La integración regional y los desafíos de la competitividad y la convergencia

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente
las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).
Las traducciones al castellano de las ponencias presentadas en otros idiomas no han sido revisadas por los autores.
Tabla de Contenido
p. 4
Jos Manuel QUIJANO

Convergencia y Competitividad: Hacia un Marco Comparativo y una Definicin Conceptual
Pedro SOLBES MIRA
Las Polticas de Convergencia y Competitividad
p. 10
Mercedes ARAOZ
La Integracin como Instrumento para Incrementar la Competitividad en un Mundo
Globalizado: Perspectivas en la Comunidad Andina
p. 17
"La Integracin Regional y los Desafos de la Competitividad y la Convergencia:

Requisitos, Estrategias y Perspectivas"
Juan Francisco ROJAS PENSO

Competitividad y Convergencia en la Integracin Regional
p. 25
Dae-Won CHOI
Multilateralismo e Integracin Regional de la Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC).
Repercusiones sobre la Convergencia y la Competitividad
p. 32
Robert LEONARDI
Convergencia entre Estados y Regiones: Mercados Laborales, Bienestar Social y
Competitividad en la Unin Europea
p. 37
Gustavo GUZMAN MANRIQUE

Resultados Empricos y Experiencias Prcticas en Materia de Convergencia Econmica y
Competitividad
p. 53
Roberto LAVAGNA
Coordinacin Macroeconmica, la Profundizacin de la Interdependencia y Derivaciones
para el MERCOSUR
p. 60
Emilio FONTELA
Polticas de Convergencia y Competitividad: Los Desafos Europeos
p. 71
Wilson PERES
El Resurgimiento de las Polticas de Competitividad Industrial en Amrica Latina y el Caribe
en los aos 90. Desafos y Oportunidades
p. 79
Jaime CORDOBA ZULOAGA

Amrica Latina y los Desafos de su Integracin Regional
p. 92
Rolando FRANCO-Armando DI FILIPPO

Mercados de Trabajo, Competitividad y Convergencia
p. 97
Enrique D'ANGELO
La Cohesin Social, la Integracin Regional y los Efectos de las Polticas de Convergencia
p. 107
Roberto LAVAGNA
MERCOSUR: Consistencia Densa o Leve?
p. 116
Jacques PELKMANS
Experiencia Europea de Cooperacin Interregional
p. 122
Miguel RODRIGUEZ MENDOZA

La Construccin del Area de Libre Comercio de las Amricas y la Convergencia de los
Procesos de Integracin en Amrica Latina y el Caribe
Juan Mario VACCHINO
Convergencia Regional y Negociaciones Hemisfricas
p. 135
Jacques PELKMANS
El Multilateralismo y la Convergencia Interregional
p. 148
p. 141

CONVERGENCIA Y COMPETITIVIDAD: Hacia un Marco Comparativo y una Definicin

Conceptual
Jos Manuel QUIJANO
Asesor Econmico, Cmara de Industrias del Uruguay, Montevideo
En los aos recientes las empresas manufactureras latinoamericanas han estado sometidas a fuertes
transformaciones de los escenarios -tanto internacional como interno- en el cual se han desenvuelto. Adems, los
incentivos tradicionales a la industrializacin se fueron debilitando y el nfasis en las polticas macroeconmicas y en
los programas de estabilizacin, girando en torno a un ancla cambiaria, provocaron fuertes distorsiones en los
precios relativos con sesgo no favorable para la industria manufacturera.
En algo ms de una dcada el paradigma tecnolgico electromecnico, al cual muchas empresas manufactureras de
la regin se haban ido aproximando, y hasta tendan a ubicarse en el "mejor estado del arte", fue sustituido por la
electrnica y la informtica, terrenos en los cuales las empresas regionales han tenido ms dificultades para
adaptarse a partir de produccin nacional. En tanto la frontera de la ciencia se mova y algunos esfuerzos nacionales
de adaptacin, como el de Brasil, tropezaban con importantes limitaciones, los mercados internos se abran
ntegramente en el mbito regional y se reduca drsticamente la proteccin arancelaria, de manera unilateral,
respecto al resto del mundo.
A eso se agreg que los crditos blandos comenzaron a ser escasos, o a desaparecer; los subsidios se dirigieron
hacia grandes grupos econmicos (primero, con la capitalizacin de la deuda externa y, luego, tanto con los
programas de privatizacin como con los incentivos a los grandes proyectos de inversin extranjera directa, como es
el caso de la automotriz); y el tipo de cambio alent a los importadores y desestimul a los exportadores de
manufacturas. Qu se poda esperar de la industria latinoamericana?
En medio de este huracn, que segn no pocos vaticinios arrasara con techos y paredes de las industrias
levantadas en dcadas anteriores, se han podido apreciar, asimismo, otros hechos que han arremetido con no menor
fuerza: una rpida y profunda convergencia poltica y comercial en las subregiones, e incluso entre ellas; el gran
esfuerzo de adaptacin a las nuevas condiciones de una parte de las empresas manufactureras de la regin; y la
emergencia de un imperativo categrico, entre difuso y mtico, que lleg hasta todas las cortes gubernamentales y
todas las gerencias de empresas: ser competitivos. Ahora bien, qu quiere decir ser competitivo?
1. EMPRESA, PAIS, REGION
No hay duda que la competitividad est referida a la empresa. Son stas las que resultan competitivas o no en
relacin a las empresas de la competencia. En trminos generales y simples, si los bienes que fabrica una planta
dejan de ser aceptados por los consumidores porque estos se inclinan por los bienes que manufactura otro
competidor, se dir que aquella planta est perdiendo competitividad. Resulta as que la competitividad de la
empresa es un concepto relativo, sobre el cual se abundar ms adelante.
Pero, los pases son competitivos?. Sabido es que no hay opinin unnime al respecto. Desarrollos como los de
Fajnzylber (1988) o Mathis (1988), que fundamentan la competitividad de las naciones, encuentran oposicin en los
de Krugman (1995), quien prioriza la productividad y considera que el enfrentamiento por la competitividad entre las
naciones puede conducir a brotes no deseados de ultra-nacionalismo. En lo que sigue, se considerar que la
competitividad del pas, que es en realidad el contexto en el cual se mueve la empresa y que toma en cuenta tanto
aspectos coyunturales de poltica econmica como aspectos estructurales o "sistmicos", es un elemento central
para el xito o fracaso de los emprendimientos empresariales.
Se considera en este trabajo que la competitividad de un pas consiste -tal como lo seal Fajnzylber- en la
capacidad "para sostener y expandir su participacin en los mercados internacionales, y elevar simultneamente el
nivel de vida de su poblacin; esto exige el incremento de la productividad y, por ende, la incorporacin de progreso
tcnico". Es atendible el argumento de Krugman en el sentido que "para una economa con muy poco comercio
internacional, competitividad se vuelve un camino divertido para decir productividad y no tendra nada que ver con la
competencia internacional". Ocurre, sin embargo, que el coeficiente de apertura, de todas las economas, es
creciente y, adems, que en el caso de los pases en desarrollo con buen desempeo, el crecimiento del coeficiente

es todava mayor pues un buen desempeo en la exportacin de manufacturas es una condicin necesaria para el
desarrollo.
Si se discute acerca de la competitividad de los pases, qu decir de la competitividad de las regiones? Tmese por
caso el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). Los cuatro pases que firmaron el Tratado de Asuncin sern,
individualmente, ms competitivos como consecuencia de ese acuerdo? O lo sern tan solo algunos de ellos (por
ejemplo, las dos economas ms grandes)? Y todava ms, la regin MERCOSUR, por el hecho de crear una Unin
Aduanera (UA) y de desatar flujos comerciales, de inversin, elevar la escala de los negocios y dems, se vuelve en
si misma ms competitiva?
De manera tentativa puede sugerirse que la competitividad de una regin en proceso de integracin consiste en la
capacidad de incrementar las inversiones recprocas y el comercio intraregional, acentuando los flujos
intraindustriales, y con nfasis en el contenido tecnolgico del intercambio -de forma de desplazarlo desde el bajo
hacia el medio y el alto contenido tecnolgico- con mejora en estos indicadores para todos los socios involucrados.
Este proceso, concebido como perodo de aprendizaje, debe conducir a una participacin creciente de la regin en la
Inversin Extranjera Directa (IED) mundial as como a un incremento relativo de la exportacin regional en los
mercados internacionales y a una elevacin simultnea en el nivel de vida de la poblacin regional.
Cuadro: Inversin Extranjera Directa en el MERCOSUR - 1996.
En lo que sigue se har breve referencia a la competitividad de la empresa y de la regin.
2. LA COMPETITIVIDAD DE LA REGION
Si se presta atencin a la definicin expuesta ms arriba y se comienza por el final resulta que la exportacin de
bienes de los pases del MERCOSUR mantiene, entre 1970 y 1995, una participacin estable en la exportacin
mundial de bienes (en torno a 1.5%). Al comienzo del perodo (1970-80) Brasil aumenta su participacin mientras
Argentina la disminuye. Al final del perodo (l990-96) Brasil pierde participacin en las exportaciones mundiales
mientras que Argentina la aumenta, en buena medida, como se ver, gracias a las exportaciones hacia Brasil. En
cuanto a las economas pequeas, Paraguay aumenta su participacin mientras Uruguay la disminuye (ver cuadro).
De manera que no hay evidencia an de que la exportacin del MERCOSUR est tomando participacin creciente en
la exportacin mundial, lo cual no debe sorprender pues el Tratado de Asuncin apenas ha cumplido su primer lustro.
En cuanto a la participacin en la IED mundial la evidencia emprica indica que Amrica Latina (y especialmente
Brasil) era el principal absorbedor en los aos setenta. En las dcadas posteriores, sin embargo, Asia tom el primer
lugar, desplazando a la regin, y en Amrica Latina Mxico comenz a tener una participacin creciente. En los aos
noventa se percibe una cierta dinamizacin de los flujos de inversin hacia Argentina y Brasil -bajo la influencia, en el
primer caso, de las privatizaciones- que, parcialmente, podran explicarse como inversiones de racionalizacin
atribuibles al MERCOSUR. Tal el caso, por ejemplo, de la industria automotriz. Pero, no hay evidencias claras an de
que el MERCOSUR haya desatado una oleada de inversiones hacia la regin.
S hay evidencias, en cambio, de que el comercio intraregional se ha hecho muy intenso. En efecto, si recurrimos a la
"velocidad de integracin" -un indicador que relaciona la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) con la
tasa de crecimiento de las exportaciones- resulta que, desde 1990, sta es sumamente elevada dentro del
MERCOSUR y mucho ms tenue con el resto del mundo (ver cuadro). Resulta as que las exportaciones intra
MERCOSUR representaban 5.5% de las exportaciones totales en 1985 y una dcada despus, en 1995, significaban
22.0% ( CEPAL, 1996).
El otro aspecto a sealar es que las exportaciones de los cuatro pases de MERCOSUR se han hecho
crecientemente manufactureras entre 1970 y 1995 (ver cuadro). y que, adems, la regin ha sido el destino principal
de esas exportaciones manufactureras, como diversos trabajos lo ponen de manifiesto. (vase, por ejemplo, Quijano,
1992, 1993; CEPAL, 1996). Hay tambin algunas evidencias de que ese intercambio tiene un contenido intraindustrial
(Prats y Fontanals, 1989; Lucangeli, 1992) an cuando ser preciso continuar profundizando en este punto.
Respecto al contenido tecnolgico del intercambio algunas evidencias sugieren que en un perodo largo (1970-90),
mientras Brasil exportaba hacia la Argentina bienes que iban adquiriendo contenido tecnolgico medio y alto,
Argentina exportaba a Brasil con prdida de contenido tecnolgico (CEPAL, Buenos Aires, 1994). El acuerdo
automotor entre ambos pases puede haber tenido alguna incidencia en este sentido por lo cual un seguimiento
sistemtico del contenido tecnolgico del comercio intra y extra MERCOSUR parece imprescindible.

Hay cierta evidencia, asimismo, de que la inversin intraregional se ha dinamizado de manera importante.
Considerando, por ejemplo, la inversin de Argentina, Paraguay y Uruguay en Brasil, en el ao 1994, la cifra super
los 500 millones de dlares de los cuales 287 millones (57%) correspondi a inversiones en la industria de
transformacin, 46 millones (9,2%) a inversiones en bancos, 41 millones (8.3%) a inversiones en comercio y el resto
a colocaciones de portafolio. Por su parte, en el mismo ao, Brasil invirti en los socios del MERCOSUR por valor de
320 millones de dlares de los cuales 138 millones (43%) en la industria de transformacin (sobre todo en Argentina)
y el resto predominantemente en instituciones financieras.
En suma, todava no hay evidencias de que los bienes manufacturas en el MERCOSUR estn tomando participacin
en las exportaciones mundiales; puede decirse, por otra parte, que el comercio intraregional ha crecido ms que el
comercio de la regin respecto al resto del mundo; tambin puede decirse que el comercio intraregional es
crecientemente de manufacturas. Pero sera prematuro indicar, quiz porque el MERCOSUR est todava en los
comienzos, si el intercambio tiende a ser predominantemente intraindustrial; si el contenido tecnolgico del comercio
intra y extra MERCOSUR tiende a orientarse hacia las categoras medio y alto; y si los cuatro pases -y no slo
algunos de ellos- participan de la esperada ganancia de competitividad de la regin. En cuanto a la inversin, no hay
evidencias claras -salvo quiza en el sector automotor- de que el MERCOSUR haya dinamizado de manera sustancial
los flujos de la IED del resto del mundo. No obstante, en cuanto a los flujos intraregionales comienzan a percibirse
importantes desplazamientos.
3. LA COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS
Visto desde un enfoque micro podra considerarse que una empresa industrial es competitiva a partir de los
esfuerzos que realiza para adaptarse a las nuevas exigencias (de tecnologa, de calidad, de flexibilidad, etctera). En
el extremo, podra sostenerse que an antes de que se fabrique un solo bien y se dirija al mercado, la empresa
puede ser considerada competitiva o no competitiva por su implantacin en maquinaria y equipo, por su adopcin de
controles durante el proceso, por la profesionalizacin de sus gerencias y departamentos, por las relaciones laborales
que alienta, etctera. A esta competitividad - inherente a la empresa- se le denominar la competitividad tcnica.
Puede ocurrir, sin embargo, que la empresa mejor implantada, desde el punto de vista tcnico, produzca bienes que
tienen baja penetracin en el mercado o que luego de ser aceptados comienzan a ser desplazados por otros o que
son aceptados en mercados de poca exigencia pero rechazados en mercados ms exigentes. Puede sostenerse
que esa empresa es competitiva?. La respuesta probablemente ser negativa lo que lleva a concluir que es preciso
que el consumidor convalide la competitividad de la empresa. En definitiva los bienes que la empresa oferta tienen
que pasar por la prueba de la demanda.
Esta prueba se denominar la competitividad en el mercado.
El primer supuesto con el que se avanzar en los prrafos siguientes es que una empresa ser competitiva en tanto
rena los dos requisitos: la competitividad tcnica y la competitividad en el mercado. El segundo supuesto es que
puede haber distorsiones que afecten esta competitividad: por ejemplo, un tercer pas o un grupo de pases, pueden
imponer barreras arancelarias o para-arancelarias que impidan la convalidacin en ese mercado; un competidor
puede operar con fuertes reintegros a la exportacin con lo cual desplaza a la produccin de la empresa de ciertos
mercados externos; la poltica econmica del propio pas puede conducir a un alejamiento del tipo de cambio de
equilibrio, perjudicando a las exportaciones, etctera. Estas distorsiones a la competitividad deben ser tenidas en
cuenta a la hora de evaluar si las empresas industriales son competitivas y vuelven bastante ms compleja la tarea
de lo que parece a primera vista.
Adems, la empresa puede actuar en un contexto que favorece su competitividad o que la perjudica. As, un sistema
educativo bien desarrollado y con educacin formal slida; un sistema financiero eficiente que proporcione adecuado
financiamiento directo e indirecto a las empresas no financieras; una red de servicios de transportes y de
comunicaciones de alta calidad; y otros componentes que hacen al entorno en el cual la empresa trabaja, son de
enorme importancia para alcanzar competitividad tcnica y competitividad de mercado. Resulta entonces de gran
importancia el contexto de la competitividad (o la competitividad "estructural" o la competritividad "del sistema") sin el
cual las empresas aisladas tienen menos probabilidades de consolidarse y crecer.
Puede decirse, entonces, que la competitividad de la empresa depende:

del contexto estructural en el cual se desenvuelve;
de la eliminacin, la reduccin o la compensacin de las distorsiones a la competitividad;
de la adecuada implantacin tcnica;

de la convalidacin por el mercado de los bienes que produce.
3.1 Competitividad Tcnica

Diversos estudios de la CEPAL han elaborado tipologas respecto a los comportamientos de los empresarios
industriales latinoamericanos y el posicionamiento de sus empresas (CEPAL Santiago,1996; CEPAL Buenos
Aires,1994; CEPAL Montevideo, 1996). Estos trabajos ponen el nfasis en las empresas industriales como unidad de
produccin y solo de manera tangencial se refieren a los grupos comerciales, financieros e industriales cuya
formacin y expansin ha sido caracterstica acentuada en varios pases de la regin. Desde esta aproximacin, que
focaliza en la unidad industrial y su reaccin ante el cambio, puede decirse -fundiendo en una a las diversas
tipologas- que algunas empresas han sido "proactivas" (o de "liderazgo pleno" o con "reestructuraciones ofensivas");
otras se han caracterizado por un comportamiento "defensivo" (o de "sobrevivientes"); y otras han sido "inactivas" (o
"pasivas").
Interesa detenerse en las conductas empresariales "proactivas" porque se trata, precisamente, de las que han
intentado incrementar su competitividad. Estas empresas invirtieron en mquinas y equipos procurando aproximarse
a la tecnologa de frontera; incorporaron tecnologa de base microelectrnica; introdujeron cambios en la
organizacin empresarial terciarizando actividades, diversificando fuentes de insumos y materias primas,
flexibilizando la relacin laboral y ajustndose a la demanda crecientemente exigente; pusieron nfasis en la calidad
y en la certificacin de la misma; tendieron a especializarse en una menor variedad de productos y con menor grado
de integracin vertical; y, sobre todo las empresas de menor tamao relativo, procuraron abandonar el aislamiento,
buscaron acuerdos de complementacin (comerciales, productivos, tecnolgicos) as como insercin en redes
empresariales.
a.
b.
c.
d.
e.
La clave parece estar entonces, si la competitividad se analiza a partir de la empresa industrial, en:
tecnologa de punta de base microelectrnica para el producto y el proceso productivo;
nueva tecnologa de organizacin;
calidad y certificacin de esa calidad;
especializacin; y
complementacin y redes.
En la Repblica Argentina, estos casos de xitos microeconmicos, formados "por un nmero comparativamente muy
reducido de empresas, da cuenta de aproximadamente del 40% de la produccin industrial global" de ese pas
(Kosacoff, 1994). Sin duda, estas empresas proactivas estn presentes en muchos sectores pero en donde son mas
evidentes es:
a. en las aceiteras exportadoras, donde Argentina ha tenido, tradicionalmente, grandes ventajas comparativas
basadas en el recurso natural;
b. en las automotrices, que han estado sujetas a una poltica sectorial de alta proteccin y fuertes estmulos;
c. y en las empresas que producen insumos intermedios que se comercializan como "commodities", es decir,
cemento, aluminio, acero, petroqumicos, petrleo.
En el Uruguay, las conductas proactivas estaran concentradas en el 15% de las empresas de una muestra
manufacturera ("liderazgo pleno") y podran abarcar hasta el 32% de dicha muestra de empresas industriales si se
considera tanto a las de "liderazgo pleno" y a las de "liderazgo promedio" (CEPAL, 1996). Quiz los ejemplos ms
notorios se encuentren en empresas que pertenecen a sectores de elevada ventaja comparativa, como arroz y
lcteos, as como en textil, lana, en papel y cartn, y en un nmero reducido de empresas autopartistas.
3.2 La competitividad en el mercado
Tanto en Argentina como en Uruguay es notoria la concentracin exportadora en pocas empresas industriales. En
Argentina, dos empresas, que exportan ms de 500 millones de dlares cada una, dan cuenta de aproximadamente
el 8% de la exportacin total y 32 empresas explican en torno al 40% de la exportacin total (ver cuadro). Las
empresas grandes tienen una presencia sistemtica en el mercado internacional mientras que las pequeas y las
medianas tienen, en la gran mayora de los casos, una presencia espordica y las ventas en los mercados externos
no son parte esencial de la estrategia empresarial (Horacio Cepeda, UIA, 1996).
En Uruguay se registra un fenmeno semejante. Apenas cinco empresas acumulan el 19% de la exportacin total y
50 empresas significan el 60% de la exportacin total (ver cuadro). Tambin aqu la presencia sistemtica en los
mercados externos est confinada a las empresas grandes y algunas medianas. Puede sealarse que radica aqu
una de las serias limitaciones del proceso exportador tanto de Argentina como de Uruguay.

Ahora bien, otro aspecto a sealar es la posible diferenciacin entre los mercados. Puede decir, por ejemplo, que un
nmero creciente de bienes de fabricacin argentina encuentra convalidacin en los consumidores de Brasil, de
Paraguay y de Uruguay. Pero, podra decirse que tambin la encuentra en los consumidores de Japn, Francia,
Alemania, Canad y Estados Unidos? De no ser as, cunto es atribuible a la calidad del bien y cunto a veladas o
expresas distorsiones en el comercio importador de esos pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE)?
Puede sugerirse que la convalidacin en los mercados de los bienes que exporta la regin debe realizarse por
etapas. En un primer momento, en tanto la UA regional es una zona de aprendizaje, donde la mayora de los
empresarios manufactureros toman contacto por primera vez con los negocios de exportacin, amplan la escala,
mejoran la organizacin de la empresa y las redes de distribucin, la competitividad en el mbito regional es lo
relevante. En un segundo momento, luego de consolidada la primera etapa, la empresa debe haber alcanzado las
condiciones para avanzar con sus productos sobre otros mercados, quiz con consumidores (o normas de defensa al
consumidor) ms exigentes. Resulta entonces que la empresa debe hacerse competitiva en el espacio reagional para
llegar a ser competitiva a nivel global.
3.3 Las distorsiones a la competitividad
Se ha hecho referencia, ms arriba, a las posibles distorsiones que afectan la competitividad de una empresa. En
verdad, stas pueden provenir de tres fuentes:
a. de la politica econmica interna, cuando prioriza ciertos objetivos (por ejemplo, la estabilizacin de precios) que
conduce a utilizar instrumentos (por ejemplo, el ancla cambiaria) que afectan las competividad;
b. de terceros pases, cuando mantienen aranceles o prcticas no arancelarias que discriminan negativamente a las
mercancas que ingresan en su mercado o cuando se aferran a prcticas desleales de comercio y exportan
bienes a otros pases a precio inferior al normal;
c. de los propios socios de la UA que, en circunstancias excepcionales, adoptan medidas unilaterales que afectan
el intercambio dentro de la zona en proceso de integracin. Ser conveniente detenerse, brevemente, en este
ltimo caso para contemplar una situacin que se ha presentado en ms de una ocasin en la corta historia del
MERCOSUR.
Supngase que, a consecuencias de un acuerdo de integracin, el comercio entre varios pases crece a una tasa
elevada y superior al comercio de esos mismos pases con el resto del mundo. El resultado ser que cada pas
tendr un porcentaje creciente de su comercio comprometido con la regin a la cual se integra. Digamos, por
ejemplo, que cada socio llega a comprometer el 25-30% de sus exportaciones con la regin, porcentaje muy superior
al de las exportaciones hacia la regin de cada uno de los pases extraregionales. Supngase, tambin, que alguno
de los socios, acuciado por problemas en sus cuentas externas, derivados en parte de una poltica cambiaria que
beneficia relativamente a los bienes importados, decide aplicar medidas para-arancelarias de forma de contener un
creciente flujo importador. Sin duda, la medida dificultar el ingreso de los bienes importados y beneficiar
relativamente a los de fabricacin nacional, restableciendo quiz el desequilibrio cambiario previo a favor de los
importados.
Ahora bien, esta combinacin de medidas cambiarias y para-arancelarias, cmo afecta a los socios en el proceso
de integracin? Deben los pases socios recibir el mismo trato, a la hora de adoptar las medidas para-arancelarias,
que el resto del mundo? Puede argumentarse que es preciso establecer un tratamiento diferente, por las siguientes
razones:
a. porque el efecto de la para-arancelaria es ms perjudicial para los socios que para el resto, pues aquellos han
comprometido un porcentaje superior de sus exportaciones con la regin.
b. porque en tanto la integracin avanza las inversiones se realizan pensando en el mercado ampliado y la
emergencia de una para-arancelaria generara grave incertidumbre a nivel regional, comprometiendo el proceso
de inversin.
c. porque la integracin fomenta los acuerdos de complementacin entre empresas as como la especializacin de
las plantas y las medidas para-arancelarias tendran, por lo tanto, graves consecuencias para la estructura
industrial de la zona en proceso de integracin.
Puede decirse, entonces, que las medidas excepcionales, destinadas a contener transitoriamente el comercio
importador, adoptadas por alguno de los socios en un proyecto de integracin, no deberan aplicarse a los otros
socios en atencin al dao relativamente ms severo inflijido a estos y, tambin, al retroceso que la medida
significara para la integracin. Resulta, entonces, que los bienes producidos en los pases socios deberan disponer

de un estmulo competitivo -derivado de la aplicacin diferencias deuna medida para-arancelaria para las
importaciones del resto del mundo- en tanto la restriccin importadora estuviera en aplicacin.
Tal es, puede argumentarse, la lgica que corresponde a un proceso de integracin. As como existe un Arancel
Externo Comn (AEC) para las mercancas del resto del mundo y arancel cero para las mercancas de la regin,
debe existir trato diferencial cuando, de manera excepcional, alguno de los socios recurra a medidas paraarancelarias. La integracin debe implicar, entonces, una diferenciacin positiva en materia de competitividad cuando
sta se ve afectada por medidas unilaterales de poltica interna que provienen de alguno de los socios.
As y slo as el proceso de aprendizaje regional no se ver frustrado.
Anexo: Ahorro-Inversin (Porcentaje del PBI)
BIBLIOGRAFIA
CEPAL
1996. "15 aos de desempeo econmico", Santiago de Chile CEPEDA,
Horacio
1996. Unin Industrial Argentina, Gazeta Mercantil, Marzo 1996 ESSER,
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1995.
"Elementos claves para la competitividad internacional de las empresas", Montevideo, CIESU
FAJNZYLBER, Fernando
1988.
"Competitividad Internacional: evolucin y lecciones", Revista de la CEPAL N a 36, Santiago de Chile
KOSACOFF, Bernardo
1994.
"Cuales son las variables centrales para analizar la competitividad en el Ro de la Plata?,
Montevideo, CIESU.
KRUGMAN, Paul
1994.
"Competitiveness: A Dangerous Obsession", Foreign Affaires, March-April 1994, USA
QUIJANO, Jos
1993. "Prioridades y opciones para la integracin latinoamericana", CEFIR, Montevideo UNICE
1993. "Hacia una Europa ms competitiva", Confederacin Espaola de Organizacin Empresariales, Madrid.
LAS POLITICAS DE CONVERGENCIA Y COMPETITIVIDAD
Pedro SOLBES MIRA

Diputado, Congreso de los Diputados, Madrid; Ex-Ministro de Economa
y Hacienda de Espaa
Es mi objetivo en esta exposicin centrarme en las polticas de convergencia y competitividad, tal como est
planteado en el mbito del Seminario, en el contexto de un rea integrada. No tendra sentido por mi parte realizar
una exposicin terica por lo que creo que puede ser ms til para ustedes realizar una serie de consideraciones de
tipo pragmtico en base a mi experiencia concreta como responsable, durante un largo tiempo, de distintas facetas
del proceso de integracin de Espaa, primeramente la Comunidad Europea (CE) y posteriormente la Unin Europea
(UE). Intentar responder tambin a las cuestiones suscitadas sobre las posiciones de las fuerzas polticas y
econmicas as como los instrumentos existentes para llevar a cabo la convergencia.
1. EL PUNTO DE PARTIDA. LA INTEGRACION COMO PROCESO DINAMICO
Es fundamental llevar a cabo algunas referencias sobre el proceso de integracin en Europa. Ni los problemas de
competencia-convergencia se plantean de la misma forma en las diferentes fases del proceso, ni tampoco la posicin
de las fuerzas polticas y sociales es invariable.
En el proceso de integracin en Europa habra que diferenciar tres fases de contenido y naturaleza diferente.
La inicial o de constitucin del Mercado Comn (MC), en la que interesa, manteniendo las fronteras, liberalizar sobre
todo los intercambios de mercancas y en menor medida los de servicios, aplicando las polticas necesarias para
alcanzar los objetivos previstos, en especial la de prohibicin de ayudas pblicas. Durante dicho perodo las polticas
comunitarias de naturaleza compensadora son escasas excepto en algn sector especfico como es la agricultura.

Durante la segunda fase se pone en marcha el Mercado Unico (MU) que no es otra cosa que la culminacin del MC.
Se apuesta por la supresin de fronteras para las mercancas, servicios, personas y capitales. Durante este perodo
las polticas compensadoras adquieren mayor peso y se presta especial atencin a la evolucin de los tipos de
cambio.
El proceso est previsto que finalice con la puesta en marcha de la Unin Econmica y Monetaria (UEM), tal como se
pact en el Tratado de Maastricht. Una parte importante del proceso se ha puesto ya en marcha, resta el momento
crucial previsto para 1999, en el que se instaurar una moneda nica. Entre otros efectos permitir suprimir las
distorsiones derivadas de las variaciones de los tipos de cambio.
El proceso de integracin en Europa avanza, en paralelo, con un proceso de globalizacin de la economa,
consecuencia de las negociaciones comerciales multilaterales, llevadas a cabo en el seno del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), pero tambin de las transformaciones tecnolgicas que estamos viviendo
en estos aos.
A efectos de la integracin en Amrica Latina son de especial inters las experiencias durante la primera y segunda
fase. En la tercera, las circunstancias de la construccin europea y los problemas suscitados en el continente
americano son muy diferentes.
2. LOS PROBLEMAS VISTOS DESDE EL PUNTO DE VISTA ESPAOL
2.1 El proceso de adhesin a la CE
En Espaa se plantea la adhesin a la entonces CE, como una opcin fundamentalmente de naturaleza poltica.
Durante el franquismo se intent, desde 1962, establecer unas relaciones privilegiadas con la Comunidad, lo que no
se consigui, quedando limitadas a un acuerdo comercial preferencial, el de 1970, claramente ventajoso para la
industria espaola pero insatisfactorio en el plano poltico y en el sector agrario. El deseo de ir ms lejos en las
relaciones slo podr convertirse en realidad tras la muerte de
Franco. Las complicadas negociaciones que tienen lugar entre 1978 y 1985 permitirn el acceso a la CE en 1986.
La adhesin a la Comunidad se ve por la mayora como una garanta del proceso de democratizacin. Pero, adems
de eso, para muchos significaba apostar por un modelo de modernizacin de nuestra sociedad que haba dado
resultados positivos en el resto de los pases miembros. Frente a esta opcin otros defendan un modelo de
transformacin autctona ya que consideraban que exista margen de maniobra poltico suficiente para llevar a cabo,
de forma unilateral, los cambios necesarios.
2.1.1
Las transformaciones consecuencia de la adhesin
La entrada en la Comunidad signific la transformacin de un sistema autrquico, corregido por liberalizaciones

parciales desde 1959, a otro de economa de mercado. En trminos de competencia exterior supone un cambio
radical al desmantelarse los derechos arancelarios y los restantes sistemas de proteccin en frontera, respecto a los
pases miembros de la CE, pero tambin por la mayor apertura frente a los pases que reciban un trato comercial
preferente e incluso respecto a otros pases terceros a los que la Comunidad aplicaba un sistema comercial menos
restrictivo que el espaol. Se mantiene un largo perodo de transicin para los productos agrcolas, en especial para
los sensibles, de una y otra parte, entendiendo por tales no los menos competitivos en trminos econmicos, sino
aquellos que polticamente podan suscitar mayor rechazo.
Tambin tuvimos que aplicar las normas comunitarias que introducan mayor transparencia en cuanto a los costes
pblicos y privados de la economa. Por ejemplo la prohibicin de ayudas pblicas excepto en ciertas condiciones, lo
que significa la iniciacin de profundos procesos de reconversin industrial y la racionalizacin del sistema de ayudas
pblicas utilizado en nuestra poltica regional. La sustitucin del sistema de imposicin indirecta en cascada por el
nuevo Impuesto al Valor Agregado (IVA) supone no slo eliminar las ventajas indirectas a la exportacin, sino tambin
la proteccin adicional derivada de la aplicacin de ese sistema en la importacin. En todo caso durante ese perodo,
al no existir liberalizacin de servicios ni supresin de monopolios, siguen vigentes obstculos importantes a la
globalizacin y que afectan tanto al coste de las comunicaciones, cmo al sistema financiero, etctera.
De todas formas, es difcil comprender este perodo de nuestra reciente historia econmica sin recordar que se
mantiene un importante margen de maniobra mediante la utilizacin de la poltica de tipo de cambio. La entrada de
Espaa en el mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo (SME), en el ao 1989, no supone un cambio
fundamental, en la medida en que se mantiene un margen de fluctuacin respecto al tipo central del ms/menos 6%.

En un perodo posterior se ver que ni siquiera ese diferencial sera suficiente para superar los problemas derivados
del diferencial de precios entre Espaa y el resto de la CE.
Las polticas compensadores comunitarias, durante este perodo, son extremadamente raquticas. Es cierto que la
poltica de ayudas pblicas permite, que con financiacin nacional, se puedan conceder ayudas "transparentes", es
decir, cuantificables en trminos de inversin total, de acuerdo con el nivel de desarrollo. Sin embargo, no existen
polticas de transferencias pblicas significativas. El Fondo Regional hasta entonces vigente tena un contenido muy
limitado. Hay que esperar a 1988 para que, como consecuencia del paquete Delors 1 se aumenten los fondos
estructurales para las regiones menos desarrolladas de la Comunidad. En todo caso las transferencias netas son
muy limitadas ya que el total de aportacin en ese perodo se limita al 1,2% del Producto Interno Bruto (PIB) y en ese
lmite se incluye la parte muy sustancial de la financiacin agrcola, que en aquellos momentos supera el 60% del
presupuesto comunitario.
Mayor importancia tiene durante este perodo la poltica agrcola comn, aunque ni se aplica totalmente a Espaa
hasta bien entrados los noventa, ni tampoco, por su equilibrio anterior a nuestra entrada e incluso vinculada a la
estructura agrcola comunitaria, se reparte de forma equitativa en todo el territorio.
2.1.2
Las reacciones de los grupos polticos y econmicos al proceso de adhesin
Como se ha sealado anteriormente todas las fuerzas polticas fueron favorables al ingreso en la Comunidad. La
aprobacin del Tratado de Adhesin en el Parlamento fue por unanimidad.
Con posterioridad se suscitaron crticas de oportunismo poltico vinculadas al proceso de negociacin. Se puso en
tela de juicio si el momento de la firma fue el correcto, si el Tratado de Adhesin no debera haber servido para
modificar el "acervo" comunitario, tema tcnicamente imposible. La crtica se centr especialmente en los problemas
puntuales derivados de la propia transformacin de nuestro sistema econmico. El equilibrio alcanzado en el sector
agrario fue criticado por los sectores menos eficientes por no ser suficientemente protector, a pesar de que en
algunos casos el perodo de transicin poda llegar hasta los diez aos, y por aquellos ms competitivos, como
excesivos. Tambin la poltica de prohibicin de ayudas pblicas suscit criticas al tener que enfrentarse los
sucesivos Gobiernos con la reduccin de empleo necesaria para incrementar la competitividad de ciertos sectores en
el marco de una economa abierta. En todo caso la integracin empez a poner de relieve las debilidades de la
economa espaola con actividades en muchos casos con futuro limitado (caso de la pesca, una parte de la
agricultura o ciertas industrias tradicionales) o las ineficiencias que impedan una mejora de costes de nuestra
economa (sistema fiscal, financiero, infraestructuras, monopolios, energa, etctera).
Los agentes econmicos durante este primer perodo adoptaron posiciones favorables al proceso general pero con
crticas implcitas claras a algunos de elementos del pacto. En el mundo empresarial preocupaba especialmente el
libre cambio industrial; el deseo de la Comunidad de recuperar el desequilibrio consecuencia del Acuerdo de 1970
llev a la Comunidad, durante la fallida renegociacin del mismo, a solicitar en 1974 el libre cambio industrial entre
Espaa y la Comunidad no ms all de 1981; la industria espaola consideraba la fecha inaceptable y peda un
mnimo de 10 aos como perodo de adaptacin. Cuando en 1984 se cerr el acuerdo industrial con un perodo
medio de cuatro aos y mximo de siete, los empresarios lo continuaban considerando inaceptable porque seguan
solicitando un plazo de diez aos a partir del momento en que se entrase en la Comunidad. La posposicin de la
negociacin haba servido para poco en trminos de adaptacin a una economa ms competitiva, y pona de relieve
la incapacidad para impulsar internamente una adaptacin autnoma. La utilizacin de la referencia a Bruselas como
justificante de las reformas internas ha generado, en muchos casos, una percepcin negativa del proceso de
integracin.
Desde el punto de vista sindical las reclamaciones se centraron pronto en aspectos vinculados a la poltica social
(libre circulacin de los trabajadores, igual tratamiento respecto a los nacionales para los trabajadores espaoles
residentes en otros pases comunitarios) e incluso con una referencia permanente a la obtencin de un salario medio
ms prximo al de los pases ms ricos, como si ello fuera consecuencia de una decisin poltica, y a un sistema
protector semejante al vigente en la CE.
2.2 La firma del Acta Unica y su puesta en marcha
Como se ha sealado al mismo tiempo que se firma el Tratado de Adhesin, junio de 1985, se pone en marcha el
proceso de negociacin que llevar al Acta nica, que introduce un MU a conseguir en 1992.
10

El proceso es de enorme complejidad, implica la adopcin de ms de 200 normas de diferente naturaleza, pero la
filosofa de partida es muy simple: adoptar las medidas necesarias (va armonizacin o establecimiento de mnimos)
que permita la libre circulacin de personas, capitales, mercancas y servicios. La resultante sera la supresin de las
fronteras no slo fsicas sino jurdicas y tcnicas que obstaculizaban la libre circulacin de bienes y la libre prestacin
de servicios.
Algunas ideas fundamentales subyacen en esta concepcin; por ejemplo la del Tribunal de Justicia de que un
producto comercializable en un estado miembro no se le puede prohibir la comercializacin en los dems. Llevado a
sus ltimas consecuencias implica que la autorizacin para el ejercicio de una actividad en un pas permite que se
ejerza en todo el espacio comunitario. Baste citar como ejemplo de aplicacin prctica de estos principios lo que ello
supone en el caso de las normas tcnicas o medioambientales o en la autorizacin de instalacin de oficinas
bancarias.
A estos cambios se unen otros de gran importancia: la libre circulacin de capitales en 1988, sin armonizacin fiscal;
una cierta armonizacin fiscal en la imposicin indirecta -rgimen transitorio del IVA-; supresin de los monopolios
para evitar que por esa va se mantengan mercados protegidos; apertura progresiva de los mercados energticos,
etctera.
Tampoco es ajena en estos momentos la preocupacin por la evolucin de los tipos de cambio. Si se adoptan una
serie de medidas para incrementar la competencia, no parece razonable que se recupere la situacin anterior
mediante variaciones del tipo de cambio. El intento de que el SME incluya a todos los pases miembros y que los
tipos de cambio sean relativamente estables de forma que su paridad central slo se pueda modificar en el caso de
que as se acuerde (el Tratado ya estableca que el tipo de cambio debe tratarse como un tema de inters comn)
saltar por los aires con la crisis del 91-93. La salida de la libra y de la lira del mecanismo de cambios supondr una
ruptura del modelo que nicamente se replantear con el Tratado de Maastricht en el marco de la UEM. Espaa
entrar en el mecanismo en 1989, pero sufrir devaluaciones significativas en la crisis de 1992 y 1993; de ser la
moneda que se sita en la parte ms alta de la banda de flotacin pasar a ser una de las monedas ms devaluadas.
Durante este perodo se negocian en el marco de la Ronda Uruguay nuevas aperturas comerciales que afectan no
slo a las mercancas, incluyendo de forma sustantiva, por primera vez, el tema agrcola, sino tambin los servicios.
Los avances reducidos en servicios financieros o en telecomunicaciones no puede hacernos olvidar la importancia
que estos elementos tendrn en el proceso de globalizacin y por tanto de mayor competencia de las economas.
En el marco de las perspectivas financieras comunitarias aumentan de forma significativa las aportaciones
financieras a los pases miembros menos desarrollados. El Consejo de Edimburgo en diciembre de 1992, decidi un
incremento de la financiacin total hasta el 1,27% del PIB en 1999, ltimo ao de las nuevas perspectivas financieras
(la Comisin solicitaba el 1,37%). El aumento de las transferencias para inversin de naturaleza estructural no obvia
el doble problema de, por una parte, no plantearse la modificacin del sistema de aportaciones a la Comunidad y
tampoco la carga que la cofinanciacin supone para los pases receptores de fondos comunitarios.
Una adecuada utilizacin de esos recursos ha permitido una clara mejora de la competitividad de forma indirecta, lo
que significa un cambio sustancial respecto al anterior cierre de fronteras; el incremento de fondos estructurales
-doblar las aportaciones en las regiones menos desarrolladas- es considerado por algunos como un elemento clave
para la compensacin de los desequilibrios generados por el MU que favoreceran en principio a las regiones ms
desarrolladas de la Comunidad, tesis no aceptada por aquellos pases de ideologa mas liberal que mantienen que la
mejor forma de incrementar la competitividad incluso en los pases con menor nivel de desarrollo es la introduccin
de mayor competencia sin contrapartidas.
2.2.1
Las reacciones de los grupos polticos y econmicos
Todo este proceso se produce en un momento de eurooptimismo, que durar hasta la ratificacin del Tratado de
Maastricht. No es de extraar que en ese contexto los distintos grupos polticos sean favorable al proceso de avance
en la integracin, aunque surgen ciertas crticas, especialmente en el mundo empresarial por dos hechos: la apertura
muy rpida de algunos sectores como consecuencia de las negociaciones GATT y sobre todo la entrada en el
mecanismo de cambios del SME a un tipo de cambio excesivamente alto que podra tener efectos negativos sobre la
actividad econmica. La revaluacin excesiva de la peseta, fomentada por tipos de inters muy altos, podra utilizarse
como argumento en esa direccin. La posterior devaluacin de la peseta permite que, a pesar de la profundidad de la
crisis en 1993, se salga de ella en condiciones relativamente mejores que en el caso de otros pases de la Unin.
11

La liberalizacin de los sectores monopolizados de jure o de facto est suscitando, lgicamente, reticencias por los
agentes econmicos implicados, por ejemplo es especialmente importante en toda Europa el problema de la energa
elctrica o las telecomunicaciones dada la diferente situacin productiva y de partida de cada Estado miembro.
2.3 La convergencia y la competitividad en Espaa entre 1986 y 1996
Cuando en Europa hablamos de convergencia distinguimos entre la nominal, es decir la que implica el cumplimiento
de los criterios necesarios para formar parte de la moneda nica, y la real, es decir aquella que nos permite conocer
si el pas ha mejorado en el contexto de la Unin en trminos comparativos. Para medir la convergencia real se hace
referencia normalmente a dos criterios: la evolucin del PIB per cpita y la evolucin del paro. Criterios que, como
cualquier otro, son discutibles.
En cuanto al PIB per cpita, y a pesar de las importantes transferencias netas procedentes de la CE que en algunos
aos han llegado a alcanzar 1% del PIB, la situacin espaola es relativamente estable. Nos situamos a un 76% de
la media comunitaria, cifra muy parecida a la que nos encontrbamos en 1986. Es cierto que en el intermedio y en los
momentos en que el tipo de cambio de la peseta era ms alto, llegamos a una situacin prxima al 81%, lo que
demuestra la relatividad de las cifras. De los pases perceptores de fondos comunitarios el que mejor resultado ha
obtenido en trminos de renta per cpita ha sido Irlanda aunque no hay que olvidar que en su caso las transferencias
netas comunitarios han llegado a alcanzar 4 puntos del PIB anuales.
Durante este perodo el empleo ha aumentado en ms de 600.000 personas pero tambin lo ha hecho, y de forma
muy sustancial, el paro, que pasa de 2,8 millones (en 1987) a 3,5 (en 1995). Ello es consecuencia de algunos
factores muy especficos: el incremento de la poblacin total y mucho ms en trminos relativos de la poblacin
activa -que aumenta en mas de un milln de personas- por la incorporacin de la mujer al empleo asalariado, la
desaparicin de un muy importante nmero de empleos en la agricultura y en la industria tradicional, y ello a pesar de
que se mantiene o supera su produccin total y los problemas de adaptacin, por defectos de formacin al cambio
tecnolgico. La tasa de paro en porcentaje de poblacin activa sigue situada al 21%, aunque en el mejor momento
del ciclo baj al 16%. Sin embargo la estructura del empleo es radicalmente diferente a la existente en 1986.
En contraposicin a este hecho la transformacin del pas ha sido muy importante en trminos estructurales y en este
punto las transferencias netas procedentes de Europa han jugado un papel muy limitado por lo que habra que
atribuir las mejoras al efecto de la mayor competencia, en gran medida consecuencia de la adhesin a la CE, pero en
parte tambin originadas por la globalizacin de la economa, consecuencia de los cambios tecnolgicos.
En trminos de competitividad se puede dar un indicador. La suma de las operaciones de importacin y exportacin
en comparacin con el PIB representaban en 1986 aproximadamente el 30%; en el momento actual ha pasado a una
cifra que supera claramente el 60% (61,8% en 1995). Tambin cabe sealar la diferente estructura de nuestras
balanzas de mercancas y servicios que han llevado a una radical transformacin de las pautas clsicas.
Podra hacerse referencia a otros aspectos como por ejemplo la evolucin del dficit comercial o de los precios.
Estos ltimos aunque an alejados de los tres mejores pases de la Unin, se sitan en el 2,9% en trminos anuales,
rompiendo las barreras tradicionales respecto a su descenso. Y todo ello con un tipo de cambio relativamente estable
desde 1993 -a pesar de las incidencias de la primavera de 1995-. El dficit pblico se est reduciendo tras alcanzar
un mximo en la crisis de 1993 y a pesar de la instauracin de un importante sistema de proteccin social.
2.4 En el camino de la UEM
En lo que actualmente conocemos, el proceso econmico de la integracin culminar con la puesta en marcha de la
UEM. En el Tratado de Maastricht se pactan las fases y condiciones necesarias para alcanzar la moneda nica. De
acuerdo con lo previsto en el mismo, el primero de enero de 1999 entrar en vigor la moneda nica europea, que
fsicamente existir a partir del primero de enero del ao 2002.
Las razones para la puesta en marcha de la moneda nica son polticas pero tambin econmicas. Es la culminacin
del proceso de apertura de las economas en la medida en que evita que se utilice el tipo de cambio para mejorar la
competitividad de un pas frente a otro. Es cierto que slo con la moneda nica no se perfecciona el mercado interior,
por lo que se insiste en la necesidad de seguir en los procesos en marcha en especial en la liberalizacin de los
servicios en el caso de que se presten de forma monopolstica.
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El debate sobre la moneda nica, sin entrar ni en los plazos ni en las condiciones, plantea una serie de cuestiones de
inters a efectos de lo que hoy nos interesa:
significa la prdida de la autonoma nacional en tipos de cambio y en poltica monetaria? Si as fuera puede afectar
negativamente a algunos pases.
implicar, como algunos mantienen, unas polticas monetarias restrictivas que afecten de manera negativa la
evolucin del ciclo econmico?
puede suponer, segn piensan otros, la ruptura del estado de bienestar como consecuencia de la consolidacin
fiscal necesaria para acceder a la moneda nica?.
En Espaa, como en otros pases se plantean este tipo de cuestiones y algunas ms. Sin embargo ninguno de los
citados argumentos me parece convincente. En la actualidad el margen para una poltica monetaria nacional en
Europea es ya enormemente estrecho; es difcil que las decisiones se adopten sin valorar lo que est sucediendo en
Bonn, o en el caso espaol, en Pars o Roma. Por otra parte no cabe pensar en un margen ilimitado para la
modificacin del tipo de cambio en el marco de un MU. En ese sentido la definicin del modelo de comportamiento
entre los pases que formen parte de la moneda nica y los que queden excluidos es una buena muestra de la
fragilidad de este argumento. Por otra parte cuando se habla de los riesgos del tipo de cambio se olvida el efecto
estabilizador que puede tener en el caso de presiones al alza, tema que tuvo gran importancia en Espaa, por
ejemplo, antes de la crisis de 1992.
Tampoco me parece de gran solidez la idea de que el futuro Banco Central se comportar como el Bundesbank en el
pasado. Ni la institucin es la misma, aunque lo siga siendo su objetivo fundamental de lucha a favor de la estabilidad
de precios, ni tampoco el mbito territorial de la aplicacin de sus polticas. Llevar a cabo una extrapolacin de
experiencias pasadas no es realista.
En todo caso, en Espaa, los defensores de la no integracin en la moneda nica, no lo plantean como algo
permanente, sino temporal, mientras no se alcancen las condiciones necesarias. Con ello olvidan dos elementos de
cierta importancia: en primer lugar, no valoran los aspectos negativos de quedarse fuera del proceso, y en segundo
trmino olvidan que para acceder a la moneda nica en un momento posterior las dificultades pueden ser mayores
que en el momento inicial.
Por ltimo cabe sealar que las polticas de consolidacin son necesarias, en los pases europeos, en cualquier caso,
con o sin moneda nica. La restriccin del gasto pblico derivada del cumplimiento de las obligaciones establecidas
en Maastricht se convierte as en algo conveniente y que solo afectar al gasto del estado de bienestar en la medida
en que ste sea excesivamente elevado o crezca muy rpidamente.
En trminos econmicos la moneda nica supondr una mejora de la competitividad de las empresas europeas en la
medida en que se reducirn los costes de transaccin, se incrementar la competencia en las mercancas y servicios
en el mbito del MU, se reducirn los costes financieros en gran parte de los pases, y todo ello sin contar las
posibilidades derivadas de una mayor estabilidad en precios y costes en las operaciones intra o extracomunitarias. La
puesta en marcha de la moneda nica pondr de relieve los aspectos an no alcanzados sobre la culminacin del MU
y suscita otros de inters en el debate prximo: debe armonizarse la fiscalidad que recae sobre los factores de la
produccin?, es posible crear un MU sin una cierta armonizacin fiscal?.
A diferencia de la negociacin del MU, en la moneda nica no se incluyen elementos compensadores de naturaleza
presupuestaria. Se considera que no tiene porqu afectar negativamente los niveles de renta de los diferentes
estados miembros implicados.
La moneda nica coincidir con otros elementos de importancia: la mayor globalizacin de la economa y, en trminos
europeos, la futura ampliacin de la UE. Estos elementos, unidos a los problemas presupuestarios y a la necesaria
reforma de la poltica agrcola comn, disean un escenario de futuro con elementos adicionales de competencia en
el mbito comunitario.
Las fuerzas polticas en Espaa son en general favorables a la moneda nica, en especial el Partido Popular, el
Partido Socialista y los nacionalistas moderados. Se oponen al proceso una parte de la coalicin de Izquierda Unida,
la ms vinculada al viejo partido comunista, en la medida en que consideran que nos son aceptables elementos como
la independencia del Banco Central del poder poltico, o la prioridad absoluta de la poltica monetaria a favor de la
estabilidad de precios que puede implicar una poltica restrictiva y tener efectos negativos sobre la actividad
econmica y consecuentemente sobre el empleo, o, finalmente, las polticas de consolidacin fiscal que implican una
restriccin al Estado de Bienestar.
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El mundo empresarial, despus de adoptar posiciones de cierto recelo respecto al proceso, especialmente por el
temor a perder el tipo de cambio como elemento de ajuste, hoy son ms favorables al mismo, aunque existe el temor
de la prdida de competitividad que puede suponer un tipo de cambio fijo con tasas de inflacin superiores a las de
los competidores. En la misma lnea razonan los sindicatos que temen que la no adaptacin a las condiciones de
concurrencia pueda tener efectos negativos en trminos salariales, ya que ser el precio del trabajo el elemento de
ajuste en trminos de competencia. No llevan su argumento hasta sus ltimas consecuencias, ya que si los salarios
en ese contexto muestran resistencia a la baja o a la estabilidad, como sucedi en el pasado, aumentarn los niveles
de desempleo.
En todo caso tanto en el mundo poltico como en el econmico existe una tendencia general a confundir las causas
de la situacin actual en Europa, por ejemplo, en trminos de competitividad o de empleo, sin distinguir bien que
parte de esos efectos pueden ser consecuencia de la integracin regional, de la globalizacin o, con independencia
de ellos, del propio proceso de innovacin tecnolgica que refuerza, obviamente, la internacionalizacin de la
economa.
3. INSTRUMENTOS DISPONIBLES Y MEDIDAS A ADOPTAR PARA MAXIMIZAR EL BIENESTAR ECONOMICO
REGIONAL
La idea bsica que subyace en la integracin europea es la de la defensa de una economa de mercado. Este
objetivo se considera positivo "per se" en trminos de crecimiento global.
A pesar de ello se suscita un debate comunitario sobre la necesidad o no de polticas compensadoras, que equilibren
el proceso de integracin. Para los pases defensores de tesis menos intervencionistas, el mercado jugar un papel
de redistribucin sin necesidad de otras correcciones. Otros pensamos que es imprescindible una poltica
compensadora comunitaria que hemos dado en llamar poltica de cohesin social.
Esa poltica se identifica habitualmente con las transferencias de recursos de los pases con mayor nivel de renta a
aquellos con menores ingresos. Sin embargo, en la concepcin inicial de algunos pases dicha poltica debera ser
ms ambiciosa e informar todas las acciones comunitarias. De acuerdo con esa filosofa se aplicaran tratamientos
ms favorables en ciertas zonas en algunas polticas concretas, como por ejemplo la poltica de competencia, sin
limitarla a la poltica de ayudas pblicas nacionales. En el contexto poltico de la construccin europea es difcil
pensar que la poltica de cohesin aumente de forma sustancial en los prximos aos. La negativa de los pases que
son en la actualidad contribuyentes netos a incrementar las aportaciones financieras al proceso de construccin
europea, incluso en el contexto de la ampliacin, plantea dudas sobre qu suceder en el futuro si se generan
problemas de naturaleza regional, en especial con la introduccin de la moneda nica. La vieja cuestin de si se
puede ir a un proceso de integracin econmica sin comunitarizar una parte de los presupuestos nacionales seguir
abierta.
Se podr contar con lo que ya conocemos: unas polticas de transferencias limitadas, y que pueden reducirse de
forma sustancial en el contexto de la ampliacin a zonas menos ricas de Europa, y una autorizacin para que, con
cargo a los propios fondos nacionales -en muchos casos inexistentes al estar hablando de los pases menos
prsperos- para llevar a cabo ayudas pblicas "transparentes" en la inversin nueva.
Sin embargo, no hay que ser pesimistas en este punto. La historia de la Comunidad nos muestra que muchos de los
problemas tericos planteados antes del proceso (recordemos, por ejemplo, el debate entre Blgica y Holanda en el
momento de creacin del Benelux, por los diferenciales de salarios, o la evolucin de los intercambios entre Italia y
Alemania en funcin de su mayor o menor peso del sector industrial) no se plantean con posterioridad. Tambin nos
muestra que, al ser la construccin europea un tema de inters comn, se han adoptado polticas compensadoras
cuando surgen problemas concretos.
En todo caso el debate sobre el sistema de ingresos y gastos futuros se ver afectado por las decisiones de una u
otra naturaleza que se adopten en este campo.
LA INTEGRACION COMO INSTRUMENTO PARA INCREMENTAR LA COMPETITIVIDAD EN

UN MUNDO GLOBALIZADO: Perspectivas en la Comunidad Andina
Mercedes ARAOZ
Profesora de la Facultad de Economa e Investigadora del Centro de Investigacin de la Universidad
del Pacfico . Coordinadora en Per del Global Competitiveness Report,
14

World Economic Forum.
1. INTRODUCCION
El Grupo Andino (GRAN) es todava una gran interrogante entre los acuerdos de integracin recientes de Amrica
Latina. El VIII Consejo Presidencial Andino, realizado en la ciudad de Trujillo, Per en Marzo de 1996 al crear la
Comunidad Andina (CA) y el Sistema Andino de Integracin, le otorgaba nuevos aires, con una estructura ms gil y
dinmica y que se orientaba a una mayor apertura de los mercados y una mayor cooperacin entre los pases
miembros. Sin embargo, eventos recientes, especficamente la falta de un compromiso claro del Per en participar en
el rea de libre comercio y, menos an, en una Unin Aduanera (UA) bajo las condiciones actuales de la CA, generan
incertidumbre sobre su futuro desenvolvimiento.
Las marchas y contramarchas en este proceso de integracin no son novedad y tampoco son exclusivas de la CA, y
se entienden como un resultado lgico de los diferentes intereses involucrados en un proceso de negociacin de la
envergadura de la misma. Sin embargo, es interesante resaltar que de facto, al menos en el plano comercial, la
integracin entre los pases miembros de la CA ha sido creciente y que en el contexto de un mundo ms globalizado
las caractersticas de este comercio son de inters para el desarrollo de la economa de la regin, en particular para
el desarrollo de la competitividad de sus exportaciones.
En este trabajo pretendemos destacar las principales caractersticas de la reciente evolucin del comercio en la
subregin andina, ubicndolo en el contexto de los procesos ms generales de la regin. Estas caractersticas
resultan ser seales sugestivas para entender los posibles derroteros de la integracin dentro de la CA y las
potenciales ganancias en competitividad que se desprenden. Con la nueva direccin que han tomado los flujos
comerciales en la regin, una eventual UA a nivel subregional o regional elevara la competitividad de las
exportaciones de los pases que la conformen gracias a las economas a escala, los mercados ampliados y los flujos
de inversin que se atraeran gracias al acuerdo.
En la siguiente seccin, se analiza la evolucin de los procesos de integracin que se han venido dando desde los
aos de la postguerra en Amrica Latina haciendo nfasis en las nuevas direcciones del comercio latinoamericano.
En la tercera parte, evaluamos con ms detalle las relaciones comerciales de los pases miembros de la CA, entre
ellos y con otras reas del hemisferio. En la cuarta parte se reflexiona acerca de los potenciales incrementos de
competitividad de las exportaciones de la subregin andina a travs de su asociacin en la forma de una UA; por
ltimo, se presentan las reflexiones finales.
2. EVOLUCION DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA
Los pases latinoamericanos, durante la primera mitad del siglo, mantuvieron un nivel de comercio bastante reducido,
en 1938 ste representaba slo el 7% del total de exportaciones al mundo y en 1954 se increment a 10.4% (1). Es
recin que en los aos sesenta y setenta que los lazos comerciales se fortalecieron debido a que los pases
latinoamericanos iniciaron un proceso de asociacin regional, cuyo objetivo era promover un mayor grado de
industrializacin que redujera la dependencia de Amrica Latina con el resto del mundo e incrementara el crecimiento
econmico (2).
En este sentido, en 1960, se estableci el primer mecanismo formal de integracin, la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio (ALALC), que luego se denomin Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Sin embargo,
su falta de xito se debi, en primer lugar, a la inestabilidad econmica de los pases de la regin y a la falta de
voluntad poltica por parte de los gobiernos de compartir espacios de soberana nacional, as como enfrentarse a los
grupos cuyos intereses iban a salir perjudicados. En segundo lugar, a la falta de integracin fsica, lo que elevaba los
costos de transaccin a distancia. Por ltimo, las duras condiciones socioeconmicas de los pases y la falta de
mecanismos que facilitaran una distribucin de los beneficios netos de la integracin impidieron que los pueblos se
comprometieran con este reto (3). Adicionalmente, los pases desarrollados, al incrementar los lazos comerciales con
la regin, originaron estructuras comerciales poco complementarias entre los pases latinoamericanos.
Durante los aos ochenta, la crisis de la deuda, la cada en los precios internacionales de sus principales productos
de exportacin y las polticas econmicas populistas hicieron que las economas de la regin sufrieran un proceso
recesivo que deprimi el comercio intraregional. La participacin de las exportaciones intraregionales en el total de
exportaciones de las economas de miembros del ALADI cay de 13.7% en 1980 a 8.4% en 1985 (ver anexo N1).
Esto se dio en mayor medida en el GRAN que en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR).
15

La desilusin resultante del modelo de sustitucin de importaciones aplicado en los aos anteriores, la falta de
integracin de Amrica Latina a la economa mundial y la crisis econmica que se experiment en la regin hicieron
que, a mediados de los ochenta y principios de los noventa, los gobiernos replantearan sus polticas econmicas.
Esto condujo a un paquete de reformas macroeconmicas e institucionales, bajo un modelo de libre mercado, que
tenan por objetivo reducir la inflacin, estabilizar el tipo de cambio y comenzar un proceso de insercin en la
economa mundial. Bajo este esquema de liberalizacin de mercados se logr en muchos casos sanear la economa
y comenzar a crecer. Esta orientacin hacia afuera tambin implic fuertes rebajas arancelarias que permitieron un
mayor acceso a una gran variedad de bienes por parte de los consumidores latinoamericanos, obligando a la
modernizacin de las industrias locales.
A inicios de los aos noventa, los procesos de integracin en la regin experimentaron un cambio de rumbo. Por el
lado poltico, la consolidacin de los gobiernos democrticos, el compromiso poltico con la apertura econmica y la
afinidad y convergencia de las polticas en la regin dieron seales de la viabilidad poltica del proceso. Asimismo, las
experiencias exitosas de Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Canad y Mxico, as como el
establecimiento de la Comunidad Europea dieron un nuevo impulso a los procesos de integracin subregionales y al
regional (4). Esto se puede ver por la gran cantidad de acuerdos dentro de la regin que se han firmado slo en la
presente dcada.
Actualmente, los acuerdos dentro de la regin van desde acuerdos sectoriales (o de alcance parcial) hasta Uniones
Aduaneras, pasando por acuerdos preferenciales y acuerdos de libre comercio (5). Las UA en su mayora son
procesos en camino tratando de adecuarse al arancel externo comn correspondiente, entre ellas encontramos al
MERCOSUR, a la CA, al Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM). Entre
los acuerdos de libre comercio est el de Amrica del Norte (NAFTA), el Grupo de los Tres (G-3) y los Acuerdos
bilaterales de Chile. Existen varios acuerdos preferenciales que no exigen reciprocidad y acuerdos de alcance
parcial, desarrollados bajo el marco de ALADI que involucran a grupos seleccionados de productos. En general,
todos estos acuerdos estn concebidos como pasos a una mayor apertura al comercio multilateral, lo que se ha
comenzado a llamar el regionalismo abierto.
Dichas reformas, tanto polticas como econmicas, junto con la proliferacin de acuerdos comerciales bilaterales y
multilaterales, han logrado que el comercio intraregional latinoamericano se incremente significativamente desde
inicios de los noventa. En 1995, las exportaciones intra ALADI representaron 17.5% del total de exportaciones de la
regin, cuando en 1985 slo representaban 8.4% (ver anexo N1). Sin embargo, el valor de las exportaciones de la
regin ha crecido a ritmos menores que el promedio mundial y muy influenciados por los efectos de variaciones en
los precios de las materias primas y de los bienes industriales homogneos (commodities).
Otro rasgo saltante del comercio regional, es que el comercio intragrupal tambin se ha incrementado notablemente
siendo los pases miembros del GRAN los ms dinmicos (6) seguidos por los del MERCOSUR. Ambos han ms que
duplicado su participacin en sus respectivas exportaciones totales (ver anexo N1).
Asimismo, dentro de las exportaciones intraregionales, los productos manufacturados han adquirido una mayor
participacin. Estas representaban en 1985 el 45% del total de exportaciones a los pases de la regin, mientras que
en 1992 ellas representaban 62.2%. Sin embargo, el comportamiento de las exportaciones latinoamericanas en
productos manufacturados al resto del mundo no ha sido lo suficientemente dinmico, a pesar de que estas
exportaciones hayan aumentado en los ltimos aos. En este sentido, la posicin competitiva de los sectores
dinmicos slo registr avances limitados entre 1980 y 1993 (7).
Sin embargo, el proceso de mayor acercamiento comercial intragrupos no se replica con la misma intensidad cuando
se habla de comercio intergrupos de la regin. En este sentido, los lazos comerciales entre los pases de la cuenca
del Atlntico y los de la cuenca del Pacfico an no llegan a fortalecerse lo suficiente. En Amrica Latina las
relaciones comerciales relativamente intensas suelen darse tan slo entre pases vecinos, mientras que tienden a
disiparse entre pases muy distantes. Este fenmeno se agrava con la poca importancia que representa para algunas
economas de la regin el mercado latinoamericano. Por ejemplo, Mxico, una de las economas latinoamericanas
ms importantes, slo le exporta al ALADI el 5% del total de sus exportaciones. Bolivia, miembro del GRAN, tiene un
intercambio ms intenso con el MERCOSUR que con el GRAN; y, los exportadores de productos bsicos como Per,
Ecuador y Venezuela encuentran un mercado ms atractivo en los pases desarrollados.
16

3. LOS FLUJOS COMERCIALES DE LA CA (8)

En 1995, segn cifras de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), los pases miembros del GRAN
llegaron a exportar al mundo ms de 40 mil millones de dlares, lo que representa alrededor del 20% de las
exportaciones de los pases de la ALADI. Este monto representa un incremento de ms de 40% del monto exportado
a inicios de la dcada. Este salto tan importante sera explicado principalmente por los procesos de apertura
comercial de la subregin, acompaados de un incremento significativo del comercio intraregional. Entre 1992 y
1995, el comercio intraregional se ha duplicado llegando a 4.7 miles de millones de dlares, representando el 11.7%
de las exportaciones del GRAN al mundo.
El flujo comercial del GRAN con el Mundo resulta ser superavitario (Grfico 1) , as el crecimiento de las
exportaciones al mundo ms que compensa el rpido crecimiento de la importaciones en la regin, estas ltimas
explicadas por la propia apertura y el nuevo ritmo de crecimiento de las economas de la regin. Sin embargo,
cuando analizamos el flujo de productos manufacturados con el mundo (Grfico 2), si bien se observa un leve
crecimiento de las exportaciones manufactureras, el GRAN es un importador neto de manufacturas a nivel mundial,
este comercio estara explicado por exportaciones de industria ligera al mundo e importaciones de productos de alta
tecnologa y bienes de capital provenientes de pases desarrollados.
Siendo los sectores manufactureros los ms dinmicos en el comercio mundial, queda mucho que trabajar en cuanto
a las estrategias de los pases de la regin para ganar competitividad en dichos sectores. Quizs la estrategia de
integracin entre pases similares podra permitir el desarrollo de un comercio con mayor valor agregado
aprovechando las ventajas que ofrece un mercado ampliado en cuanto a economas a escala internas y externas a
los propios sectores productivos.
Es cierto que en el GRAN se refleja una tendencia al incremento del comercio intragrupal, sin embargo, ste no llega
a los niveles de grupos como el MERCOSUR, donde el comercio entre los pases del mismo grupo en 1995 se
duplic con respecto a 1990, llegando a ser 15.8 miles de millones de dlares, es decir, alrededor de 22% de sus
exportaciones totales se destinaban al propio MERCOSUR. Reconociendo las diferencias en las escalas de los
respectivos mercados, sera interesante evaluar la capacidad de los pases miembros del GRAN para llegar a cubrir
una proporcin de sus exportaciones similar a la de MERCOSUR con comercio intraregional, toda vez que una de las
caractersticas ms saltantes de ese flujo es comercio de bienes manufacturados.
Existe un cambio en la estructura de los mercados de destino de las exportaciones del GRAN (Grfico 3). En 1980 el
principal destino era Estados Unidos con algo menos del 30% del total de exportaciones, seguido por la Unin
Europea con cerca del 22%. Para 1990 Estados Unidos aumento su participacin a 46% del total, mientras que el
resto de zonas comerciales disminuyeron su participacin, con la excepcin de Asia que aument ligeramente a un
2% del total. Sin embargo, ya para 1994, Estados Unidos desciende en su participacin a 43% al igual que el resto
de regiones, con la excepcin del Asia que vuelve a ascender a cerca del 3% y Amrica Latina y el Caribe que
aumenta notablemente su participacin desde un 16% en 1980 a 25% en 1994.
En cuanto el origen de las importaciones del GRAN, (Grfico 4). si bien Estados Unidos sigue siendo el proveedor
ms importante de la regin su participacin relativa en el mercado ha ido descendiendo de 43% en 1980 a 34% en
1994, siendo reemplazado principalmente por pases de Amrica Latina y el Caribe y cuya participacin a ascendido
de 13% en 1980 a 25% en 1995, seguido de los pases asiticos en menor medida (de 2% a 5% en el mismo
perodo). Esta evidencia seala la importancia que va adquiriendo el mercado latinoamericano para los pases del
rea. En el caso especfico de la regin andina, es un hecho saltante que Amrica Latina sea un mercado de destino
en expansin y un proveedor con una creciente participacin, indicando que las empresas localizadas en la
subregin han encontrado en sus vecinos a un mercado natural favorable al comercio.
No obstante, las relaciones intergrupos an son incipientes en Amrica Latina. El GRAN representa slo un poco ms
del 4% de las exportaciones totales del MERCOSUR, mientras que ste ltimo slo representa 3.6% de las
exportaciones del GRAN. Adems la balanza comercial con MERCOSUR es deficitaria para el GRAN y las
caractersticas de los bienes que se comercian, en general, no difieren del resto del comercio con el mundo del
GRAN, las exportaciones son principalmente productos primarios -combustibles, metales y minerales y productos
alimenticios- y las importaciones son principalmente productos manufacturados seguidos muy por debajo por
productos alimenticios. Con el resto de grupos regionales, por ejemplo el MCCA, se encuentra que los combustibles
son los principales productos de exportacin, aunque las manufacturas siguen en orden de importancia, a pesar de
que los montos comerciados son relativamente menores.
17

Esta caracterstica no se repite en el comercio intragrupal. En el caso de MERCOSUR es ms saltante el peso del
comercio de manufacturas y productos alimenticios. Para el GRAN el peso de los combustibles es bastante alto
(21%), pero si descontamos a estos ltimos, el 60% del resto de las exportaciones intraregionales son productos
manufacturados, es decir 47% del total. Es ms, se puede apreciar (Grfico 5), (Datos numricos) que la
participacin de las manufacturas en las exportaciones han crecido en lo que va del quinquenio seguidos por los
productos alimenticios, mientras que los combustibles, los metales y minerales y dems materias primas han cedido
en cuanto a su peso relativo en el comercio intraregional.
(Tablas sobre Exportaciones Intrasubregionales y totales, por categoras de productos, 1994:
Distribucin porcentual segn destinos,
Distribucin porcentual segn categoras de productos )
Para 1994 los productos con mayor peso relativo en las exportaciones intraregionales fueron, en primer lugar, los
insumos para la industria, principalmente productos mineros, productos qumicos y farmacuticos, productos
alimenticios y agropecuarios no alimenticios para la industria, siguiendo en importancia los vehculos para transporte
particular, junto a equipo rodante para el transporte, los combustibles y finalmente los productos alimenticios para el
consumidor final. Todos estos productos llegan a sumar 2.4 miles de millones de dlares, es decir 68.6% del total de
exportaciones a la regin.
Por otro lado, y como ya es conocido, Venezuela y Ecuador son los principales exportadores de Petrleo y otros
combustibles, pero Colombia recientemente ha adquirido importancia gracias a la explotacin de nuevos yacimientos.
En cuanto los productos agropecuarios para la industria los productos de mayor peso son la soya y sus
subproductos, provenientes bsicamente de Bolivia; azcar y productos relacionados, de Colombia y Bolivia; algodn
y cereales tambin de Bolivia, entre otros. Los productos mineros para la industria provienen principalmente de Per
y Bolivia primando el zinc, el estao, la plata, el plomo y el cobre, todos con diferente grado de agregacin. Otro
insumo de peso relativo importante es la harina de pescado, donde el Per es el principal proveedor, aunque Ecuador
ha comenzado a competir desde 1994. En la industria qumica farmacutica dominan las exportaciones colombianas,
aunque en menor medida participan el resto de pases.
Llama la atencin el comportamiento del rubro vestuario y otras confecciones de textiles que ha tenido una cada
notable en las exportaciones a la regin. Este hecho reflejara la fuerte competencia de productos similares
provenientes del Asia, en este sentido el Per sera el pas ms afectado en la regin, con fuertes reducciones en su
produccin.
A principios de 1995, entr en vigencia el arancel externo comn, el cual contempla cinco tramos con un nivel
mximo de 20% de acuerdo al grado de agregacin del producto, es decir con una mayor proteccin efectiva de
acuerdo al grado de elaboracin de los bienes. Este arancel cubre el 95% del universo arancelario. Sin embargo,
Per y Bolivia han decidido continuar con sus niveles arancelarios ms bajos y parejos y continuar negociando
bilateralmente sus preferencias arancelarias. De esta forma, los beneficiarios del arancel comn son bsicamente
Venezuela, Colombia y Ecuador, pases que cuentan con acuerdo bilaterales de complementacin comercial e
industrial.
En cuanto a la evolucin de la participacin en las exportaciones hacia la subregin de los pases andinos (ver anexo
N2), se nota la clara participacin de Colombia y Venezuela en el comercio intraregional, seguidos por Per y
Ecuador, mientras que Bolivia slo representa como mximo el 5.7% de dicho comercio. Colombia pas a ser el
principal socio comercial del GRAN en 1991 al pasar de 14% de las exportaciones a ms de 40% en los aos
subsiguientes, sin embargo, a partir de 1993 comenz a perder posicin en dicho mercado mientras Venezuela ha
ido ganando participacin paulatinamente. Sin embargo, 1995 ha significado un salto sustancial para Colombia que
volvi a ganar posicin en este mercado a costa de Venezuela, cuyas exportaciones cayeron como resultado de su
crisis econmica.
Ecuador ha tenido un comportamiento ms errtico en cuanto su participacin ubicndose alrededor del 11% de las
exportaciones. En 1995 las exportaciones ecuatorianas se vieron inicialmente afectadas por el conflicto blico con
Per, pero luego se recuperaron gracias al alza de precios de sus principales productos de exportacin.
Lo que s resulta significativo es el descenso en la participacin del Per en el mercado andino, an en perodos de
alza de precios de sus principales productos. Las cifras indican que el Per es el gran ausente del proceso de
integracin andina, perdiendo oportunidades de ganar competitividad va los mercados ampliados y, por consiguiente,
18

marginando a muchas de sus industrias de los procesos de apertura hemisfrica futuros como el Area de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA).
4. LA INTEGRACION COMO INSTRUMENTO PARA ELEVAR LA COMPETITIVIDAD
Al hablar de competitividad, muchas veces se entiende en su concepcin ms simple: el incremento de la
productividad, total o parcial, de los factores que participan en la produccin de bienes exportables. Esta acepcin es
muy limitada y posiblemente confusa pues prcticamente se equipara el concepto de ventajas competitivas con las
ventajas absolutas, cuando es por todos conocido que el comercio se realiza en funcin de las ventajas relativas o
comparativas. Sin embargo, existe una concepcin ms amplia y que involucra la habilidad de una economa para
alcanzar de manera ms rpida y sostenida niveles de vida cada vez mayores, es decir el crecimiento potencial de un
pas dado su nivel de desarrollo relativo (9).
La competitividad as entendida resulta ser ms que un incremento en la productividad y viene a ser resultado del
entretejido de una serie de factores econmicos, geogrficos, sociales y polticos que conforman la base estructural
del desarrollo de una nacin. La decisin de formar parte de un bloque econmico regional es sin duda un factor que
puede determinar el grado de competitividad de una nacin, y por lo tanto de su capacidad de converger, en trminos
de crecimiento, con pases de mayor desarrollo relativo.
Los beneficios de la formacin de una UA suelen ser evaluados en relacin al grado de creacin o desviacin del
comercio. Por lo general, depender del grado de complementariedad comercial previa para que los efectos netos de
bienestar sean mayores que antes de formar la unin. Una regla general es que un pas pequeo no debera
participar de un bloque, pues la desviacin del comercio sera mayor y lo recomendable entonces es mantener la
mayor apertura multilateral posible. Ahora bien, est regla es un principio esttico, de corto plazo, que no evala los
efectos intertemporales de la poltica comercial y que deja de lado estructuras de mercado diferentes a la
competencia perfecta.
Es justamente por estas dos ltimas contingencias que los pases latinoamericanos pueden beneficiarse de los
acuerdos preferenciales de comercio. En primer lugar, es cierto que en algunos casos los costos iniciales de
integrarse pueden resultar mayores que los beneficios, pues algunas industrias no competitivas pueden resultar
perdedoras en el proceso. Sin embargo, conforme pasa el tiempo los beneficios saldrn a la luz. Los ms claros son
aquellos relacionados con las economas de escala y las economas de alcance. La ampliacin de los mercados
permite la reduccin de los costos unitarios de produccin y la mayor produccin de bienes relacionados. Esto es
ms notable en el caso de industrias cuyas estructuras de mercado son de competencia imperfecta (10),
generalmente bienes manufacturados. La resultante ms importante es la ampliacin de la variedad y calidad de
productos, beneficio directo para los consumidores, y crecimiento del producto y el empleo en las economas
participantes.
Las ventajas de las economas de escala no slo aqullas internas a la firma, tambin estn los retornos
internacionales a escala, es decir aqullas economas resultantes de una especializacin en partes de la cadena del
valor por parte de las empresas de los pases miembros (11). La integracin regional permite una mejor divisin
internacional del trabajo entre los pases socios regionales, y genera nuevas demandas para la realizacin de
servicios relacionados a la produccin y comercializacin.
Otros beneficios adicionales son las economas externas que pueden ser fcilmente internalizadas al poderse formar
conglomerados industriales dentro de la subregin, con lo que la unidad geogrfica resulta entonces en otra ventaja
competitiva para los miembros de la unin. De hecho muchos de los costos de transaccin a distancia se reducen ya
que normalmente los pases tambin se integran fsicamente, reduciendo los costos de transporte y comunicacin, se
simplifican las actividades aduaneras y se reducen muchos costos de servicios comerciales y de distribucin, entre
otros.
En resumen, los efectos dinmicos de un proceso de integracin entre pases de desarrollo similar son
potencialmente altos, incrementando de manera importante el grado de competitividad de los pases miembros. La
nueva regionalizacin implica una complementariedad entre el bilateralismo y el multilateralismo y una hiptesis an
no probada de que el incremento de las exportaciones intraregionales redundar en un incremento de exportaciones
totales de la regin al mundo.
La dimensin intertemporal de la integracin regional se manifiesta a travs de la innovacin tecnolgica y el
crecimiento de industrias que impulsadas por la nueva competencia ven expandir la variedad de los productos y la
19

calidad de los mismos (12). La necesidad de cooperacin en el plano de la inversin en el capital humano de la
regin se hace ms evidente entonces.
Adicionalmente, deben tomarse en consideracin la dimensin institucional de los acuerdos regionales, por ejemplo
De Melo, Panagariya y Rodrik (1993) (13) utilizando el enfoque de reglas versus discrecin evalan el
comportamiento de los grupos de inters nacionales o Loobies no cooperativos en los procesos de integracin, y
sealan que la adopcin de instituciones comunes a la regin diluyen la capacidad de influir de aqullos en las
decisiones del grupo regional. Adems, la formacin de bloques regionales resulta en una especie una especie de
seguro contra retrocesos en la poltica macroeconmica y de liberalizacin de mercados (14).
Finalmente, es relevante para el caso de la CA referirse a las ventajas de una UA frente a un acuerdo de libre
comercio. Todos elementos sealados anteriormente se refuerzan cuando se conforma una UA, especialmente los
elementos estratgicos e institucionales adems de ampliar la capacidad de negociacin del grupo frente a otros
bloques comerciales. Adicionalmente, al existir un arancel externo comn, permiten homogeneidad en la competencia
y en la distribucin de los beneficios y las oportunidades generados por la integracin. Sin el arancel externo comn,
tendra que existir normas de origen muy claras y transparentes, muchas veces de difcil aplicacin y que se prestan
a mucha discrecionalidad. Siempre una norma arancelaria es mejor que cualquier norma para-arancelaria. De all que
en la bsqueda de mayor competitividad sea recomendable entonces la formacin de una UA.
5. REFLEXIONES FINALES
El "regionalismo abierto", como se le ha denominado a esta nueva etapa de integracin, plantea muchas
interrogantes sobre la viabilidad de una verdadera integracin regional. Al interior de Amrica Latina, los procesos de
integracin han tomado renovadas fuerzas, basadas en iniciativas de apertura comercial global y de cambios
estructurales sustentados en el libre mercado. A pesar de la evolucin favorable de los flujos comerciales dentro de la
regin, con especial mencin de las exportaciones de manufacturas a nivel intragrupal, los diferentes grupos
regionales presentan negociaciones an en proceso. Por ejemplo, al MERCOSUR todava le falta solucionar el
problema del diferencial de escalas de las economas que lo conforman, mientras que en el GRAN la falta de
voluntad poltica y los altos costos de transaccin impiden la consolidacin de la UA.
Sin embargo, las perspectivas de beneficios potenciales y crecimiento de la competitividad para la CA son bastante
altas, las caractersticas de su comercio intragrupal as lo sealan. Las indefiniciones actuales son resultado de
presiones de corto plazo, pero la confluencia de intereses comunes en la regin, sealados en el Acta de Trujillo,
debern primar, con lo que se podr generar una histresis irreversible que llevar al grupo por la senda de una
mayor competitividad global.
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NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
OEA, Hacia el Libre Comercio en las Amricas, Mimeo, Washington DC., 1995
El proceso de integracin en Amrica Latina se inici en lo que J. Bhagwati (1993) ha denominado el "primer
regionalismo" y fue estimulado por la experiencia europea as como por la teora de uniones aduaneras postvineriana que Cooper y Massell (1965a, 1965b), Johnson (1965) y Bhagwati (1968) desarrollaron durante los
aos sesenta. Estos autores argumentaban que los pases en desarrollo con mercados pequeos podan reducir
los costos de la industrializacin si explotaban las economas de escala producto de mercados ampliados
gracias a las de zonas de libre comercio o uniones aduaneras que ellos formasen.
Bataller, Francisco (1995) "Sombras y Luces de Ayer y de Hoy en la Integracin Latinoamericana", Sntesis 24.
julio/diciembre, pp. 27-41.
Esta reaparicin del regionalismo es lo que J. Bhagwati (op. cit.) llama la "segunda ola de regionalismo".
Bhagwati argumenta que sta tendr una mayor duracin que la primera debido a que los EE.UU. ha dado un
cambio de rumbo en su poltica exterior tendiendo a fomentar la formacin de bloques regionales. Claros
ejemplos son su participacin en NAFTA, APEC y la Iniciativa para la Amricas. Sin embargo, J. E. Garten
seala que nos es que los EE.UU. haya abandonado la senda del multilateralismo sino es que es un cambi de
enfoque.
OEA op. cit. Captulo II.
Explicado mayormente por el comercio entre Colombia y Venezuela.
Mortimore, M. (1995), Amrica Latina frente a la globalizacin, serie Desarrollo productivo, N23 (LC/G.1867),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).
Basado en parte del artculo de la autora "Los Flujos Comerciales en el Contexto Regional Andino." Poltica
Internacional 43, Lima, enero/marzo 1996.
World Economic Forum (1996) The Global Competitiveness Report. WEF, Ginebra.
Por ejemplo ver Krugman P. (1981) "Intraindustry Specialization and the Gains from Trade." Journal of Political
Economy89, pp. 959 - 973.
Al respecto ver Ethier W. (1982) "National and International Returns to Scale in the Modern Theory of
International Trade." American Economic Review 72. Pp.389 - 405.
Ver por ejemplo Grossman G. y E. Helpman (1993) Innovation and Growth MIT Press, Massachusetts.
De Melo, J. A. Panangariya y D. Rodrik (1993) "The New Regionalism: a Country Perspective" en New
Dimensions in Regional Integration De Melo J. Y A. Panagariya eds., Cap. 6 pp. 159 - 194 centre for Economic
Policy Research, Cambridge University Press.
Whalley J. (1993) "Regional Trade Arregements in North America CUSTA and NAFTA" en De Melo y Panagariya
eds op. Cit. Cap. 11 pp. 352 - 381.
COMPETITIVIDAD Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACION REGIONAL
Juan Francisco ROJAS PENSO

Secretario General Adjunto, Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI),
Montevideo, URUGUAY
1. INTRODUCCION
21

Competitividad, Convergencia e Integracin, tres palabras, tres smbolos, tres conceptos colocados actualmente, y en
forma indivisible, como primer punto de agenda de toda discusin, formal e informal, sobre el futuro de las relaciones
econmicas de Amrica Latina en el entorno hemisfrico e inmersas en un mundo, ms que cambiante, caracterizado
por un equilibrio dinmico que lo hace imprevisible y, por supuesto, sorpresivo.
En este artculo se intenta establecer una vinculacin entre Competitividad, Convergencia e Integracin a partir del
anlisis de la evolucin reciente del proceso de integracin en la regin y los resultados que se han alcanzado,
especialmente, en trminos del comercio generado en el marco de los acuerdos negociados entre los pases
miembros de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI).
Este primer anlisis es complementado, en primer trmino, con la introduccin del concepto de la Convergencia en
sus dos acepciones: la articulacin estrictamente latinoamericana y la que, de hecho, incorpora la ineludible
proyeccin hemisfrica. Se sealan, entonces, algunas restricciones que debern ser consideradas como
condicionantes del proceso de negociacin a ser llevado a cabo en procura de la Convergencia, entendida sta en
cualquiera de los sentidos que se le quiera conceder.
Posteriormente, se introduce el tema de la Competitividad al intentar identificar algunos elementos bsicos para
delinear un marco conceptual, para luego complementar el anlisis sobre sus vnculos con la integracin. Para ello se
retoman los temas de los acuerdos, sus efectos y su proyeccin hemisfrica para, finalmente, concluir sealando,
aunque sea una opcin entre otras, la necesidad de acometer acciones que procuren la complementariedad
productiva y tecnolgica como base real para enfrentar el desafo de la hemisferizacin que actualmente encara la
integracin regional.
Los conceptos vertidos en este artculo son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no necesariamente reflejan
el pensamiento de la Secretara General de la ALADI.
El autor deja expresa constancia de su agradecimiento por los comentarios y aportes hechos por el Dr. Jorge Rivero
Barriga, Director del Departamento de Comercio de la Secretara General de la ALADI, y el Ing. Gonzalo Rodrguez
Gigena, funcionario internacional a cargo de la coordinacin de la Divisin de Estudios y Estadsticas de la misma
Secretara.
2. LA INTEGRACION REGIONAL EN SU HORA ACTUAL
2.1 El contexto internacional y la evolucin econmica de la regin
El proceso de integracin de Amrica Latina (1), que ha cobrado una especial relevancia en los ltimos aos, viene
mostrando sntomas de gran potencialidad y dinamismo desde fines de la dcada pasada.
En efecto, a partir de la suscripcin de los primeros acuerdos entre Argentina y Brasil en 1986 los cuales,
posteriormente, seran reconocidos como la gnesis del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), y la reactivacin del
Grupo Andino (GRAN) acompaados de la ofensiva negociadora tanto de Chile como de Mxico que les lleva a
establecer acuerdos bi o trilaterales entre ellos y con el resto de los pases sudamericanos, centroamericanos y del
Caribe, la integracin emerge como un elemento que incide directamente sobre el desarrollo de la regin y, por
supuesto, sobre la posicin competitiva de las empresas establecidas en la misma (2), en particular, y la
competitividad de los pases, en general.
Esta dinmica integracionista de la regin se produce en un contexto internacional particularmente controvertido. A lo
largo de la ltima dcada se ha sucedido una serie de hechos a nivel mundial que, sin lugar a dudas, incidieron sobre
la evolucin poltica y econmica regional. A ella deben agregarse otros factores endgenos a la propia regin que
determinaron, y explican, la situacin que enfrenta el proceso de integracin en la actualidad.
En el plano internacional, se asiste al desvanecimiento de la guerra fra que alter la significacin del concepto EsteOeste; a la progresiva integracin de las cadenas productivas a nivel internacional; la introduccin de nuevas
tecnologas; y al ms que fluido movimiento universal de capitales que signan, entre otros, la consolidacin del
proceso de globalizacin de la economa mundial. Aparejado con esos acontecimientos se desarrolla y concluye la
ms ambiciosa negociacin comercial multilateral de este siglo (la Ronda Uruguay del GATT) que conduce a la
conformacin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). En sntesis, esos hechos determinan el contexto
internacional en que se desenvuelve el proceso de integracin latinoamericano.
22

Sin embargo, sobre la evolucin de este ltimo inciden, de igual manera, otros elementos que encuentran su origen
en la propia regin. Luego de un decenio signado por la ms profunda crisis econmica que ella haya enfrentado, con
sus secuelas polticas y, sobre todo, sociales que an subyacen y se profundizan en la mayora de los pases,
Amrica Latina comienza a retomar la senda del crecimiento econmico, el cual se sita a lo largo de la presente
dcada, salvo en 1995, en torno al del promedio mundial. (Ver Cuadros Vy 2).
Esta recuperacin econmica se puso de manifiesto tambin en el mejor desempeo fiscal de la regin lo cual
contribuy, por un lado, a reducir los niveles de inflacin y, por el otro, a generar mayor confianza en los
inversionistas internacionales provocando, entonces, un importante crecimiento de la Inversin Extranjera Directa
(IED). (Ver Cuadros 3, 4 y 5_).
Todos estos elementos contribuyeron al paulatino afianzamiento de los regmenes democrticos y se apoyaron en la
aplicacin de polticas econmicas que se fueron homogeneizando progresivamente, aunque con distintos ritmos y
nfasis y que, en general, procuran mejorar la insercin de la regin en la economa internacional a travs de la
apertura unilateral a la competencia indiscriminada, la desregulacin del proceso econmico, la reorientacin del
papel del estado y la revalorizacin de la iniciativa privada (3).
2.2 Los acuerdos de integracin, sus efectos y retos inmediatos
A diferencia de lo sucedido durante los primeros 25 aos de experiencia acumulada en la regin en materia
integracionista, el proceso de integracin cobra vida en el marco de un contexto internacional que, tal y como se
describiera en la seccin anterior, se caracteriz por ser totalmente cambiante e imprevisible en el pasado reciente y
en el cual conviven y proliferan, si se quiere hasta con cierta naturalidad, los bloques econmicos regionales y
subregionales con las normas multilaterales de comercio de obligatorio cumplimiento pactadas en el mbito de la
OMC.
Igualmente, y al contrario tambin de lo esperado, los acuerdos de integracin se multiplican y viabilizan en un
mbito en el cual se han reducido sensiblemente los mrgenes de preferencia; con aranceles aduaneros
sustancialmente ms bajos que los vigentes, por ejemplo, durante la dcada de los aos 80 (Ver Cuadro 6 y Grfica
1); con una cada vez ms limitada participacin de las instituciones regionales; y donde los estados han revertido o
estn revirtiendo su participacin en los procesos econmicos nacionales. Sin embargo, estos acuerdos se
caracterizan por tener una estructura lo suficientemente amplia que incentiva las posibilidades de una mayor
interdependencia, no slo entre los pases participantes sino que, al mismo tiempo, apoya el interrelacionamiento con
el mundo.
En ese ambiente, los pases andinos constituyen una zona de libre comercio desde el ao 1992 y una unin
aduanera imperfecta a partir de 1995 (4). Por su parte, el MERCOSUR alcanza el libre comercio en 1995, ao en el
cual tambin constituye una unin aduanera imperfecta.
En trminos de comercio, y con base en cifras del ao 95, el intercambio intra-andino equivale al 13,7% del comercio
intrarregional y el intra-MERCOSUR al 40.5%, mientras que la relacin comercial entre ambas subregiones explica
apenas el 16.8% ese comercio.
Asimismo, en los dos ltimos aos, Chile con Mxico, con Colombia y con Venezuela alcanza la conformacin de tres
zonas de libre comercio que, en su orden, representan el 1.7, el 1.0 y el 0.8 por ciento del comercio intrarregional.
Adicionalmente, durante el ltimo trienio se han suscrito acuerdos que persiguen la conformacin de zonas de libre
comercio entre Chile y Ecuador en 1998 y que equivale al 0.9% del intercambio intrarregional; entre Colombia,
Mxico y Venezuela (G-3), el cual representa el 9.9% del comercio regional y que alcanzar la liberacin plena en el
2004. En ese mismo ao debern concluir tambin sus respectivos programas generales de liberacin los acuerdos
entre Bolivia y Mxico (0.1% del comercio intrarregional) y entre Chile y el MERCOSUR (12.8%), mientras que en el
2006 concluir el pactado entre Bolivia y el MERCOSUR, el cual representa el 2.7%.
Como resultado de los acuerdos mencionados, en el mbito de la ALADI se han establecido, a la fecha, 31 relaciones
bilaterales de las 55 posibles. Al trmino de los respectivos programas generales de liberacin en el ao 2006, y en
cifras del ao 95, representarn el 77.2% del comercio regional. (Ver Cuadro 7 y Grfica 2).
En atencin a las informaciones disponibles, durante el presente ao deberan concluir las negociaciones con miras
tambin a la conformacin de zonas de libre comercio entre Chile y Per; Colombia, Ecuador, Per y Venezuela con
23

MERCOSUR; Ecuador con Mxico y de este ltimo pas con Per. Teniendo en cuenta la experiencia atesorada
hasta el presente, es previsible que para el ao 2010 se habra conformado una zona de libre comercio en
Sudamrica.
Al concluir las negociaciones antes indicadas se habran estructurado 50 de las relaciones bilaterales posibles, las
cuales perseguiran el libre comercio de bienes. Quedaran pendientes tan slo la de Bolivia- Chile, pases que
participan de un amplio acuerdo, y la de MERCOSUR-Mxico, los cuales se aprestan a negociar tambin un amplio
acuerdo, pero que no contemplara, en principio, la liberacin plena del intercambio.
La combinacin de las aperturas unilaterales de los pases con la diversidad de acuerdos suscritos explican que el
comercio intrarregional se haya incrementado en un 27% en el bienio 94-95, al pasar las exportaciones de 28.5 a
35.4 mil millones de dlares, en tanto que en el ltimo ao alcanzaron, segn estimaciones preliminares, a los U$S
36.7 mil millones que representaron una variacin porcentual respecto a 1995 del 6.7%. De esta forma, el comercio
intrarregional pas a representar alrededor del 17% del total de las exportaciones globales de los once pases de la
ALADI lo cual, al tiempo de revalorizar el mercado de la regin, puso de relieve una importante creacin de flujos de
comercio al comprobarse que, si bien las exportaciones intra-ALADI crecieron, tambin lo hicieron las globales que
casi se duplicaron durante el ltimo lustro (5).
La revalorizacin del mercado regional no slo debe verse desde el punto de vista cuantitativo. Al analizarse la
estructura de las exportaciones se comprueba como las mismas se han ido nutriendo, y cada vez ms, de
manufacturas hasta superar el 50% del total del intercambio revirtindose, as, la tradicional composicin sesgada en
favor de los combustibles, las materias primas agrcolas y los minerales y metales (6).
Ahora bien, los efectos positivos no slo se pueden constatar en el mbito puramente comercial. Como se aprecia en
el Cuadro 5, los flujos de IED prcticamente se duplicaron entre 1990 y 1994, en tanto que en el 95 se mantuvieron
en los mismos niveles del ao anterior, como consecuencia de la crisis que enfrent la regin en ese entonces.
Dentro de esos flujos es importante destacar el incremento de las inversiones con origen en los propios pases
latinoamericanos, aunque su participacin sea todava limitada frente a las provenientes de los pases desarrollados,
en especial, de las procedentes desde los Estados Unidos (7).
Como se indicara anteriormente, la estructura de los acuerdos de integracin es muy amplia y progresivamente se ha
ido asemejando a la agenda econmica internacional. Ella, adems de comprender las condiciones de acceso a los
mercados (programas generales de liberacin, incluyendo el desmonte o armonizacin de las restricciones no
arancelarias y tratamientos especiales a determinados sectores sensibles por distintas vas), tambin se conforma
con el establecimiento de normas comerciales, normas y programas de cooperacin en distintos sectores y materias
especficas, as como, en algunos casos, se determinan modalidades globales o especficas para la liberalizacin del
comercio de servicios o de subsectores del mismo, en tanto que en otros tan slo figura como enunciado
programtico.
Todo ello, indudablemente, est contribuyendo a incrementar la interdependencia entre los pases. Pero, al
considerarse que no se ha otorgado un tratamiento similar en todas las reas objeto de los acuerdos, como en el
caso del comercio de servicios, por ejemplo, se concluye en que el camino hacia la convergencia de esos acuerdos
no estar exento de enfrentar grandes dificultades.
Ese desafo que enfrenta la integracin en la regin, obviamente, se ve agudizado cuando comienza a encararse el
plan de accin conducente a la conformacin del Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).
No obstante las diferencias que pudieran identificarse en la liberacin del comercio de bienes entre los distintos
acuerdos existentes en la regin, se puede comprobar la existencia de objetivos, mecanismos y plazos, tanto a nivel
nacional como asociativo, que en esta rea, por lo menos, ponen de manifiesto la intencionalidad de los pases de
liberalizar el intercambio y profundizar sus relaciones econmicas. Las dificultades emergern, seguramente, cuando
comiencen a delinearse los tratamientos para la diversidad de temas y materias involucrados en el ALCA, para la cual
ni siquiera la normativa de la OMC garantiza a priori la determinacin de disciplinas comunes.
La dimensin de esas dificultades no puede medirse exclusivamente en trminos de voluntad poltica o de
compromisos jurdicos. Los obstculos se podrn identificar, entonces, en factores ajenos a los procesos de
negociacin sean stos de ndole regional, hemisfrico o multilateral, es decir, que se vinculan directamente con
elementos polticos.
24

En ese sentido, es importante destacar, por una parte, que los pases latinoamericanos no vieron colmadas sus
expectativas con los resultados alcanzados en la Ronda Uruguay, en trminos que las aperturas realizadas
unilateralmente no obtuvieron una contraprestacin adecuada. Por la otra, dada la propia dimensin de los pases y
su estructura institucional se les dificulta la administracin del conjunto de normas emergentes de la Ronda lo cual,
entonces, limita las posibilidades que las mismas se traduzcan en punto de partida del proceso de convergencia.
3. LA CONVERGENCIA Y LA COMPETITIVIDAD
3.1 Un debate conceptual y una decisin poltica
El contexto en que se desenvuelve la integracin de Amrica Latina en la actualidad signado, especialmente, por los
retos de la globalizacin, en general, y la hemisferizacin, en particular, ha determinado que el debate sobre la
convergencia de los acuerdos entre los pases de la regin incorpore, de hecho, la proyeccin hemisfrica de los
mismos.
Es indudable que la convergencia de los acuerdos de integracin de Amrica Latina y el Caribe y la conformacin del
ALCA no constituyen, en s mismo, procesos excluyentes. Todo parece indicar que ambos cristalizarn en forma
simultnea siendo, entonces, que el primero de ellos apoyar al segundo, sin que sto se traduzca en la necesidad
de consolidar los acuerdos entre los pases latinoamericanos y caribeos como paso previo o pre-requisito de la
liberalizacin plena a nivel hemisfrico (8).
Tanto desde el punto de vista cuantitativo como el cualitativo, este planteamiento encuentra una primera explicacin
en la trascendencia e importancia que revisten las relaciones comerciales de los pases de la regin con los Estados
Unidos.
En 1995, el mercado estadounidense constituy el destino del 46% del total de las exportaciones regionales, en tanto
que poco menos del 41% del total de sus importaciones tuvieron su origen en los Estados Unidos. Para cuatro de los
pases, este pas fue el receptor del 30 al 80 por ciento del total exportado por cada uno de ellos, mientras que fue el
origen del 30 al 75% del global de importaciones (Ver Cuadro 8a y Cuadro 8b. La significacin de este intercambio se
incrementa an ms cuando se analiza su estructura, al comprobarse la cada vez ms creciente participacin que
van adquiriendo las manufacturas (Ver Cuadro 9).
Las ltimas cifras disponibles sobre el origen de la IED en la regin son ms que ilustrativas de los vnculos de la
regin con los Estados Unidos. Salvo en tres de los pases, del 40.6 al 63.9 por ciento de las inversiones registradas
tuvieron un origen estadounidense (Ver Cuadro 10), situacin que segn informaciones no sistematizadas, parece
que antes de alterarse, se ha acentuado en los ltimos aos.
El debate sobre la convergencia que originalmente fue introducido a comienzos de esta dcada como parte de una
definicin tcnica-metodolgica en algunos ambientes acadmicos y en determinados foros que buscaban opciones
para su funcionamiento. Posteriormente, el debate trascendi de forma tal que adquiri determinadas caractersticas
que implicarn la adopcin de decisiones polticas de indudable repercusin sobre el futuro de las relaciones
hemisfricas. Para ello influy, sin lugar a dudas, la revalorizacin del mercado regional y, de manera muy especial,
la evolucin del MERCOSUR.
Actualmente, ese debate flucta en torno a dos concepciones que persiguiendo los mismos propsitos, difieren en las
formas y ritmos en que deben alcanzarse los mismos. Tanto una como la otra concepcin conllevan beneficios y
costos para los pases involucrados en las negociaciones. Sin embargo, debe partirse de un hecho que resulta
inobjetable: los progresos de la integracin en la regin se explican, fundamentalmente, como la resultante de los
procesos de ajuste que han implicado un altsimo costo poltico, econmico y social que est implicando un
reacomodo generalizado de la regin.
Por ello, la articulacin y convergencia no resultar ser un proceso fluido y sistemtico sino que, por el contrario, para
alcanzar los objetivos que lo guan deber tener en cuenta, desde sus inicios, la necesidad de respetar, no slo los
ritmos previstos en los distintos acuerdos de integracin, sino que, en especial, los requeridos por los pases para
asimilar y adaptarse a su nueva realidad. En ese entorno, el reconocimiento de las asimetras constituye un elemento
determinante de las negociaciones que se llevarn a cabo.
25

Como en todo proceso de negociacin, la bsqueda de la convergencia partir de realidades dadas, y en ese
contexto se podr identificar un conjunto de obstculos que para ser salvado, no bastar la voluntad poltica de los
pases participantes.
Como se sealaba al final del Captulo anterior, el desarrollo de la estructura de los acuerdos de integracin vigentes,
no responde a patrones homogneos. No obstante la obligatoriedad del cumplimiento de los compromisos
multilaterales, todava es fcilmente comprobable que ese desarrollo dista en mucho de lo comprometido
internacionalmente (9). Y es ah, nuevamente, donde se encuentra la raz de un problema concreto que
definitivamente ni podr ser abordado mediante la repeticin de una negociacin multilateral, por el tiempo que
insumira, ni tampoco sera realista pensar en una coaccin jurdica, salvo que ella se ejerza a travs de la aplicacin
de medidas unilaterales restrictivas del comercio, de lo cual, existe experiencia en la regin. Otra vez, los ritmos de
asimilacin y adaptacin surgen como catalizador del proceso de negociacin hacia la convergencia.
Finalmente, existe un elemento que merece algn tipo de consideracin en el marco del debate sobre la
convergencia, el cual se identifica en las relaciones de los pases de la ALADI con las subregiones centroamericana y
caribea.
"De los 11 pases miembros de la Asociacin, Colombia, Mxico y Venezuela son los tres pases que han suscrito
mayor nmero de Acuerdos al amparo del Artculo 25 del TM80 y, coincidentemente, son los tres pases que registran
mayor intercambio comercial con los pases centroamericanos y caribeos con quienes existen acuerdos de este tipo.
Las cifras de comercio entre los pases de la ALADI y las de esas dos subregiones nos muestran una importancia
relativa superior en el comercio de Colombia, Mxico y Venezuela, con respecto a los dems pases de la ALADI. De
hecho, el comercio total de Colombia, que es el menor de los tres pases, supera por ms del doble el comercio del
resto de los pases de la Asociacin.
Mxico, Venezuela y Colombia, en ese orden, registraron exportaciones en 1995 por un valor de U$S 1.253, 699 y
401 millones, respectivamente. En el mismo ao, las importaciones de esos pases provenientes de los pases
centroamericanos y caribeos con los que han suscrito acuerdos al amparo del Artculo 25 del TM80, alcanzaron la
cifra de U$S 102, 110 y 140 millones, respectivamente" (10).
3.2 La convergencia y sus aportes a la competitividad
Al analizar los efectos del proceso de integracin, implcitamente surge un elemento de debate adicional, cual es el
de la competitividad.
Entendida la competitividad como la capacidad de los pases de mejorar y sostener su participacin en el mercado
internacional, los aportes de la integracin, los cuales se potencian con la convergencia, se manifiestan en el
incremento de las escalas de produccin por va de la conformacin de los mercados ampliados; el uso de nuevas
externalidades que, a su vez, redundan sobre la competitividad en un proceso de alimentacin y retroalimentacin; la
reduccin, y hasta la eventual desaparicin, de determinados poderes monoplicos; y, por ltimo, el incremento del
poder de negociacin conjunto que pueden, y deben, ejercer los pases integrados.
El desarrollo del potencial de competitividad que brinda la integracin y su convergencia, obviamente, no parten en
forma exclusiva de la evolucin de los mercados, sino que a ella contribuyen una serie de factores que tienen una
incidencia determinantes sobre el desarrollo de producciones competitivas.
Desde este punto de vista, un aumento de la competitividad pasa por una interaccin de las polticas nacionales con
las de integracin relacionadas con la produccin; el desarrollo tecnolgico; el acceso al financiamiento; la estabilidad
de las normas comerciales, entendidas stas como las condiciones de acceso a los mercados; y la capacidad
gerencial de enfrentar las nuevas dimensiones de mercado.
Los esfuerzos recientes de la integracin en la regin se han centrado, fundamentalmente, como puede
desprenderse del primer Captulo de este artculo, en el establecimiento de normas para regular y estabilizar las
condiciones de acceso a los mercados, tal vez partiendo de la base que la nueva dimensin de los mismos,
incluyendo los extrarregionales, inducir el desarrollo de los otros factores. Sin embargo, ello todava no es
demostrable en la realidad sin tratar, con ello, de despreciar el aporte que el desarrollo de los acuerdos vigentes al
aumento de la competitividad regional y, mucho menos, insinuar que tales acuerdos han procurado una desviacin de
comercio que atenta en contra del bienestar de los pases participantes.
26

Es evidente que por razones de diversa ndole, sobre todo, como reflejo de las polticas econmicas nacionales, el
proceso de integracin se ha orientado hacia el desarrollo de lo que convencionalmente podra denominarse la
"integracin de las demandas" postergando, o quizs inadvirtiendo, que la concrecin de ella requiere la evolucin
simultnea de lo que podra calificarse como la "integracin de las ofertas".
Un profundo anlisis del comercio en la regin, si bien ha puesto de manifiesto el importante crecimiento que se
verifica en la participacin de las manufacturas en el mismo, tambin permite comprobar que al relacionar el
intercambio intrarregional con el efectuado con el resto del mundo, las principales ventajas continan siendo las
basadas en la dotacin de recursos naturales o en manufacturas generadas a partir de un bajo procesamiento de las
materias primas (11).
Al extrapolar ese anlisis hacia las variables de la estructura industrial que condicionan el grado de sensibilidad de la
industria frente a un proceso de integracin, a travs de la medicin del grado de integracin en la oferta regional con
base en el coeficiente de comercio intrasectorial (12), el anlisis concluye en que salvo para un mnimo de ramas
industriales, el intercambio entre las principales relaciones bilaterales en el comercio intrarregional (Argentina-Brasil y
Colombia-Venezuela) es esencialmente intersectorial.
En el marco del proceso de convergencia, estas primeras conclusiones llevan a reflexionar en torno a dos aspectos.
El primero se vincula con las reales posibilidades que tendra la regin de acceder a los beneficios que se derivaran
de la liberalizacin del mercado hemisfrico que postula el ALCA.
El segundo se refiere a los acuerdos de integracin vigentes y la capacidad que tendran ellos de promover la
creacin de nuevas ventajas comparativas y competitivas especialmente, mediante el impulso al desarrollo
tecnolgico. Es evidente que la dimensin regional podra servir de apoyo a inversiones de largo alcance que
impliquen el desarrollo de tecnologas y mercados que seran tiles para la complementariedad de eslabones
productivos ya existentes, compatibles con la ineludible competencia externa y la generacin de los servicios de
apoyo que ellos requieren.
Obviamente que no se tratara de un viraje, o retroceso, hacia el clsico modelo de sustitucin de importaciones y la
revitalizacin de polticas proteccionistas. Lo que se propone es que a travs de la interaccin de las polticas
nacionales y de integracin se procure la accin coordinada de los pases orientados hacia la mejora de la
productividad que, definitivamente, exige una poltica industrial y tecnolgica activa.
Estos elementos que estn estrechamente vinculados con la reconversin productiva y su competitividad
internacional son determinantes, tambin, de la dinmica de los esfuerzos de integracin ya emprendidos en la
regin. Esto acarrea la necesidad de acelerar simultneamente el desarrollo de las acciones de carcter comercial,
ya en marcha, con aquellas relacionadas con los servicios, las inversiones, la tecnologa y la infraestructura, entre
otros, de manera tal que el proceso de convergencia, con o sin proyeccin hemisfrica, no tienda a profundizar los
desequilibrios verificables en las relaciones intrarregionales o, si se quiere tambin, en las intrahemisfricas.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Salvo aclaratoria especfica, a los efectos del presente artculo, las referencias a Regin, Regional, Amrica
Latina o Latinoamrica deben entenderse como el mbito cubierto por los pases miembros de la ALADI:
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
Porto, 1992.
CEPAL, 1991.
Desde 1992, el Per no participa en los mecanismos comerciales del GRAN.
BID, 1996.
ALADI, 1996.
Mayobre, 1995.
Rojas, 1996.
ALADI, 1994 y 1995.
ALADI, 1997, p.49.
ALADI, 1996.
Porto, Ibid.
BIBLIOGRAFA
27

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los distintos esquemas de integracin" (ALADI/SEC/dt 370 y serie), Montevideo.
1995.
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(ALADI/SEC/dt 380 y serie), Montevideo.
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(ALADI/SEC/Estudio 96), Montevideo.
1997.
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centroamrica y el Caribe". (ALADI/SEC/di 912), Montevideo.
BID
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CEPAL
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(Mimeo), Caracas.
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ROJAS PENSO, Juan F.
1996.
"Articulacin y convergencia de los acuerdos de integracin en el mbito de la ALADI", en Captulos
del SELA (45), Caracas.
Los conceptos vertidos en este artculo son de la exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente reflejan el
pensamiento de la Secretara General de la ALADI.
El autor deja expresa constancia de su agradecimiento por los comentarios y aportes hechos por el Dr. Jorge Rivero
Barriga, Director del Departamento de Comercio de la Secretara General de la ALADI, y el Ing. Gonzalo Rodrguez
Gigena, funcionario internacional a cargo de la coordinacin de la Divisin de Estudios y Estadsticas de la misma
Secretara.
MULTILATERALISMO E INTEGRACION REGIONAL DE LA COOPERACION ECONOMICA ASIAPACIFICO (APEC): Repercusiones Sobre la Convergencia y la Competitividad
Dae-Won CHOI
Funcionario de Asuntos Econmicos, Comisin Econmica de las
Naciones Unidas para Europa.
1. INTRODUCCION
Mucho se ha dicho sobre la globalizacin, trmino ste que se ha convertido en la palabra de moda prominente para
describir el proceso de la integracin econmica mundial. Los mercados financieros mundiales han visto triplicar su
tamao en el curso de la ltima dcada, aproximadamente el doble del valor del producto bruto mundial. El volumen
del comercio mundial se expandi ms rpidamente que la produccin mundial, lo que condujo a un grado ms alto
de integracin comercial entre las naciones. Por otra parte, el ndice de crecimiento de la Inversin Extranjera Directa
(IED) durante la ltima dcada super al de la expansin comercial.
28

El tema crucial es si estas tendencias hacia la globalizacin constituyen una nueva dimensin cualitativa de la
integracin econmica mundial, o si reflejan meramente un proceso de internalizacin continuo pero esencialmente
incambiado. Por esa razn son las causas y los efectos de las tendencias de la globalizacin las que atraen nuestra
atencin, ms que las tendencias en s mismas.
Hasta la fecha, la mayora de los anlisis que apuntan hacia las cuestiones mencionadas anteriormente se han
concentrado en una de las siguientes dimensiones de la globalizacin, tales como el cambio dramtico y el desarrollo
de la informtica y las comunicaciones, la consolidacin del rgimen de comercio multilateral, la proliferacin de los
acuerdos regionales de comercio y el resurgimiento de los enfoques unilaterales y nacionalistas.
Sin embargo, pocos anlisis han intentado establecer un enfoque que pudiera incluir, sistemticamente, todas las
dimensiones en un marco integrado, sin perder la coherencia y la interconexin.
En esta breve ponencia discutiremos varios de los retos ms apremiantes frente al sistema de comercio mundial a la
luz de estos y otros acontecimientos y tendencias. En vista del nuevo marco, es nuestra opinin que estos desafos
crean una agenda nueva post Ronda Uruguay, que comprende en primer lugar la "contestability" del mercado
mundial que abarca el tema de la presencia en el mercado que va ms all de los temas del acceso al mercado; y en
segundo lugar el impacto de la informtica y las cuestiones relacionadas con el sistema de comercio multilateral.
2. MARCO ANALITICO DE LA CONVERGENCIA Y LA COMPETITIVIDAD. Esquema
El intento por comprender la "competitividad" en su manifestacin contempornea requiere un marco analtico que
capte la gama y la dinmica de los diversos niveles de anlisis y de actividad de la economa mundial. Este marco
analtico puede dividirse, esencialmente, en cuatro niveles clave para su anlisis: el nacionalismo, el regionalismo, el
multilateralismo y el globalismo.
El nacionalismo comprende la naturaleza y el papel unitario del estado tal como se refleja a travs de las polticas
gubernamentales en materia de comercio, inversin, industria y tecnologa; el regionalismo refleja los lazos, a travs
del comercio y la IED, que vinculan a una comunidad limitada de estados; el multilateralismo representa el
establecimiento de sistemas de normas (instituciones) en el mbito internacional (Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU), Organizacin Mundial de Comercio (OMC), etctera); y el globalismo se caracteriza por el efecto
revolucionario de las nuevas tecnologas en desarrollo de la informtica y las comunicaciones, sobre todas las
facetas de la vida y las modalidades de produccin.
Estas cuatro caractersticas del marco analtico captan lo que son, en esencia, cuatro procesos o dinmicas
diferentes del cambio y la actividad. Por otra parte, hay tambin una importante relacin causal entre ellas.
Enfoque global: Los recientes adelantos en informtica han transformado las actividades que hasta el presente se
ubicaban dentro del mbito del gobierno nacional y del estado nacin a una escala transnacional y global
(gobernabilidad global). La desregulacin y la diseminacin de la informtica ha arrojado como resultado una
liberalizacin y una aceleracin de la integracin global y la reduccin correspondiente de la confianza en las
entidades nacionales, ya sea de facto o de jure.
Enfoque multilateral: Los gobiernos han estado cediendo parte de su autoridad a travs del multilateralismo, de
manera que celebran acuerdos voluntariamente bajo los auspicios de organizaciones tales como la ONU, la OMC y la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Estos acuerdos pueden tener, a su vez, un
impacto directo sobre el globalismo a medida que se negocian ms polticas dirigidas a una mayor integracin global
en campos tales como el comercio y la inversin, el desarrollo y la aplicacin de la informtica, etctera.
Enfoque regional: En el regionalismo, estados que hasta el momento eran unitarios, celebran un acuerdo con una
coalicin de otros estados sobre asuntos tales como el comercio, la IED, la seguridad colectiva, y otros. El
regionalismo implica un cierto nivel de integracin regional en trminos de produccin, inversin y comercio, la
correspondiente dilucin de la identidad nacional marcada y, aunque no sea necesariamente el caso, puede funcionar
hacia el globalismo. El regionalismo y el multilateralismo, si bien considerados comnmente como opuestos entre s,
de hecho pueden funcionar juntos y complementarse en ciertos temas clave (tales como la poltica de la informtica
sobre las infraestructuras regionales de la informacin, por ejemplo).
Enfoque nacional: Por ltimo, todava podemos encontrar un cierto tipo de clase de unilateralismo que an se puede
observar tanto de parte de los pases desarrollados como en desarrollo, para obtener concesiones de acceso al
29

mercado de otros, junto con una nueva ola de nacionalismo que induce a la utilizacin de polticas econmicas
exteriores por intereses propios, como en los casos de las sanciones econmicas por la ley Helms-Burton y la
oposicin a que China y Rusia sean miembros de la OMC. Paralelamente, la integracin dentro de la economa
mundial de las nuevas economas de mercado emergentes, tales como Brasil, Argentina, Mxico, Indonesia, China,
Tailandia, Malaisia, Polonia, la Repblica Checa, Hungra, etctera, es crucial para comprender por qu el tema de la
gobernabilidad global todava depende de la dimensin nacional. De hecho, de acuerdo con las estimaciones de la
OMC, en el ao 2010 el tamao del mercado de las diez principales economas en desarrollo ser tan importante
como el de las diez mayores economas desarrolladas.
Para poder poner en funcionamiento estos cuatro factores y vectores y determinar dnde colocar los acontecimientos
actuales dentro de este marco, se necesitan dos conceptos adicionales: la convergencia y la competitividad, las que
pueden ser utilizadas como unidades de medicin.
La convergencia, definida como el grado de integracin alcanzado por las cuatro fuerzas del nacionalismo, el
multilateralismo, el regionalismo y el globalismo, puede medirse por el nmero de polticas liberalizantes, la tasa de
crecimiento y la capacidad tecnolgica. Desde el punto de vista de un estado en particular, esta medida revela el
grado al cual se ha integrado en una amplia escala; desde el punto de vista del sistema internacional en su totalidad,
mide el grado promedio de convergencia alcanzada.
La competitividad, ya sea de una empresa o una nacin, refleja en su manifestacin contempornea, la relacin entre
el comercio, la IED y la informtica y la participacin en el mercado de la entidad en cuestin. Es ms, la distincin
entre competitividad empresarial y nacional refleja uno de los problemas centrales de la globalizacin: el papel de la
informtica y el conflicto entre el esfuerzo por obtener ganancias y renta (la empresa) y estabilidad y bienestar (la
nacin). El problema de ambas medidas de convergencia y competitividad radica, no obstante, en el hecho de que
hoy da existen pocos indicadores confiables, siendo los antiguos indicadores incapaces de tomar en consideracin la
existencia de los cuatro niveles de anlisis. Es bien sabido que la agenda establecida por la Ronda Uruguay, a la vez
que reconocida como la ronda ms global en la sucesin del multilateralismo, fue negociada en un momento en que
el sistema del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de polticas comerciales
multilaterales y no discriminatorias se enfrentaba a serios desafos por las medidas proteccionistas no arancelarias
por parte de los pases industriales y una nueva ola de regionalismo, visible en la proliferacin de nuevos bloques
comerciales as como en la extensin y la profundizacin de los ya existentes.
3. AGENDA POST RONDA URUGUAY Y LA "CONTESTABILITY" INTERNACIONAL DEL MERCADO
Desde su establecimiento en 1947, el GATT, se preocup, ante todo, por las medidas relacionadas con el comercio
impuestas en las fronteras. Durante el perodo 1974-79, como resultado de las negociaciones de la Ronda de Tokio,
el GATT se movi dentro de las fronteras para considerar polticas que se trataban convencionalmente como
internas, pero que podan dar lugar a consecuencias importantes para que las operaciones de los productores
extranjeros compitieran en el mercado interno, a saber, las normas tcnicas y los obstculos tcnicos al comercio
relacionados, las subvenciones a la produccin y las compras del sector pblico, etctera. Este proceso fue ampliado
en la Ronda Uruguay (1986-93) con la inclusin de los servicios y la propiedad intelectual dentro de las reas a ser
abarcadas por la OMC.
Desde un comienzo, las preguntas fundamentales que deben abordarse en cualquier estudio de un nuevo rgimen
multilateral de comercio son: en qu medida el sistema de comercio multilateral puede regular las prcticas
empresariales internas?; cul sera el factor determinante en las reas nuevas?; y existe alguna interfaz entre la
OMC post GATT, orientada a los aranceles y la OMC orientada a la "contestability"?
Vamos a considerar el ltimo tema incorporndole las dos dimensiones diferentes del sistema multilateral de
comercio: el acceso al mercado y la presencia en el mercado. Mientras que las barreras arancelarias han sido
consideradas como uno de los principales obstculos para el acceso al mercado, en los ltimos aos el inters de los
formuladores de poltica ha cambiado de los campos regulatorios internos debido a las exigencias de funcionamiento
de las firmas globalmente activas y la complementariedad inherente entre el comercio y los flujos de inversin.
Como lo sealaba E. Petersman (PSIO, 1996), la escuela estructuralista ve a la estructura del mercado (es decir, el
grado de concentracin) como la principal determinante del desempeo del mercado; el monopolio es considerado
malo porque es muy probable que distorsione los precios y la asignacin eficiente de recursos. Los proponentes de la
escuela de la "contestability", en cambio, se concentran en el ingreso libre al mercado ms que en la participacin en
el mercado; en la medida en que los mercados permanezcan contestables, el ingreso potencial y las presiones
30

competitivas de los nuevos competidores eviten probablemente que el monopolista aumente los precios por encima
del nivel de competencia. En una modalidad neoliberal extrema, los economistas de la escuela de Chicago
consideran que los monopolios son ms bien un signo de eficiencia superior en la medida en que el monopolio no se
deba a obstculos gubernamentales al ingreso al mercado; como las ganancias de los monopolios sean
probablemente temporarias -de conformidad con el supuesto- y funcionen como un incentivo para que los
competidores se vuelvan ms eficientes, sus efectos econmicos negativos pueden ser mnimos. Es dentro de este
contexto que la poltica de la competencia se considera como uno de los temas ms prominentes de la nueva agenda
comercial post Ronda Uruguay, con un potencial significativo para una liberalizacin continua del comercio y el
rgimen de inversiones.
4. POLITICA DE COMPETENCIA EN LA APEC
La poltica de competencia puede definirse como un conjunto de leyes, normas e instituciones que controlan las
prcticas comerciales restrictivas, incluyendo los crteles internos y las restricciones horizontales entre los
competidores; comportamiento de la empresa dominante o monopolizacin; fusiones anticompetitivas y otras
prcticas comerciales restrictivas relacionadas. Vale la pena observar que muchos de los pases de la APEC,
incluidos Hong Kong, Indonesia, Malaisia, las Filipinas, Singapur y Tailandia, no tenan una poltica de competencia
hasta hace relativamente poco tiempo. An cuando tienen la legislacin necesaria para evitar la publicidad engaosa
y el control de los precios, carecen de un cuerpo legislativo que se refiera a las prcticas anticompetitivas y que est
respaldado por entidades independientes para hacerlo cumplir. El cuadro adjunto documenta aquellas economas de
la APEC que tienen una ley y una poltica de competencia.
Para un examen ulterior, se podran incluir en los cuadros los siguientes temas de discusin en el caso de la poltica
de competencia para las economas de la APEC, lo que podra tener repercusiones directas para otras regiones tales
como la Amrica Latina:
En qu medida se considera que las polticas de competencia interna son un impedimento para el crecimiento?
Qu conjunto mnimo de leyes y polticas de competencia se necesita para alcanzar la meta del libre comercio en la
APEC para el 2010? y qu grado de convergencia ser necesario en la APEC, en trminos de procesos, fondo y
velocidad, para aplicar las leyes y las polticas de competencia? Es necesario tener un conjunto de polticas
armonizadas de competencia entre todas las economas de la APEC? Por ltimo de no serlo, cmo se la puede
hacer compatible con la "poltica de la competencia de las polticas de competencia", en especial de acuerdo con las
normas multilaterales tales como las de la OCDE y la OMC?
De partida podemos observar que hay un esfuerzo por parte de la APEC para definir un conjunto mnimo de temas de
fondo de la poltica de competencia que una poltica interna debera incluir y para brindar un medio para la
armonizacin de procedimientos de manera de lograr algn conjunto razonable de lmites de acuerdo con la
informacin que requiere perodos de notificacin. Por ltimo, se debera considerar el establecimiento de un
mecanismo de solucin de controversias como parte de la discusin.
5. LA DECLARACION MINISTERIAL DE SINGAPUR DE LA OMC Y LA FACILITACION DEL COMERCIO
Otra rea de inters que ha de tener repercusiones importantes para la arquitectura cambiante del sistema comercial
multilateral, es el tema de la facilitacin del comercio. La iniciativa de la OMC de promover el tema de la facilitacin
del comercio puede considerarse como un medio de superar el alcance limitado de la OMC, partiendo de una
concentracin sobre las negociaciones arancelarias comerciales, heredadas del GATT, nacidas con el Sistema
Bretton Woods. Incluso el Acuerdo sobre Informtica (AI), recientemente celebrado por la OMC, estuvo limitado a la
reduccin de tarifas para los productos relacionados con la tecnologa de la informacin y no contiene el tema de la
simplificacin de los procedimientos comerciales.
El tema de la facilitacin del comercio se concentra en las preocupaciones por conseguir herramientas para
procedimientos eficientes en forma de normas, prcticas recomendadas, procedimientos modelo en una variedad de
reas (cdigos y abreviaturas, clave de diseo de la factura, transporte, condiciones de pago, embalaje, aduana,
Intercambio Electrnico de Datos (EDI), etctera) relacionadas con el comercio internacional, con la utilizacin del
EDI.
La OMC considera que el EDI de las Naciones Unidas para la Administracin, el Comercio y el Transporte
(ONU/EDIFACT) como la nica norma internacional para el EDI. Por otra parte, un modelo de Transacciones
Comerciales Internacionales (ITT) ha de brindar un marco que identifique las etapas del proceso de comercializacin
y dirija las acciones en ese sentido.
31

Despus de examinar el informe provisorio de la OMC sobre facilitacin del comercio, podemos suponer que en el
curso de 1997, la Secretara de la OMC emprender el llamado trabajo exploratorio y analtico que se concentra en
los tres aspectos siguientes:
a.
b.
c.
Examinar las actividades esenciales de las organizaciones pertinentes, tanto gubernamentales como no
gubernamentales y tratar de extraer el comn denominador para materializarlo en los elementos esenciales de
los temas de facilitacin del comercio.
Observar los planes de accin sobre la facilitacin del comercio establecido para organizaciones regionales tales
como la APEC, Unin Europea (UE), TLCAN, Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), Asociacin de Naciones
del Sudeste Asitico (ASEAN), etctera (por ejemplo, la ASEM lanz recientemente un Plan de Accin para la
Facilitacin del Comercio).
Cmo vincular los acuerdos especficos establecidos por el GATT 1994 (Artculos V, VII, VIII, IX y X) y la Ronda
Uruguay (Licencias de importacin, Normas de origen, Valoracin en aduana, Obstculos tcnicos al comercio) a
los temas de facilitacin del comercio; y cmo revisar los acuerdos antes mencionados de acuerdo con a) y b).
6. CONCLUSION
En resumen, el orden post GATT que apunta a la "contestability" de los mercados mundiales se enfrentar con la
liberalizacin de la inversin que la OCDE ha estado desarrollando dentro del marco del Acuerdo Multilateral sobre
Inversin (MAI). Podra incluir la reduccin de la incertidumbre jurdica, la reduccin de las limitaciones a la propiedad
extranjera, la reduccin de las limitaciones a la creacin de entidades empresariales, la reduccin de las limitaciones
monetarias respecto de las ganancias, regalas y transferencias de divisas y la reduccin de las exigencias
desiguales vinculadas con la actividad de inversin. Adems, como se mencionara anteriormente, la reforma
reguladora y la poltica de competencia se agregarn a la nueva agenda multilateral a medida que la frontera entre el
comercio, la inversin y las operaciones empresariales se vuelva cada vez ms borrosa en el curso de los aos.
Como se mencion anteriormente, se debera tambin prestar atencin ms estrecha a los problemas relacionados
con el tema de la facilitacin del comercio que requiere un nuevo examen meticuloso del padrn de los procesos
empresariales y comerciales desde el punto de vista de la informtica y su impacto sobre el comercio y la produccin
global. El beneficio de la liberalizacin del comercio y la inversin, si se probara, solamente se podr alcanzar cuando
su poltica est elaborada estratgicamente y aplicada conjuntamente con la facilitacin del comercio que hace
hincapi en el lado del usuario de la nueva tecnologa informtica. Se prev que la agenda futura no puede darse el
lujo de ignorar esta dimensin tecnolgica, llamada cibereconoma. En este sentido, existe una brecha importante,
tanto terica como prctica, entre el marco actual posterior a la Ronda Uruguay y el que podramos llamar de
genuinamente "multilateral". Estamos en medio de un proceso en que el progreso no siempre es gratis.
CUADRO
Poltica de competencia en las economas de la APEC: leyes e instituciones
Pas
Legislacin principal
(organismos que la aplican)
Australia
Ley de Prcticas Comerciales, 1974 Ley de Vigilancia de Precios, 1983

(Comisin de Prcticas Comerciales)
Canad
Ley de Competencia, 1986 (Oficina de la Poltica de Competencia)
China
Ley contra la Competencia Desleal, 1993 (Departamento

Administrativo de Asuntos Comerciales e Industriales)
Japn
Ley Antimonoplica y De Comercio Justo, 1993 (Comisin de

Comercio Justo)
32

Mxico
Ley Federal y Competencia Econmica, 1993 (Comisin Federal de

Competencia)
Nueva Zelandia
Ley de Comercio, 1986 Ley de Comercio Justo, 1986 (Comisin de

Comercio)
Repblica de Corea
Ley de Reglamentacin del Monopolio y Comercio Justo, 1980

(Comisin de Comercio Justo)
Taipei China
Ley de Comercio Justo, 1991 (Comisin de comercio Justo)
Estados Unidos
Ley Sherman, 1890 Ley Clayton, 1914

Ley de la Comisin Federal de Comercio, 1918 Ley Webb- Pomerene,
1918 Ley Robinson-Patman, 1936 Ley Celler-Kefauver, 1956
Ley Hart-Scott-Rodino sobre Mejoramiento del Antitrust, 1976
(Ministerio de Justicia Comisin Federal de Comercio)
Fuente: Industry Canada (1995) en L. Waverman, Trade and Competition Policy en la APEC, PECC, 1996.
CONVERGENCIA ENTRE ESTADOS Y REGIONES: Mercados Laborales, Bienestar Social y

Competitividad en la Unin Europea
Robert LEONARDI
Profesor, Instituto Europeo, London School of Economics, Londres.
1. DESARROLLO ECONOMICO Y DISPARIDADES REGIONALES

La literatura emprica y terica sobre la convergencia y la divergencia econmica ha crecido en el transcurso de los
aos. Hay un debate significativo no solamente en cuanto a la direccin del cambio sino tambin sobre qu es lo que
causa el cambio y cmo debe medirse dicho cambio. En el pasado, los factores principales que explicaban la
convergencia o la divergencia se concentraban en los factores fsicos tales como la infraestructura, el capital
financiero y el acceso a los recursos naturales. En tiempos ms recientes, la atencin ha comenzado a centrarse en
el papel del capital humano (capacidades y predisposiciones empresariales), recursos institucionales y polticos
(estructuras constitucionales formales del gobierno) y factores sociales y culturales (asociaciones, redes de polticas
y opiniones sobre la cooperacin social). Las teoras que se refieren a la institucionalizacin de la toma de decisiones
supranacional en Europa, hacen tambin supuestos explcitos acerca de la dinmica del crecimiento econmico y la
convergencia y su vnculo con el proceso de creacin de instituciones en la Unin Europea (UE).
En esta ponencia debatiremos las principales teoras que se han planteado para predecir y explicar la relacin entre
el centro y la periferia dentro de los estados nacin, dentro de la UE y entre pases en el mundo, para luego observar
la evidencia emprica sobre la naturaleza de las tendencias que se manifiestan en las economas nacionales y
regionales en un mercado europeo y mundial crecientemente integrador. En el pasado, las teoras sobre la
convergencia y la divergencia fueron utilizadas para formular hiptesis para analizar las perspectivas econmicas y
polticas de los estados perifricos y de las regiones que se integran en mercados mayores. En cambio y
ltimamente, estas nociones aceptadas comnmente fueron cuestionadas por tendencias empricas que no se
adaptaron a las nociones tradicionales respecto de las regiones subdesarrolladas.
Las teoras econmicas que han buscado una explicacin de la dinmica del crecimiento regional (o su ausencia) y
que han sido utilizadas como base para proponer polticas regionales, pueden dividirse en dos categoras bsicas. La
primera pone el nfasis en el proceso de convergencia o el paso hacia la cohesin. La convergencia se define aqu
como el producto final de las polticas socioeconmicas diseadas para reducir las disparidades socioeconmicas
que existen entre las regiones y las naciones dentro de Europa - es decir, las economas regionales y nacionales
convergen si las economas inicialmente ms dbiles se benefician de las polticas econmicas apropiadas
33

diseadas para estimular el desarrollo y si las economas de los estados y regiones perifricos crecen a velocidades
ms rpidas que las de las reas centrales. Como corolario, las perspectivas de convergencia se ven aumentadas si
las reas centrales primeras sufren una declinacin econmica como parte de la reestructura industrial o incluso de la
desindustrializacin. En el debate sobre el Mercado nico Europeo (MUE) y sobre la Unin Monetaria Europea, el
concepto de convergencia fue utilizado para referirse a la similitud creciente de las polticas econmicas e incluso al
desempeo econmico de las economas regionales y nacionales (2).
La divergencia, en cambio, se define con la existencia de disparidades mayores. Las disparidades aumentan a
medida que la lgica de los flujos diferenciados de los factores de produccin sirve para favorecer a las regiones o
pases desarrollados frente a los subdesarrollados. Los ricos se hacen ms ricos y los pobres ms pobres. La
divergencia contina debido al hecho de que las regiones y los estados que estn pasando por una declinacin no
estn dotados de las polticas, las condiciones y los niveles de desempeo necesarios para reducir la brecha y el
potencial para el crecimiento que los separa de las zonas ms desarrolladas.
Ambos lados del debate han puesto en orden construcciones tericas elaboradas para respaldar sus puntos de vista.
Pero lo que preocupa aqu es: qu enfoque describe mejor la realidad emprica del ritmo y el contenido del cambio
econmico nacional y regional en el curso de los ltimos 40 a 50 aos y cmo estn vinculados esos niveles de
desempeo y resultados econmicos con la integracin econmica europea y la apertura de los mercados nacionales
a la competencia y a la inversin extranjera? Es crucial establecer el registro emprico de las disparidades en Europa
y en otros lugares para probar la capacidad predictiva de los enfoques alternativos e identificar los factores causales
que impulsan el desempeo econmico.
La pregunta bsica que nos ocupa aqu no es cules son los factores detrs del cambio, sino ms bien si la
integracin econmica ayuda u obstaculiza las perspectivas de alcanzar una UE ms cohesiva o una mejor
distribucin de la riqueza y de la capacidad productiva en el mbito mundial. Para responder a esta pregunta
necesitamos entender los factores que alimentan el curso del desarrollo econmico y cmo el ritmo del crecimiento
econmico ha interactuado con las fases de la integracin del mercado. Antes de comenzar el anlisis del curso del
desarrollo y de la integracin de los mercados, vale la pena dar un breve vistazo a algunas de las predicciones
hechas por ambas partes del debate entre la convergencia y la divergencia.
2. TEORIAS DE LA CONVERGENCIA
Se han planteado varios enfoques para explicar el proceso de la convergencia econmica dentro del contexto de los
sistemas de estados nacin desarrollados. Los cuatro enfoques que aqu se presentan se basan en una mezcla de
mercado, gobierno y factores sociales que estimulan y mantienen el crecimiento en el curso del tiempo.
El primer enfoque tiene en cuenta las causas del crecimiento y pone nfasis en el papel desempeado en el
crecimiento por la industrializacin y la creacin de grandes empresas industriales que usan economas de escala
como su principio organizador bsico (3). De acuerdo con esta perspectiva, las reas perifricas son
subdesarrolladas porque carecen de la base industrial necesaria que puede tornarlas competitivas frente a las reas
centrales. Es as que se puede lograr un mejoramiento de la ventaja comparativa de las reas perifricas dominadas
por la agricultura a travs de la repeticin del proceso de industrializacin (4). Antes de 1974, el paradigma de la
industrializacin abogado en la mayora de los pases desarrollados se centraba en la adopcin de economas de
escala y en mtodos de produccin Fordistas. Los gobiernos nacionales que queran desarrollar sus economas
perseguan polticas dirigidas a suministrar los incentivos para invertir, atrayendo el capital desde el extranjero y
movilizando el capital interno para inversiones productivas, aumentando el nivel de habilidad de la fuerza laboral,
protegiendo a las industrias nacientes, creando un clima positivo para el empresariado y alentando un proceso de
tamizado entre las pequeas y medianas empresas para alentar el surgimiento de un productor dominador. El
desarrollo en los otros sectores econmicos (es decir, la agricultura y los servicios) era considerado til pero, en el
anlisis final, el desarrollo se basaba en el crecimiento y la evolucin de las modalidades tradicionales de
industrializacin. El xito del proceso de industrializacin, se deca, se basaba no en talleres de artesanos o en
bienes artesanales, sino en bienes producidos en masa que pueden competir en el mercado mundial en base a
costos competitivos de produccin. Elaboraciones ms recientes de este enfoque, tales como la propuesta por
Grossman y Helpman (1991), pusieron el nfasis en el papel de la integracin para estimular el crecimiento a travs
de un proceso de escala de mercado por el que la eliminacin de los obstculos al comercio facilita el acceso, por
parte de las economas perifricas, a los grandes mercados de las reas centrales, eliminando la redundancia (las
economas perifricas no tienen que reinventar procesos que ya fueron probados y aplicados en otros lados) y
estimulando la transferencia de tecnologa permitiendo as que las regiones perifricas compartan inmediatamente
las innovaciones hechas en otros lugares.
34

Otros escritores han hecho hincapi, en cambio, en la dificultad de realizar estos objetivos debido a las rigideces
inherentes al libre flujo de los factores de produccin. Vanhoven y Klassen (1980) cuestionan la movilidad del trabajo,
el capital y los precios y sostienen, en su lugar, que la realidad econmica de Europa refleja la inflexibilidad inherente
creada en la negociacin nacional de salarios y en las estructuras de produccin y distribucin dominadas por
grandes empresas nacionales. Estas caractersticas impiden que las empresas ajusten adecuadamente su
produccin y estrategias de marketing para tener en cuenta los trastornos econmicos, los cambios en la demanda y
el aumento de la competencia de parte de productos y reas de produccin nuevos. Esas rigideces incorporadas
impiden que el mercado compense adecuadamente en trminos de salarios y niveles de precios las reas golpeadas
por la recesin. La evidencia emprica ha demostrado que mientras que el mercado laboral y de la produccin
industrial pueden estar en contraccin, el nivel de consumo regional permanece el mismo. Esto se debe al papel
compensatorio desempeado por los grandes gastos gubernamentales bajo la forma de programas de apoyo a los
ingresos para los desempleados y sus familias que son parte de los programas estatales de bienestar de Europa
Occidental. El resultado final de estas rigideces incorporado al mercado por las polticas sociales gubernamentales es
el aumento del nivel de disparidades regionales, desempleo, cada de las inversiones y dficits gubernamentales
florecientes. De esta forma, el funcionamiento de la "mano invisible" de las economas de mercado y los niveles
pasados de produccin industrial y la presencia de una gran clase trabajadora no son garantas de que el cambio va
a promover la adaptacin y el crecimiento. Las perspectivas de reestructura industrial estn frustradas, en cambio,
por las polticas gubernamentales y las expectativas polticas de ciudadanos que se han acostumbrado a altos
niveles de consumo y provisiones gubernamentales.
En las dos ltimas dcadas, saliendo recin de las dos crisis petroleras de los aos setenta y la reestructura de las
empresas industriales tradicionales de las reas centrales ms antiguas de Europa, han surgido serias dudas de si la
industrializacin por s misma y la industrializacin basada en el modelo Fordista son opciones realmente viables para
que las reas atrasadas se pongan al da en trminos de niveles de productividad y bienestar con las partes
desarrolladas de la Unin. Los nuevos paradigmas industriales que se centran en el papel de las pequeas y
medianas empresas, la alta tecnologa y una mezcla entre las empresas de servicio y de produccin han encontrado
el apoyo de los formuladores de polticas y los economistas (Ross y Usher, 1981; Cross, 1981; Piore y Sabel, 1984;
Garofoli, 1991). Se ha llegado a introducir el papel de la agricultura como estmulo para el crecimiento y otros factores
-tales como el capital social, el papel de las instituciones y los arreglos polticos- para explicar los factores
"residuales" que no fueron tenidos en cuenta en el anlisis histrico de crecimiento en las sociedades
industrializadas.
El segundo gran enfoque para estimular el crecimiento econmico en Europa fue la teora del "polo de crecimiento",
formulada por Francois Perroux (1955) (5). La teora del polo de crecimiento aceptaba, en gran medida, el paradigma
Fordista de industrializacin pero, contrariamente a los modelos clsicos de crecimiento econmico, introdujo un
papel significativo para la planificacin econmica nacional y la toma de decisiones poltica en la ecuacin del
desarrollo. Los polticas del polo de crecimiento dejan de lado el papel central del sector pblico como amortiguador
del impacto desenfrenado de las fuerzas de mercado en las zonas subdesarrolladas. Las ideas detrs de los polos de
crecimiento recibieron su primera aplicacin emprica extensa en Italia, en un intento por industrializar el sur o
Mezzogiorno. Las estrategias del polo de crecimiento han tenido una carrera despareja tanto en la teora como en la
prctica, tanto en Italia como en aquellos lugares donde han sido aplicadas. El Mezzogiorno italiano y otras zonas de
la Unin, tales como Grecia y Espaa, han servido de gran laboratorio europeo para probar la validez de la teora del
polo de crecimiento.
La teora dice bsicamente que el crecimiento puede planificarse y concentrarse por zona geogrfica en polos de
desarrollo que se pueden identificar en concentraciones urbanizadas o metropolitanas. El subdesarrollo, en cambio,
se manifiesta por lo general en las zonas rurales, en que el nivel de urbanizacin es bajo y donde hay falta de
provisin adecuada de infraestructura econmica, de capital y de mano de obra calificada. Dado este desequilibrio de
factores entre zonas urbanas y rurales, los defensores del polo de desarrollo sugieren que los gobiernos deben
intervenir para equilibrar los factores de produccin a travs de la accin directa para lograr un crecimiento acelerado
en las zonas menos desarrolladas. Desde esta perspectiva, el desarrollo regional tiene que ser una poltica
gubernamental consciente de la reasignacin espacial del crecimiento y un nuevo equilibrio de los factores de
produccin. El crecimiento es, por lo tanto, un subproducto de la poltica gubernamental ms que la consecuencia
inconsciente de las fuerzas econmicas privadas que operan dentro de los lmites del clculo de costos y beneficios
impulsado por el mercado.
Al hacer operativo el enfoque del polo de crecimiento para el desarrollo, las polticas gubernamentales se han
concentrado en la creacin de industrias capaces de movilizar la mano de obra de la comunidad circundante,
35

aumentando los niveles de vida de la fuerza laboral y generando incentivos para estimular el empresariado local en
zonas subdesarrolladas no urbanizadas. Como consecuencia de estas acciones, las economas de escala y las
economas exteriores se pueden manifestar en la zona que rodea el polo de crecimiento, estimulando de esa manera
el desarrollo de empresas secundarias que subcontratan mano de obra de la(s) industria(s) del polo de crecimiento y
la formacin de un empuje ms orientado hacia el consumidor en las industrias locales complementarias.
La aplicacin ms extensa de la teora del polo de desarrollo se llev a cabo en el sur de Italia, durante el perodo
1950-1993, a travs de las actividades de la Cassa per il Mezzogiorno y la Agencia para el Sur. Roberto Camagni
(1991) plante que la intervencin pblica en el sur se organiz alrededor de tres etapas: la primera consisti en la
provisin de la infraestructura bsica y la formacin de capital fijo hasta fines de los aos cincuenta; la segunda
etapa, que fue trascendental, se bas en la intervencin de las empresas estatales y la atraccin de sucursales de
grandes fbricas de empresas privadas mediante la provisin de incentivos financieros ostentosos hasta fines de los
aos sesenta; y la tercera se organiz alrededor del intento por crear las condiciones para el florecimiento de formas
difusas de industrializacin basadas en pequeas empresas, lo que termin en los aos setenta (6).
En contraste con la teora del polo de crecimiento, el tercer enfoque de la teora ve al gobierno y a la poltica pblica
como un impedimento para el desarrollo. Las normas gubernamentales sobre la inversin, los salarios, las
condiciones de trabajo, los beneficios, las transferencias de capital y la ciudadana de los inversores pueden
funcionar como inhibidores significativos del desarrollo. Este grupo de escritores (por ejemplo Hirsch, 1976; Olson,
1982) ponen el nfasis en la necesidad de reintroducir consideraciones de mercado en las polticas de desarrollo y
reducir la interferencia del estado en la actividad econmica. En pases con acceso al capital, la tecnologa y la mano
de obra calificada -como es el caso en Europa- y con la necesidad creciente de competir en el mbito mundial frente
a los pases con bajos salarios, el crecimiento no se basa en una intervencin gubernamental significativa en la
creacin de capacidades productivas ni en el proceso de industrializacin. Los gobiernos necesitan concentrarse, en
cambio, en la reduccin de los impedimentos estructurales que inhiben el crecimiento econmico tales como los
controles de capital, las regulaciones para la conducta de la actividad econmica, las leyes laborales, las escalas de
sueldos normalizadas, las normas ambientales, etctera. La intervencin gubernamental en la economa y la
formulacin de reglamentaciones funcionan para sacar de curso al desarrollo econmico y alteran el equilibrio natural
entre los factores econmicos. Este enfoque atrajo muchos adeptos en la dcada del ochenta y del noventa al
volverse a introducir la liberalizacin en los sistemas de bienestar occidentales en la UE a travs de la desregulacin
y las polticas de privatizacin seguidas por los gobiernos tanto de tendencia conservadora como progresista.
Loukas Tsoukalis (1981) argument que el crecimiento de Espaa, Portugal y Grecia en la dcada del sesenta y del
setenta se bas en la reorientacin de sus mercados hacia mayor interaccin con los otros pases de Europa
Occidental mediante la eliminacin de las polticas econmicas autrquicas. De igual forma, Krause (1968) y otros
mantuvieron que el crecimiento de Europa en el perodo de postguerra fue gobernado por la necesidad de abrir los
mercados nacionales y las actividades econmicas y sociales interiores a las tendencias mundiales y a los factores
econmicos que condujeron a un crecimiento sin paralelo y evitaron los desastres econmicos que afligieron a
Europa despus de la Primera Guerra Mundial, cuando las polticas econmicas nacionales ponan nfasis en la
proteccin de los productores internos y los mercados de la competencia internacional.
La ltima teora de desarrollo adquiri prominencia durante la ltima dcada y hace hincapi en el papel de los
factores locales y endgenos para la promocin del crecimiento. La teora endgena del crecimiento consiste, en
cierta medida, en una reaccin a la teora del polo de crecimiento perrouxiano y a otras teoras que hacen hincapi
en el papel de las instituciones estatales y en las empresas de utilizacin intensiva del capital para la determinacin
del desarrollo. Los propulsores del intento del crecimiento endgeno sealan el papel importante de las pequeas
empresas y la interaccin entre los grupos de base en el sistema social y las instituciones polticas subnacionales
para la movilizacin del crecimiento.
El punto de partida de esta escuela de tericos del desarrollo (Bingham y Mier, 1993; Cappellin, 1993; Stoehr, 1990;
Suarez-Villa, 1989; Wadley, 1986) es la misma que la crtica general que se formula a la teora del equilibrio: los
factores de produccin son bsicamente inmviles. Los componentes bsicos del desarrollo -tales como la
infraestructura fsica, el trabajo, el capital, los insumos tecnolgicos, etc.- no emigran de una zona a otra en base a
fuerzas annimas del mercado. Tienden, por el contrario, a permanecer fijas en una localidad determinada. De esa
forma, el desafo para las polticas gubernamentales de desarrollo consiste en crear las condiciones para promover la
emigracin de algunos de estos factores (es decir, el capital y la tecnologa) mediante programas apropiados de
incentivos. Se considera, sin embargo, que el factor ms importante para determinar el desarrollo es la capacidad de
las regiones de promover el pleno empleo de los recursos locales y alza las perspectivas locales de innovacin. La
poltica pblica diseada para promover el desarrollo endgeno necesita concentrarse en levantar los obstculos a la
36

creacin de empresas y en ayudar a las empresas existentes a emigrar a sectores de produccin en que las zonas
locales tengan una ventaja comparativa. Estos objetivos pueden conseguirse mediante una investigacin proactiva y
una poltica de desarrollo, mediante la educacin vocacional actualizada, el suministro de servicios al productor,
estrategias agresivas de marketing en el extranjero, la promocin de la cooperacin pblico privada y estrategias de
desarrollo territorial mirando hacia el futuro y de proteccin ambiental diseadas para aumentar la atraccin de la
zona tanto para los empresarios autctonos como para los de fuera (Garofoli, 1992).
La teora del crecimiento endgeno se diferencia de los tres enfoques anteriores porque destaca el papel de los
gobiernos en el mbito subnacional (es decir, las regiones y las autoridades locales) en cuanto participantes activos.
El papel de la regin consiste en crear la estructura de incentivos y en contribuir con la coordinacin general de las
polticas, mientras que el papel del gobierno local se considera como ms apropiado para crear la infraestructura
social y fsica necesaria para que las empresas logren llevar al mximo las economas exteriores.
3. TEORIAS DE LA DIVERGENCIA
Hay dos grupos bsicos de defensores de las teoras de la divergencia. La primera no excluye la posibilidad de que
las regiones subdesarrolladas puedan experimentar el crecimiento pero seala la dificultad para alcanzar este
resultado. El segundo grupo sufri un traspi significativo con la muerte de la Unin Sovitica. En el pasado, los
tericos marxistas haban excluido bsicamente la posibilidad de arreglar las diferencias regionales en la medida que
el capitalismo siguiera dominando el sistema econmico.
El principal argumento utilizado en la elaboracin de una poltica regional para la Comunidad Europea en la dcada
del setenta se inspir en el trabajo terico de Gunnar Myrdal. En 1957, Myrdal desarroll la teora de la causa
acumulada basada en una crtica del modelo de ventajas comparativas del comercio internacional (Myrdal, 1957;
Holland, 1976). Myrdal sostiene que las fuerzas del mercado no acarrean una distribucin igual de la remuneracin
de los factores de produccin ni de los ingresos. Los movimientos de capital, trabajo y servicios son los medios
gracias a los cuales las regiones desarrolladas son compensadas por su "virtud" y las regiones menos desarrolladas
son despojadas de su potencial futuro para alcanzar el progreso. En otras palabras, el xito de las regiones ms
desarrolladas lo paga la reduccin de potencial de desarrollo de las regiones menos desarrolladas. Como
consecuencia se crea un crculo vicioso de subdesarrollo que enva sus ondas a travs de las economas perifricas
produciendo secuelas que empujan el capital, la mano de obra calificada, el empresariado, la tecnologa, etctera,
hacia las zonas centrales y revierte el impacto de los efectos de diseminacin alentando a los factores de produccin
a que se muevan en la direccin opuestas, eso es, del centro desarrollado hacia la periferia menos desarrollada.
Myrdal reconoce tambin que el crecimiento econmico de las zonas centrales tiene algunos efectos positivos para
las regiones perifricas. Se les denomina efectos de diseminacin del desarrollo. Los efectos primarios de
diseminacin del desarrollo identificados por Myrdal son menos pertinentes para explicar el desarrollo de la Europa
del perodo de postguerra que lo que podra ser el caso para pases del Tercer Mundo. El efecto inicial de
diseminacin que destaca el papel de las zonas perifricas como exportadores de materias primas y productos
agrcolas hacia las zonas desarrolladas se ha visto mitigado desde principios de los aos setenta por:
a.
b.
La dotacin relativamente baja de Europa de recursos naturales y la ubicacin de los pases naturalmente muy
bien dotados en su periferia (por ejemplo el gas natural del Magreb y Rusia, el petrleo del oriente medio y la
madera y los minerales de Africa), y
el impacto de la Poltica Agraria Comn. De hecho, la experiencia de las dos ltimas dcadas ha mostrado que
las zonas subdesarrolladas, tales como el sur de Italia y Grecia, se han transformado en importadoras netas de
productos agrcolas originarios de pases centrales ms que de los graneros, invernaderos o campos frutales de
Europa.
El tercer efecto de diseminacin mencionado por Myrdal seala la posibilidad de que haya un derrame de tecnologa
en zonas geogrficas contiguas, lo que se ha manifestado extensamente en Italia, Espaa y sur de Francia a medida
que el crecimiento se fue diseminando a partir de las zonas centrales tradicionales de Europa en el perodo de
postguerra.
Las secuelas resultantes de la integracin del mercado que Myrdal anticip se han transformado en los estimuladores
primarios para la formulacin de polticas regionales dentro de los estados nacin y en el mbito europeo. Los
gobiernos han tratado de proteger a las industrias nacientes de la competencia del mercado abierto y de alentar a los
factores productivos locales a que permanezcan en las zonas subdesarrolladas. El nfasis en las secuelas sobre las
perspectivas de desarrollo econmico ha desalentado positivamente a los gobiernos a considerar a la integracin
37

econmica como una solucin a los problemas de movilizacin del potencial de crecimiento local. Esto se ha basado
en tres consideraciones:
a.
b.
c.
una mayor competencia introducida por las barreras arancelarias inferiores (tales como la Unin Aduanera)
aplican una mayor presin sobre las zonas regionalmente deprimidas porque se trata de zonas en que estn
ubicadas las empresas con costos ms altos (debido a la falta de economas de escala). Ahora que estas
empresas de costos ms altos tienen que competir con empresas de costos ms bajos en zonas ms
desarrolladas, quedarn fuera del negocio y el gobierno no estar en posicin de intervenir debido a las
limitaciones en el uso de las subvenciones gubernamentales, las polticas monetarias y la manipulacin de las
tasas de cambio;
la mayor movilidad de la mano de obra y el capital empujar a ambos a zonas de mayor crecimiento debido a los
mayores retornos. Los niveles superiores de salarios en un mercado integrado aumentan los salarios de las
zonas deprimidas y hacen que sea ms difcil para el conjunto de factores locales el poder montar una respuesta
a los mayores niveles de competencia; y
las zonas centrales han sido las zonas de mayor crecimiento y, por esa razn, estn en una mejor posicin para
crear economas exteriores para un crecimiento mayor an. De esta forma, sacan los factores productivos de las
zonas subdesarrolladas debido a la perspectiva de un retorno mayor y a la proximidad a los mercados centrales.
De acuerdo con la lgica de las secuelas elaborada por Myrdal, cuando los pases o las regiones subdesarrollados se
unen a un mercado integrado, la dinmica principal crea incentivos para que los factores de produccin se trasladen
de las zonas perifricas a las centrales (7). Stephen Overturf extrajo estas consecuencias al enunciar que la
integracin econmica de Europa simplemente (decididamente) no resultaba de inters para las economas
perifricas.
De todas formas, la preocupacin consiste en que, con la integracin europea, el centro se transformar (cosa que ya
ha hecho en cierta medida) en un centro del ancho de toda la Comunidad, dejando las zonas perifricas existentes
en manos del destino de una declinacin an ms pronunciada. Se considera que el nuevo centro europeo se
extiende aproximadamente a lo largo del Rhin y luego cruza los Alpes para incluir a Italia noroccidental. Si esto
sucediera en gran medida, podra dejar pases enteros en la "periferia", concepto ste que, de ser exacto, podra
hacer vacilar a Espaa, Portugal y Grecia, sin mencionar a Gran Bretaa e Irlanda" (Overturf, 1986:126).
Desde esta perspectiva, las polticas nacionales y regionales de la UE deberan tener dos metas fundamentales:
a. la eficiencia, la reduccin de los niveles de desempleo y el desperdicio del capital social precioso debido a los
costos sociales fijos (polticas de educacin y apoyo a los ingresos) mediante la promocin del crecimiento
regional, y
b. la equidad, la redistribucin de las ganancias del crecimiento nacional de forma ms equitativa evitando el
quebrantamiento potencial costoso de la unidad nacional (8).
Los tericos radicales y neomarxistas han adoptado una posicin pesimista similar como lo plantea Myrdal respecto
de las posibilidades que las economas de la periferia lleguen a los niveles de desarrollo de las zonas centrales, pero
su crtica de las perspectivas de desarrollo estn orientadas al sistema y no estn basadas en la capacidad de
equilibrar las secuelas frente a los efectos de diseminacin en las economas regionales. Para estos tericos, todo el
sistema de desequilibrio y, por lo tanto, de dependencia, se basa en una relacin coercitiva impuesta por los poderes
econmicos y militares dominantes (Andr Frank, 1974). A travs de la dominacin, los pases y las zonas centrales
son capaces de extraer y transferir para beneficio del desarrollo capitalista del centro, la plusvala de las actividades
productivas, extractivas y agrcolas de la periferia.
El Informe Rosenthal de 1974 examin varias explicaciones del subdesarrollo econmico que iban desde la
extraccin de la plusvala y la polarizacin, al intercambio y la acumulacin desiguales, a la dominacin desde el
extranjero y la desarticulacin de los sistemas econmicos interiores y llegaba a la conclusin de que no hay
desarrollo a menos que se externalicen los costos hacia el centro del sistema econmico mundial a travs de un
sistema de cooperacin econmica y poltica (Lizzano y Willmore, 1975). Sin embargo, en la dcada del setenta y
principios del ochenta el progreso no fue hacia una mayor cooperacin poltica o hacia el desarrollo econmico
debido a un intento por hacer hincapi en la represin poltica (por ejemplo, Chile, Argentina, Brasil, Uruguay,
etctera) por encima de las necesidades de desarrollo econmico y de cooperacin econmica internacional. Ese
enfoque no es fcil de aplicar en la UE a pesar de lo cual a menudo se le escucha en parte de la retrica
antiintegracin que surge del tema del colonialismo interior (es decir, integracin como medio de institucionalizar la
38

dominacin del centro geogrfico o de las empresas de capital en gran escala frente a las zonas ms perifricas y las
empresas de menor escala en la Unin).
Tomados en su totalidad, los dos enfoques presentados anteriormente aportan una serie de hiptesis que pueden ser
probadas en relacin con la evolucin de las economas nacionales de todo el mundo al igual que con el cambio de
los niveles econmicos de las zonas perifricas de las sociedades ms desarrolladas (9). El ndice de crecimiento de
los pases subdesarrollados frente a sus vecinos ms desarrollados no ha sido suficiente para producir la
convergencia a una escala global, pero han habido excepciones importantes a la regla, tales como los Pases de la
costa del Pacfico y el sur de China. El ejemplo de este grupo de pases plantea la pregunta de si el problema con la
falta de desempeo econmico de los pases subdesarrollados se debe principalmente a los factores econmicos
anteriormente discutidos o a factores no econmicos tales como la corrupcin, la ineficiencia administrativa o la falta
de una cultura empresarial adecuada ms que a fuerzas econmicas puras. En realidad, los tericos radicales
sealan razones polticas (militares y de dominacin poltica) ms que econmicas, para explicar la falta de
crecimiento.
4. TENDENCIAS RECIENTES EN CONVERGENCIA ECONOMICA E INTEGRACION
El anlisis de las tendencias econmicas en el curso de las dos generaciones pasadas puede compararse de varias
maneras. La comparacin puede llevarse a cabo de acuerdo a varios criterios. Para comenzar, cuando utilizamos la
palabra comparacin, suponemos que la comparacin va a realizarse: en el curso del tiempo y en relacin a otros
pases o regiones. La naturaleza de la comparacin a llevarse a cabo determina las unidades de anlisis que se han
de comparar y la seleccin de variables por las cuales ha de hacerse la comparacin.
Como ya lo hemos visto en la discusin terica presentada anteriormente, hay bsicamente dos expectativas tericas
diferentes al hacer comparaciones socioeconmicas en el curso del tiempo y entre pases o regiones:
1. las comparaciones mostrarn las unidades de anlisis (pases o regiones) que divergen en el curso del tiempo, o
2. las unidades de anlisis que convergirn.
3. Hay tambin una tercera posibilidad: que no se registre cambio alguno.
En el ltimo caso, el sistema est bsicamente en equilibrio y todo cambio en la divergencia ser compensado por
una contra respuesta que producir la convergencia. Los resultados posibles que esperamos encontrar -dados
nuestros modelos tericos- estn bien ilustrados en las Figura 1a y Figura 1b que describen las cinco situaciones
relacionadas con las tendencias socioeconmicas tericas en el curso del tiempo.
Cuando nos damos vuelta para mirar exactamente qu es lo que est sucediendo en el mundo y en una UE cada vez
ms integrada, encontramos algunas tendencias interesantes. En primer lugar, resulta evidente, a partir de la Figura
2 que, en el mbito mundial, estamos siendo testigos de un fenmeno importante y preocupante: la persistencia y las
desigualdades siempre crecientes y el surgimiento de una tendencia de "cumbres gemelas" a lo largo de los 105
pases para los cuales tenemos datos entre 1961 y 1988. Hay un grupo de pases ricos emergentes pero, la mayora
de los pases ha permanecido pobre. Aqu parece que tuviramos una confirmacin de la hiptesis de la divergencia
y las perspectivas tericas de quienes predicen que las tendencias econmicas mundiales no conducirn a mayor
igualdad sino a un aumento de las desigualdades. Tenemos que preguntarnos cules son los elementos impulsores
de estas tendencias: se deben a la distribucin del capital, la tecnologa, la produccin o los padrones de comercio,
o se deben a una relacin poltica y social jerrquica consolidada entre pases que no ha sido superada todava?
Si las desigualdades de un fenmeno de cumbres gemelas se manifiesta en el mbito mundial, qu est
sucediendo en el mbito nacional y regional dentro de las economas que se han vuelto altamente integradas durante
las ltimas cuatro dcadas? Para responder a esta pregunta, recurriremos al anlisis de los datos derivados de la
base de datos elaborada por el ESOC-Lab de la London School of Economics. Dicha base de datos contiene datos
que abarcan toda la UE para unas pocas variables, pero la mayor parte de los datos est relacionada con los cuatro
pases de la "cohesin" -Irlanda, Portugal, Espaa y Grecia- adems de los tres pases de los efectos de "derrame"
de Gran Bretaa, Francia e Italia.
Cuando hacemos la comparacin entre todas las 140 regiones NUTS2 de la UE (ver Figura 3), encontramos que en
Europa, entre 1980 y 1988 no hemos tenido una repeticin del fenmeno de cumbres gemelas, ni tampoco hemos
tenido una persistencia de desigualdades. En realidad, lo vlido es justamente lo opuesto: la fuerza y la persistencia
de las desigualdades en trminos del Producto Interno Bruto (PIB) per cpita disminuy. En otras palabras, la
cohesin se logra dentro de la UE.
39

Esta tendencia es especialmente evidente cuando focalizamos los cuatro pases menos desarrollados de la UE, es
decir, los cuatro pases de la cohesin. En la Figura 4, vemos que en el mismo perodo (1980-89) hubo una tendencia
firme hacia una mayor cohesin, incluso a un nivel ms fino de desagregacin (NUTS3). Obtenemos el mismo
resultado si analizamos cada pas por separado.
Las tendencias en Espaa (Figura 5) y en Grecia (Figura 6) a nivel NUTS3 son congruentes con la hiptesis de la
convergencia, mientras que el caso de Portugal contribuye con una leve variacin. Las tendencias de desarrollo en
Portugal durante la dcada del ochenta (Figura 7) y las extensiones a la dcada del noventa han denotado el
surgimiento del fenmeno de las cumbres gemelas debido, principalmente, a la rpida aceleracin de la zona de
Lisboa Setubal (Valle del Tegus). En Portugal, una gran cantidad de la inversin gubernamental est dirigida hacia
esta zona alrededor de la capital nacional, en lugar de distribuirla ms equitativamente en otras partes del pas. Todo
Portugal est creciendo pero la zona de Lisboa est creciendo ms rpidamente que ninguna, de manera que est
superando la capacidad de acercrsele de las otras zonas NUTS3.
Se puede conocer ms a fondo lo que ha estado sucediendo dentro de estos tres pases mediante los datos per
cpita de los Padrones del Poder Adquisitivo del mbito regional, en cuanto medida de los niveles individuales de
consumo. Mientras que en 1980 las 59 regiones comprendidas en la periferia sur de la CE totalizaban el 73,6% del
promedio de la CE, en 1992, la cifra estaba en 80,3%, de manera que las regiones perifricas del sur de Europa
haban convergido significativamente hacia la media de la UE en trminos de Padrones de Poder Adquisitivo.
Si observamos las comparaciones dentro de los propios pases, es posible observar que las regiones portuguesas
han hecho progresos considerables. Cuatro de las cinco regiones experimentaron un aumento de sus niveles de
consumo per cpita en el perodo entre 1980 y 1992. La nica excepcin es Alentejo, una zona predominantemente
agrcola, situada entre la capital de la nacin y la regin sur de Algarve. La zona de Lisboa y el Valle del Tejo estn
convergiendo rpidamente hacia la media europea, mientras que las regiones del Centro, Norte y Algarve registraron
progresos significativos.
Estas evidencias estn respaldadas por los datos sobre la actividad econmica interior de Portugal. Durante la
dcada del ochenta, el PIB per cpita aument en un 23%, mientras que los ndices de desempleo fueron del 8,3%
(en 1985 en el momento de ingreso a la CE) al 4% cinco aos ms tarde, a pesar del hecho de que el pas
continuaba experimentando una inmigracin neta grande a Portugal proveniente de sus ex colonias. El ndice de
inversin por parte de las instituciones pblicas y privadas aument en un 25% frente al promedio de la CE del 20%.
El grueso de las inversiones pblicas en Portugal en los mbitos nacional y local se dan junto con las contribuciones
de la UE al Marco de Apoyo Comunitario de Portugal (10). De esta forma, Portugal ha sido un beneficiario neto por
ser miembro de la UE. Por otra parte, recibe fondos de inversin importantes de la UE a travs del Marco de Apoyo
Comunitario (CSF) y, adems, el hecho de ser miembro de la UE y de tener un nivel bajo de industrializacin la
transforman en una zona atractiva para la inversin extranjera.
Los datos sobre las regiones espaolas demuestran la existencia de tres elementos discriminatorios que diferencian
su desempeo. El primero es la divisin norte sur. Las regiones norteas (Asturias, Cantabria, Pas Vasco)
caracterizadas tradicionalmente por las industrias bsicas y una declinacin relativa frente a sus contrapartes del sur
(Catalua, Valencia, Murcia Andaluca).
En segundo lugar, las regiones interiores que carecen de un sector de turismo fuerte (por ejemplo: Castilla- Len y
Castilla-La Mancha) han tenido dificultades para mantenerse con la tendencia de las regiones mediterrneas, en
especial con las capitales de las vacaciones de Espaa (Baleares e Islas Canarias). Por el contrario, las zonas
interiores con sectores de turismo fuerte, han hecho progresos importantes en los ltimos diez aos.
En tercer lugar, hay todava una divisin importante entre el centro y la periferia. En Espaa (al igual que en Portugal)
la regin que contiene la capital nacional (Comunidad de Madrid) ha superado a la mayora de las otras regiones del
pas. Esto confirma, una vez ms, el papel de las regiones de la capital como importantes polos de crecimiento en el
desarrollo de la nacin y como nudos trascendentales de redes en el entramado de los servicios financieros, de
telecomunicaciones, transporte y los medios electrnicos e impresos en toda Europa. Las empresas extranjeras que
ingresan en Espaa lo ms probable es que se instalen en Madrid y, a partir de ese punto, crearn sus redes de
distribucin por todo el pas. Por otra parte, empresas nacionales importantes han establecido sus sedes centrales en
la capital nacional para funcionar eficazmente en el mbito europeo.
Esta generalizacin se aplica tambin a Francia, donde la Ile de France ha concentrado incuestionablemente el
desarrollo alrededor de la regin central de la capital nacional. La Ile de France siempre ha estado, desde que se
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hicieron clasificaciones regionales europeas, entre las regiones ms prsperas de Europa. Por el contrario, otras
regiones francesas de las partes central y noroccidental del pas, han visto sus posiciones relativas en Europa
erosionadas con el tiempo. Es lo que sucedi especialmente con las regiones que sufrieron la desindustrializacin
como resultado del cierre de las minas de carbn, las fbricas de acero y la industria pesada en general, localizadas
en las regiones norteas de Pas de Calais y Champagne-Adrenne.
Las regiones francesas que han subido de rango son aquellas ubicadas en la periferia sur y occidental del pas, como
resultado del establecimiento de industrias nuevas de alta tecnologa (Rdano, Alpes y Pirineos Medios) junto con
centros turistas significativos (Provence-Cte dAzur). Las regiones del corredor mediterrneo francs representan
una tierra bendecida por el turismo de todo el ao, especializadas en la produccin agrcola y las industrias de alta
tecnologa. Estas ltimas crecieron como hongos en la zona entre Grenoble y Montpellier. En un perodo breve, el sur
de Francia pas de ser una zona plagada por su naturaleza perifrica, por las prdidas de poblacin y la falta de
industrias bsicas, a una zona capaz de movilizar formas endgenas de desarrollo autosostenido.
En Italia, los datos una vez ms indican un cuadro diferenciado. Entre 1980 y 1992, el pas pas por un perodo de
achicamiento de la industria ms que del tipo desindustrializacin que apareci en el norte de Europa (11). Sus
efectos pueden trazar a la declinacin relativa de las regiones del noroeste (la zona donde tuvo lugar la mayora del
achicamiento) frente a aquellas regiones del noreste y centro del pas que fueron las ms gananciosas con la
subcontratacin y el surgimiento de empresas nuevas.
Lo desparejo del desarrollo de Italia en su totalidad queda bien evidente con el crecimiento menos espectacular
registrado en las regiones sureas. Una de las explicaciones posibles de las menores ganancias del Mezzogiorno
italiano es que las economas del sur no estuvieron totalmente expuestas a las fuerzas del mercado debido a la
naturaleza extensa y persistente de la intervencin estatal (Leonardi, 1995). La vieja idea de que las economas
atrasadas necesitan "amortiguadores sociales" (es decir, subvenciones a la produccin y el consumo) para facilitar el
ingreso en las relaciones de mercado, en el Sur de Italia demostr todos sus inconvenientes. Esas subvenciones no
han producido desarrollo; si algo hicieron fue aumentar la dependencia de esas zonas de las subvenciones y el
patronazgo gubernamental. Desde 1993, con la abolicin de la Agencia para el Sur, Italia se embarc en un proceso
de reintroduccin de las fuerzas del mercado (competencia, produccin orientada a la exportacin, atraccin de
capital extranjero y liberacin de las empresas pblicas) en la determinacin de las polticas de desarrollo del sur.
La evolucin de las regiones griegas es mezclada. Por un lado, los niveles de consumo aumentaron en Grecia en
comparacin con el promedio europeo pero, por otro lado, los ndices de crecimiento econmico de Grecia no han
parecido mantener el ritmo con el resto de Europa. Las cifras griegas presentan un problema de confiabilidad de los
datos. Tenemos que preguntarnos si las cifras reflejan realmente el desempeo econmico griego o si subestiman la
cantidad de interacciones econmicas que estn teniendo lugar en la economa griega. La experiencia en otros
pases del sur de Europa ha demostrado que, durante los perodos de crecimiento econmico se promueven las
empresas nuevas, pero lleva tiempo (a veces de cinco a diez aos) hasta que las autoridades se dan cuenta de su
existencia e incorporan sus contribuciones al clculo de la produccin y el ingreso nacional.
La pregunta en relacin con Grecia es: cul es la medida de la economa informal? Algunas estimaciones llegan
hasta el 50% de la produccin oficial. De esta manera, el escollo que se nos presenta al analizar las estadsticas
griegas es que pueden estar captando solamente una porcin y no todas las transacciones econmicas. Esto es
especialmente importante a la luz de la liberalizacin de la economa griega.
La apertura de las economas nacionales europeas ha tenido dos consecuencias directas. Por una lado, la
liberalizacin tiende a atar las manos del gobierno si quiere intervenir para proteger a los campeones nacionales o
subvencionar las empresas nacionales fallidas y, por el otro, abre oportunidades de competencia a recin llegados al
mercado. Los estudios de la Comisin Europea de creacin de nuevas empresas durante la dcada del ochenta han
demostrado que:
1. ha habido una declinacin general en cuanto al nmero y tamao de las grandes empresas en Europa, y
2. las nuevas empresas que vienen a llenar el vaco tienden a ser PYMEs. Bajo las normas operativas que prevalecen
en los pases del norte de Europa, es poco probable que las empresas escapen a las garras de los inspectores
impositivos. Sin embargo, en el sur de Europa (Portugal, Espaa, Italia y Grecia) es comn la evasin fiscal y el no
registro de las empresas en las asociaciones regionales y nacionales. De esta forma, la contradiccin que vemos en
el caso griego entre los niveles de consumo en comparacin con los niveles de produccin se puede demostrar que
proviene de la contraccin de la economa "oficial" compuesta de empresas visibles y controladas y a la expansin de
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la economa "no oficial" que comprende a las empresas "invisibles" que nunca se cuentan en las estadsticas
oficiales. La capacidad de hacer que las empresas "invisibles" se vuelvan visibles a fines de contabilidad, representa
uno de los principales retos para poder medir con exactitud el desempeo econmico en los mbitos nacional y local
en contextos en que las grandes empresas ya no estn en una posicin dominante dentro de la economa.
Observando los agregados de las regiones de Europa, podemos discernir algunas de las causas que pueden estar
impulsando las tendencias descritas en las cifras anteriores. Los Cuadros 1 y 2 contienen una lista de los cambios del
PIB per cpita y por trabajador ms los cambios en el desempleo y los porcentajes de empleo en comparacin con la
poblacin adulta. Al analizar los datos para las regiones mediterrneas frente a sus contrapartes de la costa atlntica
y a las antiguas zonas tradicionalmente industrializadas, vemos que las regiones mediterrneas han obtenido
ganancias significativas entre 1975 y 1992 en trminos del PIB per cpita y PIB por trabajador. Al mismo tiempo, el
empleo global en la poblacin subi, pero no as el desempleo. Cmo se explica el fenmeno doble del crecimiento
econmico y del aumento del desempleo que hemos documentado en el sur de Europa? Trataremos ahora de
explicar esta contradiccin volvindonos a la discusin de indicadores ms polticos, antes de presentar datos
adicionales sobre los ndices de desempleo y la participacin en la economa.
5. CAMBIO POLITICO EN EL SUR DE EUROPA
En el curso de los ltimos veinticinco aos, la UE estuvo compuesta por dos grupos de Estados miembros bien
diferentes: un grupo que se ha beneficiado con los frutos de la poltica democrtica a partir del perodo de postguerra
y otro (representado por los tres estados del sur de Europa Portugal, Espaa y Grecia), que hizo su transicin plena
hacia la democracia a partir de mediados de la dcada del setenta. Es preciso formularse la pregunta: este ltimo
grupo de pases padece dificultades estructurales al hacer esa transicin plena hacia los valores y las prcticas
democrticos? Esa transicin, se refleja tambin en la naturaleza del sistema del estado de bienestar instaurado
veinte a treinta aos despus de haber sido alcanzado por el primer grupo de pases?
Segn nuestra tesis, el cambio poltico en el sur de Europa ha tenido un impacto significativo sobre las polticas del
estado de bienestar y la gestin del mercado laboral. Debemos recordar tambin que, durante las dos ltimas
dcadas, el Mediterrneo norte se ha transformado de una zona caracterizada por conflictos polticos y estructuras
socioeconmicas dbiles, en una zona que despliega un crecimiento econmico, desarrollo social, liberalismo poltico
y democratizacin significativos. El crecimiento y la consolidacin de la UE han cambiado la naturaleza de los
asuntos del sur de Europa. Los tres pases del sur de la UE ya no representan casos problemticos en cuanto a la
estabilidad de las instituciones democrticas o la modernidad de la economa. Por el contrario, ahora representan un
centro de desarrollo de Europa que se proyecta hacia nuevas zonas potenciales de desarrollo en el norte de Africa y
el Oriente Medio. La propuesta de crear una zona euromediterrnea de libre comercio para el ao 2010, que surgi
de la Conferencia de Barcelona de noviembre de 1995, representa un indicador del nuevo enfoque asumido por la
UE hacia su propio componente mediterrneo y hacia un gran grupo de socios potenciales en sus fronteras del sur.
El ingreso a la UE facilit la liberacin de los sistemas econmico y poltico de los pases de la Europa mediterrnea
en forma gradual pero continua. El concepto de liberalizacin econmica utilizado aqu se refiere a: el apartamiento
de la autarqua y la apertura de los mercados nacionales tanto a la competencia interior como exterior, la eliminacin
de los controles sobre los mercados de divisas y el abandono de una poltica industrial orientada hacia la creacin y
la conservacin de los campeones nacionales en sectores industriales estratgicos.
Desde el punto de vista poltico, la liberalizacin se refiere al arraigo de las instituciones democrticas en el toma y
daca de la poltica competitiva, el compromiso y la alternacin de los partidos polticos en el poder. El concepto de
liberalizacin poltica es especialmente pertinente en el caso de los tres estados democrticos "nuevos" del sur de
Europa (es decir, Portugal, Espaa y Grecia) en que la transicin a la liberalizacin ha tenido lugar en forma
moderada y eficiente.
Los cambios que se han verificado en el curso de las dos ltimas dcadas en el sur de Europa son bastante
extraordinarios. A comienzos de la dcada del setenta, los sistemas polticos de Portugal, Espaa y Grecia estaban
bajo el control de regmenes autoritarios, de un partido nico; las estructuras militares de los pases predominaban
por encima de los sistema polticos; los sistemas econmicos eran de naturaleza altamente corporativa; las
relaciones con los otros pases europeos (especialmente con la UE) estaban restringidas por consideraciones de
derechos humanos y polticas (12); y las sociedades se caracterizaban por una falta de tolerancia ante la disensin y
el comportamiento inconformista.
42

Sin embargo, a partir de 1974, la situacin poltica del sur de Europa lleg a un punto de inflexin que puso un fin
significativo al pasado autoritario y se transform en la base para la creacin de una base democrtica fuerte. En abril
de 1974, el rgimen de Caetano en Portugal fue derrocado por un golpe militar y la transicin hacia la democracia
estaba en camino. La transicin fue manejada, en un comienzo, por un consejo revolucionario de las fuerzas
armadas, pero los poderes crecientes del presidente y el gobierno elegidos por el pueblo condujeron a un rgimen
civil plenamente institucionalizado para principios de la dcada del ochenta.
El mismo ao del golpe portugus, los coroneles de Grecia dejaron el poder despus de la debacle de Chipre. La
restauracin de la democracia en Grecia revisti la forma de la vuelta del exilio de Constantine Karamanlis al cargo
de primer ministro y la vuelta a un sistema de partidos plenamente competitivos.
Espaa retorn a la democracia en 1977, al celebrarse las primeras elecciones libres del pas (ganadas por la Unin
Centro Democrtica de Adolfo Surez) y la aprobacin, un ao despus, de una nueva constitucin democrtica. Uno
de los distintivos de la nueva constitucin espaola fue la devolucin de la autonoma al Pas Vasco, Catalua y
Galicia y la introduccin de un sistema de gobierno totalmente regional en el mbito subnacional.
En los aos subsiguientes, los tres pases tuvieron elecciones peridicas que produjeron una transicin
sorprendentemente fcil entre regmenes polticos de tendencias ideolgicas diferentes. Dentro de un lapso de un
ao (1981), los partidos socialistas tomaron el control del gobierno nacional de Grecia y Espaa. En Portugal, la
transicin tuvo lugar en noviembre de 1985 en la direccin opuesta, del predominio del partido socialista de Mario
Surez, al Social Demcrata (PSA) de Anbal Cavaco Silva. Aparte del breve incidente del grupo de Tejero en las
Cortes espaolas, la ETA y las actividades del movimiento FP-25 encabezado por Otelo de Carvalho (una figura
principal en la revolucin del 25 de abril de 1974), los tres pases del sur de Europa han gozado de un perodo
prolongado de continuidad democrtica y estabilidad poltica. Los militares han sido apartados eficazmente de los
procesos polticos de los pases y subordinados al gobierno civil, mientras que los movimientos polticos contrarios al
sistema han sido reducidos a irritantes menores del sistema. El resultado ha sido la afirmacin del gobierno civil, un
alto nivel de participacin poltica y un sistema institucionalizado de competencia de partidos que permiti que la
oposicin se transformara en partido gobernante en una rotacin regular del poder despus de celebrar campaas
electorales nacionales.
La institucionalizacin de la competencia entre partidos no parece haber tenido consecuencias negativas para la
actividad econmica de esos pases, ni tampoco en su capacidad de adherir a convenios internacionales vinculantes
para fusionar sus economas y sus estructuras para la elaboracin de polticas. Los datos sobre el nivel de
crecimiento econmico durante los diez aos que van desde 1985 hasta 1994, revelan que dos pases (Portugal y
Espaa) crecieron ms rpidamente que el promedio de la UE. Los datos por lo general confirman la observacin
hecha anteriormente, en el sentido de que las economas de crecimiento ms rpido de la UE se encuentran en su
periferia: Portugal y Espaa ms Irlanda.
El desempeo de la economa griega representa una anomala. De acuerdo con los datos sobre los cambios anuales
del PIB, la economa pasa de perodos de auge a perodos de decadencia que, en muchos casos, corren paralelos al
curso de la inestabilidad poltica y los resultados inconclusos de las elecciones nacionales. La dracma es la nica
moneda europea que ha permanecido todo el tiempo fuera del MRE y, como consecuencia, la dracma ha sido
constantemente devaluada frente a las otras monedas europeas, con lo cual se ha visto limitada la atraccin de
Grecia como un lugar para inversiones de capital provenientes de fuera del pas aunque, al mismo tiempo, los bienes
y servicios griegos se han mantenidos competitivos en los mercados internacionales.
Una de las consecuencias directas del crecimiento econmico de los estados del sur de Europa, ha sido el
crecimiento significativo de la previsin social, definida como los pagos puestos a disposicin de quienes padecen
necesidades asociadas a la edad, la enfermedad, la natalidad y la familia, la discapacidad y el desempleo. Mientras
que otros pases de Europa Occidental pudieron crear sus propios sistemas estatales de bienestar en un proceso
gradual que comprendi las dcadas del cincuenta, del sesenta y del setenta, las tres democracias nuevas del sur de
Europa tuvieron que crear sus sistemas de previsin social en un lapso relativamente breve. Esto resulta evidente al
analizar los datos comparativos de la previsin social entre los UE-12 suministrados por la UE.
Si tomamos como base el ao 1985, podemos ver que en los ocho aos siguientes (es decir, hasta 1992) la previsin
social aument en promedio en un 25% en la UE. Los puntajes de los Estados miembros tomados en forma individual
mostraron que los incrementos mayores se registraron en los tres estados del sur de Europa (y Luxemburgo):
Alemania 21%, Blgica 17%, Dinamarca 23%, Espaa 48%, Grecia 2%, Francia 18%, Irlanda 19%, Italia 43%,
43

Luxemburgo 48%, Pases Bajos 18%, Portugal 98%, y el Reino Unido 23%. Grecia evidentemente no sigui el ritmo
de sus vecinos del sur de Europa.
Sin embargo, si observamos algunos sistemas de previsin social aisladamente, encontramos que Grecia retorna a
una forma de comportamiento ms congruente con sus vecinos del sur. En el sur de Europa se registr un aumento
por concepto de beneficios por desempleo. En los diez aos que van desde 1983 hasta
1992,
los beneficios por desempleo aumentaron en la UE-12 en un promedio del 2,8%, mientras que el aumento fue
de ocho veces en Portugal y se duplic en Espaa y Grecia. Cambios de la misma magnitud se registraron en los
aumentos de los subsidios familiares.
Si consideramos el desempleo y los ndices de participacin en la economa, tenemos tambin amplios aumentos
generales. Si bien los ndices de actividad de los hombres entre los 25 y los 49 aos permanecieron prcticamente
incambiados tanto en Europa del sur como del norte durante el perodo 1983
1993,
cambiaron drsticamente si tenemos en cuenta los ndices de actividad de las mujeres. En toda la UE en
general, el nivel de participacin de las mujeres en la fuerza laboral aument al 68% y, buena parte de este aumento
ha sido impulsada por el aumento de los ndices de actividad femenina de Espaa (del 38 al 55% entre 1986 y 1993),
Portugal (del 64 al 75%) y Grecia (del 45 al 56% entre 1983 y 1993). Estas cifras sugieren que queda todava un
lugar significativo para aumentos del ingreso de la mujer a la fuerza laboral en Espaa y Grecia. Vale la pena
observar que todos los pases mediterrneos tienen niveles superiores de ndices de actividad femenina que los de
Italia en 1993.
Otra caracterstica que distingue el trabajo femenino en los pases del sur de Europa es el nivel relativamente bajo de
empleo a tiempo parcial. En 1993, el nivel promedio de empleo femenino a tiempo parcial en relacin al empleo total
de las mujeres alcanzaba el 30%. En los pases del sur de Europa la cifra era, no obstante, muy inferior a la media
europea. En Grecia, el empleo femenino a tiempo parcial representaba solamente el 7,7% de la fuerza laboral
femenina. Solamente el 14,8% de las mujeres trabajadoras de Espaa estaba empleado a tiempo parcial, mientras
que sus contrapartes portuguesas e italianas estaban en un 11,1% del total de la fuerza laboral. En el norte de
Europa, los porcentajes de empleos femeninos a tiempo parcial eran muy superiores, por ejemplo en Alemania, del
37,4%, en el Reino Unido del 45% y en Holanda del 64,5%.
Las grandes diferencias que arrojan estas cifras cuestionan la naturaleza de la definicin de desempleo utilizada en
cada pas y la recopilacin de datos estadsticos respecto del nivel y la naturaleza de la actividad econmica. El
empleo a tiempo parcial es una forma aceptable y oficialmente reconocida de empleo en algunos pases, pero no es
considerada como tal en otros. Los trabajadores a tiempo parcial, que trabajan menos del 50% de la semana laboral
normal, o aquellos que trabajan a tiempo completo menos de seis meses al ao son considerados oficialmente como
desempleados en algunos pases europeos. Lo que estamos captando, entonces, en las estadsticas de desempleo
europeo son dos fenmenos:
el primero, es el fenmeno de la creacin del estado de bienestar y de la urbanizacin de la poblacin. De esta

manera, quienes anteriormente se consideraban empleados (pero que en realidad estaban subempleados) en la
economa agrcola tradicional, en contextos de sistemas polticos sin grandes previsiones sociales, no se
contaban como oficialmente desempleados. En la actualidad, con un sistema de estado de bienestar cada vez
ms urbanizado y orientado hacia el consumo, los antiguos subempleados se han transformados en miembros
de las legiones de desempleados.
el segundo es la propensin creciente en las sociedades modernas de bienestar a que los jvenes y las mujeres
en especial, ingresen a la fuerza laboral en procura de empleo a tiempo completo, o establezcan las bases para
ganar beneficios por desempleo. En muchos casos, estas personas carecen de la capacidad tcnica o la
experiencia laboral necesaria como para mantener un empleo estable.
Esto ltimo resulta especialmente evidente cuando desglosamos las cifras del desempleo entre quienes estn
buscando empleo por primera vez y quienes han perdido un empleo previo a tiempo completo y estn buscando un
nuevo empleo. Esta ltima categora es muy pequea en Europa frente a lo que lo es en Estados Unidos u otros
lugares, as que el grueso de los desempleados se encuentra entre los jvenes y especialmente entre las mujeres
que buscan su primera experiencia laboral.
Estos resultados no significan que no deberamos tomar seriamente las cifras de desempleo en la UE, pero tenemos
que tener en cuenta las diferencias que existen en las definiciones nacionales de empleo cuando se hacen
comparaciones dentro y fuera de Europa.
44

Por cierto que no es suficiente que la encuesta de la fuerza laboral de la UE aplique "la definicin de empleo
internacionalmente aceptada", definida como quienes estn "sin trabajo y dispuestos a comenzar a trabajar en el
trmino de dos semanas y que estn buscando empleo activamente" para producir estadsticas comparables. Una
cosa es responder afirmativamente a una encuesta telefnica que formula la pregunta y otra es realmente poseer las
calificaciones que hacen que la bsqueda activa de empleo sea una realidad; otra cosa es esperar que la fuerza
laboral responda al estmulo positivo del proceso poltico nacional. Nuestros propios estudios han demostrado que la
respuesta de parte de la fuerza laboral a los grandes proyectos de obras pblicas vara de un pas a otro. En Espaa,
los grandes proyectos que emplean miles de trabajadores capacitados y no capacitados no tienen un impacto sobre
las cifras de desempleo provincial y regional. El choque econmico positivo tiene, en cambio, un impacto sobre la
movilidad laboral (los trabajadores son atrados hacia la regin desde otros puntos del pas) y los ndices de actividad
(se alienta a los trabajadores nuevos que estn fuera de la fuerza laboral a ingresar a ella). La misma generalizacin
no se aplica a Portugal y Grecia. Los grandes programas de obras pblicas ah s tienen un impacto sobre el
desempleo, aunque solamente parcial. Se alienta al resto de la mano de obra a aceptar los trabajos disponibles
mediante la migracin laboral y el aumento de los ndices de actividad. Bajo estas circunstancias, es difcil ver cmo
la estrategia propuesta por Jacques Delors de las Redes Transeuropeas podra haber tenido un impacto significativo
en la reduccin de los niveles de desempleo de Europa. Para comprender qu hay que hacer en concreto para
reducir los niveles de desempleo en Europa tenemos que asegurarnos, en primer lugar, de que estemos contando los
desempleados de la misma manera a lo largo y ancho de la UE y no contando fenmenos diferentes en los diferentes
pases.
6. LAS CONSECUENCIAS PARA OTROS PAISES
En vista de los cambios estructurales de las economas del sur de Europa (se estimul el crecimiento econmico,
crecieron los ndices de actividad pero, al mismo tiempo, los niveles de desempleo aumentaron), cules han sido las
causas de estos cambios? Podramos argumentar que el sur de Europa se ha beneficiado con tres cambios
generales. En primer lugar, el cambio en la naturaleza del paradigma econmico (desverticalizacin y achicamiento
de las empresas) mediante el doble proceso de mayor competencia en las industrias bsicas y los bienes de
consumo. Esto ha significado la necesidad de cambiar radicalmente las polticas econmicas nacionales. En el
pasado, los gobiernos nacionales promovan las prcticas monoplicas y el desarrollo de campeones nacionales en
los sectores industriales clave, argumentando razones de seguridad nacional y de inters nacional. Esas prcticas ya
no son aceptables ni necesarias a la luz del Acta Europea nica y de la concrecin del MUE; la ratificacin del
Tratado de Maastricht; y los fallos del Tribunal de Justicia respecto del reconocimiento mutuo de normas, reglas de la
competencia y obstculos no arancelarios al comercio.
El cambio del paradigma econmico favoreci a los pases que se industrializaron tardamente, ya que el desarrollo
est teniendo lugar en base a las ltimas tecnologas y al potencial no explotado de las economas de escala
interiores y exteriores de la empresa. La competencia en el comercio europeo ya no est dominada exclusivamente
por las grandes empresas multinacionales. Las pequeas y medianas empresas han podido captar y mantener
segmentos importantes del mercado.
En segundo lugar, la consolidacin de un MUE da a los nuevos competidores un acceso inmediato a un mercado
ms amplio que lo que jams hubiera sido posible en el pasado. Esto es especialmente importante para los
productores ubicados en pases relativamente pequeos y perifricos que, por primera vez, tienen la posibilidad de
vender sus productos de manera irrestricta a un mercado mucho ms vasto. En el pasado, los productores ubicados
en las zonas tradicionales del centro de Europa, caracterizadas por altas concentraciones de residentes, haban
gozado de un acceso ms fcil a mercados ms amplios y no tenan que enfrentar los costos onerosos del transporte
y los costos administrativos para llevar sus productos de una localidad perifrica a las zonas centrales de mercado. El
programa del Mercado nico de 1992 procur eliminar los costos administrativos del comercio dentro de Europa y los
proyectos de transporte del FCS y el Fondo de Cohesin han tenido el objetivo de reducir los costos del transporte
mediante la creacin de un sistema de transporte que abarca todo Europa y que se basa en costos inferiores de
transporte por ferrocarril, carretera, martimos y areos.
En tercer lugar, la internacionalizacin de los asuntos financieros y monetarios significa que los gobiernos nacionales
no pueden intervenir para manipular las tasas de inters, los gastos del estado y el patronazgo nacional para
financiar a empresas con vinculaciones polticas y a los campeones nacionales, como sola ser el caso en el pasado.
Esto es especialmente importante para las PYMES, que finalmente podrn enfrentar a las grandes empresas en un
pie de igualdad superior en el que los resultados del mercado determinan a los ganadores y los perdedores. Las
pequeas empresas estn ms sujetas a las variaciones de los costos de transaccin debidos a las fluctuaciones de
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la moneda. De esta forma, las monedas estables representan una ventaja para las PYMES que funcionan fuera de
sus fronteras nacionales.
Por ltimo, la transferencia de las decisiones econmicas clave al mbito europeo es importante porque ha
demostrado ser un medio ms para consolidar las polticas de liberalizacin y la apertura del acceso a otros
mercados europeos. La aprobacin del Tratado de Maastricht y los criterios para la Unin Monetaria Europea
sirvieron de incentivo poderoso para que los gobiernos nacionales reconfirmaran su compromiso con la integracin
econmica a pesar de la recesin que ejerci su impacto sobre Europa durante el perodo 1991-93. El paquete de
incentivos econmicos que la UE puso a disposicin de los pases del sur de Europa bajo la forma de paquetes de
estabilizacin del mercado, proyectos del Fondo de Cohesin, Fondos Estructurales e Iniciativas Comunitarias
especiales, constituyen instrumentos muy poderosos para persuadir a los lderes polticos de que no den marcha
atrs en la liberalizacin interior, sumado a la autoridad jurdica que posee la Comisin para evitar que los pases
vuelvan a imponer prcticas restrictivas al comercio (13).
Al evaluar la capacidad de la UE de reforzar los compromisos nacionales ante los programas de liberalizacin
acordados y aplicar las decisiones tomadas en el mbito europeo, tenemos que comprender que la UE tiene un
abanico completo de mecanismos institucionales a su disposicin -por ejemplo: sanciones, multas y fallos- que
agregan msculo a sus decisiones y objetivos. En las zonas de libre comercio (por ejemplo EFTA o ALCAN) en que
los estados nacin han conservado la autoridad exclusiva para determinar sus propias polticas interiores en relacin
con el comercio exterior y la liberalizacin interior, no se dispone de ese tipo de mecanismo.
En la esfera poltica, la liberalizacin ha trado consigo algunas ventajas polticas nacionales muy significativas.
Desde comienzos de la dcada del ochenta, los tres pases perifricos del sur experimentaron un cambio en la
naturaleza de su liderazgo poltico. En 1981, el partido PASOK de Andreas Papandreu sustituy a la Nueva
Democracia y, a fines de la dcada del ochenta y durante toda la dcada del noventa, tanto el PASOK como la Nueva
Democracia pudieron gobernar con mayoras finas como una hoja de afeitar. Incluso la izquierda comunista pudo
ingresar al gobierno temporalmente, sin que por ello cundiera el pnico desenfrenado en los crculos de derecha. De
igual manera, Portugal y Espaa pudieron capear los cambios de rgimen poltico sin alterar el sistema de partidos
polticos, la trama social o la confianza de los mercados financieros. Lo que parece molestar a los observadores no
es la naturaleza del rgimen poltico (ni de la izquierda ni de la derecha) sino si tiene una poltica de liberalizacin
creble, un control firme sobre la poltica econmica y una integracin continua dentro de la UE. Los gobiernos que
carezcan de esta credibilidad (ya sean de izquierda o de derecha) son castigados severamente por los inversores
interiores y extranjeros.
Vale la pena notar que todos los partidos gobernantes se han puesto de acuerdo con Europa y las restricciones
impuestas sobre los gobiernos nacionales por el proceso de integracin europea. Ningn gobierno (ni el gobierno
inicial del PASOK ni el gobierno Conservador de los Generales) ha podido salrsela con su amenaza de abandonar la
UE. La situacin de "salida de Europa" da lugar a tres consecuencias polticas y econmicas posibles que los
gobiernos no pueden darse el lujo de aceptar. La primera es el ostracismo dentro de Europa y la grave prdida de
influencia en el mbito europeo. Esto significa la prdida de recursos polticos tiles para la conduccin de las
relaciones exteriores, como tambin de la lucha poltica interior frente a los oponentes dentro del partido gobernante
al igual que frente a los partidos de la oposicin. Ningn primer ministro o partido gobernante estuvo dispuesto a
aceptar estas prdidas. Margaret Thatcher fue sacada del poder y Andreas Papandreu cambi drsticamente sus
opiniones sobre Europa.
En el frente econmico, el retiro de Europa es potencialmente ms devastador todava. Adems, del nuevo flujo de
recursos dirigido hacia las economas ms dbiles de la Unin, el ser miembro de la UE confiere legitimidad y
estabilidad a las econmicas nacionales que, en el pasado, fueron objeto de una falta de confianza significativa por
parte de los inversores extranjeros. Espaa, Portugal, Irlanda y Grecia, todos constituyen ejemplos de economas
nacionales en que la confianza internacional ha sido reforzada de forma importante. Esto resulta evidente del flujo
neto de capital extranjero que entra en estos pases, totalmente a la inversa de las prcticas del pasado en que los
gobiernos nacionales tenan que imponer restricciones severas a las exportaciones de capital para mantener la masa
de capital interior.
El ser miembro de la UE es percibido tambin por los inversores como un indicador de que los gobiernos nacionales
estn comprometidos con la liberalizacin econmica y que los competidores extranjeros no sern discriminados
frente a las empresas nacionales. Es interesante observar que los gobiernos nacionales han sido renuentes a
aprobar legislacin sobre normas de competencia sin que hubiera compromisos previos por parte de la UE. En los
casos en que esas leyes han sido aprobadas, han sido influidas fuertemente por la existencia de normas de la
46

competencia en el mbito de la UE y la necesidad de alinear la legislacin nacional con las normas europeas. De
esta forma, el retiro de Europa llevara a cuestionar el compromiso del pas con la liberalizacin, la apertura de sus
mercados y las normas de la competencia.
Por ltimo, la globalizacin de los mercados financieros y la competitividad creciente de los mercados nacionales
brindan a los inversores una serie de alternativas si el pas decide dejar de jugar de acuerdo con las normas
europeas. La desinversin extranjera y nacional es una reaccin posible del mercado frente a la decisin de un
gobierno nacional de ejercer la opcin de salida, pero, ms devastadora an podra ser la decisin de los futuros
inversores de no ejercer una cierta opcin nacional. Dada la competitividad creciente que se encuentra en los
mercados actuales, la tendencia de las economas nacionales consiste en liberalizar para atraerse la confianza de los
inversores y en unirse a los bloques regionales comerciales para poder reforzar la postura econmica internacional
del pas.
En lo relativo a la UE, hay muchos pases que estn tratando de entrar en la Unin y no de salir de ella para proteger
a los productores internos y perseguir estrategias de desarrollo econmico pasadas de moda. Podemos tomar esto
como un indicador de que la liberalizacin y las metas de la integracin europea para crear un MUE no es, en el
ltimo anlisis, perjudicial para el crecimiento socioeconmico nacional y la democratizacin poltica. Quizs sea, en
realidad, la condicin necesaria para permitir que las economas perifricas crezcan y prosperen en un medio
crecientemente competitivo.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
4.
9.
10.
El autor se coloca asimismo en la ltima categora, al destacar el papel de los valores cvicos y el sentido de
comunidad en la determinacin del desempeo institucional y econmico. Ver Putnam, Leonardi y Nanetti (1993).
Hodges (1981) utiliza convergencia para referirse a la adopcin, por parte de los estados miembros, de polticas
econmicas y monetarias similares adems de la meta ms difcil de niveles de desempeo econmico.
Apter (1987:105) escribi que la industrializacin es parte del proceso de modernizacin, pero que es posible
modernizar sociedades sin mucha industria.
La lgica de esta posicin consiste en que, segn lo expresa Kindleberger (1965: 213), "para aumentar la
eficiencia en un establecimiento agrcola se debe comenzar por la fbrica".
Por una discusin de la teora de Perroux y otras teoras de crecimiento regional tradicional, ver Holland (1976).
Las evaluaciones para determinar en qu medida el enfoque del polo de crecimiento para el desarrollo regional
ha funcionado para estimular el desarrollo regional, han dado lugar a una literatura abundante. Por un
tratamiento reciente ver Millock y Olson (1993). Debera observarse, sin embargo que, en 1993, la Agencia para
el Sur -es decir, el instrumento administrativo para la aplicacin del enfoque- fue abolida por el gobierno de
Amato debido a la falta de equilibrio entre la cantidad de recursos invertidos y los resultados socioeconmicos
producidos. La nueva poltica vincula la asignacin de ms ayuda nacional para el desarrollo regional a la
aceptacin de los principios y programas contenidos en los Marcos de Apoyo Comunitarios nacionales y
regionales. Esta accin, por parte del gobierno italiano, ha logrado, con fines prcticos, europeizar las polticas
de desarrollo regional italianas.
Ver el estudio de Krugman y Venables (1990) que pone empricamente a prueba esta propuesta.
Ms adelante se plantea que las actuales polticas gubernamentales de desarrollo de la UE y regionales aportan
un tercer componente, la eficacia (es decir, la utilizacin ms eficiente y eficaz de los recursos del desarrollo) en
la utilizacin de los recursos locales, nacionales y comunitarios para alcanzar la meta del desarrollo econmico
regional. Derek Diamond y Nigel Spence (1983:17) sostienen que las polticas regionales tienen seis objetivos
empricos: 1. reducir el desempleo en las zonas deprimidas, 2. reducir la congestin en las zonas desarrolladas,
3. aumentar el ndice de utilizacin de los recursos nacionales,
reducir las diferencias interregionales y aliviar las presiones inflacionarias, 5. conservar y fortalecer las culturas y
las identidades y 6. alcanzar mejores equilibrios entre la poblacin y el medio ambiente.
El trabajo de Bairoch (1976) demuestra claramente que entre 1800 y 1975, la posicin relativa de las economas
nacionales europeas cambi considerablemente. Por lo tanto, la definicin de zonas centrales y perifricas en
Europa no es esttica en el tiempo y el espacio.
Entre 1986 y 1988 Portugal recibi 1.2 mil millones de ecus en ayuda de la Comisin. En el primer CSF, que
abarc el perodo 1989-93, a Portugal se le asignaron 3.76 mil millones de ecus (precios de 1988). En el
programa CSF de 1994-99, Portugal recibir 20 mil millones de ecus adems de los 3 mil millones de ecus del
Fondo de Cohesin y los 6.1 mil millones de ecus en prstamos del Banco Europeo de Inversiones (precios de
1994) Ver Cuadro 5, p. 89, en el CSF para Portugal, Comisin CE, 1995.
47

11. En realidad, la desindustrializacin tuvo lugar en el sector pblico en que las industrias haban funcionado en
base a un suministro constante de subvenciones pblicas. En el sector privado, el problema de la competencia y
la flexibilidad del mercado fue enfrentado mediante el achicamiento de las empresas y las relaciones ms
estrechas con los subcontratistas.
12. De los tres, Portugal tuvo los vnculos institucionalizados ms estrechos con los otros pases europeos por el
hecho de ser miembro de la EFTA.
13. Las contribuciones de la UE representan el 2-4% del PIB de los pases incluidos en los estados del Objetivo 1 (es
decir, Irlanda, Portugal y Grecia). Achilleas Mitsos informa que los fondos estructurales de la UE corresponden a:
"43% (para Irlanda), 67% (para Portugal) y 170% (para Grecia) de las inversiones extranjeras directas en esos
pases en 1989" (Mitsos, 1995: 14).
TABLA 1
TABLA 2
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RESULTADOS EMPIRICOS Y EXPERIENCIAS PRACTICAS EN MATERIA DE CONVERGENCIA

ECONOMICA Y COMPETITIVIDAD
Gustavo GUZMAN MANRIQUE
Jefe, Departamento Industrial, Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC, Lima.
Si registrase la eclosin de acuerdos empresariales y negocios que se produjeron de manera espontnea, tan
pronto los operadores privados locales y extranjeros se dieron cuenta que la integracin andina iba en serio y en
serie, cumplira con el propsito de esta ponencia.
Al fin y al cabo son los empresarios y sus negocios los que alimentan las estadsticas que muestran cifras de
inversin, crecimientos de intercambios comerciales y participacin en los mercados ms exigentes. Son ellos,
los empresarios, quienes nos ofrecen la primera seal que indica si la integracin o la convergencia econmica,
son factibles o estn dando resultados. Son la apertura, la integracin y la convergencia las que motivan y ponen
a prueba la competitividad de los productos, las empresas, los sectores productivos y de los pases.
Las decisiones empresariales en un entorno de polticas neoliberales e integracin abierta, tienen dos propsitos
centrales: hacerse competitivos y aprovechar los mercados integrados o en proceso de convergencia.
A ttulo de ejemplo, y gracias a la informacin suministrada por el Fondo de Promocin de Exportaciones de
Colombia (PROEXPORT) en Caracas, entre 1992 y 1996, invirtieron en Venezuela 134 compaas colombianas.
Concretaron alianzas o asociaciones, o adquirieron parcial o totalmente empresas. Las inversiones se han
orientado prcticamente a todos los sectores: servicios, industria, agro-industria y comercio. En algunos casos
han montado plantas, otras han construido sus propios edificios, seales inequvocas de vinculacin a largo plazo
y confianza.
No se registran los negocios de Pequeas y Medianas Empresas (PYMES) promovidos por los respectivos
gobiernos, empresas mayores u Organizaciones no Gubernamentales (ONGs).
Si al ejemplo anterior sumsemos los movimientos en sentido inverso, es decir, de Venezuela hacia Colombia, los
negocios entre Ecuador y Colombia, los efectos sobre algunas PYMES, as como las ampliaciones, inversiones,
acomodos y redistribuciones de mercado de las compaas transnacionales, tendramos una serie de pruebas o
experiencias que son el resultado de la integracin andina.
Es ineludible anotar que estamos atravesando el perodo mas crtico de los modelos econmicos neoliberales
ms o menos rigurosos. El no hacer referencia a los resultados negativos que tambin se producen en pases,
sectores, empresas y personas, no significa desconocer que la competencia derivada de las polticas de apertura
e integracin traen consigo un costo social en ocasiones peligroso.
Lo dramtico es que la mayora de la poblacin tiene conocimiento de una calidad de vida que no le es posible
alcanzar o le es negada. Entonces la educacin y el acceso a la informacin que deben conducir a creatividad y
productividad, llegan a la frontera de convertirse en instrumentos de confrontacin social.
Se ha dicho que ms injusto que la explotacin de la persona es su marginamiento, peor an si es involuntario e
inducido. Quiz sea la convergencia de los procesos de integracin regionales uno de los pasos necesarios para
acertar en frmulas que permitan a ms gente sentarse en el banquete del crecimiento del Producto Interno
Bruno (PIB).
El registro de los resultados empricos positivos podra ser suficiente para que algunos empresarios crean y se
hagan competitivos. No obstante, es preciso enriquecer el debate y abordar, as sea tangencialmente por razones
de tiempo y espacio, aspectos tericos, mostrar cifras y formular planteamientos que ratifiquen una conviccin y
fortalezcan un compromiso.
Esta ponencia toma como punto de referencia la integracin de los pases andinos en la dcada de 1990. En una
primera parte se muestra el comportamiento de indicadores comerciales que permiten evaluar el grado de
importancia que ha adquirido la subregin como mercado para los pases que participan en la
Unin Aduanera (UA). Complementariamente, se hace una referencia a la normativa andina y la integracin
abierta que practican sus pases, para vincularlas con la convergencia en la integracin regional.
En la segunda parte se resume el enfoque de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) en relacin con la
actividades que pueden adelantarse conjuntamente en materia de competitividad, como complemento al
49

tratamiento que cada pas le otorga individualmente. Se muestran asimismo indicadores de los pases andinos,
con una sntesis de conclusiones derivadas de estudios recientes a nivel subregional, alrededor del tema en
cuestin.
1. CONVERGENCIA ECONOMICA ENTRE LOS PAISES MIEMBROS DEL GRUPO ANDINO
1.1 Interdependencia comercial
Una forma de identificar convergencia econmica entre los Pases Miembros del Grupo Andino (GRAN) se puede
evaluar a travs de la mayor interdependencia comercial, como una manera de aproximar sus economas.
Los Anexos 1 y 2 contienen grficos que muestran la composicin de las exportaciones e importaciones andinas
por zonas econmicas en el perodo 1991-1995. Los cuadros en la parte baja de los mismos Anexos dan cuenta
del crecimiento anual promedio de exportaciones e importaciones.
Tanto en la composicin del comercio, como en el crecimiento del mismo, los datos indican una importancia
creciente del mercado andino para el comercio de los pases de la subregin. Si se observa con detenimiento, la
dupla Mxico-Chile, pases con los que varios andinos han concretado acuerdos de Zona de Libre Comercio
(ZLC) desde 1994, muestra una vinculacin comercial creciente con la subregin, a diferencia de otros grupos
con los que no existen ese tipo de acuerdos.
Como complemento, es necesario destacar que el intercambio intrasubregional cualitativamente est compuesto
en ms de un 80% por productos industriales, no tradicionales, de algn valor agregado. Las exportaciones
andinas a la regin cuentan con gran diversidad de productos, evidentemente ms desconcentradas que las
exportaciones al resto del mundo.
"...es necesario que los pases de la regin diversifiquen sus exportaciones con miras a mejorar su insercin en la
economa mundial. En tal caso, los procesos de integracin podran cumplir un importante papel como
instrumentos para afianzar esta estrategia entre pases con grados similares de desarrollo relativo y
competitividad. Luego, en una segunda fase, se tratara de conquistar otros mercados extrarregionales sobre la
base de las economas de escala y los aprendizajes logrados" (Fairlie, 1994)
El Anexo 3 contiene dos cuadros que muestran en detalle cmo evoluciona el comercio por pas andino con las
zonas econmicas analizadas. Salvo en el caso del Per, para los dems pases la subregin ha crecido como
mercado de importancia. Quiz el hecho de que Per haya dejado de asumir algunos compromisos comerciales
desde 1992, tenga relacin con que la composicin de sus exportaciones al GRAN hayan pasado de 8,6% en
1991, a 6,5% en 1995. En cuanto a las importaciones peruanas, los pases andinos pasaron de una participacin
del 16,6% en 1991 al 15,7% en 1995.
La recomposicin del intercambio andino con sus principales socios comerciales, y en particular el crecimiento del
comercio intrasubregional tentara a investigadores como Alexander J. Yeats (economista de la Divisin de
Comercio Internacional del Banco Mundial) a destacar la perversidad de las desviaciones comerciales, registrar
que buena parte de los productos industriales que exportan los Pases Andinos estn destinados especialmente
al mercado subregional y difcilmente se colocaran en el mercado de, por ejemplo, Los Angeles-California,
posiblemente para dar seales de alerta sobre ineficiencias, crecimiento empobrecedor y falta de competitividad.
El mayor crecimiento comercial intra-andino (atencin que el comercio con los dems tambin crece), fortalece la
conviccin en la integracin. La eficiencia, el crecimiento sostenido y sostenible, as como la competitividad y la
irrigacin de los beneficios, deben formar parte del compromiso.
"...el propsito comn de alcanzar una ZLC en las Amricas no es tan slo un capricho poltico, sino que refleja
las virtudes econmicas que ofrece un mercado ampliado en el contexto de la globalizacin econmica mundial.
No propender por un mercado ampliado en las Amricas significara mantener espacios econmicos reducidos,
poco atractivos para los capitales productivos internacionales, condenando as al atraso tecnolgico y productivo
a los pases en cuestin" (Departamento Nacional de Planeacin, Banco Interamericano de Desarrollo, 1996:
171-191).
1.2 Normativa Comn
Cuando se habla de convergencia en los procesos de integracin, tal vez en lo primero que se piensa es en la
tarea de hacer homogneas las normativas vinculadas a dichos procesos.
El manejo de las polticas comerciales para orientarlas hacia una UA, forman la esencia de la integracin
econmica entre pases. El complemento necesario es la armonizacin de normativas. Dicha armonizacin ser
50

ms o menos profunda, dependiendo de lo ambicioso del proyecto. Un tratamiento similar es necesario para la
convergencia de varias reas integradas o en proceso, aunque el orden pueda cambiar. Es decir, armonizar la
normativa primero, para despus trabajar sobre los mecanismos de discriminacin comercial entre pases.
En el caso de la subregin andina, como es de conocimiento general, los gravmenes y restricciones fueron
eliminados totalmente para el comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela desde 1993.
A partir de 1995 se puso en aplicacin un Arancel Externo Comn (AEC) el cual, aunque imperfecto por algunas
excepciones temporales, ha resultado importante para dar estabilidad y fortalecer la ZLC. El AEC andino
constituye un trascendental paso en el camino de armonizar progresivamente las polticas econmicas.
Complementariamente, el GRAN cuenta con un arsenal de disposiciones comunitarias que armonizan
legislaciones nacionales para hacer ms fluida y transparente la conformacin del mercado ampliado subregional.
Normas aduaneras comunes, normas de sanidad animal y vegetal, normalizacin tcnica, regulaciones de
"dumping", subsidios, salvaguardias, reglamentos de origen, de servicios de transporte, infraestructura y
comunicaciones, propiedad intelectual, acceso a recursos genticos, as como polticas sectoriales comunes
como el Convenio de Complementacin Automotor, forman parte de la estructura normativa que propicia una
importante aproximacin hacia niveles ms ambiciosos de integracin.
Si bien los anteriores instrumentos y cifras muestran una evidente aproximacin de las economas andinas en
cuanto al crecimiento de la importancia del mercado subregional para las exportaciones de cada pas andino,
quedan por desarrollar dos tareas importantes con el propsito de lograr el objetivo de una unidad econmica
internacional. La primera es la de perfeccionar el mercado ampliado, o dicho en trminos menos convencionales,
identificar y eliminar los factores que an permitan discriminacin o fragmentacin entre uno y otro mercado. La
segunda, ms sencilla de enunciar y comprender pero ms compleja de lograr, es la de armonizar polticas
econmicas.
Esos propsitos conduciran a lo que los europeos llaman la creacin y mantenimiento de un mercado interior,
paso que debe acompaarse de la denominada poltica de competencia, que slo de la mano de una integracin
abierta, puede neutralizar los efectos perversos de un mercado ampliado que discrimina frente a terceros.
1.3 Escenario de los procesos subregionales
En el continente americano tenemos una amplia gama de procesos de Integracin. Algunos han adquirido
suficiente madurez, unos son antiguos con escasos resultados, otros muy recientes y ambiciosos, los hay que
agrupan pocos o muchos pases, existen procesos con mecanismos ortodoxos que obedecen a la teora clsica
de la integracin, mientras algunos se adaptan mas a las necesidades y realidades actuales.
A pesar de la aparente heterogeneidad, todos, con distinto grado de xito, disponen de los instrumentos bsicos
para alcanzar los objetivos mnimos de los procesos de integracin: Programa de Liberacin del Comercio,
Normas de Origen, facilitacin del comercio e instrumentos para prevenir y corregir situaciones de competencia
inequitativa.
En ellos tenemos los cimientos de la convergencia facilitada por la normativa multilateral de la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC), la que debe complementarse con un sinnmero de compromisos necesarios para
avanzar en la integracin. Dichos instrumentos bsicos deben dosificarse y amoldarse en intensidad y en el
tiempo.
Notamos que hay intersecciones entre subgrupos, por pases que participan en varios de ellos. Las
intersecciones entre varios subgrupos constituyen un interesante aporte a la convergencia. As, por ejemplo,
Bolivia forma parte del GRAN, la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y simultneamente tiene
suscritos acuerdos de libre comercio con el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), Chile y Mxico.
Chile, miembro de ALADI, ha suscrito acuerdos de libre comercio con sus principales socios de la regin, entre
ellos con los pases del Grupo de los Tres (G-3) en la modalidad 1+1, y recientemente con MERCOSUR, en la
modalidad 4+1.
Mxico participa el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), G-3, la ALADI y los acuerdos de
Libre Comercio con Chile. Asimismo desarrolla una importante gestin contractual y asistencial con
Centroamrica y el Caribe.
Colombia y Venezuela, participan en el Acuerdo de Cartagena, ALADI y G-3; ambos tienen Acuerdos de Libre
Comercio con Chile, acuerdos avanzados con pases de Centroamrica y el Caribe y recientemente han iniciado
51

con sus socios del GRAN, negociaciones para una Zona de Libre Comercio con MERCOSUR. MERCOSUR, por
su parte, ha desplegado una intensa gestin de integracin con el resto de Amrica del Sur. Los acuerdos con
Bolivia y Chile, y el inicio de negociaciones con el GRAN, proyectan un modelo de convergencia que genera
grandes expectativas.
Esta visin presenta con mucha claridad las intersecciones donde se identifican puntos focales alrededor de los
cuales puede girar la convergencia en la regin. De hecho resulta traumtico para cualquier pas o grupo,
manejar varios procesos con mecanismos dismiles. Lo que esta por verse es donde se generan las fuerzas
centrpetas de la convergencia.
1.4 La integracin abierta
El xito de la convergencia depende en buena medida de la capacidad de los pases para asimilar y aceptar el
concepto de integracin abierta. Entre otras cosas, se trata de hacer permeables entre s, incluso antes de su
consolidacin, los Mercados Comunes, las UA o las ZLC de la regin, independientemente del nivel de desarrollo
de los pases que las conforman.
Aceptar esto implica el derrumbe de dos premisas centrales de la integracin tradicional. De una parte, la
necesidad de consolidar los procesos subregionales para fortalecer el mercado interno y el poder de negociacin,
antes de hacer aproximaciones con otros grupos o pases. De otro lado, el concepto hace posible la integracin
entre pases con diferencias marcadas en sus niveles de desarrollo.
Los clsicos de la integracin pueden considerar este concepto de integracin abierta como una verdadera
hereja. No obstante, las marchas y contramarchas de los procesos subregionales y las dificultades inherentes a
sus respectivas dinmicas, hacen que el logro de sus objetivos tarde muchos aos. Mientras tanto, se generan
costos de oportunidad que en esta poca resultan imposibles de asumir, al menos para algunos pases.
Es un hecho que la imagen clara de soberana econmica de los pases y de nacionalidad de empresas o
productos, es hoy un tanto difusa. Con ello pierden peso los niveles de desarrollo de los pases en las
negociaciones de acuerdos de Integracin.
Para poder negociar el G-3, Colombia y Venezuela lograron la aceptacin del concepto de integracin abierta en
el GRAN. Mxico, por su parte hizo lo propio para que la ALADI le permitiera convivir simultneamente con el
NAFTA y la integracin latinoamericana. Estos dos antecedentes, consagrados en la Decisin 322 de la Comisin
del Acuerdo de Cartagena y en el Protocolo Interpretativo del Artculo 44 del Tratado de Montevideo de 1980,
abrieron el camino jurdico a la posibilidad de la convergencia de la integracin continental.
2. COMPETITIVIDAD EN EL GRAN
"Por lo general se admite que la poltica de competencia desempea un papel fundamental a la hora de
garantizar que la industria de la Unin Europea (UE) contina siendo competitiva.
La poltica de competencia sirve para lograr una asignacin ptima de recursos, avances tcnicos y la flexibilidad
necesaria para adaptarse a un entorno en evolucin. En ese sentido, la competencia y la competitividad son
indisociables". (Comisin Europea, Direccin General IV - Competencia, 1995).
En 1995, el Departamento Industrial de la JUNAC con recursos de cooperacin tcnica de la UE, puso en marcha
el proyecto "Polticas de Industrializacin y Competitividad".
El Proyecto busca, en primer trmino, evaluar las polticas industriales y algunos indicadores que permitieran
medir la competitividad industrial de la subregin. En segundo lugar, formular un modelo de medicin de la
competitividad subregional, con base en el cual se propone conformar un observatorio andino de la
competitividad, y en tercer lugar, inducir actividades comunitarias en el campo del desarrollo tecnolgico.
Paralelamente, se han adelantado estudios sobre el AEC, que permiten conocer los sesgos de las actuales
protecciones nominales y efectivas sobre sectores productivos, un estudio sobre la incidencia de la energa en la
competitividad industrial, y se ha actualizado y ampliado sustancialmente la base de datos sobre la industria
manufacturera andina, en los sectores ms representativos.
La articulacin de los trabajos descritos han de permitir un seguimiento del comportamiento industrial en el
GRAN, un monitoreo de su competitividad, y apoyar a los pases en las actividades concernientes a desarrollos
tecnolgicos, aspecto ste ltimo, donde a nuestro juicio, deben asignarse los mayores esfuerzos y recursos.
2.1 Acciones de los pases en materia de competitividad
52

En todos los pases andinos hay claridad sobre la incidencia del contexto internacional en las polticas
econmicas. Los modelos econmicos guardan consistencia con esa realidad, pero las acciones para propiciar
una mayor competitividad de sus respectivos aparatos productivos difieren en intensidad.
Si bien todos reconocen que el estado debe ceder espacio a las fuerzas del mercado, existen matices en ese
repliegue de la intervencin estatal. Mientras en Bolivia y Per el papel del estado en materia de competitividad
es limitado, en Colombia, Ecuador y Venezuela se observan acciones de poltica industrial orientadas al estado
facilitador, en algunos casos con una institucionalidad ad-hoc, y siempre buscando concertacin y acuerdos con
el sector privado.
"...el excepcional dinamismo de las economas asiticas de reciente industrializacin, as como el notable xito
exportador logrado por algunas economas de Amrica Latina, cuando la apertura fue acompaada de una
poltica industrial sensata y renovada (por ejemplo, en casos como el del sector automotor y de piezas y partes,
sobre todo en Brasil y Mxico, as como el de madera, papel y celulosa en algunos pases de la regin), sugieren
que es posible adquirir ventajas competitivas por medio de polticas de desarrollo productivo que refuercen, y no
suplanten, las fuerzas del mercado" (CEPAL, 1996: 27 -29)
En todo caso cabe anotar que en todos los pases andinos hay una clara conciencia y preocupacin por crear las
condiciones necesarias para la competitividad. Infraestructura, comunicaciones, sistema educativo y desarrollo
tecnolgico, forman parte de una agenda por abordar, acompaada de evaluaciones peridicas de la
competitividad con los modelos disponibles, por suerte abundantes, basados en cifras de comercio, flujos de
inversin, e indicadores macroeconmicos.
2.2 Indicadores de Competitividad
Si bien existen modelos tiles de medicin de la competitividad que se conocen y aplican en los pases, como el
CAN de la CEPAL, la JUNAC, con el apoyo de los Ministerios de Industria, el concurso de gremios privados y los
organismos oficiales de estadstica, ha iniciado la elaboracin de un modelo que permita hacer evaluaciones
sistemticas y uniformes. Este modelo pretende ir mas all del anlisis de competitividad revelada basado en
cifras de comercio exterior.
Partiendo de un modelo ambicioso, se tienen en cuenta los siguientes factores:
1.
Macroeconmicos y laborales.
a.
b.
c.
Cambiarios
Balanzas comerciales relativas
Tasas de inters
53

d.
e.
2.
Transformacin productiva
a.
b.
c.
3.
Formacin de capital
Innovacin
Desarrollo del capital humano
Competitividad revelada
a.
b.
c.
d.
4.
Potencial de importaciones
Costo laboral unitario
Precios y costos
Consumo aparente
Penetracin de importaciones, tasa exportadora, balanzas comerciales relativas
Productividad total de los factores
Infraestructura
a.
b.
c.
Transporte
Energa
Telecomunicaciones
De las reuniones llevadas a cabo se han identificado cuellos de botella en la obtencin de ciertos indicadores por
inexistencia de los mismos en algunos pases, y rezagos en la informacin. No obstante, se puede partir de
denominadores comunes y de anlisis ms completos para los que disponen de mayores datos, mientras se
montan sistemas de informacin oportunos y confiables en los pases que acusan deficiencias.
Los Anexos 4, 5, 6, 7 y 8 muestran indicadores de competitividad en los pases andinos, que permiten visualizar
niveles de industrializacin, produccin real manufacturera, participacin de sectores industriales en el comercio
exterior, e ndices de competitividad sectorial revelada.
2.3 Algunas conclusiones de los estudios sobre la competitividad en los pases del GRAN
La apertura y la integracin han permitido abaratar insumos y bienes de capital, lo cual ha sido utilizado en
algunos pases como instrumento para inducir la competitividad de su aparato productivo.
En los pases se ha reorientado el papel del Estado para promover, a travs de distintos mecanismos, la
modernizacin del aparato productivo industrial. En algunos casos en que el Estado abandona por completo
polticas industriales, el sector ha sido afectado en forma severa.
Mientras el sector privado recurre a todos los medios a su alcance para ser competitivos, el Estado asume un
papel ms o menos activo, para ofrecer servicios e infraestructura adecuados, promover el desarrollo
tecnolgico y la capacitacin, modernizar el sistema de la educacin y dotarlo de los medios necesarios.
Todos los pases identifican sectores claves o estratgicos para su desarrollo industrial y tratan de apoyarlos,
sin regresar a polticas asistenciales. En algunos casos se observan intensos esfuerzos conjuntos gobiernoempresarios-trabajadores.
Todos los pases se han movido en la lnea de fortalecer y ampliar sus acuerdos comerciales con terceros,
para asegurar mercados a sus exportaciones.
Las polticas de liberalizacin han conducido a revaluaciones en algunos pases, que afectan negativamente
la competitividad de sus sectores productivos en los mercados internacionales. Se generan en algunos casos
movimientos importantes para aumentar la productividad, y en otros la produccin queda desplazada por la
competencia.
En los ltimos aos Bolivia, Colombia y Per, muestran tasas crecientes de penetracin de importaciones
(importaciones/consumo aparente), mientras en Ecuador y Venezuela las tasas son decrecientes.
Venezuela y Per son los pases andinos que ms han aumentado su tasa de apertura exportadora
(exportaciones/produccin). No obstante ello no obedece a una mayor competitividad industrial, sino a la
recesin del mercado interno en Venezuela, y en el Per al programa de ajuste macroeconmico de corto
plazo en presencia de un importante margen de subutilizacin de la capacidad instalada.
El uso de la energa para transferir ventajas comparativas a la industria ha sido un instrumento poco eficiente
debido al incremento desproporcionado del consumo, un uso ineficiente del recurso, y polticas de precios
que desincentivaron la inversin en las empresas del sector.
La Comunidad Andina, cuyo proceso muestra un grado de madurez sustancial y logros significativos, es
compatible con la convergencia regional. Sus Pases Miembros son protagonistas de la integracin abierta y
estn emprendiendo acciones en procura de conseguir estndares crecientes de competitividad.
BIBLIOGRAFIA
CANALES, Gloria y FAIRLIE REINOSO, Alan
1996. "Los factores estructurales y la dinmica macroeconmica: un enfoque de brechas", Departamento de
Economa, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima.
CEPAL
54

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Chile.
COMISION EUROPEA
1995.
"La poltica de competencia de la Comunidad Europea", XXV informe sobre la poltica de
competencia, Luxemburgo.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
1996.
"Las Amricas: integracin econmica en perspectiva", Santaf de Bogot.
FAIRLIE REINOSO, Alan
1994.
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No 11, Facultad de Economa, Universidad de Lima.
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1996. "Confianza (Trust)", Ed. Atlntida S.A., Buenos Aires.
JUNTA DEL ACUERDO DE CARTAGENA, UNION EUROPEA
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1996.
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1996. "Incidencia energtica en la competitividad industrial", Lima.
1996. "El Arancel Externo Comn Andino: protecciones efectivas, sus efectos sectoriales sobre el comercio
intrarregional y la integracin continental", Lima.
1996. "Bases para configurar un programa de contribucin al desarrollo tecnolgico en los pases de la
subregin", Lima.
1996. "Bases para configurar un modelo de medicin de la productividad y competitividad de la industria
manufacturera del Grupo Andino", Lima.
COORDINACION MAC RO ECONOMICA, LA PROFUNDIZACION DE LA INTERDEPENDENCIA

Y DERIVACIONES PARA EL MERCOSUR: Notas sobre la Oferta y Demanda de Coordinacin
Roberto LAVAGNA
Director, ECOLATINA (Asesores Econmicos Asociados); ex-Secretario de Estado de Industria y Comercio Exterior de Argentina,
Buenos Aires
1. INTRODUCCION
As como el proceso de globalizacin econmica requiere por parte de los pases en desarrollo polticas
"adaptativas", los procesos de integracin regional llevan consigo una fuerte demanda de coordinacin de
polticas y muy particularmente de las polticas macroeconmicas.
Este trabajo discute, a la luz de la experiencia del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), primero la real
necesidad de la coordinacin de polticas macro como condicin temprana al proceso de integracin y, ms
adelante, bajo qu circunstancias la demanda de coordinacin tanto privada como pblica no slo crece, sino que
se va tornando una condicin necesaria. En tercer lugar se discuten los factores que operan por el lado de la
oferta de coordinacin, bsicamente pblica, as como sus grados y campos de alcance. Siendo la experiencia
MERCOSUR en buena medida extrapolable a otros casos, puede resultar del anlisis de estos temas un inters
"policy oriented" de orden ms general.
Cuando el proceso de integracin se inicia con bajos niveles de intercambio comercial, un objetivo intermedio no
exclusivo pero s esencial es, precisamente, expandir el nivel del intercambio. Es a travs del comercio y su
impacto sobre precios que se trasmiten las seales a quienes toman decisiones de invertir y producir. Sin su
sustancial expansin el proceso de integracin no es ms que una formulacin burocrtica.
Dado que el caso de la integracin en el MERCOSUR se corresponde con un muy escaso comercio previo
(1) , estas notas se centran inicialmente en ese objetivo, expansin de comercio, sin por ello descartar que pueden
existir otros diversos objetivos que den origen a demandas y ofertas especficas de coordinacin. A modo de
enunciado no taxativo podrn indicarse objetivos macroeconmicos tales como disear polticas anticclicas
conjuntas, generar previsibilidad en los agentes econmicos por la va de declinar capacidad de decisin
individual sobre ciertos instrumentos, u objetivos ms estructurales como modificar la trayectoria de incorporacin
tecnolgica o reconversiones conjuntas de la estructura productiva.
2. COORDINACION PARA LA EXPANSION DEL COMERCIO
Al enfocar la coordinacin desde el ngulo de la expansin comercial, la idea subyacente es que las polticas
globales sean "neutras" y permitan que la creacin de corrientes comerciales respondan a ventajas de
55

especializacin emergentes de la dotacin de recursos, naturales o adquiridos, y de los restantes elementos que
determinan las productividades relativas, tales como economas de escala, externalidades de aglomeracin y /o
trayectorias productivas.
La coordinacin debera resultar en ganancias de bienestar para el conjunto. La teora de los juegos muestra
claramente, va el clsico "dilema del prisionero", que las decisiones adoptadas sin comunicacin y, fruto de ello,
sin cooperacin, conducen a resultados no ptimos, y por ende a prdidas de bienestar.
Si bien en el plano terico hay fuertes elementos en favor de definir a la coordinacin como una exigencia de la
integracin, si uno se mueve en el campo de la economa normativa y del "second best", como casi siempre
ocurre en el mundo real, resulta que, bajo ciertas condiciones, la coordinacin no es un requisito previo, ni
siquiera extremadamente urgente. En realidad es posible ver las cosas de manera inversa, donde a medida que
se expande el flujo de comercio con su derrame de influencias sobre los precios y remuneracin de los factores,
aparecen estmulos a la coordinacin. El comercio en este caso no exige, sino que estimula la coordinacin. A
medida que la integracin progresa, la interdependencia de las economas aumenta as como los "spillovers"
mutuos tanto en el plano real como en el plano de las variables nominales.
El anlisis de la performance de las relaciones entre los dos miembros mayores del MERCOSUR, Argentina y
Brasil, sirve para ilustrar esta realidad.
Desde su fundacin, a mediados de 1986, el comercio entre los dos pases (2) se ha multiplicado por seis (cuadro
y grfico 1), en medio de fuertes divergencias en las coyunturas de ambos pases tanto en trminos de la
situacin econmica como las socio-polticas. De hecho, en los casi nueve aos, han predominado ms los
momentos de asincrona que los momentos de compatibilidad.
Entre 1988 y 1991 en Argentina haba inters poltico y econmico en el acuerdo regional. Econmico, dada la
magnitud del mercado brasilero y la importancia que el mismo tena para las empresas locales que hacan frente
-agotado el Plan Austral- a una fase de desaceleracin de la demanda interna. Poltico, porque exista una visin
globalmente compartida en cuanto al papel a cumplir en el contexto mundial y regional.
En ese perodo el inters de Brasil era fundamentalmente poltico, con escaso inters de las empresas brasileras
por comprometerse con una economa ms pequea y con tendencia al deterioro, ya que la economa argentina
se deslizaba hacia una crisis inflacionaria que termin siendo an peor que lo previsto.
Entre 1991 y 1994 la situacin tiende a revertirse. Argentina vara su posicin poltica internacional y confirma
reformas econmicas iniciadas ya en 1990. Del primer hecho se deriva la prdida de inters por compartir
decisiones de poltica internacional. Del segundo, al recuperarse por efecto del Plan de Convertibilidad los niveles
de demanda interna y estabilizarse la economa, resulta un menor nfasis por el mercado externo en general y
por Brasil en particular.
Brasil por su parte entra en una etapa de difciles sucesos polticos, con una economa deslizndose hacia
crecientes niveles de inflacin y una reduccin del nivel de actividad. En ese contexto, el mercado argentino crece
relativamente en importancia hasta ubicarse como el segundo comprador, luego de Estados Unidos, superando al
Japn, y las empresas brasileras comienzan a mostrar inters en implantarse en Argentina. Brasil sigue
manteniendo a su vez el inters, aun sin ser correspondido, de entendimiento en las cuestiones internacionales.
Visto retrospectivamente, slo ha habido cierta sincrona en tres momentos:
a.
b.
c.
1986-87, los aos fundacionales, quizs el momento de mxima compatibilidad entre ambos pases, tanto en
lo poltico como en lo econmico. Iniciaban su transicin a la democracia, tenan programas econmicos
estabilizadores y expansivos (Plan Austral en Argentina y Plan Cruzado en Brasil) y los dos buscaban
enfoques comunes tanto en la Ronda Regional de Negociaciones de la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (ALADI) como en la Ronda del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)
de Uruguay. Esta situacin hizo posible disear, negociar y poner en marcha la idea de un acuerdo tantas
veces esbozada y siempre postergada.
1990, un momento de compatibilidad coyuntural, con dos nuevos gobiernos, la idea de mayor apertura
econmica y su uso como instrumento anti-inflacionario, polticas de privatizaciones y, en general, programas
econmicos ms ortodoxos que los de los primeros gobiernos democrticos. Ese momento se usa para
ampliar el acuerdo (ACE 14), acelerar y automatizar un sistema de preferencias subregionales crecientes, y
finalmente, a inicios de 1991, incorporar a Uruguay y Paraguay (ACE 18) y adoptar el nombre formal de
MERCOSUR.
Un segundo momento, desde mitad de 1994, y hasta los acuerdos de Ouro Preto, que reafirman la
constitucin de una Unin Aduanera (UA) flexible (3), resistiendo la tentacin de retroceder hacia un rea de
56

libre comercio. El mantenimiento del Plan de Convertibilidad argentino y el reciente lanzamiento del Plan Real
en Brasil, crearon el marco macroeconmico para estos entendimientos.
Cada uno de estos entendimientos signific un salto cualitativo en trminos normativos y de compromisos
conjuntos. En el resto del tiempo los efectos inerciales y el creciente inters privado fueron compensando la
marcada falta de coordinacin y los altos grados de asincrona en las coyunturas econmicas y/o socio polticas.
No obstante estas marcadas asincronas y la falta de coordinacin de polticas macroeconmicas, la expansin
del comercio intra-regional alcanz una tasa promedio anual de 22 %. Evidencia del marco desfavorable en que
se logra esta expansin es la evolucin de los tipos de cambio bilaterales de ambos pases, variable que capta y
trasmite mejor que ninguna los efectos de polticas fiscales, monetarias, comerciales internas as como la
situacin de expectativas.
Como reflejo de las asincronas, los tipos de cambio reales relativos entre las monedas de Brasil y Argentina
llegan a variar entre +9,2 % y -41,8 % respecto del nivel promedio del ao de partida, 1986 y un 87,6% entre los
puntos extremos de la serie. Ello no frena el crecimiento comercial, pero tiene un efecto determinante en la
orientacin y la dinmica de las corrientes comerciales. Tal como puede apreciarse en el grfico 2, los saldos
comerciales han estado fuertemente influidos por la variacin del tipo de cambio real relativo (4).
El lanzamiento del Plan de Convertibilidad en Argentina, incluyendo el "anclaje" cambiario como instrumento antiinflacionario central, enfrentando a la inercia en la baja de la tasa de inflacin, determin a partir de 1991 y hasta
fines de 1992, una reduccin del tipo de cambio bilateral hasta llegar a ser 40 % inferior a la del ao base.
Durante este lapso se acumula un dficit comercial, creciente hasta la parte final de 1992, luego parcialmente
compensado por acuerdos ad hoc en materia de granos y petrleo.
A partir del lanzamiento del Plan Real, es la paridad brasilera la que experimenta los efectos propios de una
revaluacin por fijacin del tipo de cambio y ms lenta desaceleracin de los precios. En este contexto Argentina
vuelve a tener supervit comercial en los ltimos meses, por vez primera desde 1991.
Por cierto el elemento cambiario no es la nica explicacin de la orientacin de los flujos y de los saldos
comerciales, dado que el lanzamiento de programas de estabilizacin determina condiciones de expansin de la
demanda interna derivada del efecto estabilizador sobre los salarios -mayor poder adquisitivo-, as como por una
mayor monetizacin y reaparicin del crdito. La mayor absorcin interna es un efecto derivado de estos
programas de estabilizacin (5).
A partir de este marco de referencia histrica vale la pena hacerse tres preguntas: la primera pregunta que puede
formularse es por qu razn la expansin del comercio intra-regional ha resistido estas asincronas y en qu
medida esta situacin es proyectable hacia el futuro. En definitiva, de lo que se responda debera depender que
la satisfaccin de la demanda de coordinacin -que tiene costos polticos, econmicos, de informacin e
instrumentales- se justifique.
Argentina a partir de 1986 y Brasil algo ms tarde, especialmente a partir de 1990, fueron modificando su
estrategia de insercin internacional. Argentina inaugura una poltica de apertura de "doble mano" de la
economa, eliminando el rgido rgimen de permisos previos para importar y lanzando un plan de fuerte estmulo
a las exportaciones industriales. Con variaciones de nfasis este proceso no se interrumpe hasta la actualidad, al
menos en lo que respecta a las importaciones.
Brasil por su parte va renunciando a su esquema de los aos '70 y '80, de apertura por el lado de las
exportaciones y restricciones a las importaciones, asumiendo un modelo ms simtrico.
La respuesta al interrogante planteado est por tanto ligado a las condiciones iniciales. Al aflojarse la "represin"
comercial propia de los esquemas de sustitucin de importaciones y al combinarlas con un acuerdo regional que
sesga la apertura, se crean las condiciones para la expansin comercial, an en un marco de falta de
coordinacin de polticas (6).
La segunda pregunta es si resulta viable confiar en el futuro en que estas condiciones bastarn para asegurar la
dinmica expansiva, o bien si la demanda de coordinacin se hace ms fuerte. Al haberse generalizado para la
mayor parte del comercio el arancel interno cero a partir del 1 de enero de 1995, queda an margen para una
expansin "natural" del comercio, ya que prolonga el esquema de apertura sesgada hacia el comercio intraregional y ste vuelve a recibir un impulso al margen del grado de coordinacin de las polticas
macroeconmicas.
En los aos prximos y hasta que finalice el rgimen de adecuacin en 1999, al ir cayendo restricciones intraregionales, irn apareciendo factores que refuerzan este comercio. En el corto plazo el restablecimiento por parte
57

de Argentina de una tasa de estadstica del 3 % con vigencia extra zona, o la aceleracin del proceso de
convergencia ascendente al Arancel Externo Comn (AEC) para bienes de capital tambin lo refuerza. Otro tanto
ocurre con el alza transitoria de aranceles dispuesta por Brasil. Por el contrario, el "waiver" otorgado a Brasil para
bajar aranceles externos de 150 productos o toda aceleracin del cronograma descendente de convergencia al
AEC lo debilita.
En sntesis, mientras existan elementos que -dentro de polticas de creciente apertura de las respectivas
economas- sesgan en favor del comercio intra-regional, la demanda de coordinacin ser creciente pero el
crecimiento de los flujos de comercio no depender de que la misma sea plenamente satisfecha.
La tercera pregunta es si existe un momento a partir del cual la coordinacin explcita es un requisito
indispensable para la expansin comercial intra-regional. Siguiendo la lnea de razonamiento anterior que parte
del hecho que la Demanda de Coordinacin sube cuando se agotan otros estmulos al comercio (como ser los
que surgen de la progresiva eliminacin de la represin comercial), se puede argumentar que ese momento
llegar al agotarse los efectos de eliminar las excepciones al rgimen de adecuacin, cuando se agote el efecto
de la convergencia ascendente o cuando la convergencia descendente sea predominante.
Los dos primeros factores sesgan las aperturas hacia el comercio regional. El tercero tiende a diluir -sin eliminarventajas regionales. Los dos primeros parecen ser dominantes hasta 1999 y el tercero de los factores comenzar
a predominar a partir del ao 2000, especialmente si se tiene en cuenta el alto crecimiento de la demanda, y el
grado y velocidad del cambio tecnolgico en los sectores en que hay convergencia descendente.
En definitiva, la variacin de la Demanda de Coordinacin ligada al objetivo de expandir el comercio es funcin
inversa de la reduccin de los efectos derivados del rgimen de adecuacin, e inversa tambin de los de la
convergencia ascendente, porque al aumentar sta el sesgo regional se va agotando el impacto positivo sobre el
comercio. Al mismo tiempo es funcin directa de una mayor convergencia descendente que reduce el sesgo
regional (7).
La relacin entre el grado de apertura y el nivel de coordinacin que determinan la curva de necesidad de
coordinacin, se muestra en el grfico 3.
En el segmento A la sola remocin de barreras regionales en forma discriminatoria basta para expandir el
comercio.
En el segmento B la progresiva remocin de las excepciones dan impulso adicional, pero empieza a requerirse
como nuevo estmulo, algn mayor grado de cooperacin. En el segmento C la demanda de coordinacin se
transforma en un elemento diferencial en trminos de expandir el comercio intra-regional. El sesgo ya no proviene
del grado de discriminacin hacia terceros sino del grado de coordinacin interna.
El segmento D implica la etapa de licuacin de las preferencias regionales en acuerdos ms amplios o en
aperturas generalizadas que hacen que la demanda de coordinacin explcita se reduzca. De hecho, pases no
centrales se ven sometidos en esta etapa a una adaptacin a las condiciones vigentes en los mercados
internacionales.
En ese sentido, la apertura va acuerdos regionales es diferente de las formas de apertura unilateral ya que
tienen un contenido de interdependencia que implica que las acciones de los Pases Miembros (PM) tienen
derrames o, si se quiere, capacidad de influir sobre los otros socios. La capacidad de preservar grados de libertad
es mayor que en los casos de apertura unilateral en la cual los pases no centrales no hacen sino adaptarse, bien
o mal, a los impactos exgenos.
La demanda de coordinacin a nivel de polticas macroeconmicas proviene bsicamente del sector privado ya
sea en su faz defensiva de la produccin nacional, cuando la eliminacin de excepciones a la integracin hace
necesario que las polticas nacionales de otros socios no creen estmulos artificiales al comercio, como en su faz
ofensiva cuando se trata de penetrar el mercado de otros PM y las polticas nacionales discriminatorias lo
dificultan. Pero la demanda de coordinacin tiene tambin un componente pblico, especialmente de los
organismos encargados de las polticas agrcolas, industriales, de comercio exterior o tecnolgicas.
Eventualmente, tambin de organismos con responsabilidades en materia de empleo y de economas regionales.
Por otro lado la oferta de coordinacin, a diferencia de la anterior, es exclusivamente de origen pblico y est
directamente ligada a los organismos que manejan las polticas fiscales, monetarias y cambiarias.
El hecho de que los organismos pblicos ligados a la performance real de la economa acten por el lado de la
demanda en tanto que los ligados a las variables fiscales y monetarias acten por el lado de la oferta, no hace
ms que reflejar que -salvo excepciones-, los actores pblicos de la coordinacin suelen tener pticas al menos
58

parcialmente diferentes. Esto es particularmente perceptible en el caso de las economas en desarrollo que
vienen de largas experiencias de activismo estatal.
Esta oferta de coordinacin macro es funcin de al menos cuatro variables: "el proyecto pas", el modelo explcito
o implcito con que se trabaja al formular la poltica econmica, la apreciacin del contexto internacional y la
situacin de coyuntura (8).
La variable proyecto pas se refiere al grado de compatibilidad que exista entre los PM sobre el "tipo" de proyecto
que los actores institucionales tengan para su propio pas y para la regin. Cuanto ms cercana sea la
concepcin entre los miembros o en su defecto cuanto ms dominante sea una determinada concepcin, ms
fcil ser hacer una oferta conjunta de coordinacin.
Las tendencias al cambio se han ido manifestando en forma convergente tanto en cuanto a la valoracin de la
estabilidad como a la apertura econmica, pasando por una reduccin del Estado va privatizaciones (9). Ello ha
permitido avanzar en el proceso de integracin. Sin embargo, en el caso MERCOSUR, ms all de algunas
diferencias con las economas menores y muy particularmente con Paraguay, hay diferencias entre las dos
economas relativamente dominantes. Si se traza en un eje, el vertical, el grado de apertura de la economa y el
grado de decisin en favor de polticas activas (10) y en el eje horizontal el tipo de estructura productiva y de
insercin en la economa internacional, definida como objetivo, pueden sintetizarse de la siguiente manera las
diferencias existentes a partir de una situacin inicial relativamente similar compuesta por economas con alto
activismo estatal y "cerradas" al comercio internacional.
Grfico 4: Grado de Apertura de la Economa. Cuadros: Estructura Porcentual de las Exportaciones Argentinas a
Brasil. Estructura Porcentual de las Importaciones Argentinas desde Brasil
Un reflejo de estas diferencias puede encontrarse en la evolucin de la estructura del comercio intraregional
para el caso de Argentina. Clasificando los bienes en tradicionales de escaso valor agregado (e.g. trigo y
petrleo), bienes en los cuales la escala de produccin es esencial en trminos de la competitividad (e.g,
siderurgia y petroqumica), bienes especializados o diferenciados (incluye desde textiles y cueros hasta alimentos
con elaboracin industrial) y bienes de base cientfico-tecnolgica, bsicamente bienes de capital, informtica y
telecomunicaciones, es posible advertir comparando estructuras de exportaciones e importaciones, un retroceso
en las dos ltimas categoras y cierta estabilidad en las "commodities".
La segunda variable se refiere al modelo implcito o explcito con que operan los "policy makers" en orden a
estimar los efectos de sus decisiones. La coordinacin se dificulta si, por ejemplo, existen modelos diferentes en
cuanto hace a la capacidad de llevar adelante polticas anticclicas, si el "trade off" entre empleo e inflacin es
analizado de manera distinta, o si la relacin entre dficit fiscal e inflacin no es juzgada de la misma forma (11).
La tercera variable es la relativa a la apreciacin sobre el marco externo. Los condicionamientos externos
constituyen siempre un dato relevante cuando se trata de economas no centrales. An bajo condiciones de
proyecto pas similar, una diferente apreciacin del marco y su evolucin dan lugar a estrategias diferentes y a
hacer menos viable una oferta conjunta en materia de coordinacin. Diferentes posiciones durante las
negociaciones GATT o ante eventuales posibilidades de negociacin con el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (NAFTA), son un ejemplo claro de este tipo de divergencias.
La cuarta de las variables, ms estrictamente econmica de corto plazo, tiende a reflejar determinadas
circunstancias locales. Es posible que la "cantidad" de coordinacin ofrecida tenga relacin con los tipos de
cambio reales relativos entre los PM, siendo el tipo de cambio reflejo de la situacin de otras variables macro. En
general bajo condiciones de alta inflacin, inestabilidad cambiaria y bajos niveles de actividad econmica, el tipo
de cambio real y el relativo tiende a ser elevado. Ese ha sido el caso del tipo de cambio argentino durante las
hiperinflaciones y de alguna manera tambin ha sido el caso de Brasil en la etapa de aceleracin de la tasa de
variacin de los precios.
En esas condiciones ofrecer algn tipo de coordinacin, por ejemplo las bandas cambiarias reales propuestas en
1993 por Brasil es una tentacin, ya que por un lado tiende a fijar tipo de cambio bilateral en un punto favorable al
pas con alto tipo de cambio real y, por otro lado ayuda, en alguna medida, a crear condicionamientos externos a
la poltica econmica interna en bsqueda de algn esquema de estabilizacin donde los compromisos externos
generen restricciones (12) (punto B del Grfico 5).
En este punto es necesario dejar en claro que si bien ninguna poltica de coordinacin es sustituto de polticas
internas consistentes, acuerdos de tipo externo pueden actuar como disuasores de ciertas acciones internas
sobre todo si los procesos de integracin son vistos como juegos repetitivos donde la "reputacin" es un valor
importante.
59

En otras palabras, cuando a los compromisos internos se agregan compromisos externos, particularmente con
economas en las que la integracin regional ha ido creando efectos mutuos de derrame, la existencia de estos
acuerdos y la necesidad de conservar reputacin operan en el sentido de evitar las clsicas inconsistencias
temporales en que han solido caer las polticas en el pasado; es decir, en el no cumplimiento de los compromisos
de cmo actuar frente a determinadas circunstancias.
Por el contrario aquellos pases con moneda sobrevaluada (punto A del Grfico 5) por hacer uso de la variable
cambiaria como "anclaje", con polticas de estabilizacin fuertes y polticas anti-inflacionarias que tienen como
uno de sus componentes una apertura unilateral del lado de las importaciones, no tienen inclinacin a hacer
acuerdos en materia de poltica macro salvo que los otros pases se plieguen a su propio modelo.
Mientras que en el primer caso hay fuerzas que juegan en favor de algn tipo de coordinacin por parte del pas
ms inestable, la que resulta poco atractiva a los pases ms estables, en el segundo no hay otra oferta de
coordinacin que no sea que los otros "copien" su modelo, lo cual obviamente es ms una adaptacin que una
coordinacin.
Un caso de inconsistencia temporal en el cual la coordinacin externa hubiera ayudado, es la inconsistencia en
materia de poltica cambiaria de Argentina a inicios de 1989 que abriera paso al proceso de hiperinflacin. As
como la convertibilidad ha creado por factores "internos" la imagen que la probabilidad de caer en nuevas
inconsistencias temporales ha disminuido, acuerdos de coordinacin introducen factores "externos" estabilizantes
pueden jugar en el mismo sentido.
Por otro lado, el comportamiento de la demanda de coordinacin tambin tiene que ver con el nivel real y relativo
de los tipos de cambio. Cuando stos son altos, la demanda de coordinacin es baja, en tanto que cuando los
tipos reales relativos son bajos, los sectores exportadores o, ms general, los sectores productores de bienes
transables sujetos a la competencia internacional, demandan ms coordinacin. Bien entendido, en este caso, la
coordinacin suele ocultar la demanda de polticas de mayor intervencin y mayor restriccin al comercio. Los
puntos C y D respectivamente, del Grfico 5 indican las situaciones descriptas.
3. COORDINACION INCORPORANDO METAS ESTRATEGICAS
La reduccin y finalmente eliminacin de barreras al comercio determina por s sola una mejora en la asignacin
de recursos y finalmente en los niveles de bienestar, de all la importancia de ligar la idea de la coordinacin con
este objetivo.
Sin embargo, no debe dejar de tomarse en cuenta que los cambios en la asignacin pueden ser "disuadidos" por
una alta volatilidad y erraticidad en los precios y costos reales y relativos. La asignacin puede ser tambin
"falseada" por datos coyunturales, no permanentes, induciendo cambios donde la evaluacin privada no se
corresponde con la evaluacin social.
Los mecanismos de mercado por s solos no aseguran, entre otras cosas por falta de transparencia en la
informacin, por expectativas formadas sin suficiente informacin, o por incapacidad de absorber cambios
aleatorios, que los ajustes se hagan con los menores costos en trminos de cambios en las estructuras
productivas y sociales. Tampoco asegura, por limitaciones en los horizontes de planeamiento estratgico, que se
asignen recursos en reas de nuevos desarrollos haciendo perder ventajas comparativas y competitivas
dinmicas. Por ello la coordinacin debera atender a la incorporacin de metas estratgicas a travs de polticas
activas definibles, como "market conforming".
La coordinacin para expandir comercio tiene tanto un componente de oferta -particularmente al iniciarse el
proceso de integracin- como de demanda, variable que va tomando mayor peso a medida que la
interdependencia aumenta. En cambio, la coordinacin en base a objetivos estratgicos debe tener un fuerte
impulso por el lado de la oferta. Corresponde a los Estados, a travs de una oferta autnoma, orientar y estimular
horizontes de planeamientos ms extensos, proveer transparencia informativa, generar apoyos iniciales que
crean condiciones de contestable "markets", es decir crear condiciones para compatibilizar el clculo privado con
el clculo social.
Dos reas son especialmente relevantes desde el punto de vista de la existencia concreta del MERCOSUR:
recrear una dimensin tecnolgica, y
recrear visiones sectoriales de conjunto.
Con respecto al primer punto, es indiscutible que las ms modernas teoras del desarrollo acuerdan un papel
esencial a la invencin y a las posteriores innovaciones y pocas dudas caben al papel que directa o
indirectamente juegan los gobiernos (13). En ese sentido hay un amplio terreno de coordinacin, tanto a escalas
60

puntuales o especficas (14) como en la definicin de concepciones y polticas globales establecidas por acuerdo.
En la medida en que no se avance en estas reas se generarn factores adversos de diverso tipo, ya sea:
la prdida de un enorme potencial de colaboracin,
la duplicacin de esfuerzos humanos y presupuestarios y/o ampliacin de desequilibrios, con el riesgo de

terminar en formas de especializacin inter-sectorial en lugar de intra-industrial que es internacionalmente el
rea de ms rpido crecimiento del comercio.
En lo que se refiere a los enfoques sectoriales, resulta claro que no slo existen diferencias de productividad y
competitividad interna sino que existen para el conjunto de PM fuertes diferencias respecto de las condiciones
vigentes en los mercados internacionales. En otros trminos, en la medida en que los PM quieran cumplir su
compromiso de ser "global traders" debern llevar adelante fuertes procesos de reconversin y modernizacin
productiva. La experiencia de la hoy Unin Europea (UE) es claramente favorable a que estos procesos se hagan
dentro de ordenamientos conjuntos (15) que garanticen que los procesos de desestructuracin-reestructuracin
se lleven a cabo con los menores costos econmicos y sociales y bajo la idea del desarrollo espacialmente
repartido.
El MERCOSUR tiene una experiencia particularmente positiva en el caso de la industria automotriz, donde la
supervivencia del acuerdo sectorial, con sus debidas adecuaciones, ha dado lugar a convertir al sector en un
atractor de grandes inversiones externas e internas y a tener en curso una fuerte mejora de la productividad.
Recuperar y ampliar tanto la dimensin sectorial conjunta como la dimensin tecnolgica, tiene importancia en la
marcha futura del proyecto, tanto en trminos de dinmica como de proyeccin internacional. Algunas de las
variables que operan por el lado de la oferta y que ya se consideraron antes, como convergencia de proyectopas/regin y convergencia en la apreciacin de la realidad internacional, vuelven a adquirir un papel esencial.
Para que la coordinacin tome en cuenta estos aspectos es necesario que abarque no slo las variables
monetarias, sino tambin las de la economa real. En este caso la oferta pblica debe ampliarse desde el punto
de vista de los actores, incluyendo quienes tienen responsabilidades pblicas directas en al rea de la economa
real.
3.1 Los grados de acuerdo, las reas e instrumentos de coordinacin
1.
2.
3.
5.
6.
Los espacios sujetos a coordinacin futura dentro del MERCOSUR son amplios, ya que en lo que hace a
cuestiones macroeconmicas slo se estn explorando los grados iniciales. Si se clasifican los grados de
acuerdo en:
intercambio de informacin
anlisis sobre los modelos implcitos o explcitos de razonamiento y evaluacin
consultas previas
4. coordinacin (a partir de esta etapa, inclusive, habr compromisos que implican la modificacin de polticas
nacionales) (16)
cooperacin e
institucionalizacin
Grficos
Podr indicarse que en los ltimos aos ha habido un avance en el primer grado, y alguna experiencia en el
segundo y tercero. La creciente interdependencia que se ha ido construyendo y que tiende a acelerarse, crea las
condiciones para profundizar los grados dos y tres y para iniciar la etapa de coordinacin. Cada vez es menor el
nmero de empresas y empresarios que fijan sus planes de mediano plazo sin incluir explcitamente al
MERCOSUR. No hay inversores externos que no computen especialmente este elemento regional.
Coordinacin puede implicar actuar tanto sobre los instrumentos como sobre ciertas metas, sin especificar
necesariamente los instrumentos.
De todas formas es claro que los campos de coordinacin de mayor relevancia son la reduccin de la volatilidad
cambiaria, la convergencia de las tasas de inflacin y la convergencia en cuanto a cierto ritmo de crecimiento
"sustentable", los cuales obviamente estn cercanamente inter-relacionados. El ltimo de estos temas suele ser
dejado de lado para concentrarse en variables de tipo monetario. Esto no parece correcto ya que es posible
imaginar situaciones donde polticas de convergencia nominal, entre pases estructuralmente heterogneos,
fuerzan ajustes estructurales que implican efectos divergentes sobre los niveles de vida de los PM.
Los instrumentos son la poltica cambiaria, y las polticas monetarias y fiscales. En la prctica no ha habido
acuerdos relevantes sobre variables fiscales hasta que la UE los introdujera -aun sin aplicacin- al incorporar en
los acuerdos de Maastricht un lmite al dficit presupuestario (3 % del PIB) y un lmite (60 %) a la relacin Deuda
Pblica/PIB.
61

En el caso de polticas monetarias hay dentro del mundo desarrollado experiencias "soft" surgidas de los
acuerdos del Plaza (1985) y del Louvre (1987) y, alcanzados por el G-7 (primero para corregir una sobrevaluacin del dlar y luego para modificar una sub-valuacin del mismo) y la experiencia "hard" de la UE del
sistema de bandas de flotacin (Sistema Monetario Europeo). En definitiva, estas experiencias estn todas
ligadas a ciertos objetivos de realineamiento cambiario.
La evidencia emprica existente no permite establecer una relacin segura entre demanda de coordinacin de
polticas macroeconmicas y tipos especficos de rgimen cambiario, es decir, que no hay un rgimen cambiario
particular que haga menos necesario que otros la coordinacin macroeconmica (17).
Este punto no es ms que una extensin de una discusin no cerrada sobre los costos y beneficios de diferentes
regmenes cambiarios. En general los regmenes de tipo de cambio flotante permiten reducir los ajustes reales
ante shocks exgenos siempre y cuando los precios y salarios no se ajusten inmediatamente, compensando la
modificacin de la tasa de cambio. Los regmenes de cambio fijo son menos voltiles, limitan los mrgenes de
error en materia de poltica monetaria y por ende tienen efectos anti-inflacionarios ms fuertes. Requieren s
ajustes reales ms duros.
Los regmenes de convertibilidad, "currency board", son por su lado particularmente tiles en trminos de crear
expectativas positivas en cuanto al compromiso de los gobiernos en materia de rigor fiscal.
En los 10 aos que van desde 1984, el nmero de pases que ha optado por una flotacin sucia o simplemente
por la flotacin, ha crecido agregndose Japn y Estados Unidos. La UE, an habiendo flexibilizado fuertemente
las bandas de flotacin pertenece, por otro lado, al grupo de pases con sistema cambiarios administrados.
En el caso del MERCOSUR, resulta claro que la reciente estabilizacin de la mayor economa de la regin ha
abierto mejores posibilidades de estabilizar la variabilidad cambiaria. Este es un caso claro de una situacin en la
que las polticas comunes no podan sustituir decisiones de orden interno. Son estas decisiones, sumadas a las
que Argentina tomara en 1991, las que han permitido una situacin ms estable y favorable que la existente con
anterioridad, tanto en lo referido al movimiento de capitales como de bienes y servicios.
Si esta situacin coyuntural es sostenible depender fundamentalmente de las polticas internas de los pases y
ninguna decisin comn de fijacin de mrgenes de flotacin nominal podra sustituirlas.
Esta convergencia coyuntural se adiciona a la convergencia que se ha ido manifestando estos ltimos 10 aos en
cuanto a ciertos puntos esenciales del modelo. Si bien ha sido desfasada entre los dos pases mayores del
MERCOSUR, en los momentos crticos ha funcionado y agrega hoy factores positivos al proceso de integracin.
La continuidad de esta convergencia coyuntural depende bsicamente de las polticas nacionales y no es
sustituible por formas de coordinacin. As como las devaluaciones no tuvieron el sentido de sacar ventajas del
vecino, tampoco los procesos de estabilizacin tuvieron como punto de partida compromisos con el MERCOSUR.
Sin embargo, el anlisis y discusin sobre los modelos econmicos implcitos o explcitos y las consultas previas
pueden ayudar a que la fijacin de las polticas nacionales sean convergentes ms por conviccin y anlisis
compartido, que por obligaciones formales explcitas.
La reciente experiencia del cambio de expectativas acerca de los mercados emergentes es un caso claro de
shock externo que encontr a Argentina y Brasil en una etapa diferente de sus programas de estabilizacin, pero
tambin con una concepcin diferente acerca del rol de los flujos de capital de corto plazo y acerca de la
sustentabilidad de dficits grandes y persistentes en el balance en cuenta corriente.
La convergencia analtica es en esta etapa ms importante que la instrumentacin de esquemas cambiarios
artificialmente convergentes. De todas maneras, en la medida en que el proyecto contine avanzando y el
derrame entre las economas se haga ms evidente, la etapa de mecanismos formales ser no slo posible, sino
deseable.
Es posible incluso que una futura flexibilizacin de polticas nacionales, en el marco de acuerdos de mayor
coordinacin, sea percibida por los mercados de una manera ms positiva agregando mrgenes de maniobra.
4. SINTESIS Y CONCLUSIONES
1. A diferencia de los efectos de la globalizacin que determinan polticas "adaptativas", los procesos de
integracin requieren en determinado momento de coordinacin de polticas, tanto macro como
microeconmicas.
62

2.
3.
4.
5.
Si los beneficios de la coordinacin pueden ser claramente sostenidos es conveniente no ignorar que pueden
tener altos costos de informacin y de transaccin y que por tanto, no en todos los casos y ni en todos los
momentos, conducen a soluciones ptimas.
En ese sentido la coordinacin no debe ser vista como algo obvio y como un requisito, sino ms bien, en
muchos casos, como la resultante de la creacin de una mayor interdependencia.
Ese es precisamente el caso del MERCOSUR donde no slo no ha habido coordinacin macroeconmica, e
incluso una relativa coordinacin en temas puntuales, sino que han existido coyunturas polticas, sociales y
econmicas particularmente agudas y diferentes entre los PM. Es esta expansin del comercio intra regional
-que se ha multiplicado por seis en nueve aos-, la que ha ido generando una mayor interdependencia y por
ende acta como estmulo para formas de coordinacin mayores.
En estos nueve aos los puntos de mayor coincidencia dentro del MERCOSUR han sido los aos
fundacionales de 1986 y 1987, el ao 1990 con la ampliacin del Tratado con Brasil y su posterior ampliacin
a Uruguay y Paraguay, y la segunda mitad de 1994 con la reafirmacin en Ouro Preto de la creacin de una
UA flexible.
Durante el resto de los aos las asincronas han sido importantes, con dos fases bien diferenciadas: 1988 1991 y
1991-1994.
6. La falta de coordinacin se reflej en la variable cambiaria con alta amplitud en la variacin y volatilidad por
parte de los tipos de cambio bilaterales.
7. La razn central para esta convivencia aparentemente contradictoria entre corrientes comerciales
rpidamente crecientes y coyunturas fuertemente diferentes, tiene que ver con el levantamiento de la
"represin" comercial existente hasta 1986.
8. Los efectos de expansin del comercio en ausencia de coordinacin no se han agotado an en la medida en
que los prximos cuatro aos vayan desapareciendo las restricciones intra regionales que se derivan del
Rgimen de Adecuacin y del sesgo pro regional que determina las convergencias ascendentes en las
excepciones al Arancel Externo Comn. Estos efectos se debilitarn e incluso sern superados por un sesgo
aperturista general a partir del ao 2000 por efecto de las convergencias descendentes en las excepciones al
Arancel Externo Comn.
9. Cuando los efectos pro comercio que se derivan del levantamiento de restricciones dejen de operar, el
proceso de integracin ir aumentando su demanda de coordinacin. Sern las polticas coordinadas o, en lo
microeconmico, comunes, las que generarn fuerzas expansivas en la relacin interna, ya no slo en
materia de comercio sino de ahorro, inversiones, y tecnologa. La demanda de coordinacin ser
crecientemente del sector privado, con algn componente pblico por el lado de los organismos de Estado
ligados a las polticas que operan sobre la economa real.
10. La oferta de coordinacin, por el contrario, es esencialmente pblica y depende de los organismos fiscales y
monetarios que operan en la esfera nominal de la economa. Esta oferta depender de la convergencia en
por lo menos cuatro variables: el proyecto-pas, el modelo implcito o explcito con que se formula la poltica
econmica, la apreciacin de las condiciones marco de la situacin internacional y la situacin coyuntural
interna.
11. La variable coyuntural interna ser esencial en la medida en que no hay coordinacin posible cuando un
gobierno no tiene capacidad para controlar sus propios desequilibrios. Los niveles actuales de
interdependencia no son tales como para que la variable coordinacin juegue un papel central en trminos de
estabilizar situaciones internas. Esto no quita que puede ser un instrumento ms dirigido a hacer menos
posible las inconsistencias temporales que con frecuencia se han dado en el pasado.
12. Si bien el objetivo expansin del comercio es central respecto al diseo de una mayor coordinacin, no es el
nico objetivo relevante. La coordinacin en metas estratgicas que atiendan las fallas de los mercados es
esencial y depende sobre todo del lado de la oferta pblica. En este marco recrear una dimensin tecnolgica
y relanzar procesos sectoriales de reconversin y modernizacin conjuntos debern asegurar menores
costos sociales y econmicos en los procesos de desestructuracin- reestructuracin productiva.
13. En la etapa prxima de la integracin, el aumento en el intercambio de informacin sobre todo, en el anlisis
y evaluacin de los modelos implcitos o explcitos de interpretacin de la realidad y formulacin de polticas y
las consultas previas, ofrecen grados de coordinacin realistas. Los campos de reduccin de la volatilidad
cambiaria, la convergencia de tasas de inflacin y la convergencia en un ritmo de crecimiento sustentable son
los de mayor relevancia. Entre los instrumentos, las polticas fiscales, monetarias y cambiarias son centrales
dentro de los grados de coordinacin que antes se indicaron.
14. En los ltimos aos ha habido adems de una mayor interdependencia comercial, que empieza a ser tambin
interdependencia en cuanto a la atraccin de inversiones, claras convergencias acerca de los rasgos
generales del modelo global de poltica econmica. Subsisten diferencias que deberan ser, precisamente,
objeto de anlisis conjunto para que la oferta de coordinacin sea posible. Por otro lado, en lo que hace a las
situaciones coyunturales y polticas econmicas en curso, se ha creado tambin la situacin de mayor
convergencia desde los aos 86 y 87. Ambos hechos, ms la fijacin de propsitos realistas deberan servir
de base para ampliar la oferta de coordinacin satisfaciendo la demanda creciente que se ir manifestando.
63

NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
El Nafta es un ejemplo contrario, de una integracin iniciada con niveles de interdependencia econmica
importante entre EEUU y cada uno de sus dos socios.
A los fines de este anlisis resulta indiferente hacer la distincin entre Argentina y Brasil y MERCOSUR, dado
el peso de estas economas dentro del conjunto: 97,7 % del PIB, 98,0 % del PIB Industrial, 96,1 % de la
Poblacin, 95,0 % del comercio exterior.
El uso del trmino "flexible" se debe al tipo de acuerdo alcanzado. Hay hoy un acuerdo completo que cubre
alrededor del 85 % de bienes, para los cuales a partir del 1 de enero de 1995 se implement el arancel
externo comn. El arancel promedio es del orden del 14 % y el mximo del 20 %. Tambin desde el 1 de
enero de 1995 cada pas ha implementado aranceles externos diferenciados de entre 0 % y 35 % sobre el
restante 15 % de bienes, incluyendo bienes de capital, telecomunicaciones y bienes informticos. El arancel
elegido, sin embargo, deber converger "lineal y automticamente" con el arancel externo aprobado el que
ser en promedio del 14 % para bienes de capital y 16 % para bienes informticos y telecomunicaciones. El
plazo para esta convergencia lineal es el 1 de enero del 2001 para el primer grupo de productos y el 1 de
enero del 2006 para el segundo. Debido a este 15 % de excepciones, algunos usan el trmino "parcial" o
"incompleto" para describir la UA. Por mi parte no creo que esto sea correcto, ya que desde el 1 de enero de
1995 los pases no tienen ms el poder de fijar su arancel externo. Dada esta declinacin del poder de
decisin nacional los aranceles slo pueden cambiarse por medio de una decisin tomada en comn.
Adems, los plazos para la convergencia estn fijados. Por este motivo el trmino "flexible" parece ser la
descripcin ms apropiada.
Estadsticamente la relacin puede ser medida en el lapso enero 1991 y enero 1995 (49 observaciones) de la
siguiente manera:
Saldo = f (tipo de cambio ; variable)
comercial t bilateral t dummy SC = f
(TCBt , VD )
SC = - 508 + 5,36 TCBt + 136, 9 VD
(0,45 ) ( 17,9 )
R2 = 0,76
El sub periodo Enero 1991 / Octubre 1992 presenta un ajuste superior (R = 0,91). La serie completa
refleja el efecto de acuerdos ad hoc de compensacin cuantitativa pero no cualitativa.
Heymann D. y Navajas F. encontraron que tanto el PIB como el tipo de cambio real argentino afectan
significativamente las importaciones argentinas desde Brasil. A su vez tambin son significativos el nivel del
producto bruto brasilero, la tasa de cambio del mismo y el tipo de cambio real de Brasil sobre las
importaciones provenientes desde Argentina. "Interdependencias macroeconmicas entre Argentina y Brasil".
CEPAL, Buenos Aires 1992.
El Tratado de Asuncin era ms exigente en esta materia, ya que su Artculo 1 expresaba que el Mercado
Comn implica, adems de la libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos, el arancel externo
comn y la adopcin de una poltica comercial comn, la "coordinacin de polticas macroeconmicas o
sectoriales" y, lo que es ms, en su Artculo 5 inciso b estableca que stas deban hacerse durante el
perodo de transicin en forma "convergente con los programas de desgravacin arancelaria y de eliminacin
de restricciones no arancelarias...".
-- -- +
De = f ( RA; CA; CD)
De = Demanda de Coordinacin - Variacin RA :
Rgimen adecuacin - Reduccin de efectos CA :
Convergencia ascendente - reduccin de efectos
CD : Convergencia descendente - aumento de
efectos
++++
Oc = f CPP , M, CI , CC
Oc = Oferta de Coordinacin CPP = Convergencia
proyecto pas M = Modelo (implcito o explcito)
CI = Convergencia apreciacin contexto internacional
CC = Convergencia en situacin de coyuntura.
Los efectos de reduccin de los mrgenes de maniobra por efecto de la crisis de la deuda de inicio de los 80
y la racionalizacin que se resume en el Consenso de Washington, han operado sobre todos los PM.
Si bien se trata de dos variables diferentes, en la experiencia latinoamericana el grado de activismo de los
gobiernos en materia de polticas ha estado muy ligado a su concepcin sobre el grado de apertura de la
economa. A mayor activismo ha correspondido siempre en el pasado la bsqueda de una mayor autonoma.
La distinta postura frente al ingreso de capitales voltiles (de portafolio), es un ejemplo de estas diferencias.
64

12. Por supuesto este efecto es menor en el caso de los pases relativamente ms grandes; tambin es menor si
los compromisos se expresan en trminos reales y no en trminos nominales. Por ejemplo, en el caso de
fijarse bandas cambiarias reales los efectos se derivan del hecho que el pas cuyo tipo de cambio real excede
la banda debe hacer concesiones o perder las que tiene con los otros pases. Este elemento es, aun
mnimamente, estabilizador.
13. La UE tiene por ejemplo 650 proyectos Eureka en 10 campos diferentes, 915 proyectos Esprit sobre
tecnologas de informacin, 1130 proyectos Brite en materiales avanzados y tecnologas de fabricacin, y el
programa Race para redes de comunicacin de alta capacidad. Estados Unidos tiene un presupuesto federal
en investigacin y desarrollo de 67.000 billones (presupuesto 1991) del cual el 53 % se canaliza a travs del
rea de Defensa.
14. Cabe recordar que entre 1986 y 1988 se firmaron diversos acuerdos sectoriales en materias tales como
biotecnologa, cuestiones nucleares, industria aeronutica y nuevos materiales, comunicaciones, bienes de
capital y software. La mayor parte de ellos qued desactivada.
15. La UE tiene, adems de lineamientos globales, polticas especficas para 9 sectores de alta importancia tanto
en el rea primaria, como industrial y de servicios (agricultura, siderurgia, textil, construccin naval,
automovilstico, informtica, transporte, energa, y telecomunicaciones), adems de lineamientos y polticas
sub-grupales en reas como aeronutica y misilstica.
16. En el caso de las polticas sectoriales o microeconmicas la etapa de la coordinacin se identifica como
etapa de armonizacin.
17. Algunos trabajos como los de Peter Kenen (1989), sugeran que los tipos de cambio fijos otorgaban a las
polticas macro mayor capacidad para evitar los efectos derrame de las polticas de otros pases y por tanto
reducan la demanda de coordinacin.
Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 Anexo 6
POLITICAS DE CONVERGENCIA Y COMPETITIVIDAD: los Desafos Europeos

Emilio FONTELA
Profesor de Economa, Universidad de Madrid y Universidad de Ginebra; Miembro del Equipo Asesor de la
Comisin Europea en temas relativos a la competitividad; Miembro del Grupo de Lisboa
1. INTEGRACION Y COHESION: CONSIDERACIONES TEORICAS

Todo proyecto de integracin es un proyecto "neo-nacionalista", o sea, un proyecto que intenta potenciar una
nueva soberana ("supranacional"), que intenta configurar un nuevo territorio en el que las relaciones
internacionales previas se transforman en relaciones interregionales (en el sentido de "intranacionales"). En el
seno de este nuevo territorio integrado aumenta la movilidad de los factores productivos, se unifican mercados y
precios, se objetivizan procesos de inversin, que generan economas de escala, ganancias de productividad,
economas externas. La integracin tiene rendimientos crecientes, y por ello, los pueblos que se integran esperan
obtener un mayor bienestar como resultado del proceso. En la conceptualizacin dinmica de los modelos de
crecimiento endgeno, la integracin eleva la tasa de crecimiento potencial por encima del sendero de
crecimiento de equilibrio de los pases que la constituyen. Toda reflexin terica siempre nos llevar a una
justificacin econmica de los procesos de integracin.
Sin embargo, la integracin tiene necesariamente un contenido de economa espacial: modifica el funcionamiento
de los procesos de localizacin, desarrolla una nueva geografa econmica del territorio integrado. Como el
bienestar general aumenta con la integracin, se supone que esta nueva geografa del territorio integrado debera
ser cualitativamente mejor que la situacin de partida, pero sobre este punto, la teora no nos proporciona
ninguna garanta. La integracin puede implicar para algunas zonas del nuevo territorio, costes superiores a los
beneficios derivados de la integracin. Las polticas de acompaamiento del proceso de integracin, polticas de
convergencia, de competitividad o de cohesin, deberan tener en cuenta las necesidades de intervenciones
correctoras en estos casos.
El problema territorial de la integracin es objeto de debate permanente entre economistas, en torno a las
economas o deseconomas externas de las concentraciones productivas. As Giersch (1) sealaba antes de la
creacin del Mercado Comn europeo que la supresin de barreras al comercio y a los movimientos de factores
aumentara la capacidad de atraccin de los centros ms industrializados, y Perroux (2) sostuvo tesis similares
con sus teoras sobre los polos de desarrollo.
La experiencia histrica tampoco es concluyente:
65

es bien sabido que en Estados Unidos se ha producido un acercamiento de los niveles de renta despus de
la independencia y de la unificacin en un contexto de elevada movilidad de los factores, y de grandes
inversiones pblicas de compensacin territorial;
tambin se sabe que en Italia, despus de la unificacin, el distanciamiento entre los niveles de renta del
Norte y del Sur se ha acentuado, a pesar de las grandes migraciones hacia el Norte y de la adopcin de
polticas pblicas de transferencias hacia al Sur.
Todo parece indicar que el resultado espacial de un proceso de integracin depender de circunstancias del
entorno poltico, sociocultural y tecnolgico, pero que una adaptacin adecuada de este entorno mediante
polticas con diseo compensatorio, debera promover un desarrollo equilibrado del territorio que las leyes del
mercado no pueden conseguir por s solas.
En el contexto especfico de la transformacin productiva de los pases industriales avanzados hacia la Sociedad
de la Informacin (microelectrnica, ordenadores, telecomunicaciones) en el que el capital tecnolgico, el capital
humano y las infraestructuras adquieren rango prioritario entre los factores de localizacin, las polticas de accin
territorial necesarias para el equilibrio de la integracin son, en realidad, las "nuevas polticas industriales" (I+D,
infraestructuras avanzadas, formacin superior, etctera). As, la poltica de competitividad es indisociable de la
poltica territorial.
La experiencia europea sirve para precisar esta vinculacin.
2. EL PROGRAMA DE LA INTEGRACION EUROPEA
La integracin europea es un proceso evolutivo: del Mercado Comn aduanero, al Mercado nico interior para
todos los bienes, servicios y factores productivos y finalmente a la Unin Econmica y Monetaria (UEM), forma
final de la integracin econmica.
La puesta en marcha a finales de 1992 del Mercado nico, con su mecanismo bsico del "reconocimiento
mutuo", ha servido para plantear el problema de la evolucin ulterior de la economa europea, ya no como un
simple conjunto de naciones, sino ms bien como una estructura productiva nica, activa en el sistema mundial
(de hecho, en trminos de produccin, como la mayor "nacin", con ms del 26% del PIB mundial). La reflexin
institucional sobre este futuro integrado de la economa europea se inicia en 1993 con el Libro Blanco sobre
Crecimiento, Competitividad y Empleo, y se completa ulteriormente con otros documentos, entre los que destaca
el Libro Verde sobre la Innovacin de 1995.
El tema que domina toda esta prospectiva de la economa futura es el tema de la competitividad, o sea de la
capacidad de la UE de hacer frente al reto comercial que plantean Estados Unidos, el Japn y otros pases en
vas de industrializacin, esencialmente en el campo de los bienes de alto contenido tecnolgico (en trminos
aproximativos, la balanza comercial de la UE est en equilibrio, pero muestra un creciente dficit en los bienes de
tecnologas avanzadas compensado por un excedente en los bienes con menor intensidad tecnolgica). Los
analistas de la evolucin europea consideran que la estructura productiva futura debe ser competitiva en los
sectores que desarrollan e introducen con mayor intensidad las nuevas tecnologas, y por ello las polticas de
fomento de la innovacin constituyen en Europa, el eje central de las polticas de competitividad, aunque es
evidente que estas ltimas consideran otros elementos, y en particular la flexibilizacin de los mercados de
trabajo, la simplificacin administrativa y la desregulacin, las privatizaciones y la potenciacin de los
mecanismos de mercado, y hasta la reduccin de los costes del Estado de Bienestar.
El Libro Blanco establece claramente una jerarqua de prioridades: la competitividad es indispensable para el
crecimiento y ste, a su vez, determina el nivel de empleo.
La competitividad se convierte en un guin ideolgico para el cambio de la estructura productiva europea en el
proceso de consolidacin del Mercado nico. El Mercado nico es, a la vez, causa motriz y consecuencia de la
intensificacin de las polticas de competitividad que en el Libro Blanco acumulan el enfoque neoschumpeteriano (innovacin) y el enfoque neo-clsico (mercados).
El crecimiento se obtiene con la ayuda de un comportamiento econmico caracterstico de una "economa sana":
estabilidad monetaria y cambiaria, equilibrio presupuestario y bajos tipos de inters (el ideario de los criterios de
convergencia nominal del Tratado de Maastricht). En este contexto, la capacidad competitiva internacional
estimula el proceso inversor y el crecimiento.
El empleo y la situacin ideal de pleno empleo se obtienen acercando el salario medio al nivel que permite el
encuentro entre oferta y demanda de trabajo, en un clima de concertacin social.
Es obvio que este anlisis central de la poltica econmica para la integracin europea que evoca el Libro Blanco
es hoy compartido por la mayora de los Gobiernos y de los economistas europeos.
66

Eventuales mensajes alternativos proponen, en general, actuaciones keynesianas de gasto pblico que
encuentran un inmediato rechazo en el actual clima de austeridad presupuestaria.
El mismo Libro Blanco, de hecho, propona que se deba buscar una compatibilidad entre las polticas de
estabilizacin necesarias para una economa sana, y la necesidad de un marco europeo de solidaridad (entre
trabajadores y parados, entre hombres y mujeres, entre generaciones, entre regiones, y en contra de la exclusin
social); asimismo, el Libro Blanco propona amplios programas de inversiones en infraestructuras que deban
generar empleo en Europa y, al mismo tiempo, contribuiran indirectamente al reforzamiento de la competitividad
productiva. Tres aos ms tarde es evidente que esta parte de las propuestas de Delors ha perdido fuerza, y que
el mensaje se ha unificado en torno al concepto ms inmediato de competitividad.
En realidad, ni el Libro Blanco, ni la "sabidura convencional" que hoy reina en Europa aportan una respuesta
clara a dos preguntas fundamentales para el modelo propuesto: suponiendo que se tenga una "economa sana"
cmo puede la competitividad estimular el crecimiento? y suponiendo que se consiga un crecimiento en base a
la competitividad cmo puede ste garantizar el pleno empleo?.
La respuesta a la primera pregunta es compleja a nivel de la UE, donde se recordar que la balanza comercial
exterior est en equilibrio; los mecanismos de crecimiento que puede generar una sustitucin de exportaciones
de baja o media tecnologa por exportaciones de alta tecnologa no deberan ser cuantitativamente muy
significativos; y si lo que se pretende no es simplemente modificar la estructura de las exportaciones europeas,
sino ms bien crear un excedente comercial, es dudoso que para una potencia mundial de la dimensin de la UE
esto constituya una alternativa deseable (por sus consecuencias sobre el resto de los pases del mundo: crear
empleo a costa del paro en el resto del mundo puede ser aceptable para un pas en vas de desarrollo, que se
beneficia del impulso del multiplicador de Machlup, pero no para los pases ms avanzados de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE); los casos de Japn y de Alemania nunca sern
"ejemplares" a ese respecto).
La respuesta a la segunda pregunta nos llevara a otras consideraciones sobre la naturaleza del nuevo
paradigma tecnolgico de la Sociedad de la Informacin y de la disminucin del nmero total de horas de trabajo
que se requieren para el buen funcionamiento del aparato productivo. Un crecimiento basado en un concepto
nico de competitividad es necesariamente un crecimiento sin generacin de empleo ("jobless growth") si no
interviene una profunda transformacin social y cultural (3).
Aunque en el fondo se desconozcan hoy los resultados finales del modelo Competitividad-Crecimiento- Empleo,
es obvio que la UE ha emprendido estos ltimos aos este arduo camino, con el objetivo macroeconmico de
una "economa sana" y el objetivo microeconmico de una Empresa situada en la frontera mxima de la
productividad, la eficiencia y la competitividad.
Queda pendiente sin embargo, el anlisis del impacto sobre el territorio de esta poltica econmica europea
conjunta qu efectos tendr sobre los pases miembros y sobre sus regiones? aumentarn o disminuirn las
diferencias de renta y riqueza? se reforzar o se debilitar la cohesin social europea?.
La exploracin prospectiva de estas cuestiones requiere instrumentos analticos que no son utilizados con
suficiente frecuencia. Por ello utilizaremos resultados de un modelo desarrollado en 1990, cuando el consenso en
torno a la poltica econmica para Europa no era tan absoluto como en el presente.
3. ESCENARIOS DE ESTRATEGIAS TERRITORIALES EUROPEAS
Para estudiar en trminos prospectivos el futuro territorial de Europa, un equipo integrado por CADMOS (Madrid)
y el Netherlands Economic Institute (Rotterdam) con la colaboracin de Roland Berger (Madrid) y de ECOTER
(Roma), y dirigido por E. Fontela y E. Morand, elabor un conjunto de escenarios y un modelo de simulacin de
las regiones europeas, en el marco del programa de investigaciones socioeconmicas FAST-MONITOR (DG XII).
El principal objetivo de este estudio era contribuir al enfoque a largo plazo de la poltica tecnolgica comunitaria.
La Primera parte del estudio de los escenarios, que cubra el territorio de la Comunidad (142 regiones) concluy a
finales de 1991.
Los estudios entonces disponibles confirmaban que la dinmica regional en Europa segua una pauta
determinada, desde un tringulo inicial "central" (Pars, Londres, el Rhur) hacia el arco que va desde el centro de
Inglaterra a travs del Benelux, la regin del Rhin hasta el norte de Italia y con una extensin progresiva a otras
reas conectadas a stas (Hamburgo, Copenhague, sur de Francia y norte de Espaa). Exista, de hecho, un
modelo de desarrollo Centro-Periferia en Europa.
67

Si considerbamos la cuestin especfica de la innovacin tecnolgica, la esencia del proceso Centro- Periferia
poda ser interpretada con mayor claridad.
Estudios del Programa FAST-MONITOR de la CE indicaban que se estaba configurando en Europa un
"archipilago" de las nuevas tecnologas. Los polos de especializacin de la investigacin en tecnologas
avanzadas son relativamente pequeos (islas) y estn conectados por redes intensivas de comunicacin; estos
nuevos polos tienden a estar ubicados en las cercanas de los antiguos centros industriales.
El proceso causal es conocido: el desarrollo tecnolgico necesita de una atmsfera "marshalliana" (investigacin
bsica universitaria, proveedores de productos de alta tecnologa y equipos, aceptacin social); adems es un
proceso acumulativo que incluye amplias economas externas (unas innovaciones "centrales" promueven
procesos de difusin, las interacciones entre mltiples disciplinas son necesarias y econmicamente eficientes).
Bajo estas condiciones el "aislamiento" conlleva unos costes prohibitivos.
En el Archipilago, el nmero de "islas" conectadas a las diferentes redes tecnolgicas aumentaba de forma
progresiva, en algunos casos fuera de las reas industrialmente ms avanzadas del "tringulo central" (algunos
de estos procesos ya podan ser observados en el sur de Francia, norte de Espaa e Italia).
De cara al futuro, en este estudio se analizaron cuatro escenarios:
Escenario T1: Tendencial.
El escenario Tendencial combinaba los efectos positivos del crecimiento del Mercado nico, con un desarrollo
lento del modelo Centro-Periferia y la progresiva extensin geogrfica de este centro, siguiendo las pautas antes
evocadas.
Escenario T2: Centro Reforzado.
En este segundo escenario se contemplaba la Unin Econmica y Monetaria. Era un escenario de

profundizacin, reforzada por la necesidad bsica de "competitividad".
En este escenario, el Centro de las regiones ms desarrolladas de la CE, conserva la ventaja que tiene hoy en
da en el campo tecnolgico. El archipilago contina dentro de este rea desarrollada. El "centro" compite en
excelencia con los otros pases de la OCDE y de forma masiva difunde sus nuevas tecnologas por medio de
nuevos productos y procesos.
Dentro de la CE, la especializacin se realiza sobre las bases tradicionales de la divisin del trabajo; la "periferia"
atrae nuevas inversiones para beneficiarse de costes laborales ms bajos, sistemas de I+D locales de las
regiones menos desarrolladas, estn esencialmente concentrados en cuestiones de transferencia tecnolgica:
recibiendo "las mejores prcticas tecnolgicas" del Centro y adaptndolas a las necesidades locales.
Este escenario fcilmente se desarrolla como consecuencia de las fuerzas de mercado. Los incentivos para las
concentraciones en el "centro" de las actividades de I+D y de la innovacin tecnolgica, son bastante elevados.
Europa se est moviendo siguiendo este escenario despus de la adopcin del Tratado de Maastricht.
Escenario A1: Cinturn de Desarrollo.
Este escenario investigaba de forma directa la posibilidad de romper el modelo europeo de Centro-Periferia y se
fijaba como objetivo el reducir el progreso del dualismo socio-econmico en Europa, aprovechando el efecto
"Nueva Frontera" de su entorno inmediato (el Cinturn de Desarrollo de Europa del Este y el Norte de Africa).
Un desarrollo institucional de la CE (asumiendo alguna forma de asociacin con los pases de su cinturn de
desarrollo) es complementado en este escenario con un proceso de crecimiento en las regiones del Mediterrneo
de la CE y tambin en las regiones que lindan con Europa del Este (este de Italia y las regiones alemanas que
previamente eran parte de Alemania del Este).
Este escenario examina la posibilidad de que alguna de las regiones de los pases menos desarrollados de la CE,
adquieran un modelo dinmico especfico como consecuencia de su papel de promotores de nuevas actividades
en el Cinturn de Desarrollo.
Escenario A2: Diversidad.
Como el proceso de "profundizacin" seguramente promocionara un Centro altamente competitivo (Escenario

T2) era importante explorar como alternativa, un escenario en el cual la diversidad es utilizada como un activo
para el desarrollo europeo equilibrado.
En este escenario de la Diversidad, la pluralidad de las culturas, estilos de vida, instituciones, etctera, que son
histricamente parte de Europa, se convierten en un activo para el liderazgo mundial (competitividad econmica
68

en relacin a Estados Unidos y a Japn, pero tambin capacidad para resolver problemas mundiales y proponer
organizaciones mundiales basadas en valores multiculturales). El Escenario de la Diversidad obviamente no es
un Escenario tendencial; como se ha mencionado con anterioridad, las tendencias favorecen una prdida
progresiva de la diversidad en el consumo, la produccin y los sistemas en Europa (principio del melting pot),
mientras que estas sirven de punto de partida para establecer las ventajas competitivas europeas en este
escenario:
a. Diversidad en el Consumo.
Para promover un modelo de consumo multicultural, abierto permanentemente a todo tipo de innovaciones
de carcter regional, o de grupos sociales, se requiere una sociedad tolerante. La educacin, por lo tanto, se
encuentra en el centro del proceso que sostiene la diversidad en el consumo y en los estilos de vida.
b. Diversidad de los Sistemas.
Los sistemas de apoyo de la actividad econmica (desde la energa hasta el transporte) as como los
sistemas operativos de los servicios colectivos (desde la salud hasta la polica), "protegidos" por los estados
nacionales, entrarn en competencia en la UEM.
Preservar la diversidad de estos sistemas requerir actuaciones tecnolgicas (conexin de sistemas,
intermodalidad).
c. Diversidad en la Produccin.
La diversidad en la produccin tambin es un concepto de elevada complejidad dado que las reglas que
regulan la competitividad, la produccin, la eficiencia, muestran tendencia a requerir soluciones nicas.
Preservar una "diversidad eficiente" en Europa, que sirva de factor de propulsin del desarrollo equilibrado es sin
duda, una opcin difcil.
Una voluntad poltica es una condicin necesaria para el xito de este escenario, pero tambin es obvio que su
implementacin requiere una descentralizacin de las estructuras de poder nacional hacia entidades de carcter
regional y local. Mientras que el proceso de Centro-Periferia utiliza a los gobiernos nacionales como relevos
necesarios, en el Escenario de la Diversidad, el poder de los gobiernos nacionales rpidamente se ve erosionado
desde arriba (europeizacin) y desde abajo (regionalizacin).
4. LA COHESION SOCIAL EN EUROPA
La evolucin territorial de la actividad econmica europea tiene consecuencias sobre la cohesin, concepto que
incluye una dimensin econmica (las desigualdades de renta y riqueza), pero tambin otras dimensiones
sociales, polticas y culturales. Para medir los aspectos territoriales de la cohesin, en el estudio antes
mencionado, se elabor un modelo cuantitativo en base a una matriz de informacin que inclua 29 indicadores
(de desarrollo econmico y especializacin, de economas de aglomeracin, de mercado de trabajo, de
innovacin e infraestructuras de investigacin y de orientacin profesional y cohesin cultural) para 142 regiones
NUTS-II europeas.
La probabilidad de acceso de las regiones a las innovaciones y, por lo tanto, el futuro crecimiento econmico, se
analiza en base a dos componentes:
a.
b.
la accesibilidad que representa los potenciales y limitaciones de las posibilidades fsicas de acceso a una
idea de innovacin o una inversin en la regin;
la receptividad que es la capacidad de considerar y desarrollar una idea innovadora o una inversin en la
regin, y representa las reacciones subjetivas de los agentes a la accesibilidad.
A pesar de que ambos componentes no son fciles de identificar, la distincin parece ser importante, porque cada
componente requiere medidas polticas diferentes: la accesibilidad puede ser mejorada estableciendo nuevas
estructuras socio-econmicas o infraestructura fsica; la receptividad puede ser mejorada con instrumentos de
poltica industrial que aumenten la capacidad de considerar una idea innovadora y/o una inversin en una regin
(educacin, informacin, etc.).
Para poder lograr indicadores compuestos que reflejen la accesibilidad y la receptividad para la innovacin y las
nuevas inversiones, las diferentes caractersticas regionales fueron combinadas con la ayuda de Qualiflex, un
anlisis multicriterio desarrollado por el NEI. Este mtodo permite hacer un ranking de regiones basado en
criterios que contienen varios tipos de informacin, atribuyendo un peso proporcional relevante a cada uno de los
indicadores utilizados.
Para compensar el efecto final de los escenarios sobre la cohesin, se ha calculado un ndice de Cohesin como
una media de los ndices de dispersin para la accesibilidad y la receptividad en cada escenario.
Los resultados obtenidos se muestran en el cuadro siguiente:
69

Comparaciones de Escenarios: ndice de Cohesin.

Accesibilidad
Receptividad
ndice de Cohesin
ndice de Dispersin
ndice de Dispersin
1.0
1.0
1.0
Escenario Ti
.9333
.8177
.88
Escenario T2
1.2999
1.2353
1.27
Escenario A1
.8333
.8235
.83
Escenario A2
.6999
.7589
.73
Estos resultados deben ser interpretados de la siguiente forma:
un ndice superior a 1 implica un aumento en la dispersin en relacin a la situacin actual, en otras palabras,
una potencial prdida de cohesin (en trminos de accesibilidad, receptividad o ambos);
un ndice inferior a 1 es lo opuesto, y est asociado con un grado de cohesin ms elevado.
Obviamente estos resultados deberan ser interpretados con la necesaria cautela, debido a las limitaciones del
modelo y del mtodo en general. En particular, la seleccin de los indicadores que describen cada escenario y de
los multiplicadores, ha debido hacerse en base a premisas ciertamente frgiles. Sin embargo, queda el hecho
que los clculos realizados con el modelo, confirman algunas expectativas que fueron ampliamente analizadas en
diferentes etapas de este estudio.
El escenario TENDENCIAL (Escenario T1 ) confirmaba las observaciones disponibles a finales de los ochenta.
Como resultado del proceso de integracin del Mercado nico y con las polticas para el desarrollo regional y
tecnolgico ya establecidas, las disparidades en la Accesibilidad y la Receptividad (particularmente esta
ltima) disminuan.
El escenario de CENTRO REFORZADO (Escenario T 2 ) tambin confirma los temores surgidos en relacin
con la Unificacin Econmica y Monetaria y con el nfasis sobre la competitividad: un proceso de Centro
Reforzado probablemente aumentar las disparidades, en particular en la Accesibilidad (debido a la
concentracin de infraestructuras "modernas" en el Centro);
El escenario de CINTURN DE DESARROLLO (Escenario A 1 ), obviamente contribuira fuertemente a la
disminucin de las disparidades en la Accesibilidad y la Receptividad, puesto que una serie de regiones de la
Periferia tendran perspectivas de crecimiento ms elevadas;
Finalmente, el escenario de la DIVERSIDAD (Escenario A1 ) fue diseado para proveer soluciones originales
a la problemtica de la cohesin y los resultados cuantitativos confirmaron estas expectativas voluntaristas.
(Ver Anexo).
Lenta, pero inexorablemente, la "sabidura convencional" europea ha optado por una prioridad de la
competitividad que exige (en el contexto UE versus Resto del mundo) una concentracin de esfuerzos en las
regiones que ya son hoy las ms competitivas; la competitividad europea exige un escenario territorial de Centro
Reforzado, si funcionan libremente las reglas del mercado.
La alternativa territorial de un escenario en el que la competitividad europea se deduce no de un proceso de
concentracin, sino ms bien, de una valorizacin de los factores locales (escenario de la Diversidad) requiere
actuaciones voluntaristas de los Gobiernos, apoyados por los agentes econmicos y sociales locales (6).
5. CONSIDERACIONES PROSPECTIVAS: LOS DESAFIOS
La opcin poltica europea por una aceleracin del proceso de integracin para llegar a la UEM antes de
consolidar debidamente la etapa del Mercado nico plantea serios problemas potenciales de equilibrio territorial.
Un reforzamiento del Centro y una desvinculacin de la Periferia (que ya emerge abiertamente en el concepto de
"varias velocidades" debatido para la futura unin monetaria) pueden hacer peligrar el equilibrio del proceso
integrador y hasta el balance final de este proceso en trminos de bienestar social.
Por ello, Europa necesita, en estos momentos, un "proyecto integrador" que ofrezca garantas de una
convergencia dinmica de los niveles de bienestar, un proyecto de cohesin social que debe necesariamente
apoyarse en el concepto de "diversidad".
70

La convergencia de las polticas econmicas, la introduccin de una moneda nica, el fomento de la

competitividad frente a Estados Unidos y el Japn apoyan la concentracin y la uniformizacin, y por ello Europa
necesita un conjunto "ambicioso" de polticas compensatorias de rediseo productivo territorial y de fomento de
mayores niveles de calidad de vida. Europa necesita un proyecto "integrado" de desarrollo, algo que por el
momento no recibe un apoyo poltico suficiente por parte de las estructuras decisionales de la UE, demasiado
absortas por las exigencias contables de Maastricht, y por las promesas de los idelogos de las estrategias
competitivas.
Mientras que el proyecto europeo actual de integracin es, en el fondo, un proyecto eminentemente
"nacionalista", o sea, profundamente egosta en sus relaciones con el resto del mundo (con el que nicamente
hay que competir), el proyecto alternativo de desarrollo en base a la diversidad es, en su esencia, un proyecto
"mundialista". En efecto, cuando se reflexiona en trminos idealistas sobre una posible integracin mundial, no
cabe sino desechar una integracin hegemnica (por ejemplo, tutelada por los Estados Unidos) y apostar por una
integracin multicultural inspirada en la diversidad. Adems, es obvio que la diversidad europea es un factor
esencial de su propia identidad en el contexto mundial: los pases europeos mediterrneos mantienen relaciones
preferentes con el mundo rabe, los pases latinos europeos se sienten estrechamente vinculados a Amrica, el
mundo anglosajn se extiende sobre el Atlntico y el Pacfico, y los pases de Europa Central alargan sin fin sus
relaciones hacia el Este.
Es por todo ello que el futuro de Europa es indisociable del futuro del mundo, y que si Europa se deja llevar
nicamente por la mano invisible del mercado, el mundo entero pierde una de sus mejores brjulas.
Esta es una preocupacin que ha llevado a los miembros del Grupo de Lisboa a escribir el informe Lmites a la
Competitividad (7) en el que se intenta establecer la necesidad de un enfoque creativo de las relaciones
econmicas internacionales, con el que, sin abandonar la disciplina de los mercados en sus aspectos ms
estimulantes, se fomente la cooperacin y la equidad a escala mundial.
En sus propuestas finales, el Grupo de Lisboa desarrolla un esquema contractual para el equilibrio econmico y
social mundial, constituido por:
un contrato sobre necesidades bsicas (superar las desigualdades);

un contrato cultural (tolerancia y dilogo entre culturas);
un contrato democrtico (hacia la gobernacin mundial);
y un contrato de la Tierra (hacia un desarrollo sostenible).
El camino que conduce a la conclusin de estos contratos globales ser largo y difcil, pero es un camino
necesario. Cabe esperar de Europa, y de su institucionalizada UE, que lo antes posible reconozca los lmites de
su actual programa de profundizacin y competitividad, y que lo transforme positivamente de cara al mundo en
base a la promocin de la diversidad y de la solidaridad como criterios ms profundos de una verdadera
"economa sana".
REFERENCIAS
1. GIERSCH, Herbert
1950. Economic Unin between Nations and true location of Industries, Review of Economic Studies,
Vol. XVII, 2, pp. 87-97.
2. PERROUX, Francois
1961. LEconomie du XXe sicle, PUF, Pars.
3. FONTELA, Emilio
1994. The long term outlook for Growth and Employment, in OCDE, Societies in Transition, The
future of Work and Leisure, Pars.
4. BOECKOUT, MORAND E. FONTELA E.
1991. European Scenarios on Technologcal Change and Social and Economic Cohesion, DG XII CE, FAST, FOP 240, Bruselas.
5. HINGEL J.
1991. Preliminary Results from the Study: Archipelago Europe - Island of Innovation, Monitor- Fast,
Prospective Dossier n 1, Abril.
6. FONTELA E., HINGEL, A.
Scenarios on economic and social cohesion in Europe, Futures, Vol. 25, 2, pp. 139-153.
7. GRUPO DE LISBOA
1996. Los lmites a la Competitividad, Editorial Sudamericana, Buenos Aires.
71

EL RESURGIMIENTO DE LAS POLITICAS DE COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL EN AMERICA

LATINA Y EL CARIBE EN LOS AOS 90: Desafos y Oportunidades
Wilson PERES
Jefe, Unidad Conjunta CEPAL/ONUDI de Desarrollo Industrial y Tecnolgico, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile.
1. INTRODUCCION
Luego de un perodo de casi desaparicin del escenario de polticas en la mayor parte de los pases de Amrica
Latina y el Caribe durante la segunda mitad del decenio de los aos ochenta (1), las polticas activas de
competitividad industrial han resurgido con fuerza durante los aos noventa (2). Este fenmeno ha operado en
pases con grandes diferencias respecto a tamao, estructuras econmicas, e incluso enfoques sobre el alcance
que debe tener la intervencin del Estado en la economa. En este sentido, destacan los programas explcitos de
poltica industrial aprobados en Brasil, Mxico y Jamaica en 1996, la continuidad de los esfuerzos iniciados dos
aos antes en Colombia, y el aumento del nmero e intensidad de las medidas adoptadas en esta rea en Chile
desde comienzos de la dcada. Discusiones sobre el alcance que se debe dar a las polticas de competitividad
industrial tambin tienen un lugar destacado en el debate pblico y privado en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Per,
Uruguay y Venezuela (3). Muy pocos pases de la regin estn fuera de la discusin sobre la necesidad y el
alcance que deben tener las medidas de poltica orientadas a incidir sobre la estructura y dinmica del sector
industrial (4).
El ocaso de la poltica industrial tradicional a partir de comienzos de los aos ochenta fue consecuencia de
cambios ideolgicos que tendieron a valorizar las acciones del sector privado como agente del desarrollo,
desplazando el papel que tradicionalmente haba cumplido el Estado en la regin. Esto fue consecuencia, no slo
de un cambio ideolgico en la misma direccin que se proces en Estados Unidos y el Reino Unido desde finales
de los aos setenta, sino tambin de manera crucial de los fracasos de las polticas industriales en adaptarse al
nuevo contexto determinado por la revolucin tecnolgica en curso y la apertura comercial.
Sin embargo, el resurgimiento de las polticas de competitividad industrial no ha significado, prcticamente en
ningn caso, un retorno al pasado. Este renovado inters opera en un contexto econmico, institucional y de
polticas radicalmente diferente del que predominaba hace menos de un decenio. El propio contenido de la
poltica ha cambiado, as como su forma de vincularse con los agentes productivos. El objetivo del presente
trabajo es precisamente analizar las causas de este nuevo inters, los cambios respecto a los enfoques ms
tradicionales de poltica industrial en la regin y las oportunidades abiertas por ese resurgimiento. Para ello tendr
especialmente en cuenta estudios preparados en el Proyecto Regional CEPAL/PNUD de Innovacin y
Competitividad (RLA/88/039), que reflejan los principales contenidos de las polticas en curso en Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico y Uruguay a mediados de 1996. Asimismo, se incorporarn experiencias
de otros pases de la regin en la medida en que enriquezcan el anlisis.
El nuevo nfasis en las polticas de competitividad industrial en Amrica Latina y el Caribe opera en un marco que
se puede caracterizar por un conjunto relativamente reducido de hechos estilizados.
a.
b.
A nivel internacional tiende a haber un progresivo consenso, al menos en el discurso, de que las polticas
industriales, en los casos que se decida llevarlas adelante pese a las recomendaciones de la teora
dominante, deben ser fundamentalmente de tipo horizontal y estar orientadas a "nivelar el campo de juego"
mediante la correccin de fallas de mercado claramente identificadas y el apoyo a la industria en general a
travs de la mejora de la operacin de los mercados para sus factores productivos. Tales polticas incluyen
en particular la prevencin de monopolios, el fortalecimiento de los derechos de propiedad, mejoras en el
acceso a informacin y capacitacin, y la provisin de infraestructura fsica y, en algunos casos, tecnolgica
(OCDE, 1992).
El consenso anterior es mucho menos fuerte en la prctica que en el discurso debido a dos tipos de razones.
Por un lado, para muchos gobiernos, incluso de pases desarrollados, es polticamente inaceptable no estar
visiblemente involucrados en temas industriales que afectan negativamente el nivel de empleo, generalmente
en regiones especficas, y en algunos sectores que afectan la percepcin popular sobre la competitividad y el
dinamismo tecnolgico nacional (5). Por otro, las lecciones de las economas exitosas del este de Asia
perviven, al menos para las posiciones que consideran que ese xito estuvo fuertemente basado en polticas
industriales altamente intervencionistas. Esas lecciones no han podido ser borradas, pese a cambios
importantes en las polticas de los pases en cuestin en la ltima dcada y al hecho que las mismas se
aplicaron en un contexto internacional que hoy ya no existe.
72

c.
d.
e.
f.
g.
h.
En la regin latinoamericana, por su parte, existe un claro predominio analtico y prctico de las polticas de
alcance macroeconmico orientadas a alcanzar o mantener la estabilidad. Las nuevas polticas de
competitividad industrial no se han definido como una alternativa al enfoque dominante de poltica
macroeconmica, lo que, por otro lado, no podran ser, sino como un complemento para lograr competitividad
y crecimiento a un ritmo que las acciones macroeconmicas no han logrado. Por otra parte, al menos en el
discurso, las polticas de competitividad industrial parten de la irreversibilidad de los cambios estructurales
que han acompaado a la estabilizacin: apertura comercial, desincorporacin de gran parte de las
empresas manufactureras de propiedad estatal, liderazgo econmico del sector privado y creciente
integracin subregional. Es este sentido, las polticas de competitividad industrial han debido adaptarse a un
marco general que tiende a considerarlas, en el mejor de los casos, un mal necesario (De Band, 1994).
La dinmica de crecimiento econmico de la regin en los aos noventa ha sido mediocre (6), pese a las
esperanzas que despertaron los avances en la solucin del problema de la deuda externa a finales de los
aos ochenta. En este contexto, el desempeo del sector industrial ha sido inferior al del Producto Interno
Bruto (PIB) total (2.2 % y 2.9% anual respectivamente en 1990-1994, es decir antes de la segunda crisis
mexicana, segn CEPAL, 1996), lo que ha permitido afirmar que la industria ha perdido el carcter de motor
del crecimiento que tuvo en la etapa de industrializacin por sustitucin de importaciones (Katz y otros,
1996). El sector industrial tambin ha perdido peso como generador de empleos y todo indica que en el
futuro mediato, a medida que se profundice la revolucin tecnolgica en curso, esa generacin seguramente
ser muy reducida o incluso negativa, como en los aos recientes.
La estructura productiva de la industria ha experimentado cambios importantes en cinco direcciones: i) fuerte
crecimiento de la produccin y las exportaciones de grandes industrias procesadoras de materias primas e
intensivas en capital, tales como petroqumica en Mxico y Venezuela, siderrgica bsica en Brasil, aceites
vegetales en Argentina o celulosa en Chile (Katz y otros, 1996); ii) auge de las actividades de ensamblaje en
zonas francas para la exportacin (maquiladoras) en el norte de Mxico, Centroamrica y el Caribe; iii)
renovado liderazgo de la industria automotriz dentro de retrocesos bastante generalizados del resto del
complejo metalmecnico; iv) poco desarrollo de las industrias ms modernas, por ejemplo las
electroelectrnicas, que continan, en la gran mayora de los pases, teniendo presencia slo a nivel de
ensamblaje con bajo contenido nacional de componentes clave, y v) cada del peso relativo de industrias
tradicionales intensivas en mano de obra, tales como textiles, vestimenta y calzado. Estos cambios han
llevado a que las polticas de competitividad industrial consideren de facto a (i) y (ii) como reas con ventajas
competitivas manifiestas, (iii) como un sector merecedor de un tratamiento de poltica especial, (iv) como
sectores a ser apoyados al menos a nivel del discurso, y (v) como actividades que deben ser rescatadas
debido al impacto social que tendra su cada.
La industria de la regin ha aumentado su competitividad internacional en trminos de exportaciones y est
aprendiendo a operar en un mercado abierto y extremadamente dinmico. Sin embargo, esta mejora se
concentra en un conjunto relativamente reducido de empresas, generalmente grandes, que han adaptado
eficientemente sus estrategias a la nueva realidad. Los niveles de productividad de la regin siguen estando
muy por debajo de la frontera internacional y su dinmica no permite suponer que esta brecha se est
cerrando (Ramos, 1996). Esta concentracin del progreso tcnico y sus frutos ha aumentado el dualismo de
la estructura productiva, as como la demanda por polticas que encaren la manera de integrar a las
pequeas empresas a la dinmica del sector moderno.
Si bien existen pocos estudios sobre los cambios en la estructura de agentes industriales, todo indica que se
ha reforzado el liderazgo de las filiales de empresas transnacionales en los sectores productores de bienes
de consumo duradero y no duradero moderno, y de grandes grupos de capital privado nacional en los
sectores productores de insumos de uso generalizado y bienes de consumo tradicional intensivos en capital.
La privatizacin de empresas del Estado alter slo marginalmente esta estructura debido al poco peso
relativo de las mismas y a que sus compradores fueron, tanto empresas nacionales, como extranjeras,
aunque con diferente intensidad segn los pases. El fortalecimiento de los grupos de capital nacional es
manifiesto en el dinamismo con el que han encarado alianzas o "joint- ventures" con empresas extranjeras y
su incipiente internacionalizacin mediante inversiones directas en el exterior, primero en Amrica Latina y
luego en Estados Unidos y Europa occidental. Las empresas pequeas y medianas continan en sus reas
tradicionales (bienes de consumo masivo de baja intensidad de capital), aunque sufriendo el creciente
embate de la competencia externa.
El Estado ha desincorporado gran parte de sus actividades manufactureras, pero contina siendo, pese a la
reduccin de su tamao, el principal agente econmico en la regin. La debilidad que se le suele atribuir es
fruto, ms de la derrota ideolgica de las posiciones estatistas y de la prdida de personal calificado debido a
su poltica salarial, que de una significativa reduccin de su capacidad para captar ingresos por va de
impuestos y tarifas, utilizar su poder de compra a nivel nacional y local, y manejar las mayores empresas de
la regin (PETROBRS en Brasil, PEMEX en Mxico, PDVSA en Venezuela, ECOPETROL en Colombia y
CODELCO en Chile, por ejemplo).
73

El resurgimiento de las polticas de competitividad industrial se ha dado en este cuadro y ha respondido en buena
parte al mismo. Pero, ms all de esos determinantes generales, esta poltica ha respondido fundamentalmente a
demandas de dimensin nacional, para cuya comprensin es imprescindible analizar las dinmicas a nivel de
pas en un conjunto amplio de los mismos, capaz de recoger, dentro de lo posible, la diversidad de la regin.
2. LAS POLITICAS RECIENTES
Haciendo abstraccin de muchas caractersticas particulares, las iniciativas de polticas de competitividad
industrial en los siete pases de Amrica Latina y el Caribe que se incluyen en el presente anlisis se pueden
agrupar en tres grandes conjuntos. En cada uno de esos grupos, hay caractersticas y formas de encarar el
diseo de las polticas bastante similares, pese a las grandes diferencias entre los pases involucrados.
Un primer grupo est constituido por pases en los que se ha aprobado un diseo de poltica formal, que se
integra en una estrategia de industrializacin explcita y es parte de una estrategia general de desarrollo
econmico. Este grupo, formado por Brasil, Mxico y Jamaica, es el que recupera ms cabalmente el contenido
tradicional de la poltica industrial en la regin, pese a las grandes diferencias substantivas con los
planteamientos del pasado; lo que no es de extraar teniendo en cuenta que en los tres pases hay una larga
tradicin de diseo de tales polticas.
Los contenidos de los documentos globales de poltica dados a conocer en 1996 son reveladores del alcance del
enfoque que comparten los pases de este grupo: Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior en
Brasil, Programa de Poltica Industrial y Comercio Exterior en Mxico, y National Industrial Policy en Jamaica.
En este grupo, las polticas dominantes son de alcance horizontal, es decir que no discriminan entre sectores,
aunque en todos los casos se incluyen consideraciones, no siempre precisas, sobre polticas de dimensin
vertical, es decir sectorial, como es el caso del apoyo a los conglomerados industriales en Mxico o las
actividades estratgicas con ventajas competitivas reveladas en Jamaica. Dentro de este conjunto el elemento
ms novedoso ha sido el reconocimiento, por la poltica mexicana, de la importancia de articular cadenas
productivas que haban sido negativamente afectadas por la apertura comercial, pese a los beneficios que sta
trajo en materia de productividad y calidad de la industria en su conjunto.
El segundo grupo est conformado bsicamente por los pases del Grupo Andino (GRAN) y de Amrica Central,
donde progresivamente tienden a consolidarse enfoques de poltica de competitividad industrial (o ms bien de
competitividad en general) basados directa o indirectamente en la metodologa de La Ventaja Competitiva de las
Naciones (Porter, 1990).
Un ejemplo destacado de polticas derivadas de ese enfoque en el rea andina es el que se desarrolla en
Colombia desde mediados de 1994. En este enfoque, el centro de la estrategia no es tanto una visin del
desarrollo industrial, como la bsqueda del aumento de la competitividad de sectores productivos industriales,
primarios y de servicios a partir de la creacin de ventajas competitivas a nivel de grupos de actividades
("clusters"), con concrecin a nivel regional o local. En este sentido, destacan las propuestas para el aumento de
la competitividad de actividades centradas en cinco ciudades colombianas (Barranquilla, Bucaramanga, Cali,
Cartagena y Medelln), en Arequipa (Per) o en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), as como propuestas sectoriales
ms tradicionales orientadas a actividades tales como textil y vestimenta, imprenta y editorial, qumica y
petroqumica, turismo y agroindustrias.
Parte importante de los enfoques recientes de poltica en los pases andinos est basada, aunque sea por
oposicin, en los planteamientos de una empresa consultora vinculada a Michael Porter, Monitor Company, que
ha desarrollado, desde 1992, propuestas para aumentar la competitividad empresarial en Colombia, Per, Bolivia
y Venezuela. El centro de esas propuestas radica en sensibilizar a los agentes econmicos y polticos sobre la
necesidad de desarrollar ventajas competitivas a partir de acciones que resulten de una visin de la
competitividad que sea compartida por los sectores pblico y privado. A partir de esto, se plantean acciones,
muchas veces muy precisas, a nivel del desarrollo de factores productivos, aumento de la articulacin al interior
de los "clusters" sectoriales, mejora de las condiciones de la demanda interna y fortalecimiento de la estrategia y
rivalidad entre competidores.
Aunque no siempre aceptadas y pocas veces implementadas, las propuestas de Monitor han jugado un papel
importante en la sensibilizacin de amplios sectores empresariales en los pases mencionados y han abierto un
espacio para las polticas de competitividad en gobiernos tan dismiles respecto a sus aproximaciones a la
intervencin estatal como los de los presidentes Samper en Colombia y Fujimori en el Per. Por otra parte, su
principal carencia ha sido una sobreestimacin de la capacidad de implementacin de los gobiernos, incluso de
polticas y acciones relativamente sencillas y de bajo costo.
74

En el Istmo Centroamericano, enfoques similares han tenido importante presencia a partir de los resultados del
proyecto desarrollado por la Federacin de Entidades Privadas de Centroamrica y Panam (FEDEPRICAP) con
financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la competitividad de cadenas productivas en
esa regin (FEDEPRICAP, 1994). Teniendo en cuenta esos resultados, a partir del impulso de las cmaras
industriales se elabor una Agenda para la Modernizacin Industrial en Centroamrica (7), que se articula a
partir de instrumentos que buscan aumentar la acumulacin, la eficiencia en la asignacin de los recursos, la
productividad y la complementacin entre empresas (CEPAL y ONUDI, 1996). Ms all del nivel de propuestas, la
Estrategia para la Modernizacin Industrial en Costa Rica de septiembre de 1994 instrumenta compromisos de
accin para aumentar la competitividad empresarial, los que tienen un alcance, tanto horizontal, como sectorial.
En esta estrategia, es manifiesta la intencin de combinar una perspectiva global que permita alcanzar "ventajas
competitivas dinmicas" con acciones concretas con impacto en el "diamante competitivo" de cadenas
industriales especficas (MEIC- MICIT, 1996).
Finalmente, un tercer grupo de pases (Chile, Argentina y Uruguay, por ejemplo) est analizando e
implementando medidas para aumentar la competitividad empresarial sin partir de una visin global de poltica
industrial o de anlisis competitivo, prestando especial atencin al diseo de instrumentos con impacto casi
estrictamente horizontal. Este tipo de acciones progresivamente tienden a centrarse en el apoyo a la demanda
empresarial en materia tecnolgica y de capacitacin, el que tiende a proveerse cada vez ms mediante el
accionar de instituciones intermedias de la sociedad civil. En una etapa ms avanzada, como es el caso de Chile,
las polticas buscan crecientemente, por lo menos a nivel del discurso, la generacin de un ambiente o
"atmsfera" industrial conducente al desarrollo de la asociatividad mediante la creacin de "redes locales de
innovadores" (Bianchi y Bellini 1991, Dini, 1995).
En estos pases, las acciones de tipo sectoriales tienden a dejarse de lado, excepto en casos especiales de
actividades con serios problemas para llevar adelante sus procesos de reestructuracin en el contexto ms
abierto generado por los procesos de integracin subregional. En estos casos, la poltica "sectorial" es en realidad
el resultado de la focalizacin de instrumentos ya existentes en reas geogrficas especialmente afectadas por la
dinmica sectorial en cuestin.
3. VISION ANALITICA
Una primera visin de conjunto de las polticas que se analizan en este libro muestra un claro predominio de
polticas que buscan acelerar el funcionamiento de los mercados (accelerative industry policies, Ferguson y
Ferguson, 1994) sobre aqullas que tratan retardarlo. Es decir, que las polticas en curso son progresivas, en
tanto su objetivo no es evitar el cambio estructural y tecnolgico sino encontrar mecanismos para que el mismo
opere de la manera ms rpida y eficiente posible. Esto es importante pues el resurgimiento de las polticas de
competitividad industrial podra haber ido acompaado de un intento de frenar el cambio o al menos hacerlo ms
lento, lo que no parece ser lo predominante ni siquiera en pases como Colombia y Mxico donde las polticas de
competitividad industrial en curso difieren marcadamente de las de los gobiernos previos de comienzos de los
aos noventa.
Esta supervivencia de la percepcin que el Estado puede, a travs de sus polticas, acelerar y reducir los costos
del proceso de cambio -al hacerlo ms eficiente- no era obvia hace un quinquenio, cuando todo indicaba que
polticas neutras, es decir que slo buscaran mejorar el funcionamiento de los mercados, seran las dominantes.
Las polticas ms tpicas de un enfoque tipo "laissez faire" (defensa de la competencia, asignacin clara de
derechos de propiedad intangible, reduccin de costos de transaccin) han jugado un papel menor frente a las
polticas orientadas a sustituir o corregir mecanismos de mercado para acelerar el cambio (fomento a las
exportaciones, difusin de tecnologa, desarrollo de recursos humanos, modernizacin de las pequeas
empresas). Pero, el rechazo a un real "laissez faire" no ha implicado volver a aceptar un intervencionismo con
planificacin industrial como el que prevaleci en la regin hasta finales de los aos setenta.
En una perspectiva ms general, se pueden identificar diversas tendencias subyacentes en las polticas de los
tres grupos de enfoques de poltica analizados anteriormente.
A. El nfasis de las polticas ha pasado de buscar la creacin de nuevos sectores productivos a lograr mayor
eficiencia en los sectores ya existentes en cada pas, es decir que han sido mucho ms polticas de
competitividad industrial que polticas industriales en el sentido tradicional del trmino (8).
B. Estrechamente vinculado al punto anterior y al creciente peso de las industrias procesadoras de materias
primas ya mencionado, las polticas han tendido a privilegiar la consolidacin del patrn de ventajas
comparativas existentes, ms que la creacin de nuevas ventajas competitivas. Si bien en muchos pases la
frase "transformar las ventajas comparativas en ventajas competitivas" ha permeado el discurso empresarial
y poltico, en los hechos la concentracin de la atencin en el aumento de la eficiencia de lo existente (o
sobreviviente al ajuste) la ha relegado a un segundo plano (9).
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C. Pese a la importancia de las definiciones explcitas de poltica que han enunciado los pases de la regin, el
contenido, la forma y la dimensin temporal ( timing) de las grandes polticas de la dcada (estabilizacin,
apertura comercial, privatizacin y negociacin de acuerdos comerciales, incluyendo los de la Organizacin
Mundial del Comercio, OMC) han determinado el alcance de las polticas de competitividad industrial y, ms
importante aun, la propia estructura y dinmica industrial. Estas polticas de cambio estructural han sido de
hecho polticas de competitividad industrial implcitas, la mayor parte de las veces con claro alcance
sectorial. En este sentido, en algunos pases lo que se ha denominado anteriormente resurgimiento de las
polticas de competitividad industrial ha sido en parte importante el resurgimiento de las polticas explcitas
una vez aceptado el marco establecido por las polticas implcitas anteriores.
D. Los procesos de integracin regional han jugado un papel paradjico en las definiciones de poltica. Si bien la
apertura a mercados mayores ha aumentado las presiones competitivas y, por lo tanto, ha mejorado la
eficiencia de los mecanismos de mercado, tambin ha dado nueva fuerza a los planteamientos sectoriales al
menos en dos mbitos. Por un lado, ha forzado a gobiernos con poca vocacin intervencionista, como por
ejemplo el de Chile, a enfrentar la dimensin sectorial debido a la heterogeneidad de los impactos de la
integracin sobre las distintas regiones del pas. Por otro, como ya se comenz a percibir al negociarse el
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC-AN), ese tipo de negociaciones internacionales se
concreta a nivel sectorial y de producto, lo que obliga a reintroducir la dimensin sectorial aun por gobiernos
que no quisieran que sus polticas discriminaran entre industrias (10). Incluso una tendencia como la que
llevaba hacia aranceles uniformes en algunos pases de la regin, se ha visto revertida, al menos en el
mediano plazo, debido a concesiones recprocas o unilaterales entre pases que negocian acuerdos
comerciales.
E. En materia de instrumentos de poltica, existe una fuerte concentracin en la regin en cuatro tipos: fomento
a las exportaciones (claramente, los ms importantes), apoyo a la innovacin y difusin de tecnologa,
desarrollo de los recursos humanos, y fomento a pequeas y medianas empresas. A nivel ms incipiente,
tienden a generalizarse planteamientos sobre polticas de desregulacin o de simplificacin de trmites, que
buscan disminuir costos de la administracin pblica que inciden negativamente en la competitividad de las
empresas, siendo as un componente significativo de lo que se ha denominado "costo pas".
La uniformidad de perspectivas e instrumentos, an en pases tan dismiles como Brasil y Costa Rica o Mxico y
Jamaica abre dos interrogantes. La primera, respecto hasta qu punto esa uniformidad es fruto de una exitosa
transferencia internacional de experiencias de poltica o de la copia, a partir de lecturas rpidas, de un conjunto
de instrumentos generalmente aceptados en la literatura especializada. La segunda, relativa a en qu medida la
apertura de las economas y la globalizacin de algunos mercados claves han reducido la importancia de
diferencias estructurales, tales como el tamao del mercado interno. Posiblemente, la respuesta adecuada
(aunque optimista) sea que los cambios estructurales efectivamente han puesto en competencia en el mercado
mundial a unidades econmicas y regiones antes separadas por fronteras que les daba acceso privilegiado a sus
mercados nacionales y que eso ha permitido que las experiencias de polticas transmitidas por organismos y
empresas de consultora internacionales puedan ser razonablemente imitadas.
Lo anterior explica, en buena parte, por qu, en el diseo de las poltica en vigor, se encuentran pocos
instrumentos que se pueden calificar como nuevos. La transferencia de experiencias hace que rpidamente se
conozcan las innovaciones sobre este particular y que tienda a generarse un sentido comn de los que es un
paquete de instrumentos modernos y viables. Entre las pocas excepciones a este cuadro, se pueden
mencionar los nuevos Proyectos de Fomento a la Asociatividad de Pequeas Empresas (PROFOS) que se han
instrumentado en Chile partir de 1991.
i. La descentralizacin de las polticas industriales avanza, en particular en los pases ms grandes. Ello se
manifiesta tanto la competencia por atraer inversiones entre los principales estados en Brasil, como en los
esfuerzos de diseo de programas de desarrollo estatales o regionales en Mxico y Colombia. Incluso en
pases ms pequeos, las dimensin regional de las polticas tiene cada vez mayor peso
(11) . La competencia por inversiones se ha dado principalmente mediante tres mecanismos: la concesin de
incentivos fiscales, el establecimiento de marcos normativos que generen ambientes econmicos e
institucionales competitivos o el desarrollo de factores productivos que apoyen la competitividad
empresarial. Los efectos de esas polticas locales an no han sido evaluados, pero es claro que existe la
posibilidad que las mismas deriven en juegos de suma negativa o positiva. Es de esperar que la
competencia va incentivos ("guerra fiscal") implique juegos del primer tipo y la competencia en base a
normas o a la creacin de factores productivos d lugar a juegos del segundo tipo (Oman, 1996).
ii. En contrapartida al nfasis en algunos grupos de instrumentos, otros han perdido presencia y, sobre todo,
aceptacin. Tal es el caso de los crditos subsidiados, los estmulos fiscales directos (aunque an se
utilizan, por ejemplo, para apoyar la investigacin tecnolgica en Brasil, y la capacitacin de mano de obra
y la apertura de nuevos mercados o nuevas exportaciones en Chile), el manejo altamente discrecional de
mecanismos arancelarios y paraarancelarios (pese a la experiencia argentina y brasilea de permanente
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readecuacin de los mismos en el proceso de implementacin del Mercado Comn del Sur, MERCOSUR)
y compras del sector pblico (pese a su retorno explcito en la poltica aprobada por Mxico en 1996).
iii. Por otra parte, se constata un incipiente desarrollo de las polticas fortalecimiento de la competencia en el
mercado interno -las que, con pocas excepciones, an son ms una realidad a nivel legal que de
implementacin- y proteccin del medio ambiente -que continan siendo ms objeto de discurso que de
accin. La eliminacin de la discriminacin por gnero a nivel de oportunidades en la industria pocas veces
alcanza incluso ese nivel del discurso.
iv. Las polticas de alcance sectorial continan en una posicin ambigua, pues los pases an dudan cmo
encararlas, pese a su creciente aceptacin en el discurso (conglomerados industriales en Mxico, grupos
lderes de actividad en Venezuela, acuerdos sectoriales en Colombia). Este ha sido el grupo de polticas
ms duramente golpeado al eliminarse la proteccin comercial y los estmulos fiscales directos. Estas
polticas tienden a manifestarse de dos maneras: el sector como foco de atraccin de instrumentos
horizontales preexistentes, como en el caso de la reestructuracin de la minera del carbn en Chile, u
objeto de polticas ad hoc definidas como excepcin a la regla general debido a su importancia econmica
o poltica, como es el caso de la industria automotriz en la mayora de los pases productores de la regin.
En resumen, ni en Amrica Latina, ni en el Caribe (como lo muestra Jamaica), ni en el resto del mundo (De
Band, 1994), se sabe como hacer targeting industrial sin proteccin y subsidios directos.
v. Finalmente es necesario constatar que, pese a avances en la focalizacin de la atencin de las polticas,
stas an tienden a parecer que son respuestas a largas listas de condiciones necesarias para alcanzar la
competitividad. Esto dificulta sensiblemente la labor de los decisores de poltica y, como se sealara en un
trabajo anterior (Peres, 1994), el mejor aporte que los analistas de poltica y los agentes econmicos
podran realizar para mejorar el diseo de las mismas sera avanzar desde la conceptualizacin de muchas
condiciones necesarias a unas pocas condiciones que se consideren suficientes para alcanzar la
competitividad.
4. LAS FALLAS DE IMPLEMENTACION
El anlisis anterior muestra que los pases de la regin han avanzado significativamente en su capacidad de
diseo de polticas adaptndolo a las nuevas situaciones del escenario internacional; sin embargo, la capacidad
de implementacin de esas polticas an es baja, como lo muestran las continuas referencias a programas no
implementados o con impacto insignificante pese a sus ambiciosos objetivos.
Esa limitada capacidad de implementacin, que se ha transformado en un real cuello de botella para aumentar
el impacto de las polticas de competitividad industrial en la regin, se debe a un conjunto de causas que se
combinan para producir ese resultado.
i.
ii.
ii.
El principal problema es la separacin entre diseo e implementacin que caracteriza la situacin en gran
parte de los pases. Esta separacin tiene al menos dos dimensiones. Por un lado, al interior de los
gobiernos no siempre los organismos decisores de poltica o planificadores, segn los casos, pertenecen a
los ministerios que deben aplicar los instrumentos. Esto es especialmente claro en los casos de las
polticas arancelarias, de estmulos fiscales o de financiamiento a la industria o a las exportaciones, que
tienden a estar en la rbita legal de los ministerios de hacienda, mientras que el diseo de la poltica
correspondiente radica en los ministerios de industria o similares. De ah, la ambigedad de muchas
declaraciones de polticas que parecen ms bien enunciados de proyectos de investigacin (12).
Problemas similares de falta de coordinacin y rivalidad burocrtica surgen tambin en otras reas, tales
como ciencia y tecnologa, negociaciones econmicas internacionales y polticas de competencia.
Ms all de la ineficiencia administrativa causada por esos conflictos, su mayor costo es que la bsqueda
del equilibrio entre objetivos y restricciones slo se produce ex post. Esto permite que las entidades
decisoras pueden presentar objetivos sumamente ambiciosos (por ejemplo, insertarse competitivamente en
el mercado mundial) al tiempo que las restricciones que enfrentan las entidades que implementan autorizan
slo niveles insignificantes de gasto para alcanzarlos. Este problema se manifiesta claramente en el diseo
de polticas que tienen muchos objetivos, pero carecen de metas, como es frecuente en la regin.
Las fallas institucionales en la implementacin de las polticas se derivan tambin en parte importante de la
falta de un operador de las mismas, es decir, una entidad (no necesariamente un organismo del Estado)
con capacidad de liderazgo. Muchas veces, en la regin se ha sobreestimado la importancia de
determinantes sistmicos o estructurales, dejando de lado el papel de personas o instituciones lderes.
Avanzar en la implementacin implicar reconocer y fomentar la consolidacin de instituciones y personas
con capacidad formal y real de tomar decisiones y utilizar los instrumentos adecuados, y fundamentalmente
con voluntad poltica.
Adicionalmente, implementar es siempre ms complejo y ms difcil que disear, adems de que,
obviamente, es ms costoso (13). La mayor complejidad se deriva de que es principalmente durante la
implementacin que se deben enfrentar los problemas derivados de la incertidumbre, carencias de
informacin y los propios lmites de la racionalidad del implementador. Por ello, es relativamente fcil "elegir
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ganadores" a nivel del diseo de polticas y extremadamente difcil concretar esa seleccin en el uso de
instrumentos especficos. Esa complejidad es particularmente difcil de manejar en un contexto en el que los
aparatos estatales a cargo de las polticas han perdido parte importante de su capacidad tcnica luego de
ms de una dcada de reducciones presupuestales.
Los avances en materia de transferencia de experiencias exitosas de diseo de polticas muy rara vez
pueden extenderse a la transferencia de experiencias de desarrollo institucional, imprescindibles para la
implementacin. Aunque es posible copiar una poltica exitosa, es imposible copiar el aprendizaje
institucional que permite llevarla adelante. Incluso a nivel de un mismo pas, muchas veces es difcil replicar
experiencias exitosas para permitir su "masificacin", es decir para que tengan impacto sobre algo ms que
unas decenas de empresas (14).
En una perspectiva ms general, las fallas de implementacin se pueden interpretar como problemas de
gobernabilidad (governance) de una economa, es decir de las modalidades con las que se ejerce el poder en la
administracin de los recursos econmicos y sociales para el desarrollo. La implementacin, al igual que la
gobernabilidad, est determinada por diversos factores entre los que destacan el grado de acuerdo con que
cuentan las polticas, la claridad, transparencia y equilibrio de las reglas de juego, la calidad de las acciones del
gobierno, y la responsabilidad y rendicin de cuentas (Lahera, 1996). En el caso particular de las polticas de
competitividad industrial se puede considerar que la falta de acuerdo en las polticas, la imprecisin de las
reglas de juego y la ausencia de prcticas de evaluacin de impacto deterioran la calidad de las acciones
pblicas.
En este campo, los mayores avances se han realizado en materia de lograr acuerdos entre los sectores
pblicos y privados para el diseo de polticas. Estos acuerdos, se han alcanzado a partir de diferentes arreglos
institucionales, entre los que destacan los dos siguientes.
Por un lado, mecanismos de negociacin directa entre cmaras empresariales (generalmente del mximo nivel
o cpula) y los organismos pblicos a cargo de la poltica de competitividad industrial. Dos ejemplos recientes
son la colaboracin entre la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) y la Confederacin de
Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) en la elaboracin del Programa de
Poltica Industrial y Comercio Exterior de mayo de 1996, y la cooperacin entre el Ministerio de Fomento y la
Confederacin Venezolana de Industriales (CONINDUSTRIA) en el diseo de Nuevos Lineamientos para una
Estrategia Industrial Concertada, presentados en junio del mismo ao. An es prematuro para evaluar el
impacto de estos procesos de colaboracin sobre la implementacin de polticas, pero es evidente que el
dilogo ha permitido que el sector privado o al menos una parte de l, las grandes empresas sienta y
manifieste como propio un diseo de poltica que en el pasado habra sido considerado como estatal y ajeno.
Otro mecanismo que se ha utilizado para la generacin de acuerdos ha
sido la creacin de instancias formales, consejos o foros, de concertacin de polticas. Esas instancias tienen
diferentes arreglos institucionales, pero siempre responden a la necesidad de generar un espacio para la
negociacin en temas de competitividad, especialmente en el sector industrial. Ejemplos de esas instancias, que
se han desarrollado a partir de 1992, son las cmaras sectoriales en Brasil, el Consejo Superior de Concertacin
de la Poltica Industrial en Costa Rica, el Consejo Nacional de Competitividad en Colombia y el Foro de
Desarrollo Productivo de Chile, e iniciativas en curso como las de crear el Foro de la Produccin, Productividad y
Calidad en Bolivia y el Consejo de Desarrollo Industrial en Venezuela o implementar el Consejo Nacional de
Productividad y Competitividad en el Ecuador (15).
Una breve revisin de las experiencias de estos foros muestra la diversidad de condiciones que debe enfrentar la
implementacin de polticas en la regin. Los foros difieren en sus funciones, su insercin institucional, su
composicin y la representatividad de sus miembros. Sus funciones pueden ser las de un organismo asesor,
como en Chile o Colombia, o las de un organismo ms orientado a la decisin, como en el caso de las cmaras
sectoriales en Brasil. Naturalmente, en el primer caso sus integrantes pueden ser personas sin representacin
formal de organizaciones empresariales y sindicales, mientras que en el segundo esa representatividad es
esencial, pues los acuerdos alcanzados deben comprometer a los miembros de esas organizaciones.
Aun cuando los foros puedan tener funciones similares en diferentes pases, su insercin institucional y su propia
composicin vara. As, por ejemplo, en Chile el Foro de Desarrollo Productivo est en la rbita de un ministerio
sectorial, mientras que el Consejo Nacional de la Competitividad de Colombia est integrado a la Presidencia de
la Repblica. La composicin de los foros siempre incluye como actores principales a los sectores pblico y
empresarial, mientras que la participacin sindical vara notablemente (desde una gran actividad en las cmaras
brasileas hasta una participacin frecuentemente renegociada en Chile), mientras que la presencia del sector
acadmico (universidades) slo est formalizada en Colombia.
Si bien todava es sumamente difcil extraer lecciones generales de la experiencia de los foros, los empresarios
tienden a considerarlos, al menos, como adecuados canales de comunicacin con las autoridades y buenas
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fuentes de informacin. Adicionalmente, los mecanismos de concertacin han promovido la idea de que las
polticas de competitividad industrial deben tener una perspectiva de largo plazo (ms all de la duracin de una
administracin), lo que es manifiesto en el desarrollo de la Visin 2020 impulsada por la Confederacin de
Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) o la Estrategia 2025 analizada en el seno
del Consejo Nacional de Competitividad de Colombia.
Desde el punto de vista organizativo es posible indicar que parece ser ms eficiente contar con organismos
relativamente pequeos (que pueden convocar a comits de trabajo para realizar tareas especficas) a fin de que
puedan reunirse con relativa frecuencia, tengan misiones claramente definidas y acotadas en el tiempo, y que
estn en la esfera del ms alto nivel decisorio posible (16). Este ltimo punto permite evitar que el foro sea visto
como una iniciativa que favorece las acciones de un ministerio en particular. Respecto a la integracin de los
sectores acadmico y laboral, son pertinentes dos apreciaciones. Por un lado, la incorporacin de los
intelectuales ha mostrado ser funcional para un organismo que necesariamente debe comparar experiencias,
abstraer conclusiones y redactar documentos. Por otro, la participacin laboral si bien es imprescindible para
actuar en materia de competitividad, ha enfrentado dos tipos de problemas: la escasez de representantes con
capacidad tcnica y la dificultad para mantener, en momentos de conflicto (por ejemplo, en materia salarial), su
participacin en un espacio compartido con representantes patronales. Finalmente, la conveniencia que los foros
tengan carcter asesor o capacidad de decisin depende estrictamente de la disposicin y la factibilidad que
tengan los diferentes estados nacionales de ceder una cuota de su poder, aunque es claro que darles facultades
de decisin impulsa al sector privado a asumir una corresponsabilidad en la gestin de polticas.
Una referencia final sobre las fuerzas motrices detrs de estos foros es til para comprender sus verdaderos
alcances y dimensiones. Mientras en Colombia el motor de la creacin del Consejo Nacional de Competitividad
fue el sector privado, en particular las grandes empresas, las cmaras sectoriales en Brasil respondieron a
iniciativas gubernamentales inmediatamente secundadas por sectores empresariales y sindicales fuertemente
proactivos. Por su parte, en el Foro de Desarrollo Productivo de Chile la fuerza inicial y permanente ha sido el
Estado, el que tiene dificultades para conseguir una presencia laboral estable y una participacin empresarial
espontnea.
Pese al avance que ha implicado el accionar de los foros para precisar el diseo de las polticas de competitividad
industrial, parece claro que los acuerdos necesarios para el diseo de polticas no son siempre suficientes para
su implementacin. La presuncin, no rara en la regin, de que las polticas no siempre sern implementadas
facilita lograr acuerdos a nivel del discurso, que slo comprometen mnimamente en materia de operacin. Es
aplicada la conocida regla de gestin de que una manera de quasi resolver conflictos es por la va de acuerdos
no operativos que difieren en el tiempo decisiones operativas que s son conflictivas. Este es el real lmite que
enfrentan polticas de competitividad industrial demasiado amplias que buscan exageradamente acuerdos
aunque no sean operativos. Numerosas renegociaciones de los acuerdos son entonces la regla ms que la
excepcin.
Las instancias de concertacin de polticas han operado plenamente como fuente de legitimidad de las mismas y,
al menos parcialmente, como mecanismo para aumentar su eficiencia. Esta combinacin de legitimidad y
eficiencia es su aporte fundamental para la implementacin de polticas y, por lo tanto, para la gobernabilidad
econmica. En realidad, han apoyado un proceso de sustitucin de la racionalidad substantiva de las decisiones,
muy difcil de alcanzar por las condiciones de dinamismo e incertidumbre analizadas anteriormente, por la
racionalidad de procedimientos. El aplicar un mecanismo "correcto" de decisin aparece pues como un facilitador
para llegar a una decisin "correcta" y, por lo tanto, implementable. Esta lgica puede no ser impecable, pero
parece ser eficaz.
Otra dimensin de la racionalidad de procedimientos que tiende a generalizarse es la vinculada a la
descentralizacin de las polticas de competitividad industrial para restituir poderes a los niveles de estados,
provincias o municipios. En este caso tambin, la "correccin" de las decisiones surge no tanto de su contenido,
sino del hecho que sus agentes o beneficiarios directos han participado en la misma. Hay razones de fondo para
promover que las polticas de competitividad industrial dejen de tener una dimensin exclusivamente nacional y
sean verdaderas polticas descentralizadas como, por ejemplo, la necesidad de adaptarse a un nuevo patrn de
comercio internacional potenciando un conjunto diferente de ventajas comparativas que en el pasado, o poder
conceder subsidios regionales aceptables en trminos de la OMC. Sin embargo, el potencial impacto de la
descentralizacin sobre la legitimidad y la eficacia de las polticas, en el sentido usado anteriormente, no debe ser
subestimado.
Esta puede no ser la aproximacin ideal al tema, pero de todos modos implica un avance substantivo respecto a
visiones del pasado para las que la descentralizacin industrial (o incluso la mera desconcentracin sin real
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transferencia de poder) no era ms que una manera de corregir o aminorar los males de una excesiva
concentracin econmica en los polos de desarrollo.
La posibilidad de avanzar en materia de implementacin permitida por la concertacin y la descentralizacin de
polticas se puede combinar eficazmente con otra caracterstica que progresivamente van adquiriendo las
polticas en la regin: el hecho de haber pasado de ser componentes de planes o programas en sentido estricto a
ser partes de efectivas agendas de trabajo. Tales agendas fijan lneas estratgicas y abren la posibilidad de
utilizar lneas de accin e instrumentos -algunos de los cuales ni siquiera son enunciados en los documentos de
poltica- que se irn definiendo en la implementacin mediante negociacin e incluso, a veces, a nivel
descentralizado. Las polticas de competitividad industrial de Brasil y Mxico de 1996 pueden ser adecuadamente
definidas como agendas de trabajo, y as tienden a considerarlas sus autores pblicos y privados.
5. AVANCES, RETROCESOS Y OPORTUNIDADES
El resurgimiento de las polticas de competitividad industrial en los aos noventa es un claro avance respecto a la
situacin previa en que se consideraba que la pura operacin de los mecanismos de mercado, construidos a
partir de los grandes y necesarios cambios estructurales de los aos ochenta, seran suficientes para asegurar
crecimiento econmico e incluso creciente equidad.
En ltima instancia las polticas de competitividad retornaron con fuerza a lo largo de gran parte de Amrica
Latina y el Caribe debido a que el contexto dominado por el "laissez faire" no cumpli con las expectativas que
abri, o al menos no las cumpli con la rapidez que, quiz ingenuamente, se esperaba. En este sentido, no se
haba incorporado una de las lecciones ms importantes de la experiencia de Chile: el largo perodo de
aprendizaje empresarial e institucional que demanda obtener resultados en materia de crecimiento y empleo
luego de iniciados los procesos de cambio estructural. Por su parte, el programa de Mxico de 1996 indica con
claridad cmo es posible realizar cambios importantes en materia de poltica industrial manteniendo un marco de
poltica macroeconmica fuertemente ortodoxo. La realidad ha as mostrado que era falsa la apreciacin de que,
dada la poltica macroeconmica, haba un slo enfoque de estrategia industrial posible.
El fortalecimiento de las polticas de competitividad tambin en Chile merece una consideracin especial. En este
caso, las polticas no surgen por reaccin a un lento crecimiento, sino por la percepcin del Estado de que los
factores que han impulsado el crecimiento en el ltimo decenio no son reproducibles en el futuro y, en algunos
casos, tienden a agotarse. Entre las fuerzas difciles de replicar estn todas las que tienen efecto por una sola
vez, como por ejemplo abrir la economa desde una posicin previa de extremo proteccionismo o desarrollar un
proceso radical y rpido de privatizaciones. Entre las que tienden a agotarse, destacan la posibilidad de mantener
en el largo plazo un tipo de cambio fuertemente subvaluado, con su concomitante de bajos salarios reales. El
gobierno ha decidido entonces implementar polticas de competitividad en las reas de tecnologa y desarrollo de
los recursos humanos para acelerar el pasaje a una situacin en la que las ventajas competitivas del pas sean
ms slidas que las derivadas de la relativa abundancia de mano de obra barata y recursos naturales. Por su
parte, la poltica de fomento a las exportaciones son ms bien resultado de la continuidad del convencimiento
presente desde finales de los aos setenta de que los nuevos mercados externos, en particular para productos
no tradicionales, no estn abiertos, sino que se abren conjugando esfuerzos empresariales y apoyo
gubernamental (Macario, 1996). En resumen, la experiencia de Chile en los aos noventa muestra con claridad
que el xito en el cambio estructural no slo no hace superfluas a las polticas de competitividad industrial, sino
que, por el contrario, las hace necesarias para sostener ese mismo xito en el largo plazo.
El punto ms dbil en materia de diseo contina siendo poder compatibilizar el nuevo contexto de poltica con la
voluntad de varios pases de la regin de desarrollar polticas sectoriales. Si bien es difcil imaginar, a mediano
plazo, un escenario en el que volvieran a concebirse programas sectoriales integrales con objetivos, metas,
lneas de accin y recursos precisos, es posible avanzar si se incorpora de manera explcita en el diseo de
poltica el hecho que las acciones horizontales tienen impactos sectoriales ex post heterogneos, pues no todos
los sectores productivos necesitan con intensidad similar nuevas tecnologas o recursos humanos calificados.
Entonces, el propio diseo de los instrumentos de alcance horizontal puede incorporar una evaluacin ex ante de
su potencial impacto sectorial o, a la inversa, se pueden disear esos instrumentos con el objetivo de apoyar
sectores que los utilizan con ms intensidad.
Como se seal en la introduccin, es importante resaltar que las polticas de competitividad, si bien se fortalecen
al no obtenerse resultados rpidos del cambio estructural, no buscan que ste d marcha atrs e incluso no
persiguen que su ritmo se haga ms lento. Pese a lo anterior ha habido una fuerte tendencia a subordinar
temporal y jerrquicamente las polticas de competitividad a las polticas macroeconmicas de estabilizacin.
Aceptar ese enfoque es un error, pues la propia estabilizacin slo es viable a mediano plazo si opera el cambio
estructural, el que tiene numerosos componentes implcitos de poltica de competitividad industrial. Sin
desconocer los impactos polticos sobre la legitimidad del gobierno asociados al xito o fracaso de cada esfuerzo
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de estabilizacin, las polticas de competitividad deben ser complementarias y simultneas a los mismos, tanto
por el efecto de la estabilizacin sobre la competitividad, como por el hecho que slo fuertes aumentos de
productividad sostenidos durante un largo plazo hacen estructuralmente viable la estabilizacin. Este es un
campo donde para avanzar es imprescindible articular perspectivas micro y macroeconmicas (Katz, 1996), pese
a lo complejo de la tarea terica y analtica involucrada. Focalizar la atencin en los cambios institucionales
necesarios para concretar las polticas de competitividad -por ejemplo, la reforma del sistema de ahorro e
inversin- puede ser una opcin eficiente para reducir esa complejidad.
Los avances en materia de diseo de poltica antes sealados, deben ser acompaados lo ms pronto posible
con avances en lo referente a implementacin y evaluacin de impactos. La concentracin de los mejores
recursos humanos del Estado en diseo y planeacin ya ha rendido sus frutos. En la mayora de los pases de la
regin es necesario encarar seriamente la posibilidad de transferir esos recursos hacia las reas de
implementacin y evaluacin, donde estn las mayores debilidades de la accin estatal.
A nivel del sector privado, el equivalente a la propuesta anterior es avanzar en el fortalecimiento de las cmaras
empresariales como mecanismos intermedios capaces de participar en la implementacin de las polticas. Si una
poltica moderna de competitividad es una poltica que provee informacin, apoya los esfuerzos empresariales en
materia tecnolgica y de desarrollo de recursos, y facilita el proceso exportador, y una cmara moderna es una
que provee servicios a sus clientes en estas mismas reas, las posibilidades de lograr sinerga en ambos
esfuerzos son elevadas (17). Pero, para ello es necesario que las cmaras se fortalezcan y se transformen en
reales prestadores de servicios a sus afiliados, superando el papel de lobby que tradicionalmente han cumplido
en materia de proteccin comercial y contratos pblicos en la regin (Len, 1995).
La combinacin de esfuerzos pblicos para hacer ms eficaces las actividades de implementacin y evaluacin, y
esfuerzos privados para fortalecer sus cmaras de modo que puedan participar activamente en la concrecin de
las polticas ayudar a superar las numerosas situaciones en las que el consenso sobre las polticas no se
traduce en accin. Es decir, que ayudar a cerrar la enorme brecha existente entre las estrategias tericas y las
estrategias aplicadas en la regin (Monitor Company, 1994 y 1995).
Finalmente, es importante, al menos para los que defienden la necesidad de las polticas de competitividad
industrial, ser conscientes de que se ha abierto una ventana de oportunidad para las mismas que no durar
indefinidamente. As como el resurgimiento de estas polticas se debi fuertemente a las promesas no cumplidas
del "laissez faire", a ellas tambin se les pedir resultados tangibles y rpidos; ms aun cuando todava no han
dejado de ser consideradas por muchos algo ms que "un mal necesario". Mantener las ventanas de oportunidad
abiertas exige pues accin e impacto; una vez ms, la implementacin es la esencia.
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NOTAS
1. A nivel formal, la principal excepcin fue Brasil, donde en 1988 se elabor la denominada Nueva Poltica
Industrial. Sin embargo, esa poltica fue mnimamente implementada; por lo tanto, la excepcin no fue tal a
nivel real.
2. Si bien sera posible usar indistintamente los trminos poltica industrial y poltica de competitividad sera
mejor reservar el primero para hacer referencia a aqullas que efectivamente tratan de aumentar la densidad
del tejido industrial mediante la creacin de nuevos sectores o subsectores (fundamentalmente secundarios),
y el segundo para indicar aqullas centradas en lograr acercar los sectores existentes (sean secundarios,
primarios o de servicios) a la frontera productiva internacional (Gassmann, 1994). Naturalmente, las polticas
de competitividad industrial seran aqullas que se enfocan especialmente al sector secundario de la
economa. Estas distinciones semnticas no son irrelevante y podran ayudar a clarificar la discusin en
casos en los que esos trminos se usan indistintamente.
3. En este debate, las cmaras de industriales tienden crecientemente a tener un papel protagnico,
presentando visiones estratgicas y propuestas de poltica bien elaboradas. Ese es el caso, por ejemplo, de
las propuestas realizadas en el XI Congreso Nacional de Industriales en Costa Rica en 1996 y el Congreso
Nacional de Industriales 1995 en el Ecuador.
4. El debate est vigente incluso en la Argentina, dnde la crisis fiscal de 1995-96 llev a la eliminacin o
reduccin significativa de instrumentos de apoyo a la industria, tales como las reducciones arancelarias
previstas en el Rgimen de Especializacin Industrial y los reintegros de impuestos equivalentes a 15% del
valor de las ventas de bienes de capital para la modernizacin industrial. A partir de 1994, se avanza en la
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aplicacin de nuevos instrumentos para fortalecer a la competitividad empresarial en los sectores

productores de bienes transables a partir de polticas de alcance horizontal, en un contexto en el que los
temas vinculados al mercado de trabajo ocupan un lugar central. Por su parte, se espera que el rgimen de
proteccin comercial parcial a la industria automotriz se mantendr hasta 1999 (Campos, 1996).
Esto es extremadamente claro en la defensa que realizan, tanto Estados Unidos, como los pases de la
Unin Europea, de sus sectores de calzados, textiles, acero, automviles e industria aeroespacial, entre otros
(Ferguson y Ferguson, 1994).
El buen desempeo de pases como Chile y Colombia, si bien es importante en materia de lecciones de
poltica, no tiene peso para incidir sobre las cifras de la regin en su conjunto.
La fuerza motriz fue la Federacin de Cmaras y Asociaciones Industriales Centroamericanas (FECAICA). La
Agenda ha obtenido el apoyo de los encargados de la poltica industrial en los pases de la regin y de la
Secretara Permanente del Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA).
Las definiciones de poltica industrial son innumerables; pero, al final todas se reducen a acciones de poltica
que buscan cambiar la estructura del vector de produccin industrial. Una revisin actualizada de los
diferentes alcances de esta poltica puede verse en Ferguson y Ferguson (1994, cap. 7) o en Bianchi y otros
(1994).
Ello es especialmente visible en el poco peso que actualmente tienen objetivos tales como "ingresar en una
segunda fase exportadora" (se sobreentiende ms intensiva en manufacturas de alto valor agregado), que
era ampliamente aceptado en Chile a comienzos de los aos noventa.
Esto es particularmente notable en el caso de la industria automotriz que siempre termina recibiendo
tratamientos preferentes que implican que la aplicacin de reglas de libre comercio se difiere por un lapso
significativo. Esto es cierto desde el TLC-AN al MERCOSUR, incluyendo las negociaciones de Chile con este
ltimo grupo y con Mxico.
As, por ejemplo, la Regin de la Araucana del sur de Chile elabor en 1996 una propuesta para su
desarrollo econmico en el marco de la integracin en el MERCOSUR.
En muchos casos, la expresin "se estudiarn mecanismos para..." se repite ms en los documentos de
poltica que frases que indican compromisos de accin.
Los recursos involucrados en la implementacin hacen que en sta exista riesgo de corrupcin, fenmeno
que, aunque es difcil de cuantificar, indudablemente ha reducido la confianza en las polticas pblicas en la
regin.
Esto es particularmente cierto respecto a las instituciones ms exitosas de los sistemas nacionales de
innovacin en la regin. Muchos pases estn interesados en replicar experiencias como, por ejemplo, las de
la Fundacin Chile, los parques tecnolgicos brasileos y el Instituto de Investigaciones Elctricas de Mxico.
Sin embargo, ha sido extremadamente difcil reproducir esas experiencias, pese a que sus rasgos ms
relevantes son totalmente conocidos. En parte por ello, los "fracasos" latinoamericanos en materias de
polticas han tendido a ser ms conocidos que sus "xitos" institucionales (Dini y Peres, 1995).
Aunque la experiencia mexicana de concrecin de un Acuerdo Nacional para la Productividad y la Calidad en
1992 podra tambin incorporarse a esta lista, su poca implementacin le resta relevancia.
Estas caractersticas se encuentran presentes en el Consejo Nacional de Competitividad de Colombia,
entidad que parece haber sido la ms eficaz y menos conflictiva entre las aqu analizadas.
Las experiencias de la Asociacin de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) en la implementacin de
proyectos de fomento a la pequea empresa en Chile y la Asociacin Colombiana de Industrias Plsticas
(ACOPLSTICOS) en el establecimiento de un centro sectorial de tecnologa y capacitacin brindan
lecciones que se deben tener en cuenta sobre este particular. Por su parte, la experiencia de la Central nica
de Trabajadores (CUT) de Brasil muestra que es posible esperar que una sinerga similar pueda tambin ser
lograda incorporando al sector laboral en los esfuerzos nacionales en favor de la competitividad.
AMERICA LATINA Y LOS DESAFIOS DE SU INTEGRACION REGIONAL
Jaime CORDOBA ZULOAGA

Coordinador, Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), Lima
1. ACERCA DE LA INTEGRACION LATINOAMERICANA Y HEMISFERICA EN EL ACTUAL CONTEXTO MUNDIAL

GLOBALIZADO
Conviene tener presente que en un mundo de tendencias hacia la integracin en grandes bloques econmicos, el
caso latinoamericano se manifiesta especialmente expectante en las circunstancias presentes. Estados Unidos,
la gran potencia del norte, quiz en respuesta a la conformacin de otros poderosos ncleos de integracin en el
mundo (la Unin Europea (UE) y las diversas experiencias en el bloque asitico), lanz a fines de 1994 la
iniciativa para conformar el Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Colocando como base el ao 2005
para iniciar este proceso, inst a Canad y a los pases latinoamericanos a sumarse a esta gran empresa
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conjunta, que comprendera por primera vez un gran espacio econmico libre en todo el extenso continente
americano.
Las opiniones generalizadas efectuadas al amparo de esa iniciativa, muestran que la mejor opcin para todos los
pases del continente radica en la formacin de esta Gran Zona de Libre Comercio (ZLC), a travs de la cual se
obtendran la eliminacin multilateral de las barreras arancelarias y no arancelarias. Y es que, en efecto, una
integracin de estas caractersticas podra implicar ciertamente un mayor crecimiento para todos, especialmente
para las economas ms atrasadas o deprimidas.
Sin embargo, quisiera tambin llamar la atencin que estamos hablando de una integracin entre economas
drsticamente desiguales; entre dos vecinos poderosos (Estados Unidos y Canad) con mltiples pases muy
lejos de asomarse a su nivel de desarrollo. Sugerira, pues, tener en cuenta la importancia de fortalecer primero
una posicin conjunta latinoamericana, partiendo de algunas consideraciones que desarrollo a continuacin.
En primer lugar, parece claro que para que una ZLC de estas caractersticas pueda funcionar con un mnimo
grado de equidad y beneficio para los pases latinoamericanos, probablemente se necesitara un nuevo tipo de
relacin comercial particular que, simultneamente, est basada en una cooperacin ms amplia entre los
Estados participantes.
Pero tengamos en cuenta, al mismo tiempo, que un anlisis crtico de las realidades latinoamericanas demuestra
una verdad histrica irrefutable: que a pesar de la retrica en favor de la integracin intrarregional y de la
necesidad de alcanzar posiciones comunes que siempre ha acompaado los discursos de nuestros lderes, se
sigue verificando la dificultad para obtener una situacin de mayor integracin entre nuestros pases debido, entre
otros aspectos, al conflicto de intereses polticos y econmicos, a las restricciones internas para asumir ajustes y
costos de corto plazo, as como a tradicionales problemas polticos y de legitimidad.
No obstante, los grandes ideales integracionistas latinoamericanos han jugado en toda nuestra vida como pases
independientes un papel importante, y aunque el proyecto de la gran unin latinoamericana todava no se ha
podido concretar, s se ha avanzado en grado notable con la profundizacin de los esquemas de integracin
subregionales, as como con las nuevas relaciones estratgicas comerciales bilaterales, entre grupos de pases
que tradicionalmente muestran mayores afinidades.
Dentro de este esquema, no debe perderse de vista, sin embargo, el objetivo general que se presenta con las
perspectivas para el prximo siglo: el continente americano se dirige inevitablemente hacia la integracin
econmica y comercial, no obstante las enormes disparidades entre el bloque latinoamericano y los Estados
Unidos y Canad. Corresponde a los lderes latinoamericanos, en cumplimiento de los compromisos asumidos en
la Cumbre de Miami de 1994, disear las estrategias ms apropiadas para avanzar, con un mayor nivel de
equidad internacional, hacia esa realidad.
Los bloques de integracin subregionales -Grupo Andino (GRAN), Mercado Comn del Sur (MERCOSUR),
Mercado Comn Centroamericano (CARICOM)-, a pesar de todos los problemas por los que atraviesan, han
demostrado ser un buen camino en esta bsqueda de armonizar intereses dentro de la regin. Slo en la medida
que estos bloques se fortalezcan y puedan ir estrechando vnculos entre s, los pases latinoamericanos estarn
en capacidad de articular una efectiva posicin conjunta frente a los poderosos vecinos del norte y avanzar en
esta inevitable integracin con una mejor alternativa compartida.
2. OBSERVANDO ALGUNOS IMPORTANTES AVANCES: LA POSIBILIDAD DE UN AREA DE LIBRE COMERCIO
EN AMERICA DEL SUR
La idea de impulsar un rea de libre comercio en Amrica del Sur no es nueva ni reciente, pero s resulta
oportuno referirnos a ella como una materializacin inicial de lo que hemos sealado lneas arriba y una forma
concreta de empezar la articulacin de estos esfuerzos conjuntos latinoamericanos. Debemos tener presente que
en los actuales momentos la dinmica de la integracin en esta parte del continente es la que ms est
acercando a los grupos subregionales y pases asentados en ella.
As, en los ltimos meses, los cinco pases del GRAN, los cuatro del MERCOSUR y Chile, es decir, todos los
integrantes del espacio suramericano, han sido protagonistas de un intenso proceso de negociaciones que, en
algunos casos, han culminado en la firma de acuerdos de libre comercio, como el suscrito por Chile y
MERCOSUR.
Dichas negociaciones, independientemente de su carcter bilateral o multilateral, nos estn conduciendo, en
forma gradual y ms rpido de lo previsto, a la formacin de un rea de Libre Comercio Suramericana (ALCSA),
es decir, a un espacio donde no existirn barreras arancelarias y no arancelarias al comercio recproco.
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La formacin de esta ALCSA es importante por razones de orden poltico y econmico. En lo poltico, permitira a
Amrica del Sur convertirse en el ncleo principal de los esfuerzos latinoamericanos en torno al cual se podran
agrupar los dems pases y grupos subregionales de Amrica Central y el Caribe para articular una posicin clara
y definida de la regin en el momento de la negociacin del rea de Libre Comercio Hemisfrica.
En lo econmico, un ALCSA ofrecera la posibilidad de contar con un mercado potencial de 316 millones de
habitantes, con un Producto Interno Bruto (PIB) cercano a los 800 mil millones de dlares. Asimismo, el
intercambio comercial intrarregional, que actualmente bordea los 35 mil millones de dlares, sin duda se
multiplicara al eliminarse las barreras arancelarias, al igual que la inversin. Una mayor interrelacin econmica
entre los grupos y pases del rea, tanto en comercio como en transportes e infraestructura, generara a su vez
un gran polo de atraccin a los dems pases latinoamericanos para empezar a construir un articulado espacio
econmico regional. As, la tendencia a alcanzar grados crecientes de aproximacin comercial y econmica, que
actualmente se observa en Amrica del Sur, se hace cada vez ms evidente a medida que aumenta el porcentaje
de intercambio comercial sin aranceles que se negocia.
Al respecto, consideramos que esta convergencia hacia una integracin mayor se debe realizar a partir de
negociaciones bloque a bloque, porque es la mejor manera de preservar los avances logrados por cada uno de
ellos. Adems, consideramos que esta es la forma ms natural, teniendo en cuenta que los pases de Amrica del
Sur participan en los grupos de integracin de la regin, includo Chile que, adems de pertenecer a la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI), ya tiene tratados de libre comercio prcticamente con todos los pases y
que ha suscrito uno con el MERCOSUR el ao anterior. Adems, no olvidemos lo que ha reiterado el Presidente
de este pas, Eduardo Frei: "Chile no ser una rueda suelta en el proceso de integracin suramericano".
Es importante recalcar, pues, que la confluencia del GRAN, del MERCOSUR y de Chile en el ALCSA podra
marcar el inicio auspicioso de este gran proyecto histrico para todos los latinoamericanos: la integracin
regional.
3. LA COMUNIDAD LATINOAMERICANA DE NACIONES: UNA PRIMERA APROXIMACION A LA INICIATIVA
Estimo de la mayor importancia referirme ahora a la concrecin de lo que podra ser este gran ideal
integracionista de nuestros pueblos, como paso previo e indispensable al ms ambicioso proyecto de integracin
hemisfrica que asumieron los Jefes de Estado y de Gobierno de 34 pases en la Cumbre de Miami de 1994.
Creemos que ha llegado la hora de no seguir especulando con simples generalidades, y darle la mxima difusin
y debate a la propuesta que actualmente se est discutiendo al interior del Grupo de Ro: el Proyecto de Tratado
que dara nacimiento a la Comunidad Latinoamericana de Naciones. Propuesta nacida en la ms inobjetable
legitimidad poltica regional en el seno del Parlamento
Latinoamericano, tiene, como veremos, los perfiles principales que nuestra regin precisa en las circunstancias
presentes y donde el debate plural de los diversos sectores podra aportarle un enriquecimiento maysculo.
El antecedente de este gran proyecto regional lo encontramos en la creacin del "Pabelln Latinoamericano", que
se enarbol por primera vez en la ciudad de Lima en julio de 1965 con motivo de una de las reuniones del
Parlamento Latinoamericano. Este acontecimiento marc, indudablemente, un hecho sin precedentes en la
moderna historia poltica de la regin, ya que ha nacido el primer smbolo tangible, la bandera, de la futura unidad
latinoamericana. Se trata de un campo rectangular de color azul, en cuyo centro se ubica la figura de un globo
terrqueo blanco con un mapa verde de Amrica Latina. Ramas de laurel verde semirodean, desde abajo hacia
arriba, la figura del globo.
Luego, en 1971, la Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano aprob el primer Proyecto de Tratado de
lo que se dio en denominar la Comunidad Econmica Latinoamericana. Este proyecto, presentado despus a los
gobiernos de la regin, se erigi como el primer diseo global de una comunidad econmica y poltica que
buscaba concretar, como instrumento jurdico internacional, los principios, objetivos e instituciones de una gran
Comunidad Latinoamericana. Sin embargo, la presentacin de este Proyecto en 1971 se hizo en un difcil
contexto regional, en medio de las sucesivas apariciones de regmenes militares y de facto, que impidieron su
discusin al ms alto nivel. Cuando el clima poltico de la regin regres nuevamente a los cauces de la
democracia representativa, se reformul el anterior proyecto adecundolo a las nuevas circunstancias de la
dcada de los 90 bajo el nombre de proyecto de Comunidad Latinoamericana de Naciones (CLAN). Su
presentacin se hizo como la propuesta ms lograda de las aspiraciones de nuestros pueblos para la prxima
constitucin de una verdadera comunidad econmica, poltica, social y cultural entre los pases latinoamericanos.
Debe tenerse presente que el Proyecto constitutivo de la Comunidad Latinoamericana de Naciones fue
formalmente entregado a los Cancilleres del Grupo de Ro el 22 de mayo de 1995, con lo cual se inici su estudio
y discusin al ms alto nivel. El 11 de diciembre de 1995 se instal el Comit de Alto Nivel creado por los
Presidentes latinoamericanos para "proponer un cronograma de trabajo y promover los estudios necesarios para
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la constitucin de la Comunidad Latinoamericana de Naciones". En la X Cumbre de Jefes de Estado y de

Gobierno del Grupo de Ro celebrada en Cochabamba, Bolivia, del 31 de agosto al 4 de setiembre de 1996, los
mandatarios resaltaron, en su declaracin final, la constitucin del Comit de Alto Nivel creado el ao anterior,
encomendndole que sus estudios sean sometidos oportunamente a los gobiernos nacionales. De producirse
prximamente la aprobacin presidencial de este Proyecto estaramos presenciando un verdadero hito en la
historia del continente, de cara a emprender los grandes desafos del prximo siglo.
Y es que nos parece necesario insistir en el hecho que latinoamrica desunida es altamente dependiente de las
polticas originadas externamente, por las graves realidades que tiene que afrontar, como el dbil crecimiento de
su PIB frente a un aumento demogrfico que incrementa la marginalidad que afecta a casi 300 millones de
personas, el peso negativo del pago de la deuda externa, la inflacin que ha disminuido pero que an es alta en
algunos pases, la brecha cientfico-tecnolgica, el desempleo, la violencia y el deterioro moral.
En cambio, latinoamrica unida puede acelerar la solucin a sus mltiples problemas, aprovechando su gran
potencialidad: 20 millones de kms. cuadrados; su posicin geopoltica pacfica, atlntica, caribea y mediterrnea;
un mercado de casi 500 millones de habitantes y un PIB de 1,200 billones de dlares que, eficientemente
estructurado, le permitir un crecimiento interno autosostenido y una capacidad anual de comercio exterior
ampliamente fortalecida.
4. CUALES SERIAN LOS OBJETIVOS DE LA COMUNIDAD LATINOAMERICANA DE NACIONES?
Debemos recordar que en la actualidad tiende a predominar en la regin un nuevo concepto de integracin con
claro enfoque exterior, competitivo en lo econmico y basado en la vigencia de regmenes democrticos en lo
poltico. Los diversos sectores polticos, sociales, culturales y econmicos de la regin podran promover un gran
debate, bajo estos importantes lineamientos conceptuales, en torno al significado y caractersticas de la futura
CLAN.
Como se reitera en los fundamentos de este Proyecto, polticamente la Comunidad buscara fortalecer y defender
la democracia, la libertad, la justicia social y los Derechos Humanos establecidos en las Constituciones
latinoamericanas, en la Declaracin de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y
Convenciones complementarias. Slo los gobiernos que tengan su origen en elecciones populares, libres y
transparentes y que estn asegurando a sus pueblos el total ejercicio de sus Derechos Humanos, podrn
representar a sus pases en la Comunidad. Adems, se prev la implementacin de una ciudadana comn.
En lo econmico, la Comunidad trabajara por un crecimiento autosostenido de su PNB debidamente equilibrado
con lo social y lo ecolgico; un mercado comn de personas, capitales, bienes y servicios y las medidas
monetarias correspondientes; una poltica de comercio exterior de apertura, debidamente negociada, que permita
a la regin diversificar y fortalecer su produccin y exportaciones y una poltica antiinflacionaria, que defienda el
valor real de las monedas.
En lo social, la Comunidad debera fomentar una poltica de generacin de empleo, de fortalecimiento de la
economa solidaria y de erradicacin de la pobreza absoluta.
En lo internacional, se buscara la convergencia de las polticas exteriores de los Estados Miembros, para
convertir a la Comunidad en un bloque con influencia mundial, con el fin de defender sus intereses y trabajar por
un Nuevo Orden Internacional, basado en la justicia social que asegure la paz mundial y el progreso, necesarios
para disminuir el armamentismo y lograr que un porcentaje razonable de las economas que l generar, se
utilice para la erradicacin de la pobreza en la regin. Tambin se debera orientar al respeto a la
autodeterminacin de los pueblos, el cumplimiento de los Tratados Internacionales y la adecuacin de los
Organismos Internacionales a ese Nuevo Orden Mundial.
En lo ecolgico, velara por la defensa de las grandes cuencas hidrogrficas y bosques de la regin, diseando
una poltica para la conservacin de la Amazonia, vital para la supervivencia del gnero humano en el planeta.
Adems, se debera prever que la Comunidad elaborase polticas educativas, cientficas y tecnolgicas para
fortalecer el mercado comn del conocimiento, de comunicacin social e integracin territorial, convergentes para
lograr los objetivos que todos nuestros pases comparten. Tambin la Comunidad debera fortalecer y crear los
incentivos para que los sectores privados y organizaciones no gubernamentales, participen activamente para
coadyuvar al logro de sus fines.
5. A MANERA DE REFLEXIONES FINALES
En Amrica Latina se vive un momento de grandes expectativas ante el vigoroso resurgir de una serie de
esquemas de integracin subregionales, especialmente en Amrica del Sur, que buscan coadyuvar en la tan
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ansiada recuperacin econmica. La propuesta de los Estados Unidos para formar en todo el hemisferio una ZLC
est produciendo en los pases latinoamericanos un replanteamiento profundo en sus tradicionales esquemas de
accin. Por primera vez en la historia continental, las dos grandes potencias del norte - Estados Unidos y
Canad- han accedido a participar en un proceso de integracin econmica con los vecinos pobres del sur. Esto
implica que, al menos en lo econmico, el lenguaje de la integracin para Amrica Latina en el prximo siglo ya
no sea exclusivo de la regin, sino pensado con un criterio hemisfrico. Ojal que estas futuras negociaciones se
pudiesen hacer desde un bloque latinoamericano nico y polticamente estructurado, en lugar de la tradicional
tendencia a las negociaciones individuales o de pequeos grupos de pases.
En este contexto, la puesta en marcha de la Comunidad Latinoamericana, en la medida que articule
efectivamente nuestros intereses y necesidades comunes, se transforma en la mejor va para que nuestros
pases puedan negociar ventajosamente la conformacin de una ZLC continental con las dos potencias
mundiales de Amrica del Norte. Mientras tanto, el trabajo previo de fortalecer un gran bloque econmico en
Amrica del Sur puede resultar un importante elemento impulsor de este gran Proyecto.
Para concluir, quiero reproducir aqu los lcidos comentarios del congresista uruguayo Juan Adolfo Singer, quien,
con una contundencia inobjetable, nos presenta en pocas lneas lo que ha significado para nuestros pases
pensar en pequeo y sin una posicin conjunta frente a los planteamientos esbozados por las grandes potencias:
"...Venimos pagando costos econmicos tambin cada vez ms altos porque en el proceso de mundializacin de
la economa la nica respuesta para el desarrollo es la unidad regional. De ahora en ms el comercio
internacional estar regido por la reciprocidad regional y cuanto quede fuera de ella ser pauprrimo. Un dato
comparativo, poco difundido, puede dar una idea de los costos econmicos que Amrica Latina viene pagando
por no estar integrada: Blgica tiene 30,000 km2. de superficie territorial y 10 millones de habitantes, pero exporta
ms que toda Amrica Latina junta, desde el Ro Bravo al Cabo de Hornos, con 21 millones de km2. y 460
millones de habitantes. Es increble pero esta es la realidad que no ha sido suficientemente asumida!"
Creo sinceramente que ha llegado el gran momento de poner las palabras en accin. Desde esta tribuna que tan
generosamente el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) me ha brindado, quiero reiterar mi
percepcin de que hoy ms que nunca el tema de la integracin latinoamericana debe tener la mxima prioridad
en las agendas de nuestros pases. Nuestros anhelos y las exigencias de la realidad as lo demandan.
MERCADOS DE TRABAJO, COMPETITIVIDAD, Y CONVERGENCIA
Rolando FRANCO
Director de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).
Armando DI FILIPPO
Funcionario de la Divisin de Comercio Internacional de la CEPAL.
1. RESUMEN
La revolucin tecnolgica actual, est promoviendo una mayor integracin de la economa mundial y un decisivo
acercamiento de las reglas de juego (multilateralismo global y regionalismo abierto) que norman el proceso.
En el escenario econmico pretrito, el comercio internacional de bienes era fundamentalmente de tipo
intersectorial y responda a una asignacin de recursos que intentaba explicarse con la racionalidad de las
ventajas comparativas derivadas de las diferentes dotaciones de factores entre pases. Se prevea una
convergencia en las remuneraciones de los factores productivos y en especial una tendencia a la igualacin de
los niveles salariales entre naciones.
En vez de converger, los niveles de vida y los salarios reales tendieron a diverger a lo largo de este siglo,
especialmente entre el "norte" y el "sur". Los supuestos especialmente irreales del modelo de convergencia,
incluan alternativas tecnolgicas (funciones de produccin) idnticas entre todos los pases, y mercados
internacionalmente abiertos donde prevalecan condiciones estticas de competencia perfecta. En la prctica la
concentrada distribucin internacional del progreso tcnico determin enormes diferencias en las productividades
laborales medias en cada pas y en sus ritmos de crecimiento, las que se convirtieron en la explicacin
fundamental de las diferencias salariales entre pases.
En el marco de la actual revolucin tecnolgica, el nuevo escenario econmico internacional incluye una
liberalizacin ms amplia de las corrientes de capital productivo, y de tecnologa, con estrategias de desarrollo
abierto, apoyadas en las ventajas competitivas de las naciones y de las empresas. En lo esencial esas ventajas
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dependen ms que nunca de la asimilacin de las nuevas formas de progreso tcnico. En los pases
desarrollados los trabajadores no calificados estn sufriendo el impacto de estos nuevos escenarios.
Las opiniones aqu expresadas son de la exclusiva responsabilidad de sus autores.
La acumulacin de capital con fuerte incorporacin de progreso tcnico y calificacin laboral en un marco de
equidad (es decir el desarrollo econmico) seguirn siendo las variables explicativas fundamentales, en los
esfuerzos de los pases en desarrollo por reducir las distancias salariales con el mundo desarrollado.
Estos resultados no tienen porqu surgir espontneamente del proceso de integracin sea a nivel mundial o
regional, y requieren de una intervencin estratgica orientada a asimilar los frutos de la presente revolucin
tecnolgica, especialmente a travs de la calificacin de los recursos humanos. Un componente decisivo de esa
estrategia atae a la recalificacin de la fuerza de trabajo para una mejor absorcin de las tecnologas
emergentes. En Amrica Latina los acuerdos de integracin econmica pueden contribuir a promover estos fines.
1. VENTAJAS COMPARATIVAS NACIONALES Y CONVERGENCIA SALARIAL
La teora de las ventajas comparativas en sus versiones acadmicamente ms difundida (Heckscher 1919, Ohlin
1933, Samuelson 1948, etctera) prevea que las economas abiertas al comercio mundial se especializaran en
la exportacin de aquellos bienes cuya produccin resultaba intensiva en el uso de los factores productivos
relativamente ms abundantes. A travs del comercio de bienes deba producirse una convergencia mundial en la
remuneraciones de los factores productivos. En particular los salarios deban tender a igualarse en todas las
naciones que participaran de un sistema de comercio libre. Para que estos efectos convergentes tuvieran lugar
no se necesitaba de la movilidad internacional de los factores productivos.
Si se incluye la hiptesis de la movilidad internacional de los factores productivos, un segundo mecanismo
equilibrante de los mercados de trabajo bajo las mismas premisas estticas anteriores, es el de las migraciones
internacionales, desde las regiones de mayor abundancia relativa de fuerza laboral y ms bajos salarios, hacia
las de mayor escasez relativa y mayores salarios. Tambin de manera explcita o implcita se supone que las
alternativas tecnolgicas son las mismas, y los cambios en los procesos productivos responden a cambios en las
dotaciones relativas de factores producidos por las migraciones laborales. Estas afectan la productividad marginal
del trabajo en los lugares de origen y destino hasta lograr su igualacin internacional y, por lo tanto, la
convergencia de los salarios.
Aunque menos examinado por la literatura acadmica, el tercer mecanismo capaz de promover la convergencia
de los niveles salariales, dentro de la lgica de las ventajas comparativas estticas es el de la movilidad
internacional del capital productivo. Si ste migra desde las regiones en que es abundante (baja productividad
marginal) hacia las que es escaso (mayor productividad marginal), acrecentar su rentabilidad. A medida que este
desplazamiento internacional contine su rentabilidad tender a converger.
2. INADECUACION DE LA TEORIA Y DIVERGENCIAS SALARIALES
Huelga decir que la esperada convergencia no se cumpli y a lo largo del siglo veinte se fue verificando una
creciente divergencia de salarios y de niveles de vida entre las naciones desarrolladas y aquellas en desarrollo.
La relacin estimada entre el ingreso per capita de los pases ms ricos y el de los ms pobres se ha
incrementado desde 11 en 1870, a 38 en 1960 y a 52 en 1985. (Banco Mundial, 1995: 53).
El modelo supona que las opciones tecnolgicas disponibles eran determinadas, inmodificadas, e idnticas en
todo el mundo y slo se diferenciaban por la diferente dotacin de factores (capital productivo, trabajo, recursos
naturales) que eran utilizados en los procesos productivos concretos; tambin supona la plena transabilidad de
todas las mercancas y no tomaba en cuenta la existencia de bienes y servicios que no son comerciables
internacionalmente; asimismo postulaba condiciones de competencia perfecta con una fluida movilidad y
adaptabilidad de los factores productivos a distintos procesos econmicos. Adems en la prctica existan
barreras al comercio derivadas tanto de los altos costos de transporte como de las trabas impuestas por las
autoridades econmicas en estrategias de tipo proteccionista. En particular los movimientos de capital y de
trabajadores entre naciones han estado sujetos a estrictas barreras institucionales. Aunque las barreras a los
movimientos de capital se han levantado rpidamente con el proceso de globalizacin actual, las restricciones al
movimiento internacional de trabajadores han tendido a agudizarse.
En adaptaciones ms recientes de la teora de las ventajas comparativas (Banco Mundial, 1995: 55) se ha
reconocido la importancia decisiva de la calificacin laboral. Para testarla se incluye una regresin que asocia dos
pares de variables: de un lado los pases se dividen entre los que exportan ms manufacturas y los que exportan
ms materias primas; y del otro se distingue entre los pases que tienen abundancia de tierra y baja calificacin
laboral, y los pases relativamente escasos de tierra y ms calificacin laboral.
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El resultado confirma que los pases ms escasos en recursos naturales y ms abundantes en calificacin laboral
tienden a registrar un contenido ms alto de manufacturas en sus exportaciones, en tanto que los mayores
exportadores de materias primas son abundantes en recursos naturales pero con carencias en la calificacin
laboral.
Aunque esta adaptacin es un paso hacia el realismo en los supuestos, la prediccin de la convergencia en las
remuneraciones salariales depende de otras premisas del modelo de proporciones factoriales, especialmente del
supuesto de que las tecnologas son idnticas e inmodificadas, y que la competencia es perfecta. Pero en el
mundo de hoy la competencia, especialmente a nivel internacional, se verifica esencialmente a travs de la lucha
por prevalecer en el campo tecnolgico, y el control monoplico u oligoplico de nuevos productos y procesos
est en el meollo de esta forma de competir, muy distante de las premisas de la competencia perfecta.
La parte mayoritaria y ms dinmica del comercio internacional actual es de tipo intraindustrial e intrafirma con
decisiva intervencin de empresas transnacionales. Este comercio tiene lugar especialmente entre economas
altamente desarrolladas y se funda en el aprovechamiento de rendimientos crecientes a escala derivados de la
especializacin intrasectorial. Las economas desarrolladas han registrado una convergencia en sus niveles de
vida, pero sus proporciones factoriales suelen ser semejantes y las razones por las cuales comercian, no son las
que el modelo aqu examinado ha tomado en consideracin.
Otra parte del comercio internacional es de tipo interindustrial y se verifica esencialmente en el eje norte sur. Este
tipo de comercio da lugar a una especializacin que permite reflejar la abundancia relativa de recursos naturales
y/o de fuerza laboral no calificada de algunos pases en desarrollo. La teora de las proporciones factoriales se
apoya en la existencia de este tipo de especializacin, pero no sirve para especificar las condiciones de mercado
y de competencia en que este comercio (del tipo centro-periferia) tiene lugar. En particular tampoco rigen
opciones tecnolgicas (funciones de produccin) iguales ni competencia perfecta en los mercados de factores o
de productos. De aqu que la convergencia salarial entre pases desarrollados y pases en desarrollo no se haya
producido.
En resumen, paradjicamente la convergencia salarial y de niveles de vida ha tendido a producirse entre los
pases desarrollados que comercian intraindustrialmente bajo condiciones ms alejadas del modelo de las
proporciones factoriales, pero no se ha producido en el comercio entre el "norte" y el "sur" que s se funda en las
proporciones factoriales pero no se ve reflejado en la teora esttica del mismo nombre.
3. UN NUEVO ESCENARIO ECONOMICO MUNDIAL
El proceso de globalizacin econmica puede verse como el avance complementario de procesos de
transnacionalizacin empresarial y de internacionalizacin (o apertura) de las economas nacionales.
Estos procesos, junto con las reglas de juego que constituyen su emergente normativa, han cambiado el
escenario econmico internacional y han acelerado el proceso de integracin de la economa mundial.
La causa principal de estas mutaciones radica en ltima instancia en la propagacin de las tecnologas de la
informacin, que est generando un creciente impacto sobre las modalidades de organizacin, gestin, y
relacionamiento empresarial en los planos local, nacional, e internacional.
A nivel internacional el espectacular descenso de los costos del transporte y de las telecomunicaciones, junto con
el incremento de las potencialidades telemticas, han contribuido a redefinir la especializacin productiva de
naciones y regiones, impactando la divisin internacional del trabajo. Paralelamente los avances de la
biogentica, estn cuestionando las ventajas comparativas naturales detentadas por algunos pases en el mbito
agrario.
En el escenario mundial emergente aumenta la movilidad internacional de la tecnologa. Los principales
protagonistas de estos nuevos procesos son las Empresas Transnacionales (ETs) que fomentan el comercio
intrafirma e intraindustrial a travs de sus filiales ubicadas en diferentes regiones del mundo. Las naciones
modifican su legislacin interna para conceder trato nacional a las ETs y para respetar sus derechos adquiridos
en el campo de la innovacin tecnolgica.
Aproximadamente un tercio del comercio mundial de bienes es intrafirma (entre ETs y sus filiales) y otro tercio,
aunque sea comercio en el sentido propio de la expresin, se verifica igualmente con la participacin directa de
las empresas transnacionales (UNCTAD, 1995).
En consecuencia, aproximadamente el 70% de comercio mundial, correspondiente a los flujos ms dinmicos se
ve fuertemente influidos por las estrategias de mercado de las Ets en la bsqueda de sus propias ventajas
competitivas. Estas son ventajas de internalizacin derivadas del comercio intrafirma, ventajas de propiedad
derivadas del aprovechamiento monoplico de nuevas tecnologas de proceso o de producto, y ventajas de
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localizacin (cercana a recursos naturales, infraestructuras accesibles, mano de obra barata, y proximidad con
grandes centros de consumo) (Dunning,1993).
4. VENTAJAS COMPETITIVAS NACIONALES Y CONVERGENCIA SALARIAL
Cabe preguntarse si la adquisicin de competitividad o el logro de ventajas competitivas por parte de las naciones
es un factor que influye directamente sobre los niveles de vida de la poblacin involucrada y si puede favorecer la
convergencia salarial a nivel internacional.
La CEPAL ha considerado que una economa en su conjunto puede considerarse competitiva si "en un marco
general de equilibrio macroeconmico tiene la capacidad de incrementar (o al menos sostener) su participacin
en los mercados internacionales con un alza simultnea del nivel de vida de la poblacin". La CEPAL asocia esta
definicin "macro" con otra "micro" segn la cual "se es competitivo cuando se consigue al menos, sostener los
patrones de eficiencia vigentes en el resto del mundo en cuanto a utilizacin de recursos y calidad del servicio o
producto ofrecido". Finalmente, la misma fuente observa que "la primera definicin implica a la segunda, por lo
menos en el mediano plazo, ya que slo es posible aumentar la participacin en el mercado internacional en un
contexto de salarios reales crecientes ("elevacin paralela del nivel de vida"), siempre que "la utilizacin de
recursos" para producir un bien determinado con una calidad similar al patrn internacional se asemeje cada vez
ms a la mejor prctica vigente en el mercado" CEPAL, marzo de 1990: 70).
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) sugiere que la competitividad "es la
habilidad de empresas industrias, regiones o reas geogrficas para generar, en un contexto de competencia
internacional, niveles relativamente altos de ingresos y empleo de factores, sobre bases sostenibles" (OCDE,
1994).
D Andrea Tyson, citada por Krugman (1994), la define como "nuestra capacidad para producir bienes y servicios
que satisfacen la prueba de la competencia internacional mientras nuestros ciudadanos disfrutan un nivel de vida
que es, al mismo tiempo, creciente, y sustentable".
Por ltimo Fernando Fajnzylber en la misma lnea de la definicin de CEPAL propone: "Desde una perspectiva de
mediano y largo plazo, la competitividad consiste en la capacidad de un pas para sostener y expandir su
participacin en los mercados internacionales, y elevar simultneamente el nivel de vida de su poblacin. Esto
exige el incremento de la productividad y, por ende, la incorporacin de progreso tcnico". (Fanjnzylber, 1988).
Las anteriores definiciones pueden restringirse al plano del comercio o ampliarse al mbito de otros mercados
crecientemente integrados como los de capital y tecnologa. En el plano del comercio la evidencia emprica es
bastante elocuente: existe una clara correspondencia entre el ritmo de crecimiento de los niveles de vida y el de
las exportaciones. El cuadro 1, muestra que, en el perodo 1980-1993, las regiones ms competitivas en el
mbito del comercio de bienes de acuerdo con este criterio son por orden de dinamismo: i) el este de Asia, ii) el
sur de Asia; iii) las economas de la OCDE agrupadas conjuntamente con independencia de su colocacin
geogrfica; iv) Amrica Latina y el Caribe; v) Africa Subsahariana; vi) medio oriente y Africa del norte.
El ordenamiento de las regiones es el mismo bajo ambos indicadores. En otras palabras, el crecimiento de la
competitividad comercial y el de los niveles de vida guardan correspondencia ordinal y parecen suponerse
recprocamente.
Cabra concordar con Fajnzylber y con CEPAL que, en plazos medianos y largos, el crecimiento de la
productividad laboral derivado de la introduccin sistemtica de progreso tcnico es el principal determinante
tanto del crecimiento de las exportaciones como del incremento de los ingresos medios en las economas
nacionales que compiten comercialmente.
Esta idea tambin est en el meollo de las consideraciones de Krugman cuando refirindose a la incidencia del
comercio de los pases desarrollados en sus niveles de vida observa que, la nica diferencia entre "productividad"
y "competitividad" radicara en el comportamiento de los trminos de intercambio. Tras calcular esa incidencia en
el caso de los pases desarrollados termina observando categricamente: "En cada caso la tasa de crecimiento
de los niveles de vida es esencialmente igual a la tasa de crecimiento de la productividad domstica -no de la
productividad en relacin con los competidores sino simplemente de la productividad domstica-. An cuando el
comercio mundial es mayor que nunca antes, los niveles nacionales de vida estn abrumadoramente
determinados por factores domsticos antes que por alguna competencia en los mercados mundiales" (Krugman,
1994: 34. Vase tambin Krugman y Lawrence, 1993).
La argumentacin de Krugman acenta dos puntos importantes, se refiere restrictamente al comercio
internacional sin incluir los mercados de factores, y a las particulares condiciones de economas desarrolladas
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(con niveles de apertura relativamente bajos al comercio internacional y trminos de intercambio bastante
favorables por el alto componente de manufacturas exportadas).
El tema del deterioro de los trminos de intercambio es bastante ms importante para economas en desarrollo
especialmente si son pequeas, exportadoras de productos primarios, y muy abiertas al comercio mundial. An
as cabria coincidir con Krugman (y con Fajnzylber) que a mediano y largo plazo el factor determinante es el ritmo
de incremento de la productividad derivado de la introduccin de progreso tcnico.
Antes de que la actual terminologa sobre competitividad macroeconmica fuera incorporada al debate, la CEPAL
puso de relieve en los aos cincuenta que lo socialmente significativo del tema de los trminos de intercambio
radicaba precisamente en la relacin entre los incrementos de la productividad domstica y su forma de
apropiacin internacional. El deterioro de los trminos de intercambio implicaba que las ganancias de
productividad se traducan en bajas de precios y no en alzas de remuneraciones reales para los exportadores de
productos primarios. Esto era atribuible por el lado de la demanda a la ms baja elasticidad ingreso de la
demanda mundial por estos productos, y a la escasa capacidad de los productores primarios para retener, va
incremento de sus remuneraciones reales, los frutos de la productividad incrementada. Lo opuesto aconteca con
las manufacturas exportadas por los pases altamente industrializados (CEPAL, 1951).
El principal factor que posibilit grandes diferencias de salarios reales y de niveles generales de vida entre los
pases desarrollados y en desarrollo fue, cabe reiterarlo, la mayor productividad laboral (y total) de los primeros
respecto de los segundos para la elaboracin de una misma linea de productos, con base en la apropiacin
cerrada de su tecnologa ms avanzada. En trminos ms simples, si una empresa estadounidense puede pagar
salarios 10 veces ms altos que una empresa mexicana del mismo rubro es porque su productividad laboral
resulta tambin, por lo menos 10 veces mayor. Mientras las naciones desarrolladas puedan guardar para s, ese
nivel tecnolgico superior, podrn mantener las diferencias de productividades y de salarios que han imperado
hasta hoy.
Las dudas y dificultades que plantea a los estadounidenses el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(NAFTA), surgen del desplazamiento del capital transnacional y de la tecnologa hacia Mxico, Amrica Central y
el Caribe para aprovechar las zonas procesadoras de exportaciones y el sistema de maquila con costos laborales
ms reducidos. En estas aprehensiones y debates respecto de la prdida de oportunidades de empleo
(especialmente del no calificado) no slo interesa la liberalizacin comercial, sino principalmente la movilidad del
capital transnacional hacia dichas subregiones.
5. TRANSNACIONALIZACION PRODUCTIVA Y CONVERGENCIA SALARIAL
El dato ms importante y diferenciador del nuevo escenario internacional es el desplazamiento cada vez ms
fluido del capital productivo y de la tecnologa, los que afectan directamente las productividades domsticas de
las regiones donde se instalan.
Respecto de la importancia directa de la produccin transnacional en la creacin de empleos y en la
convergencia internacional de los salarios, lo ms probable es que se consolide un circuito globalizado o
transnacionalizado de la produccin mundial en que la trasferencia de tecnologa se siga generalizando, con lo
que las diferencias de productividad del trabajo tiendan a reducirse. Con productividades convergentes los
salarios tambin deberan tender, tarde o temprano, a converger en estas actividades transnacionalizadas.
Pero dicho circuito no necesariamente puede llegar a poseer la potencialidad de arrastrar o absorber a la
creciente masa de trabajadores no calificados del mundo en desarrollo.
En Amrica Latina, segn estimaciones recientes, la Inversin Extranjera Directa (IED) ha crecido como
porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), pasando de menos del 1% en 1990 a 2,3% en 1993. En este ltimo
ao los pases que se indican han recibido los porcentajes siguientes: Argentina 5,25%, Costa Rica 4,88%,
Mxico 3,12%, Bolivia 2,89%, Chile 2,76%, Colombia 1,95%, Per 1,58%, Uruguay 0,98%, Ecuador 0,89%,
Venezuela 0,68% y Brasil 0,28% (CEPAL, 1996: 19). Especulando sobre escenarios futuros, no parece probable
que a travs de la mera propagacin de la IED, pueda lograrse un crecimiento significativo de la productividad
media en los pases en desarrollo, y mucho menos que se alcance la reversin de las tendencias divergentes en
los niveles salariales y de vida.
6. PAISES DESARROLLADOS: LAS DESIGUALDADES INTERNAS
Dentro de los propios pases desarrollados la propagacin de las tecnologas de la informacin est reduciendo
las oportunidades de empleo de los trabajadores de calificacin media o baja. Robert Reich (1993) ha propuesto
una categorizacin de ocupaciones que distingue entre los servicios simblico- analticos, los servicios rutinarios
de produccin y los servicios personales.
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Los servicios simblicos analticos (programadores y creadores de "software", altos ejecutivos, gerentes,
diseadores industriales, asesores internacionales, corredores de bolsa, investigadores de mercado, operadores
burstiles y cambiarios) absorben empleo de la ms alta calificacin con niveles crecientes de remuneracin. Por
oposicin los servicios personales y los rutinarios de produccin (junto con otros de menor gravitacin en el
sector pblico o la agricultura) absorben ms de mitad del empleo total, en estratos de calificacin baja o media
con ingresos relativamente declinantes.
La reduccin de las remuneraciones de los trabajadores menos calificados se ha producido en Estados Unidos
sin un incremento de las tasas de desempleo, porque la legislacin laboral vigente posibilita una mayor
flexibilidad salarial. El mismo fenmeno desigualizador de ingresos se est presentando en Europa Occidental,
bajo la forma de crecientes y persistentes tasas de desempleo abierto en vista de la mayor rigidez de sus normas
salariales. Bajo cualquiera de las dos modalidades el resultado tiende a ser una creciente desigualizacin en los
niveles de vida entre los trabajadores altamente calificados y el resto.
Las divergencias sealadas son bsicamente atribuibles a la propagacin de las tecnologas de la informacin. La
gran movilidad del capital productivo transnacional y de la tecnologa, estn agravando el problema al redistribuir
en grado creciente los empleos de baja calificacin desde las naciones desarrolladas hacia las en desarrollo
dentro de un determinado circuito de actividades que se globalizan. Como observa Thurow de manera algo
simplificadora pero muy elocuente: "En una economa global un trabajador puede ofrecer dos cosas: habilidades
o la voluntad de trabajar por salarios bajos. Como los productos pueden elaborarse por doquier, los individuos no
especializados que viven en sociedades ricas deben trabajar por los salarios de los individuos igualmente no
especializados que viven en sociedades pobres. Si no trabajan por esos salarios, las labores no especializadas
simplemente se trasladan a los pases pobres" (1992: 61).
En resumen, los principales damnificados por esta revolucin tecnolgica son los trabajadores no calificados. En
los pases en desarrollo una parte de ellos pueden incorporarse a actividades globalizadas que aprovechan su
disposicin a trabajar por salarios ms reducidos. Sin embargo estos circuitos no parecen evidenciar por ahora la
capacidad de incorporar masivamente a la oferta de trabajo de los pases en desarrollo y, como se ver en el
prximo punto para Amrica Latina, tambin hay indicios de que los nuevos mtodos productivos generan un
crecimiento del producto que no est siendo acompaado por el del empleo.
El impacto desigualizador ms abrupto puede producirse en los pases desarrollados, aunque los datos todava
no son concluyentes, comienzan a surgir voces de alarma que recelan de la creciente interdependencia
productiva actual. En un documento reciente observa Krugman, refirindose al debate en Estados Unidos: "Este
replanteamiento de la situacin mundial llev, adems, a que se prestara ms atencin a los efectos de la
competencia sobre la distribucin del ingreso dentro de los pases que a los efectos sobre la distribucin del
ingreso entre los pases". Recurdese que Krugman desestimaba el efecto de la competencia comercial sobre el
crecimiento de los niveles medios de vida de los pases desarrollados. Sin embargo, tiende a reconocer que: "El
motivo de preocupacin no es hoy si el ingreso real de las Amricas se ve afectado porque a otros pases les va
bien, sino si el ingreso real de las Amricas no se comparte con los trabajadores debido a las amenazas de la
competencia. Como se anot, este punto de vista es ms razonable pero puede ser fuente de dificultades cuando
se intenta promover un bloque comercial norte-sur, del tipo que sea, que incluya a los Estados Unidos y a los
pases latinoamericanos, pues es obvio que se va a considerar, correctamente, que estos pases son los
causantes de las presiones para disminuir los salarios y sueldos de los trabajadores de toda la regin" (1995: 25).
En suma, las aprehensiones actuales pueden terminar afectando las iniciativas integracionistas en el eje nortesur. Queda claro que los trabajadores no calificados del mundo desarrollado son los principales perdedores, pero
los procesos de transnacionalizacin productiva no alcanzan para generar un gran impacto ocupacional en los
pases en desarrollo. El punto sigue siendo entonces, el de los esfuerzos internos de esos pases por acumular
capital y asimilar tecnologa. Este punto se retoma a continuacin para el caso de Amrica Latina.
7. AMERICA LATINA, REFORMAS ECONOMICAS, EMPLEO Y SALARIOS
En sentido amplio las nuevas estrategias de desarrollo abierto a los procesos de globalizacin econmica
implican una convergencia en los estilos y polticas de desarrollo de la mayora de las economas
latinoamericanas. En todas ellas se verifican procesos de estabilizacin y reformas estructurales de orientacin
semejante.
Durante la fase proteccionista del desarrollo en Amrica Latina, las diferentes barreras comerciales determinaban
que los precios internos no guardaran correspondencia con los internacionales y pudieran sobrevivir actividades
cuya productividad laboral y eficiencia general eran claramente inferiores a las del mercado mundial. Con la
integracin a la economa global los precios internos de cada pas tienden a alinearse con los internacionales. En
92

condiciones ideales de plena apertura y liberalizacin slo deberan diferir por barreras naturales vinculadas a
costos de transporte, o en actividades que no son internacionalmente comerciables.
De manera algo burda puede decirse que, ceteris paribus, la competitividad de los productos de un pas aumenta
cuando se reduce la carga fiscal y laboral incorporada a los costos (y precios) unitarios de sus bienes transables.
Esta reduccin no slo beneficia a las empresas de capital nacional, sino tambin a las ETs que, en economas
abiertas, reciben trato nacional o se acogen a regmenes preferenciales.
En el marco del actual proceso de reformas, tanto las empresas como los gobiernos introducen modificaciones
organizativas y de gestin que reducen el costo laboral y fiscal de los productos que deben competir
internacionalmente.
La disminucin del dficit fiscal se ha traducido en una reduccin del empleo gubernamental, y en la privatizacin
de empresas pblicas frecuentemente acompaada por reducciones concomitantes del empleo.
El crecimiento del empleo privado no est compensando aquellas reducciones pues similares medidas de
racionalizacin de la gestin tambin se estn aplicando en este mbito. En particular el impacto de las
tecnologas de la informacin ya se est haciendo sentir. As, en Amrica Latina el crecimiento econmico se ha
tornado menos incorporador de fuerza de trabajo, especialmente en los estratos de bajo ingreso.
Al respecto se observa en una publicacin reciente: "El actual ritmo de crecimiento econmico est generando
menor nmero de empleos que el necesario para absorber la creciente fuerza de trabajo en una forma
productiva. Inicialmente este fenmeno se interpret como una consecuencia de las primeras fases del proceso
de reforma, pero ahora parece consolidarse, an en los casos en que dicho proceso est avanzado y las tasas de
crecimiento son altas. A la vez se mantiene o se acenta la heterogeneidad del empleo, tanto productiva como de
su distribucin en los hogares de los diversos estratos de ingreso" (CEPAL, 1995: 23).
Respecto de la diferenciacin en las tasas de desempleo segn estratos de ingreso el mencionado documento
contina: "En muchos pases la tasa de desempleo abierto en el primer decil (ms pobre) es cuatro o ms veces
superior a la tasa promedio de desempleo, en tanto que la correspondiente al 20% de hogares ms pobres la
supera en tres o ms veces...". Respecto del otro extremo de la distribucin seala: "En el 20% de los hogares de
ms altos ingresos, en cambio, el nivel de desempleo es muy bajo y prcticamente no vara de acuerdo con la
tasa global, comportamiento que revela su carcter de desempleo friccional" (CEPAL, 1995: 24).
Como se ve, tambin en Amrica Latina se acenta el deterioro relativo de las condiciones de empleo de los
estratos de menor educacin e ingreso. Podra hipotetizarse que los cambios en la organizacin mundial de la
produccin ya estn surtiendo significativo efecto en las principales capitales de nuestra regin y se agregan a
otros factores endmicos de larga data que han influido en el tema.
Paralelamente han emergido reformas en los regmenes laborales, previsionales y de proteccin social que
apuntan a la flexibilizacin de los mercados de trabajo.
En suma, el equilibrio de los mercados de trabajo y las convergencias salariales dependen bsicamente de dos
rdenes de factores: El primero est vinculado a la forma como se absorban y asimilen las nuevas tecnologas
para generar oportunidades de empleo a los estratos laborales de menor calificacin. Si la productividad de estos
estratos no crece, no existir posibilidad real de lograr convergencias progresivas en los niveles salariales ni en el
eje norte sur ni en el interior de ambos polos. El segundo orden de factores atae a los cambios institucionales
que afectan los regmenes de trabajo, de previsin, y de proteccin social, pues an con importantes crecimientos
de la productividad laboral no estn garantizadas las condiciones que posibiliten una propagacin
progresivamente equitativa de los frutos del progreso tcnico en todos los niveles salariales.
Respecto del progreso tcnico, la agudizacin de los problemas de empleo, podr paliarse en la medida que el
ritmo de crecimiento econmico se acelere con mayor inversin, especialmente en las actividades con mayor
creacin de empleos por unidad de capital. Cuanto ms alto pueda ser el ritmo de incorporacin de progreso
tcnico mayor debera ser el coeficiente de inversiones respecto del producto para evitar que el crecimiento
econmico deje de ir acompaado por el del empleo. Asimismo, cuanto mayor sea la absorcin de progreso
tcnico mayor deber ser la reorientacin y eficiencia del gasto social en capacitacin y reciclaje de la fuerza
laboral.
Respecto de las reformas laborales (flexibilizacin) y de la seguridad social, cuando stas son de carcter
regresivo tienden a fundarse esencialmente en una compresin de los salarios reales y/o de los costos laborales
por unidad de tiempo a travs de arbitrios tales como: la precarizacin de las modalidades contractuales, la
93

restriccin de las garantas laborales bsicas incluso las universalmente aceptadas, y el debilitamiento de las
garantas otorgadas por los sistemas de proteccin y seguridad social.
Por oposicin la flexibilizacin progresiva utiliza preferentemente otros mtodos para reducir los costos laborales
medios: i) un manejo de la previsin y de la seguridad sociales que, sin sacrificar derechos y garantas bsicos,
resulte ms eficiente y menos gravoso para el Estado, para los empresarios y para los contribuyentes en general,
ii) un adiestramiento y reconversin empresarial para aprovechar nuevas alternativas tecnolgicas. iii) una
recalificacin de la fuerza laboral para asignarla a las oportunidades de empleo en actividades tecnolgicamente
ms avanzadas, iv) una exploracin de formas participativas de organizacin productiva que estimulen la
responsabilidad y la creatividad de todos los recursos humanos.
8. CONVERGENCIA, INTEGRACION Y MERCADOS LABORALES
Los procesos y acuerdos de integracin emprendidos especialmente a partir de la dcada de los aos noventa,
son concordantes en su nueva lgica con un posicionamiento ms abierto y competitivo de las economas
latinoamericanas a nivel mundial.
Los acuerdos de integracin y cooperacin deben apuntar a lograr una convergencia de niveles de vida y
desarrollo tanto respecto de las economas del "norte" como en el interior de la propia Amrica Latina. Las
orientaciones progresivas de este proceso ms directamente vinculadas a los mercados de trabajo tienen que ver
con: i) Acuerdos sobre plataformas mnimas de respeto a derechos y garantas laborales universalmente
reconocidos (evitando las formas del dumping laboral); ii) Cooperacin en materia de formacin profesional y
calificacin humana, para usar ms eficientemente recursos educacionales escasos, aprovechando economas
de escala y especializacin en este campo; iii) Coordinacin de polticas migratorias en el mbito laboral,
orientadas a facilitar un mejor equilibrio de los mercados laborales ampliados. iv) Convergencia, coordinacin y si
es posible armonizacin de las regulaciones laborales, previsionales y de seguridad social entre los pases que
se integran.
Acciones como las enumeradas en el prrafo anterior ataen a la organizacin del mercado de trabajo en el
plano sociolaboral aprovechando opciones de cooperacin e integracin entre pases miembros de un mismo
tratado. En Amrica Latina es posible encontrar clusulas y mecanismos institucionales de ese tipo en varios
acuerdos subregionales vigentes (Di Filippo y Franco, 1996).
Sin embargo, como reiteradamente se ha sealado en estas pginas, la convergencia en los niveles salariales
medios slo puede darse en un marco de progresividad, si surge como una consecuencia de la convergencia de
los ritmos de desarrollo econmico en un "juego de suma positiva".
Los tratados de integracin regional tambin pueden plantearse acciones en tal direccin. Por ahora, el nico
precedente corresponde a tmidas clusulas preferenciales en el mbito comercial que los pases ms
desarrollados de la regin han concedido a los de menor desarrollo.
El nico Tratado vigente que se ha propuesto explcitamente una mayor convergencia y coordinacin en los
resultados econmicos y en los ritmos de desarrollo de sus pases miembros es la Unin Europea (UE). La
eficacia de este tipo de objetivos supone un salto cualitativo en el grado de profundidad de los Tratados. En
particular requiere rganos supranacionales de decisin que dispongan de presupuestos alimentados
regularmente desde fuentes fiscales estables originadas en los pases miembros. Los Fondos Estructurales de la
UE apuntan precisamente a estas tareas de convergencia y cohesin social, fomentando el desarrollo de
regiones desfavorecidas, la reconversin de empresas no competitivas, y las diferentes formas de la calificacin
humana.
9. CONCLUSIONES
Las perspectivas de una igualizacin salarial entre regiones desarrolladas y en desarrollo, no se han cumplido a
lo largo de este siglo. De otro lado, la convergencia ha tendido a verificarse entre los ingresos
94

medios de los pases desarrollados cuyo comercio tiene un alto y creciente componente intraindustrial e intrafirma
con decisiva participacin de las ETs.
La propagacin internacional de las tecnologas de la informacin crea circuitos transnacionalizados de capital
productivo que favorecen el empleo y elevan el salario de trabajadores no calificados del mundo en desarrollo, pero
su impacto ocupacional directo es cuantitativamente limitado. El beneficio ms importante radica en la asimilacin
tecnolgica de estas experiencias por parte de los pases receptores.
Sin embargo estas mismas tecnologas pueden estar generando una creciente desigualizacin salarial en el interior
de los pases desarrollados, la que se vera agravada (en un grado an insuficientemente determinado) por la
competencia de los trabajadores no calificados del mundo en desarrollo. De acrecentarse, estas aprehensiones
pueden incidir desfavorablemente en las iniciativas integracionistas en el eje norte-sur.
De otro lado los procesos de integracin entre economas de desarrollo semejante, fundados en un crecimiento del
comercio intraindustrial y en una transnacionalizacin y entrelazamiento de sus actividades productivas, puede
estimular una dinmica compartida de crecimiento de la productividad y la competitividad internacional. Esta
observacin puede aplicarse no slo a las economas desarrolladas sino tambin a las de desarrollo intermedio
como muchas de las latinoamericanas.
En cualquier caso, la clave del desarrollo econmico, sigue radicada en los esfuerzos nacionales internos por
acrecentar la inversin productiva y asimilar la tecnologa emergente con base en una creciente educacin y
calificacin humanas.
Estos irremplazables esfuerzos internos pueden verse facilitados y potenciados, por acuerdos de cooperacin e
integracin tendientes a promover la convergencia y la cohesin social entre economas de desarrollo semejante.
En el mundo desarrollado estos acuerdos constituyen una realidad concreta en el caso de la UE. En Amrica Latina
se carece de la base institucional y de los recursos para emular dichos logros, pero el camino est abierto para
plantear iniciativas ms modestas que avancen en la misma direccin.
CUADRO 1
PNB PER CAPITA, EXPORTACIONES, Y TERMINOS DE INTERCAMBIO (Tasas anuales de crecimiento e ndices)
1980-93 tasas anuales de crecimiento
ndices 1979=100
Export.
PNB per cap.
Trminos de
intercambio
Asia del Este y Pacfico
10,8
6,4
101
Asia del Sur
7,3
3,0
96
Economas desarrolladas
5,1
2,2
99
Amrica Latina y el Caribe
3,4
-0,1
97
Africa Subsahariana
2,5
-0,8
95
Medio Oriente y Africa del Norte
-1,0
-2,4
98
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96

LA COHESION SOCIAL, LA INTEGRACION REGIONAL Y LOS EFECTOS DE LAS POLITICAS DE

CONVERGENCIA
Enrique D'ANGELO
Director, Divisin Promocin Sectorial, Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Montevideo
1. INTRODUCCION
Amrica Latina est viviendo una etapa de ajustes econmicos, apertura de la economa, privatizaciones y
desaparicin del Estado como ente regulador y rbitro de diferencias, cuyos resultados son an inciertos dado que
estos ajustes no necesariamente van a significar una garanta de desarrollo econmico, equidad social, aumento de
la competitividad y consolidacin de las instituciones.
Si bien puede considerarse que se han logrado importantes avances en el plano de la estabilidad econmica y en
los niveles de exportacin, aunque en muchos casos de productos primarios o con escaso valor agregado, los
resultados en el mbito social dejan mucho que desear.
Al mismo tiempo los pases latinoamericanos han avanzado en algunos aspectos relacionados con la
competitividad, pero casi nada en los aspectos relacionados con el desarrollo y la integracin social; salarios bajos
que no permiten cubrir las necesidades bsicas, aumento de la desocupacin y la pobreza y un acceso cada vez
ms difcil a la salud y la educacin por parte de vastos sectores de la poblacin son pruebas evidentes de esta
situacin.
Bajo estas circunstancias ser cada vez ms difcil gobernar y la democracia latinoamericana, tan difcilmente
conseguida, correr peligro de desmoronarse; lamentablemente parecera que nos encontramos en una coyuntura
en la que la clase poltica considera que gobernar es simplemente administrar los factores econmicos, cuando en
realidad debera tratar de lograr la cohesin social y mediar frente a los intereses contrapuestos de los distintos
actores sociales, amen, obviamente, de procurar la transparencia en los actos de gobierno, problema ste que se
est constituyendo en un punto crtico frente a la sociedad.
Hay que tener en cuenta tambin que, repentinamente, se ha generalizado en el mundo, y en especial en la regin,
la importancia de mantener el sistema democrtico; esto sucede a partir de la revolucin ocurrida en el sector de la
informacin y el fcil acceso a la misma por parte de una gran mayora de la poblacin que as puede conocer lo
que sucede, no slo en su propio pas sino tambin en el mundo.
Si bien esto por una parte favorece la gobernabilidad en los regmenes democrticos, por la otra pondr en
evidencia las debilidades de esquemas econmicos que fallan reiteradamente en distintos pases. Bajo estas
circunstancias los agentes sociales no se resignarn a ser actores pasivos de las decisiones econmicas de los
gobiernos y menos an de los procesos de integracin.
2. CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD
La competitividad es difcil de definir y ms difcil an es el elaborar un indicador numrico representativo de la
misma, dada la variedad de factores que intervienen en su determinacin.
Por otra parte debe tenerse en cuenta que la competitividad es, fundamentalmente, un concepto relativo dado que
no interesa determinar un valor absoluto, sino los elementos que sirvan de comparacin con otras economas
competidoras; tambin debe notarse que la competitividad tiene un carcter dinmico, pues los factores que la
determinan cambian constantemente.
Se han ensayado varias definiciones para la competitividad; as la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE) estima que es el grado en que un pas puede, en condiciones de libre mercado, producir bienes
o servicios que superen la prueba de los mercados internacionales, al mismo tiempo que expande la renta real de
la poblacin en el largo plazo.
Para la Comisin de las Comunidades Europeas existen dos conceptos bsicos: por un lado la competitividad de un
pas se asocia a la capacidad de incrementar su participacin en las exportaciones en los mercados mundiales, y
por otra parte se entiende por competitividad la capacidad de sostener una tasa de crecimiento econmico sin que
se deteriore el saldo de su cuenta corriente.
El Foro Econmico Mundial, por su parte, en su informe sobre competitividad mundial de 1994, entiende a sta
como la capacidad de un pas o de una empresa para, proporcionalmente, generar ms riqueza que sus
97

competidores en los mercados mundiales. Esta nocin, que equipara el comportamiento de las empresas con el de
las naciones, ha sido objeto de crticas por parte de los analistas tericos del tema.
La competitividad ha sido objeto de dos tipos de anlisis: la competitividad referida a los precios y la referida a los
aspectos estructurales.
Suponiendo que los bienes son similares y que las condiciones de acceso a los mercados son similares, el precio
sera el factor fundamental de la posicin de un pas en los mercados internacionales.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que en el comercio de los pases industrializados, el principal factor de
competitividad ya no es el precio sino la diferenciacin del producto, la calidad y la existencia de canales
adecuados de distribucin.
Por otra parte, una disminucin de los precios relativos no siempre significa un incremento real en la competitividad
sino que puede estar asociada a la reduccin de mrgenes comerciales, lo que a la larga hara insostenible la
continuidad de la actividad econmica, en especial cuando esta reduccin se hace a expensas de mantener altos
precios en el mercado local.
El aunar el concepto de competitividad casi exclusivamente al precio corresponde a un anlisis de corto plazo;
diversos estudios muestran que pases cuya competitividad de precios est mejorando, no incrementaron sus
cuotas de mercado, lo que es conocido habitualmente como la paradoja de Kaldor.
El enfoque de la competitividad estructural parte de un anlisis ms global y de largo plazo, tratando de incorporar
factores relacionados con la calidad, la capacidad gerencial y la de la mano de obra, la capacidad para introducir
nuevos productos y procesos, estabilidad macroeconmica, etctera.
En la prctica es muy difcil obtener un indicador que sea capaz de incorporar todos los elementos mencionados,
por lo que en vez de un nico indicador de competitividad habra que hablar de distintos indicadores o ms bien de
una funcin de competitividad.
El Foro Econmico Mundial que es, sin duda alguna, la organizacin ms destacada en la realizacin de anlisis de
competitividad a nivel mundial y de manera sistemtica, utiliza para medirla 326 factores que van ms all del
anlisis econmico, incorporando elementos sociales tales como la educacin, la capacitacin de los recursos
humanos, as como determinados valores que hacen al comportamiento de la sociedad.
El Informe de 1994 enfatiza la importancia del factor humano en la competitividad y la necesidad de una
capacitacin amplia. Las empresas necesitan personal que tenga la capacidad de entender la lgica de los
negocios, an si estn en niveles bajos de jerarqua, es necesario en consecuencia ampliar el conocimiento a todos
los niveles, en vez de contar solamente con una lite directiva; en este punto es donde ms se nota la diferencia en
las estructuras empresariales de Japn y otros pases de Oriente con la de los pases occidentales.
Todo parece indicar que en el futuro la capacidad de competir va a ser determinada por la competencia de los
valores de cada pas. En Corea, por ejemplo, la sociedad tiene conciencia que debe competir, por eso, adems de
tener una serie de valores colectivos, trabajan 54 horas a la semana; en Europa y Estados Unidos, en cambio, los
valores son ms individuales; la sociedad se preocupa ms por vivir mejor y tener ms tiempo para la recreacin.
Este desbalance en los valores crea un desbalance en la competitividad, por eso es ms difcil competir con Corea
que con Estados Unidos.
El manejo de estos elementos "sociales" de la competitividad se ha dado en llamar la tecnologa blanda de la
competitividad; parece ser que cuanto ms se desarrolla un pas econmicamente, ms nfasis debe darse a la
parte blanda de la competitividad.
Es interesante echar una mirada al mencionado Informe de 1994 y a la posicin relativa, para cada uno de los ocho
factores de competitividad considerados, de los seis pases latinoamericanos incluidos (ver Cuadro anexo). Puede
observarse que, si exceptuamos a Chile, que en algunos factores ocupa posiciones intermedias, para el resto su
ubicacin es desalentadora, en especial en lo atinente a los elementos blandos de la competitividad.
En el "ranking" general los cuatro primeros puestos fueron ocupados por los Estados Unidos, Singapur, Japn y
Hong Kong, en ese orden; es interesante comparar estos resultados con los del Informe de 1991 donde esas
posiciones las ocuparon Japn, Estados Unidos, Alemania y Suiza.
Por otra parte se debe destacar que tambin se califican a los pases en funcin de su atraccin y su agresividad
en el mercado, elementos que a veces pueden confundirse pero son esencialmente diferentes. As, por ejemplo,
98

Irlanda es atractiva para los inversores pero sus empresas no son agresivas internacionalmente; el caso contrario
es el de Corea.
Finalmente incluye el informe confidencial de una encuesta a altos ejecutivos de empresas; del mismo se
desprende que la mayora opina que la competitividad depende fundamentalmente de la calidad, la tecnologa,
recursos humanos adecuados, economa libre y crecimiento de la economa nacional.
Para lograr una mayor competitividad es necesario reforzar la capacidad interna de innovacin con participacin
creciente de los agentes de la produccin y del conocimiento, as como propender a la incorporacin de tecnologa,
el uso adecuado de los recursos humanos y la explotacin racional de los recursos naturales.
Michel Porter ha dicho que la competitividad es un proceso dinmico en el cual la innovacin, sea de productos, de
procesos o de desarrollo de mercados, es un factor decisivo. En su enfoque, asimismo, Porter basa la
competitividad fundamentalmente en el comportamiento social.
Con esta visin, en el marco de la ALADI se ha firmado el Acuerdo Regional de Cooperacin Cientfica y
Tecnolgica que promueve la concrecin de iniciativas comunes y el establecimiento de un marco jurdico regional
que facilite el aprovechamiento de los resultados de la investigacin.
3. LA COHESION SOCIAL
La integracin latinoamericana, hasta el momento, ha avanzado casi exclusivamente por el estrecho camino de los
aspectos comerciales, aranceles, preferencias, excepciones, etctera. Este enfoque puramente mercantil de la
integracin es de corto plazo y se corre el peligro del fracaso si no se logran acuerdos firmes en los mbitos social y
poltico.
Si no se cambia este concepto, los pases latinoamericanos no podrn afrontar los desafos de un mundo en
transformacin.
La tarea que queda por delante para completar la agenda inacabada de la integracin es darle su dimensin social,
cultural y poltica mediante la incorporacin plena de la sociedad civil.
La convergencia, en cierto grado, de las polticas sociales, no slo es aconsejable sino que terminar siendo
imprescindible; la convergencia de estas polticas hace a la cohesin social de la regin y tambin a la
competencia.
Si bien anteriormente se mencion que el costo de los bienes y servicios no es, actualmente, el mayor factor de la
competitividad en el mercado mundial, es un aspecto que no debe descuidarse, sobre todo si se piensa en el
mercado regional que se conformara al perfeccionarse el proceso de integracin. Para una parte considerable de
los consumidores latinoamericanos el costo seguir siendo un factor importante de orientacin para sus decisiones.
En el pasado los altos niveles inflacionarios de muchos de los pases de la regin daban a las empresas un amplio
margen de maniobra para transferir, sin prdida de mercado, los mayores costos a los precios. Actualmente, con
niveles de inflacin muy bajos en muchos de los pases, es necesario tener un mayor control sobre los costos de
produccin.
Dentro de los costos de produccin tiene un peso importante, en los pases de la regin, el costo laboral. Este costo
laboral incluye dos factores: el costo derivado de los jornales o salarios y el derivado de la normativa nacional que
regula las prestaciones sociales y dems contribuciones patronales.
Hasta hace pocos aos la poltica salarial era, en Latinoamrica, casi exclusivamente resorte del estado;
actualmente la situacin ha cambiado, reducindose este rol cada vez ms con tendencia a derivar la discusin a
nivel de las empresas. Por otra parte, al intensificarse el proceso de apertura comercial, muchos pases estn
tratando de mantener la competitividad de su produccin adoptando polticas de flexibilizacin laboral, que
consisten bsicamente en la reduccin o eliminacin de ciertos beneficios sociales, en un intento de bajar los
costos, lo cual hasta el momento no ha mostrado resultados demasiado alentadores, pues puede constatarse que
productos de pases de la regin, con costos laborales bajos y procesados a partir de materias primas locales, no
alcanzan precios realmente competitivos frente a terceros pases.
En relacin al otro factor de costo, el relacionado con la normativa que regula lo que se ha dado en denominar
cargas sociales, depende exclusivamente de la legislacin nacional en la materia, muchas veces basada en
criterios antiguos originados en gobiernos de tipo nacionalista o populista.
En este sentido existe gran disparidad entre los pases latinoamericanos, si bien los clculos de la incidencia de las
cargas sociales, como porcentaje del costo salarial, es realizado en muchos casos por organizaciones
empresariales que tienden a sobrestimar la incidencia de dichas cargas, resulta evidente que se est en la mayora
99

de los casos a un nivel superior al de pases industrializados los que, por otra parte, brindan a su fuerza laboral
prestaciones eficientes, tales como jubilaciones, que permiten mantener un nivel de vida decoroso.
A modo de ejemplo, pueden mencionarse los siguientes valores para las cargas sociales, que si bien provienen de
diversas fuentes y con distinto grado de confiabilidad, dan una idea de las posibles diferencias. En 1994 estas
cargas representaban como porcentaje del costo directo de la mano de obra en Argentina, el 100%, en Chile el
53%, en la Unin Europea (UE) el 44%, en los Estados Unidos el 28% y en el Japn el 24%.
Aunque sera difcil armonizar los costos salariales pues ellos dependen principalmente de las polticas
macroeconmicas, puede comenzar a trabajarse en el campo de las polticas salariales y las prestaciones sociales,
tratando de hacerlas converger, caso contrario podrn aparecer factores distorsionantes de la competencia. Se
tiene como ejemplo la prdida de competitividad de los pases de la UE frente a los Estados Unidos; mientras en el
primer caso se ha tratado de garantizar el nivel de los salarios y an su crecimiento, en el segundo son flexibles y
se los tiene sujetos a la ley de oferta y demanda, lo que signific una prdida del 15% de su valor en 20 aos.
La nica accin regional relevante en bsqueda de la convergencia de las legislaciones en este campo lo
constituye el Proyecto de Cdigo Iberoamericano de Seguridad Social, preparado por la Organizacin
Iberoamericana de Seguridad Social, que fuera presentado en la Cuarta Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, realizada en Cartagena de Indias, en junio de 1994.
Anteriormente, las relaciones entre los actores sociales de la produccin, empresarios y asalariados, se
caracterizaban por una casi permanente situacin de confrontacin y desencuentro, en la que el Estado muchas
veces jugaba un papel paternalista y de rbitro. Hoy, con las polticas de apertura comercial, la internacionalizacin
y el creciente desempleo a nivel mundial, ya no son problemas que incumban exclusivamente a los empresarios.
Acciones que se insinan a nivel de las organizaciones internacionales, como el tratamiento del llamado "dumping
social", o la certificacin de las condiciones de seguridad laboral y salubridad en las empresas mediante una norma
internacional, si bien tendran como finalidad salvaguardar los intereses del sector laboral, probablemente puedan
desembocar en barreras paraarancelarias que a la larga afecten las exportaciones latinoamericanas.
Esta es, entonces, la oportunidad para buscar los caminos tendientes a lograr una mayor cohesin social y una
mayor solidaridad entre los agentes sociales del proceso de integracin.
En un mbito regional integrado, el desplazamiento de la fuerza laboral ser libre; por un lado puede pensarse que,
de no armonizarse estos aspectos podra haber un desplazamiento hacia los pases con mejores prestaciones. Por
otra parte, las inversiones estaran tentadas a radicarse en aquellos pases con mayor flexibilidad laboral, menores
prestaciones y por consiguiente, menores costos.
Podra darse el caso que pases con buena capacidad de desarrollo tecnolgico y atractivos por las condiciones y
el ambiente social que impera, se especializaran en producciones de alto contenido tecnolgico, con baja utilizacin
de mano de obra, pero muy calificada, provocando una migracin, desde los otros pases, de esa mano de obra,
mientras se dara el flujo a la inversa con la menos calificada, aumentndose as las diferencias sociales entre los
pases.
Pero no podemos reducir el problema de la cohesin social exclusivamente a los aspectos econmicos
relacionados con el factor costo salarial. Es necesario tener polticas educacionales comunes; en caso contrario
ser muy difcil el desplazamiento de profesionales y cientficos y la equiparacin de ttulos universitarios.
Es necesario, asimismo, el desarrollo de una poltica tecnolgica regional comn, as como alcanzar acuerdos en
reas afines como el lograr, por ejemplo, el patentamiento nico regional, adems de fomentar el desarrollo de
proyectos y programas comunitarios de desarrollo tecnolgico.
Deber procurarse, del mismo modo, dar una adecuada proteccin a los consumidores, que estn siendo objeto de
propagandas engaosas y muchas veces se encuentran indefensos frente a los abusos de las empresas, mediante
legislaciones nacionales elaboradas a partir de bases comunes.
En ese sentido mencionar que la ALADI est discutiendo con las autoridades de los Pases Miembros (PM) un
proyecto de acuerdo regional para la proteccin del consumidor, con el objeto de buscar la convergencia de las
acciones que se realizan en los mbitos subregionales.
Para completar la defensa del consumidor y no alterar la competitividad en el mercado regional, ser necesario
establecer leyes que armonicen las condiciones de la competencia a partir de criterios uniformes acordados por los
PM.
Finalmente, cabe preguntarse para qu o para quines es la integracin; la UE ha dado una respuesta a travs del
documento "Europa de los Ciudadanos", donde se refuerza la competencia comunitaria en materia de salud,
educacin, cultura y consumidores.
10
0

En relacin al bienestar de los ciudadanos, la experiencia de la UE demuestra que el libre juego de los factores
econmicos no puede asegurar por s mismo el acercamiento del nivel de vida de los ciudadanos de los pases y
que, por el contrario, tiende a actuar en detrimento de las regiones menos favorecidas, por lo que ha puesto nfasis
en el desarrollo de las mismas en vez de crear categoras de pases.
En el mbito regional, a partir del Tratado de Montevideo 1980 y del Acuerdo de Cartagena, se cre la figura de
Pases de Menor Desarrollo Econmico y un tratamiento preferencial para los mismos.
En la prctica, este tratamiento si bien ha tenido logros puntuales, no ha dado los resultados inicialmente previstos
y tal vez sea el momento de revisar este concepto y reemplazarlo por el de zonas marginales o deprimidas, lo cual
muy frecuentemente ocurre en las reas fronterizas, donde convergen los problemas de los pases limtrofes,
habitualmente sin ninguna de sus ventajas.
4. TRATAMIENTO DEL TEMA SOCIAL EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACION LATINOAMERICANOS
4.1 Grupo Andino (GRAN)
En el GRAN los rganos vinculados con los temas sociales eran el Consejo de Asuntos Sociales (CAS) y el
Consejo Asesor Econmico y Social (CAES).
El primero estaba constituido por los representantes de las instituciones gubernamentales encargadas de la
formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo de cada pas y tena funcin de asesoramiento.
El CAES, por su parte, tena por objeto vincular los sectores de la actividad econmica y promover la participacin
de los sectores sociales en el proceso de integracin. Estaba formado por tres representantes de los empleadores y
de los trabajadores de cada uno de los PM. Despus de varios aos de funcionamiento se evidenci la inoperancia
de este mecanismo, tal vez por la situacin de permanente confrontacin entre los dos sectores participantes.
A partir del Protocolo de Quito, que reform la estructura orgnica del Acuerdo de Cartagena, el CAS y el CAES
fueron sustituidos por los denominados Consejo Consultivo Empresarial y Consejo Consultivo Laboral.
4.2 Mercado Comn del Sur (MERCOSUR)
En el mbito del MERCOSUR se ha creado, por iniciativa de los Ministros de Trabajo, el Subgrupo 10 dedicado a
las relaciones laborales, empleo y seguridad social.
Este grupo est trabajando activamente mediante ocho comisiones que tratan: 1) Relaciones individuales de trabajo
y costos laborales; 2) Relaciones colectivas; 3) Empleo y migraciones laborales; 4) Formacin profesional y
certificacin de aptitud profesional; 5) Seguridad e higiene en el trabajo, 6) Seguridad social; 7) Sectores
especficos; y 8) Principios, derechos fundamentales de los trabajadores.
El referido grupo debera cumplir las siguientes etapas de trabajo: diagnstico o anlisis comparativo de los
regmenes existentes; identificacin de asimetras; y elaboracin de propuestas.
Por otra parte y por fuera de la estructura jurdica formal del MERCOSUR, en mayo de 1996 se constituy el Foro
Consultivo Econmico-Social (FCES) del MERCOSUR con la participacin de representantes de los sectores
empresarial y laboral, y de los consumidores en los casos de Argentina y Brasil.
4.3 ALADI
En el mbito regional abarcado por el Tratado de Montevideo 1980 se constituy, mediante Resolucin 97 del
Comit de Representantes, de fecha 22 de diciembre de 1988, el Consejo Asesor Empresarial (CASE), que se
reuni en cuatro oportunidades, siendo la ltima de ellas en octubre de 1992.
El CASE est formado por un representante del sector empresarial de cada PM, designado por los respectivos
gobiernos.
A la fecha, sus resultados no han sido satisfactorios, tal vez por la heterogeneidad de su composicin y de los
intereses que representaban, pues en algunos casos los pases eran representados por importadores y en otros por
exportadores o industriales que pertenecan a sectores muy diferentes.
En la actualidad la Secretara General est tratando de revitalizar este Consejo, mediante un cambio en su
estructura a partir de un enfoque sectorial.
Por otra parte, mediante Resolucin 171 de junio de 1993, se cre el Consejo Asesor Laboral (CAL) el que, hasta la
fecha, no se ha reunido.
10
1

Esta situacin debe atribuirse, en gran parte, a que su creacin coincidi con los fuertes cambios en las polticas y
estructuras econmicas de los pases, que afectaron fundamentalmente al sector laboral, por lo cual las prioridades
de sus dirigentes se orientaron a resolver los acuciantes problemas que provocaba la creciente desocupacin y
deterioro salarial, adems del permanente enfrentamiento con el sector empresarial.
Hoy, como ya se mencion, esa situacin de enfrentamiento tiende a desaparecer, pues los problemas que
enfrentan ambos sectores frente a la prdida de competitividad ante terceros pases requiere de soluciones
consensuadas.
La Secretara General considera que este es el momento de reactivar estos Consejos y eventualmente estudiar la
posibilidad de reunirlos en un nico Consejo que acte como asesor en las cuestiones sociales.
5. LOS ASPECTOS CULTURALES
La importancia de los aspectos culturales en los procesos de integracin es especialmente relevante en Amrica
Latina, pues la regin debe enfrentar duros desafos polticos, econmicos, sociales y tecnolgicos, tratando de
conservar, a la vez, sus valores tnicos, histricos y culturales.
Como ya se mencion anteriormente, la visin puramente econmica del proceso de integracin dej de lado los
dems factores que hacen a la cohesin de la regin. En ese sentido, la cultura ha resultado ser el factor ms
relegado en la agenda integracionista.
Hay que reconocer, sin embargo, que existen algunas iniciativas que intentan remediar esta situacin.
La ms importante es, sin duda, el Convenio Andrs Bello de Integracin Educativa, Cultural y Cientfica del cual
participan Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Panam, Per, Venezuela y Espaa.
El Convenio busca la integracin desde la perspectiva del hombre. Esta dimensin de la integracin consiste en
reconocer y desarrollar las potencialidades de los recursos humanos de la regin como complemento de los
acuerdos econmicos o comerciales.
La accin del Convenio se orienta al tratamiento de la interculturalidad promoviendo los valores de solidaridad,
tolerancia y respeto, y a la armonizacin de los sistemas educativos culturales y cientfico- tecnolgico de los PM.
Otra iniciativa regional ha sido la realizacin de Encuentros de Ministros de Cultura, habindose realizado ocho
hasta la fecha, de los cuales han surgido una serie de acciones en las que, hasta el momento, poco se ha logrado
avanzar.
En el marco de la ALADI, por otra parte, se firm en el ao 1988 el Acuerdo de Cooperacin e Intercambio de
Bienes Culturales, Educacionales y Cientficos que si bien es de carcter amplio, en la prctica se ha reducido a los
aspectos comerciales de las preferencias, en especial en lo referido a la industria editorial.
Esta suerte de despreocupacin en el proceso de integracin de la regin por concretar acciones decididas en el
campo cultural, contrasta con la posicin de los pases de la UE, que poseen disparidades notorias, en mantener
una suerte de cohesin cultural, lo que se ha puesto de manifiesto en la firme postura comunitaria en las
negociaciones de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) sobre productos audiovisuales por considerar que al
ser consumidor pasivo de los de los suministrados por otros pases se tendra no slo una dependencia econmica
sino tambin cultural.
La regin debe tomar conciencia de la importancia de incorporar decididamente los aspectos culturales en la
agenda de la integracin. Si bien no puede desconocerse que hay un elemento estrictamente cuantitativo en todo
proceso de integracin y que el flujo del comercio promueve el desarrollo, no deben olvidarse las palabras del
filsofo Julin Maras "nada humano es tan solo cuantitativo". El desarrollo del Siglo XXI, a no dudarlo, tendr un
carcter marcadamente cualitativo y el proceso regional de integracin no debe perder de vista esta caracterstica.
CUADRO
FACTORES PARA LA COMPETITIVIDAD
Argentina
Fortaleza
De La
Economa
Domestica
Interna
cionalizacin
Gobierno
Finanzas
Infra
estructura
Direccin
Empresarial
Ciencia
Y
Tecno
loga
Calidad
Mano
De
Obra
35
28
14
23
31
32
37
28
10
2

Australia
20
24
15
18
16
12
Austria
19
12
16
11
11
11
Blgica
16
10
38
16
15
17
10
14
Brasil
41
36
35
36
30
35
38
37
Canad
15
19
22
19
19
17
Chile
23
16
19
21
16
26
24
Colombia
32
37
17
29
36
27
28
29
R. Checa
36
27
31
37
40
40
25
38
Dinamarca
13
15
10
13
Finlandia
27
26
18
32
10
Francia
14
28
18
10
20
16
Alemania
12
12
12
Grecia
34
32
39
34
37
34
36
34
Hong K.
17
20
18
Hungra
39
38
36
38
34
39
40
35
India
22
33
27
27
41
33
29
40
Indonesia
25
34
24
30
32
36
30
33
11
23
17
23
22
17
15
24
20
41
35
35
25
22
25
Japn
19
24
Corea
39
30
39
29
31
18
20
Malasia
14
13
18
14
24
22
Mxico
30
31
10
31
28
26
32
31
Pases B.
17
25
12
10
14
N. Zelan.
11
25
12
21
13
Noruega
21
23
20
22
15
12
Filipinas
28
30
29
25
39
28
34
36
Polonia
38
41
40
40
38
41
35
32
Portugal
31
22
26
28
26
37
39
26
Irlanda
Italia
10
3

Singapur
16
Afr. del Sur
37
35
37
21
20
29
27
41
Espaa
29
15
32
33
22
30
23
27
Suecia
26
13
21
26
Suiza
10
18
11
Taiwn
17
11
20
27
21
15
19
Tailandia
21
14
33
23
31
23
Turqua
33
29
33
24
19
24
33
30
R. Unido
18
13
11
14
13
13
21
E. Unidos
Venezuela
40
40
34
41
25
38
41
39
BIBLIOGRAFIA CALDERON, Fernando

Gobernabilidad, competitividad e integracin social.
COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
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FORUM WORLD COMPETITIVENESS REPORT 1994
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HERNANDEZ LAOS, Enrique Mxico: competitividad y tipo de cambio.
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La ventaja competitiva de las naciones. (Ed. Vergara, 1991)
OECD'S INDICATORS OF INTERNATIONAL TRADE AND COMPETITIVENESS
Working Paper N 120
MERCOSUR: CONSISTENCIA DENSA O LEVE?
Roberto LAVAGNA
Director, ECOLATINA (Asesores Econmicos Asociados); ex-Secretario de Estado de Industria y Comercio Exterior de Argentina,
Buenos Aires.
10
4

1. EL MARCO GLOBAL
Estas notas tienen por objeto explorar, dentro del amplio tema de las "Races y el sentido del Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR)", algunos de los aspectos econmicos y de poltica internacional que hacen a las razones
estratgicas, oportunidades y desafos del acuerdo regional en el mundo globalizado de fin de siglo.
MERCOSUR es una realidad econmica, comercial y poltica que ha transitado exitosamente los 11 aos que van
desde el paso inicial en 1986 (1), superando coyunturas econmicas, polticas e internacionales cambiantes y no
siempre favorables. Ms an, es un xito as percibido internacionalmente, a punto tal que MERCOSUR es hoy una
imagen, una marca reconocida.
Complementariamente, la especial relacin Argentina-Brasil es ntidamente identificada como el "ncleo duro", los
pases "necesarios" en trminos del afianzamiento y continuidad del proyecto regional.
Por todo ello el proceso integrador puede justamente ser elogiado y aplaudido. Ello no quita que, a mi juicio,
estemos entrando en una etapa en que el MERCOSUR debe ser repensado si sus objetivos estratgicos han de
ser efectivamente alcanzados. Si MERCOSUR elige un curso de mnima, la agenda actual, compleja, cargada y
seriamente tratada, probablemente sea suficiente. Si por el contrario, se elige el curso de los objetivos estratgicos
esta agenda no basta y el ejercicio de repensarlo es una tarea esencial. Repensar significa evitar tres grandes
peligros: la autosatisfaccin paralizante o retardataria, la banalizacin, y la delegacin de la voluntad poltica en
fuerzas autnomas.
El primero de ellos no requiere demasiada explicacin. En un mundo competitivo y activo donde se disputan
inversiones productivas, no avanzar o no avanzar rpidamente es retrasarse.
Trabajo preparado para el Seminario "Mercosul e a Integrado Sul-americana: mais do que economia", Fortaleza,
diciembre 13-18 de 1996.
El segundo, el riesgo de la banalizacin, es dejarse llevar por caminos obvios en materia de regionalismo
comercial, donde el trmino obvio debe ser ledo como contrario a estratgico.
El tercero de los riesgos, el que tiene que ver con la voluntad poltica, pasa no slo por no perderla sino por impedir
que sta sea llevada inercialmente "en el sentido de la corriente" o por la no menos negativa reaccin -basada en
argumentos nacionalistas defensivos- de "ir en contra de la corriente".
El MERCOSUR existe por haber sabido fijar su rumbo en momentos claves. A veces ste coincida con la corriente
dominante, otras no, pero era fruto de una decisin deliberada y no de conformismo o simple retrica.
Dos fechas sirven para ilustrar esta decisin. En 1986, el momento fundacional del Acuerdo Argentina-Brasil luego
expandido -MERCOSUR- y en 1994, las decisiones fueron estratgicamente contra fuertes corrientes internas y
externas:
En 1986, ao del lanzamiento de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) y de la Ronda Regional de Negociaciones de la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), el multilateralismo era la voz dominante. Estados Unidos no haba entrado en la fase que "legitimara"
el regionalismo. No tena una poltica como la que desembocara luego en los acuerdos con Canad y ms
tarde con Mxico. La propia Comunidad Econmica Europea (CEE) pareca haber llegado a un punto de
empantanamiento. El regionalismo no estaba internacionalmente de moda y era considerado en la mejor de las
hiptesis como irrelevante y en la peor, como contrario a los procesos de multilateralizacin, como sucedneo
del viejo proteccionismo.
Sin embargo, se sigui adelante en el sentido de un regionalismo compatible con la apertura progresiva.
En 1994, numerosas fuerzas internas y externas influan para bajar el grado de compromiso diluyendo lo
alcanzado hasta el momento en acuerdos mucho ms globales con pases desarrollados (ejemplo: Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA)) y restringiendo el compromiso a una simple rea de libre
comercio en lugar de un mercado comn.
La ratificacin en Ouro Preto de las ideas iniciales eludieron estas tentaciones y el camino fcil de las mnimas
resistencias.
Simultneamente, en todo el proceso se supo interpretar las grandes y no modificables tendencias de la economa
globalizada. Respetando estas tendencias se combin la "asociacin preferente" con el concepto de "no
excluyente". La integracin preferente se articul as con una apertura global y con la permanente bsqueda de una
insercin en la economa global, jugando el rol de "global partners" en desarrollo, en plena compatibilidad con las
tendencias mundiales.
10
5

Repensar significa, en sntesis, hacer del MERCOSUR un proyecto ms denso que permita sacarle la mxima
potencialidad que tiene; darle un diseo estratgico global que no se lice, no caiga en el detallismo ni sea slo
superestructural, inters de unos pocos y alejado de la gente.
A esta altura del proceso la idea de "licuacin" est esencialmente ligada a la actual agenda externa del
MERCOSUR en el sentido que toda incorporacin plena o asociacin tiene dos efectos: uno, discriminatorio
respecto del resto de terceros pases; otro, disminuyendo el grado de preferencia intra bloque. Quizs sea
conveniente retener la idea de que "regionalismo abierto" o "regionalismo multilateral" no significa lo mismo que
"multilateralizar el regionalismo". El primero significa hacer de las preferencias regionales un recurso econmico
que se articula con una apertura progresiva. El segundo significa derogar las preferencias y disolver el regionalismo
en esquemas multilaterales. Ambos no son incompatibles pero decididamente los tiempos son diferentes.
La posibilidad de un excesivo "detallismo" tiende a relacionarse con la agenda interna. La identificacin,
aplanamiento y eventual eliminacin de asimetras en numerosas reas y temas puntuales o sectoriales, es un
proceso vlido y necesario, sin embargo es tambin consumidor de tiempo y recursos humanos y sobre todo,
puede derivar en una prdida de la visin global del proceso o hasta convertirse en una excusa para evitar
definiciones a ese nivel global. Armonizacin sistmica es diferente de la apresurada bsqueda de la igualacin de
polticas.
El carcter "super-estructural", alejado de la gente, puede darse si los ciudadanos no alcanzan a percibir que el
MERCOSUR es un instrumento til que, integrado a las propias polticas nacionales, mejora las posibilidades en la
bsqueda de un crecimiento participado. En sntesis, que no es un problema sino parte de la solucin.
2. REPENSANDO LA AGENDA
Dentro del marco antes planteado y desde una perspectiva ms estratgica que estrictamente funcional - como
agregado cualitativo y no como sustitucin de la agenda actual- vale la pena plantear algunos temas adicionales a
incorporar en una visin 2000, tanto en el plano econmico interno como en los del relacionamiento comercial
externo y de la poltica internacional (2).
En el plano econmico interno:
a.
b.
c.
Distribucin equitativa de los beneficios econmicos. No basta que el proceso de integracin no contradiga los
intereses presentes, de corto plazo, de sus miembros. Es necesario que, adems, los respete dinmicamente.
Si por accin o por omisin los argumentos estticos predominaran entre los miembros, el propio argumento en
favor del regionalismo y las polticas de discriminacin basadas en conceptos dinmicos perdera sustento. En
este sentido la "calidad" del comercio intra regional, su evolucin, y sus impactos sobre las estructuras
productivas y ocupacionales de las partes constituyen un elemento central.
El proceso Argentina-Brasil estuvo en su etapa fundacional basado en la flexibilidad y los equilibrios; fue un
proceso definible en la terminologa internacional como "rules+result oriented". Estas caractersticas se fueron
modificando hasta el punto que hoy el proceso puede esencialmente ser descripto como "rules oriented". Mi
posicin es que los resultados dinmicos son esenciales y que la mera liberacin comercial interna o la
coordinacin de los aranceles externos no es suficiente para garantizar una distribucin equitativa de beneficios
ni para obtener del MERCOSUR toda la potencialidad que ste tiene en trminos de asignacin ms eficiente
de recursos, ganancias de productividad y competitividad.
Una reconversin y modernizacin productiva de grandes sectores que vaya ms all de las simples polticas
nacionales me parece un elemento imprescindible para asegurar formas de equidad en los beneficios. Vale la
pena sealar que la estructura de la produccin industrial no ha variado -como debera haber ocurrido- en el
sentido de afianzarse en las reas de mayor expansin global y valor agregado (3).
Desarrollo de "nuevos" sectores productivos. Una integracin creble en los mercados internacionales y un uso
adecuado de la fase, acotada en el tiempo, de preferencias discriminatorias respecto de terceros, requiere para
la expansin competitiva polticas de desarrollo de los "nuevos" sectores que formarn parte esencial de la
economa de inicios del nuevo milenio.
Tecnologas de la informacin en el sentido ms amplio, biotecnologa, robtica, nuevos materiales, etctera,
requieren estrategias especficas que no contraren las tendencias del mercado pero que ayuden a conectarse
con la economa global de estos sectores, no slo como compradores pasivos.
Por una cuestin de uso eficiente de recursos humanos de alta calificacin, de recursos de capital escasos (4),
de opacidad en reas de tecnologas ms avanzadas, y hasta por el escaso grado de desarrollo interno
presente de estos sectores, parece claro que conviene darse para ellos polticas regionales de desarrollo.
Mecanismo de orientacin y localizacin. Ligado a los dos casos anteriores, las polticas conjuntas y
coordinadas de reconversin y modernizacin en sectores "tradicionales" y las polticas de desarrollo en
sectores "nuevos", reaparece el tema del equilibrio -entendido como proporcionalidad- de los beneficios. Con
polticas conjuntas o coordinadas se cumple con la condicin necesaria pero no con la condicin suficiente de
atender este objetivo equilibrador.
10
6

d.
e.
f.
El peso especfico de ciertas economas y la propia persistencia de polticas de estmulo diferenciales a escalas
federales o estaduales (provinciales), puede actuar como un atractor de inversiones en forma concentrada.
Otras experiencias, bsicamente la de la Unin Europea (UE), han atendido estos desequilibrios generados o
simplemente ampliados por el proceso de integracin por la va de creacin de fondos de compensacin a
regiones o sectores. No me parece creble una alternativa de esta naturaleza entre economas marcadamente
diferentes en tamao, con fuertes desequilibrios internos previos y con aguda escasez de recursos. Sin
embargo, el problema est all y el riesgo de aumentar desequilibrios internos existe. Una de las formas
posibles de enfrentarlo puede ser -una vez definidas polticas conjuntas o coordinadas como las sugeridas en
a) y b) -la creacin de mecanismos de orientacin y direccionamiento de la localizacin de "ciertas" inversiones
especficas.
Mecanismo de participacin y distribucin de oportunidades. La experiencia internacional indica claramente que
entre el crecimiento y la distribucin de ingresos y, sobre todo, de oportunidades, existe una clara correlacin
positiva. Amrica Latina es de todas las regiones con extensin continental aquella que menos atencin ha
prestado en este aspecto (5) y los pases del MERCOSUR no escapan -si bien con grados y trayectorias
pasadas y recientes diferentes- a este dato. Si el MERCOSUR habr de formar parte de polticas que se
acerquen a los ciudadanos, la dimensin distributiva no puede estar ajena. Ms an, si los pases miembros
siguieran senderos diferentes pronto apareceran impedimentos estructurales al comercio intraregional basados
en indicadores sociales crecientemente divergentes.
Por ello parece imprescindible que dentro de un criterio de subsidiariedad, sin reducir la magnitud "interna" -a
nivel pas- del problema, el MERCOSUR incorpore la cuestin distributiva y de acceso y oportunidades como
un compromiso explcito y monitoreable. Para ello es urgente crear la obligacin de que sus miembros
presenten informacin permanente, formulen criterios y metas y que las polticas regionales incorporen en sus
anlisis de impacto esta dimensin.
Administracin de riesgos emergentes de shocks de "liquidez" internacional. En un mundo de rpidos y
fluctuantes movimientos de capitales, fuertes aumentos de la liquidez pueden llevar a efectos "aperturistas" que
sean diferentes a los que los diseadores y negociadores tuvieron en mente. El arancel externo, mucho ms
cuando los aranceles promedio no van ms all que el 14 %, es slo un componente de la poltica econmica
que impacta en precios relativos. La variable cambiaria, la paridad real, es de hecho un dato mucho ms
relevante, adems de ser fluctuante y de estricto resorte de cada pas miembro (6).
Ingresos fuertes pueden alentar polticas de "anclaje" o aun de "flotacin" hacia abajo que alteran los precios
relativos y envan seales contrarias a la inversin-produccin regional. Pero ello no es as slo ante terceros
pases, con efecto de "licuacin" de preferencias, sino que es as entre los pases miembros cuando en ellos se
tienen modelos explcitos o implcitos de formulacin de poltica econmica diferentes y, por ende, se responde
de manera distinta a los datos exgenos (7).
Este tema, el del diseo de indicadores que identifiquen y reflejen los efectos diferenciales del trazado de las
polticas internas y la bsqueda de formas de coordinacin, es hoy ms importante -o por lo menos tan
importante- como cuando las polticas internas se diseaban en el marco de restricciones financieras externas.
Administracin de riesgos de "iliquidez" internacional. Bajo eventuales condiciones de iliquidez internacional
con el agregado de compromisos previos de pagos externos importantes, como es el caso de los pases
miembros, es posible que surjan evaluaciones del contexto internacional y polticas no coordinadas que den
origen a devaluaciones competitivas con fuerte impacto tanto en las corrientes de comercio como de
inversiones. La discusin de esta eventualidad y el anlisis de respuestas posibles resulta una necesidad que
no debiera ignorarse.
Una natural tendencia a decir que estos dos ltimos casos se resumen ms simplemente en uno referido a la
coordinacin de polticas cambiarias, puede aparecer rpidamente. El sentido de haberlos separado tiene que
ver con sugerir una aproximacin diferenciada basada en dos hechos:
o la coordinacin de polticas cambiarias es un paso mayor, no descartable, pero que necesariamente debe
pasar por un previo proceso de comprender los modelos, implcitos o explcitos con que se formula la
poltica econmica. Nadie puede ignorar que mientras Brasil prioriza las seales que se trasmiten va
el balance comercial, Argentina tiene una muy fuerte tendencia a orientar su poltica en funcin de los
datos del balance fiscal. o Se trata en consecuencia de analizar los impactos que estas polticas
diferenciadas puedan tener y tratar de absorberlos, disminuirlos o compensarlos, an en ausencia de
un esquema cambiario coordinado.
o Hay una tendencia a creer que la necesidad de coordinacin y los riesgos slo aparecen en los casos de
condiciones de iliquidez y, por el contrario, se identifica a las pocas de alta liquidez con momentos
favorables. No es se mi criterio, respaldado en la propia experiencia de Argentina y Chile en los
finales de la dcada del '70 y la de Mxico y Argentina ms recientemente.
o Los momentos de alta liquidez entraan peligros importantes, engendran desequilibrios fuertes y si no
son procesados, en ausencia de coordinaciones cambiarias, anulan otras disposiciones de poltica de
integracin, e incluso hacen irrelevantes polticas como las que podran desarrollarse en el marco de
las propuestas identificadas de a) a c).
En el plano del relacionamiento econmico-comercial externo:
10
7

g.
Evitar la perforacin de preferencias. El relacionamiento externo es parte esencial de la idea de regionalismo

abierto; sin embargo, como ya se dijo hay entre apertura y preferencias intra socios una tensin natural que
debe ser evaluada con criterios dinmicos y monitoreada permanentemente, en particular cuando hay cambios
exgenos al MERCOSUR.
Uno de los casos es el de Chile. Su reciente acuerdo con Canad, su eventual acuerdo con Estados Unidos o
su integracin al NAFTA o, incluso, un eventual acuerdo sobre tecnologas de la informacin en el seno de la
APEC, requieren un anlisis ms estratgico, estructural y dinmico que el que resulta de negociar los
patrimonios histricos y listados de productos.
Toda perforacin de preferencias resultante de datos exgenos ligados a polticas de los pases asociados al
MERCOSUR debe ser monitoreado y procesado desde una ptica estratgica para abrir o reabrir todas las
renegociaciones que resulten necesarias. Si un pas asociado introduce nuevos datos respecto de su propio
relacionamiento externo, no parece posible adoptar posiciones pasivas o quedar sujeto a mecanismos poco
precisos. Las disposiciones vigentes parecen ser demasiado difusas.
Otro caso diferente pero importante es Mxico. Al respecto cabe hacerse la pregunta acerca de si la clsica
renegociacin de patrimonio histrico o aun de patrimonio histrico "real" u operativo (8) tiene sentido desde
una visin estratgica. La discusin fragmentada parece desgastante y peligrosa dada la insercin de Mxico
en el NAFTA. Quizs la manera ms articulada de hacer la negociacin sea abrirla desde base cero.
h. La negociacin continental. Dentro del esquema de progresiva insercin en la economa internacional, la
negociacin continental lanzada en Miami es un captulo de particular importancia. Hay aqu dos cuestiones
bsicas:
o la absoluta necesidad que MERCOSUR acte como tal, en un frente slidamente homogneo, y o la
conveniencia que se use el criterio de "integralidad" en la negociacin. Paquetes parciales o
sectoriales, al estilo del que Estados Unidos propone para ciertos temas (ejemplo compras
gubernamentales) o propuso recientemente en el seno del APEC (sin lograr consenso claro) (9),
impiden una evaluacin global de beneficios. La metodologa GATT de cerrar todas las cuestiones en
forma de una sola negociacin y con calendarios de aplicabilidad claros parece ser la que mejor
responde a la necesidad de obtener beneficios equilibrados de la liberalizacin comercial. Esto no quita
la puesta en marcha de mecanismos que va transparencia o armonizaciones tcnicas, faciliten los
negocios (mecanismos "business facilitation").
i. La Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Combinar los procesos de profundizacin del MERCOSUR con
una estricta, activa y conjunta adhesin a las normas y negociaciones GATT/OMC es hoy por hoy el mejor
reflejo de la estrategia de regionalismo abierto o multilateral. La explicitacin y defensa de una estrategia
MERCOSUR plus OMC, debera orientar interna e internacionalmente la posicin MERCOSUR. Una definicin
transparente y pblica en esta materia clarificara el resto de la agenda externa y ayudara a bajar presiones
puntuales.
En el plano de las relaciones internacionales: j. Profundizacin del rgimen de consultas previas. Esta accin
parece imprescindible con vistas a la fijacin de polticas en tres reas claras:
o casos donde alguno de los pases miembros sea parte interesada directa, o
casos donde la poltica exterior para con Amrica Latina est en juego y, o casos
de orden global entendido en un sentido restrictivo.
El concepto de restrictivo va dirigido a diferenciar entre temas esencialmente globales (como puede ser lo
concerniente al medio ambiente) en los cuales una accin conjunta es necesaria, de aquellos temas que tienden a
ser considerados globales a pesar de su carcter focalizado o regional (ejemplo: Bosnia, Rwanda), en los cuales la
accin conjunta es deseable pero menos vital.
3. SINTESIS Y RECOMENDACIONES
En sntesis, como complemento cualitativo de las agendas en curso y/o como redefinicin o profundizacin de los
compromisos asumidos en el "Programa de Accin del MERCOSUR hasta el ao 2000" se proponen cinco
compromisos:
compromiso por la produccin y la competitividad: buscando una efectiva integracin de estrategias y recursos
para asegurar una reestructuracin y modernizacin productiva a escala MERCOSUR, as como un desarrollo
de "nuevos" sectores productivos, bsicamente definibles como intensivos en ciencia, tecnologa y recursos
humanos de alta capacitacin. El concepto de proporcionalidad dinmica de beneficios debe ser explcito y
operativizado (puntos a), b) y c)),
compromiso por la participacin y el trabajo: buscando que el MERCOSUR no sea ajeno, sino por el contrario
sea un agente impulsor en la bsqueda de una mejor participacin en los beneficios de la modernizacin, en
las oportunidades de educacin, formacin profesional y movilidad social, en la creacin de puestos de trabajo
y en una mayor dispersin en materia de posibilidades de creacin de nuevas empresas (punto d);
compromiso por una cooperacin econmica ampliada: con el objetivo de desarrollar una comprensin
profunda del funcionamiento de la inter-relacin entre nuestras economas y la economa internacional para
dominar eventuales shocks externos (de liquidez o iliquidez) y disminuir los efectos diferenciales en la marcha
del MERCOSUR; particularmente los que se trasmiten por la va cambiaria (puntos e) y f));
10
8

compromiso por la preservacin de las preferencias en un contexto de insercin global creciente: para ello se
requiere una estrategia negociadora basada en los impactos dinmicos de los compromisos, la apreciacin
global de costos y beneficios, el monitoreo permanente para el seguimiento de los impactos exgenos y el
reemplazo en el tiempo de las preferencias respecto de terceros por la generacin de una creciente
productividad y competitividad regional (puntos g), h) y i));
compromiso de la bsqueda de una sola voz: el poder de influencia y negociacin en un mundo crecientemente
interdependiente est ligado en forma directa a la capacidad de actuar de manera conjunta, no competitiva, en
los foros internacionales o en los de la regin ampliada (punto j).
Estos compromisos requieren para ser slidos, del pleno funcionamiento de las instituciones democrticas, la
libertad plena de expresin y una creciente comprensin y acercamiento cultural entre los pases miembros y su
dirigencia, definida en el sentido amplio.
Requiere tambin de un sistema econmico que registre eficientemente las seales del mercado y haga de la libre
iniciativa empresaria el instrumento "ncleo" del progreso.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
Siguiendo una lnea histrica con antecedentes como las polticas de Roca-Campos Salles, Pern- Vargas y
Frondizi-Kubitschek.
Expresamente se excluyen aquellos temas que estn incorporados con alguna sustancia en la Decisin 9/95
"Programa de accin hasta el 2000", como ser defensa del consumidor y defensa de la competencia as como
temas de orden cultural, laboral y de seguridad.
Vase al final del trabajo el cambio comparado de las estructuras industriales de Argentina, Brasil, Japn y
Estados Unidos.
Baste recordar que pases como Estados Unidos o Japn hacen en forma pblica y privada un aporte de entre
2,8 % y 3 % de su PBI a la investigacin y desarrollo.
Grado de igualdad-desigualdad en la distribucin del ingreso (coeficiente de gini y tendencia
entre 1960 y 1990)
rea
Coeficiente
Tendencia
Amrica Latina
0,50
ligeramente decreciente
frica sub-sahariana
0,48
dem
Asia
0,39
dem
Pases Desarrollados
0,34
dem
Europa Oriental
0,32
fuertemente creciente
Fuente: Banco Mundial. Coeficiente menor indica una distribucin ms igualitaria

6.
7.
8.
9.
Vase al final del trabajo las muy fuertes oscilaciones en la paridad real entre Argentina y Brasil.
Las diferentes polticas de tasas de inters, de controles directos o indirectos de flujos de capital de corto
plazo y/o la esterilizacin monetaria, son reflejo de respuestas distintas a estos datos.
Para salvar el hecho que la multilateralizacin del mismo es imposible dado los acuerdos previos entre
Mxico y Uruguay.
Usando un criterio definido como GATT plus por ir ms all en tiempo y forma que lo acordado en la Ronda
Uruguay.
Anexo 1
Anexo 2
Anexo 3
Anexo 4
Anexo 5
Anexo 6
EXPERIENCIA EUROPEA DE COOPERACION INTERREGIONAL
Jacques PELKMANS
Senior Fellow en Investigacin, Centro de Estudios de Poltica Europea,
Bruselas, BELGICA
10
9

La cooperacin econmica entre agrupaciones regionales ha recibido relativamente poca atencin hasta el
momento. Las razones son sencillas: hay pocos ejemplos y las vallas que habra que superar antes que esas
iniciativas dieran sus frutos seran realmente difciles. Las experiencias europeas sealan algunas pocas
conclusiones interesantes que podran constituir material para reflexin en Amrica Latina.
La ponencia abordar las experiencias de la Unin Europea (UE) en materia de cooperacin econmica
interregional en el curso de las ltimas dcadas. En la seccin 1 se define la cooperacin interregional de forma
bastante estricta y se describe el lugar que esa cooperacin ocupa en las relaciones exteriores (econmicas)
totales de las Uniones. En la seccin 2 se presenta un anlisis estilizado de la cooperacin econmica de la UE con
diez agrupaciones. Estos diez casos caen, o podrn caer pronto, dentro de la definicin estricta de cooperacin
interregional que se utiliza en la presente ponencia. La seccin 3 har la comparacin entre el enfoque de acuerdos
bilaterales concertados y el enfoque integrado que la Comisin Europea mantiene con las distintas agrupaciones.
La Seccin 4 discutir la evolucin, en el curso del tiempo, de la cooperacin entre la UE y la Asociacin Europea
de Libre Comercio (EFTA), dado que este caso singular ilustra muy bien la significacin trascendental de las
ambiciones crecientes. La Seccin 5 presentar un anlisis breve de la cooperacin entre la UE y la Asociacin de
Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) y la Seccin 6 dar una perspectiva de la Zona Econmica Mediterrnea
(ZEM) (emergente). La Seccin 7 presenta las conclusiones.
La ponencia no analizar la cooperacin entre la UE y el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Grupo Andino
(GRAN) y el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), ya que los expertos en esas actividades son justamente
los participantes de este Seminario. El autor espera que la presente ponencia pueda estimular un debate sobre las
caractersticas de la cooperacin interregional, las agrupaciones de Amrica Latina.
1. COMO ENCAJA LA COOPERACION INTERREGIONAL DENTRO DE LAS RELACIONES EXTERIORES DE LA UE
La UE mantiene relaciones bilaterales formales con ms de 100 pases. Firm adems acuerdos o convenios de
comercio, o de cooperacin, con grupos de pases que no tienen relaciones econmicas especiales entre s (por
ejemplo: el grupo de Lom), con grupos de pases que s tienen esas relaciones (por ejemplo: la ASEAN, la antigua
EFTA, el MERCOSUR) y con muchas otras organizaciones econmicas regionales o plurilaterales (por ejemplo: la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), el Banco Europeo de Reconstruccin y
Fomento (BERF), la Comisin Econmica de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) para Europa (para
normas de automviles e interconexin de carreteras europeas), la Organizacin para la Seguridad y la
Cooperacin en Europa (OSCE), varios bancos de fomento continentales, el Grupo de Ro (G-RIO), etctera) as
como con algunos emergentes (por ejemplo la Reunin Asia-Europa (ASEM), la cumbre Asia Europa, un anlogo
parcial de la APEC). Por supuesto que la UE es un miembro prominente de la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC) y participa, de diversas maneras, en muchas otras organizaciones multilaterales u organismos de la ONU.
A fines de la presente ponencia, la cooperacin entre agrupaciones regionales, llamada cooperacin interregional,
se referir solamente a las relaciones (econmicas) de la UE con un grupo de pases que tambin practican el
regionalismo (econmico) entre ellos.
No es tan fcil como podra parecer trazar la lnea entre la cooperacin interregional, definida de esa manera y
otras formas de cooperacin. Tomemos la APEC. La Unin no tiene relacin alguna con la APEC -en 1993 incluso
se le neg la condicin de observador bajo presin de Estados Unidos (EE.UU.), por temor a que se convirtiera en
un aprovechador. Para nuestro objetivo, lo que importa aqu es caracterizar a la APEC. Aunque menos
controvertida que, quizs, en 1993 (Cumbre de Seattle) y en 1994 (Cumbre de Bogor), la naturaleza de la APEC no
le queda nada clara ni a los propios miembros de la APEC . En efecto, podemos decir que la liberalizacin
unilateral concertada es una especie de regionalismo econmico? Nuestra respuesta es no, en la medida en que
los llamados planes de accin individuales de los pases permanezcan siendo estrictamente no discriminatorios
(como es el caso de los publicados durante la cumbre de la APEC de Manila, celebrada en noviembre de 1996).
Indagando un poco ms profundo, uno podra preguntarse si la APEC es realmente una organizacin econmica
regional. Hay buenas razones para decir que no. La APEC no se basa en un tratado (un argumento considerado
normalmente como "occidental" en Asia), no tiene representante formal (como el Secretario General de la OCDE),
fuera de un Director administrativo, por rotacin, de la Secretara de la APEC (generalmente un ex embajador de la
presidencia de la APEC de ese ao) y la APEC no es "regional" en ningn sentido de la palabra, dado que se
extiende por cuatro continentes . De todas formas, en la preparacin de la primera cumbre de la ASEM (Bangkok, 1
y 2 de marzo de 1996), los pases de la ASEAN sugirieron que la UE debera comprometerse, dentro del marco de
la ASEM, a cumplir con la liberalizacin no discriminatoria del comercio que acordara la APEC. Quizs el argumento
fuera que un compromiso de la Unin eliminara el temor dentro de la APEC de que hubiera un aprovechador
europeo. Esto a su vez facilitara una liberalizacin ms intrpida por parte de la APEC. Nada ha resultado de todo
esto. No es necesario preguntarse por qu. Puede alguien esperar seriamente que la UE se comprometa a una
liberalizacin del comercio, algo sobre cuyo alcance, estructura de productos y profundidad no puede influir, ni
siquiera prever? Dentro de la APEC, un intento similar corri la misma suerte. Indonesia y las Filipinas (la
11
0

presidencia de APEC en 1996) ofrecieron multilateralizar los aranceles y la liberalizacin de contingentes dentro de
AFTA, a condicin de que otros pases de la ASEAN hicieran lo mismo y que la concertacin de la APEC produjera
una liberalizacin suficientemente precoz en la preparacin al 2010 o el 2020 (las fechas lmites de Bogor para el
libre comercio en la APEC). Pero el carcter no negociable de ese compromiso y las consecuencias potencialmente
ms radicales de esas concesiones cuando se aplican fuera de AFTA, hicieron que las sugerencias fueran dejadas
cortsmente de lado. Si las hubieran ofrecido potencias econmicas ms dominantes, por ejemplo: ALCAN y el
Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA); la UE y la liberalizacin comercial paneuropea, sin embargo, esos
pasos podran haber dado frutos.
Por lo tanto, al trazar la lnea de forma tal que solamente se considere la cooperacin econmica de la UE con
agrupaciones econmicas organizadas ms ajustadamente, hay que ser conscientes de la posibilidad de que
agrupaciones ms imprecisas puedan ejercer, de todas formas, una influencia similar o, incluso, superior sobre la
poltica comercial de la UE, ya sea multilateral u otra. El valor agregado de un estudio de vnculos "ms profundos"
habr de encontrarse en los mtodos de liberalizacin y cooperacin, el anlisis del fondo y las estimaciones, que
rayan en adivinaciones, de su impacto econmico. La experiencia de la UE probablemente no tenga parangn, por
lo que otros podran muy bien beneficiarse de un estudio de esta experiencia. Al mismo tiempo, la cooperacin
regional debera considerarse siempre como un subconjunto especial de las relaciones exteriores (econmicas) de
la UE.
Quizs sea til recalcar que la UE puede seguir, a grandes rasgos, cinco tipos de cooperacin: la cooperacin para
el desarrollo, la cooperacin comercial (para ser coherente con el Artculo 24 del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT), la prueba que a menudo result dudosa en el pasado), la cooperacin econmica,
otra cooperacin (por ejemplo: cultural y de investigacin) y la cooperacin poltica. Las tres primeras en su
conjunto constituyen el fondo de la Convencin de Lom (con aproximadamente 70 pases del frica, el Caribe y el
Pacfico) que consiste en que las concesiones de acceso al mercado de la Unin (es decir, virtualmente libre) ya no
tienen reciprocidad por parte de los pases de Lom desde 1975. Con la ASEAN se practic, por mucho tiempo,
otra combinacin, que dur hasta mediados de la dcada del ochenta, es decir, la cooperacin poltica y de
desarrollo. Con la EFTA, en la dcada del setenta, la cooperacin se centralizaba simplemente en el comercio, por
ejemplo. Es importante tambin darse cuenta que la profundizacin de la cooperacin comercial puede llegar tan
lejos que el trmino integracin econmica sea ms adecuado; en ese sentido, ms de una vez ha precedido el
ingreso futuro de un miembro a la propia UE (por ejemplo: el acuerdo comercial con Espaa de 1980; el Area
Econmica Europea (EEA) y la ampliacin de la UE en 1995; la Unin Aduanera (UA) entre la UE y Turqua en
funcionamiento desde 1996 tambin podra conducir al ingreso, tal como lo estipula el viejo acuerdo de asociacin).
Solamente en un caso, no obstante, esta profundizacin no es con pases sino "interregional" (con el Espacio
Econmico Europeo (EEE).
Por ltimo, es bueno saber que la UE no tiene relaciones formales con todas las otras agrupaciones econmicas
regionales. No tiene relaciones con el ALCAN, con varias agrupaciones africanas, con el Area de Libre Comercio
entre Australia y Nueva Zelandia (CER) ni con la Cooperacin del Mar Negro.
2. COOPERACION INTERREGIONAL DE LA UE: UNA COMPARACION ESTILIZADA
El Cuadro 1 muestra una comparacin estilizada de diez casos de cooperacin econmica interregional que la UE
ha practicado en las ltimas dcadas. Se advierte al lector que la definicin estricta de cooperacin econmica
interregional en la que se basa este Cuadro, hace que no se tengan en cuenta muchos casos de cooperacin
econmica exterior de la UE. Aparte del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) unilateral (de derecho) y de
las preferencias en un solo sentido del Grupo de Lom, el Cuadro tampoco tiene en cuenta la cooperacin de larga
data con los pases del Magreb (Marruecos, Argelia, Tnez) y del Mashrek (Egipto, Lbano, Siria, Jordania), que
gozan de acceso preferencial individualizado en un slo sentido al mercado de la UE (vase, no obstante, la
seccin 6, donde se plantea brevemente la nueva idea intrpida de una ZEM), nuevos acuerdos comerciales con la
Zona de Libre Comercio (ZLC) como una opcin (por ejemplo Rusia, Ucrania), las negociaciones en curso acerca
de una opcin ZLC con Sudfrica (con algunos aspectos interregionales para la regin Sur de frica), las UA de la
UE con pases aislados tales como Turqua y Chipre (griega), los acuerdos especiales de cooperacin con una
variedad de pases en forma individual, incluidos Japn, Corea del Sur, Vietnam, Canad, Australia, India, Pakistn,
Nepal, etctera y, finalmente, la sociedad Atlntica profundizada con EE.UU., que trata de marcar el liderazgo del
reconocimiento mutuo, la facilitacin comercial y la convergencia normativa seleccionada. El Cuadro 1 excluye
tambin a la ASEM, que por el momento es informal y de carcter consultivo.
El Cuadro 1 identifica dos enfoques, el enfoque de los acuerdos bilaterales concertados y el de los integrados. En
asuntos de comercio esto es inducido por el tipo de regionalismo del socio de la Unin, por lo general preferencias
parciales o una ZLC. Hasta el momento, la UE no ha firmado ningn acuerdo de cooperacin con ninguna UA, ya
que las UA no abundan. En el futuro, el GRAN, Amrica Central, el MERCOSUR y los Blticos podrn
transformarse en UA . El nico ejemplo de un enfoque totalmente integrado es el EEE, resultado del llamado
11
1

proceso de Oslo, que comenz en 1989 luego del fracaso doloroso del enfoque concertado bilateral mucho ms
modesto, del llamado proceso de Luxemburgo (ver seccin 4). Los acuerdos de asociacin con siete pases de
Europa Central y con tres Blticos constituyen una mezcla de los dos enfoques. Inicialmente, estos 10 pases
prefirieron el enfoque concertado, ya que cualquier formacin de bloque en su regin les recordaba demasiado las
viejas cuerdas decrpitas del Bloque de Comercio de los Pases Comunistas de Europa Central y Europa del Este
(COMECON). No obstante, varios elementos importantes del enfoque integrado se fueron infiltrando gradualmente,
como consecuencia del fuerte liderazgo de la UE y en anticipacin al ingreso deseado a la Unin. Despus de todo,
el deseo de transformarse en miembro de la UE implica, por definicin, una integracin econmica de vasto alcance
tambin entre los pases actualmente asociados, una vez que sean miembros de la UE.
El Cuadro intenta identificar el alcance de la cooperacin comercial, a la vez que presenta tambin notas breves
sobre otros elementos de la cooperacin.
CUADRO 1
Cooperacin econmica interregional de la UE: naturaleza y alcance
Acuerdos
de Enfoque
cooperacin con:
Alcance de la cooperacin
Otra cooperacin
industrial*
agrcola
servicios
normativa
**
EFTA(73-84)
BC
ZLC
NO
NO
NO
NO
EFTA(84-89)
BC
(id)
NO
NO
FRACASO
econmica
EFTA/EEE
IE
ZLC-ms
NO
SI
instituciones
fuertes
comunes
pases ECO
BC/EI
ZLC-ms
ALGO
MAS
TARDE
SI
desarrollo
econmico,
instituciones
dbiles
poltico,
cultural;
comunes
Blticos
BC/EI
ZLC-ms
ALGO
MAS
TARDE
SI
(ver pases ECO)
ASEAN/AFTA
BC
NMF
NO
NO
NO
poltica;
econmica
desarrollo;
GRAN
BC/EI
NMF
NO
NO
NO
poltica;
desarrollo
econmica,
Amrica Central
BC
NO
NO
NO
poltica;
desarrollo;
econmica; cultural
Consejo Coord. del BC

Golfo
NO
NMF;
opcin
ZLC
bloqueada
NO
NO
econmica;
Mercosur
NO
NMF;
opcin ZLC no
clara
NO
NO
poltica;
econmica;
cultural
BC/EI
NMF;
concesiones
SGP
Notas
BC=bilateral concertado EI=enfoque integrado

ZLC=zona de libre comercio; ZLC-ms = ZLC ms elementos de servicios, TRIPs, poltica de la competencia y
aproximacin normativa NMF=nacin ms favorecida
incluyendo materias primas
** aproximacin (jerga de la UE para la convergencia de los objetivos y efectos normativos)
La cooperacin interregional en Europa se refiere a ZLC, ya sean simples o complicadas (ms). Con la ASEAN, la
cooperacin no es en el campo del comercio, si bien un nuevo documento de la UE sobre poltica hace hincapi en
las conversaciones de facilitacin del comercio y acceso al mercado . Con el surgimiento de la AFTA que se espera
11
2

se concrete para el 2003, surge la pregunta interesante de si tendra sentido econmico considerar, en su
momento, la cooperacin comercial interregional entre la AFTA y la UE (ver seccin 5).
El Cuadro sugiere vehementemente que el alcance de la cooperacin y la profundidad de los compromisos son una
funcin del enfoque asumido: el enfoque de los bilaterales concertados tiende a arrojar como resultado acuerdos
con un alcance restringido y compromisos superficiales, mientras que el enfoque integrado ha permitido que la UE y
sus socios vayan ms all de las estrechas ZLC industrial y entren en obligaciones ms profundas. Esto no debera
tomarse, sin embargo, como una consecuencia mecnica. En los casos en que se acept finalmente un enfoque
integrado, hubo dos propiedades (vinculadas) de la relacin que desempearon un papel decisivo: la hegemona
econmica de la Unin y el deseo de adhesin. En ausencia de esas circunstancias especiales, los costos polticos
y econmicos del enfoque integrado probablemente sean demasiado onerosos para los socios de la UE, si se
comparan con los beneficios de la cooperacin interregional. El lenguaje altamente circunspecto del Acuerdo de
Cooperacin dentro del Marco Interregional entre la Comisin Europea (CE) y el MERCOSUR lo confirma . Ms que
una simple opcin de ZLC, el Artculo 4 habla de "...el objetivo de promover .. el comercio, preparndose para la
subsiguiente liberalizacin gradual y recproca del comercio y promoviendo las condiciones conducentes al
establecimiento de la Asociacin Interregional...".
3. EL ENFOQUE BILATERAL CONCERTADO Y EL ENFOQUE INTEGRADO
Las ZLC, por no mencionar las reas preferenciales de comercio sin una reduccin arancelaria completa dentro del
grupo, carecen de una poltica comercial comn. La gran aversin a las polticas de coordinacin para fines
exteriores est en la naturaleza misma de la ZLC. La paradoja de la cooperacin econmica interregional consiste
en el deseo de las ZLC de coordinar sus polticas (comerciales) frente a la UE, o a EE.UU., cuando se estn
negando a hacerlo en forma ms general como para transformar la ZLC en una UA. Esta paradoja se encuentra en
las races de muchas de las dificultades de la cooperacin (comercial) interregional. La autonoma nacional de las
ZLC en materia de polticas de comercio exterior es, por lo tanto, no solamente una bendicin confusa por razones
econmicas -puede ayudar a algunos intereses creados que, de otra forma, tendran que ceder porque, una vez
que se desea la cooperacin econmica con, digamos, la UE, se crean graves problemas de coordinacin en un
sistema que no posee las instituciones adecuadas, ni la toma de decisiones como para resolver esos problemas.
Esto ltimo puede deberse a que la ZLC est surgiendo simultneamente con la cooperacin regional con la UE
(por ejemplo la ZLC del grupo Visegrad, los primeros cuatro pases de Europa Central y Oriental que concertaron
acuerdos de asociacin con la UE; los Blticos tambin negociaron con la UE en primer lugar y luego entre s; la
ZLC del Mercosur no se ha completado todava). Pero, incluso una ZLC de mucho tiempo de existencia y que ha
gozado del xito como la EFTA, fue incapaz de manejar el llamado proceso de Luxemburgo, entre otras cosas
porque sus instituciones eran mnimas.
Cuando un grupo de pases con polticas comerciales autnomas lleva a cabo negociaciones de comercio
preferencial con la UE, el resultado ser, inevitablemente, un padrn de concesiones llamado de "liberalizacin en
centro y radios ". (El trmino tiene su origen en el transporte areo . En el comercio (Baldwin, 1994, captulos 4 y 5)
se utiliza para decir que la UE sera el centro y que se consideraran las distintas ZLC con respectivos pases
socios, sin que los propios pases socios (los radios) entren en el libre comercio entre s. Este ha sido el padrn
corriente en el curso de los primeros aos de los Acuerdos de Asociacin de los Pases de Europa Central y
Oriental (ECO). No se aplica al comercio preferencial de los pases del Magreb y del Mashrek con la UE, porque es
en un slo sentido. En trminos de negociacin, las ZLC en centro y radios pueden resultar problemticas porque
-generalmente- se presentarn grandes asimetras: cada ZLC ser trascendental para el pas por s mismo pero, al
mismo tiempo, muy marginal para el comercio exterior de la Unin. La coordinacin entre los radios reducir la
asimetra pero esto afecta la autonoma de la poltica comercial nacional.
En caso que el grupo de pases sea una ZLC, o que quiera formar una, la asimetra probablemente pase a ser un
problema menor, pero los efectos econmicos podran reflejar todava los de un sistema puro de centro y radios:
dependiendo de cmo responda la ZLC. Para comprenderlo, habra que hacer la distincin entre dos propiedades
del centro y radios: los acuerdos comerciales respectivos con la UE podran ser diferentes en cuanto a su contenido
(por ejemplo derogaciones, calendarios de liberalizacin) y se evitaran as los desvos de comercio entre los radios
(o pasando por el centro). En igualdad de circunstancias, uno esperara que un grupo con comercio preferencial
entre sus miembros estara en mejor posicin para enfrentar ambos problemas que en una agrupacin
desarticulada de pases. En lo que respecta al contenido, los problemas surgirn cuando la proteccin sea alta (por
ejemplo la agricultura): los protocolos especiales para productos sensibles pueden variar considerablemente,
diferenciacin sta que bien puede conducir a una gran irritacin. Sin embargo, el problema ms general de la
desviacin del comercio es el realmente crtico. Si las disparidades de los aranceles (o de los contingentes) de la
ZLC son considerables, la prevencin eficaz de la desviacin del comercio seguir generando todava los
inconvenientes del centro y los radios.
Estos inconvenientes econmicos son los siguientes:
11
3

a.
b.
c.
si la ZLC no est completa todava, o si las exclusiones son de importancia, el libre comercio con la UE correr
el riesgo de generar ms desviacin del comercio que si la ZLC est completa y comprende a prcticamente
todo el comercio
una ZLC evitar la desviacin del comercio mediante los certificados de origen. Cuando la UE entre, a su vez,
una ZLC con una ZLC ya existente, la proteccin buscada de la autonoma nacional en poltica comercial bien
puede verse socavada. Las normas de origen se volvern entonces de importancia trascendental. Fuera de la
agricultura y algunos otros productos relacionados (por ejemplo el tabaco; algunos alimentos seleccionados),
los aranceles de la UE son bajos, muy bajos, o cero. Esto crea incentivos poderosos para reencaminar al
comercio de terceros pases va la UE. Todo esto puede conducir a tres problemas:
o dado que la UE es grande en comparacin con la mayora de las agrupaciones de la economa mundial,
el libre acceso para las exportaciones originarias de la UE y con destino a la ZLC es incongruente con
todo tipo de excepciones y exclusiones dentro de la ZLC importadora. O bien el acuerdo UE-ZLC va a
forzar un comercio libre mayor dentro de la ZLC, o bien habr que concertar protocolos interregionales
extremadamente complicados con altos costos de informacin, costos de cumplimiento de las normas
de origen y riesgo de fraude; o el reencaminamiento va la UE a la ZLC es interesante para los pases
fuera de la UE pero cercanos a la Unin. Esto podra ser un problema grave para los bienes
procesados en mltiples etapas, producidos en parte fuera y, en parte, dentro de la Unin. En un
mundo de tercerizacin globalizada y produccin multinacional, los productos de origen mltiple se han
transformado en la regla ms que en la excepcin; o podra haber problemas con el origen acumulado.
A primera vista, se debera esperar que la UE concediera condicin de origen acumulado a los
productos que provienen de la ZLC. Despus de todo, es una poltica de la UE existente de tiempo
atrs y que alienta el regionalismo si es compatible con la OMC y, por lo tanto, negar el del origen
acumulado no puede defenderse en un contexto de esa ndole. Sin embargo, cuanto ms incompleta
la ZLC, mayor el riesgo de que se soliciten excepciones al origen acumulado. Al importar, la ZLC no
enfrenta estos problemas ya que la UE es un territorio aduanero. Pero, qu puede decirse de las
mltiples ZLC que la
UE ha concretado? Por ejemplo, si los componentes de un automvil entraran en la UE libres de
aranceles provenientes de, digamos, Europa Central o el Mediterrneo y una fraccin de los
automviles producidos en la UE se exportaran bajo el nuevo acuerdo interregional, el rechazo del
origen acumulado podra impedir el comercio.
pueden haber efectos sobre la inversin. Se puede argumentar que, a condiciones iguales, cuanto ms fuerte
la naturaleza del centro y los radios, ms se desalentar la inversin extranjera directa dentro de la ZLC; la
inversin extranjera directa en el centro proporciona el acceso ms amplio posible al mercado. Por el contrario,
cuanto ms madura la ZLC (y, por supuesto, las UA), ms atractiva ser la inversin directa extranjera en esa
regin en presencia de libre comercio con la UE.
A pesar de los inconvenientes institucionales y econmicos del bilateralismo concertado, no cabe duda de que un
desplazamiento hacia el enfoque integrado acarrea otros costos, tanto polticos como de ajustes en el corto plazo.
La seccin 4 explicar el caso ms extremo de este desplazamiento, a saber, la desaparicin virtual de la EFTA
luego de la adopcin de un enfoque integrado. No obstante, se previene al lector que esta consecuencia drstica se
debi ms a la profundizacin y la ampliacin forzadas del fondo de la cooperacin interregional, que a una mera
negociacin integrada con la UE. En especial los compromisos de largo alcance en materia de servicios, la
eliminacin de las barreras normativas en el mercado de bienes y la poltica de competencia (incluidas las ayudas
estatales) no necesariamente forman el fondo de un acuerdo interregional integrado con la UE. La compatibilidad
con el Artculo 24 del GATT y el Artculo 5 del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) no quiere decir
que la profundizacin y la ampliacin tengan que ser drsticas. Significa, en cambio, que substancialmente todo el
comercio debera quedar cubierto (y el nuevo Comit de la OMC sobre del Artculo 24 bien podra volverse ms
estricto aqu), que los aranceles consolidados deberan estar cercanos a los aranceles realmente aplicados (algo
que no es todava doctrina aceptada en Ginebra; pero la variabilidad de los aranceles reales en la presencia de una
ZLC puede aumentar significativamente la desviacin del comercio) y que, en servicios, habr que abarcar varios
sectores a los que se tendr que dar tratamiento nacional. Es tambin bien sabido que el Artculos 24 impone
requisitos menos onerosos para las ZLC que para las UA, lo que debera ayudar a reducir las presiones causadas
por un enfoque integrado para una ZLC.
En una doble eleccin entre la cooperacin interregional con un enfoque bilateral concertado y un enfoque
integrado y la cooperacin de fondo profundo o superficial, el complicado cuadro de costo beneficio y las
sensibilidades acerca de la autonoma poltica lo conduciran a uno a esperar que prevalecieran la cooperacin
superficial y bilateral concertada. Superficial puede referirse a la liberalizacin del comercio pero, como sucede en
varios casos del Cuadro 1 -puede inducir frecuentemente a que se haga hincapi sobre la cooperacin econmica
(es decir, tcnica, de transporte, ambiental, cientfica, etctera), cultural y de desarrollo (incluida la ayuda financiera)
como forma diplomtica de evitar el problema del todo o nada planteado por el Artculo 24 del GATT. Despus de
todo, el Artculo 24 no permite una liberalizacin comercial recproca parte por parte, excepto con miras a una ZLC
11
4

clara (o una UA) y con vencimientos razonables (ahora, 10 aos). Es todo o nada: una vez que se inicia la
liberalizacin comercial recproca, el sendero temporal y la ambicin final ya no quedan completamente a discrecin
de las dos agrupaciones. En cambio, una preferencia que resalte la cooperacin fuera del comercio, concuerda
bien con el enfoque bilateral concertado. Esta ltima es, evidentemente, la opcin preferida en la cooperacin
superficial.
4. COOPERACION CON LA EFTA EN TRES ETAPAS
Desde el comienzo de la Comisin Econmica Europea (CEE) (1958) hasta 1973, la Europa no comunista estuvo
dividida en tres grupos: la CEE, la EFTA y algunos otros pases . Los otros pases se unieron o bien a la UE, o bien
a la EFTA ms adelante, por lo que el problema principal radicaba en que Europa Occidental estaba dividida en dos
bloques comerciales. Esta divisin ha desaparecido prcticamente en la actualidad, despus de un proceso en tres
etapas. Este proceso sugiere algunas conclusiones tentativas en cuanto a la naturaleza de la cooperacin
interregional.
Etapa 1: ZLC industriales de la CEE y la EFTA
Con el cambio del Reino Unido y Dinamarca de la EFTA a la CEE (1972), se negociaron acuerdos bilaterales
concertados entre la CEE y los pases respectivos de la EFTA. Se trataba invariablemente de ZLC en productos
industriales. Las (pocas) excepciones se haban ido eliminando entre principios y mediados de la dcada del
ochenta. Las ZLC funcionaron bien, requirindose poco o nada de cooperacin. Tampoco se propuso ninguna otra
cooperacin. Los rganos normativos de los pases de la CEE y la EFTA colaboraron en el Comit Europeo de
Normalizacin (CEN) y el Comit Europeo para la Normalizacin Electrotcnica (CENELEC), pero esto tuvo
solamente cierto efecto sobre el acceso al mercado en el caso del CENELEC, debido a la Directiva de Bajo Voltaje
de 1973; incluso ah surgieron, no obstante, numerosos problemas pequeos debido a la falta de marco entre la
CEE y la EFTA para la eliminacin de los obstculos tcnicos.
Es bueno darse cuenta por qu la propia EFTA y las respectivas ZLC con la CEE tuvieron tanto xito. La razn
principal fue una combinacin de tamao relativo y dispersin. La EFTA estaba dispersa en todo Europa Occidental
y su comercio interior alcanzaba al 12% - 15% del total del comercio de la EFTA. Se trataba, en gran medida, de
comercio entre los pases nrdicos, un comercio modesto dentro de los Alpes (Austria-Suiza) y comercio marginal
con Portugal. La escala y la competitividad (exportadora) de las empresas de la EFTA estuvo determinada mucho
ms por el acceso a la CEE: las exportaciones a los mercados comunitarios anduvieron alrededor del 50% o ms,
del comercio de la EFTA. Con la exclusin de la agricultura, las obstculos normativos y los servicios, la EFTA fue,
en cierto sentido, un aprovechador natural de la integracin del mercado de la CEE. Para la CEE, el mercado de la
EFTA si bien no fue marginal, fue una salida relativamente pequea de sus exportaciones.
Etapa 2: El proceso de Luxemburgo
Una vez que la CEE comenz a salir de su fase de "europesimismo" (alrededor de 1983-84), la profundizacin de la
integracin del mercado se abord con seriedad creciente. Esto comenz con dos reas que evidentemente iban a
afectar directamente el comercio CEE-EFTA, a saber, el surgimiento de un cdigo comn de aduana y un formulario
aduanero nico (reemplazando a no menos de 70 existentes!) para todos los Estados Miembros y un enfoque
ambicioso y amplio para superar los obstculos tcnicos a la vez que se evitaban otros nuevos. Muchos otros
campos estuvieron en el debate. Ms an, Grecia se haba transformado en miembro de la CE (en 1981) y Espaa
y Portugal (un miembro de la EFTA) haban presentado sus solicitudes para ingresar a la CE. De esta forma, la
Comunidad se tornaba cada vez ms vital para los pases de la EFTA. Esto condujo a que la EFTA se volviera ms
proactiva, an cuando las instituciones mnimas de la EFTA no estaban para nada preparadas para una ampliacin
y profundizacin (de su alcance). En 1984, la CEE y la EFTA comenzaron lo que se dio en llamar el proceso de
Luxemburgo de conversaciones moderadas, en 15 grupos de trabajo, la mayora relacionados con temas tpicos de
mercado interior (por ej.: regulacin, liberalizacin, reconocimiento mutuo). Aparte de cierto progreso en materia de
obstculos tcnicos y de aduana, estas conversaciones resultaron improductivas durante un perodo de cuatro
aos. Si las otras cosas hubieran permanecido siendo las mismas, este resultado hubiera sido considerado como
inevitable, en vista de la falta de experiencia y de base jurdica de la EFTA para negociar una gama de obstculos
normativos en productos y servicios. Quizs una cumbre o liderazgo ministerial podran haber estimulado las
conversaciones en el margen, pero poco ms se poda esperar.
Pero las otras cosas no permanecieron siendo las mismas. Nadie poda prever, en 1984 o incluso en 1986, cuando
el Acta Unica (una primera revisin del tratado de la CEE) ya haba sido firmada, que la CE-1992 desarrollara tanta
dinmica. Para mediados de 1988, una euroforia atac a la comunidad empresarial. Un juego de motivos
mezclados de agrupamiento oligoplico , efectos de reduccin de costos y expectativas de crecimiento de la CE y
una competencia ms dura debido a la liberalizacin, causaron alarma entre las empresas de la EFTA y, ms
adelante, en los crculos gubernamentales. Se temi que la EFTA tuviera que enfrentar un empresariado
comunitario ms competitivo y que, especialmente en trminos de inversin directa, los pases de la EFTA
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quedaran marginados. La inversin directa extranjera europea tendera a favorecer no solamente al mercado nico
sino que tambin lo hara la inversin directa extranjera de fuera de Europa. Peor an, las principales compaas de
la EFTA anunciaron que sus planes de reestructura y expansin significaran una desinversin neta en la EFTA.
Obsrvese que, en 1988, la muerte del comunismo no desempe ningn papel.
A pesar de las presiones empresariales y la alarma poltica, la abstinencia practicada durante mucho tiempo por la
EFTA en materia de convergencia normativa, de polticas exteriores coordinadas y de cualquier forma de voto por
mayora, paralizaron la agrupacin. La Comunidad, habindose tornado en un actor gil para 1988, qued
desencantada con el proceso en vista de la falta manifiesta de voluntad de los pases de la EFTA de enmendar sus
actuaciones.
Etapa 3: El proceso de Oslo y el EEE
La Comunidad decidi forzar la situacin y propuso una revisin radical tanto del fondo como de los
procedimientos. En Oslo, en la primavera de 1989, los eftianos aceptaron. En cuanto al fondo, la UE ejerci un
liderazgo hegemnico: sugiri unir el mercado nico y la EFTA en un EEE que extendera, en la mxima medida
posible, la CE-1992 a la EFTA. Esta propuesta dramtica estaba destinada a cambiar totalmente a la EFTA.
Significara obligaciones en la libertad de circulacin de bienes y servicios y, por lo tanto, un
Tribunal especial supranacional del EEE, para la revisin judicial, paso ste que estaba completamente en
contradiccin con el modesto compromiso de ZLC y el dbil mecanismo de solucin de controversias de la EFTA.
Esto introducira un reconocimiento mutuo global e implicara la adopcin de un gran nmero de directivas de la UE
(aproximacin, es decir, convergencia normativa de fines y efectos) en materia de salud, inocuidad, medio
ambiente, proteccin al consumidor y adquisiciones pblicas. De hecho, extendera la poltica de la competencia de
la UE a los pases de la EFTA que, en cuanto economas pequeas y abiertas, durante mucho tiempo haban
pospuesto los temas antimonopolio y ayuda estatal. Es ms, el programa de la CE-1992 de liberalizacin de los
servicios se aplicara igualmente al EEE. La extensin de la CE-1992 a, por ejemplo, las empresas pblicas (en
especial las de telecomunicaciones) incluira tambin a las eftianas.
En cuanto a los procedimientos, la autonoma nacional en polticas exteriores -sacrosanta para los miembros de la
EFTA- debera cederse, por lo menos de facto, porque la Comunidad quera que la EFTA negociara en cuanto
grupo. El enfoque de bilaterales concertados fue reemplazado por el enfoque integrado. Dado que el EEE tambin
sera vlido entre eftianos, esto estaba dictado por la lgica funcional.
El proceso de Oslo funcion. La revisin drstica de la EFTA dio lugar, ms adelante, a su virtual desaparicin. Las
complicaciones traumticas de la (re) negociacin de cada rea normativa simplemente se pas por alto al aceptar
el acquis communautaire del mercado nico. En adelante, las negociaciones se caracterizaron por dos rasgos
crticos:
las conversaciones se pudieron concentrar en lo que los eftianos no aceptaban del acquis; estas excepciones
incluan, principalmente, la agricultura, la libre circulacin de los trabajadores, la pesca y la tributacin
(indirecta); de ah que las fronteras interiores del EEE no desaparecieron (como la CE-1992 condujo a que la
UE lo hiciera para fines de 1992); en trminos del GATT, el EEE segua siendo una ZLC, de manera que la
poltica comn de comercio no estaba en discusin.
el liderazgo hegemnico redujo tajantemente los costos de transaccin de las negociaciones (sin contar el
cambio en preferencias de los eftianos), pero, al hacerlo, los eftianos comenzaron a preguntarse acerca de su
posicionamiento. En cuanto miembros del EEE, no podan decidir conjuntamente acerca del mercado nico y,
sin embargo, tenan que aplicarlo a menos que se excluyera formalmente el tema poltico. En otras palabras,
los costos de sacrificar las excepciones, mantenidas en el EEE, deberan compararse con los beneficios
(polticos) de unirse a la propia Unin. Esta opcin, considerada en primer lugar por Austria y Noruega, al
comienzo se vio opacada por la neutralidad de cuatro eftianos. Con la muerte del comunismo, el Comecon y el
Pacto de Varsovia, la opcin por ingresar a la UE ya no poda considerarse como algo contra el bloque
comunista. Como consecuencia. el EEE se transform en la antecmara para el ingreso a la UE .
El escenario Europeo ha sido el precursor de una tendencia nueva de las ZLC que son ms amplias y ms
profundas (en cuanto a su alcance) . La ZLC entre Canad y EE.UU. y, posteriormente el ALCAN, constituyen
exponentes importantes de esta tendencia. Las lecciones que se pueden extraer del proceso CE-EFTA son que:
la poltica comercial moderna requiere la aceptacin previa de un alcance mucho mayor, que incluya los temas
normativos y los servicios (anteriormente internos)
la cooperacin comercial interregional en estas nuevas reas es difcil y corre el riesgo de ser improductiva
para un acceso eficaz al mercado a costos (ms) bajos;
es todava ms difcil que la cooperacin comercial interregional vaya ms all de las extensiones actualmente
codificadas en la OMC sin un liderazgo (hegemnico?);
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los obstculos de procedimiento, institucionales y jurdicos, en una tradicin de unanimidad e incrementalismo,

se interpongan a un progreso importante al punto de poner en riesgo el proceso total de la liberalizacin
comercial;
La conclusin parecera ser que una cooperacin interregional poco profunda puede funcionar diplomticamente
pero no va a sorprender a los mercados, mientras que una cooperacin profunda en cuestiones de acceso al
mercado es poco probable que funcione sin una dominacin econmica benigna.
5. COOPERACION UE-ASEAN
En el otro extremo del espectro de la cooperacin interregional, se encuentra la cooperacin entre la ASEAN y la
Unin. El acuerdo de cooperacin data de 1980, mientras que las relaciones polticas son ms antiguas an. Este
acuerdo fue el primer ejemplo de la poltica de la UE de promover el regionalismo entre los pases en desarrollo,
poltica sta iniciada a mediados de la dcada del setenta por el Comisionado Cheysson.
Esta cooperacin result ser exitosa tambin pero por razonas totalmente diferentes a las del proceso CE- EFTA.
En efecto, el propio xito es de una naturaleza radicalmente diferente. Las explicaciones giran alrededor de dos
palabras clave tales como la selectividad del alcance y la modestia de las expectativa y las instituciones. Ambas se
explican, a su vez, por la naturaleza diferente de los socios - la UE, hasta hace relativamente poco tiempo era, ante
todo, una organizacin econmica; la ASEAN, hasta 1992 era, ante todo, una agrupacin poltica - y por el carcter
intercontinental de la relacin. Este ltimo aspecto hace que sea improbable que la relacin sea de la mayor
prioridad para cualquiera de las dos partes. El primer aspecto limit el potencial de cooperacin, porque el nfasis
de la ASEAN en la poltica exterior empuj a la Comunidad a una esfera de accin en que su determinacin comn
es ms dbil (y que es, en realidad, estrictamente intergubernamental). Por el contrario, las competencias de la
Comunidad en polticas comercial y econmica no podran explotarse en un entorno cooperativo en que incluso el
tratamiento de NMF significaba una concesin (algunos de los pases de la ASEAN no eran partes contratantes del
GATT en 1980). En realidad, la Comunidad no poda pensar en preferencias en un solo sentido ms all del SGP,
de manera de no disipar las ventajas de los pases de Lom, al tiempo que una ZLC careca de sentido poltico o
econmico. Es ms, era justamente aqu donde la ASEAN estaba en su punto ms dbil, ya que su sistema interior
de preferencias era, en gran medida, manipulacin de la contabilidad.
A diferencia de la CE-EFTA, por lo tanto, la poltica comercial (fuera de la clusula NMF) est planteada en trminos
muy generales y la cooperacin en esta rea nunca despeg hasta hace muy poco tiempo. Los xitos de la
cooperacin UE-ASEAN fueron esencialmente dos:
poltica exterior, especialmente en el perodo post-Pol Pot, en relacin con Cambodia y Vietnam (19791991);
ms marginal en el caso de Afganistn;
cooperacin para el desarrollo, una vez ms un rea en que el nivel de gobierno de la CE era dbil en
comparacin con el de los Estados Miembros (que tambin prestaban ayuda a los pases de la ASEAN); el
carcter de esta cooperacin fue, inevitablemente, el de donante -receptor; es ms, las relaciones de ayuda a
nivel de la CE eran, sobre todo, con los pases de la ASEAN, mientras que los proyectos y formulacin de
programas a nivel de la ASEAN entraban dentro del ajuste delicado y lento de la toma de decisiones de la
ASEAN que, en ese momento, era altamente informal y deficiente.
Todas estas caractersticas y restricciones eran aceptadas, a grandes rasgos, como inevitables (sobre todo por la
UE), o como la modestia natural de la cooperacin (sobre todo por la ASEAN, cuyos pases todava eran muy
sensibles ante cualquier percepcin de prdida de soberana). Basados en esta aceptacin, los socios pudieron
cooperar exitosamente durante una dcada o ms.
Si hay alguna leccin que se pueda extraer de la cooperacin CE-ASEAN en la dcada del ochenta, es el contraste
tajante con la de la CE-EFTA, ya sea en cuanto a su alcance , su profundidad o sus procedimientos y tambin sus
instituciones. La yuxtaposicin de ambas nos muestra cmo la cooperacin interregional puede brindar comodidad
a la diplomacia, sin demasiado significado en cuanto al fondo. Es tambin sumamente difcil medir los beneficios y
los costos de esta cooperacin superficial, en parte porque los frutos de la cooperacin para el desarrollo no
quedan demasiado claros (aunque sean bien intencionados), en parte porque la naturaleza intangible de los
beneficios de la poltica exterior tiene que verse frente a la especulacin acerca de los costos de la friccin u otras
situaciones.
En la dcada del noventa, la cooperacin UE-ASEAN comenz a profundizarse y ampliarse (en alcance), a la vez
que surgieron formas innovadoras de crecimiento. Pueden explicarse en funcin de la profundizacin, ampliacin y
crecimiento de ambas agrupaciones, adems del xito de desarrollo del Sudeste Asitico y los profundos cambios
de la poltica internacional y del contexto econmico .
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Por parte de la ASEAN, las preferencias simblicas dentro de la agrupacin fueron reemplazadas por un plan a 15
aos para la ZLC de la ASEAN (AFTA), luego acortado a 10 aos (es decir, 2003). Esta profundizacin fue
acompaada por una ampliacin del alcance cuando se comenzaron a abordar cuestiones de inversin, servicios,
normas e Impuestos de Compensacin de Ingresos (TRIPs) (aspectos de los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio). Las instituciones comunes totalmente descentralizadas fueron racionalizadas,
asignndose a la Secretara puramente simblica de la ASEAN las tareas de administracin, informacin y
representacin. Con la admisin de Brunei (1984) y Vietnam (1996), los 7 de la ASEAN declararon que, en su
momento, haran lo posible por una ampliacin de la ASEAN a 10 (Cambodia, Laos, Myanmar). Los rcords
envidiables de crecimiento y las estrategias exitosas de exportacin aumentaron la confianza. El final de la guerra
fra y el surgimiento de China empujaron a la ASEAN (prudentemente) hacia el campo de la seguridad mediante el
comienzo del Foro Regional de la ASEAN (asitico, en realidad). Las negociaciones en el GATT y, en ltima
instancia en la OMC, llevaron a la ASEAN a ampliar su alcance, a riesgo de contraer obligaciones en la OMC que,
hasta ahora, los miembros de la ASEAN ni siquiera se haban concedido entre s.
Por parte de la UE, CE-1992, el crecimiento de 1995, la apertura y, ms adelante, la asociacin de Europa Central,
la Ronda Uruguay y el tratado de Maastricht afectaron la cooperacin UE-ASEAN. El inters de la Comunidad por
la ASEAN comenz a cambiar, pero esto fue comprendido plenamente solamente despus de media dcada de
desentendimientos, irritacin y adaptacin del pensamiento poltico. Una cuestin recurrente fue la promocin de la
inversin extranjera directa en la ASEAN. Desde el Grupo de Alto Nivel de 1985 pasando por los comits de
inversiones conjuntas y llegando hasta los Socios Internacionales para la Inversin patrocinados por la UE, la
cooperacin era bien intencionada. El problema continuaba siendo, sin embargo, cmo influir las decisiones de los
directorios en Europa, lo que realmente no dependa de esa cooperacin. Cuando la inversin extranjera de la UE
aument fuertemente en la dcada del noventa, las razones se encontraron, casi con seguridad, en la atraccin del
Asia (Sud) Oriental en tanto que mercado en auge y competitivo. Una historia algo similar se despleg en el
comercio. Los objetivos prometidos de altas tasas de inters del comercio UE-ASEAN no fueron acompaados por
ningn instrumento interregional concreto. De manera que, el crecimiento secular muy alto del comercio entre las
dos (un 16% de promedio anual durante ms de una dcada, a pesar de la recesin de la UE de 1992-1993; ms
alto todava en manufacturas) no tuvo relacin alguna con el fondo de la cooperacin. Sus determinantes incluyeron
reformas comerciales unilaterales de los pases de la ASEAN, comercio inducido por la inversin extranjera directa,
CE-1992 y su impacto positivo sobre el acceso a la ASEAN, los exportadores, la Ronda Uruguay (y un compromiso
de desmantelamiento de la CE en 1988, en la revisin de Montreal) y, por ltimo aunque igualmente importante,
una mejor competitividad de los exportadores de la ASEAN en general.
En poltica exterior, la mayor ambicin de la UE despus del tratado de Maastricht (cuando la poltica exterior
comn obtuvo una base jurdica) al comienzo rebot en la ASEAN. Bajo fuertes presiones emocionales y polticas
de los pueblos de Europa Central, la UE afil su posicin poltica en derechos humanos y democracia. La ASEAN
recibi mal esta diplomacia de megfono y, junto con China y algunos otros pases asiticos, formul una posicin
defensiva en la conferencia de la ONU sobre derechos humanos, celebrada en Viena en 1993.
Recin en 1994 la UE volvi a plantearse seriamente su poltica con la ASEAN y, en realidad, con toda Asia, lo que
arroj por resultado la Nueva Estrategia para Asia . Esta estrategia mucho ms positiva y adaptada, condujo a una
respuesta audaz de Singapur, luego de la ASEAN, para celebrar una cumbre entre Asia (Oriental) y la UE. En
marzo de 1996, se celebr la primera cumbre de ASEM, que ahora se est desarrollando rpidamente como un
anlogo de la APEC, incluyendo tambin la poltica exterior y la cultura . Esto ha promovido tambin a su vez las
relaciones UE-ASEAN. De acuerdo con un informe de un Grupo de Personas Eminentes de junio de 1996, la UE
produjo un documento de poltica entusiasta en julio de 1996 (ver Pelkmans, 1997-b). La cooperacin se est
diseminando ahora a las cuestiones econmicas, e incluso los problemas de acceso al mercado se discutirn en
forma rutinaria; se han propuesto tambin programas de intercambio. No se vislumbra, no obstante, ningn acuerdo
de cooperacin y en ningn lado se plantea un argumento a favor de una ZLC entre la AFTA y la CE. La facilitacin
del comercio simular en gran medida a la APEC y ASEM e interactuar con ellas; tambin lo harn, sospecho, las
cuestiones de inversiones; todo esto con el trasfondo ms robusto de la OMC.
En conclusin, la cooperacin interregional exitosa entre la UE y la ASEAN tiene un rostro de mercado y un rostro
de poltica. No existen pruebas, a primera vista, que los dos estn relacionadas, excepto a nivel retrico. La
cooperacin facilita las reformas en los pases de la ASEAN en forma indirecta, al igual que lo hace la APEC,
forzando a los proteccionistas a estar a la defensiva. Por cierto que la cooperacin UE- ASEAN es til ya que
confirma la adhesin a la OMC, los vnculos de Europa con la APEC (como la ASEAN siempre ha querido asegurar)
y, de paso apoya los vnculos comerciales al igual que otras formas de relaciones fructferas. Ha asumido
importancia tambin en la poltica exterior de la UE frente al Asia. Argumentar, no obstante, que la cooperacin por
s misma ha logrado ejercer un impacto medible sobre la convergencia econmica o normativa y la competitividad,
sera exagerado.
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6. LA ZONA ECONOMICA MEDITERRANEA

En el caso del Mediterrneo, se corre el riesgo de atribuir demasiado coherencia a una serie de relaciones
caracterizadas por adaptaciones, incoherencias y un progreso en vaivenes. La ZEM no existe. En la cumbre
mediterrnea de Barcelona, en noviembre de 1995, se acogi la perspectiva de una ZEM futura y se decidi un
programa de seguimiento. Los obstculos polticos y econmicos son enormes en el corto y mediano plazo y
algunos de los beneficios econmicos ms importantes (por ejemplo la exposicin competitiva) son para el largo
plazo. En esta etapa preliminar es suficiente, por lo tanto y para nuestros fines, bosquejar las caractersticas de la
ZEM y extraer algunas conclusiones tentativas.
Desde el momento del anuncio de una poltica Mediterrnea Global, en 1972, la UE ha tratado oficialmente de
entrar en un enfoque de bilaterales concertados de cooperacin interregional con los pases de la regin. Si se
estudia ms de cerca, esta pretensin no es tal. En efecto, el Mediterrneo no est incluido en el Cuadro 1. Ni
siquiera las consultas con el Magreb (Argelia, Tnez, Marruecos) y el Mashrek (Egipto, Lbano, Siria y ahora la
Autoridad Palestina) condujeron a acuerdos similares, bsicamente porque estos pases son muy diferentes y
sostienen opiniones especiales en cuanto a la economa de mercado. Libia -todava importante para las
importaciones de petrleo de la UE- es un paria poltico, Israel no est en la misma liga de desarrollo que los otros
(aparte de la imposibilidad poltica de que Israel se una a pases rabes en negociaciones concertadas), Turqua es
un antiguo asociado, Albania se considera parte de Europa Central (y era un para antes de 1991) y Yugoslavia es
otro caso especial ms. Las islas de Malta y de Chipre (dividida!) tienen tambin su lugar en la poltica
mediterrnea. El resultado final ha sido un sistema de centro y radios con la UE, como el centro y radios
preferenciales en un solo sentido, con privilegios definidos y cambios ad-hoc en el curso del tiempo. Las razones
del "progreso" incluyeron la ampliacin griega e ibrica de la UE, las guerras rabe israeles y el proceso de paz, el
temor de una dependencia demasiado grande en las importaciones de energa de la UE y, hace poco, los cambios
trascendentales en la economa y la arquitectura poltica paneuropea.
Los radios preferenciales en un solo sentido determinan el acceso, en gran medida libre de aranceles, al mercado
nico en manufacturas (con restricciones especiales del tipo de los contingentes del Acuerdo Multifibras para los
textiles y la vestimenta al igual que contingentes amplios con arancel cero para el trfico de perfeccionamiento
activo) y complicado, parcial, para los productos agrcolas, complementado con alguna ayuda financiera y tcnica.
Esto se aplicara, en formas diferenciadas al Magreb y al Mashrek. Israel tiene una ZLC con la UE, mejorada en
1995. Turqua, en tanto que asociado, est en una UA con la UE. La ex Yugoslavia tiene al nuevo asociado de la
UE, Eslovenia as como varios acuerdos con las dems repblicas, que utiliza nuevamente el ingreso especial
negociado justo antes de la guerra en 1991. Malta y Chipre griega tienen UA con la UE. Aunque es difcil
generalizar acerca de esta obra de retazos, la cooperacin poltica de desarrollo y econmica no fueron
prominentes hasta hace relativamente poco tiempo .
Llamar a esta cooperacin interregional parecera ser engaoso, por aplicarle un calificativo leve. En trminos de
comercio, no se pueden observar ni siquiera ZLC bilaterales concertadas. La cooperacin comercial dentro del
Mediterrneo no existe y nunca se la propuso muy en serio hasta Barcelona. La idea de entrar en una ZLC con la
orilla oriental y sur del Mediterrneo es, por lo tanto, otro acto ms de hegemona econmica. A diferencia de la
actuacin de 1989 frente a la EFTA, no obstante, el bajo nivel de desarrollo de muchos de los pases
mediterrneos, los altos niveles de proteccin que mantienen la estabilidad poltica problemtica de algunos de
ellos y las tensiones religiosas, no son buenos augurios para una ZEM.
El intento de la Unin de completar, en primer lugar, un enfoque bilateral concertado de acuerdos separados
mejorados para luego proseguir adelante hacia un enfoque (ZLC) integrado, requerir un liderazgo a la vez fuerte y
sutil e importantes edulcorantes financieros y de infraestructura. Ya resulta claro que los pases mediterrneos van
a presionar para lograr un acceso mejor en agricultura a la UE (Egipto se niega a continuar las negociaciones hasta
que la UE no se abra ms), al tiempo que los grupos agrcolas de la Unin forzaron al Consejo a repensar su
corriente continua de ofrecimientos de ZLC a todas las clases de socios comerciales. Las negociaciones en curso
se refieren simplemente a acuerdos comerciales de centro y radios y estn muy lejos de una ZEM.
La Comunidad tiene intereses vitales en juego para conservar la estabilidad y promover el progreso econmico en
la regin. Aparte del conflicto rabe israel, basta pensar en la estabilidad y la diversificacin del suministro de
energa, las tensiones religiosas y las presiones continuas de inmigracin (en presencia de altos ndices de
crecimiento de la poblacin de los pases mediterrneos). Se podra argumentar que el paquete llamado ZEM, en
cuanto caso hegemnico de cooperacin interregional, es la mejor manera posible de influir las polticas
mediterrneas y de ayudarlas a mejorar el desempeo de sus economas. De todas formas, la cooperacin
interregional es suficientemente complicada de y por s misma. Una definicin tan ambiciosa de lo que est en
juego, sin una conviccin plena y sin un poco de experiencia de liberalizacin por parte de los pases
mediterrneos, va a forzar a la UE a ser ms hegemnica que en la liberalizacin paneuropea, lo cual
probablemente tenga repercusiones polticas. Esta cooperacin interregional slo pasar la prueba si los
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prerrequisitos de reforma econmica se logran en los pases mediterrneos en base a algn tipo de consenso
interno. En una economa mundial en que muchos pases en desarrollo han comprendido la importancia de la
reforma y la liberalizacin, el evangelio podr adems ser aceptado ms fcilmente en el Mediterrneo. Pero el
ajuste y el cambio seguramente se enfrentar a intereses afianzados e ideologas.
7. CONCLUSIONES
La experiencia de la UE con la cooperacin (econmica) interregional, tal como se la define en esta ponencia,
demuestra una dicotoma entre dos trayectorias. Una trayectoria puede ser estilizada como la combinacin del
enfoque bilateral concertado y la cooperacin poco profunda. Lo poco profundo se refiere normalmente tan slo al
tratamiento NMF complementado, quizs, con conversaciones voluntarias de acceso al mercado y formas de
cooperacin administrativa. Dado que esto crea poco valor agregado adems y por encima de las obligaciones de
la OMC, la "compensacin" se encuentra, por lo general, en un alcance ms amplio de cooperacin econmica en
todo tipo de campo, yendo desde el industrial, el tecnolgico y de la investigacin, al ambiental y el financiero.
Adems y dependiendo de la naturaleza de la relacin de la Unin con la agrupacin de que se trate, puede
incluirse tambin la cooperacin poltica, cultural o de desarrollo. Esta trayectoria es pertinente para la cooperacin
de la Unin con ASEAN/AFTA, el GRAN, el MERCOSUR y Amrica Central.
La otra trayectoria combina el enfoque integrado con compromisos profundos, es decir, formas de integracin de
mercado de largo alcance. La UE ha recogido experiencia en dos casos principales para esta segunda trayectoria;
una, con el EEE, la otra con los pases de Europa Central y Oriental y los Blticos (en total 10 asociados). En el
caso del EEE, los compromisos son, sin lugar a dudas, profundos y el alcance es ambicioso (es decir, una buena
parte de la gama enorme de reas polticas del mercado nico), pero el xito del enfoque lo llev a su propia
muerte ya que tres miembros del EEE optaron en cambio por volverse miembros de la UE. La importancia
econmica del rea del EEE -fuera de la propia UE- es ahora trivial. En el caso de los pases de Europa Central y
Oriental ms los Blticos, la importancia econmica potencial es un gran mltiplo del caso EEE; aqu no obstante,
el cambio del enfoque bilateral concertado al integrado es lento y, por el momento, indeterminado. Bien podra ser
que muchos pases de Europa Central y Oriental prefieran asumir el enfoque integrado (es decir, tambin el libre
comercio en bienes y servicios, quizs tambin para el capital, entre ellos) como un subconjunto del problema de
adhesin. En otras palabras, Area de Libre Comercio de Europa Central (CEFTA), la UA del Bltico y los acuerdos
comerciales bilaterales ad-hoc entre varios pases de Europa Central y Oriental no podran necesariamente ir muy
lejos, ya que se espera que la preparacin, o negociacin, para la adhesin (que comenzar probablemente en
1998) domine los acontecimientos.
Existe un camino intermedio entre estas dos trayectorias? La experiencia de la UE sugiere que eso podra ser
difcil. El Artculo 24 del GATT y el Artculo 25 del GATS evitan el enfoque fragmentado, abierto, De todas formas, es
concebible concertar una ZLC entre una ZLC (o UA) fuera de Europa y la UE. Las excepciones en agricultura
deberan entonces permanecer limitadas y el proceso de liberalizacin recproca no debera exceder normalmente
los 10 aos. En cuanto a los servicios, no se puede elegir por ir la carte, pero las obligaciones del GATS no van
muy lejos de otra forma. Estas consideraciones bien pueden ser pertinentes para los tres candidatos al camino del
medio: el Consejo de Cooperacin del Golfo (con nuevas conversaciones que comienzan), el MERCOSUR (con la
opcin de ZLC no clara) y la ZEM.
Las reservas a este camino intermedio bien pueden provenir de los dos lados. La propia UE hace poco puso un
freno a la proliferacin de ZLC -ya sea de agrupaciones o de pases. El Consejo y la Comisin quieren asegurase
que los compromisos acumulados no conduzcan a consecuencias impensadas y que la Poltica Agrcola Comn
(PAC) no se vea socavada desde la "puerta del fondo". La liberalizacin detallada y los aspectos normativos de
esas ZLC interregionales futuras reclaman un anlisis minucioso. Sin la perspectiva de tener que tratar con futuros
miembros, el acceso recproco ser objeto de negociaciones tradicionales, con un alcance ms limitado para esos
edulcorantes que compran sensibilidades que en el caso de los pases de Europa Central y Oriental. Debera
esperarse, por lo tanto, que el interregionalismo profundo fuera de Europa sea un ejercicio bastante exigente.
NOTAS
1.
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5.
6.
En el Financial Times del 12 de febrero de 1997, el ministro mexicano de industria y comercio, Herminio Blanco,
pregunta en forma algo provocativa: "Qu quiere decir con libre comercio, APEC?".
El caso de la ASEM es algo ms fcil de categorizar. La ASEM no es por cierto una organizacin, todava (ni
siquiera tiene una secretara); a diferencia de la APEC, con su declaracin de Sel de 1991, la ASEM no tiene
principios bsicos y no existe presin de ninguna ndole para que practique el comercio preferencial.
Aunque en la prctica est sujeto a consultas diplomticas permanentes.
Y posiblemente el CER (pero la UE no tiene relaciones con el CER como tal, por el momento).
Ver CE, 1996 y Pelkmans, 1997.
En el sentido de Kindleberger. En Kindleberger, 1973, se argumenta que la hegemona econmica posibilita que
se pueda conseguir el libre comercio (en tanto que bien colectivo), porque se pueden superar realmente los
aprovechadores. Ver tambin Keohane, 1984; Kindleberger, 1986.
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9.
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12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
Diario Oficial CE L96 del 19 de marzo de 1996.

Para quienes estn familiarizados con la aviacin civil, resultar evidente que la analoga es imperfecta. Al guiar
el trfico por rutas estrechas pasando por el centro, quedan viables muchas ms rutas, se pueden aumentar las
frecuencias en otras, pudindose cosechar los beneficios econmicos de la densidad de las rutas mediante la
utilizacin de aeronaves ms grandes.
Los otros pases comprendan a Irlanda (libre comercio con el Reino Unido solamente), Espaa, Grecia y
Turqua (ambos asociados a la CE 1963/64) e inicialmente Islandia y Finlandia (luego de la EFTA).
Desde Knickerbocker, 1973, se ha observado una y otra vez, que la inversin extranjera directa en los sectores
oligoplicos tiene lugar en ondas, con un padrn de seguir al lder, de manera de anticiparse a las ventajas
competitivas en produccin, marcas registradas o distribucin.
La mayor parte de ellos identificados en el famoso informe Cecchini. Ver European Economy, no., 35, marzo de
1988, La economa de la CE-1992.
Cuatro pases presentaron su solicitud, el resultado del referndum determin el retiro de Noruega, en tanto que
Suecia, Austria y Finlandia ingresaron como miembros de la UE en 1995. La EFTA existe todava porque Suiza
vot contra el EEE en diciembre de 1992. En la actualidad, el EEE est formado meramente por Noruega,
Islandia y Liechtenstein.
Por un anlisis ms elaborado, ver Pelkmans, 1993 y Pelkmans, 1997.
Ver Langhammer & Gross, 1986 (el informe de apoyo al trabajo del Grupo de Alto Nivel).
Ver COM (94) 314 de julio de 1994; por interpretacin, ver Pelkmans & Balaoing, 1996.
Una actualizacin muy reciente se encuentra en Pelkmans & Shinkai, eds., 1997 (prxima)
Por evaluaciones, ver Grilli, 1993 y Pomfret, 1988.
Algunos pases mediterrneos todava no son miembros de la OMC.
"Edulcorantes" son los pagos paralelos para evitar el aprovechamiento en el proceso de establecimiento de los
bienes colectivos del libre comercio (regional).
LA CONSTRUCCION DEL AREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMERICAS Y LA

CONVERGENCIA DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE (*)
Miguel RODRIGUEZ MENDOZA
Coordinador, Unidad de Comercio, Organizacin de Estados Americanos (OEA), Washington;
Ex-Presidente del Instituto de Comercio Exterior, Venezuela
Como ustedes saben, en un sentido tradicional, la convergencia de los procesos de integracin es un tema que ha
estado en sus comienzos ntimamente vinculado a la evolucin de la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), y a la transformacin que experiment la vieja Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en
ALADI. Cuando se negoci el tratado de Montevideo de 1980, se establecieron algunos mecanismos para
mantener vigentes los compromisos que se haban asumido en el marco de la ALALC y que se conocen
bsicamente como el patrimonio histrico de la ALALC.
En ese momento, se pens en establecer varios mecanismos, unos de carcter bilateral y otros de carcter regional
que permitieran -en el marco del nuevo Tratado, el Tratado de Montevideo de 1980-, mantener las concesiones que
se haban otorgado a los pases en las dos dcadas de vigencia de la ALALC, de 1960 a 1980, y que mantuvieran
tambin vigencia los postulados fundamentales de la ALALC, y que eran y son los de ALADI, los de promover la
conformacin progresiva de un mercado comn latinoamericano.
Dichos mecanismos, brevemente, fueron los acuerdos de alcance parcial, unos de carcter bilateral, otros de
carcter regional, bsicamente sectoriales y la preferencia arancelaria regional.
Ese pacto se pens, desde un comienzo, de que esta si se quiere bilateralizacin del patrimonio histrico de la
ALALC, en algn momento, en el futuro, podra ser un objeto de un esfuerzo de multilateralizacin; es decir, que los
compromisos que los pases asumieran bilateralmente, podan ser multilateralizados y de esa manera facilitar la
conformacin de un mercado comn latinoamericano.
Es importante sealar que ese proceso no se ha dado y no se est dando. Esa concepcin tradicional de la
convergencia de los esquemas de integracin, no est teniendo lugar. No est teniendo lugar en forma deliberada,
porque los pases no estn multilateralizando sus compromisos de orden subregional o sus compromisos de orden
bilateral en el marco de la ALADI.
Sin embargo, la evolucin reciente de los procesos de integracin de la regin, los cambios que han tenido lugar en
las polticas econmicas de los pases y en las estrategias de desarrollo de los pases y la participacin cada vez
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ms activa de los pases de Amrica Latina en el Sistema de Comercio Internacional, estn creando, de hecho un
sistema multilateral de comercio.
De otro lado, hay un proceso de convergencia que est dando sus primeros pasos, y que no es un proceso de
convergencia de tipo exclusivamente latinoamericano, sino de tipo hemisfrico, pero en el cual la convergencia que
se da a nivel latinoamericano va a tener una influencia determinante. Por ello, yo me voy a referir a esos niveles de
convergencia y comienzo por lo primero.
Cuando uno analiza, evala y observa lo que est ocurriendo en Amrica Latina en los ltimos aos, y
especialmente a partir de 1990, lo que viene ocurriendo en esta dcada es que los pases estn haciendo un
esfuerzo deliberado a distintos niveles, a nivel subregional y a nivel bilateral, de liberalizacin del comercio
intraregional. Ese esfuerzo est teniendo lugar en esquemas que son diferentes. Hoy en da coexisten en Amrica
Latina cuatro uniones aduaneras con vocacin de transformarse en mercados comunes: el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), el Grupo Andino (GRAN) o la Comunidad Andina (CA), como se la llama ahora, el Mercado Comn
Centroamericano (MCCA), y la Comunidad del Caribe (CARICOM), y al interior de esos cuatro esquemas
subregionales se ha producido una importante liberalizacin del comercio.
Hoy en da el comercio entre los pases que conforman cada uno de estos esquemas, se ha bsicamente
liberalizado. Yo creo que si bien existen algunas excepciones a los programas de liberalizacin del comercio, al
interior de estos esquemas esas excepciones no nos pueden llevar a ocultar lo que es una realidad tangible en
estos esquemas y es que el comercio, al interior de los grupos subregionales es un comercio libre. Un primer
esfuerzo deliberado de liberalizacin del comercio.
Luego, existe una progresiva liberalizacin del comercio mediante acuerdos tendientes a la conformacin de reas
de libre comercio entre los pases participantes y hay dos tipos de acuerdos de esa naturaleza. Hay unos acuerdos
de carcter plurinacional, en los que participan varios pases y hay un conjunto de acuerdos bilaterales que tambin
tienden a la conformacin de reas de libre comercio.
Los acuerdos de carcter plurinacional son tres: el acuerdo de libre comercio del Grupo de los Tres (G-3), el
acuerdo suscrito entre los pases del MERCOSUR y Chile, y el acuerdo suscrito entre los pases del MERCOSUR y
Bolivia.
Y existen siete acuerdos bilaterales para la conformacin de zonas de libre comercio en los cuales Mxico y Chile
operan como ncleo. Chile ha suscrito acuerdos bilaterales para la conformacin de reas de libre comercio con
Mxico, Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia; y Mxico lo ha hecho adems de con Chile con Costa Rica y con
Bolivia.
Algunos de estos acuerdos ya han completado su programa de desgrabacin o de eliminacin de restricciones al
comercio. El acuerdo entre Chile y Venezuela y el acuerdo entre Chile y Mxico, ya han culminado en la
conformacin de una zona de libre comercio entre Chile y estos otros dos pases porque se ha completado el
proceso de liberalizacin del comercio.
Existe todo un tejido de acuerdos preferenciales que se han negociado fundamentalmente en el marco de la ALADI,
y que si bien no tienen el propsito de convertirse en acuerdos de libre comercio, son una seal importante de que
los pases de la regin estn conduciendo sus relaciones comerciales sobre una base de tipo preferencial.
Adems de los acuerdos de alcance parcial de ALADI, suscritos prcticamente entre todos los pases miembros de
la Asociacin, y entre los paises miembros de la Asociacin y pases de fuera de la Asociacin, adems de stos
existen dos acuerdos que son plurinacionales y que han sido suscritos por Venezuela y Colombia respectivamente,
con los pases del CARICOM.
El resultado de todos estos convenios de alcance subregional, bilateral y preferencial es que segn estudios que ha
realizado la ALADI, una vez que se completen los plazos de eliminacin de las restricciones al comercio que estn
contemplados en estos acuerdos, el 90% del comercio intrasubregional va a estar liberado de trabas arancelarias y
no arancelarias.
En otras palabras, dado que los convenios vigentes plantean distintos programas de liberalizacin del comercio,
pero programas que esencialmente van a estar completados hacia el ao 2003, para ese momento, el comercio
intrarregional, el comercio intralatinoamericano, va a estar liberado de trabas de cualquier tipo, con lo cual, en
verdad lo que est pasando es que por distintos canales, por distintos mecanismos, los pases de la regin estn
avanzando hacia el establecimiento de una zona de libre comercio latinoamericana. Este es un hecho de gran
importancia, y es importante tomar en cuenta que no se est avanzando ms all de eso; los pases de la regin no
estn plantendose un esquema de integrar ms profundo, no est planteado el establecimiento de una unin
aduanera entre los pases de la regin, no est planteado el establecimiento de un mercado comn
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latinoamericano, lo que est planteado y lo que est ocurriendo es que los pases estn encaminandose hacia una
zona de libre comercio de alcance latinoamericano, con lo cual en la prctica, lo que vamos a tener dentro de muy
poco tiempo, dentro de pocos aos, es una situacin en la que esa zona latinoamericana de libre comercio va a
coexistir con los acuerdos subregionales que intentan transformarse en mercados comunes.
En otras palabras, va a haber una situacin muy peculiar, nica, en la regin porque por un lado el MERCOSUR va
a continuar consolidndose como bloque comercial entre los cuatro pases miembros, pero va a tener liberalizado
su comercio con el resto de la regin, y si el GRAN resuelve sus dificultades internas, va a experimentar un proceso
similar, de manera que vamos a tener estas uniones aduaneras coexistiendo con esta zona latinoamericana de libre
comercio.
El que se vaya ms all en este terreno, va a depender fundamentalmente de que haya un esfuerzo deliberado de
transformacin de esa zona de libre comercio en un esquema de integracin distinto. De cualquier forma, ese es un
primer gran nivel de convergencia
Otro gran nivel de convergencia es el de las polticas econmicas y las estrategias de desarrollo. No me voy a
detener mucho ah, pero creo que es importante reconocer que primero, el nivel de coincidencias que existe en las
polticas econmicas de los pases latinoamericanos est llevando a la definicin de estrategias de desarrollo que
son perfectamente compatibles entre s, lo que ciertamente ha permitido la reactivacin de los procesos de
integracin, mejorando cualitativa y cuantitativamente su participacin en la economa mundial.
Pero la convergencia en las polticas y en las normas relacionadas con el comercio no se han dado solo a nivel
unilateral, sino como producto de otros dos factores que son los mismos acuerdos subregionales y bilaterales,
porque cada vez ms los acuerdos subregionales regulan aspectos no estrictamente comerciales pero relacionados
con el comercio -porque como es sabido, cuando se habla de acuerdos comerciales ya no se est hablando
exclusivamente de aranceles, de medidas no arancelarias, de los instrumentos tradicionales de la poltica
comercial, sino de un conjunto de polticas, de normas y disposiciones, slo tenuemente relacionadas con la poltica
comercial, pero que tienen un impacto importante en garantizar condiciones equitativas de competencia-.
Hoy en da es comn que cuando se discuten los acuerdos comerciales se hable de temas tales como propiedad
intelectual, inversiones, competencia, normalizacin tcnica, es decir, de todo un conjunto de elementos que antes
estaban ausentes de la poltica comercial. Y en esos sectores tambin se est produciendo un importante proceso
de convergencia como resultado de las normas que en estos distintos campos se han ido adoptando en los
esquemas subregionales y bilaterales de comercio de la regin.
Un tercer elemento que influye en esta convergencia de polticas y de instrumentos de poltica es por supuesto la
Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Tal vez no hemos analizado completamente y de manera definitiva las
implicaciones que est teniendo en la regin el hecho de que todos los pases latinoamericanos son hoy en da
miembros de la OMC. Es un hecho nuevo, eso no ocurra hace diez aos. Recuerdo que en el ao 1982 se intent
hacer en el SELA una reunin de coordinacin de los pases latinoamericanos para la reunin ministerial de ese
ao del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y cuando fuimos a Ginebra a plantear los
puntos de vista que tenamos para buscar un acercamiento entre los pases de la regin para esta reunin que fue
clave para todo el proceso posterior de la Ronda Uruguay, cuando llegamos all nos dijeron: pero fjense, ustedes
vienen a coordinar la posicin de los pases latinoamericanos, pero el SELA tiene 33 Pases Miembros y ni siquiera
la mitad de los Pases Miembros del SELA son partes contratantes del GATT.
Hoy en da los 27 pases miembros del SELA son miembros de la OMC, y dado que el mbito del sistema
multilateral de comercio se ha ampliado considerablemente para abarcar todos estos temas nuevos que yo
mencionaba anteriormente, lo que eso implica es que los 27 pases del SELA, los pases de la regin, que son
todos miembros de la OMC, tienen un piso comn de normas, regulaciones y polticas que influyen en la poltica
comercial. O sea que ese proceso de convergencia de las polticas, de las normas, de las disciplinas, es un proceso
que est presente. No es una convergencia que estamos buscando hacia el futuro, sino es una convergencia que
est con nosotros hoy en da y es la que est influyendo de manera determinante en el tipo de acuerdo que
estamos celebrando.
La participacin de todos los pases de la regin en la OMC significa que los acuerdos que se concluyen entre los
pases de la regin son diferentes de los que concluamos los pases latinoamericanos en los aos '60 o en los
aos '70. Por qu? porque esos acuerdos tienen que respetar las disposiciones sobre acuerdos regionales que
existen en la OMC y particularmente las disposiciones del Artculo 24 que exigen que los acuerdos regionales
tengan una cobertura amplia, tiendan a la liberalizacin efectiva del comercio entre los pases miembros y no
conduzcan a mayores niveles de proteccin colectiva de los que existan antes de la formacin de estos acuerdos
regionales en los pases individualmente considerados.
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De manera que hay condicionamientos que orientan la misma dinmica de los acuerdos subregionales, y si bien es
cierto que los pases de la regin, como pases en desarrollo, todava pueden hacer uso de la clusula de
habilitacin, y registrar sus acuerdos comerciales como pases en desarrollo, con lo cual tienen mayor flexibilidad,
no es menos cierto que esa flexibilidad es cada vez menor, porque es cada vez menos aceptada por los dems
pases. De manera que las disposiciones del Artculo 24 son disposiciones que influyen de manera directa en la
calidad del proceso de integracion de la regin.
Finalmente, tercer nivel de convergencia: la convergencia en el mbito hemisfrico. Por supuesto que es prematuro
en este momento hacer consideraciones muy definitivas sobre cmo va a influir en la dinmica de la integracin
latinoamericana la construccin de un ALCA. Pero est llegando el momento en que nos tenemos que poner a
pensar seriamente en eso. Y en ver cmo es que este esfuerzo tan importante, tan significativo, que est dando
tantos resultados a nivel regional, cmo este esfuerzo de integracin latinoamericana, puede ser compatible con los
objetivos del establecimiento de un Area de Libre Comercio entre todos los pases de las Amricas.
Un punto de partida significativo para esta reflexin es la deslindar de qu estamos hablando, y de nuevo muchas
veces cuando nos referimos al tema hemisfrico hablando de integracin hemisfrica, y en verdad no estamos
hablando de integracin hemisfrica puesto que no hay un proceso de integracin hemisfrica en curso. Hay un
proceso de diseo de un Area de Libre Comercio entre los pases de la regin, no de integracin hemisfrica.
Es un proceso plenamente compatible con ese primer nivel de convergencia que yo sealaba anteriormente, que
tiende hacia la conformacin de un rea de libre comercio a nivel latinoamericano, y que es perfectamente
compatible tambin con la existencia de acuerdos subregionales de integracin que tiendan hacia la conformacin
de una unin aduanera o de mercados comunes subregionales. Los pases pueden hacer eso, pueden formar parte
de una unin aduanera y simultneamente pueden formar parte tambin de un rea de libre comercio; lo que no
pueden hacer los pases es formar parte de dos UA diferentes, pero ciertamente que pueden formar parte de una
UA y negociar como UA un rea de libre comercio con terceros pases. Ese es el esquema que est planteado.
Qu va a pasar con estas negociaciones? Si este Seminario hubiera tenido lugar hace quince das, yo hubiera
dicho, bueno, hay un proceso preparatorio en curso, es muy interesante, se estn haciendo una gran cantidad de
trabajos que implican bsicamente un relevamiento de informacin y un diagnstico de la situacin de la regin en
distintas reas como inversiones, servicios, propiedad intelectual, etctera. Pero no les hubiera podido decir mucho
ms que eso. Porque la naturaleza del ALCA, el contenido de las negociaciones, los plazos para iniciar las
negociaciones, eran temas todava no debatidos entre los pases de la regin.
Pero la semana pasada tuvo lugar en Recife una reunin de Viceministros de Comercio de los pases de las
Amricas y en esa reunin se presentaron cuatro propuestas especficas, una de Estados Unidos, otra de Canad,
otra de los pases del MERCOSUR, y otra de los pases del CARICOM, y tuvo lugar un primer intercambio de
puntos de vista sobre estas propuestas, y result sumamente claro de esa discusin preliminar que existe un
enorme nivel de coincidencia en las distintas propuestas en cuanto a varios de los puntos sensibles, varios de los
puntos crticos con relacin a la construccin del ALCA.
Primera coincidencia: el ALCA va a ser o debe ser un acuerdo de alcance hemisfrico que coexistir con los
acuerdos subregionales y bilaterales existentes. Hay acuerdo entre todos los pases de que eso debe ser as, y eso
es muy importante porque como se recordar, cuando se comenz a hablar de esta iniciativa, de lo que se hablaba
era de la expansin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), de su ampliacin progresiva,
caso por caso, pas por pas, hasta que todos los pases de la regin pudieran acceder al TLCAN, y ocasionalmente
se hablaba tambin de la posibilidad de expandir, digamos el MERCOSUR y progresivamente llegar a esta
liberacin hemisfrica del comercio o incluso se hablaba de negociaciones entre TLCAN y MERCOSUR como una
via para alcanzar este acuerdo. Hoy en da ya de eso no se habla, este acuerdo de alcance hemisfrico va a ser un
acuerdo negociado por los 34 pases participantes; un acuerdo independiente, distinto a los acuerdos existentes y
un acuerdo que permitir la continua existencia y el continuo fortalecimiento de los acuerdos subregionales y
bilaterales actuales.
En segundo lugar se acepta como principio que los pases pueden participar individualmente o en grupo en las
negociaciones para el ALCA. Esencialmente, los pases del MERCOSUR y los pases del Caribe han indicado que
ellos van a participar como grupo, lo que significa que eso facilita las negociaciones por un lado, pero al mismo
tiempo significa que estos grupos de pases estn buscando consolidar sus esfuerzos internos, en particular los
pases del MERCOSUR, al mismo tiempo que participan en esta iniciativa de alcance hemisfrico.
Tercero, los pases estn de acuerdo en que los temas de la negociacin son los temas mencionados en el plan de
accin de Miami, y son los que estn siendo examinados por los 11 grupos de trabajo, que estn reunindose
desde hace dos aos. Bsicamente, para no entrar en grandes detalles, el ALCA va a hacer un acuerdo de libre
comercio que va a establecer un marco jurdico para la conduccin del comercio entre los pases de la regin y que
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va a estar dirigido por un lado al tratamiento de los temas tradicionales del comercio, a la eliminacin de los
aranceles, la eliminacin de medidas no arancelarias, el tema de los subsidios, las medidas anti-dumping, pero
tambin va a ser un acuerdo moderno en el sentido de que va a incluir los nuevos temas de la poltica comercial,
como inversiones, polticas de competencia, propiedad intelectual, servicios y otros.
En cuarto lugar hay pleno acuerdo en que el resultado de esas negociaciones de conformacin de un ALCA, debe
ser aceptado como un todo, como se dice en ingls single undertaking, lo que significa que todos los pases van a
tener el mismo nivel de derechos y de obligaciones, y sin embargo hay un reconocimiento implcito, no explcito
todava, de que los pases pequeos pueden tener mayor flexibilidad que los dems para la aplicacin prctica de
los compromisos que se asuman. As es que el nivel de convergencia de las polticas comerciales y de las polticas
relacionadas con el comercio, que va a impulsar el ALCA es muy grande, porque se van a regular todos estos
temas y porque van a ser aceptados todos estos temas por todos los pases, a medida que avanzan las
negociaciones.
Hay otros niveles de coincidencias importantes que tienen que ver con el establecimiento de una secretara
especial para las negociaciones, la necesidad de concentrar el esfuerzo en una, dos o mximo tres ciudades; las
divergencias, que tambin las hay, se dan sobre todo en relacin a las etapas de las negociaciones.
El quinto punto, que es fundamental, es que todos los pases estn de acuerdo en que el lanzamiento de las
negociaciones debe ocurrir durante la prxima Cumbre de las Amricas, que se va celebrar en Santiago de Chile en
marzo de 1998. Pero hasta ah llegan las convergencias, porque luego hay posiciones distintas con respecto a qu
es lo que se va a hacer efectivamente en las negociaciones una vez que se inicien.
Frente a ese punto, hay dos posiciones: por un lado los pases del CARICOM y Canad, que plantean que desde
Santiago todos los temas deben comenzar a ser negociados simultneamente, y que la negociacin debe concluir
tambin simultneamente para el ao 2003 o 2005, mientras que Estados Unidos plantea que debe haber dos
etapas claramente diferenciadas en el proceso de negociaciones y MERCOSUR plantea que debe haber tres
etapas en el proceso de negociaciones. Pero entre Estados Unidos y MERCOSUR, que sostienen las tesis de las
etapas, tambin hay diferencias en cuanto a qu hacer en cada una de esas etapas y esencialmente los pases del
MERCOSUR piensan que los dos primeros aos del proceso 1998 al ao 2000 deben dedicarse a nomenclaturas
arancelarias y temas afines, mientras que del 2000 al 2002, se vean las posibilidades de armonizacin en algunas
reas y se discuta el tema agrcola, y del ao 2002 al 2005 se concentran las negociaciones de acceso a los
mercados y de normas sobre inversiones, polticas de competencia etctera.
Estados Unidos tiene una concepcin totalmente distinta de lo que se debe hacer en cada etapa y en esa
concepcin sugiere que las discusiones sobre acceso a los mercados, conversin, liberalizacin del comercio de
bienes y de servicios, y los temas gruesos de las negociaciones se toquen en la primera etapa y se dejen para una
segunda etapa otros temas como anti-dumping, polticas de competencia, etctera.
Es una gran diferencia que todava existe. No s cmo va a ser resuelta, porque es una diferencia de fondo, y ah lo
nico que puedo sealar en este momento es que habra que ver hasta qu punto la visin de la negociacin por
etapas se mantiene, si existe un acuerdo de que todo termine al mismo tiempo, porque si va a ser un todo nico, el
resultado de las negociaciones y todo va a terminar al mismo tiempo. A lo mejor las etapas son inevitables, pero sin
que se hable de etapas.
Si se recuerda como fue la Ronda Uruguay, por ejemplo, las negociaciones se lanzaron en el ao 1986, en Punta
del Este, los dos primeros aos se centraron en continuar el proceso preparatorio y en tratar de mejorar el sistema
de solucin de controversias del GATT. Vino luego la reunin del Montreal de 1988, se aprobaron esos acuerdos
especialmente con lo que tuvo que ver con un sistema de solucin de controversias, siguieron las negociaciones
normativas y las negociaciones de accesos a los mercados... fue una negociacin por etapas, porque no todos los
temas requieren el mismo nivel de elaboracin, de trabajo, de discusin y de reflexin, y en consecuencia no todos
los pases pueden poner un esfuerzo simultneo y equivalente. Pero si hay seguridad de que todo termina al mismo
tiempo, los pases pueden encontrar una solucin.
Un elemento adicional es que en una negociacin en donde estn todos los temas en la mesa, los distintos pases,
en este caso los 34 pases participantes del ALCA, van a encontrar en algunos de ellos, no en todos, asuntos que
son de su inters. Y sobre todo en este esfuerzo hemisfrico, en donde participan pases de una disparidad
econmica y de niveles de desarrollo tan grande, los pases se van a sentir cmodos si todos los temas estn en la
mesa de negociacin y si ellos encuentran en alguno de ellos satisfaccin hacia sus intereses fundamentales.
Esto es bsicamente lo que est ocurriendo. Los prximos encuentros en Ro de Janeiro y Bello Horizonte van a ser
crticos para la definicin de las etapas futuras de negociacin. Termino sealando lo siguiente: como deca
anteriormente, este es un proceso que va a ocurrir. La etapa preparatoria permiti identificar un gran nivel de
coincidencias entre los distintos pases; va a ser un proceso muy complejo, muy difcil, porque en l participan
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pases muy diferentes, de tamao, de nivel de desarrollo, con sistemas jurdicos distintos. Es un proceso que se va
dar simultneamente con el esfuerzo de convergencia y de conciliacin de las polticas a nivel latinoamericano. Un
gran desafo consiste en cmo aprovechar las oportunidades que implican esta negociacin de alcance hemisfrico,
que por cierto est llamada a establecer un nuevo marco de relaciones entre el norte desarrollado y el sur en
desarrollo de la regin.
(*) Transcripcin magnetofnica no sometida a revisin por parte del autor.
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CONVERGENCIA REGIONAL Y NEGOCIACIONES HEMISFERICAS

Juan Mario VACCHINO
Director de Desarrollo, Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), Caracas.
1. INTRODUCCION
Las reflexiones que siguen parten de los anlisis desarrollados por la Secretara Permanente, en el documento "El
proceso de convergencia regional y el establecimiento del Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)", que
fuera preparado para la III Reunin de Responsables Gubernamentales de Poltica Comercial de Amrica Latina y
el Caribe, realizada en Montevideo, el pasado 21 de octubre de 1996, en el marco de las actividades que
acompaaron a la celebracin del XXII Consejo Latinoamericano.
En dicho documento se examinan las relaciones existentes entre el proceso de articulacin y convergencia regional
y de conformacin del Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), poniendo a disposicin de los Estados
Miembros del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA) algunos elementos de anlisis y reflexin sobre el
complejo proceso de integracin regional y de negociaciones hemisfricas, que se desarrollan actualmente.
En esta presentacin, y teniendo en cuenta la naturaleza y alcances del presente seminario, se consideran: en
primer lugar, algunos fundamentos y caracteres del proceso de articulacin de los distintos acuerdos de integracin
entre los pases de la regin; en segundo lugar, los antecedentes y estado de situacin del proceso de
establecimiento del ALCA, y en tercer lugar, algunas consideraciones sobre los interrogantes y perspectivas que
plantean los posibles desarrollos de ambos procesos.
Amrica Latina y el Caribe viven un momento crucial: en el plano global, parecer que nunca antes se hubiera
avanzado tanto en la tendencia a la mundializacin, como expresin del desarrollo acelerado y unificado del
sistema capitalista a escala planetaria. El surgimiento de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) y el nuevo
ordenamiento normativo multilateral constituyen el insoslayable punto de partida del conjunto de reglas que se
debern en el comercio internacional, hacindolo ms transparente y previsible. Paralelamente, se han
desarrollado, en forma creciente, agrupaciones regionales que no slo expresan la necesidad de defenderse de las
diferentes asimetras y dificultades que han caracterizado a la economa internacional, sino tambin expresiones
concretas de una tendencia que encuentra en la vecindad y similitudes en los orgenes, situaciones y perspectivas,
el punto de partida para desarrollar proyectos comunes en diferentes planos de la realidad.
La creacin de espacios de integracin regional es un proceso que en las actuales circunstancias parece
compatible con la globalizacin de los procesos econmicos y la bsqueda de una mejor insercin internacional.
En efecto, las tendencias globales enriquecen el concepto de integracin al incluir en su agenda una amplia gama
de nuevos temas; a su vez, la liberacin preferencial del comercio de bienes y servicios y de la circulacin de
factores en reas integradas se ha convertido en una estrategia crucial para mejorar la participacin de los pases
involucrados en la economa mundial. En este contexto, se puede afirmar que los compromisos multilaterales
surgidos de la Ronda Uruguay tienden a estimular la integracin en tanto impone la observancia de normas
mnimas comunes a todos los esquemas y acuerdos, contrarrestando de esta manera el surgimiento de bloques
proteccionistas y cerrados. Tal como se viene abriendo camino la idea en la OMC, los esquemas y acuerdos de
integracin tienden a ser actualmente complementarios de los avances multilaterales y estimulantes de la
liberalizacin en general.
En la coyuntura internacional y regional actual, de infrecuente dinamismo, los pases de la regin, como
catapultados por su nueva percepcin de s mismos y de su modelo de desarrollo y de su relacionamiento externo,
han establecido lneas de actuacin, en diferentes planos, que pueden ser vistos como opciones estratgicas, de
diferente intensidad y sin que las separen lmites definidos. Ellas son: las relaciones subregionales (incluyendo las
bilaterales de nuevo tipo), las regionales, las hemisfricas, las relaciones interregionales y las internacionales (1).
2. LAS INTEGRACIONES SUBREGIONALES Y LA CONVERGENCIA REGIONAL
2.1 Interrelaciones en la ALADI
El desarrollo del proceso en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), expresado

institucionalmente en el esquema operativo previsto en el Tratado de Montevideo 1980, asign el papel promotor
del proceso a las acciones y acuerdos de alcance parcial entre los Pases Miembros (PM), incluyendo los acuerdos
con otros pases de Amrica Latina y el Caribe. Este esquema pragmtico y flexible de acuerdos de alcance
parcial, si bien se complementaba con mecanismos multilaterales como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR)
y las Nminas de Apertura de Mercado (NAM) en favor de los Pases de Menor Desarrollo Relativo (PMDR) e
instituciones como la Conferencia de Evaluacin y Convergencia, no result viable ni equilibrado en ningn

momento (2).
c.
Desde mediados de los aos ochenta y ms todava a partir de la dcada de los noventa, las relaciones
subregionales, incluyendo los acuerdos bilaterales entre pases de la regin, aumentaron su dinamismo y fueron
los portadores de los principales avances del proceso de integracin, caracterizado por algunos elementos
comunes:
a. cobertura amplia o total desgravacin del universo arancelario (en contraste con las negociaciones producto
por producto precedente);
b. establecimiento de un cronograma de liberalizacin de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio;
armonizacin de reglas de poltica comercial;
d. diversificacin creciente de las materias incluidas en las negociaciones, incluyendo materias como servicios,
inversiones, propiedad intelectual, medio ambiente, compras gubernamentales y otras;
e. acuerdos institucionales flexibles y ajustables en el tiempo (pronunciando la participacin directa de los
gobiernos nacionales en las instancias de direccin y promocin);
f. replanteo del criterio de los tratamientos diferenciales generales y automticos, si bien se mantiene el
reconocimiento de asimetras entre los pases, mediante modalidades pragmticas y transitorias que, si bien no
desconocen la existencia de asimetras entre los pases participantes, asientan las obligaciones de los mismos
sobre el principio de reciprocidad (3).
En cuanto a los contenidos especficos se manifiestan algunas diferencias relacionadas con el tipo de esquema,
mbito, cobertura y grado de armonizacin de polticas: a) Uniones Aduaneras en etapa de perfeccionamiento,
como la Comunidad Andina (CA), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), el Mercado Comn Centroamericano
(MCCA) y el Mercado Comn del Caribe; b) Zonas de Libre Comercio (ZLC) de "primera generacin",
caracterizadas por su naturaleza esencialmente comercial, y c) ZLC de "nueva generacin", que extienden sus
materias a temas como servicios, inversiones, propiedad intelectual y compras estatales (4).
2.2 Desarrollos en Centroamrica y el Caribe
El proceso de integracin econmica en Centroamrica y el Caribe tambin ha tenido una gran reactivacin en
aos recientes. En el caso centroamericano se logr la renegociacin del arancel uniforme centroamericano, la
eliminacin de buena parte de los obstculos al comercio intrasubregional y la suscripcin de varios instrumentos
de poltica comercial comn. Aunque faltan acciones para perfeccionar la ZLC y se mantienen diferencias respecto
del arancel externo, el crecimiento del comercio en el mercado ampliado ha sido notable en los aos recientes,
habindose llegado a equiparar los niveles ms altos logrados en la dcada de los setenta.
Al interior del rea centroamericana se ha verificado un dinamismo favorable a la convergencia: la reincorporacin
de Honduras al proceso centroamericano, el inicio de la vinculacin formal de Panam, la participacin de Belice y
de Repblica Dominicana son expresiones de esta tendencia.
En cuanto a la Comunidad del Caribe (CARICOM) se ha seguido avanzando en la tarea de establecer un mercado
nico y una economa nica. En la reciente Cumbre en Antigua se adoptaron decisiones que consolidan esta
tendencia, como as tambin su aproximacin con otras subregiones de Amrica Latina y el Caribe. En tal sentido,
en la ltima reunin a nivel ministerial entre pases centroamericanos y caribeos se acord iniciar las
negociaciones tendientes a establecer un rea de libre comercio entre ambos grupos de pases.
Surge igualmente como testimonio de la disposicin y voluntad para profundizar las relaciones recprocas, el
establecimiento de la Asociacin de Estados del Caribe (AEC) y los progresos alcanzados para ponerla en
funcionamiento.
2.3 Articulaciones entre subregiones y pases
Los compromisos integradores y el rpido crecimiento del comercio intrarregional se han convertido en una valiosa
herramienta para propiciar una mayor competitividad de las empresas, estimular las polticas de apertura y
desregulacin y diversificar los riesgos de una economa internacional ms abierta y globalizada. No obstante, a
nivel de la regin subsiste un crucial desafo, pendiente de solucin: la articulacin entre los distintos esquemas de
integracin, que permitira consolidar la actual evolucin hacia economas ms abiertas al comercio internacional y
ms estables en trminos macroeconmicos, con una mayor competitividad de sus estructuras productivas y un
mayor poder de negociacin respecto de terceros (5).
Aunque el marco operativo e institucional de la ALADI no dej de considerar la perspectiva de un proceso de
articulacin y convergencia que permitiera multilateralizar a escala regional los avances obtenidos en los acuerdos
de alcance parcial, los mecanismos multilaterales no pudieron actuar como inductores de este proceso ni impulsar
una gradual y progresiva articulacin entre los distintos esquemas y acuerdos de integracin con miras a avanzar
desde el actual rea de preferencias econmicas hacia estadios superiores de integracin (6).
Sin embargo, habiendo los PM de la ALADI optado por estrategias indirectas, de pasos sucesivos y de menor a
mayor, los avances hacia la articulacin y convergencia regional dependen de los impulsos y capacidades que
puedan desarrollarse a nivel de las subregiones.
En efecto, a partir de la propuesta de Brasil, de establecer un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA o
MERCOSUR ampliado), asumida posteriormente por el MERCOSUR; este agrupamiento ha pasado a ejercer un
innegable efecto de atraccin sobre los restantes pases de Amrica del Sur y se perfila como un eje de
convergencia que se extiende, incluso, a los pases de Centroamrica y el Caribe. Hasta el momento Chile y
Bolivia han logrado culminar las negociaciones de amplia cobertura para perfeccionar la asociacin de dichos
pases al MERCOSUR y establecer a futuro espacios de libre comercio, as como para desarrollar otras reas y
materias, que pueden considerarse como significativos pasos hacia la articulacin y convergencia regional.
Los pases andinos, de acuerdo con la Decisin 321 de la Comisin del Acuerdo de Cartagena, han avanzado en el
proceso de renegociacin del patrimonio histrico de la ALADI con el MERCOSUR y se espera que lleguen a
suscribir acuerdos de libre comercio, a ms tardar en 1997. En este aspecto, existen algunas dudas, ms all de
las declaraciones y compromisos adquiridos acerca de la posibilidad de negociar un acuerdo conjunto Grupo
Andino (GRAN)MERCOSUR o de llegar a la suscripcin de acuerdos entre el MERCOSUR y cada pas andino
individualmente.
Chile ha logrado configurar una extensa red de acuerdos bilaterales de libre comercio, que le permiten ser el primer
PM de la ALADI en establecer una ZLC con los dems PM (slo quedara pendiente un convenio de igual
naturaleza con Bolivia para completar la trama).
Del progreso de las negociaciones resultaran diversos y nuevos puntos de sutura que, a partir del MERCOSUR
como ncleo de una ZLC en Amrica del Sur, podra potenciarse con crecientes nexos y acuerdos con los
restantes agrupamientos subregionales de Amrica Latina y el Caribe y avanzar en la construccin de un sistema
regional de integracin (7).
3. EL PROCESO DE ESTABLECIMIENTO DEL ALCSA
3.1 Antecedentes
En la Cumbre de las Amricas celebrada en la ciudad de Miami, en diciembre de 1994, 34 Jefes de Estado y
gobierno de los pases del Hemisferio se comprometieron a preservar la democracia, erradicar la pobreza y la
discriminacin, garantizar un desarrollo sustentable y promover la prosperidad a travs de la integracin y el libre
comercio. En este aspecto, acordaron propiciar la construccin de un ALCSA, cuyas negociaciones deban concluir
en el ao 2005.
Al presente, se han celebrado dos reuniones ministeriales (Denver, junio de 1995 y Cartagena de Indias, marzo de
1996) y constituido once grupos de trabajos, cuyos resultados sern considerados en la prxima reunin ministerial
de Belo Horizonte, de mayo de 1997. En ella, ya cumplida la etapa de los estudios preliminares y con vistas a la II
Reunin en la Cumbre, que se celebrar en Santiago de Chile, en marzo de
1998,
se debern establecer los criterios y pautas para iniciar las negociaciones que deberan conducir al
establecimiento del ALCSA.
Tanto de las declaraciones de los Presidentes, como de los Ministros del rea comercial, se pueden extraer
algunos criterios que regiran el establecimiento del ALCA:
El ALCA se basara en los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, cuyas normas deberan
compatibilizarse para ampliar y profundizar las relaciones recprocas;
El ALCA debera ser un acuerdo de alcance hemisfrico, que coexistira con los acuerdos bilaterales y
subregionales existentes, negociado por todos los pases participantes en el proceso;
En el cumplimiento de los compromisos recprocos se deberan tomar en consideracin las amplias diferencias
existentes en niveles de desarrollo y de tamao respecto de las economas ms pequeas, con el fin de
facilitar su integracin y aumentar su nivel de desarrollo;
La liberalizacin comercial del hemisferio y las polticas de proteccin del medio ambiente deberan apoyarse
mutuamente en aras del desarrollo sostenible;
El movimiento dinmico y eficiente de bienes, servicios, capitales, informacin y tecnologa requiere de la
creacin de una infraestructura hemisfrica, con la participacin del sector privado y el financiamiento de las
instituciones financieras internacionales;
La creacin del ALCA debera procurar evitar crear nuevas instituciones, a cuyo efecto las organizaciones
interamericanas y el sector empresarial de las Amricas debera cumplir un papel de impulso y seguimiento de
las acciones que se acuerden (8).
3.2 Avances en los Grupos de Trabajo
Del desarrollo de la etapa preparatoria, previa a las negociaciones propiamente dichas, se pueden extraer algunas
conclusiones sustantivas sobre los avances registrados en los diferentes campos cubiertos por la actividad de los
grupos de trabajo:
El progreso en los diferentes Grupos de Trabajo ha sido diferente en funcin de la importancia de los intereses
comunes existentes, siendo ms dbil en el caso de temas como acceso a mercados, subsidios, "antidumping"
y derechos compensatorios y economas ms pequeas, como as tambin en compras del estado y servicios.
Las coincidencias y divergencias entre los pases participantes no ha respondido a la "clsica" dicotoma
Estados Unidos (EE.UU.)/pases de Amrica Latina y el Caribe. Los alineamientos entre pases han dependido
de las lneas temticas y, en menor medida, de intereses subregionales.
La fase preparatoria de las negociaciones ha avanzado bastante exitosamente, con el apoyo de organismos
multilaterales y sin necesidad de mecanismos institucionales complejos. Para superar algunos problemas de
coordinacin, informacin y superposicin se estableci el mecanismo de reuniones de coordinadores de los
grupos de trabajo y de vice-ministros de comercio.
Aunque no se han logrado todava visiones convergentes sobre el significado del ALCA, en cuanto a la
cobertura temtica; el carcter de las reglas y disciplinas, vis--vis de las asumidas en la OMC; y la aceptacin
de los tratamientos diferenciales, como expresin de las asimetras entre los participantes.
3.3 Posibles efectos del ALCA
Desde el punto de vista de los pases de Amrica Latina y el Caribe, qu costos y beneficios se pueden derivar del
ALCA?
a. Entre las potenciales ventajas de la liberalizacin del comercio hemisfrico cabra sealar:
o El mayor acceso al mercado norteamericano, objetivo que podra contribuir a la consolidacin de la
apertura y a obtener mayores flujos de inversin extranjera directa; o el estmulo a la inversin que
significara una mayor dimensin del mercado y la consolidacin de polticas macroeconmicas; o
disminucin del "riesgo pas", producto de las inestabilidades macroeconmicas vividas en los pases de la
regin;
o mayor acceso a mercados de otros pases latinoamericanos no incluidos en los propios esquemas de
integracin;
o aumento del poder de negociacin respecto de otras reas y terceros pases.
b. Los inconvenientes podran surgir de los siguientes factores:
o los mayores costos de ajuste y la necesidad de reconversin ms acelerada de actividades industriales,
teniendo en cuenta la existencia de aranceles ms altos, estructuras de precios diferentes y mercados
de productos, financieros y de trabajo ms segmentados; o las prdidas de las preferencias en los
esquemas subregionales y entre los pases latinoamericanos, en favor de EE.UU. y Canad; o las
dificultades para obtener una rpida liberalizacin del sector agrcola y eliminacin de los subsidios
existentes en EE.UU. y Canad, que tanto preocupan a los sectores productivos latinoamericanos;
o La exigencia de cambios en algunas polticas internas, como en materia de reglamentaciones laborales,
medioambientalistas y de disciplina de competencia; o Los mayores requerimientos en materia de reglas
de origen, similares a las del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA); o las limitaciones,
que un acuerdo hemisfrico, impondra al desarrollo de polticas comerciales e industriales propias;
o las obligaciones ms estrictas en materia de inversiones y propiedad intelectual (9).
Hasta ahora existen pocas estimaciones cuantitativas sobre los beneficios y los costos para Amrica Latina que se
conseguiran de formarse una ZLC hemisfrica.
4. ESTADO DE SITUACION, PERSPECTIVAS E INTERROGANTES
La reunin de viceministros del ALCA, celebrada en Recife, Brasil, del 25 al 27 de febrero pasado, permiti se
examinaran aspectos claves para el desarrollo de las negociaciones, como las modalidades, el contenido y los
plazos para las negociaciones y que se reflejaran ms claramente las posiciones de los principales grupos de
pases sobre los mismos (10).
4.1 Naturaleza y participacin
Hubo consenso general acerca de que el ALCA deba ser un acuerdo de alcance hemisfrico, coexistiendo con los
acuerdos subregionales y bilaterales existentes, y negociado conjuntamente por todos los pases, lo cual implicara
un cambio importante acerca de la idea predominante al comienzo de las negociaciones, cuando una de las
opciones prevalecientes era la de ampliar el NAFTA progresivamente.
Asimismo, se habra aceptado la idea de que los pases pudieran participar individualmente o en grupo en las
negociaciones del ALCA. Los pases del MERCOSUR y CARICOM habran manifestado que negociarn como
grupo, en tanto que EE.UU. y Canad lo haran individualmente.
4.2 Contenidos, enfoques y plazos
El debate ministerial de la anterior reunin de Cartagena, que mostr la existencia de diferentes posiciones sobre
los caminos ms apropiados para la construccin del ALCA y los plazos para iniciar las negociaciones, se han
reeditado en la reciente reunin de viceministros, de Recife.
En dicha reunin, respecto de los contenidos, se acord en que el ALCA deba contemplar los temas sealados en
el Plan de Accin de la Cumbre de Miami. Estos temas estn siendo analizados en los distintos Grupos de Trabajo
establecidos en las reuniones ministeriales de Denver y Cartagena, a los que cabra agregar el Grupo de trabajo
sobre solucin de controversias, que ser establecido en la Reunin Ministerial de Belo Horizonte.
En cuanto a las etapas de las negociaciones se presentaron diferentes posiciones: mientras EE.UU. y
MERCOSUR sostuvieron que las negociaciones deban tener lugar en etapas consecutivas, Canad y CARICOM
propusieron que todos los temas fueran discutidos simultneamente.
El calendario propuesto por EE.UU. contempla dos etapas de negociacin: una primera durante los aos
1998/99 y otra a partir del ao 2000. La primera negociara el acceso a mercados y temas como inversiones,
servicios, compras gubernamentales, normas tcnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, procedimientos
aduaneros y propiedad intelectual, mientras la segunda etapa considerara los subsidios, derechos
"antidumping" y compensatorios, salvaguardas, competitividad y solucin de controversias.
El MERCOSUR, por su parte, plantea una negociacin "gradual y progresiva" en tres etapas: a) facilitacin de
negociaciones (aos 1998/99); b) normas y disciplinas (aos 2000/02); y c) acceso de bienes y servicios y total
eliminacin de subsidios y aranceles, como etapa final. En esta perspectiva, el Area de Libre Comercio
Hemisfrica no sera sino la que sea posible negociar, con perodos de transicin y regmenes de excepcin
para productos considerados sensibles. Al mismo tiempo, el MERCOSUR sostiene que EE.UU. debera ser
recproco en el proceso de apertura econmica, incluyendo tambin todos los productos que sufren
restricciones en el mercado estadounidense (11).
La propuesta canadiense seala que todos los temas de negociacin deban ser discutidos simultneamente y
las negociaciones estar concluidas para finales del 2003, con el fin de que los acuerdos puedan ser ratificados
por los poderes legislativos de todos los pases involucrados durante el 2004 y que el ALCA comience a regir
desde el 2005. Para el CARICOM las negociaciones deban ser organizadas de modo de concluirse en tiempo
hbil, para que el ALCA sea implementada a partir del ao 2005 (12).
Aunque hubo acuerdo en general acerca de que las negociaciones deban desarrollarse a partir de la prxima
Cumbre de Santiago de Chile (marzo de 1998), se manifestaron diferencias entre las propuestas de EE.UU.,
Canad y CARICOM, por una parte, y el MERCOSUR, por la otra, sobre la fecha de comienzo efectivo de las
mismas.
Finalmente, en cuanto a la consideracin de las asimetras, CARICOM como Centroamrica, sostienen que las
economas ms pequeas deban tener perodos de adaptacin ms largos y plazos de gracia, antes de que
fueran obligatorios los diferentes acuerdos, adems de recibir la asistencia tcnica y financiera necesaria, para que
las economas ms pequeas puedan aprovechar del ALCSA (13).
4.3 Perspectivas
No se pueden esperar resultados definitivos para un horizonte negociador tan complicado y con intereses tan
dismiles en el corto plazo, aunque la prxima reunin de Ministros de Comercio en Bello Horizonte, muy
posiblemente permita contar con una mejor definicin de los parmetros de negociacin. Mientras tanto, segn
aprecian algunos expertos, se podran producir diferentes alineamientos en torno de dos polos de negociacin:
EE.UU., con el NAFTA, en el Norte, y Brasil, con el MERCOSUR, en el Sur.
Por una parte, se advierte, en particular, que estn aumentando los comentarios negativos desde EE.UU. sobre el
MERCOSUR y diversos crculos de ese pas estn requiriendo de su gobierno un mayor protagonismo para
restablecer el liderazgo hemisfrico norteamericano, en primer lugar, a travs del "fast- track", para que la
administracin inicie las negociacin es con Chile con vistas a su incorporacin al NAFTA; en segundo lugar,
acelerando las negociaciones para el establecimiento del ALCA. De esta manera se combinara una poltica de
acceso selectivo al NAFTA, con el establecimiento de una ZLC hemisfrica, desde Alaska a Tierra del Fuego.
Por otra parte, el MERCOSUR mantiene su estrategia "indirecta", de marchar paso a paso, atacando sucesivas
esferas concntricas (14) y estableciendo listas de excepcin y otras restricciones, que permitieran el desarrollo de
las propias reas de actividad econmica (especialmente en industrias de avanzada). En tal sentido, se han
comenzado a poner de manifiesto expresiones de solidaridad de las organizaciones empresariales de los pases
del MERCOSUR, respecto de las posturas asumidas en la reciente reunin de viceministros. Para el MERCOSUR,
la formacin del ALCA depender de un "cronograma aceptable", que evite una brusca apertura comercial, que
exponga a sus PM a un choque dramtico para la competitividad de sus industrias y para la marcha de sus
economas.
Entre ambas posturas, existen posiciones intermedias de otros grupos de pases de la regin, ms vinculados
comercialmente a EE.UU. y cuya perspectiva a futuro sigue siendo el acceso, en las mejores condiciones posibles,
al mercado de dicho pas.
En estas condiciones el resultado final habr de depender de la capacidad de los pases de la regin para
coordinar y concertar posiciones y de cara a las arduas y difciles negociaciones que debern desarrollar con
EE.UU. en el futuro inmediato.
NOTAS
1. Vase para ms detalles, nuestro artculo: "En la era de la globalizacin. Espacios y opciones de integracin",
Revista Captulos, SELA, N 45, enero/marzo 1996.
2. En ellos, el progreso de la integracin se asocia a la presencia, en forma simultnea, de la dimensin poltica,
las condiciones estructurales bsicas y el marco institucional adecuado a cada fase del proceso.
3. Caso, entre otros, del Tratado de Asuncin que crea el MERCOSUR.
4. Ms all de sus modalidades especficas, los acuerdos de integracin tienen un anclaje geogrfico y una
perspectiva geopoltica dominante en funcin de la vecindad, la infraestructura, las vinculaciones
empresariales y la mayor circulacin de bienes, personas, servicios y capitales entre los pases involucrados.
5. En esta direccin, un obstculo a vencer se deriva de la dbil relacin comercial y econmica inter- esquemas,
como en los casos de MERCOSUR y la CA; entre sta y el MCCA; entre los pases de la ALADI y CARICOM o
entre Centroamrica y CARICOM.
6. Nos parece que el proceso de convergencia, en las actuales condiciones latinoamericanas, implica la
articulacin de esquemas subregionales y acuerdos bilaterales y debe entenderse como un concepto
multidimensional (jurdico, poltico y econmico) que comprende los aspectos formales y las condiciones
estructurales necesarias para que los pases involucrados puedan interactuar en un marco institucional y
normativo comn de ms amplias dimensiones. Nos parece, adems, que las diferencias existentes en la
nocin de convergencia entre Europa y Amrica Latina, ms que a una diferencia conceptual de fondo
responde a los distintos estadios por los que atraviesa el proceso de integracin en ambas regiones: la unin
econmica y monetaria en la Unin Europea; el establecimiento de reas de libre comercio de bienes y
servicios o uniones aduaneras en Amrica Latina.
7. En tal sentido, adems de las relaciones preexistentes entre los pases de la AEC, son significativos los
recientes contactos entre pases del MERCOSUR y del Caribe, como, por ejemplo, la participacin del
Canciller del Uruguay, en la Cumbre de los pases de la CARICOM, celebrada el pasado mes de febrero en
Antigua.
8. Tras la cumbre de Miami se reactiv el mecanismos de cooperacin institucional OEA-BID-CEPAL, establecido
en 1960, a fin de dar apoyo analtico y asistencia tcnica a los Grupos de Trabajo. A su vez, a los
coordinadores de los mismos se les dio la potestad de convocar a otros organismos: al SELA se lo convoc en
el Grupo de Economas ms pequeas, con vistas a la elaboracin de un programa de cooperacin tcnica en
beneficio de dichas economas y a la ALADI, en el Grupo de Trabajo sobre Origen y procedimientos
aduaneros.
9. Vase la publicacin del Centro de Economa Internacional de Argentina: El Area de Libre Comercio de las
Amricas, Buenos Aires, enero de 1997.
10. Vanse sobre los puntos debatidos y los acuerdos preliminares alcanzados en la reunin de Recife, las
declaraciones de Miguel Rodrguez Mendoza, Asesor Especial de la Comisin de Comercio de la OEA, en
"Reporte. Diario de la Economa", Caracas, marzo de 1997.
11. Vanse las declaraciones a la prensa internacional del Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, con ocasin
de los preparativos del III Encuentro de Ministros de Comercio de las Amricas, en la ciudad brasilea de
Recife, de febrero de 1997.
12. De los restantes pases se conoce que el GRAN propondr un modelo para las negociaciones, an en
elaboracin.
13. En apoyo de los trabajos del Grupo de Trabajo de Economas ms pequeas, que coordina Jamaica, se pidi a
la Secretara Permanente del SELA analizar los mecanismos de asistencia tcnica en curso e identificar los
requerimientos de asistencia tcnica para facilitar la participacin de los mismos en los procesos de
negociacin y establecimiento del ALCA. Para cumplir dicha solicitud, se presentaron los documentos
"Lineamientos para un Programa de Cooperacin Tcnica para las economas ms pequeas: propuestas de
la Secretara Permanente del SELA", a la V Reunin del Grupo (Caracas, 13/15 de noviembre de 1996) e
"Identificacin de necesidades de asistencia tcnica en el proceso del ALCA", a la VI Reunin del Grupo
(Georgetown, 13/14 de febrero de 1997).
14. Teniendo en cuenta el carcter de "global traders" del Mercosur y otros pases de Amrica del Sur, dichas
esferas se extienden a las relaciones birregionales (caso de la Unin Europea) y a las relaciones multilaterales
(reforzamiento de la OMC).
EL MULTILATERALISMO Y LA CONVERGENCIA INTERREGIONAL
Jacques PELKMANS
Senior Fellow, Centre for European Policy Studies (CEPS), Bruselas; Profesor de Integracin
Econmica Europea, Universidad de Maastricht, Pases Bajos.
1. EL PROBLEMA
La presente ponencia aborda la pregunta: En qu medida las normas multilaterales (GATT/OMC) pueden
promover la convergencia interregional? Cabe sealar, desde un comienzo que la pregunta no es: El libre
comercio promueve la convergencia interregional? Las normas multilaterales para el comercio de bienes y
servicios no prescriben el libre comercio. Lo que hacen esencialmente es elaborar principios tales como la no
discriminacin y el trato nacional; ofrecer un marco eficaz para las negociaciones comerciales (voluntarias) en
trminos de reciprocidad, ventajas y obligaciones mutuas, incluyendo las prohibiciones bsicas de ciertos
instrumentos y establecer salvaguardias y procedimientos de solucin de controversias.
La convergencia puede referirse a dos conceptos bien diferentes: el estrechamiento de las diferencias de los
ingresos reales y la convergencia normativa. La presente ponencia se refiere a este ltimo concepto.
En vista de la diseminacin del regionalismo econmico (prcticamente todos los miembros de la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC) participan en, por lo menos, un acuerdo regional de comercio) y en vista de la
naturaleza cada vez ms global de la OMC (ya son casi 130 miembros y unos 25 se est preparando para su
adhesin), las empresas internacionales y muchos reguladores expresan su preocupacin por la falta de
convergencia normativa entre las diferentes regiones (que se estn integrando) e incluso dentro de ellas. Como lo
ha sealado una encuesta de la OMC (OMC, 1995), la diferenciacin en las normas y los mtodos entre los
diversos acuerdos regionales notificados es enorme. Es ms, la importancia de las diferencias vara muchsimo
entre las diferentes medidas de los instrumentos.
La estructura de la ponencia es la siguiente: la Seccin II hace una breve mencin a las dos ondas de regionalismo
econmico desde principios de la dcada del sesenta y su diferencia fundamental. La segunda onda coincide con
un aumento manifiesto del multilateralismo. Se trata de una coincidencia? La Seccin III examina cmo las
normas multilaterales influyen directamente sobre el alcance y el fondo del regionalismo. Dado que la influencia
directa de la OMC se limita al Artculo 24, Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (y
Artculo 5, Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) mientras que el cumplimiento antes que surgiera
la OMC era insatisfactorio, hay un programa claro aqu que tender a reducir un poco las diferencias en materia de
regionalismo. No obstante, para comprender la naturaleza y los grados de la divergencia normativa interregional,
hay que ir "ms all" de la OMC de hoy, simplemente porque el "nuevo" regionalismo es, por lo general, de un
alcance ms amplio y muestra muchos grados de ambicin. La Seccin IV recuerda brevemente cmo el "nuevo"
regionalismo influy sobre el multilateralismo y luego pasa a analizar los diferentes mtodos y ambiciones del
regionalismo. La Seccin V presenta la conclusin.
2. MAS REGIONALISMO Y MULTILATERALISMO: UNA COINCIDENCIA?
Hasta junio de 1996 se haban notificado a la OMC 126 acuerdos regionales de uno u otro tipo (1). Algunos de
esos tipos de acuerdos no se notificaban, normalmente porque los pases que los integraban no eran, en ese
entonces, partes del GATT, o porque su base la constituan marcos ya notificados. Puede argumentarse la
existencia de dos ondas de iniciativas regionales: una en las dcadas del sesenta y el setenta y una a partir de
1990. El problema de esta posicin es que se basa en el nmero de notificaciones, cuando la importancia y la
interdependencia de los acuerdos regionales son indicadores ms reveladores. Es as que el ejemplo de
regionalismo econmico ms profundo y, probablemente de mayor importancia, sea el resultado de tres tratados
celebrados ya en la dcada del cincuenta: los tratados de la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (CECA) de
1951 y de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y Euratom de 1957. La interdependencia de las iniciativas
regionales puede ser tan poderosa que se torne en un factor que contribuya a explicar esas "ondas". Es por ello
que la gran mayora (es decir 76) de las 109 notificaciones al GATT hasta el 1 de enero de 1995 eran con partes
europeas o entre ellas. De los 33 acuerdos celebrados entre 1990 y el 1 de enero de 1995, 24 fueron en Europa.
Los 17 que se agregaron entre el 1 de enero de 1995 y junio de 1996 estn en Europa. La "onda" posterior a 1989,
en trminos de cifras es, por lo tanto, primordialmente una funcin de una tendencia forzosa de integracin
econmica paneuropea que contina profundizndose.
Sin embargo, en las Amricas puede observarse una interdependencia similar, aunque presumiblemente menos
forzada. La cadena de iniciativas es, por supuesto, bien conocida por los participantes: Area de Libre Comercio
Canad-EE.UU. (CUFTA), TLCAN, un rejuvenecimiento del Mercado Comn Centroamericano (MCCA), el
MERCOSUR, un mpetu fresco del Grupo Andino (GRAN), una serie de acuerdos comerciales bilaterales o
trilaterales (ms) libres y el esfuerzo por crear el Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Tanto en Europa
como en las Amricas hay un mercado dominante y un amplio margen de mercados de tamao medio y ms
pequeos: la profundizacin, la ampliacin (del alcance) y la expansin del regionalismo que abarque al mercado
esencial afectar las exportaciones, la competitividad (relativa) y los flujos de inversiones directas y, como
consecuencia, crear incentivos para las estrategias del "yo tambin" por parte de otros pases.
Hay otras varias razones para el regionalismo de las cuales por lo menos una, podra ayudar tambin a explicar las
ondas. Se trata del clima econmico poltico reinante y su fundamento intelectual e ideolgico. En las dcadas del
sesenta y el setenta, una cadena de acuerdos regionales se bas en los argumentos de sustitucin de
importaciones (Amrica Latina; la ZCP de la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN). Aparte de la
lgica econmica de ampliacin del mercado basada en la desviacin del comercio, cuestionable en la mejor de las
circunstancias, esto condujo a un nfasis en la distribucin en la economa poltica de la especializacin acordada,
cuyo resultado fueron el fracaso y la discordancia. Subyacente a la onda de la presente dcada estn, en cambio,
las reformas comerciales y las polticas comerciales que miran hacia afuera, quizs debido a los ejemplos exitosos
del este asitico y a los experimentos interesantes de Chile, por ejemplo. En realidad y, en cierta medida, esto
desempe tambin su papel en Europa. La CE-1992 signific un enorme programa basado en la oferta con un
fuerte sabor en pro de la competencia y un efecto positivo sobre el acceso a los mercados para terceros pases.
Por otra parte, el colapso del comunismo condujo a un cambio ms drstico an hacia las reformas en pro del
mercado (2), al igual que un a empuje casi desesperado por obtener el acceso rpido a los mercados de la Unin
Europea (UE) (y la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA). Una segunda razn mencionada con frecuencia
a favor del regionalismo es de tipo defensiva, es decir, que mejora la posicin negociadora o la posicin de ltimo
recurso de una poltica de "seguro", en caso de que los grandes bloques comerciales actuaran de forma adversa.
Otras razones a favor del regionalismo son, ante todo, de carcter primariamente poltico (por ejemplo: el Mercado
Comn Arabe) o tienen sus orgenes en las pocas coloniales (por ejemplo varios grupos africanos, todos
inestables en la prctica). El regionalismo impulsado por la bsqueda de un mercado principal que existe en Asia
(por ejemplo la Asociacin del Sur de Asia para la Cooperacin Regional (ASACR) permanece siendo puramente
simblico en la medida en que la economa principal (la India en este caso) no est dispuesta a liderar el proceso.
El regionalismo puede surgir tambin alrededor de Sudfrica en un cono de frica del Sur.
Una diferencia fundamental entre la primera y la segunda onda est en la naturaleza y el alcance de los acuerdos
recientes. Mientras que la primera onda en general limit el regionalismo a la reduccin de los aranceles (y los
contingentes) para la totalidad de los bienes industriales o para algunos seleccionados con el objetivo de promover
el comercio dentro de la regin y bajar los costos detrs de la proteccin, la segunda onda tiende a presentar
acuerdos de una gama muy amplia, que abarcan los obstculos tcnicos, los servicios, la inversin y los Impuestos
de Compensacin de Ingresos (TRIPs) o que prometen extensiones futuras en este campo. El objetivo detrs de
muchos acuerdos de la segunda onda ha variado de ser exclusivamente un dispositivo para la promocin de la
exportacin regional, a ser el propulsor de las reformas econmicas y comerciales internas, induciendo una mayor
eficiencia y aumentando el atractivo para los inversores extranjeros. En una perspectiva en pro del mercado, en pro
de la competencia, en pro del crecimiento, el alcance ms amplio y la integracin ms profunda se justifican por la
reduccin de costos y los efectos a favor de la innovacin de las medidas, al igual que por la exposicin adicional a
la competencia a la que pueden dar lugar.
Con una situacin de esta naturaleza no es muy sorprendente que la segunda onda de regionalismo haya
coincidido con un resurgimiento cuantitativo y cualitativo del multilateralismo. El clima de interdependencia
econmica ha cambiado radicalmente desde el custico Dilogo Norte-Sur de fines de la dcada del setenta y la
peor parte de la crisis de la deuda de principios de la dcada del ochenta, a las reformas de poltica comercial de
amplia difusin y generalmente benignas y las reducciones unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales de
las barreras de acceso a los mercados. En las dos dcadas que han transcurrido desde el Dilogo de Pars, los
miembros del GATT (ahora la OMC) se han duplicado. Una serie de pases ex comunistas, incluyendo China,
Rusia, Ucrania y Vietnam procuran la adhesin, adems de otros 20 pases ms. La OMC y sus normas
comerciales son consideradas actualmente como beneficiosas para la propia economa, adems de constituir un
marco para el acceso no discriminado a otros mercados y para las negociaciones que mejoren ese acceso.
Mientras que la liberalizacin comercial unilateral casi nunca se practic hasta mediados de la dcada del ochenta
- Alemania gestion dos paquetes en 1955 y 1956 - ms de cincuenta pases en desarrollo introdujeron una o ms
liberalizaciones desde entonces. Los pases de Europa Central surgieron del comunismo con una proteccin
relativamente baja. Gran parte de la CE-1992 significaba la apertura no recproca del mercado (por ejemplo el
reconocimiento mutuo por el derecho consuetudinario; los equipos de las terminales de telecomunicaciones; la
eliminacin de los controles de cambios; etctera).
El multilateralismo se ha transformado tambin en algo mucho ms importante en un sentido cualitativo. La Ronda
Uruguay ampli el alcance de algunas obligaciones existentes y las "profundiz". Ahora incluye los servicios y los
TRIPs, al igual que (por fin) la agricultura. El Acuerdo Multifibra se eliminar progresivamente, los aranceles se
reducirn ms y se mejorarn una serie de cdigos. Pero, adems de ello, la Ronda Uruguay fue una "nica
empresa", de manera que los llamados minigatts, con Naciones ms Favorecidas (NMF) condicionales, se han
integrado plenamente a las normas de la OMC (el nico "plurilateral" se refiere a las adquisiciones pblicas). De
una plumada, el GATT/OMC ha pasado a regir la poltica comercial de manera ms penetrante y ahora para todos
los miembros de la OMC.
El regionalismo de la dcada del noventa debera comprenderse dentro del contexto de una gama de rutas de
alternativa pero tambin complementarias, para realizar una apertura del mercado y una exposicin competitiva
mayores, tanto por va de las importaciones como por va de las exportaciones. A condicin y en la medida que
esto sea correcto, la coincidencia de un mayor inters en el regionalismo y en el multilateralismo tiene sentido
econmico.
3. NORMAS MULTILATERALES SOBRE REGIONALISMO ECONOMICO
La OMC tiene tres conjuntos de normas sobre la compatibilidad del regionalismo con el rgimen de comercio
multilateral:
a. Artculo 24, GATT (sobre Zonas de Libre Comercio (ZLC) y Uniones Aduaneras (UA))
b. la Clusula de Habilitacin, una decisin tomada en la Ronda de Tokio
c. Artculos II, V y V-bis del GATS
Mientras que el literal c. se refiere a servicios y los literales a. y b. tradicionalmente a mercancas, a. y b. difieren
porque, en virtud de b., los pases en desarrollo (pueden) gozar de un "trato diferencial y ms favorable". Adems
de estos tres regmenes existe una ruta de escape por la va del GATT, Artculo 25 (exencin) en caso de
incompatibilidad que las partes contratantes aceptan, actuando conjuntamente, mediante el otorgamiento de
exenciones a las obligaciones del GATT. A pesar de este valla importante, ("actuando conjuntamente"), algunos
casos bien conocidos han sido aprobados en virtud del Artculo 25 tales como la CECA 1951, el Acuerdo Automotor
EE.UU.-Canad (en ambos casos por ser sectoriales y por ende demasiado limitados para el Artculo 24) y la
Cuarta Convencin de Lom (hasta el 2000). Las otras disposiciones ya no son pertinentes (3).
3.1 Lo que significa el Artculo 25, GATT
A continuacin nos concentraremos principalmente en el Artculo 24, GATT, con algunas breves observaciones
sobre los literales b. y c. El Artculo 24, GATT se limita a las ZLC y las UA ignorando, de esta forma, los mercados
comunes y las uniones econmicas. Con la disposicin del GATS este problema se reduce pero no se elimina: la
integracin "profunda" simplemente no queda plenamente comprendida dentro de las normas multilaterales.
Los dos elementos ms importantes del GATT son el principio de no discriminacin y el impulso para la
liberalizacin del comercio multilateral (4). El primero es una obligacin jurdica, mientras que el segundo es un
objetivo declarado, guiado por la reciprocidad (un balance de concesiones acordadas entre las partes contratantes)
en cuanto principio de negociacin y el principio de la NMF como seguro de la no discriminacin multilateral para
cualquier concesin que se haga. Las ZLC y las UA son incongruentes con el principio de la no discriminacin ya
que son, por principio, preferenciales. Pueden ser incongruentes con el impulso por la liberalizacin multilateral, ya
que se trata de instancias de integracin "regional". El Artculo 24 dice que las ZLC y las UA pueden ser
jurdicamente compatibles con las normas del GATT/OMC.
El Artculo 24, inciso 8 dice: "Se entender por ZLC, un grupo de dos o ms territorios aduaneros entre los cuales
se eliminen los derechos de aduana y las dems reglamentaciones comerciales restrictivas (...) con respecto a lo
esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de dicha
ZLC".
En primer lugar, ms que hablar de contingentes, el GATT se refiere a una categora mucho ms amplia de "las
dems reglamentaciones comerciales restrictivas". En la prctica real del GATT, esto ha abarcado poco ms que
los contingentes y las licencias de importacin para el comercio de productos. No existe una razn econmica por
la cual las "dems reglamentaciones restrictivas" no pudieran incluir toda una serie de otras reglamentaciones
econmicas que, en cierta forma, restringen el intercambio en la ZLC. Como se ha dicho, algunas ZLC
recientemente celebradas o mejoradas tienden a ir ms all de las ZLC tradicionales en estos sentidos. Al mismo
tiempo, muchas ZLC han mantenido en vigencia numerosas excepciones, en vista de la vaguedad de la definicin
del GATT. En segundo lugar, hay formas para que las ZLC permanezcan siendo econmicamente incompletas,
incluso cuando solamente se tienen en consideracin los aranceles y los contingentes:
a.
b.
debera abarcarse "lo esencial de los intercambios comerciales"; por lo menos, hasta ahora, la exclusin de la
agricultura ha sido polticamente aceptada (por ejemplo en la EFTA) o incluida en forma selectiva solamente
(por ejemplo las ZLC de la Unin con los pases mediterrneos), dado que las obligaciones del GATT en
materia de agricultura eran mnimas antes de la conclusin de la Ronda Uruguay; no obstante, muchas ZLC
utilizan tambin "listas de exclusiones" (por ejemplo la ZLC de la ASEAN).
son posibles tambin los acuerdos provisionales (inciso 5, Artculo 24), en la medida que conduzcan a una
ZLC (o UA) dentro de un lapso "razonable"; dado que muchas ZLC entre pases en desarrollo de las dcadas
del sesenta y setenta no lograron progresar, esta disposicin no ha sido tomada seriamente; la UE ha
cumplido en trminos generales con los cronogramas anunciados para sus ZLC; la Ronda Uruguay
especific un lmite temporal de diez aos (de ah que AFTA pas de 15 a 10 aos).
Por ltimo, se hace referencia a productos "originarios" de los pases de la ZLC. En otras palabras, dado que los
productos de terceros pases estn sujetos a las polticas comerciales nacionales en una ZLC y dado que stas
van a diferir, la ZLC necesitar certificados de origen. Sin esos controles administrativos, el comercio se desviara
por la va de los miembros de la ZLC de aranceles bajos, antes de gozar del acceso al arancel cero de los
miembros de la ZLC de arancel alto. Los certificados permiten que los funcionarios aduaneros eviten esta
desviacin del comercio. Estos certificados acompaarn cualquier importacin y exportacin de mercancas
dentro de la ZLC. Aqu hay un problema administrativo y econmico. El primero puede tornarse en una carga para
las mercancas complejas con origen en pases mltiples, fenmeno frecuente en el mundo comercial de hoy que
tiene una especializacin refinada y redes globales de subcontratistas. El ltimo puede surgir del intento por
reducir las complicaciones para el establecimiento del origen, siempre que el origen de los miembros de la ZLC
no est cercano al 100%. En estos casos se aplica por lo general una norma simple de corte, de manera que el
libre comercio dentro de la ZLC se aplica a todas las mercancas con, por lo menos, 50% de origen en pases de
la ZLC. Estas normas simples de origen pueden, no obstante, esconder actitudes proteccionistas si la proporcin
del corte es alta (por ejemplo 65% para los automviles en el TLCAN), si los mtodos para el establecimiento de
la participacin en el origen son costosos y discrecionales, o si no hay origen acumulado para la ZLC en su
totalidad sino solamente origen por cada miembro de la ZLC. Por supuesto que la inclinacin a recurrir a estos
detalles tcnicos con fines de restriccin del comercio ser mayor cuanto ms amplias sean las discrepancias
absolutas y relativas entre las polticas comerciales nacionales en la ZLC.
El mismo artculo del GATT dice: "Se entender por UA la sustitucin de dos o ms territorios aduaneros por un
solo territorio aduanero, de manera:
i.
ii.
que los derechos de aduana y las dems reglamentaciones comerciales restrictivas (...) sean eliminados con
respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unin; y
aplique al comercio con los territorios que no estn comprendidos en ella derechos de aduana y dems
reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idnticos".
La mayora de los comentarios anteriores acerca de la ZLC se aplican igualmente a la UA. Tambin se debera
tener en cuenta lo siguiente: en lo que se refiere al comercio exterior a la UA, el que se lleva a cabo entre la UA y
terceros pases, la nocin de un nico territorio aduanero es la diferencia fundamental con una ZLC. El literal (ii)
no es muy preciso al hablar acerca de "derechos de aduana y dems reglamentaciones del
comercio que, en sustancia, sean idnticos" (5). Sin embargo, la UA de la CE instaur simplemente un Arancel
Externo Comn (AEC).
En lo que se refiere a "dems reglamentaciones" se podra observar que incluso la ambiciosa UE tuvo grandes
dificultades para unificar su poltica comercial exterior. Un problema notorio (hasta 1992) fueron los contingentes
nacionales para las importaciones de terceros pases, especialmente en la vestimenta y los automviles. Una vez
que los contingentes son nacionales, puede valer la pena a los comerciantes optar por la desviacin del comercio,
incluso en una UA. De esta forma, para que haya una aplicacin adecuada de los contingentes en el mbito
nacional, la UA se ver forzada a imponer los certificados de origen para el comercio dentro de la UA. En estos
productos, la UA funciona, entonces, como si fuera una ZLC. El GATT no prohbe claramente esta incongruencia.
En general, no obstante, la CE ha hecho elecciones claras y simples: parti para llegar a un AEC, proclam una
poltica comercial comn y abarc todo el comercio al interior de la UA.
Las UA y las ZLC difieren respecto de la prueba de compatibilidad que el GATT ha aplicado en el curso de los
aos. El asunto decisivo para las otras partes contratantes del GATT consiste, por supuesto, en que las UA y las
ZLC no erijan obstculos al comercio con terceros pases tal como lo prescribe el Artculo 24, inciso
4. En el inciso 5, la prueba para que la ZLC satisfaga esta prohibicin es simple: no se pueden imponer niveles ms
elevados de derechos de aduana ni reglamentaciones comerciales ms rigurosas que los que los pases de la ZLC
aplicaban antes de su constitucin. Pero esta prueba directa no puede aplicarse a las UA cuando se dirigen hacia
un AEC, ya que previamente sus aranceles eran diferentes y, probablemente, pasan a tener otras
reglamentaciones comunes diferentes a las nacionales que tenan anteriormente. De esta forma, el GATT dice que
los derechos aduaneros y otras reglamentaciones establecidas por la UA no deben ser, "en su conjunto, de una
incidencia general ms elevada o ms rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales" previamente
aplicados a los Estados Miembros de la UA. Esta clusula de incidencia general desplaza la prueba de una
verificacin de hechos del AEC y otras medidas y se concentra en los efectos de la UA sobre el comercio con
terceros pases. Esta prueba econmica puede ser aplicada, en principio, con la ayuda del anlisis econmico de
la UA. No es ste el lugar para mayores consideraciones sobre la teora de la UA y sus aplicaciones apropiadas o
no (6). Pero una simple ilustracin puede ayudarnos a llegar al punto principal: se trata de la tcnica de la CE para
establecer el AEC como el promedio aritmtico de los aranceles nacionales previos (Artculo 19, CE). Aunque
aparentemente neutral respecto de los pases fuera de la CE, este promedio no le dice mucho al GATT acerca de
la incidencia econmica general del AEC en comparacin con la incidencia general de los aranceles previos. Sera
ms fuerte porque, aun cuando todos los miembros de la UA tuvieran aranceles generales del 10% antes de la UA,
de manera que el AEC sera tambin del 10%, esto no significa que se est cumpliendo con la clusula de
incidencia general. Es esta visin fundamental que constituye la base de la teora de la UA.
La Ronda Uruguay redujo el problema de la evaluacin al especificar (1) que se utilice un promedio ponderado de
las tasas arancelarias (y los derechos aduaneros cobrados) y (2) que las tasas aplicadas deberan utilizarse (sean
vinculantes o no).
3.2 Problemas pendientes
Los problemas principales del Artculo 24 que han subsistido luego de la Ronda Uruguay son los siguientes:
a.
b.
c.
la disposicin de "una parte sustancial de su comercio"; el tema clave aqu es la agricultura; el ejemplo de la
CE es jurdicamente correcto (no incluye la agricultura) pero a un costo interior y exterior muy alto; ms an, si
el nuevo Comit sobre Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC estableciera normas estrictas para esta
disposicin - es decir, que se debera incluir la agricultura; o que el 80% del comercio que se abarca como
regla general se debera transformar en el 90% o el 95% - la mayora de los ACR actualmente en vigencia
tendra que retrotraerse o renegociarse. De ser renegociados para cumplir con una regla general de esa
ndole, esto significara seguramente una convergencia normativa interregional.
las normas de origen de los ACR no estn especificadas en ninguna parte del Artculo 24; se espera que el
programa actual de la OMC sobre las normas generales de origen puedan aportar tambin un "patrn mundial"
para los ACR. El problema se agudiza en casos sumamente especficos en que se aplican normas de origen
especficas para ciertos productos. Por lo tanto, son comparables las disposiciones directas de los regmenes
del TLCAN o del Trfico de Perfeccionamiento Pasivo (OPT) (con Europa Central)?. Dentro de uno o dos aos
podran ya no ser ms comparables debido a que el perfeccionamiento pasivo podra otorgar condicin de
origen, sin necesidad del entramado de origen de la UE, mientras que el origen de EE.UU. de los productos
intermedios permanece siendo crtico en el TLCAN. Si los aranceles son elevados o, en la medida en que
persistan los contingentes (o los gravmenes "antidumping"), las normas de origen en realidad podran crear
obstculos nuevos o ms elevados (nos viene a la mente el ejemplo de los pantalones de lana fina, en que
Italia es lder mundial; su acceso a EE.UU. de golpe se hace imposible debido a las normas de origen, en
presencia de los aranceles extremadamente elevados de EE.UU.). Hoy da, la sensibilidad acerca de las
normas de origen es tal que resulta difcil concebir que surjan normas de la OMC que generen una
convergencia reguladora entre "regiones" en este sentido. Quizs sea factible un abordaje en etapas.
la real vigilancia de los ACR por parte del GATT sola no ser creble debido a problemas de interpretacin, a
procedimientos dbiles y a una solucin de controversias dbil. Es aqu que el nuevo Comit podr mostrar
sus garras, sabiendo que la solucin de controversias se ha fortalecido muchsimo. Por otra parte ha recibido
un fuerte apoyo de la UE, entre otras razones porque ahora la UE tiene un rgimen abierto y ve las
desventajas de la proliferacin de las ZLC (7).
El nuevo Comit de la OMC tiene que ponerse al da de un atraso enorme. Los "patrones" ms estrictos para
evaluar los ACR van a llevar tiempo. Si se les prueba en el procedimiento de solucin de controversias
seguramente esto promovera la convergencia normativa interregional.
La Clusula de Habilitacin ha sido (mal?) utilizada por los pases en desarrollo, en caso de celebrar ACR SurSur, para escapar del rigor del Artculo 24, especialmente de dos maneras. En primer lugar, la reduccin de
aranceles no tiene que ser completa, lo que es congruente con el Artculo 24 (la Clusula no se refiere al Artculo
24, lo que es una omisin). En segundo lugar, en materia de tiempos y de medidas no arancelarias, es vago. Ms
an, no hay una disposicin de graduacin. En los tiempos del Dilogo Norte- Sur (fines de la dcada del setenta)
se podra entender la poltica detrs de esa clusula. En la actual perspectiva en pro del mercado, sin embargo, en
que los pases y las agrupaciones proclaman la reforma comercial, la desreglamentacin, la privatizacin y la
apertura unilateral del mercado adems del fuerte respaldo a la OMC, la Clusula ya no debera ser invocada, o
debera ser redactada nuevamente con cuidado y, en todo caso, relacionada con el Artculo 24. El punto est lejos
de ser acadmico ya que la AFTA, el MERCOSUR, la ASACR y el Pacto Andino figuran en la lista de notificaciones
en virtud de la Clusula de Habilitacin. Esto reduce la credibilidad de las reformas a favor del comercio en esas
agrupaciones y podra constituir un aliciente para que los grupos de intereses comiencen a cabildear con ms
ahnco. No obstante no hay una iniciativa formal para hacerlo. Debera figurar en el temario de la prxima
ministerial de la OMC de 1998.
El Artculo V del GATS es similar (aunque no idntico) al Artculo 24 del GATT. Por supuesto que no se pueden
interponer obstculos, pero aqu esto se refiere especficamente a los sectores o subsectores (de servicios) (ms
que una disposicin "en conjunto"). Se requiere una cobertura sustancial del sector, la que se define tanto en
trminos de los sectores que abarca, como de la cobertura de las modalidades de suministro. No existe una
distincin entre las ZLC y las UE, porque los servicios son actividades reglamentadas ms que gravadas. Hay
tambin una flexibilidad especial para los pases en desarrollo.
4. CONVERGENCIA NORMATIVA EN EL REGIONALISMO?
El cumplimiento insuficiente o cuestionable de la letra o el espritu de las normas del GATT/OMC mal puede
conducir a esperar una tendencia obligatoria de la convergencia normativa interregional. Es, sin embargo,
importante comprender tambin que el "nuevo regionalismo" est mucho ms adelantado que las normas del
GATT/OMC sobre regionalismo. De esta forma, al ir ms all del temario tradicional del Artculo 24, GATT, la
cuestin de la convergencia normativa interregional evoca dos conjuntos de observaciones. En primer lugar, desde
fines de la dcada del ochenta, la direccin de la causalidad bien puede haber ido en el sentido opuesto: el "nuevo
regionalismo" ejerci una influencia positiva sobre la naturaleza y el alcance del multilateralismo. El prerrequisito
para esto fue una "ampliacin" simultnea espontnea (del alcance) de muchos ACR. Si bien los mtodos y las
ambiciones no convergan, los programas de extensin a nuevas reas temticas s lo hacan en cierta medida.
En segundo lugar, al pasar del mero alcance de las reas temticas a los mtodos empleados y las ambiciones
expresadas, la nocin de divergencia normativa interregional se vuelve ms operativa. Las normas multilaterales
tienen solamente una influencia marginal sobre los mtodos y las ambiciones y nuestra comprensin actual
limitada de estos elementos no sugiere el endurecimiento o la ampliacin del multilateralismo en este respecto.
4.1 Influencia del regionalismo sobre el multilateralismo
El regionalismo ha tenido una influencia enorme sobre las normas multilaterales por tres razones:
a. el "nuevo regionalismo" con un alcance ms amplio que los aranceles y los contingentes, ha cumplido una
funcin de laboratorio para la Ronda Uruguay y el nuevo programa de la OMC (los ejemplos incluyen cmo la
CE-1992 aborda los obstculos tcnicos, el comercio de servicios y las subvenciones y como el TLCAN trata
las inversiones y los TRIPs).
b. cuanto ms se iba dispersando el regionalismo y, aqu y all, profundizando, ms se tema que sirviera como
una alternativa al multilateralismo, de manera que los terceros pases se sintieron obligados a apoyar el
multilateralismo con ms firmeza_a fin de contener al regionalismo; una consecuencia fue que estos terceros
pases (por ejemplo el Japn y la India como ms prominentes) tuvieron que aceptar que el multilateralismo
tocara reas importantes "fuera del GATT" cubiertas cada vez ms por el "nuevo regionalismo".
c. La CE-1992 de por s y una percepcin precoz (de EE.UU.) de que la CE realmente no estaba interesada en la
Ronda Uruguay, empujaron a EE.UU. por la ruta "regional"; tanto el regionalismo de la CE-1992 como de
EE.UU. causaron alarma y precipitaron el Espacio Econmico Europeo (EEE), la ampliacin de la CE y el
TLCAN que, a su vez, constituyeron un estmulo ms para la AFTA y las iniciativas latinoamericanas. La APEC
y la integracin panaeuropea en marcha, al igual que la muy nueva ASEM testimonian todava ms que esta
tendencia significa un cambio estructural en la organizacin de la economa mundial. La interdependencia,
impulsada tambin por la globalizacin de los mercados, es tan intensa ahora que todos los ACR ven la
necesidad de desarrollar an ms el marco multilateral dentro del cual deberan encajar los ACR .
Estas tres razones aclaran tambin que las normas multilaterales que rigen el regionalismo no estn "dadas por
Dios". En los prximos aos y en el desarrollo posterior de la Ronda Uruguay (ver seccin III), la OMC abordar
este problema de marco, pero con los ACR como actores clave. No puede esperarse, por lo tanto, que la
convergencia normativa provenga de la OMC, a menos que los actores as lo acuerden y en la medida que lo
hagan.
4.2 Mtodos y ambiciones del regionalismo
Un examen ms detallado del regionalismo saca a relucir divergencias normativas considerables entre los ACR.
Los propios mtodos de integracin difieren, aun cuando tenga lugar cierto grado de emulacin. El ejemplo lder y
ms elaborado, no obstante, la UE, no aporta lecciones operativas para la mayora de los otros ACR, porque los
mtodos para la UE son consecuencia de sus ambiciones exigentes, que la mayora de los ACR simplemente no
tiene.
A continuacin repasaremos los mtodos y la cobertura (yuxtaponiendo 4 pares de principios), como criterios clave
de la divergencia normativa.
Los mtodos de la integracin tienden a diferir de un ACR a otro, sin importar si su integracin es poco o muy
"profunda".
Ms all de la diferencia obvia entre las ZLC y las UA (por no hablar de los acuerdos preferenciales incompletos
tales como la ASACR, el previo al AFTA-ASEAN y varios acuerdos latinoamericanos anteriores a la dcada del
noventa), lo poco o muy profundo puede conectarse con varios principios esenciales (8). Los primeros principios a
yuxtaponer son el tratamiento nacional frente al reconocimiento mutuo. El tratamiento nacional se refiere a la no
discriminacin dentro de las fronteras de un pas (o ACR) entre bienes y servicios extranjeros (o de fuera del ACR)
e internos (u originados en el ACR) (9). Esto deja a los reguladores nacionales libres, exceptuando quizs los
casos extremos de compensacin. No elimina, por lo tanto, las barreras; simplemente elimina la discriminacin. El
reconocimiento mutuo se basa en la equivalencia aceptada de los objetivos en materia de salud, seguridad, medio
ambiente y proteccin al consumidor (llamados SHEC en ingls). Hay cuatro maneras de hacerlo: la aceptacin
puede ser tcita, lograda por derecho consuetudinario, puede negociarse o regularse conjuntamente. Es evidente
que esta gama de posibilidades combinada con la mirada de temas normativos en productos y servicios, crea un
campo enorme para la diferenciacin normativa. El resultado ltimo es que se socava la discrecin normativa
nacional (excepto en cuanto al objetivo). Pero es til advertir que el grado de intrusin de reconocimiento mutuo
puede diferir muchsimo entre regiones. Considrese un ejemplo para ilustrar esto, los ARM o acuerdos de
reconocimiento mutuo (adoptados tambin como una opcin en el Acuerdo OMC TBT). Es tan revelador sealar lo
que los ARM no hacen como explicar lo que logran. Todo lo que se reconoce mutuamente es la competencia
tcnica del otro de analizar y certificar productos a solicitud del otro pas (o regin); esto conducir a la certificacin
de una sola etapa en el comercio bilateral. Obsrvese que los ARM por s mismos no "aproximan" los objetivos
reguladores, ni las normas, ni tampoco se reconocen mutuamente ninguno de ellos.
Es importante darse cuenta lo lejos que est el reconocimiento mutuo de los bienes y servicios de la UE respecto
de cualquier cosa de los otros ACR. En el concepto del GATT/OMC de "oportunidades competitivas equivalentes"
se ha reconocido un paso ms all del tratamiento nacional, pero aqu las consecuencias pueden detenerse
eficazmente limitando la cobertura.
Los segundos principios son los de control por el pas husped y por el pas anfitrin. El TLCAN utiliza los primeros
y la UE (en servicios) los ltimos. El control por el pas husped deja a los pases (y a sus estados o provincias) en
relativa libertad de regulacin; el control por el pas anfitrin combina un mnimo de reglamentacin conjunta (a
saber, no ms de lo necesario para superar el fracaso del mercado) con reconocimiento mutuo de los esquemas de
supervisin nacional. Aqu es importante la confianza, permanentemente reconfirmada mediante sistemas de
informacin mutua muy intensos. Una vez ms, el enfoque del pas anfitrin reduce drsticamente, por no decir
que elimina las barreras e induce a la competencia entre los pases (de la UE) por las exigencias no esenciales.
Por debajo de esto est la obligacin fundamental de la libre circulacin que ningn otro ACR ha adoptado (a
excepcin del EEE, en cierta medida).
Un tercer par de principios se relaciona con la bsqueda del equilibrio de los beneficios. El TLCAN y otros ACR que
van ms all de la ZLC clsica lo logran mediante un enfoque de solicitudes y ofertas, se trata, en realidad, de un
enfoque GATT regionalizado. La UE lo hace simplemente incluyendo todo ("hacindolo completo"). Entre la UE, el
EEE y los pases asociados de Europa Central, la globalidad no es idntica pero llega lejos. Entre todos los otros
ACR, la divergencia normativa suele ser grande y requiere un estudio detallado para comprender la plena
significacin en cada caso; la cobertura es crucial en la mayora de los casos.
Un cuarto principio es la ejecucin. Todos los ACR, excepto la UE y el EEE, recurren a mecanismos
intergubernamentales. Algunos son tan dbiles que virtualmente carecen de significacin. AFTA (y ASEAN) ni
siquiera tena un mecanismo de solucin de controversias hasta el otoo de 1996: se sostena que la "manera
ASEAN" de resolver los asuntos por consenso en los comits o, en ltima instancia, por parte de los ministros, era
suficiente. Este cuadro idlico se vio frustrado cuando Singapur invoc el nuevo mecanismo de la OMC para un
conflicto verdaderamente bilateral dentro del AFTA con Malaisia. El mecanismo de la OMC es ahora imitado en
otros ACR. El TLCAN va ms all mediante revisiones independientes de las decisiones tomadas en virtud de la
legislacin nacional. El CER introdujo una aplicacin "simtrica" de la legislacin nacional de competencia (del
otro) en el otro pas. El EEE tiene un vasto conjunto de normas comunes con dos cuerpos separados para la
revisin judicial los que, sin embargo, aceptan el derecho consuetudinario de la CE cuando es posible. Solamente
la UE tiene una revisin judicial verdaderamente supranacional. Hay tambin diferencias en cuanto a los derechos
privados de accin (la UE, si hay un "efecto directo"; en el TLCAN, en virtud del derecho nacional).
Volviendo a la cobertura, la situacin cambi con la Ronda Uruguay. Tambin se est moviendo permanentemente,
debido a que muchos ACR se "profundizan" en diversas formas. Esta ponencia no puede analizar esto de manera
satisfactoria. De todas maneras vale la pena sealar que existen ahora tres grupos de ACR:
los que cubren menos que la OMC
los que cubren apenas lo que cubre la OMC
los que van notoriamente ms all de la OMC
La primera categora quizs sea sorprendente. La AFTA es un ejemplo en que la OMC est ms adelantada. La
explicacin se encuentra en los vencimientos para los pases en desarrollo para nuevas reas multilaterales tales
como los TRIPs y los servicios. Como resultado, la AFTA est actualmente en proceso de ponerse al da y pasar a
la segunda categora. Sera interesante verificar si el MERCOSUR, el MCCA o el Pacto Andino llegan ms all de
la segunda categora. La tercera categora se refiere a temas tales como la poltica de competencia, la inversin ,
la regulacin comn (de productos, servicios, laboral) y de normas, movilidad de factores, normas de origen y
transporte areo (hasta ahora excluido de la OMC). El TLCAN incluye disposiciones sobre inversiones por lo que,
en materia de cobertura, va un poco ms all que la OMC. Solamente la UE, el EEE y los acuerdos de asociacin
de Europa Central (y, en cierta medida, la UA UE con Turqua) van mucho ms all que la OMC.
Sin embargo, debatir la cobertura o el alcance del regionalismo sin ser especfico acerca de a) los mtodos, b) la
ambicin, c) la ejecucin, resulta intil por no decir que conduce a error. Esto evidentemente en cuanto a aplicacin
se refiere. Sin embargo, en un raro ejemplo de un estudio comparativo de las caractersticas de muchos ACR, un
estudio influyente del Fondo Monetario Internacional (FMI) (de la Torre & Kelly, 1992) produjo un cuadro de datos
de gran utilidad (op. cit., p 28) de siete ACR entre pases en desarrollo, que est totalmente apartado de la realidad
(10). Muchos de los llamados objetivos no son crebles y una mera mirada a los mtodos (no especificados en el
estudio del FMI, fuera de los mtodos para el comercio de mercancas) lo demuestra inmediatamente. Dado que
los lectores latinoamericanos quizs ya estn familiarizados con la no ejecucin (antes de 1990) de la ALALC, el
Pacto Andino y, en ciertos perodos, el MCCA, ilustremos el ejemplo de la ASEAN (antiguamente AFTA). La ASEAN
promovi preferencias arancelarias incompletas entre 1977 y 1992 (cuando se estableci el AFTA). El cuadro de de
la Torre & Kelly incluye seis objetivos para la ASEAN. Sin embargo, no es exagerado decir que:
la eliminacin de los aranceles no era el objetivo; solamente se debatieron los mrgenes preferenciales; sin
embargo, los mrgenes preferenciales se negociaron solamente para bienes que no eran comercializados en
la ASEAN o, de lo contrario, se refin la clasificacin de productos nacionales a propsito para mantener a los
productos protegidos fuera de la lista positiva. De manera que ni el objetivo ni la aplicacin tuvieron jams el
propsito de promover el comercio al interior de la ASEAN.
nunca se trat seriamente la eliminacin de los obstculos no arancelarios;
las normas de origen eran indispensables pero, en la prctica, carecan de importancia ya que los mrgenes
rara vez se utilizaban; en realidad, el acceso a los aranceles especiales tena que negociarse pas por pas (tal
como en los pocos casos de complementacin marca a marca)
se utilizaron listas positivas, las que se ampliaron regularmente, pero no con miras a la "liberalizacin"
se promovi la industrializacin, pero todos los procesos quedaron atascados en la excesiva regulacin
burocrtica; las "joint ventures" de la ASEAN (empresas conjuntas pblicas o privadas) no funcionaron
la promocin de otros fines comerciales fue puramente retrica.
En el "nuevo" regionalismo, las complicaciones normativas son mucho mayores. Requiere un anlisis minucioso
antes de poder establecer si un ACR va ms all de la OMC en, por ejemplo, los servicios de telecomunicaciones,
los TRIPS o las subvenciones. Ms exigente an es la significacin econmica precisa para los negocios de un
mtodo especfico y de la forma cmo se hace realidad esa aplicacin.
5. CONCLUSIONES
Es casi seguro que la interaccin entre el regionalismo y el multilateralismo ha conducido a un mayor acceso al
mercado en su totalidad. No obstante, esto bien puede deberse por lo menos en igual medida, a las tendencias
subyacentes tales como la globalizacin y la disposicin a competir por la inversin extranjera directa y el
desplazamiento en todo el mundo hacia los servicios como lo es al multilateralismo. El xito del multilateralismo ha
reducido muchsimo la importancia de los aranceles y ha eliminado prcticamente el uso difundido de los
contingentes. Esto de por s ha hecho que los ACR tradicionales sean menos distorsionantes que lo que lo
hubieran sido de otra forma.
La convergencia interregional tambin debera ser el resultado de, por lo menos en cierta medida, las normas de la
OMC/GATT en materia de regionalismo. La Seccin III muestra que -an cuando el Artculo 24, GATT se refiere a
los aspectos tradicionales del regionalismo, a saber, los aranceles y los contingentes- este impacto directo sobre el
cumplimiento deja mucho que desear. Decir que la convergencia interregional fue promovida por medio de estas
normas sera errneo. Al mismo tiempo, uno se apresura a agregar que se debera esperar que el nuevo Comit de
la OMC para los ACR establezca normas ms precisas y que est ms atento en el control, entre otras cosas,
porque la solucin de controversias de la OMC es ahora ms creble.
El "nuevo" regionalismo, con un alcance mucho ms amplio que los ACR tradicionales, ha llevado a ampliar
considerablemente el multilateralismo. Un examen ms a fondo de la convergencia normativa interregional actual
solamente se ve impedido por nuestra comprensin limitada de los mtodos y las ambiciones. He sugerido prestar
atencin a cuatro pares de principios en lo que a mtodos de integracin se refiere: el tratamiento nacional frente al
reconocimiento mutuo, el control del pas husped frente al del pas anfitrin, los enfoques de solicitudes y ofertas
para establecer el fondo frente a hacerlo completo y los mtodos de ejecucin intergubernamentales frente a los
supranacionales. Cuando se estudia la cobertura, la mera enumeracin de las reas mencionadas en los tratados
o acuerdos es totalmente inapropiada. Para tener una visin profunda de la divergencia normativa interregional,
hay que ir a estudiar la credibilidad del compromiso y los mtodos propuestos. Las normas y prcticas
multilaterales para las nuevas reas agregadas a la OMC no han sido explcitamente extendidas al regionalismo, a
excepcin del Artculo V del GATS. Ms an, el regionalismo a menudo abarca reas que todava no estn en la
OMC, tales como la poltica de competencia, la inversin, las cuestiones laborales, el transporte areo, etctera.
Si se debera esperar que el multilateralismo comience a poner lmites a la divergencia interregional
resultante en estos campos y en qu medida debera hacerse, es un interrogante que nadie parece haber
abordado por el momento.
REFERENCIAS
1. Ver Cottier, 1996, p. 149. La OMC (1995) inform acerca de un total de 109 al 1 de enero de 1995.
2. Dicho sea de paso, este colapso condujo tambin a un aumento en el nmero de pases europeos lo que
explica, por s mismo, parte del gran nmero de notificaciones provenientes de Europa.
3. Antecediendo al regionalismo antes y durante 1948 y la Parte IV del GATT sobre comercio y desarrollo. En la
Parte IV se excluye la discriminacin de algunos pases en desarrollo por parte de otros, de ah que el
regionalismo no se tenga en cuenta.
4. Los siguientes prrafos estn extrados, en parte, de Pelkmans, 1997, cap. I.
5. Obsrvese que el adjetivo "restrictivas" que califica a reglamentaciones - utilizado en el literal (i) - se elimina;
de lo contrario se podra abusar de las normas del GATT como una excusa para dotar a la UA de
reglamentaciones restrictivas frente a terceros pases.
6. En Pelkmans, 1997, captulo 6 puede verse una encuesta y aplicacin al mercado nico de productos de la CE.
Un estudio ms tcnico de la teora de la UA y ms pueden encontrarse en Baldwin & Venables, 1996.
7. El documento ms nuevo sobre la poltica de la UE es "Aspectos de la OMC de los acuerdos de comercio
preferencial de la UE con terceros pases", Comunicacin de la Comisin, enero de 1997, (COM nr. no
conocido todava). Obsrvese que las ZLC no tienen que usar las tasas aplicadas; si las tasas consolidadas
son altas, esto puede conducir a una mayor desviacin del comercio, lo que la UE teme.
8. Lo siguiente se basa en el trabajo del autor en este campo, por ejemplo: Pelkmans & Sun, 1994; Pelkmans,
1995; Pelkmans, 1996. Tambin se ha beneficiado del acceso a trabajos de la OCDE no publicados en este
rea.
9. NMF se refiere a la no discriminacin en la frontera entre todos los bienes y servicios extranjeros (o de fuera
del ACR).
10. Los "objetivos principales" enunciados incluyen: eliminacin de aranceles, eliminacin de obstculos no
arancelarios, lista positiva, lista negativa, normas de origen, AEC, cronogramas, libre comercio en servicios,
libre circulacin del trabajo, libre circulacin del capital, promocin de la industrializacin, fondo de
compensaciones, promocin de otros objetivos aparte de los comerciales, acuerdos de pagos.

La integración regional y los desafíos de la competitividad y la convergencia

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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente

las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

Jos Manuel QUIJANO

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Jaime CORDOBA ZULOAGA

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Puede decirse, entonces, que la competitividad de la empresa depende:

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de la convalidacin por el mercado de los bienes que produce.

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3. LOS FLUJOS COMERCIALES DE LA CA (8)

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COMPETITIVIDAD Y CONVERGENCIA EN LA INTEGRACION REGIONAL

Juan Francisco ROJAS PENSO

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Ley de Prcticas Comerciales, 1974 Ley de Vigilancia de Precios, 1983

Ley de Competencia, 1986 (Oficina de la Poltica de Competencia)

Ley contra la Competencia Desleal, 1993 (Departamento

Ley Antimonoplica y De Comercio Justo, 1993 (Comisin de

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Ley Federal y Competencia Econmica, 1993 (Comisin Federal de

Ley de Comercio, 1986 Ley de Comercio Justo, 1986 (Comisin de

Ley de Reglamentacin del Monopolio y Comercio Justo, 1980

Ley de Comercio Justo, 1991 (Comisin de comercio Justo)

Ley Sherman, 1890 Ley Clayton, 1914