas hacia las instituciones, ms an aquellas que pasaron
episodios traumticos, como Argentina.
Las encuestas ilustran esta percepcin. Ya fue sealado que en Latinoamrica es muy
elevada la proporcin de la poblacin que cree que el pas est dirigido por unos pocos
grandes intereses que buscan el beneficio propio y no el de la gente comn, y es curioso
que la proporcin aumenta en los tramos superiores de ingreso y excede ampliamente
las cifras observadas en pases desarrollados.
Consecuentemente, la confianza mutua es baja. En los pases latinoamericanos citados
es baja la proporcin de la poblacin que cree que se pueda confiar en la mayora de la
gente: 3% en Brasil, 15% en Argentina y 17% en Mxico (Latinobarmetro, 2004).
Sobre una muestra de 81 pases, entre los 27 que menos confianza con el prjimo existe
aparecen 7 latinoamericanos y en los 27 pases con mayores ndices de confianza no hay
ningn latinoamericano. Por otra parte, sobre un conjunto de 18 pases
latinoamericanos, en 15 la confianza interpersonal cay entre 1996 y 2004
(Latinobarmetro, 2004). Un ltimo dato en el mismo sentido: en un conjunto ms
pequeo de 37 pases, en relacin si el prjimo va a tratar de sacar ventajas sobre
nosotros o seran justos en su trato, en el promedio de los cinco pases latinoamericanos
incluidos (Argentina, Venezuela, Mxico, Chile y Per), solo un tercio de la poblacin
se inclin por esa segunda opcin, mientras en los cinco pases de alto desarrollo
relativo incluidos (Suecia, Canad, EE.UU., Espaa y Japn) la proporcin era del 60%
(Inglehart, 2004).
En este contexto, el capital social se deteriora por cuanto el entramado de relaciones
interpersonales que da lugar al tejido social se ve resentido. La corrupcin por un lado y
la violencia y el delito por otro dejan al ciudadano encerrado en un dilema que lo lleva o
bien a un estadio de ensimismamiento o bien a otro de participacin anrquica y
desorganizada, posturas ambas individualistas en ltima instancia, ante la falta de
canales confiables de participacin (obsrvese la baja confianza en sindicatos y partidos
polticos).
La posibilidad de relacionarse con el semejante se debilita: por un lado se confa poco
en l y por otro se confa an menos en las instituciones que deberan zanjar un eventual
conflicto (justicia) o proteger (polica). En ese marco, es difcil realizar contratos y el
debate poltico queda autolimitado.
De eso se trata, en ltima instancia, el problema de muchos pases de la regin: la
dificultad de crear consensos y articular coaliciones polticas y sociales estables y
duraderas en un contexto de baja confianza recproca. En otros trminos, el contrato
social est en discusin.
En ese marco, es lgico no por eso menos preocupante que hayan aparecido
problemas de gobernabilidad que afectaron a los gobiernos constitucionales de varios
pases: aunque el desenlace no haya pasado por una ruptura de la democracia, fue
evidente la extrema tensin que sufrieron las instituciones en Argentina, Bolivia,
Paraguay y Per, para citar algunos ejemplos.

13

La gobernabilidad abarca un conjunto de procesos a travs de las cuales se ejerce la

autoridad en una comunidad poltica e incluye: a) la forma de eleccin, control y
reemplazo de los titulares de la autoridad; b) los principios, reglas e instituciones bajo
las cuales se desarrolla la interaccin entre Estado, sector privado y sociedad civil en
relacin a competencias y responsabilidades de cada uno; y c) la capacidad de la
autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir polticas, llevarlas a cabo
y ser acatado.
Para ser democrtica, la gobernabilidad exige: a) representatividad que legitima la
autoridad por la soberana popular mediante instituciones que garanticen elecciones
libres; b) mecanismos de limitacin y divisin efectiva del poder; de exigencia de
responsabilidades y rendicin de cuentas de las autoridades ante la sociedad y respeto
de los derechos y libertades de los ciudadanos; c) imperio de la ley y limitacin de la
arbitrariedad y discrecionalidad, sometimiento de la autoridad al derecho y a la ley; d)
eficacia y eficiencia en la asignacin de los recursos a las necesidades sociales y
transparencia e integridad en el comportamiento de los agentes; e) vigencia de los
principios de solidaridad y subsidiaridad que permiten una relacin consensual y
eficiente entre los diferentes actores sociales (BID, 2004).
As, resulta claro que algunas condiciones de la gobernabilidad democrtica se ven
limitadas en un contexto de baja credibilidad en las instituciones y un marco de
desconfianza al prjimo que afecta la cohesin social.
En este contexto, los partidos polticos enfrentan un doble desafo: remontar la
pendiente de su mala imagen y recuperar la credibilidad social. La recuperacin de la
legitimidad social de los partidos polticos se facilitar en tanto y cuanto se muestren
capaces de formular y llevar adelante la agenda poltica y econmica pendiente, la
misma que surge del Cuadro 1, y generar condiciones de desarrollo social en Amrica
Latina.

14

3. Democracia como aspiracin y funcionamiento de la democracia

Las sociedades han tenido, en oportunidades, una imagen idlica respecto de la
democracia. En Argentina a principios de los 80 y a poco de reinstalada, con la
democracia se observaba una gran confianza en las instituciones polticas (Parlamento
72%, Justicia 57%, Funcionarios 49%), en un clima de inters relativamente elevado
por la poltica (Marita Carballo, 1986)
Eran momentos de euforia en el cual se impona sobre la democracia la carga de
corregir la compleja situacin econmica que atravesaban los pases de la regin de
mayor dimensin relativa, en situacin de default. La expresin de que con la
democracia se come, se cura y se educa, que figuraba en el discurso poltico de la
poca, ilustra el punto.
La democracia, sin embargo, es algo ms que elecciones o que un mtodo para elegir a
quienes gobiernan (en elecciones libres y transparentes). Es una forma de construir,
garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y
los conflictos que generan las luchas de poder. Por eso, la democracia se articula con
justicia y libertad. En esa construccin, los partidos polticos deben cumplir un rol
principalsimo.
Existe un espiral virtuoso entre la calidad de los procedimientos para el acceso y
ejercicio del poder, los resultados alcanzados y, nuevamente el avance de la democracia,
en un proceso de perfeccionamiento, gradual pero constante, de la calidad de la vida
democrtica. El problema es que tambin existe una suerte de espiral descendente que
se aleja de la excelencia y se hunde en la cinaga de alguna combinacin de demagogia,
corrupcin, desigualdad, exclusin social, etc.
Transitar el espiral virtuoso es lo que permite ir construyendo el pasaje de la democracia
electoral definida como el conjunto de condiciones para elegir y ser electo a la
democracia de ciudadana, entendida como una manera de organizar la sociedad con el
objeto de asegurar y expandir los derechos de los individuos: la idea del ser humano
titular de derechos y la democracia como forma de organizacin de la sociedad que
garantiza esos derechos, que establece reglas para las relaciones polticas y el ejercicio
del poder compatibles con ellos, constituye el valor agregado de la democracia de
ciudadana respecto de la democracia electoral.
Obviamente, la democracia presupone la existencia de un rgimen poltico que se
desenvuelve dentro de un cierto espacio territorial y jurdico. Si no se constituye ese
rgimen, habr anarqua y no se lograr fundar el contrato social; la democracia excluye
la anarqua y debe defenderse frente a ella.
Ese rgimen debe contener las instituciones y los procedimientos que definen las reglas
y los canales de acceso al poder, su ejercicio y el proceso de toma de decisiones. Por
esto no es de extraar que la falta de credibilidad de las instituciones latinoamericanas
se d conjuntamente con un clima crtico acerca de su funcionamiento.
Las condiciones que la ciencia poltica reclama en un Estado democrtico son: a)
Autoridades elegidas; b) Elecciones libres y limpias; c) Derecho universal al sufragio;
d) Libre acceso a la competencia por los cargos pblicos y ausencia de proscripciones,

15

ms all de las fundadas en razones legales (por ej.: autores de crmenes de esa
humanidad); e) Libertad de expresin; f) Libertad de prensa e informacin; f) Respeto
de la vigencia de los mandatos, lo que limita los casos de insubordinacin civil y la
tendencia a perpetuarse en el poder; g) La existencia de un marco jurdico y
fundamentalmente una Constitucin que asegure la divisin de poderes, la proteccin de
los derechos individuales, de propiedad, la igualdad de oportunidades, el acceso a la
seguridad, etc.
El apego a la democracia y el deseo extendido de procesar los conflictos en forma
pacfica dentro de la democracia, se reflejan en diversas conductas sociales. Por
ejemplo, sobre un conjunto de ms de 50 pases, siete de cada diez personas sostienen
que los cambios para mejorar la sociedad deben ser introducidos gradualmente (82% en
Argentina, 61% en Brasil, 79% en Chile, 75% en EE.UU., 85% en Espaa) y solo una
persona de cada 10 se inclina por accin revolucionaria. Anlogamente, y ahora en
referencia a un conjunto de 80 pases, las formas preferidas de protesta son a travs de
manifestaciones en el marco de la ley y firma de petitorios y solo 2 de cada diez
personas recurrir a huelgas ilegales y 1 a la ocupacin de empresas (Inglehart, 2004).
Pero tambin es cierto que la demanda de la sociedad por ser escuchada y participar es
ms alta en Latinoamrica que en otras regiones del mundo. En ese sentido, ante la
opcin de mantener el orden y que exista una mayor participacin a travs de que su
opinin sea escuchada de la gente, la ventaja de la primera respecto de la segunda es
notoriamente ms estrecha en Latinoamrica (8 puntos porcentuales) que en el resto del
mundo (26 puntos porcentuales).
CUADRO 5
OBJETIVOS NACIONALES
Total (1)
Mantener el
orden
Que la gente
opine sobre
las
decisiones
del gobierno

Argentina

Brasil

Chile

48

Latino
Amrica (2)
35

33

29

35

22

27

30

32

28

(1) Promedio de 81 pases.

(2) Promedio de nueve pases: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador,
Mxico, Per y Uruguay y Venezuela.
FUENTE: Inglehart, Ronald, et al (2004).
Al mismo tiempo, a escala internacional se observa que, si bien desde un punto de
partida muy bajo, a fines de los 80, en la dcada del 90 hay una tendencia a una mayor
pertenencia a distintas organizaciones voluntarias, eclesisticas (de 14% a 20%),
culturales (de 10% a 12%), de accin comunitaria (de 3% a 5%), de derechos humanos
(de 2% a 4%), ecologistas (de 5% a 6%), feministas, pacifistas y concernientes a la
salud, a la vez que se observan descensos en el caso de sindicatos y organizaciones

16

polticas, esto ltimo consistente con una fuerte declinacin del inters en poltica
(Inglehart, 2004).
Las cifras sugieren, entonces, que en un entorno democrtico, en Latinoamrica declin
el inters en poltica y aument la canalizacin de los intereses de la sociedad por otras
vas. Es un tema importante para la reflexin en las secciones subsiguientes: mientras
que para una muestra de 81 pases en el 2000-01 el 45% de la poblacin estaba
interesado en poltica (contra 52% de 1990/1), para el subconjunto de los nueve pases
latino americanos incluidos, el promedio de interesados en poltica bajaba a 29% (38%
en 1990/1), con valores muy bajos en El Salvador (15%), Argentina (18%), Venezuela
(24%), Chile (25%), Colombia (29%) y Brasil (31%): entre los 15 pases con sociedades
menos interesadas en poltica aparecen siete pases latinoamericanos. (Inglehart, 2004).
La pertenencia a grupos y el trabajo voluntario en asociaciones de diversas
caractersticas parecen haber desplazado al rol de los partidos polticos. Es conveniente
ubicar este deseo de mayor participacin en un contexto ms amplio. Inglehart efecta
una tipologa de las sociedades a travs del estudio de sus creencias y valores. En
general, ha demostrado que el desarrollo econmico, una mayor autodeterminacin de
la gente por oposicin a acatar decisiones impuestas y democracia estn ntimamente
relacionadas y que se dan segn el ordenamiento secuencial citado: el desarrollo
econmico permite mayor autodeterminacin y esto a su turno promueve la democracia.
En trminos globales, el desarrollo econmico genera seguridad (econmica) y ello
induce a las personas a sentirse ms libres y esto a su turno las hace ms demandantes
de libertad, igualdad y democracia: menores ndices de corrupcin mejoran la
gobernabilidad y ello promueve la igualdad en sus diferentes perspectivas (desde la de
gnero hasta la de ingresos).
La evidencia tambin indica que la ligazn entre cultura poltica y democracia, va desde
la cultura hacia la democracia y no en sentido opuesto. En otros trminos, las creencias
y culturas de la sociedad fortalecen y modelan la democracia y no a la inversa.
Desde esta perspectiva, Inglehart distingue la existencia de corrientes materialistas o
postmaterialistas en las sociedades. Las corrientes materialistas priorizan la seguridad
econmica la estabilidad de precios y el orden en la nacin; las corrientes
postmaterialistas priorizan aumentar la participacin de los ciudadanos en las decisiones
importantes del gobierno y proteger la libertad de expresin.
CUADRO 6
MATERIALISMO Y POSTMATERIALISMO

Promedio
General (1)
Promedio
Latinoamericano
(2)
Argentina
Brasil

2000/2001
1990/01
Materialistas Postmaterialistas Mixtos Materialistas Postmaterialistas Mixtos
30
11
59
27
15
58
22

18

60

29

14

57

18
31

25
12

57
57

25
40

19
7

56
53
17

Chile
Mxico
Promedio
Europa
Occidental (3)
EE.UU.
Canad
Japn

28
25
18

17
12
20

55
63
62

25
25
20

19
12
21

56
63
59

9
8
17

25
29
9

66
63
74

16
12
29

23
26
10

61
62
61

(1) Promedio de 79 pases.

(2) 1990-91: cuatro pases; 2000-2001: ocho pases.
(3) Promedio de 13 pases.
FUENTE: Ronald Inglehart et al (2004).
El cuadro 6 ilustra que en un contexto general dominado por posiciones mixtas, los
pases latinoamericanos tienen una mayor proporcin de materialistas (y menor de
postmaterialistas) que los pases europeos y que EE.UU. y Canad; tambin que el
sentido del cambio en los 90 en la regin fue hacia un menor materialismo,
particularmente en Argentina y Brasil.
En base a la clasificacin cultural, Inglehart traz mapas culturales segn dos
dimensiones: en loa primera se miden oponindolos los valores racionales o
tradicionales seculares; en la segunda los valores de supervivencia o libertad de
expresin. Las sociedades europeas occidentales se ubican en el cuadrante de adhesin
a valores racionales y de autodeterminacin; EE.UU., Canad y Australia se ubican en
un rea de autodeterminacin definida pero equilibrio entre valores tradicionales y
racionales. Latino Amrica se posiciona en rea fronteriza con leve predominio de los
valores de autodeterminacin sobre supervivencia
y predominio de valores
tradicionales sobre racionales.
En general, los pases latinoamericanos estn nucleados en la misma rea del mapa
que puede superponerse con un rea de pases de ingresos medios (cerca se ubican
Sudfrica y Filipinas, para citar dos ejemplos).
Informacin posterior indica, en el caso argentino, un salto hacia el materialismo en el
2004 (al 27%) y una declinacin del postmaterialismo al 13%. En el fondo, este
resultado no hace sino reflejar el impacto de la crisis que aumenta la sensacin de
inseguridad y, por lo tanto, eleva la demanda social en esta direccin a expensas de la
autodeterminacin.
Se observa as, un resultado paradojal: en condiciones normales es la sensacin de
seguridad la que permite al individuo elevarse y preocuparse por cuestiones ms
trascendentes (adems de una tendencia de largo plazo que tiene que ver con la
incidencia de los cambios culturales en las sucesivas generaciones). Quizs el pico de
postmaterialismo en Argentina en 1999 refleja este efecto ex ante el shock de la crisis,
a causa de la cual la sociedad volvi sobre sus pasos.
En ese sentido, tenemos entonces dos tipos distintos de demanda de mayor o menor
participacin: el derivado de las tendencias de largo plazo y el que impone el ciclo
18

poltico y econmico; el punto es que son demandas que se manifiestan de manera

diferente.
Pero ms all que, en la mayora de los pases de la regin el inters en la poltica cay
en los 90 (en Argentina de 30% a 18%, en Brasil de 46% a 31%, en Chile de 37% a
25%, y an en Mxico de 38% a 34%), solo 29% de la poblacin es calificable como
ciudadanos desmovilizados (7% no realiz ningn acto de participacin y 22% solo
vot en la ltima eleccin presidencial). Otro 38% ejerce activamente derechos
contactando a las autoridades, participando en manifestaciones y colaborando en la
solucin de problemas comunales. Finalmente un tercio de la sociedad son socialmente
activos pero con bajo ejercicio de derechos polticos. Esta cifra que parece
relativamente alta puede atribuirse a que hay un marcado escepticismo en la capacidad
de cambio que la sociedad atribuye al voto. Sistemticamente en los ltimos ocho aos
alrededor del 40% de los latinoamericanos afirman que no importa como vote uno, ello
no har que las cosas mejoren en el futuro (Latinobarmetro, 2004). El escepticismo se
imbrinca con la alta proporcin que cree que sus pases son manejados en beneficio de
unos pocos intereses. Obviamente, los partidos polticos tienen una asignatura pendiente
para revertir este escepticismo.
La participacin electoral es razonable en Latinoamrica. Sobre el universo de
poblacin con derecho a voto, 89% figuran como electores registrados (98% en
Argentina, 92% en Brasil, etc.), 63% vota (78% en Argentina, 76% en Brasil) y 56%
emite votos vlidos (71% en Argentina, 55% en Brasil). En Europa Occidental, con
96% de electores registrados, 74% vota. En clave comparada, Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay aparecen entonces entre los pases con ms elevada participacin electoral en
la regin, en contraposicin con Bolivia, Colombia, Paraguay y Venezuela. El derecho a
voto es reconocido sin restricciones y gradualmente mejora la transparencia y limpieza
de las elecciones reducindose los episodios de irregularidades, fraude e intimidacin a
votantes. Seguramente, la inclusin de los inmigrantes y el aumento de la participacin
de la mujer en la vida poltica y social y una mejora de sus derechos polticos ha
contribuido a esta tendencia.
En el balance, los latinoamericanos van a votar ms y en mejores condiciones que aos
atrs, pero con escasa confianza en que su voto sea palanca de cambio (lo que resulta
consistente con que no prevean grandes mejoras para el futuro de sus pases).
Ciertamente, la mayora de los pases disponen de mecanismos de participacin directa
institucionalizada a travs del voto, en algunos casos ya utilizados (Brasil, Ecuador,
Per; ms recientemente, Bolivia y Venezuela), en otros en los cuales existen pero no
han sido utilizados (entre otros casos en Argentina, Chile, Costa Rica y Paraguay) y en
otros no existen. Tales instrumentos, plebiscitos, iniciativas o referendos pueden tener o
no tener carcter vinculante aunque solo en 3 casos existe revocatoria de mandato.
El dilema de estos institutos se plantea respecto de la razonabilidad de su utilizacin. En
otros trminos: hasta qu punto son tiles para estabilizar la democracia, o en realidad
contribuyen a producir una mayor desestabilizacin. La visin ingenua dira que son
mecanismos ideales ara conocer la opinin de la sociedad sobre determinados aspectos.
Y la visin crtica tiene al menos dos vertientes: a) que permitira conculcar los
derechos de las minoras; b) qu son susceptibles de manipuleos en diferentes formas,
desde el formato de la cuestin sometida a plebiscito (qu se pregunta y cmo se

19

pregunta), hasta los procedimientos electorales propiamente dichos. Paradjicamente, la

conjuncin de a) y b) puede llegar a alejar a la sociedad de la democracia.
Vox populi, vox dei dice el antiguo adagio latino. En su nombre los pases produjeron
disfunciones histricas y en su nombre se consumaron atrocidades y legalizaron
linchamientos populares. El uso razonable de estos institutos requiere de la cultura, de
la experiencia, y de la ausencia de pasiones, para evitar liberar criminales y crucificar
inocentes.
Se podr argumentar que estos institutos dan una salida frente a situaciones de
empantanamiento (o, simplemente, empate) entre poderes polticos frente a cuestiones
terminales. El problema es cuando instituciones dbiles constituyen un atractivo para
doblegarlas an ms o para asumir ciertos riesgos bajo el argumento que, en caso
extremo, esos instrumentos estn disponibles, introduciendo una suerte de riesgo moral
(moral hazard). En ltima instancia, instrumentos tiles en sociedades capaces de
construir consensos requieren ser usados con cautela en otros contextos.
La democracia se asocia con el concepto de ciudadana integral, que implica el
reconocimiento de tres dimensiones: la de la ciudadana poltica, la de la ciudadana
civil y la de la ciudadana social.
En la primera dimensin, la ciudadana poltica, la investigacin del PNUD (2004)
indica que el balance hasta el 2002 era positivo en trminos de la limpieza en las
elecciones nacionales, una proporcin baja aunque significativa de restricciones a la
libertad electoral, y el acceso por va electoral a los cargos polticos, como contracara a
las frecuentes interrupciones a los procesos democrticos que haban caracterizado el
perodo 1950-1980. Como contrapartida, la divisin de poderes se mantuvo borrosa
seguramente la tendencia social a avalar liderazgos personales y la baja imagen de la
justicia contribuyeron a ello y los entes de control actan incipientemente faltos de
recursos cuando no son capturados por la burocracia poltica o se transforman en
moneda de cambio, entre el partido en el gobierno y algn partido de la oposicin.
En la dimensin de la ciudadana civil, los avances verificados en el marco institucional
(proteccin de nios y derechos de mujeres) no tuvieron plena vigencia en algunos
pases de la regin. Al contrario en otros pases, el aumento de la violencia y
delictuosidad significa un retroceso, en tanto y cuanto amplios sectores de la sociedad se
sienten desprotegidos de derechos civiles elementales como el de que el Estado proteja
su persona y sus propiedades. Este es un punto no menor por cuanto conlleva tambin el
riesgo a la ruptura del contrato social.
Finalmente, la dimensin de la ciudadana social exhibe una realidad extremadamente
preocupante, caracterizada por los indicadores de pobreza, desempleo y regresividad en
la distribucin del ingreso que conllevan la exclusin de importantes sectores de la
sociedad, sobre lo que se volver en la seccin ms adelante.
Ahora bien, ms all del grado de participacin formal desde el punto de la vista de la
oferta de las instituciones y de la existencia de una razonable participacin electoral,
cabe reflexionar acerca de la profundidad, en sus ntimas convicciones, de los
latinoamericanos en general -y de los argentinos en particular- en su relacin con la
democracia. Una metodologa desarrollada por PNUD (2004), antes citada, permiti

20

agrupar a los latinoamericanos en demcratas (43,0%), no demcratas (26,5%) y

ambivalentes o mixtos (30,5%), aumentando en el Cono Sur la proporcin de no
demcratas al 34,5% a expensas de los ambivalentes (22%). Los no demcratas tienden
a acordar a que un gobierno no democrtico llegue al poder si puede resolver los
problemas econmicos, cinco de cada diez argentinos, chilenos y brasileos
comparten esta opinin (Latinobarmetro, 2004) y en que el Presidente deje de lado al
Congreso y a los partidos polticos si el pas tuviera dificultades; los ambivalentes, que
coinciden con los demcratas en preferir un gobierno democrtico a uno autoritario,
estn divididos acerca de este ltimo punto.
Algunas diferencias interesantes de los no demcratas en relacin a los demcratas son:
i) menor proporcin de cumplimiento con el voto; ii) menor pertenencia a un partido
poltico y una actitud ms crtica hacia los polticos; iii) mayor sentimiento de
discriminacin en poltica; iv) mayor disconformidad con el funcionamiento de la
democracia; v) una mayor actitud negativa frente a las privatizaciones; vi) percepcin
ms alta de retroceso general.
En suma, la vida democrtica exige un cuidadoso equilibrio entre representacin y
participacin. Correctamente, el rgimen republicano establece los mecanismos de
representacin indirecta y solo como excepcin los de participacin directa. Es claro
que el aumento de participacin directa en tiempos de crisis puede ser una de esas
excepciones pero, como se seal, con extrema prudencia para evitar se transformen en
una rutina que salte de tema en tema. En Latinoamrica en general y en Argentina es
particular, se explican por la crisis de credibilidad de los partidos polticos.
Es que, la experiencia muestra que la participacin directa del pueblo en los asuntos
pblicos, sin el rol mediador de la representacin poltica, suele derivar en un estado de
anarqua o de facciones populares concurrentes y en conflicto en cuyo horizonte, para
desgracia de los amantes de la libertad, suele asomar el fantasma del autoritarismo.
Es que la participacin directa no garantiza un rgimen democrtico: quin asegura que
a su frente no terminen resurgiendo disfrazados con otro ropaje los representantes del
antiguo rgimen, aquellos que representaban la minora que aspiraban al cambio
revolucionario y no gradual de la sociedad? Basta revisar la procedencia de muchos
lderes piqueteros en Argentina para descubrir que provienen de partidos polticos muy
minoritarios, de escasa trascendencia electoral y que frecuentemente enarbolan banderas
de destruccin del sistema.
Los datos respecto a la elevada proporcin de ambivalentes en Latinoamrica en el eje
demcratas no demcratas, el retroceso de las posiciones postmaterialistas en Argentina
y en la regin, la disconformidad con el funcionamiento de la democracia son seales
que deben ser escuchadas. Y ello nos compromete con la necesidad de mejorar partidos
polticos, calificar las instituciones, corregir problemas de exclusin o mejorar la
inclusin, precisamente la razn que justifica este documento.
4. El rol de los partidos polticos
En la seccin anterior se consider con detalle la actitud en la regin en general, y en
algunos pases de ella en particular, hacia la democracia, as como el funcionamiento de

21

sta frente al objetivo de alcanzar una democracia plena que permita desarrollar una
ciudadana integral.
La crisis de los partidos polticos no es atribuible a una prdida de voluntad ciudadana
de participacin (en todo caso, lo que los agentes resisten es a participar a travs de los
partidos); en realidad enfrentan un problema diferente en el cual intervienen: i) una
voluntad de mayor control poltico de la cosa pblica; ii) una disconformidad para
utilizar los partidos polticos como canales de participacin; iii) un traslado de la
participacin y control hacia otras organizaciones.
En el pasado lejano antes de la recuperacin de la democracia, el mensaje adverso a los
partidos polticos provena de pequeos grupos antidemocrticos y autoritarios; hoy en
cambio se da en un contexto diferente y proviene de voces distintas, aunque a veces
denuncien vicios semejantes (corrupcin y clientelismo) transformados por
circunstancias de tiempo y lugar y quizs ahora ms fcilmente comprobables que
antao.
Corresponde evaluar ahora el rol y la performance de los partidos polticos. Abundan
las seales de la disconformidad de los latinoamericanos con sus partidos polticos en
varias dimensiones:
i)

La baja credibilidad de los partidos en la sociedad: en el caso de Argentina,

en el ao 2004, 90% de la gente tena poca o ninguna confianza en los
partidos.

ii)

La escasa y decreciente importancia que se le otorga a la poltica en la

vida: tres de cada cuatro argentinos la considera poco o nada importante.

iii)

El creciente desinters de la sociedad en poltica (aumento de 57% en 1984 a

75% en el 2002 el porcentaje de la poblacin desinteresada).

iv)

El aumento de la participacin popular en movilizaciones, y otras

actividades que reflejan una falta de contencin por los mecanismos de
representacin de las demandas de la sociedad.

En suma, la realidad indica la paradoja de una democracia fuertemente instalada pero

con sensibles dificultades para resolver los problemas ms sensibles de la sociedad (ya
en el ao 2001, ocho de cada diez argentinos sealaba que el gobierno no haca lo
suficiente para reducir la pobreza, con mecanismos de representacin poltica en crisis,
y con nuevas e inorgnicas formas de participacin irrumpiendo y reemplazando los
canales tradicionales, de la mano del desencanto con la forma de hacer poltica.
Hemos sealado que el fortalecimiento y el crecimiento de la democracia no son hechos
espontneos. Se requiere el diseo de proyectos atractivos y consistentes y su
capacidad de ejecucin, liderazgo para llevarlos a la prctica y apoyo popular para
legitimarlos y dotarlos de plena vigencia y aplicabilidad (enforcement). Y es aqu
donde los partidos polticos deben desempear un papel sustancial en la formulacin de
opciones y alternativas que se ofrezcan como un men a la sociedad y que sirvan de
canal de participacin de sta en la construccin de su futuro; obviamente, es difcil que
cumplan esta funcin si antes no revierten el bajo nivel de confianza que concitan.

22

En ese sentido, los partidos polticos tienen un papel a cumplir como agentes para la
generacin de la informacin, construccin del espacio de reflexin, y mbito del debate
poltico para devolver vitalidad a la vida poltica.
Por cierto, los partidos polticos deben efectuar una contribucin importante al
perfeccionamiento de la ciudadana poltica, en los trminos explicados en la Seccin 2.
En la medida que los partidos no existan o no cumplan su rol, expulsan a los integrantes
que desean participar a travs de ellos ejercitando la ciudadana poltica, lo que deriva
en la frustracin del deseo de participacin y aumenta el desinters de la cuestin
poltica en algunos o a la bsqueda de participacin por otros mecanismos o vas. Esto
erosiona la prctica poltica institucional, limita el proceso de renovacin, cristaliza las
burocracias en los partidos y a la larga, reduce la flexibilidad y capacidad de stos, en
momentos de crisis, de dar respuestas adecuadas que preservan el sistema, como lo
demostr la experiencia argentina de 1975-76.
La evidencia indica que la opinin pblica prefiere ms participacin, y no menos. Y
que la participacin va partidos polticos es positiva para la democracia, pero que
adems manifiesta que los partidos no estn funcionando adecuadamente como canales
de la misma, a la vez que existe escepticismo en los lderes de la sociedad de que
puedan recuperar protagonismo, presencia y representatividad. Ms an, parecera darse
la situacin de que, mientras en las sociedades con tradiciones democrticas ms slidas
se realza la participacin va partidos polticos, en otras con tradiciones menos
arraigadas se considera que la mayor participacin se produce cuando los ciudadanos
actan por afuera de los partidos apoyando a candidatos independientes o participando a
organizaciones de la sociedad civil o movimientos populares que se presentan como
alternativas a los partidos.
Claramente, el dilema de este segundo camino es el de la sustentabilidad. Estas formas
pueden ser atajos para acceder al poder pero, a la larga y de no mantenerse la coalicin
(cmo dirimir los conflictos de intereses dentro de la coalicin sin que la confianza se
erosione y la conviccin se debilite? qu canales existen para arbitrar las diferencias?),
la gobernabilidad puede verse comprometida y la expectativa frustrarse.
Por cierto, el fortalecimiento de la deliberacin a nivel local municipios y en los
mbitos vinculados a las cuestiones concretas que hacen al inters de los ciudadanos
conlleva una suerte de rutina de participacin social que puede ser el prembulo y la
escuela de la participacin poltica. En el caso argentino, esto puede alcanzar
significacin a nivel provincial y municipal, en los cuales existe una cultura y tradicin
de actividad social y poltica a nivel local. En ese sentido las agrupaciones polticas
locales pueden cumplir en Argentina un papel importante, y de hecho lo cumplen. En
funcin de gobierno, conocen directamente las necesidades de los ciudadanos del lugar
y estn en una posicin ptima para monitorear la eficiencia, la calidad y la
responsabilidad del oficialismo. En el plano provincial, se articulan para proveer
liderazgo en ese mbito; esta ltima es una faceta particularmente importante porque
exige compatibilizar objetivos e intereses de diferentes niveles (municipal, provincial y
tambin nacional).
Tradicionalmente, estos espacios han sido forja de futuros polticos. Un caso
emblemtico han sido los centros de estudiantes de las universidades particularmente

23

en Argentina, pero tambin han cumplido un rol otras instituciones como las
cooperadoras barriales (problemas de infraestructura y ltimamente de seguridad en
Argentina), asociaciones cooperadoras de colegios y hospitales, etc. Claro que estas
escuelas preparan cuadros con un estilo que resulta difcil trasplantar a los partidos
pues las caractersticas organizacionales de unos y otros acordes a sus fines son bien
diferentes. Adems, como ya se mencion, nadie asegura que las organizaciones no
terminen siendo cooptadas por dirigencia poltica y adquiriendo los vicios
habitualmente atribuidos a los partidos. En este caso, lo relevante es cambiar la
mentalidad y la cultura de los participantes, no tanto el formato por el cual participan
pues lo segundo sin lo primero no asegura la mejora global.
La percepcin de la sociedad latinoamericana de que en solo dos pases (Uruguay y
Honduras) los partidos polticos cumplen su papel y que en otros 16 no lo cumplen o lo
hacen a medias es preocupante, sobre todo si se tiene en cuenta que incluye la lista a los
pases de mayor tamao y poblacin (Argentina, Brasil y Mxico) y a otros como Chile
y Costa Rica que han demostrado capacidad para digerir y administrar conflictos en las
ltimas dcadas. En conjunto, es un dato revelador que seis de cada diez lderes de
opinin de la regin consideren que los partidos no cumplen su papel.
Personalismos y frecuentes escisiones personalistas y no principistas, falta de
democracia interna, la obligacin del cursus honorum (ir creciendo en la jerarqua
partidaria y/o en sucesivos cargos electivos de menor a mayor) aparecen en el pasivo de
los partidos. Los mensajes se vuelven confusos y desde la oposicin actan ms como
reaccin a acciones del oficialismo que como constructores de alternativas viables y
sustentables, probablemente porque de esa manera encubren la incapacidad de procesar
las diferencias internas y evitan asumir posiciones comprometedoras en temas
complejos.
De esta manera, los partidos aparecen como alejados cuando no divorciados de la
sociedad, incapaces de interpretar sus necesidades, perdiendo el necesario contacto con
las bases, y solo dedicados a consolidar y preservar una base no menor de poder en
beneficio de la burocracia partidaria. Y por ello son desplazados por otro tipo de
organizaciones.
En sntesis, estamos ante una situacin de desvinculacin entre partidos polticos y
sociedad que se alimenta en el hecho que la clase poltica acta como una elite que
concentra sus energas y las facilidades de los cargos a los que eventualmente acceden
en el Estado para asegurar su subsistencia y permanencia en las organizaciones
partidarias, dejando incumplida su misin de intermediacin de demandas sociales y
constructores de polticas pblicas en beneficio de sus representados.
Por lo tanto, y como consecuencia de la percepcin que los partidos polticos no
cumplen su papel, no solo la sociedad busca otros canales sino que cree que el poder
real se desplaza tambin a otros circuitos.
Por cierto, el hecho que la sociedad perciba que los poderes fcticos estn en los grupos
econmicos (80%) o los medios de comunicacin (65%) en lugar de estar contenidos en
el sistema poltico y concentrado en los poderes constitucionales (Poder Ejecutivo:
35%) y los propios partidos polticos (30%), limita, y desluce el papel de estos ltimos,
por cuanto pareciera que poco tienen que decir a la hora de tomar las grandes decisiones

24

y debe recordarse que, mayoritariamente, las sociedades latinoamericanas y la

Argentina en particular considera que el pas se maneja segn los intereses de unos
pocos grupos y sin tener en cuenta a la gente. Ms an, el bajo peso otorgado al
Congreso como factor de poder, ilustra que la sociedad percibe un desequilibrio muy
grande en el esquema de poder; considerando la importancia de las elecciones de
medio trmino en la vida poltica y la actividad que en ellas desarrollan los partidos
que pujan por asegurarse representaciones importantes es un dato revelador. Tampoco
es una buena seal en orden a la divisin de poderes.
Partidos y crisis
Existen seis grupos de factores que explican la crisis de los partidos:
a) El primer grupo abarca factores vinculados a transformaciones observadas en el
escenario mundial y en las dimensiones poltica, econmica y social de los
distintos pases. En alguna medida, los partidos polticos son incapaces de
procesar estos cambios y carecen de un discurso, una interpretacin y una
estrategia que les permita construir un programa y/o un plan para ofrecer a la
sociedad una propuesta. Se debilita el papel central de la poltica y ello produce
una suerte de informatizacin de la misma, en la cual encuentran caldo
propicio el surgimiento de nuevas formas de expresin por afuera de los partidos
y el predominio de factores de poder distintos de los de origen estrictamente
poltico. Debe reconocerse que absorber el impacto favorable
de la
globalizacin y la revolucin de las comunicaciones sobre los partidos polticos
en trminos del aumento de la informacin y poder de comparacin que
reciben los ciudadanos, no es una tarea fcil y requiere una dramtica
revalorizacin de la agenda. Una expresin de ello es el cambio de discurso en
los pases escandinavos, en el Reino Unido, en Espaa y en los propios pases
del este asitico.
b) El segundo grupo de factores tiene que ver con los efectos de los procesos de
reestructuracin econmica que se produjeron durante los 90; el repliegue del
Estado de muchas actividades econmicas y sociales cambi la forma de hacer
poltica. En ese sentido, el impulso a las reformas cabalg sobre la demanda
social que predominaba a fines de los 80 en sociedades duramente castigadas por
la inflacin que derivaba del financiamiento del dficit en sociedades sin
capacidad de endeudamiento y gobiernos dbiles para corregir los desequilibrios
en los fundamentals econmicos y/o cortar los espirales de retro alimentacin
del proceso inflacionario. En 1991, por caso, ubicando las opciones de aumentar
la propiedad privada (valor 1) o aumentar la propiedad estatal (valor 10) el
promedio para Argentina arrojaba 3,9 (en el 2002 subira a 6,2); y respecto de
las opciones si el Estado deba asumir ms responsabilidades en proporcionar
medios de vida a la gente (valor 10) o las personas deban asumir su propia
responsabilidad (valor 1), la media fue 6,0 (en el 2002 fue 4,4). En sntesis,
luego de la experiencia de los 80, la sociedad argentina quera menos Estado a
principios de los 90, pero esa tendencia se habra de modificar en los aos
posteriores en el marco de la fatiga de la reforma (o frustracin dela
reforma) a la que se hace referencia ms adelante.

25

La cuestin es que este cambio necesario para adaptarse a las demandas de la gente,
result difcil de asimilar. En algunos casos, los partidos establecidos declinaron, dando
lugar a otros u otras formas de poltica. En otros casos, el sistema de partidos se
realine. Pero en muchos casos, particularmente en aquellos en los cuales es ms
relevante la impronta del liderazgo personal y menos estructurado el partido, no est
claro que el cambio pro-reforma impulsado por el lder a menudo con alianzas ajenas a
la tradicin histrica del partido haya permeado toda la estructura partidaria. Mientras
que en algunos pases el cambio de paradigma no afect el predominio de los partidos
tradicionales que se adecuaron, en otros implic una reconstruccin profunda del
sistema, so pena de que se transformaran en entes vacos y aislados de la realidad.
Un tema no menor es que los cambios produjeron el vaciamiento de ciertas instituciones
cercanas, a veces soportes de partidos polticos. La reduccin de la gravitacin de la
industria mano de obra intensiva y de la construccin quit gravitacin al sindicalismo
afn. El ejemplo argentino ilustra la desaparicin o prdida de influencia de cierto
sindicalismo afn a las empresas estatales (Petroleros, Telefnicos, Luz y Fuerza,
Ferroviarios) para aumentar la gravitacin de otros vinculados a servicios estratgicos.
Privados (Camioneros) o pblicos (Educacin y Salud) con distintos intereses
econmicos y una constituency diferente de aquellos. En otros pases perdi peso el
sindicalismo agrcola, minero, etc. La informalidad laboral, a su turno, influy de
manera similar
c) Un tercer grupo de factores que implica la crisis de partidos tiene que ver con las
funciones que stos cumplen en los sistemas polticos. Por un lado, el
agotamiento de las funciones de socializacin, movilizacin y participacin
promueve una percepcin de ausencia de legitimidad en la medida que los
partidos abandonan la funcin de contribuir a la construccin de la ciudadana.
Por otros, la percepcin que los partidos defienden los intereses propios y no los
de sus electores. Consecuentemente no resulta llamativo la crisis de
representacin e intermediacin, computando la brecha entre los intereses de
unos y otros. La sensacin de corrupcin nueve de cada 10 argentinos crea en
la existencia de coima y corrupcin en la esfera poltica y pblica a fines de los
90 erosiona la legitimidad de la representacin, en clave poltica, aleja a los
votantes de los partidos y reduce la lealtad en el voto. La declinacin de la
representacin poltica, que parece ms estructural que coyuntural, tiene adems
que ver con la insatisfaccin por el desempeo de la economa; el desarrollo de
los medios de comunicacin (que amplan la oferta, desnudan debilidades, etc.);
la proliferacin de centros de poder, la disminucin de la capacidad de
intervencin del Estado como regulador y distribuidor, todo lo cual disminuye
la capacidad de los partidos para atraer afiliados.
Importa recordar que los partidos pueden tener representatividad poltica, pero
que ello no implica que tengan representatividad social. Por cierto, la ausencia
de representatividad retroalimenta la falta de legitimidad para intermediar. No se
trata de ausencia de legitimidad ni en lo formal (estatutos, personera, etc.) ni en
las urnas, la llamada legitimidad de origen o legal; se trata de falta de
legitimidad como portavoces de la sociedad y representantes de sus intereses, en
lo que podra denominarse legitimidad de gestin.

26

d) Un cuarto grupo de factores tiene que ver con la corrupcin y el clientelismo

desarrollado en c). El mal uso del poder o su utilizacin abusiva con fines
personales y partidistas tiene dos aristas en cuanto implica a nivel individual una
violacin a los principios ticos del partido lo que debera estar previsto y
castigado por los cdigos del partido ms all de la accin de la justicia, y la de
la regulacin del financiamiento de la poltica y de los partidos. En esta ltima
dimensin, la falta de regulacin, unida a los elevados costos de las campaas,
permite que se filtre el financiamiento ilegal; entre la corrupcin real o
comprobada y la sospecha de corrupcin (derivada de la opacidad del
financiamiento poltico) se crean las condiciones que explican la actitud reactiva
de la sociedad frente a los polticos.
e) Tambin estn los factores asociados a la influencia de los medios de
comunicacin. El desarrollo de los medios y de tcnicas comunicacionales
deriva en que, si lo importante es el mensaje y no el contenido, a la larga lo
sustantivo pierda vigencia. En la medida que para los polticos la relevancia pasa
por el titular del diario del da siguiente y para ello gua su accin segn los
dictados de la encuesta de opinin relevada el da anterior, ser impensable
disear polticas de Estado, construir un sendero coherente y consistente de
polticas y, en ltima instancia, el tctico desplazar al estratega. Es cierto que
los medios de comunicacin permiten un conocimiento ms rpido de los
contenidos y un control social pero ello solo la medida que no sean
manipuleados.
f) La construccin de un partido sano exige democracia interna, renovacin de
cuadros y seleccin democrtica de dirigentes. En ese sentido, el verticalismo
implica una exagerada concentracin de poder y de decisin, tanto a nivel
nacional como local o regional, que propende a la larga a una esclerotizacin de
la cpula, a la burocratizacin y, sobre todo, a la ausencia de renovacin en los
cuadros. La falta de renovacin y la ausencia de circulacin determinan en que
la sociedad se vea alejada de los partidos, disminuya el deseo de participacin y,
al mismo tiempo, que las propuestas polticas dejen de representar las
necesidades y demandas de la sociedad.
En definitiva, y de manera sinttica, la crisis de representatividad corresponde
con la convergencia de dos vectores. El primer vector hace a la capacidad del
partido de proteger el inters de su constituency y al quiebre de la relacin
partido-sociedad cuando aquel fracasa en agregar y articular exitosamente los
intereses del partido con los sociales. El otro vector, se refiere a la accin del
poltico en cuanto a gobernante en los diversos poderes y niveles y a su
capacidad de gestionar eficientemente los intereses que le han sido confiados. En
la experiencia cotidiana, cuando la opinin pblica retira su apoyo a la gestin
de gobierno, este segundo vector ha perdido dinamismo.
La organizacin bajos formas democrticas, y la regla de democracia interna en
los partidos polticos, son incitas a la naturaleza de stos: carecer de una
organizacin y de un funcionamiento democrtico sera contradecir el esquema
democrtico de un Estado; exhibir un funcionamiento oligrquico o autoritario
afectara la capacidad del partido de construir una propuesta creble para un
estado democrtico. En rigor, la ejemplaridad en la subordinacin a la

27

democracia interna y a las reglas constitutivas del partido, forman parte del
compromiso de sus miembros en particular sus autoridades con la sociedad.
Un partido con reglas democrticas es aquel en el cual los afiliados ven
garantizados y respetados sus derechos fundamentales, existen mecanismos de
control de cumplimiento de stos, y dominan los valores de libertad, igualdad,
justicia y pluralismo.
Ciertamente, existen diversas cuestiones que pueden enervar el ejercicio de la
democracia interna y seguramente la cuestin de los mecanismos de toma de
decisiones, la ausencia o no de elecciones internas para cargos partidarios y
candidaturas nacionales juegan un rol importante (la existencia de primaria no
est extendida y/o no se practica), as como la duracin de los mandatos. En este
sentido es importante sealar que en Latinoamrica conviven pases en los
cuales los partidos polticos tienen el monopolio de la presentacin de
candidatos, con otros que no.
Una tipologa simple de los partidos polticos, ilustra la co-existencia de partidos
pequeos de una gran pureza ideolgica, en general formado por cuadros que
tienen una mayor participacin poltica relativa, con otros de base ms amplia y
extendida. Mientras en los primeros el objetivo es ejercer una influencia
indirecta a travs del enfoque doctrinario, en los segundos la bsqueda del poder
es ms directa y lineal. En este ltimo tipo de partidos la necesidad de aumentar
la base de electores llev a ampliar el espectro programtico e ideolgico, para
facilitar la incorporacin de grupos y personas con posiciones opuestas y hasta
antagnicas. Este hecho puede ser un factor limitante de la gobernabilidad, licua
la personalidad y lo genuino de los partidos, y favorece comportamientos
oportunistas.
Esta misma faceta favorece el entrismo, es decir la infiltracin por no
afiliados de algunas de las alas del partido con el objeto de incidir y atraer al
conjunto hacia la posicin ideolgica de los protagonistas de ese movimiento
tctico. En Argentina, la cuestin de las alas est presente tanto en el
peronismo cuanto en el radicalismo desde sus comienzos histricos, pero un
fenmeno similar se observa en la mayora de los partidos polticos de base
amplia en la regin. Ello explica, por caso, que el peronismo haya podido
aparecer aliado con fuerzas progresistas histricamente para ser su proyecto de
gobierno, respaldado por el centro-derecha en los 90, y volver en parte a sus
orgenes en los ltimos aos.
La existencia de partidos catch all representa un problema en trminos de que
se reduce la oferte de alternativas a los votantes y que se facilita que se
internice es decir, a la interna de un solo partido- toda la poltica nacional.
La organizacin de los partidos depende, en parte, de sus caractersticas. En el
ejemplo de Argentina la cuestin de la organizacin territorial es fundamental: la
capacidad de estar desplegados a lo largo y ancho del pas da al peronismo y al
radicalismo una ventaja fundamental no solo para sumar votos detrs de las
candidaturas presidenciales, sino tambin para construir poder en la competencia
por los cargos locales (ejecutivos y legislativos provinciales) y los legislativos

28

nacionales. Esta forma de organizacin es coherente con el sistema federal

argentino y, en rigor, los partidos reproducen en su organizacin internas esta
divisin.
Claro que existe una cierta dosis de descentralizacin, por cuanto a nivel
provincial los partidos tienen autonoma y margen de maniobra para definir e
interpretar sus reglas internas, a la vez que el nivel central, si bien formalmente
puede desplazar, sustituir y reemplazar las autoridades partidarias provinciales,
tiene dificultades de darle plena vigencia y aplicabilidad (enforcement) a esa
decisin sin exponer a fracturas al partido (en esa jurisdiccin).
La autonoma de las secciones provinciales de los partidos de raigambre
nacional se ve reforzada por dos razones: i) la capacidad de definir sus propios
liderazgos y establecer sus propias reglas internas; y ii) el financiamiento
proveniente de la capacidad de ocupar cargos pblicos provinciales.
Por otra parte, a nivel subnacional se desarrolla una compleja malla de intereses
que cruza la estructura de los diferentes partidos, lo que termina contribuyendo a
que exista un canal de financiamiento a los partidos.
La influencia del sistema de organizacin federal es relevante para los partidos
polticos. Los partidos que cuentan con representacin en muchas provincias
pueden competir aportando representantes en el Congreso en el caso argentino
particularmente en el Senado. A su turno, los gobernadores son un factor
gravitante, no solo en la poltica provincial sino en la esfera nacional. Un dato no
menor de tal influencia es que en buena parte de las ltimas elecciones, los
candidatos a presidente de la Repblica (o en las internas partidarias para el
cargo) fueran gobernadores o ex gobernadores: los peronistas Carlos Menem (La
Rioja) y Antonio Cafiero (Buenos Aires) que compitieron en las internas
peronistas de 1988 (que gan el primero y que le permiti acceder a la
presidencia en 1989), el radical Eduardo Angelz (gobernador de Crdoba y
candidato vencido por Menem en 1989), el peronista desprendido Jos Bordn
(ex gobernador de Mendoza) y el radical Eduardo Masaccessi (ex gobernador de
Ro Negro) vencidos en las elecciones de 1995 por Carlos Menem.
Posteriormente, en 1999 Fernando de la Ra (ex Jefe de Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires) derrot a Eduardo Duhalde (ex gobernador de la Provincia de
Buenos Aires) y en las ltimas elecciones, casi todos los referentes de P.J.
haban sido (o eran) gobernadores, incluyendo al vencedor Nstor Kirchner
(Santa Cruz). Si bien en la historia argentina hay antecedentes de presidentes y
candidatos presidenciales que haban sido (o eran a la fecha de las elecciones)
gobernadores, como Urquiza, Mitre, Sarmiento, Jurez Celman y Figueroa
Alcorta entre otros, la tendencia parece haberse profundizado desde la vuelta a la
democracia en 1983.
La evidencia indica que los eventuales lderes que aspiran a desarrollar una
carrera poltica construyen su poder a partir de sus distritos, pero no solo con sus
distritos. La experiencia argentina reciente ilustra como un pre-candidato
proveniente de una jurisdiccin pequea como La Rioja pudo derrotar e internas
a un candidato que se sustentaba en una provincia grande como Buenos Aires
(nos referimos a Carlos Menem y Antonio Cafiero), lo que indica su capacidad

29

de construir una coalicin ad hoc. De todas maneras, el dominio territorial da

una ventaja a la hora de afiliar y movilizar afiliados en las elecciones partidarias
y nacionales y ello se transforma en una ventaja significativa.
Los punteros actan como intermediarios responsables de ese proceso de
movilizacin y reciben en devolucin distintos tipos de compensaciones de
quienes compiten, ya sea en comicios internos como en nacionales. Estos
personajes ejercen influencia en el proceso de afiliacin siendo que los afiliados
desempean un papel clave al momento de resolver las elecciones internas para
cargos partidarios y candidaturas nacionales. Las fichas que corresponden a
cada afiliado respaldan a los lderes a la hora de armar coaliciones, como el
nmero de soldados de que disponan seores feudales pujando por imponer su
jefatura a los dems. Ello deriva, obviamente, en la importancia del proceso de
control de afiliaciones y la auditoria y revisin regular del padrn partidario. En
la prctica el partido, para movilizar la maquinaria, debe estar en condiciones de
ofrecer cargos, honores, capacidad de lobby, etc. y ello alimenta el clientelismo
y la corrupcin. Obviamente, en tiempos electorales, esta actividad aumenta y la
gravitacin de los punteros y la demanda de compensaciones se incrementa,
gravitando sobre los recursos partidarios y exigiendo nuevas fuentes de
financiamiento; los cargos en el Estado nacional y provincial y el desvo de
parte de las remuneraciones de los funcionarios hacia los partidos se transforma
en una fuente de recursos importante.
En resumen, la organizacin de los partidos en Argentina propende a:
i)

La fragmentacin de poder en el partido de facilitada por la organizacin

territorial y superada cuando el lder construye un apoyo muy fuerte en la
sociedad en general o logra articular una coalicin con otros lderes
territoriales que le conceden transitoriamente el poder. En esos casos se
produce lo que se denomina el encolumnamiento del partido detrs del
lder. El problema adicional es que un partido anrquico y fracturado
por rencillas internas no resulta de apoyo al gobierno ni de soporte
eficiente a la gobernabilidad.

ii)

La confusin del partido con los funcionarios. Dado que estos cuentan
con recursos provenientes de los cargos ejecutivos o legislativos que
desempean pueden aportar financiamiento al partido y tambin de
atraer recursos del sector privado, lo que les permite consolidarse dentro
del partido.

iii)

Alta volatilidad de las coaliciones internas, proveniente de la ausencia de

cuestiones programticas y s de intereses puntuales y transitorios.

iv)

Finalmente, y en consonancia con i), ii) y iii) liderazgo nacional dbil y

dependiente de la evolucin del ciclo electoral. Cuando el partido est en
el gobierno, se fortalece el liderazgo nacional; cuando el partido est en
la oposicin el liderazgo nacional se debilita y las fuerzas centrfugas
aumentan (as como la seduccin por parte de otros partidos si ello fuera
menester sobre determinados lderes provinciales).

30

Qu surge del clsico anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y

Amenazas) de los partidos polticos en el caso argentino? Un cuadro preocupante, por lo
limitado de las dos primeras y la extensa lista de las restantes. Entre las fortalezas de los
partidos argentinos aparecen su importancia para el funcionamiento de la democracia
representativa, el carcter nacional de algunos de ellos, la capacidad para organizar la
competencia electoral y la conciencia de la crisis de representacin en curso (estas dos
ltimas hasta cierto punto limitadas). Las oportunidades radican en la continuidad de las
reglas de juego democrticas, y la ausencia de fuerzas anti-sistema de gravitacin, con
un enfoque optimista frente a ciertos grupsculos emergentes que adhieren
explcitamente al cambio revolucionario y muestran escaso respeto por los derechos
ajenos. Mientras tanto, las debilidades son ms amplias: ausencia de perfiles
programticos e ideolgicos definidos, tendencia al anquilosamiento, dependencia de
recursos estatales, cartelizacin y corrupcin, clientelismo y patronazgo, baja
capacitacin, dispersin de recursos y dificultades para fijar la agenda; y las amenazas
se asocian con el deterioro de la legitimidad que lleva a que las demandas se canalizan
por afuera de los partidos.
Dos comentarios finales referidos a la experiencia del caso argentino. El primero, es que
las observaciones previas explican en parte por qu existe una cantidad importante de
partidos de distrito (o de provincia) que suelen representar los intereses de la
jurisdiccin en que actan. Estos partidos mantienen a nivel de esa jurisdiccin
relaciones con los Estados subnacionales correspondientes, obteniendo as recursos (en
algunos casos han llegado a ganar la eleccin provincial) pero les cuesta trascender los
lmites de su frontera. La posibilidad de armar coaliciones electorales de partidos
provinciales es interesante pero su sustentabilidad en el tiempo se complica por la
diversidad de intereses, ms all de que cooperen en el Parlamento. Anlogamente, es
importante la articulacin de los partidos locales o municipales en relacin a una
representatividad en los parlamentos provinciales. De esa manera, se reconstruye el
sentido ascendente en el proceso de construccin de la representatividad y de la
legitimidad.
Un segundo comentario hace a la dificultad de entrada de nuevos partidos; la
dificultad no es tanto normativa (barreras legales de acceso) cuanto econmica, y se
refiere al costo de estructurar el partido en todas las jurisdicciones. Una tarea de esta
magnitud exige una task force dedicada a la captacin de los cuadros polticos en las
distintas provincias integrada por dirigentes partidarios capaces de rastrillar el pas
construyendo las clulas partidarias y una masa importante de recursos disponibles, con
la particularidad que resultara difcil atraer fondos genuinos a ese proyecto
precisamente por ser un partido en etapa de formacin y alejado de las fuentes de
financiamiento habituales. Esta dificultad refuerza la tendencia de los partidos polticos
argentinos a hacer cabecera de playa como partido de distrito o provincial y construir
de all en ms coaliciones, pero ello plantea los problemas referidos ms arriba.

31

5. Partidos polticos, recursos humanos, programas y plataformas

En la seccin anterior hemos analizado algunas cuestiones vinculadas con el rol y el
funcionamiento de los partidos polticos, las causas de su crisis de representacin y los
problemas que enfrentan.
Cul es, en ltima instancia, la misin del poltico? Sin duda crear las condiciones para
el bien comn, construyendo el marco que permita el actuar de los miembros de la
sociedad, fijando pautas de conducta adecuadas a las circunstancias de tiempo y espacio
en que les toca vivir (marcos legales), alcanzando objetivos concretos de acuerdo a un
juicio prudencial (gestin) e interpretando el sentido de la sociedad (rgimen
democrtico). Precisamente, en cuanto la sociedad percibe que la bsqueda del bien
comn es reemplazada por la bsqueda del inters personal del poltico (corrupcin,
enriquecimiento, perpetuacin del poder) la confianza se deteriora y la vinculacin entre
el poltico y la comunidad se erosiona, como hemos visto.
Los polticos deben reunir un conjunto de condiciones: estado fsico, equilibrio
psicolgico, voluntad de poder que se traduzca en virtudes organizativas, capacidad de
negociacin, capacidad de sacrificio y de aceptacin de la soledad, docilidad para
escuchar opiniones ajenas (pero discernimiento para evitar ser engaado), templanza
para no rendirse a la sensualidad del poder y la riqueza, y la capacidad de encontrar
soluciones a planteos complejos, como Alejandro frente al nudo gordiano. Adems, el
poltico debe ser un hombre moral, an aceptando que los dilemas que enfrentar son de
distinta ndole que los del ciudadano comn. En ese sentido, los polticos deben
encuadrar su accionar en el marco de las virtudes prudenciales, y regirse por la
precaucin, circunspeccin, providencia y razonabilidad de sus actos y decisiones.
Finalmente, los polticos deben estar imbuidos de una formacin intelectual tanto ms
densa y profunda cuanto mayor sea su responsabilidad potencial. Suele decirse
equivocadamente que los polticos nacen, no se hacen; en rigor es cierto que una
condicin natural es para los polticos la vocacin del poder (ordenada a la bsqueda del
bien comn como fue sealado), pero tambin se hacen y en esto la formacin
intelectual juega un rol fundamental.
Los partidos polticos deben contar con equipos que imaginen y diseen las soluciones y
propuestas necesarias para dar respuesta a las demandas sociales, y propender al
objetivo del bien comn en los distintos planos. Ello deriva en la necesidad de contar
con think tanks (centros de reflexin y diseo de estrategias) que sean usinas para
esas soluciones. Los think tanks deben ocupar un lugar muy importante para la
reflexin y el debate interno dentro de los partidos polticos. Obviamente, su existencia
demanda recursos financieros, pero su monto es reducido en relacin al retorno que
implica contar con un flujo de pensamiento que refresque la doctrina, alimente la visin
del partido respecto del programa de gobierno (si el partido est en la oposicin
contribuir a monitorear la gestin del oficialismo a travs del shadow cabinet) y
ayude en la construccin de la plataforma electoral.
Los think tanks, adems, contribuirn a homogeneizar la visin de las distintas alas
partidarias, considerando que ellas deberan confluir y hacer aportes en esos grupos. Al
mismo tiempo, permitirn articular la visin estratgica de largo plazo con la de corto
plazo y estimularn el debate y el dilogo intra e interpartidario.

32

La interaccin entre tcnicos y acadmicos con polticos prcticos en los think tanks
permitir tambin una armona entre dos visiones de la poltica, que resultar
extremadamente til en el caso que el partido alcance el poder y deban seguir
interactuando ahora desde otra perspectiva, limando las diferencias entre la percepcin
de tecncratas que tienen los tcnicos para los polticos.
Por naturaleza, la doctrina tiene una fuerte componente ideolgica, pero al mismo
tiempo debe contener las diferentes alas que componen los partidos. Por lo tanto,
coherencia y consistencia no han sido condiciones necesarias de las plataformas que se
han conocido histricamente y ese es un defecto que debe corregirse en el futuro.
El programa de gobierno constituye la oferta poltica que disea el partido desde sus
think tanks y que, luego del proceso electoral interno (se supone que las distintas alas
tendrn propuestas con matices diferenciales encuadradas dentro del espacio
doctrinario) proponen a la sociedad. Las plataformas polticas electorales sern, en
ltima instancia, la expresin sintetizada y clarificada de las ideasfuerza rectoras del
programa que se utilizarn en la campaa. En general, se critica que los partidos
polticos no cuentan con un discurso adecuado y una estrategia exitosa frente a las
grandes transformaciones. Les falta una interpretacin global que permita organizar la
realidad de una manera entendible y estructurar la diversidad de intereses que
conforman el partido y proponer opciones de poltica alrededor de algunos ejes bsicos.
Por lo tanto, anan dos carencias: el discurso ideolgico unificado y preciso, y el
discurso programtico como propuesta de futuro.
En estos casos, da la impresin que los partidos polticos no buscan el triunfo electoral
para poner en ejecucin el programa que propusieron a la sociedad y que refleja sus
ntimas convicciones, sino que arman los programas para ganar las elecciones y despus
ver en el da a da como gobiernan; de esta manera y sin plan, la gestin se vuelve muy
compleja y no debe extraar la percepcin crtica de la sociedad. Obviamente, en este
caso los partidos polticos pierden el control de la agenda poltica que es impuesta por
las circunstancias y la cuestin estratgica queda en un segundo plano, supeditada a las
necesidades tcticas de la coyuntura. Obsrvese, finalmente, el distinto rol u orientacin
de los think tanks en uno y otro caso, segn el tipo de programa que deban
estructurar.
En rigor, el programa es un instrumento que sirve para mejorar las probabilidades de
xitos y dar coherencia y ordenar la coalicin. Cuando decimos probabilidades de
xito nos referimos tanto al xito electoral cuanto al xito que conlleva ejecutar un
programa de gobierno que alcance el objetivo final de obtener el bien comn de la
sociedad, que no de otra cosa se trata aumentar el bienestar social, desarrollar las
libertades personales, civiles y econmicas, realizar la inclusin social y alcanzar un
sendero de crecimiento razonable y sustentable. El xito as entendido se ubica dentro
de los principios ticos que deben impregnar la accin poltica, como sealamos ms
arriba.
A su vez, el programa ordena a la coalicin en trminos del conocimiento de la agenda
que implica la construccin interna, el debate dentro del partido primero y pblico
despus de su contenido, como se analiza ms adelante. La explicitacin de objetivos a
alcanzar y los medios a utilizar marca la seriedad de la oferta.

33

Precisamente en relacin a la coalicin, cabe reflexionar sobre qu grado de flexibilidad

es lcito que tenga el programa para hacerla ms amplia e inclusiva. En este caso, los
lmites los debera establecer la doctrina del partido y la verdad, adems obviamente del
marco normativo y las cuestiones que hagan a la consistencia del programa. Violar este
principio nos devolvera al problema de los programas hechos para ganar elecciones y
no para gobernar y/o asegurar la gobernabilidad y que llevan al escepticismo y
frustracin de la sociedad, hasta de promesas no cumplidas.
Por ello el programa debe reunir una serie de condiciones en trminos de
sustentabilidad, consistencia y viabilidad tcnica. Las reas del programa tienen que ser
integradas como las piezas de un rompecabezas; en otras palabras el programa debe
cerrar. Ello implica que la viabilidad financiera y presupuestaria y tambin las polticas
sociales han sido debidamente tenidas en cuenta.
Obviamente, los think tanks cumplen un papel importante en la construccin del
programa. De la calidad de sus integrantes depender, en parte, que se cumplan las
condiciones de sustentabilidad, viabilidad y consistencia mencionadas ms arriba. Ms
an, los proyectos de ley que permiten implementar el programa deberan ser previstos
y debatidos.
Debe entenderse que elaborar adecuadamente el programa ayuda a la preparacin para
gobernar y administrar y en ese sentido evita las transiciones errticas (que implican
una prdida de tiempo no menor adems de un alto costo en trminos de incertidumbre).
Con sociedades hipersensibilizadas y mercados financieros voltiles, el programa ayuda
en un triple sentido: i) antes de las elecciones ayuda a estabilizar las expectativas y
combate el sndrome del pato rengo (lame duck) del gobierno saliente; ii) en el
momento de la transicin facilita un paso suave entre las dos gestiones dado que
disminuye las sorpresas; iii) permite comenzar la gestin inmediatamente y capitalizar
el efecto luna de miel con el electorado (evitando la imagen de un gobierno
vacilante). De esta manera, la sociedad percibe un gobierno preparado para gobernar
que desarrolla la agenda anunciada y anticipa los problemas en lugar de correr detrs
de hechos y de mercados.
Finalmente, el programa implica luego gestin. Y este punto es fundamental por cuanto
un dficit de gestin puede hacer zozobrar el mejor programa, en trminos que la
sociedad sienta la frustracin por las promesas incumplidas: la mala gestin puede ser
un causal de frustracin si las respuestas ante las demandas sociales se demoran. Esto
vale tanto para el ganador, que deber gestionar, cuanto para la oposicin que deber
observar la gestin con criterio de crtica constructiva; ac aparece la importancia de
los antes mencionados gabinetes de las sombras o shadow cabinets.
La elaboracin del programa responde a una serie de pasos
El primero es establecer los lineamientos generales, imbricados en la doctrina y
adecuados, segn las circunstancias de tiempo y lugar, a las demandas sociales y a los
principales problemas que enfrenta el pas. Obviamente, estos lineamientos deben partir
de una visin estratgica del mundo y la ubicacin del pas en el contexto internacional
y regional, con una visin de largo plazo. Ello debera estar acompaado por un
diagnstico de la situacin de mediano y largo plazo del pas, sus problemas

34

estructurales y las posibilidades de resolverlos o de mitigar sus efectos para finalmente

proponer la agenda coyuntural que seguramente es la que estar ms directamente
vinculada con las demandas sociales (por caso seguridad, corrupcin y desempleo en la
realidad argentina y de otros pases latinoamericanos).
Este enfoque en relacin a los lineamientos del programa tiene diversas ventajas: i) la
introduccin de la dimensin del largo plazo hace que, finalmente, haya un proceso de
programacin revolvente o plurielectoral; ii) facilita mantener la consistencia
intertemporal entre las propuestas de las distintas reas; iii) facilita la incorporacin de
la agenda de la ciudadana.
La segunda etapa del proceso de elaboracin de los programas radica en la discusin de
los lineamientos entre grupos de discusin dentro del partido. En este caso, la tendencia
es que esos grupos se nuclen alrededor de determinados temas, por caso polticas
sociales. Sin embargo, la participacin de especialistas de otras reas podra enriquecer
el debate de las comisiones (por caso, un experto en presupuesto en la comisin
sealada que introduzca la idea de la restriccin, la necesidad de accountability, etc.).
Obviamente, las comisiones que pueden y deben contar con el apoyo de los think
tanks deben desarrollar y respetar un cronograma de actividades para confluir en una
propuesta primaria.
El tercer paso es la discusin con la comunidad, a travs de debates, mesas redondas,
exposiciones de los dirigentes y candidatos y otras diversas formas de difusin. El
objetivo de esta etapa es doble: i) explicitar a la sociedad el cuadro de situacin y la
propuesta del partido frente al mismo; ii) incorporar las iniciativas y mejoras que de ese
proceso pueda surgir. Obviamente, se trata de una etapa muy demandante en trminos
del esfuerzo que ello implica y exige el encolumnamiento del partido detrs del (o de
los) candidatos, cada quien en su rea (no es el mismo discurso, aunque s los mismos
puntos programticos para el candidato presidencial que para un candidato o diputado).
La siguiente etapa consiste en realizar un cierre agregado y un nuevo anlisis de
consistencia del programa ahora por un equipo multidisciplinario, que debera dar el
dictamen final de la viabilidad, integracin y coherencia de las distintas partes que lo
componen.
Como las piezas del rompecabezas deben encajar y adems lucir bien, la etapa
subsiguiente es la de dar un formato de programa al programa, valga la redundancia y,
a partir de dicho formato preparar la plataforma electoral y el mensaje de campaa que,
atenindose al programa, permita decodificar los puntos a resaltar en lenguaje sencillo
y comprensible, tarea esta ltima en que se terminan involucrando los equipos de
campaa.
Obsrvese que este proceso de construccin de programa facilita la elaboracin de
consensos en trminos que discusin y el debate previo enriquecen su contenido a la vez
que van explicitando la agenda y mejoran el acceso de la ciudadana y de los votantes
a la informacin. Adems contribuye a satisfacer un doble juego de responsabilidades y
derechos de candidatos y electores en cuanto a la difusin de la informacin. Los
candidatos tienen el deber moral de difundir su propuesta y hacerla conocer en la
sociedad. Los miembros de la sociedad en general tienen el derecho de estar informados
y el deber cvico y moral de ejercer ese derecho, particularmente en aquellos pases en

35

que el voto es universal y obligatorio. Para la ciudadana, junto con el derecho de votar
viene la obligacin de hacerlo responsablemente y para ello debe informarse. Es tarea
del Estado, partidos polticos y organizaciones civiles, facilitar el cumplimiento de esta
obligacin.
La experiencia latinoamericana en general y la Argentina de manera especial ilustran
que plataformas muy articuladas y muy consistentes no han sido capaces de despertar la
adhesin de los ciudadanos, derivando en magros resultados electorales. El diferencial
de recursos econmicos, la cercana de grupos econmicos, las preferencias ante los
medios de comunicacin el rol de los medios oficiales pueden haber contribuido a
ello. Sin embargo, como contrapartida, no siempre los partidos favoritos se esforzaron
por articular una plataforma sustentada en un programa consistente, a veces por
subestimar su importancia y otras para evitar conflictos entre sus alas. De todas
maneras, la sensacin de que los polticos mienten y las promesas electorales quedan
incumplidas est muy arraigada y es una de las razones que explica la poca credibilidad
de los polticos.
En efecto solo 2% de los latinoamericanos crea que los polticos cumplen sus
promesas, 65% consideran que no cumplen porque mienten y el 33% restante cree que
no cumplen porque el sistema no los deja. En suma: dos tercios cree que las promesas
no se cumplen porque los polticos son mentirosos y un tercio porque hubo un grado de
improvisacin, subestimacin de problemas o sobreestimacin de propias fuerzas en la
formulacin de las mismas (PNUD, 2004).
La actitud de los partidos polticos ha alimentado esta percepcin, en cuanto no
buscaron una incorporacin responsable a la oferta electoral sino la captacin de votos a
travs de la oferta fcil que motiv primero la adhesin a quien ms ofertaba pero que
pronto provoc una gran desilusin en la medida en que a travs de sucesivos gobiernos
(el que llegaba haba ofrecido ms que el que se iba y no pudo cumplir y la enrostraba la
falta de cumplimiento en la que l inevitablemente tambin incurrira) se vea transcurrir
solo promesas que no se concretaban.
La sociedad est atenta que existen dificultades que pueden enervar el cumplimiento de
las promesas. Muchas veces en general la campaa se transforma en una batalla o
denuncia sobre la herencia a recibir y los primeros meses de gestin son un reclamo
sobre la herencia recibida y no se da suficiente espacio o la discusin de las
propuestas que constituyen el programa partidario; ms an, quien argumente sobre el
programa puede aparecer como un ingenuo. Particularmente cuando la campaa
coincide con un perodo de muy baja popularidad del gobierno en ejercicio, la estrategia
de sacar provecho del rbol cado aparece como atractiva y redituable, por coincidir
con el enojo de la sociedad, adems de poco comprometedora.
De todas maneras, la excusa de la herencia recibida, como la de los cambios adversos
en el entorno regional o mundial no alcanzan a permear en la opinin pblica que, en
parte justificadamente, espera de sus dirigencias una adecuada anticipacin y polticas
que incluyan la previsin de hechos fortuitos negativos en el diseo de los programas.
Sin perjuicio de ello, existe un dilema tpico que en algunos pases latinoamericanos en
relacin a la divergencia entre la tica de las convicciones y la tica de la
responsabilidad por la cual el poltico puede traicionar las convicciones que
36

declamaba en el llano, en funcin de la responsabilidad del cargo al que accedi. Este

aparente dilema es de vieja data en la literatura poltica y ya Maquiavelo planteaba los
casos extremos en los que el poltico poda (o deba) abandonar sus convicciones.
De lo que se trata, en rigor, es de considerar la consistencia previa de las banderas que
el poltico iz en su mensaje de campaa: en tanto stas hayan sido groseramente
inconsistentes con la realidad del pas o entre ellas, era previsible el engao y la ruptura
posterior. Es necesario preparar al electorado para realizar ese juicio y evitar que se
transforme en una suerte de seguidor del flautista de Hamelin de turno y caiga en la
redes de maquinarias que movilizan lealtades y sentimientos para la confrontacin
electoral antes de buscar ser eficientes instrumentos de gobierno ordenados a la
bsqueda del bien comn.
Es cierto que la historia poltica est plena de promesas paradigmticas, tanto cumplidas
cuanto no cumplidas. Tomemos nuevamente el caso argentino. Arturo Illa prometi -y
cumpli- la revocacin de las concesiones petroleras. Ral Alfonsn prometi e
implement una poltica -insostenible- de recuperacin del salario real por la va de la
indexacin plus de los salarios nominales que contribuy a la aceleracin del proceso
inflacionario en la primera mitad de su periodo de gobierno. Carlos Menem prometi y
no cumpli recuperar las islas Malvinas como fuera menester. Fernando de la Ra
prometi y luego cumpli hasta el ltimo da de su interrumpido gobierno- al igual que
sus rivales en la contienda electoral de 1999, mantener la Convertibilidad; fue uno de
esos contrincantes, Eduardo Duhalde, quien sell la ruptura de ese rgimen cambiario,
dos aos despus.
En el plano internacional y sobre un mismo tema, la promesa de Rodrguez Zapatero de
retirar las tropas espaolas de Irak y el anuncio del candidato Kerry de hacer lo propio a
lo largo de su mandato con las estadounidenses.
Un punto de orden general es que algunas veces las promesas electorales versan sobre
problemas concretos en general los ejemplos citados lo son- y en otras oportunidades
se refieren a cuestiones ms difusas como mejorar la seguridad o elevar el nivel de vida.
Se trata de promesas que tienen que ver con gestin concreta de gobierno (no se trata de
una decisin unilateral como la repatriacin de tropas) cuyo objetivo es la poblacin en
general; en otros trminos, es claro que quien no percibe que su situacin econmica
mejora (o vea que mejora menos que la de su vecino) independientemente que los
indicadores socio econmicos mejoren, o a pesar que caiga la tasa de delitos sea objeto
de una agresin o violencia, probablemente sientan su expectativa frustrada y
cuestionen a los polticos.
Las promesas incumplidas fomentan el descreimiento, el escepticismo y la falta de
credibilidad, en la medida que la sociedad percibe que el gobierno no se preocupa de los
intereses de la gente sino del de unos pocos. Las expectativas de cambio
sobredimensionadas y la posterior frustracin derivan en la existencia de perodos de
gracia o luna de miel al comienzo de las gestiones que luego se van diluyendo. En ese
perodo inicial, la sociedad en su conjunto y esto incluye a los partidos de la oposicin
y a los medios de comunicacin, monitorea el rumbo de la poltica general y baja el
nivel de confrontacin. En la medida que se producen situaciones emergentes que van
poniendo a prueba la solidez de la poltica, el grado de confrontacin aumenta de la
mano de la disminucin del consenso hacia las polticas pblicas, y de la cada de la
imagen del gobierno y de la confianza en su gestin.
El agotamiento de la luna de miel trae modificaciones en el nimo de la opinin pblica
del pas cuyos efectos pueden verse agravados con cambios objetivos en las condiciones
37

externas. Por caso, no cabe duda que hacia 1998/99 exista en Argentina una mezcla de
fatiga de la reforma y de frustracin con sus resultados, frente a las recomendaciones
del Consenso de Washington (por caso haba cado el entusiasmo frente a la poltica de
privatizaciones) como ocurri en otros pases de la regin. Pero tampoco cabe duda que
el shock de cada de precios internacionales iniciado en 1999 que perdur hasta el 2002,
y el sudden stop en el flujo de capitales a la regin redujeron el espacio para la
administracin de la economa en un pas con debilidades fiscales importantes. Solo una
coalicin poltica slida y unida hubiera podido absorber este shock y ella no estaba
disponible en esos tiempos en Argentina.
De todas maneras, la cuestin de las promesas incumplidas merece una reflexin en
relacin a que, objetivamente, la fatiga de la reforma y el agotamiento de la luna de miel
constituyen un dato del problema poltico. Los planes de largo plazo de los partidos
polticos deben tomar esto como un punto de partida e incluirlo en las proyecciones y en
el diseo de la estrategia poltica y econmica ya que no hacerlo equivale a quedar con
el automvil parado en la ruta sin combustible para seguir camino.
Esta articulacin entre corto y largo plazo exige que los partidos polticos no inflen
las promesas, efecten una cuidadosa y didctica explicacin ante la opinin pblica del
sendero elegido y del balance de costos y beneficios de transitarlo vis a vis otras
alternativas. Exige prudencia a lo largo del camino, en particular para evitar considerar
permanentes los eventuales hechos favorables que alivien, circunstancialmente, una
etapa del duro trayecto (en otros trminos: una administracin prudente del ciclo
econmico). Y finalmente, una red de contencin social para quienes puedan verse
afectados, del lado de los costos.
La correcta articulacin de alianzas y el compromiso de las partes con el programa a
ejecutar resultan fundamentales para que la coalicin subsista en los momentos en que
las dificultades se plantean y la luna de miel se diluye. La experiencia indica que en
algunos pases latinoamericanos y en Argentina reciente las coaliciones se han
diluido al poco tiempo de obtenido el poder, quizs por tratarse de alianzas electorales
antes que coaliciones de gobierno. Y la gobernabilidad y sustentabilidad requieren este
segundo tipo de coalicin. Lo notable es que el proceso de fragmentacin no solo se ha
observado en la relacin entre lderes de gobiernos provinciales y el Ejecutivo Nacional,
sino dentro del Parlamento.
Ello debe llevar a la reflexin sobre los alcances de las coaliciones; frecuentemente se
construyen al solo objeto de oponerse al candidato de otro partido. Si la alianza es
derrotada, cada partido retorna a su origen; si es exitosa, la heterogeneidad de la
coalicin puede volverse en contra de la gobernabilidad cuando la situacin se tensa y la
luna de miel se diluye; en ninguna de las dos alternativas existe un proyecto comn de
largo plazo. A veces es tal la diversidad de intereses entre las partes de la coalicin
exitosa y tan escasa su conviccin y compromiso con el programa (en rigor el nico
programa haba sido evitar el triunfo del opositor) que rpidamente se fragmenta,
entrando en una suerte de archipilago poltico, particularmente en el Parlamento.
La necesidad de articular el corto con el largo plazo, de otorgar consistencia y
sustentabilidad a las promesas electorales y de lograr que las coaliciones sean
consolidadas, requiere un gran trabajo de educacin y formacin en poltica en dos
dimensiones: en la ciudadana en general y en los polticos en particular. Excedera el
objeto de este trabajo indicar los cambios en la enseanza que sera necesario introducir.
En Argentina y Chile, solo uno de cada cuatro personas con nivel educacional
secundario se interesan en poltica y una de cada tres en Brasil (una de cada dos en

38

Canad, Australia, Sudfrica, Nueva Zelanda). A su turno, la confianza en las

instituciones de la poltica es ms dbil en la poblacin en general que en las personas
con educacin universitaria. Como mnimo, afianzar el conocimiento en la historia,
economa, instituciones, debera ser tenido en cuenta.
En el plano universitario la inclusin de temas que tengan que ver con instituciones
bsicas (por ej.: la Constitucin) seran de utilidad para afianzar y fortalecer la
democracia y la Repblica. Tiempo atrs, se recomendaba el desarrollo de carreras
afines con la ciencia poltica, lo que est en curso, al menos en Argentina.
Para sectores claves de la ciudadana (sindicatos, periodistas, empresarios), la docencia
debe estar orientada a explicitar las cuestiones polticas, econmicas y sociales para
facilitar la creacin de consensos e inculcar principios racionales bsicos que permitan
decodificar y desmitificar los contenidos mgicos de algunas ofertas electorales. El
anlisis estrictamente tcnico y profesional, desprovisto de carga ideolgica, resultara
fundamental a este objetivo.
La promocin del intercambio de experiencias con pases exitosos en la construccin de
democracias sobre la base de partidos polticos de calidad es sustantiva para evitar el
surgimiento de tendencias aislacionistas y limitar la penetracin de propuestas
antisistema. Chile, Espaa, Irlanda, Nueva Zelanda y Australia, pueden ser fuentes de
inspiracin y enseanza en diferentes reas: desarrollo institucional en lo econmico en
Nueva Zelanda y Australia, capacidad de creacin de consensos para superar instancias
complejas (transicin democrtica en Chile, Pacto de Moncloa en Espaa), como
explotar las ventajas de la insercin internacional, (Irlanda), etc.
El propsito de estos intercambios es que los contenidos de los programas se actualicen
e incorporar la visin externa de determinados problemas que son comunes a toda la
regin desde los que hacen a las regulaciones del mercado financiero hasta el
narcotrfico.
En los ltimos tiempos, los organismos internacionales han jugado un papel de
motivadores e iniciadores del debate y han contribuido con recursos humanos,
financieros y tecnolgicos a establecer la agenda y a mejorar la calidad de la
democracia. Este esfuerzo deber duplicarse en el futuro. Las Naciones Unidas, el BID
y el Banco Mundial pueden contribuir en cuestiones tan diversas como fortalecimiento
de la democracia, reformas polticas, mejoramiento de redes de contencin social y
muchsimas otras.
Otros organismos internacionales actan en escenarios ms restringidos, pero no por
ello menos importantes, como el BIS y el CEMLA para las cuestiones que tengan que
ver con la sustentabilidad del sistema financiero, la UNESCO con las cuestiones
culturales, y otros entes de perfil cientfico y tcnico, etc. Estos organismos tocan reas
complejas pero pueden aportar experiencia, tecnologa, ideas, recursos financieros y
humanos para todos los partidos, para las ONG y para el gobierno.
Una contribucin no menor es la que podran efectuar estos organismos para la mejor
organizacin de los partidos polticos, incluyendo una muy vasta gama de temas, desde
capacitacin de polticos en cuestiones de tcnica legislativa (de particular inters para
los futuros legisladores), capacitacin en cuestiones de campo (como autoridades o
fiscales en los comicios tanto internos como nacionales), capacitacin de entrenadores
en seminarios y talleres, financiacin de actividades diversas que promuevan la
transparencia y democracia interna en los partidos, etc. Actividades destinadas a elevar
39

los valores cvicos, el conocimiento de la Constitucin, la difusin de las instituciones

fundamentales y los principios de la Repblica, no deberan ser dejados de lado, as
tampoco como cuestiones operativas (por ejemplo: enseanza del uso del voto
electrnico, mecanismos que le den seguridad y aseguran transparencia en el proceso
electoral). Un ejemplo de Argentina: un grupo de empresas patrocina que alumnos de
cuarto y quinto ao organicen sus empresas (Junior Achievement). Quizs sera til
hacerlos construir un partido barrial para que se aprendan las tcnicas de la
democracia y las apliquen no en el mbito educaciones pero s en el barrial.
As como instituciones se someten voluntariamente a la auditoria de ciertos organismos
que, en caso de cumplir ciertos standards, les otorgan un sello de calidad, algo similar
podran realizar algunas agencias privadas o de los organismos internacionales citados
ms arriba con los partidos polticos. Los organismos tambin podran definir los
standards a cumplir en determinados rubros (de nuevo transparencia, grado de
democracia interna, capacitacin o esfuerzo de capacitacin de cuadros, calidad tcnica
de propuestas, etc.). Si los partidos reconocidos de pases exitosos aceptan sujetarse a
esta regla, y al mismo tiempo este proceso de acreditacin fuera voluntario,
probablemente contribuira a mejorar la calidad poltica. La competencia llevara a los
partidos a someterse a la acreditacin, ms si los resultados fueran pblicos y conocidos
para los contribuyentes, lo que podra aumentar la participacin y aportar recursos
genuinos a la financiacin de las campaas.
Este aspecto nos lleva a la cuestin del financiamiento. Hace un siglo, el debate poltico
inclua un captulo importante dedicado a discutir si los lderes de los partidos deban
estar o no pagos. Robert Michels argumentaba dos motivos para que s lo estuvieran: i)
el trabajador cualquiera fuera su actividad merece su salario; y ii) no pagar o pagar
poco es peligroso porque se confa todo a la carta del idealismo. Ya en esa poca,
Edward Bernstein afirmaba que pagar mal conduca a la corrupcin y a la
desmoralizacin y que el poltico poda quedar expuesto y ceder ante la tentacin.
Hoy la raz del problema es diferente, en parte porque los recursos naturales del
partido son escasos: publicacin y venta de literatura partidaria y contribuciones
individuales; o fondos provenientes de sindicatos o grupos de inters; tambin es
escaso el aporte oficial segn los votos recibidos.
El financiamiento de la poltica en Latinoamrica tiene mala imagen y es parte del
desencanto de la ciudadana, a travs del debate sobre la corrupcin. Los ciudadanos
sospechan y los polticos se acusan mutuamente de obtener recursos financieros de
fuentes poco transparentes o de dudosa legitimidad. En Argentina, el 50% de la
poblacin cree posible en el 2004 sobornar a alguien en algn Ministerio para conseguir
un contrato o concesin (Latinobarmetro, 2004).
Este tipo de corrupcin tiene un doble impacto sobre la actividad poltica, por cuanto
constituye una falta de tica y refleja la crisis de valores en los partidos y la falta de
regulacin efectiva en el financiamiento de la poltica.
Ciertamente, la vuelta a la democracia en los partidos de la regin aument los gastos
polticos electorales, a lo que debe agregarse el encarecimiento de las tcnicas de la
poltica. El mantenimiento de los aparatos partidarios y las campaas frecuentes elevan
los costos.
El financiamiento de la poltica es poco transparente: si de donaciones se trata, es
frecuente que ni al receptor ni al donante les interese que la donacin trascienda, y esta
colusin de intereses propende a la opacidad. La necesidad de fondos puede reducir la

40

independencia de los partidos a travs del predominio de grupos econmicos o de la

cooptacin del gobierno nacional o subnacional que dispone de los recursos del Estado.
La disparidad de acceso al financiamiento se ve reforzada por la presencia de partidos
con dominio territorial en los trminos sealados en la seccin 3 que acceden a
financiamiento. Todo ello deriva en la necesidad de un marco regulatorio adecuado del
financiamiento poltico.
El objetivo debe ser que las diferencias de financiamiento no impidan una competencia
justa, que es una condicin inherente para que existan elecciones libres.
El Estado debe buscar igualar la cancha y establecer cierto equilibrio a travs de la
financiacin pblica de la campaa electoral (o cesin de espacios televisivos y radiales
gratuitos), pagos a los partidos en funcin a votos recibidos, etc. En la mayora de los
pases latinoamericanos, el Estado brinda financiamiento directo, con un umbral bajo en
la mayora de los casos. En relacin a las donaciones y sobre 18 pases de la regin un
estudio del PNUD (2004) indica que:
i)

En nueve hay lmites a las donaciones privadas a partidos polticos

(Argentina, Brasil y Chile entre ellos) y en otros nueve no.

ii)

En 11 hay lmites a las donaciones annimas y en 7 no.

iii)

En 11 hay lmites a las donaciones de contratistas del Estado.

iv)

En 12 hay acceso gratuito a la televisin.

v)

En cinco hay leyes sobre divulgacin pblica de informacin financiera.

En trminos generales, y en relacin a los puntos i), ii y iii) Argentina, Brasil y Mxico
aparecen como los pases ms restrictivos, en lo que se refiere a la letra de la normativa;
pero solo en Chile la sociedad percibe baja corrupcin y de hecho solo dos de cada diez
chilenos que se pueda sobornar a alguien en un Ministerio.
El desafo sigue siendo, entonces, el de igualar la cancha con mecanismos
transparentes de financiamiento. Se debe buscar generar incentivos para que la sociedad
denuncie y castigue los abusos del financiamiento de los partidos territoriales (o de las
unidades territoriales de los partidos nacionales) y revisar y mejorar los aportes que
desde personas, ONG, empresas, gobiernos del exterior, sindicatos, etc., fluyen hacia los
partidos polticos. De lo contrario, y adems de las cuestiones ticas sealadas, el
financiamiento ser una barrera al ingreso de nuevos players y bloquear los canales de
purificacin del rgimen poltico.
6. Fortalecimiento del vnculo entre las agendas poltica, econmica y social
El disconformismo de la sociedad con los polticos y con el funcionamiento de las
instituciones, la sensacin que la democracia funciona mal, la percepcin que los
destinos del pas son orientados para el beneficio de unos pocos y no de la poblacin en
general, las mediciones que indican que el gasto pblico tiene filtraciones y
componentes de regresividad a veces inexplicables, la alta percepcin de corrupcin en
Amrica Latina (3,4 en una escala de 1 a 10 donde valores ms altos indican ndices
ms bajos de corrupcin) frente a Europa Occidental (7,8), son todas seales de
desajustes en las agendas econmica, social y poltica que deben ser corregidos.

41

Es necesario dar una respuesta integral a las tres agendas, para lograr xito: crecimiento
econmico sustentable con una mayor participacin de la sociedad en los frutos del
mismo y con proteccin de los perdedores e inclusin de los hasta ahora excluidosen un contexto de democracia y mejora de la calidad poltica constituye la frmula para
conducir los pases latinoamericanos en general hacia el paradigma de la sociedad
exitosa. Y, claramente, ello requiere una cuidadosa articulacin de las tres reas
mencionadas, poltica, social y econmica para de esa manera hacer pleno el concepto
de ciudadana (en las dos secciones siguientes se profundizar la agenda social, la
institucional y los partidos polticos frente a las demandas de los ciudadanos).
Los nimos de la sociedad han cambiado respecto de principios de los 90 en relacin a
algunas cuestiones de la organizacin econmica y social como surge del cuadro
adjunto.
CUADRO 7
EL SENTIR DE LA GENTE
Porcentaje de la poblacin de acuerdo con determinadas afirmaciones
ARGENTINA

LATINOAMRICA
(1)

MUNDO
(2)

BENCH MARK
(3)

1990

2000

1990

2000

1990

2000

2000

Debera haber
mayor diferencia
de ingresos para
incentivar el
esfuerzo

65

35

53

36

56

47

45

La propiedad
estatal en las
empresas debera
aumentarse

18

40

30

43

23

29

15

Las personas
deberan asumir
ms
responsabilidades
para proveerse de
medios para vivir
(y depender
menos del
Estado)

33

53

41

48

33

41

35

Orgullo con la
nacionalidad

55

68

57

71

47

56

59

Debera
aumentarse el

69

72

74

74

58

61

57

42

respeto por la
autoridad
Sera importante
en los prximos
10 aos un alto
crecimiento
econmico

66

53

61

58

58

61

57

Es justo pagar
ms a quin es
ms eficiente

83

60

77

73

79

81

82

Lo ms
importante en el
trabajo es la
seguridad

63

70

67

60

58

71

73

Lo ms
importante en el
trabajo es la paga

84

75

83

75

75

82

80

FUENTE: Inglehart, Ronald: Human Beliefs and Values

(1) Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Per, Mxico, Uruguay.
(2) Muestra de 70 pases.
(3) Canad, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda, Corea del Sur.
Hemos elegido solo algunos tpicos de los desarrollados para visualizar los cambios
del nimo de la gente en Argentina, vis a vis Latinoamrica, un conjunto de unos 70
pases a lo largo y ancho del mundo y un subconjunto de cinco pases no
latinoamericanos que podran servir de benchmark: Australia, Canad, Corea del Sur,
Irlanda y Nueva Zelanda. Un dato interesante es que, en general, las tendencias
coinciden en las diversas reas pero en Argentina hay cambios ms marcados y
definidos en el sentido de que:
i)

Cay marcadamente, en relacin a 1990, la aceptacin de que se pague ms

a quienes son ms eficientes para incentivar el esfuerzo.

ii)

Al mismo tiempo la importancia asignada al salario al elegir un empleo

disminuy frente a la seguridad (estabilidad) del mismo, lo que se asocia con
el aumento del desempleo.

iii)

Hay una mayor demanda de respeto por la autoridad que diez aos atrs y el
guarismo latinoamericano excede al del promedio de los pases elegidos
como benchmark; lo propio ocurre con el orgullo por la nacionalidad.

iv)

Aument significativamente en Argentina y tambin en la regin el apoyo

a una mayor participacin estatal en las empresas, y excede el nivel de apoyo
al observado en los pases benchmark.

43

v)

Pero al mismo tiempo es alta en Argentina la proporcin de personas que

considera que la gente debe proveer por sus propios medios para la
satisfaccin de sus necesidades.

El cambio de nimo de los argentinos se evidencia en estos y en otros indicadores que

muestran los sondeos de opinin pblica y confluyen a un punto central de los hechos
ocurridos en la segunda mitad de los 90: el surgimiento en la sociedad de un sentimiento
reactivo hacia la reforma que desde distintas perspectivas, se ha calificado como la
fatiga de la reforma o la frustracin de la reforma. Los dos trminos, fatiga y
frustracin, obviamente no son equivalentes y reflejan diagnsticos diferentes de cara al
fenmeno del malestar en la sociedad: fatiga evoca a cansancio, a un camino ms largo
y a un esfuerzo ms exigente en relacin a la capacidad, la voluntad y a los deseos de la
sociedad. La frustracin o la decepcin, en cambio evoca a la falta de xito, a la brecha
entre promesas y realidad, y a la calidad y distribucin de los beneficios de la reforma
(ac vale de nuevo la dimensin de las expectativas y la realidad). Las dos visiones se
retroalimentan y confluyen, seguramente en proporciones diferentes en cada pas de la
regin. Este es un punto central de la agenda poltica integrada a la que nos referamos
antes, por cuanto la ponderacin entre fatiga y frustracin est en el centro del debate:
mientras el cansancio puede ser aliviado cuando la economa transite etapas favorables
del ciclo econmico, la frustracin es un fenmeno ms profundo que puede alimentar
las demandas de reversin de las polticas que motorizaron parte de las reformas .
Es que la reforma tuvo efectos positivos inmediatos en la sociedad: la estabilizacin de
precios evit colapsos sociales basta recordar la situacin de Argentina a fines de los
90 y reestableci inicialmente un contrato social que amenazaba quebrarse. Las
inversiones asociadas con los procesos de privatizacin en su etapa inicial aumentaron
la oferta en calidad y seguridad justificando el apoyo inicial. Pero, sin embargo, los
indicadores sociales de apoyo se fueron deteriorando y la reforma ingres en un rea de
menor apoyo, en los trminos indicados en el prrafo anterior.
Las experiencias de la dcada del 90 deben ser aprendidas, lo mismo que incorporadas
en la agenda de los partidos polticos las lecciones de las sociedades de alto rendimiento
y exitosas.
Por qu es importante la reforma?
En primer lugar, porque permite una organizacin ms eficiente de la economa y de la
sociedad, reforzando las posibilidades que ofrece el crecimiento econmico.
En segundo lugar, porque las sociedades exitosas son ms integradas y cohesionadas.
Nuevamente los casos de Canad, Australia, Nueva Zelanda, con el agregado de Irlanda
y Espaa en Europa, y Chile dentro de la regin, brindan ejemplos cercanos a los que
pueden agregarse otros en Asia. En el caso de los pases europeos citados debe
recordarse que vivieron desgarradores conflictos internos que lograron superar y en los
que quizs encontraron la fuerza para buscar el xito.
En la tradicin histrica latinoamericana, y tambin en la Argentina, se destaca la
existencia de un estadio de autoritarismo, clientelismo, corrupcin y captura de
instituciones pblicas por intereses particulares, que ha derivado en una intervencin del
Estado que afect el funcionamiento del mercado y promovi el desarrollo de una
cultura rentstica (en empresas e individuos) y la especulacin. Los mismos factores
llevaron al surgimiento de bolsones de exclusin de ciudadanos de los beneficios del
crecimiento, produciendo un efecto de deslegitimacin del Estado que se manifestaba
44

inoperante para dar respuesta a travs de polticas pblicas a las demandas sociales,
afectando la cohesin social. Debemos aceptar que la reforma de los 90 fracas en
corregir estos vicios.
La nueva reforma debe incorporar estas lecciones y experiencias al diagnstico y a la
solucin. No repetir los errores de los 90, no implica renunciar a realizar las reformas
sino definir un buen relacionamiento entre Estado, mercado y sociedad. Tan negativo
para la sociedad es un Estado sin plan, como un capitalismo sin mercado.
Los ejes de la reforma no han cambiado: i) buena calidad institucional, que aliente la
inversin; ii) insercin internacional con un sesgo pro-comercio (dada la reconocida
correlacin positiva entre comercio y crecimiento econmico); iii) crecimiento
econmico articulado con reduccin de pobreza y aumento de empleo; iv) disciplina
fiscal y prudencia monetaria y financiera; v) marcos regulatorios adecuados; vi)
polticas sociales transparentes e inclusivas con nfasis en educacin y salud.
La experiencia internacional indica que persistir en los ejes de la reforma sealada
permite una convergencia gradual de la economa a la de pases con ms elevados PBI
per cpita. Y permite tambin que ello ocurra en un contexto menos crispado, mitigando
as el riesgo de que florezcan iniciativas anti-sistema.
El desafo es importante considerando la irritacin que sectores de la sociedad
mantienen con la economa de mercado y las privatizaciones en Argentina y otros pases
de la regin, como surge del cuadro 8.
CUADRO 8
ACTITUDES FRENTE A LA REFORMA (2004)

ARGENTINA

BRASIL

CHILE

La empresa privada
es imprescindible
para e desarrollo

54%

61%

72%

Est
usted
insatisfecho con los
servicios
privatizados vis a
vis los pblicos

75%

65%

70%

La economa de
mercado es el nico
sistema
para
desarrollar el pas

56%

63%

53%

No estoy satisfecho
con
el
funcionamiento de
la economa de
mercado en el pas

73%

62%

51%

45

FUENTE: Latinobarmetro, 2004.

Es cierto que la reforma tiene costos objetivos para algunos sectores de la sociedad. En
la cuestin laboral por caso, en Argentina se mezclaron y superpusieron varios factores:
i) el desplazamiento del sobre empleo en las empresas del Estado luego de las
privatizaciones; ii) el efecto sobre la funcin macro econmica de produccin del
cambio de precios relativos que abarat el capital y encareci el trabajo y del cambio
tecnolgico, que se asoci a una economa ms abierta; iii) el shock sobre la oferta de
mano de obra del aumento de la tasa de participacin de la mujer en el mercado de
trabajo; iv) la institucionalidad del mercado de trabajo que propiciaba rigideces que
desalentaban la contratacin de mano de obra. Estos factores no se previeron o se
previeron solo parcialmente (de hecho la reforma no figuraba en la agenda del
peronismo en 1989). Falt un proceso adecuado de recuperacin y reciclamiento de los
desocupados a por el proceso de privatizaciones (particularmente en el interior del pas)
y se ignor el efecto del shock tecnolgico y el del trabajo femenino.
Otro ejemplo, ahora potencial, es el de los escenarios de integracin internacional. En
este caso los modelos de impacto permiten establecer los perdedores a nivel de
sectores y regiones, as como los ganadores. Obviamente de lo que se trata es de
lograr compensar en la transicin a los primeros para legitimizar y facilitar el logro de
consensos.
El punto es importante por cuanto la percepcin social es que en la reforma de los 90
hubo corrupcin y que estuvo desbalanceada en trminos de la distribucin de costos y
beneficios.
En parte esta percepcin puede tener bases objetivas, como se seal ms arriba, y ello
debe ser recogido para el futuro. Pero tambin es fruto de una inadecuada o insuficiente
explicitacin y divulgacin de los beneficios de la reforma. La experiencia internacional
es clara en trminos que la protesta de los perdedores es ruidosa y la aprobacin de los
ganadores silenciosa. Por lo tanto es necesario explicitar las ventajas sociales de que
haya ganadores para el resto de la poblacin en su conjunto y de cuales son las
acciones compensatorias (redes de contencin social, seguridad, etc.) diseadas en
beneficio de los perdedores.
Una idea de la magnitud del cambio en la opinin de la sociedad, en trminos de la
fatiga de la reforma lo da el hecho que las privatizaciones fueran respaldadas por el 80%
de la poblacin en 1991, cifra que si bien fue bajando suavemente al 65% en promedio
entre 1982 y 1997 cay al entorno del 50% a fines de la dcada para luego derrumbarse
a niveles consistentes con el estado de nimo descrito en el cuadro 8.
Estos cambios deben ser tenidos en cuenta en el diseo de los programas de reformas
por parte de los partidos polticos. Albert Hirschman (1958), hace casi 50 aos, afirm
dijo que estaba en la naturaleza de la mayora de las innovaciones que sus beneficiarios
fueran annimos, desarticulados e inconscientes de los beneficios a recibir, parte de los
cuales an no han nacido; en tanto que los intereses de los perdedores tienen capacidad
y habilidad para que su voz sea escuchada. Mucho antes, Nicols Maquiavelo (1513)
seal que nada debe ser considerado ms difcil de llevar adelante, de ms dudoso
xito o ms difcil de manejar, que iniciar un nuevo orden de cosas. Porque el
reformador tendr como enemigos aquellos que se beneficiaban del viejo orden y solo
tibios defensores en los beneficiarios del orden nuevo. En cada oportunidad para atacar

46

al reformador, los oponentes lo harn con la energa de los partisanos y quienes lo

apoyan lo defendern con tibieza, por lo cual correr un gran peligro.
Nicols Stern (2003) ha recordado estas citas en un reciente documento en el cual
advierte sobre la dificultad de vender polticamente la reforma implementando
mecanismos estticos de redistribucin vis a vis otros que incluyan aspectos que
involucren al pobre en el proceso de crecimiento, lo que debe ser incluido en el diseo
de las plataformas de los partidos polticos y objeto permanente de interaccin con la
sociedad. En ltima instancia, de lo que se trata es de que el resultado neto de la reforma
sea positivo para la sociedad y que la misma contribuya a mejorar el nivel de vida,
reducir el desempleo y la pobreza, reestablecer un clima de confianza en la sociedad que
legitime an ms la democracia y refuerce la gobernabilidad; sobre este aspecto se
vuelve en la prxima seccin.
7. Cmo potenciar el sistema poltico para reducir la pobreza, el desempleo y la
inequidad
La idea de ciudadana alcanza su plenitud, con la integracin de la ciudadana civil y
poltica con la ciudadana social. La ciudadana social completa a las otras dos, con la
particularidad que quienes ms alejados estn del ejercicio de los derechos civiles y
polticos, son usualmente los excluidos en trminos sociales. Pobreza y desigualdad
limitan e inhiben el acceso pleno libre e igualitario de las personas a los derechos
polticos y sociales, por lo que el desarrollo de la democracia y la sustentabilidad de la
gobernabilidad requieren de la ampliacin de la ciudadana social. Las tensiones sobre
el funcionamiento de la democracia, la pobreza (cuatro de cada diez) y la desigualdad
forman un tringulo caracterstico de Latinoamrica, como qued reflejado en el Cuadro
1, que constituye un desafo para la estabilidad de la democracia en el largo plazo. La
respuesta poltica pasa entonces por la integracin de estos tres conceptos de
ciudadana.
La ciudadana social permite a los ciudadanos desarrollar sus potencialidades bsicas y
en ese sentido desempean un rol principal la salud y la educacin. Los indicadores
latinoamericanos muestran para la regin la disminucin de los ndices de desnutricin
infantil, mortalidad infantil y analfabetismo en el ltimo cuarto de siglo, y
correlativamente, el aumento de la esperanza de vida al nacer. Ello sin perjuicio que en
Argentina, Brasil y Chile, entre el 44% y el 55% de los alumnos tiene un bajo nivel de
rendimiento, la tercera parte que en EE.UU. (PNUD, 2004).
La integracin social basada en la creacin de empleo y el combate a la pobreza y la
desigualdad son los pilares de la ciudadana social. Sin cohesin social, el
funcionamiento del sistema democrtico vive bajo el riesgo de quedar apresado por el
conflicto entre excluidos e incluidos. Ganar el pan con el sudor de la frente est en el eje
de la tradicin judeo-cristiana y es algo que la sociedad demanda, como surge de las
actitudes de los argentinos y latinoamericanos frente al trabajo que se presentan en el
Cuadro 9.
El empleo no solo es la forma de los ciudadanos de aportar a la produccin y obtener
recursos para ejecutar sus derechos, mejorar su ingreso y, en determinados casos, salir
de la pobreza. Tambin hace a la dignidad de la gente y ste no es un concepto
remanido, como lo ilustran las cifras de los estudios de valores en la opinin pblica.
Para un 74% de los argentinos el trabajo juega un papel importante en la vida, algo
47

menos que la familia (90%) y algo ms que los amigos (50%) y la religin (47%); en
Brasil y en Chile los porcentajes son 84% y 76% y, en una muestra de 80 pases, el
promedio fue 65%, lo que coloca a los sealados con una mayor proporcin de gente
que asigna alta importancia en sus vidas al trabajo.
CUADRO 9
ACTITUDES DE LOS ARGENTINOS HACIA EL TRABAJO (*)

ARGENTINA

MXICO

CHILE

MUNDO

Es
humillante
recibir dinero sin
haberlo ganado

69

56

61

58

La gente que no
trabajo se vuelve
haragana

78

80

67

67

Trabajar es un
deber con la
sociedad

79

78

68

69

La gente no debe
trabajar si no
desea hacerlo

20

31

32

32

El trabajo es lo
primero an a
expensas
del
tiempo libre

77

70

53

56

(*) Porcentaje de acuerdo con las posiciones descriptas. Ao 2000-2001.

FUENTE: Inglehart, Ronald, Human Beliefs and Values.
Desde esta perspectiva, resulta claro que el trabajo ayuda a que las personas se sientan
mejor, ms felices, realizadas y confiadas, efectuando por lo tanto una contribucin
importante a que alcancen un bienestar que se refleje en menores tensiones sociales,
mayor confianza interpersonal y mayor gobernabilidad.
La cuestin del desempleo y la pobreza hay doce pases latinoamericanos con ms del
40% de su poblacin debajo de la lnea de pobreza- figuran entre los principales
problemas que mencionan los habitantes de este continente a la hora de listar sus
preocupaciones y demandas. En Argentina, en particular en el ao 2004, el 29% de la
poblacin menciona el desempleo como el problema ms importante (CIMA, 2004).
Una encuesta correspondiente al perodo 2002-03 indicaba que la pobreza era
considerada el problema ms grave por el 25% de los latinoamericanos, y la

48

desocupacin por el 12%. Los registros alcanzados por la tasa de desocupacin en los
pases de la regin justifican esta preocupacin.
CUADRO 10
TASAS DE DESOCUPACIN
1994

1998

2003

Argentina

10,6

13,2

19,7 (*)

Brasil

5,1

7,6

7,5

Chile

5,9

6,2

8,5

Colombia

8,9

15,2

15,0

Ecuador

8,3

9,2

6,5

Mxico

3,6

3,2

3,3

Per

8,8

7,9

7,0

Paraguay

4,4

14,3

16,4

Uruguay

9,2

10,1

16,5

Venezuela

5,4

11,1

15,4

(*) No incluye como ocupados beneficiarios Planes Jefes y Jefas de Hogar que realizan
contraprestacin.
FUENTE: J.P. Morgan: World Financial Markets, 2004.
En efecto, excepto en Mxico, Per y Ecuador, las tasas de desempleo aumentaron
fuertemente en los pases de la regin, incremento que fue ms intenso en Argentina,
Colombia, Paraguay, Uruguay y Venezuela, y ms moderado en Chile y Brasil.
Por otra parte, a la idea de empleo se asocia adems la necesidad de que ste sea de
calidad; en otros trminos, el empleo sin calidad asegura apenas un estadio vegetativo
de subsistencia. Solo el empleo de calidad permite aspirar a la inclusin. Por cierto, el
aumento de la informalidad, fundamentalmente en el agro y en el sector terciario,
ilustran el crecimiento del empleo de baja calidad, en este ltimo sector con
predominancia en las reas urbanas, como cuentapropistas, servicio domstico,
changarines, obreros de la construccin y prestadores de diversos servicios personales.
En Amrica Latina en general, la participacin de los trabajadores formales en el sector
no agrcola baj de 57,2% en 1990 a 53,7% en el ao 2002. En Argentina en particular
el ndice de informalidad no difiere del promedio latinoamericano y a fines del ao 2003
el 49% de los ocupados era informal y 51% formal, con el agravante que ocho de cada
10 nuevos ocupados eran informales.
Un caveat importante es que durante los 70 y 80 la economa pudo absorber ms
fcilmente empleo de baja calidad, por cuanto el mundo estaba menos integrado. La

49

integracin del comercio mundial y el acceso de Latinoamrica a esa red exige

mantener un cierto status de competitividad, que requiere un esfuerzo de mayor calidad
institucional, inversiones, y capacitacin de mano de obra (al contrario, era notable el
peso del empleo pblico en los 70 y 80). La alternativa una moneda forzadamente
depreciada no alcanza para compensar el problema de la productividad y solo sirve
para permitir el desarrollo de empleos de baja calidad asociados con un bajo costo
laboral. Obviamente, el crecimiento de la informalidad es una hipoteca social a mediano
plazo, por sus implicancias en trminos de sostenimiento de la poblacin que hoy
revista en esa situacin, cuando las personas lleguen a la vejez (se supone que no
aportan al sistema previsional) o enferman. La deuda no solo es moral sino
potencialmente econmica (cmo financiarlos en el futuro: ms impuestos, etc.), lo que
no es habitualmente reconocido, y por ello debera ser incluida en la agenda de la
reforma.
La distribucin del ingreso influye sobre la ciudadana social, como decamos, y cierra
el tringulo de empleo (o desempleo) y pobreza, como veremos. Pero primeramente
resulta necesario repasar las cifras.
En clave comparada y considerando las dcadas como promedio, entre los 70 y los 90 el
coeficiente de Gini aument (y por lo tanto, la distribucin se hizo ms regresiva) en
casi 4 puntos. Si bien en Asia y en los pases de la OCDE se observ tambin una
tendencia a una mayor desigualdad, la variacin fue mucho ms moderada. Solo en
Europa del Este se observ un movimiento de la magnitud indicada.
CUADRO 11
DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR REGIN Y POR DCADA
(Coeficiente de Gini de la distribucin per cpita del ingreso de los hogares)

1970

1980

1990

90-70

Latinoamrica
y Caribe

48,4

50,8

52,2

3,7

Asia

40,2

40,4

41,2

1,1

OCDE

32,3

32,5

34,2

1,9

Este Europeo

28,3

29,3

32,8

4,5

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin America and the Caribbean

La desigualdad en Latinoamrica es alta, y aument en los ltimos aos. Las cifras
ilustran aumentos significativos en la inequidad en la distribucin en Argentina y
Venezuela, y al mismo tiempo incrementos importantes en la relacin entre el decil ms
alto y el ms bajo de la escala de ingresos.
Existe un segundo tipo de evidencia respecto de la distribucin de ingresos, en trminos
de una mejora en el acceso a servicios pblicos de infraestructura (electricidad, agua,

50

telefona) y sociales. En este sentido, los datos son ms alentadores por el aumento de
oferta registrado en los 90.
CUADRO 12
DISTRIBUCIN DEL INGRESO
COEFICIENTE DE GINI

DCIMO DECIL/PRIMER
DECIL

Principios de
los 90

Principios de
los 2000

Principios de
los 90

Principios de
los 2000

Argentina

44,7

52,2

18,5

39,1

Bolivia

49,5

51,1

23,1

24,5

Brasil

61,2

59,0

63,2

54,4

Chile

55,9

57,1

36,2

40,6

57,6

57,8

Ecuador

54,8

56,2

63,6

Mxico

55,9

54,6

47,1

45,0

Paraguay

56,8

70,4

Per

49,4

46,2

Uruguay

42,2

44,6

16,0

18,9

Venezuela

44,2

47,6

19,5

28,2

Colombia

FUENTE: Banco Mundial: Inequality in Latin America and the Caribbean.

El debate sobre la equidad contiene la dimensin de la igualdad de oportunidades,
definida como tener la libertad para tener xito, o como el conjunto de circunstancias
o factores que afectan los ingresos de las personas pero que escapan a su control y
voluntad, ms all de sus esfuerzos y decisiones.
La evidencia nos ensea que las oportunidades estn asociadas con los activos de las
personas, los mercados a los que pueden acceder, la informacin que pueden recibir y
procesar, y la calidad de las instituciones con las que interactan. El grado de acceso a
la educacin y la salud definen capacidades y oportunidades diferentes. Pero tambin,
poder acceder a mejor informacin sobre qu hacer con el ahorro o cmo defenderse del
impuesto inflacionario mejora las capacidades futuras.

51

Los activos y oportunidades dan acceso a mercados; ello permite la acumulacin de

riqueza, conocimientos y capacidades en los individuos (en esta instancia, puede
aparecer una presencia del Estado como agente de redistribucin) e influye sobre los
resultados (mayor educacin) e ingresos que obtienen los agentes econmicos. A su
vez, los resultados e ingresos permiten acumular poder (a travs de instituciones
polticas y sociales), y este poder aumenta los activos y oportunidades, cerrando el
circuito. En las sociedades latinoamericanas se advierten profundas diferencias en
capacidades y potencialidades, que se vuelcan en diferenciales de oportunidades.
Obviamente, desde el vrtice poltico de este circuito se incide sobre mercados, activos,
ingresos, a travs de las cuestiones regulatorias, la poltica impositiva y de gasto, etc.
Pero adems, se influye a travs de la calidad de las instituciones con que se cuenta, y
un ejemplo claro es el de la seguridad: al desertar el Estado de su obligacin de velar
por la proteccin de los individuos, el impacto es sentido con relativa mayor intensidad
en los sectores ms dbiles. De all la importancia que estas cuestiones estn
incorporadas en la agenda de los partidos polticos, y en sus programas.
La desigualdad importa en diversas dimensiones: por su connotacin tica, porque hace
ms lenta la reduccin de la pobreza, y porque tiene efectos negativos sobre el
desarrollo econmico, sobre todo cuando se combina con instituciones dbiles.
i)

En relacin al primer aspecto, en la filosofa poltica, en los valores

religiosos, en la teora de la justicia social y en la dimensin de la
opinin pblica, se considera como un problema tico la distribucin
regresiva del ingreso. Entre 8 y 9 de cada diez latinoamericanos
(segn el pas) cree que la distribucin del ingreso en su pas es
injusta.

ii)

Distribuciones de ingreso ms regresivas implican en general

mayores niveles de pobreza.

iii)

El impacto favorable del crecimiento econmico sobre la pobreza se

potencia en la medida que la desigualdad sea menor. En otros
trminos, en las sociedades con coeficientes de Gini ms bajos, el
impacto del aumento del ingreso sobre la pobreza es mayor que en
aquellas que tienen coeficientes altos, de lo que se deduce que una
redistribucin ms equitativa de ingresos ayuda a reducir los ndices
de pobreza. En rigor, el efecto es combinado por cuanto para una tasa
dada de crecimiento econmico, la elasticidad de la pobreza es mayor
cuanto ms bajo sea el coeficiente de Gini.

iv)

La desigualdad dificulta el proceso de desarrollo no solo en su faz

econmica sino que tambin enerva la capacidad de resolver
conflictos de manera pacfica y de absorber shocks con facilidad.

Dado que los pobres tienen limitaciones de acceso al crdito incluyendo los
colaterales, proyectos de inversin asociados con ellos pueden quedar descartados
aunque su rentabilidad social y aporte a la productividad global supere a la de los
proyectos que s se realizan y ello afecte negativamente la tasa de crecimiento de la
economa en su conjunto.
En las sociedades desiguales se plantea el riesgo de que la intervencin del Estado
asigne recursos a reducir la imposicin en consumos suntuarios o aumentar el gasto
pblico en programas que no benefician a los pobres o que tienen nichos de los que se
aprovechan los ricos (la cuestin de la focalizacin del gasto). Un circuito a
52

considerar es aquel en el cual diferencias de riquezas gatillan diferencias de educacin

que hacen que al insertarse en el mercado de trabajo, los pobres se presenten con menos
capital humano incorporado y perciban por lo tanto ingresos ms bajos; en la medida
que las decisiones de gasto publico reflejen diferencias de ingresos podra haber con
visin de corto plazo incentivos a bloquear propuestas que mejoran la educacin
pblica.
Claro que este tipo de procesos, en los cuales algunas elites capturan el poder y
administran el gasto en los trminos sealados en el prrafo anterior, pueden terminar
afectando negativamente el clima social, promoviendo indirectamente el delito y
enervando desde esa va, tambin, el crecimiento de la economa y/o la gobernabilidad.
La experiencia de Argentina respecto al papel de determinados factores que influyen en
la distribucin del ingreso, la creacin de empleo y la pobreza son tiles para
dimensionar el problema y evaluar posibles cursos de accin en trminos de poltica
econmica y social, a la vez de constituir una agenda para la accin poltica.
i)

La organizacin institucional del mercado laboral (costos de contratacin y

ruptura de la relacin laboral, negociacin colectiva, fijacin de salarios
mnimos) poco flexible disminuye la capacidad de creacin de empleo
formal y de alta productividad, propende a tasas de desempleos ms elevadas
y a aumentar el perodo en el que el trabajador queda desocupado,
reduciendo la capacidad de la economa de absorber shocks, y sobre todo
propendiendo a una expansin del empleo informal que es el atributo por
excelencia de una sociedad desigual y fragmentada. El impacto de los shocks
es mayor en los tramos ms bajos de la distribucin del ingreso (en otros
trminos, es all donde es ms alta la probabilidad de que un ocupado quede
desempleado o se vuelve informal).

ii)

En el caso argentino, y segn mediciones de FIEL (2000), el nivel de

educacin de los individuos es el atributo ms importante para explicar
diferencias de ingresos y la situacin ocupacional: en el perodo expansivo
pre Tequila (92-95) el aumento de los ingresos de las personas con un ttulo
superior fue ms alto (y en el posterior receso la disminucin ms baja) que
en los grupos con menor nivel educacional. Por otra parte, en los sectores
con educacin primaria incompleta, la tasa de desocupacin a fines de los 90
exceda en 31% el promedio general, cuando entre quienes posean
educacin universitaria completa era 56% ms baja que dicho promedio.

iii)

La calificacin del trabajador (que computa adems de la educacin su

experiencia laboral y su capacitacin en el trabajo) es un determinante
relevante en la desigualdad. En ese sentido, debe recordarse que los cambios
derivados de la reforma y globalizacin son capacitacin intensivos, lo que
exige que la agenda poltica prevea su impacto en el mercado laboral.

iv)

Los cambios en la estructura sectorial del empleo influyen sobre la

distribucin del ingreso. En la medida que se observe un aumento de la
demanda de personas educadas y especializadas a una tasa mayor que la
oferta, seguramente se observar un crecimiento de empleo e ingresos de
personas que ya en el punto de partida tenan salarios ms altos; los
procesos de privatizaciones y el desarrollo de ciertos servicios asociados con
la globalizacin en los 90 podran haber provocado este proceso, al menos en
Argentina.

53

v)

En la experiencia argentina, el sexo, la edad y la regin no son factores

significativos en el nivel y variacin de los ndices de desigualdad.

vi)

La estabilidad de precios que Argentina alcanz a principios de los 90 tuvo

un fortsimo impacto igualitario sobre la distribucin del ingreso que no debe
ser omitido, ya que permiti la virtual eliminacin de un impuesto muy
distorsivo y regresivo, considerando que el impuesto inflacionario tributado
por los pobres fue el doble que el de los ricos y lleg al triple en 1989 en
plena hiperinflacin. Un ejercicio realizado por FIEL (2000) indica que si
en 1989 no se hubiese tributado el impuesto inflacionario, el quintil ms bajo
hubiera aumentado 35% su participacin en la renta, ganando 1,2% adicional
del ingreso total y el quintil ms rico habra perdido 2,6% de participacin.

vii)

La apertura econmica tuvo un doble efecto: por un lado redujo el precio

relativo de los bienes transables y facilit el acceso, con efectos favorables
en el bienestar en los sectores ms bajos; por otro aument relativamente en
mayor proporcin la demanda de trabajo dirigida a personal ms calificado
y de mayor ingreso relativo, como se mencion en ii), iii) y iv). Obsrvese
que la ruptura de la Convertibilidad implic un fuerte retroceso en el aspecto
favorable, sin corregir el desfavorable, lo que justifica un deterioro en la
distribucin.

viii)

Anlogamente, las privatizaciones en trminos generales mejoraron las

condiciones de acceso a los servicios pblicos prestados por las ex empresas
pblicas adems de eliminar un factor que en el ao 1988 represent una
contribucin al dficit fiscal de casi 3 puntos porcentuales del PBI.

ix)

La reforma estructural en cuanto tuvo un signo pro-crecimiento

aumentando la productividad del capital favoreci la mejora del bienestar
general con respecto de fines de 1980, si bien no ayud a mejorar la
distribucin del ingreso.

x)

La experiencia argentina ratifica que la intervencin pblica reduce la

desigualdad de la distribucin del ingreso, por la progresividad del gasto
social y la neutralidad de la carga impositiva.

xi)

El gasto social podra ser an ms progresivo de no existir filtraciones, que

en el caso argentino son numerosas. En el caso de la educacin pblica, la
escolaridad en educacin superior universitaria en el decil ms alto es diez
veces mayor que en el decil ms bajo. En el rea de la salud, 40% del gasto
hospitalario se brinda en forma gratuita a individuos que no forman parte de
la poblacin objetivo por tener coberturas pagas (existe un subsidio de los
pobres a estas organizaciones). Finalmente, en los planes de vivienda se
observa un fenmeno similar.

xii)

Parecen existir problemas de eficiencia y calidad en las prestaciones de los

servicios pblicos, que luego inciden en los ingresos a los que pueden
acceder. Si el costo de formar a un mdico en una universidad pblica es X
(sufragado por la sociedad) y en una universidad privada es 1,2 veces X (en
este caso a expensas del profesional) pero el ingreso futuro esperado del
primero es la mitad que el segundo, es evidente que el mercado discrimina
en contra de los egresados del sistema pblico por alguna razn
probablemente asociada con la calidad, ya sea de la formacin adquirida y/o
de su background previo. Adems, existe en el sistema pblico una alta

54

desercin (con su costo asociado de recursos desperdiciados), el exceso de

estudiantes en algunas carreras respecto del mercado de trabajo, etc., todo lo
cual sugiere problemas de asignacin de recursos. A su vez, en relacin a la
enseanza pblica primaria y secundaria, el sistema educativo parece
haberse transformado en un sistema de contencin y asistencia lo que
plantea las dificultades indicadas, en lugar de un centro de educacin para
la excelencia con las consecuencias distributivas de largo plazo que ello
implica, al disminuir el capital humano de los sectores ms pobres de la
sociedad.
A partir de este anlisis, es posible concluir que existen al menos seis reas en los
cuales se pueden efectuar avances importantes en orden a mejorar la situacin del
ingreso y reducir la pobreza y que deben incorporarse a la agenda de los partidos
polticos.
a) Instituciones sociales y polticas ms abiertas, democrticamente organizadas y
participativas, que mitiguen o corrijan desigualdades de agencia, equilibren el
poder, instalen o refuercen la voz y el control, etc. En la prxima seccin se
retoma la cuestin de las instituciones.
b) Reforzamiento de las polticas econmicas prudentes y sustentables,
especialmente en lo referido a la administracin del ciclo econmico (en
particular en el auge), tanto en los planos fiscal cuanto monetario; economas
menos voltiles contribuyen positivamente a la mejora en la distribucin del
ingreso, considerando la asimetra de las recesiones sobre los distintos sectores
(ms regresiva en los ms dbiles). Marcos regulatorios que desalienten
monopolios, mercados profundos, mejor y mayor informacin apta para los
sectores bajos reducen la desigualdad. Tambin la proteccin de los derechos de
propiedad en todos los niveles de la escala de ingresos para facilitar tambin a
los pobres el acceso al capital fsico y aumentar capital humano.
c) Aumentar el acceso a los servicios pblicos, educacin, salud e infraestructura,
eleva las oportunidades desde una perspectiva de largo plazo, articulando su
financiacin con una mejora la calidad del perfil tributario, revisando los
impuestos distorsivos que desalientan la inversin y la contratacin de mano de
obra y, sobre todo, aumentando la eficiencia y mejorando la focalizacin del
gasto pblico para que el esfuerzo llegue a la poblacin objetivo y no sea
desviado o atrapado con fines clientelsticos. Este punto implica desafos,
mxime cuando se trata de enfrentar intereses creados.
d) En relacin al contenido, los programas de ayuda deben propender a involucrar a
los pobres y beneficiarios en el proceso de crecimiento, participando en
componentes que impliquen aumentar el capital humano y social, a la vez que
capacitar y reforzar la cultura del trabajo. Este punto resulta crucial para
mantener la empleabilidad y fortalecer la autoestima en sociedades donde el
trabajo constituye un valor importante, como indicamos ms arriba al analizar
las actitudes de los argentinos hacia el trabajo.
e) El xito de este tipo de programas exige un diseo adecuado, particularmente
aquellos destinados a mejorar el capital humano y social en la fase de educacin
y capacitacin. Por un lado, debe ser un enfoque consistente a la realidad de las
personas objetivo, por otro deben ser una formacin y entrenamiento adecuado
para una sociedad competitiva y globalizada. Capacitar para empleos por
lstima no es til ni siquiera como mecanismo de estabilizacin social, ya que
55

se mantendr el resentimiento y la frustracin y no se resolver la cuestin de la

exclusin, ms all de lo que se erogue en capacitadores.
f) La informacin juega un papel fundamental para orientar el esfuerzo. Ello tiene
dos vas: del gobierno a la sociedad explicando los objetivos y beneficios de los
programas y buscando agotar los medios para evitar desvos, y de la sociedad al
gobierno en trminos de voice and accountability. Este esfuerzo es tanto ms
exigente considerando la poca credibilidad de los polticos, la ruptura del tejido
de solidaridad y la sensacin de corrupcin. Los organismos internacionales
pueden y deben seguir contribuyendo en este aspecto, para mejorar la
organizacin y aumentar la transparencia.
La agenda a realizar en el plano de la distribucin del ingreso implica rupturas y
obliga a una adecuada articulacin entre el mercado y las polticas pblicas. Por ello
es conveniente recordar los conceptos de Hirschman y Maquiavelo, citados ms
arriba, en orden a la respuesta asimtrica que beneficios y costos de las reformas o
redistribuciones tienen en el plano de la opinin pblica en ganadores y
perdedores, que obligan a articular transparencia y prudencia con astucia y decisin.
La situacin ms compleja se abate sobre aquellos pases que, como Argentina
iniciaron un proceso de reforma que en parte explot y en parte fue explotado en sus
manos. Esos pases tienen que realizar un esfuerzo de reconstruccin de muchos
aspectos de su organizacin econmica bajo instancias difciles, por cuanto adems
de un diseo ajustado de su contenido y del necesario consenso poltico y social que
deben reunir, el hecho objetivo es que arrancan de un nivel de pobreza y
regresividad en la distribucin del ingreso ms altos que a principios de los 90.
Las sociedades monitorean xitos y fracasos cuidadosamente. En el caso de
Argentina, por caso, solo un tercio est de acuerdo con la forma que el gobierno
encara el problema del desempleo (CIMA, 2004).
En estos pases, la necesidad de acolchar el proceso de reconstruccin
institucional y de reformas es mayor que en sociedades donde el retroceso no tuvo
los costos que exhibe el caso argentino. Si bien, como compensacin, Argentina
tiene alguna ventaja en trminos de la calidad del stock de capital fsico incorporado
en los 90 y tambin en el capital humano de la poblacin en general, ambos
indicadores se van degradando con el correr del tiempo, lo que refuerza el
argumento de que es urgente comenzar a desarrollar la agenda. Para esta tarea, como
ya fue expresado, los organismos pueden cumplir un papel importante aportando
recursos humanos para contribuir al entrenamiento y capacitacin de los gestores de
gasto social y de las redes de contencin social.
8. La creacin de instituciones como responsabilidad de los polticos
Las instituciones en las sociedades modernas son definidas desde tres planos que
conviene repasar una vez ms:
a) Conjunto de reglas formales e informales que regulan la interaccin humana en
una sociedad, con capacidad de generar incentivos correctos.

56

b) Grado de proteccin existente en una sociedad por los derechos de propiedad,

aplicacin justa y equitativa de las regulaciones y leyes y clima de transparencia
y baja corrupcin.
c) El conjunto de organizaciones especficas, procedimientos y regulaciones que
hacen posible b) y a).
La calidad de las instituciones contribuye decididamente a la performance de las
economas en trminos de su tasa de crecimiento. Las estimaciones de Hali
Edison (2003) indican que: i) si Latinoamrica mejorara la calidad de sus
instituciones al promedio mundial, su PBI per cpita podra aumentar hasta un
50%; ii) si Latinoamrica tuviera la calidad institucional de las economas
desarrolladas, la tasa de crecimiento anual de su PBI per cpita aumentara en
1,7 puntos porcentuales. Adems, estimaciones de Rodrik y Subramanian (2003)
apuntan a que el PBI per cpita de Bolivia, suponiendo que este pas tuviera las
instituciones de Corea, se multiplicara por 6,4.
La conexin entres instituciones y gobernabilidad es estrecha. Buena calidad
institucional refuerza la gobernabilidad y acta como ancla en situaciones
extremas o imprevistas (que deberan ser muy ocasionales, dado que una de las
funciones de las instituciones es mejorar la flexibilidad y la capacidad de disear
y ejecutar el plan de gobierno reduciendo el margen de imprevistos). A su turno,
la gobernabilidad debe incluir en su agenda la preservacin, fortalecimiento y
crecimiento de las instituciones.
Por cierto, una evaluacin objetiva del estado de situacin en Latinoamrica de
los factores que conforman el ndice de Gobernabilidad de KaufmanKray que
se utiliza habitualmente para medir la calidad institucional es preocupante.
a) Voz y contralor, en trminos del grado que tienen los ciudadanos para elegir su
gobierno, poseer derechos polticos ejercer libertades civiles y ser informados
por una prensa independiente. En este caso, si bien ha mejorado la democracia
electoral en la regin, la participacin electoral sigue siendo baja con respecto a
Europa, el ejercicio de los derechos polticos limitado por la situacin social,
alta la sensacin que hay grupos discriminados (indgenas pobres, inmigrantes)
y la libertad de prensa es dbil (40% en una escala de 1 a 100 segn el ndice de
Freedom House donde las cifras ms bajas indican mayor libertad; Chile y
Costa Rica aparecen como los pases ms libres y Argentina y Brasil en el
promedio).
b) Estabilidad poltica y ausencia de violencia medida en trminos de que las
autoridades no corran riesgos de ser desplazadas por vas inconstitucionales o
violentas y que las autoridades, a su turno, no ejerzan violencia. La experiencia
latinoamericana es de: i) mayor estabilidad que en el perodo 1940-80 en
relacin al riesgo de desplazamiento de gobiernos civiles electos
constitucionalmente por gobiernos militares; ii) fragilidad en las preferencias de
la ciudadana en cuestiones que tienen que ver con la democracia (58% est de
acuerdo con que el Presidente vaya ms all de las leyes, 55% apoyara a un
gobierno autoritario que resuelva los problemas econmicos, 44% no cree que la
democracia resuelve los problemas del pas); iii) aumento sustancial en los
desplazamientos de autoridades democrticamente electas dentro del sistema
(renuncias anticipadas en situaciones de alta conflictividad social) que, en

57

algunos casos y dentro de lo constitucional, han representado autnticos golpes

de Estado civiles, prohijados por grupos polticos y econmicos con la
indiferencia popular; el hecho que hayan sido formalmente legtimos y en ltima
instancia salvado la institucionalidad, no corrige el impacto negativo que han
tenido sobre la gobernabilidad por cuanto subsiste la pregunta de cmo la
situacin pudo deteriorarse a tan alto extremo y en que medida el ejemplo sirve
de precedente y condiciona futuros gobiernos. Nuevamente en esta materia el
caso argentino es aleccionador.
c) Efectividad de gobierno, medida en trminos de la calidad de los servicios
prestados y de la capacidad e independencia de los funcionarios. Al respecto,
hemos repasado en la seccin 6 algunos indicadores de la efectividad del
gobierno en trminos del gasto social, cuestin que figura en la agenda de
prioridades de la sociedad. La sociedad percibe poca competencia y poca
independencia en los funcionarios y, ms an, que ste ltimo atributo resulta
molesto para los gobiernos en aquellos organismos que, como algunos bancos
centrales o auditorias nacionales, cuentan con ese status. La visin del
favoritismo o clientelismo como regla para la designacin de funcionarios
contribuye al bajo prestigio de stos.
d) La carga regulatoria, en trminos de intensidad de controles en mercados de
bienes y servicios, mercado financiero, movimientos de capitales, etc. La carga
regulatoria haba disminuido en los 90 en Latinoamrica en relacin a la
observada en los 80, an cuando se ha comenzado a reinstalar, en parte por
efectos de la fatiga (o frustracin) de la reforma, en parte por errores objetivos
en el diseo de los entornos regulatorios, en parte como consecuencia del
cambio de algunos paradigmas (detrs de la salida de la Convertibilidad, en
Argentina reaparecieron los controles a los movimientos de capitales y
cambiarios, por citar un ejemplo) que en Latinomrica en general se traducen en
una baja satisfaccin respecto del funcionamiento de la economa de mercado.
La demanda de una mayor participacin del Estado regulador aunque no
productor surge con claridad de las diversas encuestas en el caso de Argentina
y ello resulta hasta cierto punto paradjico considerando la percepcin de
corrupcin y baja eficiencia que gozan las instituciones del Estado en trminos
generales en el pas.
e) El imperio de la ley, en trminos de la proteccin de las personas y de su
propiedad contra la violencia y el robo, la existencia de jueces probos efectivos
e independientes y de seguridad en el cumplimiento de los contratos. El
panorama latinoamericano en esta materia es desalentador. Un 20% de la
poblacin debi recurrir a la justicia y solo 40% pudo plantear una demanda o
completar el proceso, en tanto que el resto desisti o dej incompleto el proceso
por falta de dinero, lentitud de la justicia, falta de confianza, etc.; solo una de
cada tres personas que requiri justicia tuvo trato rpido y justo, y cuatro de
cada diez debi apelar a influencias o pedir dinero prestado. Al mismo tiempo,
uno de cada tres latinoamericanos piensa que es probable sobornar jueces y
Argentina, con una persona de cada dos opinado de esta manera, est por
encima del promedio (Latinobarmetro, 2004). La experiencia argentina es
elocuente en trminos de que la justicia es lenta y cara en todos los aspectos y
fueros, y ello proyecta un haz de inseguridad respecto del derecho de propiedad,
la seguridad y la previsibilidad. Pero ms grave an, la experiencia argentina

58

ilustra la manipulacin efectuada por los gobiernos de la justicia, inclusive en su

ms alto tribunal -la Corte Suprema- como se explica ms adelante.
f) Finalmente, el indicador de gobernabilidad y calidad institucional exige libertad
de presiones y de coaccin. En este sentido, la sensacin de coaccin est
asociada con la percepcin de corrupcin y gravita negativamente, tanto sobre el
clima de negocios como sobre el espritu de la sociedad en general. El cuadro 13
muestra cmo visualiza la sociedad argentina ciertos actos, y all se puede
observar el alto grado de rechazo de los argentinos frente al soborno, la mentira
en los impuestos, y el reclamo de beneficios sin tener derecho a ellos. Lo que
constituye una suerte de activo social.
CUADRO 13
ACTITUDES DE LOS INDIVIDUOS FRENTE A LA CORRUPCIN:
PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE NUNCA JUSTIFICARA CIERTOS
ACTOS

ARGENTINA

MUNDO

1990

2000

1990

2000

Aceptar
pagar una
coima

95

92

76

76

Mentir en
los
impuestos

81

77

61

63

Reclamar
al
gobierno
un
beneficio
sin tener
derecho

79

64

64

61

FUENTE: Ronald Inglehart, Human Beliefs and Values.

Los latinoamericanos manifiestan gran preocupacin por la corrupcin. El 6% de ellos
y el 7% de los argentinos mencionan la corrupcin como el principal problema del pas
(ver seccin 8), detrs de pobreza, desempleo, drogas y problemas econmicos. Al
mismo tiempo, son escpticos de que pueda resolverse: 37% de la poblacin cree que no
se resolver nunca y 17% que demandar ms de 20 aos; solo uno de cada cinco
latinoamericanos es optimista al pensar que en los prximos diez aos ser
eliminada.
La disposicin a las prcticas corruptas es rechazada, como surge del cuadro en relacin
al pago de coimas; datos ms recientes (Latinobarmetro, 2004) indican que, ante el
caso de que a un familiar le fuera pedido un soborno, seis de cada diez latinoamericanos
59

recomendara no pagar y denunciar al funcionario y otros dos hacer el trmite sin pagar
coima y sin hacer la denuncia; solo el 16% recomendara pagar o negociar. Pero al
mismo tiempo, consideran que sera bastante probable sobornar a policas, jueces o
funcionarios (cuadro 14).
CUADRO 14
PROBABILIDADES DE SOBORNAR EN CIERTAS REAS (*)

ARGENTINA

BRASIL

CHILE

LATINOAMRICA
(**)

Policas

57%

52%

22%

43%

Jueces

46%

36%

20%

36%

Funcionarios
Ministerios

50%

39%

19%

36%

(*) Porcentaje de la poblacin que afirma que hay muchas o bastantes probabilidades.
(**) Media no ponderada.
FUENTE: Latinobarmetro, 2004.
Obsrvese que, mientras en Argentina se cree, en referencia a las tres categoras de
funcionarios, que es probable sobornarlos por encima del promedio de la regin, en
Chile la proporcin es sustancialmente ms baja revelando una mayor confianza en esas
instituciones.
Hemos revisado un conjunto de variables que hacen a la gobernabilidad y a la calidad
de las instituciones en trminos generales. Pero el anlisis quedara incompleto sin
repasar tres cuestiones vinculadas a la organizacin del Estado, que analizaremos por
separado ms all de sus evidentes puntos de contacto: la divisin de poderes, el
federalismo fiscal y la reconstruccin del servicio civil.
a) Divisin de poderes
El buen funcionamiento de la Repblica, con previsibilidad para sus ciudadanos, exige
una divisin de los poderes que en los hechos no se da.
Volvamos al ejemplo de Argentina y a la relacin entre el Poder Ejecutivo y el Judicial:
comenzando por la Corte, la permanencia promedio de un miembro de la Suprema
Corte de Argentina en el perodo 1960-2000 fue de 3,75 aos (y debe haber bajado por
la renovacin provocada por la actual administracin), comparados con los doce aos en
EE.UU., y entre ocho y diez aos en pases como Australia, Chile, Noruega, Holanda,
Canad, Blgica e Irlanda, entre los cuales figuran varias de las sociedades exitosas
(benchmark) para Argentina. Con una duracin promedio similar a Argentina, figuran
Pakistn, Zambia y diversos pases africanos y asiticos. Cortes adictas, cuya
designacin es manipulada por el Poder Ejecutivo, limitan la efectividad de la divisin

60

de poderes, por cuanto ello implica una fuerte seal al resto de los estamentos del poder
judicial.
En relacin al Congreso argentino, cabe sealar que paradjicamente su arquitectura
legal propende a la fragmentacin poltica, en trminos que el 58% de las bancas del
Senado corresponde a provincias que contienen al 20% de la poblacin del pas; en la
Cmara de Diputados, un tercio de los miembros proviene de esas provincias. Adems,
dada la forma en que son elegidos los candidatos por las burocracias provinciales (en
lugar de los votantes en elecciones internas o de la burocracia nacional), se refuerza la
incidencia de las mquinas electorales provinciales. Por lo tanto, el incentivo es para
que la negociacin no sea con los diputados sino con los gobernadores de su partido.
Este esquema propende a la fragmentacin y ha derivado en incidentes y accidentes de
todo tipo y color (an con episodios de violencia) en aquellos casos en que los
legisladores nacionales de una provincia X se encuentran enfrentados con sus
gobernadores.
Ello refiere al problema de la disciplina en la bancada oficialista, cuya solucin parece
ms sencilla en un gobierno parlamentario. La disciplina es fundamental para la
gobernabilidad y exige que, en el diseo de alianzas, en la construccin de las listas de
parlamentarios (atendiendo a la representatividad de los candidatos y a su calidad) y en
los mecanismos de eleccin interna, la coalicin haya sido construida no solo para
ganar, sino tambin -y fundamentalmente- para gobernar.
Como contrapartida, el rgimen poltico argentino prev que el Congreso delegue
funciones en el Poder Ejecutivo, lo que resulta una flagrante violacin a la divisin de
poderes ms all que en algunas emergencias e instancias puntuales y excepcionales
encuentre justificativo. Una delegacin amplia es favorecida a veces por la presencia de
un presidente carismtico y aceitada por los perodos de luna de miel de comienzo de
los mandatos presidenciales, y por la baja imagen del Parlamento como institucin. Y
constituye un reaseguro para el gobierno central frente a eventuales conflictos con las
provincias. Pero a la larga, particularmente ante una cada de la imagen presidencial o
una crisis de gobernabilidad, la ausencia de un Congreso funcionando ajustadamente
resta un ancla de solucin posible. Este formato de organizacin hace que se pueda
pasar muy fcilmente de un contexto de seguidismo a otro de obstruccionismo y,
obviamente, los dos afectan adversamente al sistema democrtico. Por otra parte, con
poderes delegados se reduce el rol de los partidos polticos de la oposicin en el
mbito natural del Parlamento (donde se accede a travs de cargos electivos) y aumenta
en todo caso el poder relativo de las burocracias partidarias (arreglos de cpula).
b) El federalismo fiscal
El punto clave es que la Nacin recauda y transfiere fondos, y las provincias gastan en
funcin de sus intereses. La experiencia argentina es aleccionadora respecto de algunas
cuestiones bsicas como:
i) Los principios que rigen las relaciones fiscales entre un Estado Nacional y los
estados subnacionales deben estar bien definidos y ser transparentes.
ii)

Los recursos tambin deben estar claramente definidos, en particular la

coparticipacin de aquellos ingresos que recauda la Nacin, debiendo
evitarse los fondos especiales, los destinos especficos y las pre-

61

coparticipaciones. El llamado gasto tributario (exenciones a determinados

impuestos) debe ser mnimo, y su costo cuidadosamente explicitado en el
Presupuesto.
iii)

Los criterios de distribucin de ingresos deben estar calculados sobre bases e

ndices objetivos y estables. De ser necesario, los cambios en la
coparticipacin deben realizarse con el criterio de en el margen (es decir,
sobre el aumento futuro en los recursos).

iv)

Determinadas fuentes recaudatorias o bases imponibles deben estar

reservadas a la esfera subnacional.

v)

Deben existir incentivos a mejorar la eficiencia en la recaudacin

subnacional, con las dificultades que implica que esto pueda provocar
conflictos entre las administraciones subnacionales y su constituency.

vi)

Deben existir incentivos a la prudencia fiscal, al manejo prudente de la

poltica de gasto provincial a lo largo del ciclo econmico (incluyendo la
utilizacin de Fondos Anticclicos) y lmites al crecimiento del
endeudamiento (en rigor prohibicin al aumento de ste).

vii)

Debe existir un control estricto del crecimiento del empleo pblico, tanto en
el mbito nacional como en el subnacional, en la calidad del gasto y en el
manejo clientelstico de los subsidios y ayudas sociales.

viii)

Deben alentarse conductas prudentes y no predatorias en aquellas provincias

cuya economa descanse fuertemente en las regalas sobre un recurso natural
no renovable, a fin de lograr una diversificacin razonable antes que ese
recurso se agote.

Esta lista no agota los aspectos vinculados al federalismo fiscal pero al menos da una
pauta del sentido del cambio. Los partidos polticos deben contribuir, en la esfera
nacional y provincial, a apoyar estos cambios e inculcar en la sociedad la nocin de
austeridad, transparencia, prudencia y previsibilidad en la administracin de la cosa
pblica, y ejercer una sana tarea de control que no significa obstruccionismo.
c) Servicio Civil
La confianza en los funcionarios es dbil en Argentina y en Latinoamrica en general,
en parte porque est teida con la imagen de la ineficiencia, la corrupcin, el
favoritismo y el clientelismo. Sin embargo, en muchos lugares el servicio civil funciona
muy bien, constituyendo verdaderos cuerpos de lite; ms an, en algunos pases
hace la diferencia. Sin un servicio civil capacitado, profesionalizado y estable, el
Estado carece de una polea de transmisin que permita implementar un programa de
gobierno, pierde previsibilidad e incurre permanente en elevados costos de adaptacin y
aprendizaje cuando se producen cambios de administracin. Un desarrollo institucional
slido requiere de un servicio civil idneo y los partidos polticos deben percibir esto
como un activo comn a conservar y acrecentar con el paso de cada uno de ellos por el
poder en el marco de la alternancia que presupone la democracia.
Las instituciones son una creacin de la sociedad; la contribucin de los partidos
polticos a su fortalecimiento pasa por: i) evitar captarlas y/o manipulearlas con criterios
oportunistas; ii) defenderlas aunque coyunturalmente no sea beneficioso para su
62

situacin relativa; iii) respetarlas cuando impliquen hechos adversos (v.g., la Justicia);
iv) contribuir a consolidarlas, alentando a la sociedad a cerrar filas a su alrededor.
La proteccin de las instituciones debera ser, en rigor, un mandato social: el descrdito
de las instituciones es el camino a la ruptura del contrato social y a la anarqua.
Argentina y otros pases latinoamericanos muestran bajos ndices de confianza en las
instituciones pero, lo que parece ms grave an, los hechos sugieren que la sociedad no
les da ninguna importancia y que carecen de enforcement. Algunas experiencias
recientes ilustran lo antedicho, en instituciones de distinto nivel:
1. El permanente incumplimiento del Presupuesto Nacional.
2. El incumplimiento de los plazos establecidos para diversas cuestiones en la
reforma constitucional de 1994 (entre ellas, la sancin del rgimen de
coparticipacin federal de impuestos).
3. La escasa defensa del principio de independencia del BCRA, como vimos
con la separacin de su Presidente o en la designacin de los integrantes de
sus directorios.
4. El poco respeto a la imagen de la autoridad inclusive presidencial
inmediatamente antes de la crisis del 2001. Libertad de prensa, mala imagen
y participacin popular no autorizan prcticas irrespetuosas en relacin a las
instituciones. As como los partidos polticos no contribuyeron a preservar
las instituciones, tampoco lo hizo la sociedad frente al avance de activistas.
5. La ruptura generalizada de contratos y el alegre default ms all que la
mayora de los argentinos era partidaria de negociar y no de un cese
unilateral-.
6. El desgaste y exposicin de las Fuerzas Armadas y de seguridad.
De alguna manera, como sntesis, medido en una escala de uno a diez, los
latinoamericanos califican en 4,5 el poder del Estado de hacer que se cumplan las leyes
(uno no se cumplen, diez se cumplen plenamente); mientras en Chile el puntaje es de
5,4, en Argentina de solo 4,0, lo que ilustra sobre la baja capacidad de ejecucin del
marco legal por parte del Estado (Latinobarmetro, 2004). Obviamente, esto ocasiona
inseguridad jurdica y lesiona la capacidad de realizar contratos de largo plazo.
Es probable que exista un factor cultural, entrelazado con una cuestin generacional, en
lo que hace a la actitud prescindente de la sociedad frente a sus instituciones. Como su
prestigio es bajo, la sociedad las ignora y deserta o desiste (por cansancio) de su
obligacin de luchar por mejorarlas, aunque desde una perspectiva intergeneracional y
de la responsabilidad frente a futuras generaciones, desistir por hartazgo sea una manera
de desertar. Ello abre camino para que las capturen quienes solo pretenden beneficiarse
de ellas. Y tambin, para que quienes eligieron no participar tengan disponible un
chivo expiatorio para sus frustraciones. Las reglas sobre las que se edifican las
instituciones deben ser percibidas casi de una manera sacramental: de hecho, como el
matrimonio, las reglas exteriorizan un contrato social que tiene una parte de sacramento
y que permite a la sociedad vivir en comn, de forma pacfica y civilizada; cuando ese
contrato es roto de una manera no prevista en las propias reglas, comienzan los
problemas.
Una explicacin confluyente es que la mayora de los argentinos activos se formaron y
educaron entre 1945 y 1980 (quienes hoy cuentan entre 30 y 70 aos), un perodo

63

caracterizado por muchas tensiones polticas y rupturas del orden institucional. Y, por lo
tanto, puede existir un bloqueo hacia la defensa de las instituciones, tanto polticas
como econmicas, por no haber sido educados en un mbito que fuera favorable al
respeto de las mismas. Compromiso es la palabra que reconciliara sociedad e
instituciones. En este plano, los partidos polticos pueden contribuir con ejemplaridad y
acciones concretas, y lo propio con las ONG y el Estado (ejemplaridad y polticas
pblicas). Pero tambin en ellas los organismos multilaterales pueden efectuar una
contribucin importante para facilitar ese compromiso.
En ltima instancia, las instituciones deben permitir un clima de crecimiento y
acumulacin que genere los recursos que permitan desarrollar la poltica de inclusin
que, a su turno, asegure la viabilidad social; esto no debe quedar sobreentendido en el
programa de gobierno y es en realidad el viejo dilema de articular crecimiento y
distribucin, pero ahora sabemos que ciertos niveles de distribucin son indispensables
para la estabilidad y gobernabilidad.
9. Los partidos polticos frente a las demandas de los ciudadanos
Cules son los principales problemas que dicen enfrentar las sociedades en
Latinoamrica y en el mundo? A principios del 2003 una encuesta a escala mundial
realizada por Gallup International los pone en una adecuada perspectiva.
CUADRO 15
PRINCIPALES PROBLEMAS (2002/2003)

MUNDO (1)

LATINOAMRICA
(2)

ARGENTINA

Pobreza

18

25

36

Terrorismo

10

Amenazas
ecolgicas

10

Guerras y
conflictos

Problemas
econmicos

Desempleo

12

Corrupcin

Falta de
democracia y
libertades

64

Decaimiento moral
y espiritual

Drogas

12

12

Delictuosidad

Salud

Derechos Humanos

Educacin

Otras

No sabe/No
responde

100

100

100

TOTAL

(1) Muestra de 46 pases. (2) Muestra de 9 pases.

FUENTE: Gallup International
Las demandas sociales se concentraban, en Latinoamrica, en pobreza, desempleo y
drogas, y otro tanto ocurra en Argentina, con mayor intensidad en el primero de los
factores indicados. Corrupcin, terrorismo y problemas econmicos tambin figuran
en el men. Interesa tambin, establecer qu cosas no constituyen la agenda de
preocupaciones de la sociedad: derechos humanos, falta de democracia y libertades;
estas y otras cuestiones como globalizacin, mayor justicia en el comercio
internacional, el predominio de EE.UU., y el poder de las grandes empresas que
aparecen englobados en otros (en Argentina 7% de las personas nombre alguna de
los cuatro asuntos indicados en ltimo lugar, lo que muestra que su poblacin est
algo ms sensibilizada que el promedio internacional). Claramente, los problemas
asociados al rea socio-econmica atraen casi a la mitad de las opiniones de los
argentinos y latinoamericanos, mientras en el conjunto de pases en que se relev el
estudio la proporcin era de una de cada tres personas preocupadas por esas
cuestiones.
Un estudio ms reciente, correspondiente al ao 2004, muestra cambios importantes
en relacin a la percepcin de los argentinos sobre cul es el problema ms
importante que enfrentan: desempleo 29%; seguridad 28%; economa 18%;
corrupcin 14%; educacin 6%; salud 3%; y otros temas 2%. Como puede
observarse, mientras la mitad de la poblacin sigue afirmando que en el rea socioeconmica (desempleo y economa) estn los problemas ms importantes, irrumpe
la cuestin de la seguridad, de la mano del aumento del delito, a la vez que aument
la preocupacin por la cuestin de la corrupcin.
La irrupcin de la cuestin del delito no es casual: un tercio de los latinoamericanos
conocen alguna persona que haya sido asaltada en los doce meses previos a la
encuesta aunque haya disminuido levemente respecto del ao 2001 y, lo que es

65

ms complejo, en la mayora de los pases la sociedad descree que se est ganando

la lucha contra el delito (en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, solo dos de cada
diez habitantes cree que se est ganando).
La delincuencia, para los latinoamericanos, tiene origen en la situacin econmica
(57%), drogadiccin (56%), mala educacin (43%), mal funcionamiento de la
justicia (30%), desigualdades sociales (24%), falta de exigencia en el cumplimiento
de leyes (24%), impunidad de los delincuentes (20%), o poca dureza de las penas
(19%), en el estudio realizado por Latinobarmetro. En alguna medida, el eje socioeconmico y las drogas siguen predominando, junto con la cuestin de las leyes.
Se han puntualizado con cierto detenimiento los problemas que los latinoamericanos
y los argentinos plantean. Obviamente, los gobiernos deben dar respuestas, pero los
partidos polticos no pueden ni deben renunciar: es ms, tienen la obligacin de
incluir el tratamiento que proponen en sus programas y plataformas, y de aportar,
desde la oposicin en el Parlamento y en el debate pblico, a la solucin.
En este sentido, los partidos polticos deben contribuir a mantener las demandas
contenidas en sus mbitos naturales; de lo contrario surgirn emergentes que
ratificarn el antiguo precepto de que, en cuestiones polticas y sociales, los vacos
que no se llenan terminan siendo ocupados. El Estado y la ley deben ser respetados
y, en ningn caso, debe admitirse el desafo pues ello termina corroyendo la
confianza.
Es cierto que a la sociedad le faltan condiciones para alcanzar la ciudadana plena,
como hemos sealado en las secciones anteriores. Es cierto que la demanda social es
fuerte y que los partidos polticos no pueden hacer odos sordos. Pero el
funcionamiento de las instituciones requiere que ello se haga dentro de los canales
naturales.
En ese sentido, los partidos polticos deben desarrollar la habilidad (el skill) para
detectar y procesar las demandas en particular, a travs del contacto con las
bases para que los think tanks puedan proveer alternativas de soluciones
(obviamente, esto requiere un aceitado funcionamiento interno dentro del partido)
que sean luego transferidas a los representantes del partido en el Parlamento y/o a
quienes hacen la exposicin meditica de las ideas del partido. De esta manera, se
podrn procesar las soluciones de manera tal que mantengan un razonable equilibrio
entre la solucin mgica inmediata y la necesidad de mantener consensos mnimos.
La cuestin de la reforma poltica est implcita en la demanda de la sociedad, tanto
en la poca confianza que despiertan las instituciones vinculadas con la actividad
poltica como en la disconformidad respecto del funcionamiento de la democracia.
Por esa razn, la reforma poltica debe reavivar a los partidos polticos y fortalecer
la democracia: en la encuesta realizada por PNUD (2004), se concluye la necesidad
de un mejor diseo de los dispositivos e incentivos institucionales a travs de la
reforma del Congreso, la reforma del Estado, la construccin de nuevos canales que
aumenten la participacin y despejen la apata ciudadana. Las demandas recogen la
idea del fortalecimiento de la democracia desde los partidos polticos, lo que es
alentador respecto del papel que se espera de estos. La dirigencia y los lderes de
opinin latinoamericanos reconocen la importancia de los partidos en este tarea
pero, dada la magnitud del problema, esta actitud no debe implicar una simple
transferencia de responsabilidad del papel que deben jugar en la solucin de la

66

crisis otros jugadores diferentes de los partidos y el gobierno, cada cual en la

esfera que le compete.
En los partidos polticos la ciudadana debe encontrar contencin y respuesta
efectiva y solucin a sus problemas. Se ha hecho referencia al peligro que
representan las reiteradas promesas incumplidas y su consecuente frustracin para
la credibilidad de los partidos y de la democracia. Por eso, la solidez del programa
debe prever la existencia de un plan estratgico con colchones para prevenir
contingencias y accidentes, a la vez que una evaluacin previa sobre las resistencias
(cmo y cundo aparecern y cmo resolverlas). Lo contrario constituye un acto de
irresponsabilidad, adems de representar un riesgo para la gobernabilidad. Por otra
parte, los partidos polticos modernos deben dar una respuesta efectiva a esas
necesidades y demandas, lo que coloca la cuestin de la gestin en el corazn del
problema.
En esta materia, la oposicin constructiva sensata debe tener un papel gravitante,
recordando la enseanza de Thomas Jefferson: la opinin equivocada puede ser
tolerada donde la razn es libre de combatirla. En otros trminos, el debate pblico
libre y pluralista y en la accin parlamentaria contribuir a solucionar las demandas
sociales.

67

10. Riesgos y oportunidades de la globalizacin

La globalizacin es un fenmeno permanente, con sus beneficios y sus costos: vikingos,
Cristbal Coln y Marco Polo buscaron en el pasado extender la frontera geogrfica,
mientras que detrs de ellos otros hombres y mujeres, desde los hermanos Wright hasta
Graham Bell buscaban ampliar el horizonte del conocimiento aplicado, permitiendo los
desarrollos sobre los que se sustentan los movimientos de bienes, servicios, capitales,
personas, informacin, y conocimiento sobre los que se basa la globalizacin.
La globalizacin que podemos entender como internacionalizacin avanza con un
formato cambiante, por lo cual los desafos tambin se modifican. La revolucin de las
comunicaciones en el siglo XX ampli y potenci la revolucin de los transportes, y nos
transform de lectores de las noticias o escuchas de los hechos en espectadores de la
historia, primero diferida y luego en tiempo real, para ahora aumentar nuestra capacidad
de influencia por la tecnologa informtica e Internet. Si bien esto es conocido, el
impacto cultural, social y poltico es tremendo y no debemos ignorarlo. En las ltimas
dcadas, el rol de espectadores ha ido girando hacia el de potenciales y actuales
protagonistas.
Entre mediados del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial, las exportaciones
aumentaron al 3,5% anual, ms rpidamente que el PBI mundial que creci al 2,7%
anual. Los cincuenta aos siguientes, que fueron de alta conflictividad a escala mundial
(I y II Guerra Mundial, Guerra Fra, Corea, etc.) y problemas econmicos (crisis del 30)
establecieron un impasse que se revirti en los setenta con la diferencia que la
velocidad del transporte y de las comunicaciones permitieron una mejor, ms eficiente y
ms extendida (a pases y regiones) organizacin de la produccin de las empresas y de
los mercados. El mundo fue pasando a escenarios de mayor cooperacin: el desarrollo
del proceso hoy concretado en la Unin Europea es un ejemplo claro, pero tambin han
existido otros procesos que han madurado satisfactoriamente como el APEC, la
Comunidad Andina de Naciones (CAN), el MCCA, el NAFTA, el CARICOM, el
Mercosur, cada cual con sus objetivos.
La economa mundial ha tendido a abrirse. Los flujos de bienes aumentaron de la mano
de una reduccin secular de los aranceles promedio. Los flujos financieros redujeron la
disparidad de la tasa de inters. La tecnologa redujo el precio de los productos
industriales y permiti que el acceso a ellos se democratizara.
CUADRO 16
RELACIN COMERCIO/PBI

1970

1980

1990

2000

OCAE

25,6

39,5

37,4

41,1

frica

49,9

60,1

52,6

61,3

Asia

10,2

26,2

38,3

53,5

68

Amrica Latina

22,3

30,2

28,4

35,6

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo: Ms all de las fronteras: el nuevo

regionalismo en Progreso econmico y social en Amrica Latina, Informe 2002,
Washington.
En la segunda mitad del siglo XX y principios del siglo XXI, esta tendencia de mayor
crecimiento del comercio respecto del PBI se acentu. Alcanz para el comercio
mundial guarismos de tasa de crecimiento de 5,8% y para el PBI mundial una tasa de
crecimiento de 3,6% anual (1960-2003).
Los pases en desarrollo incluyendo las economas asiticas se beneficiaron
objetivamente de este proceso en trminos de que su participacin en el comercio
mundial aument de 23% a 29% entre fines de los 80 y fines de los 90, a la vez que
aument de 47% a 83% la participacin de las exportaciones de manufacturas en
detrimento de una menor participacin de las exportaciones de productos primarios.
El sentido tradicional de flujos de mano de obra y cambios en los pases avanzados fue
del agro a la industria (que haca uso intensivo de mano de obra no calificada) y de sta
a la manufactura de alto valor agregado (e intensiva en capital) y a los servicios, por lo
que la disminucin del empleo en la industria refleja ms las fuerzas del progreso
tecnolgico que las presiones del comercio. En las economas en desarrollo operan
fuerzas similares, con el matiz que los trabajadores calificados fluyen hacia los sectores
productores de bienes comercializables y hacia aquellos que fueron los ejes de la
reforma de los 90 y sufrieron una transformacin importante, mientras los no calificados
quedaban asociados a la construccin y ciertos servicios personales de baja calificacin.
Hacia mediados de los 90, la idea predominante era que el proceso descrito podra tener
algn impacto adverso en el nivel de empleo en las economas en desarrollo.
Probablemente ese efecto se haba subestimado originalmente, porque no se previ que
podra verse amplificado, por efectos de la reforma, un shock externo desfavorable y, en
algunos pases como Argentina, con un cambio de la tasa de actividad en el mercado de
trabajo debido a un aumento de la participacin de la mujer. La combinacin de estos
factores hace difcil percibir cul fue la responsabilidad que le cupo a la globalizacin
en los trminos que los anlisis previos anticipaban pero, en todo caso, sirvi para
explicitar la falta de previsin de los gobiernos de la regin y del de Argentina en
particular, los partidos polticos y la sociedad para reforzar las redes de proteccin
social, educacin y capacitacin, como ya en 1995 sealaba el Banco Mundial (Banco
Mundial, 1995).
Entre 1965 y el ao 2000, perodo en el cual el PBI per cpita de los pases
industrializados se multiplic por dos, la relacin del PBI per cpita de los pases
asiticos de rpido desarrollo y el de los pases desarrollados pas del 20% al 70%, lo
que indica que la teora de la convergencia aparentemente funcion en esa regin. En
Amrica, en cambio, la proporcin declin levemente y la clave fue que la regin creci
lentamente en los ltimos treinta aos, en contraste con lo que ocurri en los pases
asiticos, como puede verse a continuacin.
CUADRO 17
PBI MUNDIAL Y POR REGIN
69

TASAS DE CRECIMIENTO DEL PBI

1995-2004

1985-1994

1975-1984

1965-1974

MUNDO

3,6

3,3

3,3

4,5

Economas
Avanzadas

2,7

3,0

2,5

4,2

Pases en desarrollo

5,1

5,2

4,5

5,9

frica

3,6

1,9

2,3

4,2

Amrica

2,2

3,1

3,2

6,7

Asia

6,6

7,7

6,3

4,7

Oriente
Medio y
Europa

4,2

3,0

3,6

8,5

FUENTE: Fondo Monetario Internacional

El lento crecimiento de los pases latinoamericanos con la excepcin de Chile en
comparacin con los asiticos en un contexto de globalizacin, conduce de nuevo a la
cuestin de la calidad de las instituciones a travs de la causalidad instituciones
inversincrecimiento. Pero tambin al eje comerciocrecimiento juega un papel
importante,. considerando la alta correlacin positiva que existe entre ambos.

Comercio/PBI y crecimiento del PBI 1990-98

400,00
Sing

350,00
Comercio/PBI

300,00
250,00
200,00
150,00
100,00
Rum

-4,00

50,00

0,00
-2,00 -50,000,00

Rep.Dom.

Bras

Cor

Col

2,00

Tai.

Pol Mx
Tur

Arg

4,00

Ind

6,00

Chile

8,00

10,00

Crecimiento del PBI en %

70

Todos los modelos tericos coinciden en esa correlacin. La integracin al comercio

alienta la escala, y la escala deriva en un aprendizaje por experiencia tanto en trminos
de mayor calidad cuanto de menor costo. Por otra parte, los pases se beneficiaron de la
difusin tecnolgica a travs de las importaciones que reciben de sus socios
comerciales y de los cambios organizacionales (relacin matrizfilial) que se producen
en una economa integrada. En conjunto, aumenta la productividad global y cada quien
se especializa all donde es ms competitivo. Sachs y Werner concluyen que las
economas abiertas crecen entre 2,0 y 2,5 puntos porcentuales anuales ms que las
economas cerradas, lo que resulta consistente con el cuadro expuesto.
En relacin a la globalizacin financiera, desde los estudios de Ronald Mackinnon es
conocido el efecto positivo del desarrollo financiero sobre el crecimiento econmico,
propendiendo a un aumento de la tasa de ahorro destinado a la inversin y el aumento
de la productividad del capital. Estudios posteriores han concluido que el paso de un
sistema financiero cerrado a otro abierto aumenta la tasa de crecimiento entre 1,3 y 1,6
puntos porcentuales. Ahora bien, la liberalizacin comercial y globalizacin financiera
es una historia poblada de crisis que hacen que sean una condicin necesaria pero no
suficiente de un crecimiento sostenido. En particular, evitar la formacin de burbujas y
mitigar sus efectos negativos es un dilema casi tan viejo como el mundo que exige el
acompaamiento de otras medidas y reformas.
Jeffrey Sachs lo ha sealado de manera clara: El capitalismo global es el arreglo
institucional ms prometedor para la prosperidad mundial que haya visto la historia.
Pero el mundo va a necesitar sabidura y fuerza para explotar sus beneficios potenciales
y para ello debe liderar un sistema abierto basado en reglas estables sobre la base de
principios que sean mundialmente aceptados.
La crisis latinoamericana de fines de los 90 y las anteriores del sudeste asitico y Rusia
indican, que hay mucha tarea por delante tanto a nivel nacional cuanto internacional
para establecer reglas que permitan mitigar los efectos adversos de los shocks externos
en trminos de una alta volatilidad macro econmica. En lo atinente a la faceta
financiera de la crisis, debe partirse del diagnstico que la combinacin de
globalizacin, polticas monetarias domsticas y estructura de los mercados, hace que
las fallas de coordinacin de los agentes financieros se amplifique y se derrame al
conjunto de la economa, provocando efectos contagio que pueden llegar a desembocar
en riesgos sistmicos (Guillermo de la Deheza, 2000). En otros trmino, la burbuja de
siempre ahora en un globo ms grande y con un gas ms voltil. La combinacin de un
regulador global, un prestamista de ltima instancia en lmites moderados y una
mayor autorregulacin de los agentes que intervienen en los mercados sera beneficiosa.
Las polticas domsticas son sencillas de enunciar pero difciles de implementar. En el
centro est la prudencia fiscal y monetaria y una fuerte regulacin prudencial. Un
Estado con bajo endeudamiento, caja equilibrada y un fondo de Estabilizacin
constituido tiene menos peligro de ser desafiado y, si lo fuera, dispone de mayor margen
para actuar ante una crisis financieras, por el expediente de rescatar deuda pblica
proveyendo liquidez al sistema financiero o comprando cartera privada de los bancos en
problemas para revenderla rpidamente cuando la crisis haya sido superada. Las
regulaciones prudenciales, efectivamente controladas por un ente de supervisin
independiente, reducen los riesgos del sector financiero. Por cierto, el rgimen
monetario y el diseo de los mecanismos de financiamiento (rol de los intermediarios
financieros, del mercado de capitales) desempean un papel importante. La

71

diversificacin del perfil exportador, en cuanto supone disminuir la dependencia de un

producto determinado (expuesto por lo tanto a las variaciones en el precio internacional
del mismo) o de un cliente (lo que atara la economa domstica al ciclo econmico de
tal cliente) son tambin mecanismos que mitigan la volatilidad. Ello implica la
necesidad de definir cuidadosamente las alianzas comerciales y de desarrollar una
estrategia de incentivos a la exportacin consistente con el objetivo de mitigar la
volatilidad. Los partidos polticos deberan incorporar estas cuestiones a su agenda en
orden a realizar una contribucin efectiva a la prevencin de la crisis.
Debe tenerse en cuenta que la globalizacin obliga a competir a los Estados a travs de
las empresas: las ubicadas en pases con alta presin tributaria tendrn dificultades en
competir o necesitarn de un tipo de cambio real ms alto, lo que implica otro tipo de
problemas. Las experiencias argentinas ilustran en las ltimas dos dcadas de distintas
formas de internalizar shocks externos, algunas que terminaron mal (default de Mxico
en los 80 y turbulencias de Brasil a fines de los 90) pero otras bien (el Tequila). Una
diferencia entre unas y otras fue la capacidad poltica del gobierno de apoyarse en una
coalicin interna frente a la crisis, de la que careci en los dos primeros episodios
citados y tuvo en el restante.
La globalizacin ha implicado limitaciones a los Estados, al ponerlos en competencia
directa y al alcance la censura de los inversores, reduciendo el margen de los polticos
para operar a su antojo la poltica econmica. Ello los obliga a poner nfasis en las
cuestiones institucionales pues las calificaciones de los organismos que miden libertad
de expresin, transparencia, libertades individuales, etc., adquieren tanta importancia
como las de los rating agencies.
Un buen sistema educativo, una formacin adecuada de los recursos humanos,
infraestructura fsica y sanitaria de calidad, sistema financiero sano y bien supervisado,
justicia rpida y eficiente, seguridad ciudadana son elementos decisivos para salir
favorecidos en el proceso de globalizacin. Estas cuestiones que estn en discusin en
varios pases latinoamericanos, como ha quedado sealado.
El mundo es un mercado en donde los pases compiten por los recursos escasos
(capitales, inversiones y recursos calificados). El problema de quien no ofrezca las
condiciones citadas en el prrafo previo, no ser el de no avanzar, sino el de
retroceder, y all est la explicacin del comportamiento diferencial de Asia y
Latinoamrica en trminos de crecimiento econmico.
Por eso, el Estado debe cumplir su funcin subsidiaria y permitir un funcionamiento del
mercado sobre reglas objetivas y transparentes, con colaboracin entre el sector pblico
y privado, evitando colusin, corrupcin y cooptacin. En este marco, los Estados
supervisan el cumplimiento de las reglas de juego y sancionan desvos o inconductas y
el sector privado se organiza y opera. Las reglas deben responder a los cdigos
internacionales para evitar que los inversores discriminen : por ello, los organismos
internacionales pueden y deben hacer contribuciones, y los partidos polticos apoyarse
en esta tarea de mejorar la calidad institucional.
Al mundo como decamos antes, le esperan desafos respecto de la proteccin social, la
salud y el seguro de la vejez, lo que exigir en el largo plazo acciones conjuntas de los
sectores pblico y privado.
Algunos temas en un mundo globalizado demandarn mayor involucramiento de las
instituciones supranacionales existentes y otras, en reas como terrorismo (Justicia),

72

droga, medio ambiente, adems de las regulaciones respecto de la volatilidad financiera

ya indicadas.
Pero la dirigencia debe batallar con una situacin compleja. Latinoamrica no tiene y
Argentina tampoco a la globalizacin como una cuestin prioritaria. Ms an, la mitad
de la poblacin argentina la considera negativa, y solo un cuarto positiva.
Al mismo tiempo, y en un contexto de globalizacin, el reclamo de los pases
latinoamericanos debe tener la justicia y la no discriminacin como ejes: justicia en el
comercio para no ser sometidos a prcticas desleales, justicia en los foros
internacionales, justicia en las cuestiones ambientales, etc. Y en este espacio los
partidos polticos tambin tienen mucho que hacer, alinendose detrs de sus gobiernos
en defensa de los mejores intereses de sus respectivas sociedades, asumiendo
plenamente el carcter de permanencia intertemporal de los temas que se discuten, y
sobre todo tomando conciencia de esta ayuda relevante.
11. Partidos polticos y proceso de integracin
La regionalizacin ha ido acompaando el marco de globalizacin creciente descrito en
la seccin anterior lo que es razonable dado que ambos procesos tienen races
comunes y ello ha sido una tendencia generalizada en diversas reas del mundo, al
punto que mientras entre 1948 y 1989 se notificaron al GATT 69 iniciativas de
integracin regional (a un promedio de 1,7 por ao), entre 1990 y 2002 se notificaron
ms de 130 (casi 11 por ao). A su turno, la participacin del comercio intrarregional en
el comercio total de cada rea ha ido creciendo, como se puede observar en el Cuadro
18.
CUADRO 18
PARTICIPACIN EN EL COMERCIO INTRARREGIONAL (*)

1980

2000

Foro
de
Cooperacin
Econmica de Asia y el
Pacfico (APEC)

55,1

68,6

Unin Europea + Europa

del Este

57,5

64,2

Hemisferio Occidental

44,6

53,3

Asia y Pacfico

33,4

40,6

(*) Comercio intrarregional como proporcin del comercio total de la regin.

FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo. Informe 2002.
En el caso particular de Amrica Latina, adems de producir una reduccin de los
aranceles medios (de 40% a 12% entre mediados de los 80 y de los 90) y participar en
73

las sucesivas rondas de la OMC, complement esta apertura con el desarrollo de una
red de casi 30 nuevas iniciativas de integracin regional y subregional desde 1990, lo
que representa ms de la cuarta parte de los acuerdos informados al GATT/OMC en ese
perodo.
La proporcin del comercio subregional en relacin al comercio total es mucho ms
elevada en Mxico (donde supera el 80%), que en Argentina (30%) o Brasil (15%). Sin
embargo, si en estos dos ltimos casos se agregan EE.UU., Canad y los pases
latinoamericanos que no integran Mercosur, los porcentajes saltan al 60% y 50%
respectivamente. Y guarismos similares detentan Chile, Colombia y Per.
El comercio trajo en Latinoamrica un efecto positivo en la generacin de valor
agregado en sus exportaciones, puesto que la participacin de los productos
manufacturados creci tanto en las exportaciones intrarregin cuanto en las
extrarregin. En el caso de Mercosur las primeras pasaron de 41% a 56% y las segundas
de 28% a 40% entre 1980 y 2000.
En resumen, as como la globalizacin, el regionalismo parece estar para quedarse,
aunque todava no haya alcanzado un mismo nivel de profundidad en todas las regiones.
Es cierto que la literatura habla de sus costos, fundamentalmente en trminos de desvos
de inversiones y de comercio de destinos ms eficientes que los signatarios del
acuerdo, la vulnerabilidad de los bienes regionales, la excesiva dependencia de un
producto de los mercados regionales (ante una crisis del vecino comprador es difcil
reorientar las exportaciones).
Desde el punto de vista del objetivo de este documento, los dos costos ms relevantes
quizs sean los impactos asimtricos sobre el desarrollo dentro del pas (en Mxico el
Nafta impact ms favorablemente en los estados del norte que en los del sud,
agravando la brecha existente entre ambas reas y exigiendo compensaciones por va de
polticas y planes pblicos) y los efectos redistributivos de la prdida de ingresos
arancelarios (la prdida de ingresos de empresas y trabajadores con aranceles ms altos
se transfieren a los productores del pas con aranceles ms bajos) y a veces directamente
de estos recursos (economas caribeas).
Frente a estos argumentos, el spaghetti bowl conformado por la coexistencia en el
tiempo y espacio de mltiples acuerdos subregionales ms o menos bilaterales comienza
a replicar, en el caso de Latinoamrica, una suerte de tratado regional a gran escala, sin
la eficiencia homogeneizadora y simplificadora de ste. Sin embargo, las estimaciones
realizadas con modelo de impacto para establecer el efecto de los escenarios de
integracin regional coinciden en que escenarios como Mercosur UE o ALCAimplicaran para Argentina un aumento de una sola vez en el PBI del 3% al 4%.
El impacto regional va ms all de lo econmico, dado que tiene implicancias en
diversos rdenes de la realidad poltica y social de los pases. Como lo muestra la
experiencia europea y an la propia experiencia latinoamericana, las hiptesis de
conflicto se modifican y las tensiones se canalizan y se suavizan en un mundo
regionalmente integrado y ello reduce los riesgos, al menos en lo que era la concepcin
tpica de stos a lo largo de los ltimos dos o tres siglos hasta el resurgimiento del
fundamentalismo religioso y su impacto sobre Occidente.
En este sentido, desde la cooperacin cientfica hasta la militar (v.g., las prcticas
militares conjuntas), o desde el intercambio cultural hasta la ayuda sanitaria y la
integracin de sistemas educativos (el crecimiento de la enseanza de portugus en
Argentina, es un ejemplo), la integracin va generando un clima de conocimiento

74

primero y de acercamiento y confianza despus que resulta importante. Este clima

positivo ha engendrado repercusiones polticas. La Carta Democrtica, suscripta en el
marco de la OEA ha sido un paso importante que logra fructificar en un contexto previo
abonado por intereses mutuos repitiendo en ese plano el sendero de otros proyectos
regionales ms ambicioso. Pero que las democracias latinoamericanas intenten unirse
para la preservacin de su rgimen constituye un hecho alentador, ms all que el
tiempo deba transcurrir para dar mayor solidez y consistencia al proceso.
Ya hemos sealado que la cuestin internacional no figura entre los principales
problemas de los latinoamericanos en general y de los argentinos en particular. De todas
maneras, los argentinos tienen una percepcin reactiva del resto del mundo. El
Mercosur tiene imagen positiva para el 55% de la poblacin, mientras para el 21% tiene
imagen negativa; como contrapartida, 41% de la poblacin cree que el ALCA ser
negativa y solo 19% beneficiosa. Detrs de esa percepcin sobre el ALCA subyace una
visin negativa de EE.UU. y, en general, una visin crtica de las organizaciones extra
regionales con las Naciones Unidas como se desprende del cuadro adjunto.
CUADRO 19
ARGENTINA: IMAGEN DE ACTORES INTERNACIONALES

POSITIVA

NEUTRA

NEGATIVA

Mercosur

55

25

21

Unin Europea

36

29

35

Naciones Unidas

26

24

50

OEA

19

48

33

Pacto Andino

15

67

19

EE.UU.

14

13

74

FMI

13

14

73

FUENTE: Consorcio CIMA 2004.

Una tendencia internacional a la globalizacin e integracin regional, combinada con
actitudes reactivas derivan en el riesgo de aislamiento. Por lo tanto, surge la necesidad
de promover un cambio cultural y educativo para abrir la sociedad y ello ser favorecido
por los mecanismos de compensacin de los perdedores.
Administrar un cambio de expectativas en esta materia no es sencillo, mxime cuando
en el otro lado los socios comerciales la opinin es en general adversa, por cuanto:
i) en esos pases tambin subsisten intereses habr ganadores y perdedores y culturas
aislacionistas; ii) el track rcord y la reputacin de muchos pases latinoamericanos es
malo y el de Argentina no pasa por su mejor momento.

75

Existe en este campo una tarea para los partidos polticos en varias dimensiones. La
primera es convencerse y convencer a sus afiliados y constituency de lo inevitable
del cambio. La segunda es recurrir a sus think tanks para el debate de ventajas y
costos para el pas de dicho cambio, y para maximizar las primeras y minimizar los
costos. La tercera es extender el debate a la sociedad en general. Actividades conjuntas
realizadas con la participacin de actores de varios pases es til y en ese sentido el
esfuerzo que realizan los organismos internacionales debera profundizarse.
Pero como de globalizacin y regionalismo se trata, ac no termina la tarea. Es
necesaria la capacitacin de los cuadros polticos en todo aquello que tenga que ver con
negociaciones internacionales, no solo econmicas. Todos los espacios son importantes,
todos los teatros de negociacin y foros de discusin son relevantes, los econmicos, los
comerciales, los vinculados a cuestiones sociales, de defensa, de terrorismo,
estupefacientes, medio ambiente, migraciones, etc. Obsrvese sino, la relevancia que
tiene para el mundo latino el Congreso de la Lengua a realizarse en Argentina en
noviembre. En cada uno de ellos se necesita negociadores expertos en cantidad y
calidad (volviendo a lo comercial, negociar simultneamente Doha, Mercosur-U.E.,
ALCA, Mercosur exige un despliegue de recursos humanos y econmicos maysculos)
una contrapartida de polticos con formacin y capacitacin en cada uno de esos temas y
una estrecha relacin entre los gobiernos y las respectivas sociedades.
Por otra parte, los partidos polticos deben realizar una cuidadosa tarea de buscar sus
socios en la racionalidad en los pases con que se negocia y en los teatros de
negociacin internacional, a la hora de aunar esfuerzos en la bsqueda de consensos;
esto resulta particularmente importante considerando el dficit de reputacin de
Argentina. En ese sentido y en la agenda regional de los partidos polticos, es necesario
realizar actitudes cooperativas frente a problemas comunes en cuestiones tales como
pandemias, control del hambre y la mortalidad infantil, etc., que no son solo una
demanda tica, puesto que los logros que se alcancen tendrn un fuerte impacto
favorable (progresivo) sobre la distribucin del ingreso, a la vez que ayudarn a
mantener la gobernabilidad en los pases de la regin y a disminuir la crispacin de las
sociedades. Desde otro ngulo, la accin conjunta en pro de una mejor calidad
institucional provocar entornos de tolerancia en las relaciones entre pases grandes y
pequeos y contribuir a un clima regional menos conflictivo, como ha sido en su
momento la contribucin de la Carta Democrtica.
Los partidos polticos deben prepararse a convivir con una agenda mundial dominada
por diversas cuestiones: i) la nueva arquitectura del sistema financiero internacional,
que implica las cuestiones de fondeo para los mismos pero tambin las regulaciones
internacionales respecto de su accionar; ii) la liberalizacin del comercio y la reduccin
del proteccionismo en los pases desarrollados, crucial para los pases pobres y
medianos productores de bienes agrcolas; iii) la cuestin de la propiedad intelectual,
costosa para los pases no desarrollados; iv) reglas previsibles en materia de medio
ambiente (en este caso Latinoamrica puede ser un destinatario de inversiones en
forestacin); v) mecanismos que impidan que las migraciones se transformen en
sinnimo de marginalidad.
En relacin a los organismos multilaterales, su rol debe ser el de ayuda de emergencia y
hacia esa direccin debe apuntar la reforma indicada ms arriba; para muchos pases de
la regin, el FMI se ha transformado en una suerte de muleta que cumple diferentes
roles en materia de poltica econmica interna, no solo prestando financimiento sino

76

tambin fijando el plan. Realizar el esfuerzo de cancelar la deuda con el FMI permitir
recuperar la autonoma para fijar la agenda, y permitir adquirir reputacin por cuanto
haber sido capaces de dar ese paso (previo pago de la deuda contrada con el organismo)
implica haber adquirido una solvencia fiscal y, en alguna manera, haber alcanzado un
grado de adultez. Por ello, y esto es particularmente importante para Argentina, el
programa de gobierno debe incluir un sendero de cancelacin de la deuda con el FMI
que permita volver a la normalidad de un pas que no necesita ayuda de emergencia y
que por lo tanto, est en una situacin normal-, y que ha hecho de la emergencia un
hbito. En relacin al Banco Mundial y al BID, el espacio para un rol activo en
prstamos de inversin y en operaciones de asociacin (partnership) con el sector
privado es amplio.
Este esfuerzo de involucramiento y de docencia debe ser generalizado. Como se dijo,
los partidos polticos, sus think tanks, los parlamentarios de las comisiones
involucradas deben ser sujetos y agentes de esa tarea, y aqu nuevamente sera
bienvenido ms apoyo de los organismos internacionales de fondos y recursos humanos
para organizaciones como las universidades y centros de anlisis y discusin de poltica
internacional, pblicos y privados, como el CARI o el CEBRI, en Argentina y Brasil
respectivamente. Pero la tarea debe extenderse para alcanzar la mayor cantidad posible
de estamentos de la sociedad civil, desde los sindicatos hasta la Iglesia, pasando por las
organizaciones de productores y consumidores, los formadores de opinin, etc.
12. Comentarios finales
En las secciones previas se ha desarrollado una evaluacin de la situacin de los
partidos polticos y de su papel en la democracia, la percepcin que de los mismos tiene
la sociedad, su rol para mejorar las condiciones de pobreza y desigualdad en la
distribucin del ingreso que predominan en la regin y para fortalecer las instituciones.
Coincidimos con otros estudios previos en relacin a la brecha existente entre la
democracia como aspiracin y la satisfaccin con el funcionamiento de la democracia
en las sociedades latinoamericanas en general y en Argentina en particular. Esta brecha
se explica por una disconformidad con la forma en que los gobiernos gestionan as
como en cambios culturales importantes observados en las sociedades. Si bien
constituye un dato positivo el rechazo a gobiernos militares, no existe y as lo indican
con claridad los estudios de opinin pblica un rechazo similar frente al autoritarismo
o la mano dura. La combinacin de cierta complacencia por mano dura o accin de
un poder ejecutivo que se vea trabado por el Parlamento con la baja imagen del
Congreso y de los partidos polticos constituye una seal de alerta para el
fortalecimiento de la democracia que los partidos polticos deben intentar corregir,
frente a riesgo de que la divisin de poderes quede comprometida y que los partidos
queden ms excluidos de su rol de mediatizacin y representacin entre la sociedad y el
gobierno. Claro que para ello debern mejorar su reputacin. Hay demasiadas lecciones
y experiencias en Latinoamrica y en el mundo del resultado final de estos hegemnicos
como para insistir en la importancia este punto.
La inclusin social que perfecciona la democracia y que permite acceder a la ciudadana
social demanda mayor crecimiento y ms justa distribucin del ingreso, a la vez que la
reduccin de la pobreza mejora la gobernabilidad. El desempeo de Latinoamrica, vis
77

a vis el promedio de la economa mundial y el de las economas exitosas del sudeste

asitico en trminos de crecimiento econmico en las ltimas dos dcadas (tasa media
anual y volatilidad) ha sido francamente desalentador, con la excepcin de Chile.
Los partidos polticos han sido corresponsables de este fracaso, dado que se trat de un
perodo en el cual la presencia y el protagonismo de gobiernos militares se diluy
respecto a los aos previos. Ello indica que han existido problemas que los partidos
deben rever, en orden a mejorar su capacidad de gestionar eficientemente el pas en el
rol que les toque desempear, gobierno u oposicin (con representacin parlamentaria).
El circuito entre instituciones, prudencia fiscal, inversin y comercio desempea un rol
de soporte para el crecimiento econmico y el desarrollo social. En ese sentido, ya no
solo los partidos polticos en particular, sino la clase poltica y dirigente en Argentina y
Latinoamrica en general, tienen una deuda que se mide en la baja calificacin de las
mismas.
La construccin de instituciones de calidad y su posterior enforcement y respeto es
una responsabilidad de los polticos. Si las instituciones son eludidas o violadas por
los polticos, es difcil que la sociedad las respete. El diseo jurdico de la institucin es
condicin necesaria para su funcionamiento, no condicin suficiente. La experiencia
argentina en relacin a la Suprema Corte ampliacin, de la negociacin sobre la
Reforma Constitucional, los permanentes desvos a una sana institucionalidad fiscal, la
prdida gradual de independencia del BCRA, los procesos poco transparentes de
negociacin de leyes en el Congreso, son algunos ejemplos de cmo y por qu se
desgastaron las instituciones nacionales y lo poco que contribuyeron los partidos
polticos a su afianzamiento. Lo que es ms grave, prevalece la sensacin que las
sociedades tampoco se entusiasman en luchar por la vigencia de instituciones, lo que
termina conformando un crculo vicioso entre calidad y confianza. En definitiva, una
leccin aprendida de la experiencia argentina vis a vis los pases exitosos es que las
instituciones hacen diferencia. Probablemente sea necesario un esfuerzo en el plano
educacional para generar dos efectos: una demanda genuina por mejores instituciones
(que las instituciones mismas impartan), e inculcar el respeto y el sentido de defensa de
las buenas instituciones.
La prudencia fiscal es fundamental a la democracia por cuanto est en el corazn de la
gobernabilidad. Las experiencias traumticas que vivi Argentina a fines de los 80 se
debieron en parte al impacto en los precios de la monetizacin de desequilibrios fiscales
a niveles exorbitantes. En la crisis de de fines del 2001 jug un papel importante la falta
de financiacin para cubrir el dficit de la Nacin y de las Provincias; en el corazn de
ambas crisis, hubo un factor comn con diferentes patologas: los desequilibrios
fiscales.
La experiencia argentina indica que no siempre son suficientes marcos institucionales
fiscales sin una fuerte conviccin de la sociedad y un soporte de los partidos polticos
alrededor de ellos: el tratamiento parlamentario de la Ley de Responsabilidad Fiscal en
1999 ms all de tratarse de un proyecto de por si light revel la escasa conviccin
de los legisladores con el instrumento que estaban considerando. Pocos meses despus,
ya era violada. La organizacin fiscal federal de Argentina tiene mucho que ver con sus
desequilibrios fiscales.
Arribamos as a una cuestin crucial que hace a la funcin estabilizadora de los partidos
polticos. En los polticos considerados individualmente existe una fuerte tendencia a
maximizar los objetivos de corto plazo y no actuar contracclicamente sino
procclicamente, pensando en la eleccin inmediata, de la que depende su propia
78

reeleccin en algunos casos (los comportamientos procclicos en tiempos preelectorales

no son patrimonio exclusivo de los gobiernos latinoamericanos; tambin se dan en los
pases desarrollados, solo que en stos casos estn ms limitados institucionalmente,
adems de disponer de mayores mrgenes fiscales). Los partidos polticos tienen
incentivos de ms largo plazo pues ser co-protagonistas de los errores cometidos por
sus representantes en el gobierno puede contaminarles en el futuro.
Es imprescindible una discusin de las reglas para cortar este circuito vicioso. Una
opcin sera volver al viejo precepto constitucional argentino, que, en relacin al
mandato presidencial estableca la prohibicin de la reeleccin inmediata (ms
restrictivamente debera establecerse la prohibicin de reeleccin definitiva para evitar
el sndrome de un Presidente rehn). Complementariamente, los partidos polticos
deberan incluir en sus cartas orgnicas limitaciones para que ex presidentes
nacionales ejercieran cargos partidarios ejecutivos.
Las reformas incorrectamente diseadas, insustentables, tienen mal final y su
resolucin implica costos enormes para la sociedad. Es responsabilidad de los
partidos polticos acompaar crticamente la reforma, sin sabotearla pero evitando la
complicidad de los errores. En ese sentido, las reformas generan oportunidades. Un
ejemplo ilustrativo fueron las privatizaciones argentinas que generaron ingresos fiscales
directos por ventas de activos slo para el Estado Nacional por ms de 30 mil millones
de dlares, que terminaron financiando, por una u otra va, desequilibrios fiscales en
lugar de utilizarse para el rescate anticipado de deuda a pesar de reconocerse la
existencia, ya a mediados de la dcada, de un peligroso sendero de amortizacin de
deuda pblica. Una combinacin de menor endeudamiento y dficit fiscales ms bajos
en la dcada hubiera mitigado los efectos nocivos de la revaluacin del peso, evitado el
debilitamiento del sector financiero (menor exposicin con el sector pblico) y
disminuido el impacto de shocks externos. La contrapartida es la forma en que Mxico
aprovech la oportunidad del NAFTA o Espaa su acceso a la UE.
Las oportunidades permiten cierto catch up y luego dan mayor flexibilidad; pero no
estn exentas de costos. Lo que est claro es que el retroceso, una vez iniciado el
camino de la reforma, es altamente costoso en trminos sociales. A mayo del 2004,
pobreza y desocupacin en Argentina alcanzan a 44,3% de la poblacin total y 14,8%
de la Poblacin Econmicamente Activa respectivamente (y esta ltima cifra llega a
19% si se excluyen los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de Hogar). Por eso, los
partidos polticos -particularmente aquellos con representacin parlamentaria- deben
moldear las presiones antirreformistas, dndoles la racionalidad en trminos de corregir
sus aspectos negativos sin socavar sus cimientos en aquellos aspectos que son positivos.
Lamentablemente, la vertiente ideolgica, combinada con intereses particulares,
domina sobre el bien comn y explica a veces giros dramticos en las polticas pblicas.
Los partidos polticos deben internalizar y transmitir a sus cuadros y a la militancia que
en la prudencia y en la menor volatilidad estn las claves para una construccin futura
ms slida. Y que deben prepararse y trabajar con ese objetivo y en esa direccin.
Si bien la reforma es el nico camino, viabilizarla obliga a ejemplaridad (reducir
corrupcin dentro del partido y en relacin al Estado). Los partidos polticos deben
contar con cdigos de tica y de conducta muy estrictos y de aplicacin muy severa. Un
aspecto a analizar es el alcance de los fueros (privilegios) de que gozan los
parlamentarios, diseados originalmente para proteger frente a persecuciones polticas.
Los partidos deberan poseer mecanismos ms expeditivos para purgarse de quienes se
involucran en cuestiones de corrupcin.

79

La reforma exige tambin redes de contencin social y compensaciones de perdedores.

Los partidos polticos deben preverlas en sus programas y plataformas, tanto para
administrarlas eficientemente si les toca ser gobierno, en alguna forma como para
auditarlas constructivamente desde la oposicin. En los pases de organizacin poltica
federal, la coordinacin de la accin en distintos niveles obliga a una articulacin
precisa que obliga tanto a oficialismo en el gobierno cuanto a la oposicin, cada quien
sin cambiar su rol esencial.
Una seal alarmante de la poltica latinoamericana es el bajo nivel de inters en poltica,
ms all que los ndices de participacin electoral sean razonables. Un dato interesante
es la menor asistencia que se observa en las elecciones cuando stas son solo
legislativas. Ello probablemente est asociado con la mala imagen de los polticos, y
con la creencia de la inutilidad del voto como instrumento de cambio (todos sin lo
mismo, el pas est conducido en beneficio de unos pocos) y con una cuestin
cultural de desinters.
Los partidos polticos deberan ser ms abiertos, lo que les permitira contener al
electorado fluctuante, contener la huda hacia fuera del sistema y limitar de manera
competitiva el surgimiento de emergentes. Ello implica mayor movilidad dentro del
partido, elecciones internas peridicas para cargos partidarios (tambin en este caso con
lmites a la reeleccin), apertura permanente de la afiliacin. Todo ello limitara el
riesgo de esclerotizacin y anquilosamiento.
Pero, como contrapartida, esta apertura exige involucramiento ciudadano: un nivel de
asistencia en elecciones internas para cargos partidarios o nacionales de 15% 20% del
padrn de afiliados deja la integracin de los cuadros superiores del partido o de la
representacin parlamentaria (cuando no del candidato presidencial) en manos de una
combinacin de la burocracia del partido (sobre todo, si existe la opcin de reeleccin)
con el activismo que en general se ubica en los extremos del arco ideolgico o compone
la base de beneficiarios del rgimen clientelista. De esta manera, el ciudadano medio no
se siente representado (ni siquiera el afiliado medio) y ello genera otro crculo vicioso.
El problema es que el inters por involucrarse en poltica de la ciudadana es bajo, lo
que se asocia con dos sensaciones: el descrdito que genera la atmsfera de corrupcin
(dedicate a la poltica y tira la honra a los perros reza un antiguo dicho de la sabidura
popular). En este sentido, Argentina necesita un mayor involucramiento empezando en
la juventud. Necesitamos un proceso, que debe iniciarse en la escuela, de exaltacin de
las virtudes cvicas y considerar, como lo ha sealado la Iglesia, que la poltica en tanto
ejercida como bsqueda del bien comn, es una tarea excelsa. Como mnimo, una
adecuada enseanza de la importancia de ejercer y hacer ejercer los deberes de la
ciudadana, el estudio de la Constitucin, la formacin tica y la responsabilidad
ciudadana deberan ser impartidos en el sistema educativo, como algo sustancial y no
como un simple relleno (obviamente, no se trata de hacer activismo estudiantil).
La recuperacin del rol de los partidos polticos en la mediatizacin de las demandas
sociales y en la representacin debera facilitar un clima ms distendido en el cual sea
ms fcil establecer consensos y administrar la gobernabilidad. La participacin por
afuera del sistema corre riesgo de ser catalizadora de cambios, pero carece de un final
previsible en trminos de que el nuevo equilibrio que se alcance puede ser de muy
diferente signo en relacin a la preservacin de la democracia y libertad. En ese sentido,
an cuando las instituciones sean cuestionadas, el esfuerzo debe hacerse desde su
vigencia y no contra ella.
80

A menudo se pregunta a quin deben responder los polticos, si a los votantes o a sus
financistas. Est claro que no a los intereses de estos ltimos. Pero, ya en otro eje del
debate, quizs sea ms complicado entender que tampoco a los intereses exclusivos de
sus votantes. Los polticos deben, en cuanto funcionarios electos en el Poder Ejecutivo o
en el Parlamento votar por el bien comn de toda los integrantes de la sociedad, los
hayan o no votado (este matiz y esta responsabilidad debe impregnar la plataforma
electoral para evitar la percepcin de falsas promesas). Ms an, deben hacerlo desde
una perspectiva intergeneracional, es decir teniendo en cuenta los intereses de quienes
an no estn, pero sufrirn en el futuro las consecuencias de las decisiones presentes.

REFERENCIAS
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El Coloquio. Buenos Aires.
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Caribbean: breaking with history. Washington
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81

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20- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004: La
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Bridges for Development: Policies and Institutions for Trade
and Integration, (Devlin, Robert y Estevadeordal, Antoni
Editores). Banco Interamericano de Desarrollo. Washington.

82

II. El liberalismo moderno

83

II. El liberalismo moderno

Introduccin
Las ideas de la libertad han generado desde hace varios siglos un grave cuestionamiento
del orden autoritario preexistente, pero tambin han formulado un programa de accin.
Ambos, el cuestionamiento y el programa, forman parte de una cosmovisin que se basa
en la autonoma, responsabilidad y libre albedro del ser humano.
Por su propia naturaleza no es una construccin esttica y ha sufrido un proceso de
perfeccionamiento gradual y acumulativo que tuvo su gran desarrollo en los gobiernos
constitucionales o sujetos a la ley y al estado de derecho en los siglos XIX y XX,
acompaando y nutrindose de las transformaciones econmicas y tecnolgicas que
reposiciona las fronteras del espritu humano.
La idea de la frontera es vital. El proyecto de la libertad se expande sistemticamente y
est siempre buscando lmites y aprovechando oportunidades. El mundo es, en su
devenir y transformacin, un espacio para desarrollar en todas sus manifestaciones el
cuestionamiento y el espritu emprendedor.
Este artculo se enfocar en los problemas modernos de estas ideas, como programa y
visin en Latinoamrica. La estructura del mismo es la siguiente:
En la primera seccin repasaremos el desencanto de la opinin pblica con las
reformas institucionales, polticas y econmicas recientes y su naturaleza, as como los
fracasos, limitaciones y carencias de las nuevas estructuras organizacionales.
En la segunda seccin abordaremos la libertad y su consecuente agenda, como una
cultura, una forma de ver el mundo y sus consecuencias internas de tolerancia, tipo de
gobierno y caractersticas de su ejercicio, las emergencias que se afrontan y los miedos
de hacernos cargo del destino personal.
En la tercera seccin exploraremos la actitud que se crea en una marco de libertad, la
importancia de los incentivos, la interaccin con las expectativas de equidad.
Se revisan tambin los procedimientos aplicados en cuanto al fortalecimiento del capital
humano, la competencia y la descentralizacin como instrumentos vitales de esta
cosmovisin.
El nfasis en la transparencia, la estabilidad, la integracin y la ausencia de privilegios
en la concepcin del mundo asociada a la libertad. El sentido de canalizar la coercin
estatal en las leyes impositivas como un mecanismo propio de un sistema de libertades.
En la cuarta seccin abordaremos el conflicto con sus condicionantes histricos como
el corporativismo y el colectivismo; sus lmites y sus promesas.

84

En la quinta seccin revisaremos algunos temas especficos como el medio ambiente,

el sistema democrtico, la paz y la cooperacin internacional, la miopa intertemporal,
transferencia de pasivos entre generaciones.
En la sexta seccin haremos la conclusin final como un corolario. La libertad es
imprescindible e inescindible.

85

I. El desencanto con las reformas emprendidas

La grave crisis poltica, institucional y econmica que Latinoamrica vivi durante
varias dcadas, pero que hizo eclosin a comienzos de los ochenta, propici una enorme
agenda de reformas que comenzaron con la recuperacin de un orden institucional
pluralista.
Posteriormente se extendi la agenda para generar una estructura de relaciones
exteriores y de vinculaciones constructivas y tolerantes.
La reforma sigui la secuencia, buscando darle una mayor racionalidad y lgica a las
reglas econmicas y a reconstruir la sociedad civil, su dinamismo y sus matices.
El objetivo era dejar atrs estructuras autoritarias creadas al amparo de la guerra fra y
del fracaso del proceso de transformacin e incorporacin social luego de las crisis de
los aos treinta. El fracaso de los procesos de aislacionismo seguido como una respuesta
casi generalizada a esa crisis, a las consecuencias del estallido de la segunda guerra
mundial, y de una valoracin equivocada de los rasgos y modos operativos del mundo
econmico, que continuaba muy traumatizado por episodios de los aos 30. Por otra
parte contribuyeron tambin al cambio las nuevas tecnologas de salud, explosin
poblacional, envejecimiento, y de produccin agrcola, que hicieron imposible una
ayuda conceptual limitada al anterior estado de las artes y el conocimiento.
Esta perspectiva que acompa a una revolucin en las comunicaciones que
inicialmente no se apreci en su correcta magnitud, procuraba entre otras metas una
construccin de la sociedad civil como la existente en los pases desarrollados y se
debati en un marco de severas transformaciones a escala mundial, causadas por las
crisis econmicas generadas a partir de la ruptura del orden monetario internacional de
Bretton Woods y los shocks petroleros. En particular tuvo singular impacto la
aceleracin inflacionaria mundial con el abandono de las reglas vinculadas
indirectamente al patrn oro.
El restablecimiento del marco democrtico se dio en la esfera de una genuina demanda
de reconstruccin de los lmites del poder del Estado. Se haban verificado terribles
violaciones de los derechos civiles y humanos, en el trasfondo de guerras civiles
abiertas o solapadas, con el contexto de la guerra fra como su fuente de alimentacin.
Esa construccin del Estado democrtico requerira una cuidadosa elaboracin de los
lmites de ejercicio del gobierno y la coaccin y de la superacin de las consecuencias
de los hechos fratricidas preexistentes.
El progreso fue muy marcado y no tiene parangn histrico en trminos de libertades
pblicas y consolidacin de un sistema pluralista y abierto, de modo simultneo en los
distintos pases.
Las limitaciones y carencias no deben hacernos perder la perspectiva de lo logrado en
trminos no slo de resolucin de conflictos, sino tambin de la sucesin de gobiernos
democrticos por otros de la misma naturaleza pero de distintas fuerzas polticas.

86

Tampoco debe subestimarse el grado de extensin de la libertad de opinin y de

expresin de disidencias. El sistema no fue perfecto ni tampoco la calidad del liderazgo
que con excepciones muy destacadas no fue sobresaliente.
Ello ha sido atribuible a diversos factores. Por un lado la institucionalidad de las
polticas dificulta la renovacin y promueve la consolidacin de las burocracias. Por
otro, la sociedad muestra al mismo tiempo un alto inters y apoyo a la democracia como
rgimen de gobierno y una baja voluntad de participacin que encierra, en ltima
instancia, la desconfianza y la baja credibilidad de la representacin y de sus sujetos
concretos: los polticos. El problema es que esta disyuntiva, sin la participacin de la
mayora de la poblacin no se soluciona: la mejora de la calidad poltica exige un
compromiso de participacin que hoy no se percibe.
Pese a esto y a las reservas que todos tenemos nunca habamos vivido en Amrica del
Sur un proceso similar de modo simultneo y con tantos avatares econmicos y sociales
que no lograron alterar esta sustancia fundamental.
Ello no impidi ni impide problemas de hegemonismos ni de riesgos autoritarios o de
retrocesos a procesos no plurales de gobiernos. Simplemente han pasado a ser
excepcionales.
El problema principal fue, sin duda, la excesiva expectativa que se deposit sobre el
efecto del cambio en la forma de gobierno el paso a regmenes democrticos- para
resolver la carencia de recursos y el bajo inventario inicial de riqueza para abordar la
agenda econmica y social, tan ambiciosa como urgida en su temporalizad.
La integracin tuvo dimensiones de defensa y seguridad que al tiempo de reforzar la
confianza interna permiti ir resolviendo problemas de lmites, aprovechamientos de
cuencas hdricas, proteccin del medio ambiente que a su vez transformaron las
relaciones internas de fuerza en los propios regmenes de cada uno de los pases.
A veces se interpret errneamente por la misma ansiedad de resultados econmicos
que esa agenda se focalizaba slo en los recursos humanos y en la utilizacin de los
espacios econmicos con un plano de incentivos a los acuerdos comerciales y de
cooperacin tecnolgica y educativa.
En el trasfondo se produjo un importante acercamiento entre pases que tuvo como
principal limitacin la pobreza del desarrollo institucional de integracin en
comparacin con los fenmenos ms exitosos de Europa y Amrica del Norte y de los
avances registrados a escala mundial. Por otro lado, se logr un aumento del
intercambio intrarregional sin excesivos desvos de comercio
Ese proceso y su afirmacin exitosa seguramente requiere liderazgo y lucidez para
consolidarse y una referencia precisa de las falencias, pero ha dado saltos cualitativos
muy sobresalientes, en particular en el rea de defensa y asuntos limtrofes, como en la
cooperacin poltica externa en asuntos de mantenimiento de la paz a nivel mundial.
La reforma econmica ha sido sin duda compleja por el punto de partida, el contexto
global, el gravsimo deterioro de los precios de los recursos naturales y los trastornos de
adaptacin a un mundo de transacciones financieras virtuales y en tiempo real.

87

En particular se parta de estados muy corporativos, endeudados en desproporcin a los

mercados financieros y de capitales clandestinos, as como de aquellos accesibles
internacionalmente con regulaciones heterogneas, antojadizos y al detalle. Exista, y de
ello no hay un buen reporte, una gran opacidad en su instrumentacin en el marco de
muy alta inflacin o mega inflacin.
Un deterioro marcado en la infraestructura energtica, vial, de saneamiento y
comunicaciones agravaba esa descripcin.
Una definicin de derechos de propiedad y reglas de juego absolutamente arbitraria por
la capacidad de la poltica pblica para modificarlos instantneamente, afectaba los
procesos de acumulacin y de inversin.
La inconsistencia actuarial de los seguros sociales era un problema dramtico. En ellos
se devengaban inmensas deudas implcitas en vejez, invalidez y muerte; como en salud
y accidentes de trabajo generando una deuda pblica que colapsara por su dimensin
cualquier intento de normalizacin y de reglas de juego estables.
Un problema similar se daba en la regulacin laboral que propiciaba un creciente
empleo informal.
El sistema empresario pblico donde se acumulaban los roles de regulacin, prestacin
y control reflejaba un contexto con seales asignativas muy errneas, as como
desperdicio de los esfuerzos de inversin.
Las economas eran poco abiertas, los regmenes cambiarios encubran fuertes
distorsiones y la puja distributiva tensaba las relaciones econmicas y sociales.
El diseo de las polticas tributarias y arancelarias donde prevalecan los tratamientos
subjetivos, creando un sistema carente de organicidad con miles de sistemas tributarios
y de comercio exterior, completados por un sistema an ms arbitrario de permisos de
cambio y licencias.
Ello se extenda con un carcter ms pernicioso en el sistema financiero con el crdito
dirigido a los amigos del poder y reglas contables de auditoria y superintendencia que
espiralizaban la ineficiencia, la confusin y la corrupcin o era capturado por el eslabn
de privilegios que se haba instalado.
El entorno inflacionario multiplicaba an ms las transferencias regresivas que
alcanzaban particular significacin. En los casos de la banca pblica y los regmenes de
redescuento, las patologas se haban vuelto emblemticas. La fortuna y la subsistencia
dependan del favor oficial, de la regulacin bancaria apropiada.
El sistema de transferencia entre los distintos niveles de gobierno, conocido en la
literatura como federalismo fiscal, alcanzaba niveles de irracionalidad y arbitrariedad
extrema con un sistema de rescate obligado de gobiernos subnacionales que extremaba
la tendencia al desequilibrio. Ello se facilitaba con un rgimen presupuestario que se
cambiaba ao a ao.

88

Bsicamente las reformas econmicas en Amrica latina trataron de normalizar este

aspecto y racionalizar la poltica de reglas organizativas en lnea con las prcticas de
pases ms desarrollados y transparentes.
Ello dio lugar en los hechos a la bsqueda de un orden monetario y fiscal, que
permitiera alcanzar la estabilidad en sentido amplio, reducir a niveles del mundo
desarrollado la inflacin y evitar que la crisis e inconsistencia fiscal hicieron estallar el
orden monetario.
Un rgimen regulatorio organizativo distinto para las actividades privadas, dejando de
lado un control de precios, salarios, autorizaciones, tasas de inters, cambios que
generaba una inmensa maquinaria de corrupcin y deterioro econmico.
La reforma incluy un rgimen tambin simplificado de impuestos y comercio exterior2.
Un nuevo rgimen regulatorio del sistema financiero y su autoridad monetaria, as como
de reglas para la gestin pblica y de manera equivalente para seguros y reaseguros.
En el rea empresaria pblico implica separar las actividades de regulacin, prestacin y
control evitando los subsidios encubiertos y cruzados (por ejemplo, muchas de las
empresas pblicas no hacan los aportes provisionales). La transferencia al sector
privado tuvo mucho que ver con problemas de solvencia de sector pblico o su
capacidad de inversin o de gestin.
La resolucin de la reforma de los seguros sociales fue muy traumtica y decisiva para
el largo plazo, y en muchos casos, comprenda la gestin privada de fondos de pensin
con reformas que buscaban reponer la solvencia actuarial, siendo ocultada en la
construccin de un sistema de cuentas personales la verdadera transformacin de la
solvencia intertemporal
En esa agenda estuvieron tambin los cambios en las reglas de transferencias y
gobiernos subnacionales, as como las reglas de responsabilidad fiscal que alcanzaron
mayor relevancia en las reformas de Brasil de Fernando Henrique Cardoso.
Una parte no menor fue la normalizacin de los procesos de deuda pblica a nivel
interno y externo, as como la explicitacin de deudas ocultas que hicieron estallar la
solvencia de muchos estados nacionales (esqueletos).
La otra componente de las reformas fue desarrollar la sociedad civil y sus
manifestaciones, as como la convivencia pluralista en sociedades donde el peso del
Estado en la economa y las regulaciones, as como las caractersticas de Estado
potencial prcticamente haba sepultado la posibilidad de alternancia en el poder y
respirar la posibilidad de prensa libre y vida autnoma del gobierno.
Como en otras cosas hubo una transformacin que fue desigual y simultnea. En las
geografas y ciudades ms cosmopolitas este proceso avanz mucho; en las reas ms

Cuando el autor era ms joven, en la Repblica Argentina medamos protecciones efectivas de ms de

3000%, o sea que podamos hacer una actividad 30 veces ms costosa que a nivel internacional y ese
subsidio lo pagaba el resto de la economa y ello dependa de una resolucin ministerial-.

89

atrasadas y alejadas siguieron prevaleciendo con otro ropaje comportamientos muy

alejados de las pautas de la tolerancia y la sociedad abierta.
Como cualquier observador equilibrado puede sealar, esas reformas exceden el espacio
de ideas liberales aunque estn imbuidas de su alma en el sentido de lo que da
renombre a las democracias liberales del ltimo siglo y medio.
Ese bao de racionalidad y de dejar atrs la intolerancia y la arbitrariedad no fue
ejecutada siempre con eficacia, transparencia y decencia. Hubo de todo y la
incompetencia no fue su peor expresin.
El retroceso sobre ese perodo de enormes expectativas que se abrieron a comienzos de
los noventa est edificado sobre el desencanto con sus resultados, tanto sobre la
naturaleza de los mismos (la mejora en los recursos disponibles no era sustancial) as
como la desproporcin con las expectativas desatadas.
En particular, no se registraba adecuadamente el serio deterioro de los precios de los
recursos naturales del rea en trminos reales que reduca sistemticamente la renta
disponible, como as tambin la mayor poblacin y los menores rendimientos de las
actividades extractivas. A ello se sumaba el peso del endeudamiento histricamente
acumulado para no afrontar el problema de menores recursos.
As se atribuan a las reformas los agravamientos en los indicadores de distribucin, esto
es coeficientes de Gini cada vez mayores.
Resulta conceptualmente posible que ese deterioro distributivo sea asignado a otros
factores. Una hiptesis atractiva compartida por el autor de este trabajo, sugiere que el
deterioro distributivo se debe a un cambio tecnolgico usador de capital y capital
humano y muy ahorrador de mano de obra no calificada, que ampla dramticamente los
precios relativos que remuneraban a las dotaciones de recursos de los sectores de
ingresos altos y bajos.
Ello se ha visto agravado por un deterioro adicional por la demanda de recursos
materiales versus productos virtuales en los ltimos treinta aos, que hizo que la
economa mundial ahorrara especficamente peso y produccin fsica y, en particular,
recursos provenientes de la utilizacin de tierra.
En consecuencia la demanda directa de mano de obra no calificada se derrumb y la
remuneracin de ella an ms. La capacidad de financiar la distribucin del ingreso a
partir de la tributacin de los recursos provenientes de la renta de la tierra que haba sido
la clave de Latinoamrica en la posguerra, se vio deteriorada por la cada de precios de
los bienes provenientes de los recursos naturales.
Ello se tradujo en altsimos niveles de desocupacin e informalidad que no eran
atribuibles a las reformas, pero afectaban seriamente la distribucin de ingresos.
Probablemente, en ausencia, de las reformas antiinflacionarios y de la tributacin, as
como de eliminacin de los regmenes de privilegios, en crditos pblicos e
impositivos, realizados al amparo de las reformas comenzadas a mediados de los
ochenta la distribucin de los ingresos se hubiera visto agravada en mayor medida.

90

En particular fue muy importante la reduccin de impuestos sobre la mano de obra. En

ausencia de esa medida la crisis de empleo hubiera sido ms aguda y alcanzando
proporciones excepcionales.
De todas maneras, el Estado fall en la previsin del tipo de problemas que iba a
afrontar la sociedad en particular los perdedores con menor acceso a la informacin. Y
fallo en las tareas de contencin y reorganizacin de los perdedores o desplazados por el
cambio estructural de la economa luego de las reformas.
La pobreza depende mucho del empleo y del nivel de actividad. En general se reduce
cuando en la familia aumentan las fuentes de ingreso y las horas trabajadas. Ello se
potencia si, adems, la mejora de los precios internacionales, o la baja de la tasa
internacional, o el mejor desempeo de los vecinos permite un tipo de cambio de
equilibrio ms bajo.
A ello convergen tambin las polticas sociales que se instrumentan, tanto sea en
transferencias directas a las familias de carcter permanente (subsidio por escolaridad o
a la vejez) como por el diseo del sistema tributario.
Un factor muy decisivo en ese sentido son las polticas fiscales. Por ejemplo no hay
nada ms reaccionario que los subsidios subjetivos a las ganancias de los sectores de
mayor ingreso, probablemente slo la inflacin sea ms regresiva.
Otro factor muy regresivo es la acumulacin de dficit pblicos para financiar
incrementos del gasto corriente medido en trminos del numerario (por ejemplo, dlares
en la convertibilidad).
Ello sube la tasa de inters y el riesgo pas generando una remuneracin menor al factor
trabajo. Prcticamente la remuneracin de los ingresos de los trabajadores menos
calificados es el recproco, o vara de forma inversa, al riesgo pas.
Por ello los indicadores de pobreza y distribucin se agravan cuando este indicador se
deteriora. En el corto plazo es posible mitigar estos efectos con ms endeudamiento,
pero ello slo agrava el problema a futuro.
Por ello las reformas con insuficiencias o debilidades en su programa fiscal son muy
regresivas, tanto por el endeudamiento que provocan, como por las crisis y su efecto
deletreo sobre los sectores de ingresos bajos.
Otro factor que sin duda afect el impacto distributivo de las reformas fue que fueron
realizadas en un entorno que no favoreca un accionar competitivo y demoraba
sustancialmente la adaptacin a las reglas mundiales.
As por ejemplo, era muy importante no dar seales contradictorias como las que surgen
de un cierre creciente de la economa, an cuando se hable de apertura por cuanto la
poltica cambiaria y de endeudamiento castiga severamente al sector exportador que
tericamente se est potenciando por la exportacin.

91

Hay que recordar que una parte sustancial de los sectores pobres dependen de reas que
son exportadoras netas y los efectos de la sobrevaluacin inducida por el endeudamiento
pblico las destruye.
La otra reforma importante que sufri un fracaso fue el sistema poltico. Este fue
perdiendo capacidad de representacin por un sistema cada vez ms oligrquico en la
conformacin de aparatos polticos que alejaban las decisiones de los ciudadanos y las
centralizan en el Poder Ejecutivo Nacional o en un sistema que por su clientelismo y
estatismo no era desafiable.
Un factor que siempre llama la atencin en nuestros pases, es que durante las
democracias representativas nuestros dirigentes medidos en las encuestas de opinin
pblica no fueron electos por nadie. Prcticamente carecen de respaldo afectivo en la
ciudadana y en las fuerzas vivas.
Muchas veces ms de 40% de la renta nacional que se eroga en gasto pblico no es
pagada por nadie, pues no hay quien reclame por su eficiencia.
Ese viejo dictamen de no hay imposicin sin representacin parece quebrado y la
respuesta o la magnitud del contribuyente es nula. Lo nico relevante es la corporacin
de funcionarios electos y polticos, o la corporacin burocrtica y sindical que maneja o
se ve afectada por el gasto.
Esta ajenidad es esencial eliminarla para recrear una autntica democracia con
controles y balances. Probablemente resida en ella una explicacin bsica del proceso
del funcionamiento de las reformas y la legitimidad del sistema poltico. En ltima
instancia las reformas funcionaron mejor donde esta correspondencia entre tributacin y
gasto encontr mejor respuesta en la ciudadana.
Este esfuerzo pedaggico adems disminuy la aceptabilidad de comportamiento de
evasin del sistema tributario con el efecto deletreo que ello tiene sobre el rgimen
representativo. El peor impuesto es el que no se cobra por su regresividad y la
competencia desleal que genera.
Otro factor decisivo en el descreimiento de las reformas fue el funcionamiento y la
calidad del estado de derecho, la falta y falseamiento de la divisin de poderes y la
confiabilidad del rgimen judicial.
Sin estos elementos es imposible evitar un comportamiento miope, de ganancias fciles,
de proyectos de muy rpida maduracin, sin crear y demandar en estructuras sociales
civiles y en un entramado de representaciones diferentes.
La fragilidad de las instituciones, la facilidad con que han sido reformadas las
constituciones y rotadas y cambiadas la Corte Suprema y los tribunales electorales y de
alzada -en su momento con un fuerte apoyo popular- da una idea de la enorme
dificultad para afianzar la credibilidad y la reputacin. Ello no slo ocurri en el
gobierno federal sino tambin en gobiernos estaduales. A veces an eso, en las
expresiones de los gobernantes si se presta atencin a los mismos no parece ser
relevante. Es como si el criterio de mayora pudiera ignorar el derecho y los
compromisos del acuerdo institucional.

92

Al no haber lmites, todas las acciones son altamente especulativas y el entramado

institucional es frgil y a veces parece irrelevante. En algunos casos, peor an, la seal
de la decisin institucional es la indicacin que las reglas pblicas van a ser violadas.
Resulta inolvidable e imborrable en ese sentido la ley argentina de intangibilidad de los
depsitos financieros, o la ley de solvencia fiscal que fuera violada en primer ao de
vigencia.
Otro factor dramtico de desencanto es la ineficacia estatal. Ella remite a sus funciones
ms bsicas como regulador y proveedor de servicios esenciales.
Las regulaciones son letra muerta, se elaboran como parte de la retrica y su
superabundancia slo parece ser relevante para el cohecho o peaje para superar cada
paso y trmite administrativo, pero irrelevante para la funcionalidad y la confianza
colectiva.
Ello abarca un nmero inmenso de actividades en la que el Estado es insustituible y que
no son cumplimentadas an cuando la diferencia implica riesgos mortales. Aunque
parezca paradjico la poltica de gobierno es ampliarse en actividades comerciales o de
servicios que pueden y deben ser prestadas por agentes no gubernamentales.
Ese deterioro del contexto por ejemplo, en medio ambiente y saneamiento, en cuidado
de incendios y catstrofes genera una creciente incredulidad sobre la cohesin social y
la proyeccin de pertenencia a la comunidad y a la Nacin.
La ineficacia de proveer servicios es legendaria. Su rasgo sobresaliente es la absorcin,
por parte de la burocracia y el servicio de apoyo administrativo, de una gran parte del
esfuerzo financiero de los contribuyentes.
En otros casos el rol parasitario de los recursos pblicos es absorbido por prcticas
corruptas que encarecen la provisin de bienes e insumos de la actividad a realizar. Esta
tendencia se nota mucho sobre todo cuando la sociedad se vuelve ms abierta e
informada.
Esa agenda obliga a muchas confrontaciones y normalmente lleva a buscar chivos
expiatorios para no hacer mejorar la eficiencia. Ello en particular es fcil de transmitir
cuando no existe correspondencia entre gasto y recursos.
Si los ciudadanos no pagan ya sea por la transferencia fiscal federal o provincial, o por
el diseo del sistema tributario que carga en los consumidores de otras jurisdicciones el
efecto de las burocracias locales, el caso para las explicaciones absurdas es fcil de
construir.
Cuando por el contrario hay que cobrar impuestos no transferibles la tensin poltica es
mxima. Por esta razn los impuestos de ms alta evasin son las contribuciones
inmobiliarias, provinciales y locales.
Resulta difcil encontrar en los debates polticos un nfasis en mejorar la eficacia
administrativa del Estado por esta misma razn. No hay voces atentas al problema
porque el costo lo paga otro.

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Como resumen, el desencanto por las reformas guarda explicaciones que no tienen que
ver con las mismas, sino con su insuficiencia, su inconsistencia, su reducido alcance, la
baja pedagoga para su explicacin, los procesos de liderazgo, la crisis de representacin
y la ausencia de jerarqua del estado de derecho y la generacin de un sistema de
representacin eficaz.
La molicie intelectual ha llevado a veces a calificativos rpidos como neoliberal, sin que
nadie sepa bien qu significa incorporar en un mismo catlogo experiencias de reformas
muy exitosas y muy fallidas. En ese sentido hay un peligro sustancial que es el creciente
peso de los neo-bobos como dira un ex presidente de Brasil. que repiten al hartazgo
incoherencias con riesgo de descartar un anlisis serio, ms responsable de las razones
de resultados dismiles.

II. La cultura de la libertad

El valor de la libertad

Cuando se analizan las ideas de la libertad hay que reparar que ellas son mucho ms que
un programa poltico social o econmico. En realidad, en su conjunto, forman una
cultura, una aproximacin de la experiencia humana para organizar la convivencia en la
creatividad.
En todo el enfoque predomina el doble vnculo para construir una libertad de la opresin
del gobierno, del derecho al trnsito interno y externo, de opinin de actividad, de gusto,
de diversidad, de preferencia, de evitar el hegemonismo y cuidar la pluralidad, de
reproducir el balance y el control.
Esta definicin negativa no agota la agenda, es casi un prerrequisito para el aspecto
positivo de la libertad que se asocia la bsqueda de la felicidad, de la propiedad, de la
expansin de los valores humanos y espirituales.
Esa diferenciacin positiva tiene inmenso atractivo como proyecto y como imn. Un
efecto desgraciado de la lucha de las ideas ha sido un nfasis excesivo en los aspectos
negativos en desmedro de los elementos positivos.
Resulta cierto que los regmenes alternativos han destruido los derechos cvicos y
humanos esenciales y se han traducido en culturas opresivas, brbaras y degradantes.
Sin embargo, el recargo del nfasis en lo negativo nos ha hecho perder perspectiva de
valores sustanciales que hacen al aspecto creador de la libertad.
La eleccin de nuestro destino, de nuestros proyectos de vida, forma parte de los
atributos esenciales de una sociedad igualitaria.
La responsabilidad por nuestros actos y decisiones es la primera igualdad de
oportunidad. Sin ella no existe la posibilidad de un destino comn.

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Pinsese en las sociedades organizadas en castas, antiguas y modernas (pertenecer por

familia al partido que monopoliza al poder) como alteran y fracturan las posibilidades
de una sociedad y de los ciudadanos que la componen.
La diferencia con un orden social que premia y correlaciona los esfuerzos y que haga de
esa tica de nuestros actos el factor decisivo de nuestros resultados es formidable y es
difcil pensar quien pudiera elegir otra opinin, excepto que crea pertenecer al
privilegio abyecto de nacer bajo la proteccin y prebenda de un orden autoritario. La
libertad, como la base de la igualdad es quiz la bandera que no se ha sabido exhibir con
eficacia.

El valor de la tolerancia

No hay nada ms insito en un pensamiento de libertad que la tolerancia hacia otras

decisiones, cualesquiera ellas fueren en tanto no afectan lo derechos de los dems.
La tolerancia implica una lucha positiva contra la discriminacin cualquiera fuera la
base de ella, sea la raza, religin, ideas, status econmico, preferencias afectivas.
Tolerancia no es entonces entender y comprender la diversidad, sino luchar para que
eviten ocultarla.
Este concepto tan caro a la constitucin argentina sobre las acciones privadas del ser
humano define toda una visin del proyecto de convivencia implcito en la agenda de la
libertad.
La nocin que los actos privados no son judiciables, que no es posible identificar el
Estado con un ideario poltico, religioso o racial, que esa actitud laica es vital para
permitir el desarrollo humano, es quiz la construccin ms relevante de la cultura de la
libertad.

El gobierno de la ley

En esta visin cultural est impuesta la nocin de previsibilidad de un gobierno que

acta sometido a la morosidad de los pasos y controles formales y sustanciales del
Estado de derecho.
En ese captulo es vital la independencia de poderes, no slo en lo formal sino tambin
en los hechos. En los procedimientos para nominar y elegir, en evitar el atajo de la
emergencia, en no propiciar la acumulacin de poderes y la delegacin de facultades.
Un captulo central es la no retroactividad del cuerpo legal y del marco decisorio. Ello
excede la referencia pura e informa todo el funcionamiento de reglas pblicas.
Hace a evitar la arbitrariedad y la discrecionalidad. A facilitar la virtualidad,
credibilidad y previsibilidad de las sociedades modernas y complejas. Nada es ms
notorio en el atraso que la falta de este atributo. Nada es ms brbaro que la ausencia de
ley y derecho.

95

Ello pone tambin en evidencia que la autoridad poltica y la mayora no son criterios de
verdad, sino en todo caso un recurso indispensable cuando ha fracasado el
consentimiento y el consenso.
El debido proceso legislativo lleva implcito tambin ese mecanismo de control,
exposicin, transferencia e interaccin con los sectores de la sociedad, la opinin
pblica y la prensa. Ese mecanismo usado de manera medida, parca y limitada
constituye el corazn del proyecto de convivencia. Su equivocacin, su abundancia, su
voluptuosidad, su desmesura llevan a la prdida de ciudadana y nos retrotraen la
arbitrariedad como estilo de gobierno y convivencia..
La cautela en las normas es parte del proyecto. Cuanto menos mejor, cuanto ms
amplias y generales, ms conveniente. Cuanto ms similares a los pases exitosos ms
pertinentes.

Gobierno limitado

La clave de una gestin consistente con la libertad es una actitud no intrusiva

permanentemente focalizada en el caso general y no en la solucin anecdtica o
minorista que generan las oportunidades para usar el poder correctivo del Estado a favor
de una parcialidad, sector o inters privado. Esto requiere una actitud general antes que
simplemente abstenerse de una medida correcta.
La esencia del proceso social es la accin paramtrica del Estado fundada en la
resolucin de aquellos problemas no susceptibles de acuerdo voluntario y espontneo.
El sentido de una sociedad libre son los actos voluntarios de acuerdo a los usos y
costumbres, son contratos implcitos o explcitos con una autoridad judicial
independiente que juzga con reglas preexistentes y generales.
El lmite de los derechos son los derechos de los otros, y estn prohibidos los caminos
que implican la violencia, la prepotencia, la accin directa, la ruptura del monopolio de
la violencia en manos del Estado. El orden alternativo es el mafioso que penetra poco a
poco en las sociedades cuando las estructuras del Estado decaen o sirven a los
paternalismos.
III. La libertad es una oportunidad

El oportunismo visceral

No es posible dejar de reconocer en todas las expresiones que han constituido la visin
de la libertad un marcado oportunismo sobre la aptitud del hombre, de su talento y
creatividad para modificar y forjar su futuro y moldear el contexto de la naturaleza. Ms
an, el riesgo a veces es no tener presente los lmites que otros valores imponen a la
creatividad humana.
Esa confianza en el progreso acompa siempre los esfuerzos de construir los marcos
institucionales de las sociedades abiertas y pluralistas. Esa apuesta al futuro, al cambio
tecnolgico siempre enfrent primero la visin pesimista acerca de la incapacidad de la
96

tierra para proveer alimentos sobre los lmites ecolgicos al progreso o, en las versiones
ms modernas, sobre la posibilidad de crear empleo a pesar del aumento de
productividad.
Toda esta visin ha sido ms all de su argumentacin racional, un tema delicado pero
vital para su aceptacin como orden social. Las versiones ms autoritarias, corporativas
o conservadoras a izquierda y derecha en general participan de un ambiente de
pesimismo y temor al futuro. La gran amenaza a la libertad se consolida cuando el
escepticismo sobre un destino mejor se generaliza.
Por ello la crisis de los aos treinta trajo tanto el auge del fascismo, como el nazismo y
el comunismo. As tambin, el xito en la conquista del espacio, en la revolucin
informtica, en la explosin de la comunicacin es, creo, un inmenso espacio al
programa de libertad. A ello contribuy tambin el xito comparativo de las
comunidades chinas en el exterior, la comparacin de Corea del Sur y Corea del Norte y
el xito de los tigres asiticos.
En este sentido tambin el crecimiento chileno en un marco abierto y de reglas
generales impact dramticamente en Amrica latina, como la comparacin entre
Europa del Oeste y Europa del Este.

La importancia de los incentivos

En la naturaleza de una sociedad libre, sin comando y control central, los incentivos son
vitales para su xito.
El premio del buen desempeo y las consecuencias de una mala performance deben
formar parte del manual implcito en cada actor social. No se puede socializar el xito ni
transferir a los dems las consecuencias de conductas equivocadas. Ello no es lo mismo
que tener la solidaridad para atenuar el infortunio, sobre todo si ste proviene de hechos
fuera de control de cada ciudadano de cada agente econmico y social.
En la sociedad libre el primer rbitro es el trabajo. Ganar el pan con el sudor de la frente
asegura la autonoma. Slo bajo ese marco referencial es posible pensar en una sociedad
no subordinada a las acciones del otro. Por ello es vital que no sea el poder poltico
central el gran empleador. Por esa razn las transferencias discrecionales no deben ser la
base de ingresos de la familia. Por esta consideracin no debe transferirse a niveles
superior de gobierno lo que pueden hacer gobierno locales.
Ello explica porque la propiedad, la actividad comercial, industrial, agrcola y del resto
de los servicios es conveniente que no est bajo gestin estatal y se exprese en los
distintos gneros de la sociedad civil, reservando al sector pblico las regulaciones
inevitables.
El nfasis en la educacin tiene no slo el componente de ciudadana, sino tambin de
movilidad que una mayor instruccin genera. Este concepto de frontera es vital a la
libertad.

97

No slo se vota con la opinin, tambin con los pies, y es esta libertad tan vital como la
de opinin para construir una sociedad libre.
La mayor educacin tiende en general a generar una mayor racionalidad y eso permite
funcionar ms efectivamente en un marco de incentivos y reglas abstractas. No hay
programa de libertad sin un nfasis obsesivo y tenaz en la difusin y generalizacin de
altos niveles educativos. Ese rasgo propio de las sociedades escandinavas debe ser muy
enfatizado.
Una dimensin vital del ser humano es su capital incorporado a la salud. All los
comportamientos no son menores y es donde ms cuidado hay que generar para evitar
que atenuar el infortunio haga cargar con costos a los dems. La necesidad de afronta
los efectos de las decisiones propias es uno de los temas ms delicados en esta rea en
las sociedades libres en poblaciones de gran longevidad y extraordinario desarrollo de la
tecnologa teraputica. Las polticas sanitarias deben reflejar este compromiso vital
cuando nos aproximamos a gastos de salud que exceden un tercio del total del gasto
pblico.
Por ello el nfasis de las polticas sanitarias es la prevencin y la promocin de salud, la
nutricin, la vacunacin, la igualdad de oportunidades, donde la salud y la nutricin son
un insumo estratgico del desarrollo educacional.
La previsin intertemporal, el ahorro para la vejez y la contingencia adversa es quiz el
rea donde los derechos de propiedad y las reglas son ms vitales. No debe haber un
rea ms atractiva para la depredacin oportunista que los ahorros acumulados. No hay
otro lugar donde se define mejor la libertad. No hay Leviatn ms eficaz del esfuerzo
privado que el desahorro estatal.
Por esta razn en general el programa de la libertad aboga por bajas deudas pblicas y
ausencia de dficit pblicos a lo largo del ciclo econmico, en un sentido abierto o
encubierto.
En general es la presencia de insolvencia lo que lleva a las transferencias arbitrarias, a la
captura del gobierno, a las acciones depredadoras de las reglas colectivas. All y sobre
esa base se construye el futuro.
Los pases asolados por el populismo en general tienen una actitud miope y rompiendo
esta estructura de nuestros ahorros acumulados para la vejez generan una cultura de
corto plazo y acciones siempre oportunistas. No hay camino ms seguro al
empobrecimiento colectivo.
La reputacin es tambin un comportamiento central del orden de la libertad. Estas
reglas se consolidan en el tiempo. No hay atajo fuera de ello. Hay sin duda marcos
institucionales que ayudan a madurar y ella es la leccin de la sociedad europea y de los
acuerdos de Maastricht y Amsterdam.
No se puede evitar sin embargo una suerte de proceso de graduacin. No existe un
elemento de mayor progreso social que esa construccin colectiva. Esa es la tragedia de
la reaccin autoritaria. La dictadura o sus similares abortan ese proceso y esta

98

sedimentacin. No se puede comprar reputacin. En realidad ese horizonte se renueva

siempre y se consolida por los liderazgos, las prcticas y las actitudes. La libertad se
asocia al crecimiento econmico, pero tambin al desarrollo institucional.
La clave del rgimen de incentivos es facilitar la mayor igualdad de oportunidades. En
general lo que genera desigualdad es poder usufructuar el poder colectivo para transferir
recursos.

La bsqueda de la igualdad

En el espacio de la igualdad hay tres referencias ineludibles. Una tiene que ver con la
clsica previsin de igualdad ante la ley. Ello informa bsicamente el carcter de
ciudadano del estado de derecho y tiene sentido restrictivo. La otra tiene que ver con la
igualdad de oportunidades. Ello es consistente con las reglas de aceptabilidad de un
orden de libertad y explica el enorme nfasis en resolver el acceso a la educacin y a la
salud como un requerimiento esencial del proyecto colectivo. La igualdad depende
entonces que sean bsicamente los esfuerzos de cada uno los que determinan el
resultado a lo largo de la vida. Ello es tanto ms cierto cuanto ms rpido es el cambio
tecnolgico y mayor es el crecimiento poblacional.
La igualdad de resultados que informa prcticamente toda la legislacin tributaria y
fiscal tiene el lmite que socializa el acierto y su efecto sobre los incentivos se vuelve
deletreo cuanto mayor es la presin tributaria marginal.
Hay un punto que el costo se vuelve intolerable porque se lastima al receptor de ayuda
al desalentar al generador de ingresos. Ese lmite es muy fcil de transgredir en las
tributaciones modernas y explica gran parte de las reformas de los pases desarrollados
en los ltimos 25 aos. Ese criterio rawlsiano es vital para entender la dimensin del
problema comprendiendo que la vida no slo tiene una expresin y actividad mercantil.
La experiencia escandinava es muy ilustrativa al respecto.
Hay otra dimensin vital, la igualdad no puede ser la clonacin. La igualdad es un
espacio para realizar la libertad y la creatividad. No para degradar nuestra persona. El
tema es habilitar el talento y el potencial, hacindolo en un medio que genera la
fecundidad del esfuerzo.

El fortalecimiento del capital humano

El riesgo de una sociedad sin potencial de autonoma es una constelacin de

clientelismo y dependencia. Por ello an cuando a veces excede la rentabilidad
econmica invertir en educacin y salud preventiva tiende a formar una sociedad de
ciudadanos vigorosos. La nutricin y la acumulacin rigurosa de conocimientos tienen
entonces una dimensin social a veces subestimada. Ellas crean ciudadanos y eliminan
el riesgo de las acciones de aquellos que detentan el poder de subordinar por la
dependencia de la subsistencia de la transferencias desde el poder. En ello es vital la
participacin de la mujer de modo integral en la sociedad. Ello asegura an ms la
autonoma.

Competencia

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Una forma de subordinar es impedir que todos tengan acceso en condiciones parejas a
las actividades sociales y econmicas.. Por ello la sociedad libre siempre se pone del
lado del consumidor, de la demanda. Evita los riesgos de monopolio, del cartel, de la
manipulacin. No se trata de evitar solamente el desperdicio econmico de esa forma
organizativa. Debe darse un paso, ms si ello evita la dependencia, el control la captura
del poder. Por eso no importa que el proveedor sea pblico o privado, lo que se
requieren son reglas que no generen subordinacin, subsidios cruzados, negocios y
poder para los amigos del gobierno.
Por ello es muy importante delimitar las reas de resolucin, el mecanismo colectivo y
aquellas que tienen componentes mercantiles. No es slo una cuestin de eficiencia.
Resulta vital para la democratizacin del poder. En ltima instancia es la expresin de la
transparencia.

Descentralizacin

Todos los programas de democratizacin han aplicado un principio de acercar las

decisiones a los ciudadanos. La subsidiariedad informa este concepto y hace a la
auditabilidad y responsabilidad de la gestin de gobiernos. El fortalecimiento del rol del
municipio en la agenda de gobernabilidad apunta a este criterio.
All los ciudadanos ms que en ningn otro mbito puede evaluar la correspondencia
entre los impuestos que pagan y la calidad del servicio que reciben.
All se ejerce con total precisin el rol de control y verificacin. All es difcil ocultar
las conductas personales. Por eso hay un costo de aglomeracin y de construir y
subsidiar grandes urbes. Se pierde el principio de vecindad tan caro a la sociedad
democrtica. Por eso no debe subsidiarse la concentracin.
Las grandes urbes son muy ineficientes. No existiran sin subsidios ocultos. Algunos de
ellos permiten un intolerable grado de contaminacin que afecta intertemporalmente a
los ciudadanos del maana. En un marco descentralizado es difcil ocultar los subsidios.

Estabilidad

Uno de los atributos centrales de una sociedad libre es una creacin colectiva como el
dinero. Las funciones de este se deterioran en inestabilidad e inflacin y ella siempre y
en todo lugar ha venido asociada a desrdenes fiscales abiertos o disimulados que
requieren una emisin esprea que deteriora la calidad de la unidad de cuenta. Pocas
cosas hacen a un orden social avanzado como el marco fiscal y monetario de disciplina.
La moneda sana es un atributo de la libertad y el desarrollo. La experiencia europea es
indicadora y madura. En la construccin colectiva de la moneda comn se inscribi la
elaboracin de un orden social superior. Nada hay ms reaccionario que el impuesto
inflacionario. Su carcter no legislativo, su incidencia sobre los ms pobres, la opacidad
contable que genera, ilustra las sociedades en decadencia en su cohesin y libertad.

La integracin al mundo

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Las sociedades abiertas y libres se integran al mundo. Entre otras virtudes poseen
concepto de frontera propio de la libertad en la cual la variedad y movilidad de bienes y
servicios, tecnologa, recursos es una parte inescindible.
Por otro lado ello es un mecanismo de control y de incentivos formidables a la
democratizacin y a evitar que el tamao sea una excusa para la concentracin del
poder.
La propia competencia exterior y el rol complejo de la institucionalidad de los acuerdos
internacionales es tambin un lmite creciente al exceso de poder.

La ausencia de privilegios

Nada es ms antinatural en una sociedad libre que el privilegio. La mejor forma de

observar el orden social alternativo es el peso que en el destino individual tiene el
soberano. La sociedad desigual y monrquica implica estar cerca del prncipe. Ello
puede tomar la forma de comit central o el bur poltico de los partidos totalitarios
de los siglos XX y XXI.

La intervencin por los impuestos

Todos los impuestos son distorsivos, todos afectan la discrepancia entre costos y precio.
Todos generan oportunidades de eludirlos legal o ilegalmente.
El exceso de ellos, en especial aquellos que resultan anormales al resto de los pases y
consagran comportamientos particularmente asimtricos son por supuesto ms dainos.
En particular, el peor impuesto es el que no se paga. El mejor es el que no se puede
evitar. Si se exagera en la presin y en la eficacia de esto ltimo no hay gobierno que
subsista.
Las consideraciones en este tema son complejas y tienen que ver con aspectos
distributivos y administrativos. La gran ventaja es que son generales y no pueden
fcilmente discriminarse por las caractersticas de los ciudadanos (altos, bajos, rubios o
morochos).
El principio central aceptado en las sociedades libres es el de equidad horizontal, a
iguales ingresos iguales tributos y el de progresividad vertical, se paga ms que
proporcionalmente cuando se incrementa el ingreso neto. Ello asegura una solucin
imperfecta, aunque equilibrada a un tema muy complejo. Resulta conocido que los
impuestos slo llegan a las actividades mercantiles, y ello es una fraccin del tiempo
humano. Pero no hay un instrumento equivalente.

IV. Otras temticas

Los contendientes histricos

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La competencia del orden de la libertad ha tenido dos adversarios bsicos en la

modernidad. El corporativismo y el colectivismo comunista.
Ambos sistemas no prevalecen hoy en ninguno de los pases de ingresos altos del
mundo y no conforman una amenaza, salvo en las sociedades atrasadas y fracasadas.
Ello no obsta en sealar el peligro por su carcter cmplice con el crimen organizado y
las acciones terroristas.
Un rival novedoso es el fanatismo religioso y su versin del Estado teocrtico. Sin
subestimar, debe sealarse que ha prevalecido slo en pases atrasados y de menores
recursos naturales.
El riesgo mayor en este caso es para las propias poblaciones, como alimento para el
accionar terrorista y por la posibilidad de acceso a armas de destruccin masiva. No
configuran en mi opinin una utopa competitiva en el imaginario colectivo.
La defensa del programa de la sociedad libre no puede hacerse en abstracto. Debe
compararse con los ejemplos reales de sociedades alternativas. As, la experiencia del
socialismo real, como del experimento nacional-socialista o fascista. Slo en ese caso se
aprecia el costo cabal de una sociedad colectivista o corporativa. Los costos en libertad,
vidas humanas, propiedad, calidad ambiental fueron inmensos.
En gran medida cuando se supo, y slo entonces, qu haba pasado realmente en Europa
oriental, slo all se tuvo conciencia que la revolucin de octubre fue una catstrofe de
colosales consecuencias. En los hechos la experiencia trgica de los regmenes nazi y
fascista han testimoniado sobre las implicancias de la visin corporativista o del nfasis
racial.
Sobre estas previsiones se construyen los holocaustos y los genocidios
Por ello la argumentacin de la cosmovisin de la sociedad libre no se puede articular
sobre la eficacia y la tolerancia, sino sobre una visin integral de los derechos humanos
y qu tipo de sociedad asegura de manera ms integral su respeto y cautela.

El medio ambiente

Un descubrimiento trgico en la Europa oriental despus de la cada del muro de Berln

fue el enorme deterioro ambiental all verificado. La falta de libertad, de transparencia,
de pluralismo y de opinin se haban traducido en una gran degradacin del medio
ambiente cuyo testimonio ms dramtico fue Chernobyl.
El medio ambiente como las pesqueras son un fracaso de la propiedad comn. La
ausencia de propiedad genera degradacin y depredacin, as como destruccin de la
renta que por otro lado se asegura con la permanencia de la propiedad privada. Esta
preserva los recursos para seguir explotando. Le otorga intertemporalidad. La propiedad
colectiva genera miopa, liquida al futuro. Resulta como si pudiramos trasladarle a las
generaciones futuras la descapitalizacin. Por ello la clave de la libertad es generar
propiedad, y sobre todo muchsimos propietarios, soberana e intertemporalidad. Si no
es posible ese arreglo institucional se requiere una solucin regulatoria que se comporte
como s fuera de ese tipo.

102

La paz y la libertad

La sociedad libre, el auspicio del comercio, de los acuerdos multilaterales, de reglas

para salvar diferencias, la existencia de cortes internacionales tienen el propsito de la
colaboracin mutuamente beneficiosa. No hay un entorno ms favorable a la paz que la
propuesta de una sociedad libre. Por ello es que en el programa de la libertad se propone
un desarrollo integral del multilateralismo y de sus organismos institucionales.

La certidumbre

Un tema crucial al programa de la libertad es evitar la falta de correlato en la

representacin. Por ello la defensa de las votaciones nominales en los parlamentos y la
oposicin sistemtica a la delegacin de facultades y de la legislacin de emergencia.
En ellas se pierde este testimonio y control propio de una sociedad libre.
V. Comentarios finales
Estas reflexiones deben ayudar a percibir en su totalidad el desafo que tenemos que
afrontar en el campo de las ideas y de la accin cvica.
Este camino nunca ha sido fcil ni lo ser. Sobre esta dimensin de riesgo es que el
compromiso debe ser asumido. Las sociedades que no tuvieron conciencia del riesgo lo
pagaron con gravsimos deterioros de sus derechos bsicos.
Como siempre aqu lo ms importante es escribir el devenir futuro y ello slo se puede
realizar con esa vocacin que nos otorga la libertad. Protagonizar la construccin de
nuestro futuro.

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