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Mara Gabriela Abalos

Doctora en Ciencias Jurdicas y Sociales. Magister y Especialista en Magistratura y Gestin Judicial.
Especialista en Docencia Universitaria. Profesora titular por concurso de Derecho Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo. Profesora titular de Derecho Constitucional y de
Derecho Pblico Provincial y Municipal en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad de
Mendoza. Vocal del Comit Ejecutivo de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Miembro del
Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Polticos. Juez del Tercer Tribunal Tributario de Mendoza.
Correo electrnico: mgabalos@itcsa.net
El fortalecimiento de la autonoma municipal a travs de la integracin asociativa local
I. La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 introduce la autonoma municipal en el art. 123
como una condicin impuesta a las provincias para que el Estado nacional les garantice el goce y ejercicio de
sus instituciones. Este principio ofrece un nuevo punto de partida imprescindible para encarar con xito
cualquier proceso de integracin asociativa a nivel local. En la Argentina la integracin se ha apoyado,
mayormente, en la existencia de las provincias. La misma Constitucin Nacional tiene previsto en el art. 124
que sean las provincias las que puedan crear regiones para fines econmicos y sociales, aunque es conveniente
que el proceso de regionalizacin se desarrolle conforme al ejercicio de facultades concurrentes o compartidas
de forma tal que el Gobierno federal no est ausente en la planificacin, como condicin de perdurabilidad
con criterio nacional y participacin provincial0 1. Nada obsta a que los municipios, haciendo uso de su
autonoma reconocida a nivel nacional y luego delimitada concretamente en los textos constitucionales de
cada provincia, puedan unirse en torno a un ejercicio ms eficaz de sus competencias 2.
II. En relacin con la naturaleza de la institucin municipal, los planteos han sido frecuentes en el
derecho pblico argentino, observndose ciertas discrepancias entre los autores como as tambin distintas
posturas jurisprudenciales. En las ltimas dcadas del siglo XX, el moderno constitucionalismo provincial
argentino se ha ido encaminando hacia un claro fortalecimiento del municipio, a travs de un gradual
reconocimiento de la autonoma municipal, del aumento de sus competencias, de sus recursos, etc. 3. En efecto,
la provincias que iniciaron su proceso de reforma constitucional con anterioridad a 1994, a partir de la
reinstauracin plena de la vigencia de la Constitucin en 1983, en su mayora consagraron la autonoma
municipal en unos casos en forma plena y en otros, semiplena-, pretendiendo dar respuesta a las realidades
1Mara Celia Castorina de Tarquini; La provincia y la regin; en Dardo Prez Guilhou y otros; Derecho Pblico provincial y
municipal; tomo I; 2da. edic.actualizada; Ed. La Ley; Bs.As.; 2003; pgs. 257 y ss. De la misma autora La regin y la reforma
constitucional; en Dardo Prez Guilhou y Felipe Seisdedos; Derecho Constitucional de la Reforma de 1994; tomo II; Ed. Depalma;
Bs.As.; 1995; pgs. 369 y conc. Tambin puede verse Pedro J. Fras; La regin y los convenios internacionales de las provincias; en
El derecho constitucional del siglo XXI; Ed. Ediar; Bs.As.; 2000; pgs. 221 y ss. Juan Ferrando Bada; La regin y el estado
regional; en Federalismo y regionalismo; Centro de Estudios Constitucionales; Madrid; 1979; pg. 321. Modesto Seara;
Federalismo y regionalismo; en Federalismo y regionalismo; ob.cit.; pg. 429. Manuel Gerpe; Criterio para el reparto de
competencias entre el Estado y las regiones; en Federalismo y regionalismo; ob.cit.; pg. 467; Alfredo Povia; La integracin
regional y el municipio; Crdoba, 1969, pg. 116. Ver tambin Alberto Zarza Mensaque; Las provincias en las relaciones
interjurisdiccionales; en Antonio M. Hernndez (coordinador); Derecho Pblico Provincial; Ed. Lexis Nexis; Bs.As.; 2008; pg.
221; Antonio Mara Hernndez; Federalismo y Constitucionalismo provincial; Ed. Abeledo Perrot; Bs.As.; 2009; pg. 84, etc.
2 Ver mayores consideraciones en Mara Gabriela Abalos, Autonoma municipal e integracin asociativa local; en Suplemento de
Derecho Constitucional de La Ley; Bs.As.; mayo de 2010.
3 Puede verse nuestro trabajo El rgimen municipal en el derecho pblico provincial argentino: principales aspectos; en Dardo Prez
Guilhou y otros; Derecho Pblico provincial y municipal; tomo I; ob.cit.; pgs. 317/345. Tambin nuestra obra Municipio y poder
tributario local. Anlisis doctrinario y jurisprudencial. Derecho Tributario nacional, provincial y municipal; Ed. Ad Hoc; Bs.As.; dic.
2007.

locales propias4. Algunas de las reformas ms recientes, como la de Entre Ros, al igual que procesos aun
pendientes como los de Mendoza o Santa Fe avanzan por el mismo camino, bien sea a travs de reformas
explicitas o de decisiones jurisprudenciales o de avances prcticos en el mismo sentido. Una excepcin
lamentable es la configurada por la Constitucin de la provincia de Buenos Aires, que a pesar de sancionarme
un mes despus de la reforma nacional, no recepta la autonoma local en el mbito institucional, desoyendo
abiertamente el mandato constitucional introducido en el art. 123 visto.
El balance formal de recepcin constitucional muestra que de las veintitrs provincias argentinas,
solamente tres, Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires autorizan a la legislatura provincial a dictar la norma
bsica del ordenamiento local desconociendo el poder constituyente municipal, mientras que veinte son los
ordenamientos provinciales que reconocen la autonoma institucional 5 ya sea, a todos sus municipios o bien,
distinguiendo en categoras, a los de primera, advirtindose negativamente que cuatro de estas constituciones
condicionan el ejercicio del poder constituyente municipal al control del poder legislativo provincial con sus
matices6.
III. El marco constitucional nacional y pblico provincial brevemente descripto se plasma en el
seno del territorio argentino de diversa forma, en algunos casos a travs de comunidades locales de gran
volumen, desproporcionadas y crecientemente ingobernables, que conviven con otras que por ser muy pequeas y aisladas, carecen de la escala adecuada y por eso resultan idnticamente ingobernables 7. A ello se
suma la escasez de recursos propios que muchas veces aqueja a los gobiernos locales, junto con la creciente
tendencia a transferir competencias y funciones al nivel local, a fin de que desde los municipios se presten,
por razones de proximidad, un sin nmero de servicios.
De esta forma, la institucin municipal que por mandato constitucional goza de autonoma, muchas
veces, choca en la realidad cotidiana con su incapacidad efectiva para desarrollar sus competencias y articular
las funciones que le son propias. Las dificultades presupuestarias de numerossimos municipios en el pas,
sumado al reducido nmero de habitantes de muchos de ellos, la necesidad de ordenar y racionalizar la gestin
administrativa, las deficiencias que se advierten en materia de servicios pblicos locales, la escasez de
recursos materiales y humanos, la dependencia que muchas veces tienen con los gobiernos provinciales,
llevan a una paulatina prdida de autonoma local efectiva.
La solucin podra encontrarse en un incremento de sus recursos propios pero tambin en la
reorganizacin territorial que racionalice la prestacin de los servicios pblicos, reduciendo costos y
aumentando la eficacia de los mismos 8. Se abren distintas frmulas de integracin intermunicipal que
4 Desde 1986 trece provincias argentinas reforman sus constituciones: Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago del Estero en el ao
1986, Crdoba y San Luis en 1987, Catamarca y Ro Negro en 1988, Tucumn en 1990, Tierra del Fuego y Formosa en 1991 y
Corrientes en 1993. De este grupo, doce provincias incorporan la autonoma municipal plena y semiplena, constituyendo la excepcin
la carta de Tucumn que no reconoce la autonoma institucional a ninguno de sus municipios.
5 Se trata de las provincias de Neuqun (1957/94/06), Misiones (1958/64), Santiago del Estero (1986/97/05), Salta (1986/98), San
Juan (1986), La Rioja (1986/98/02/08), Jujuy (1986), San Luis (1987), Crdoba (1987/01), Catamarca (1988), Ro Negro (1988),
Formosa (1991/03), Tierra del Fuego (1991), Corrientes (1993/2007), La Pampa (1994), Chaco (1994), Chubut (1994), Santa Cruz
(1994/98), Tucumn (2006), y Entre Ros (2008).
6 Son las de Neuqun (1957/94/06), Chubut (1994), Salta (1986/98) y Tucumn (2006).
7 Conf. en Diego A. Giuliano; Derecho Municipal. Autonoma y regionalizacin asociativa; Ed. Ediar; Bs.As.; 2006; pg. 193.
8 Conf. Romn Rodrguez Gonzlez; Territorio y gobierno local en Espaa; Ed. Thomson Civitas; Navarra, 2005; pg. 57.

brindaran nuevas alternativas de gestin junto a un proceso de reestructuracin territorial que permitira hacer
viable y efectiva su subsistencia. Se propone fomentar el asociacionismo municipal integrativo y cooperativo
que tenga como principales metas: evitar la desaparicin de municipios, aumentar el volumen operativo
(escala, alcance), diversificar servicios, disminuir costos, optimizar recursos, incrementar la capacidad de
negociacin, acceder a insumos y prestar servicios en mejor condiciones, integrar procesos productivos, lograr
escala comercial, conseguir financiamiento con mayor facilidad, mejorar el rendimiento y la efectividad en los
servicios, racionalizar la gestin de los recursos, etc.
Esta integracin intermunicipal se puede lograr a travs de convenios en materia econmica, social,
cultural, de medio ambiente, etc. a fin de economizar y optimizar recursos pblicos de los municipios que
integren esos acuerdos y, mediante esos ahorros de costos, poder efectivizar desarrollos comunales 9. El
intercambio de elementos y servicios con los que cuentan algunos gobiernos locales y no otros y
recprocamente, la informacin que se brindan mutuamente, a lo que puede sumarse la elaboracin conjunta
de obras y servicios pblicos, muestra una nueva manera de hacer viable la autonoma municipal sustentada
en el principio de solidaridad y de subsidiariedad10.
De esta forma, las relaciones intermunicipales suponen vnculos convencionales de carcter eventual o
permanente entre municipios de una misma o de distinta provincia, ello sin perjuicio de las relaciones que los
mismos pueden mantener con las provincias, con organismos pblicos y privados de distinta naturaleza. La
coordinacin e interrelacin municipal hace ms fuerte el poder local, contribuye a investigar sus realidades,
sus falencias y a encontrar frmulas de fortalecimiento recproco, fomentando el progreso de las ms dbiles y
la solidaridad entre todas para apoyarse y consolidarse como clulas activas regidas por administraciones
ejemplares. Finalmente contribuye a la aplicacin de tcnicas y procedimientos adecuados y avanzados para
mejorar la administracin municipal y desarrollar las comunidades hasta el mximo de sus posibilidades 11.
El asociacionismo intermunicipal brinda la posibilidad de conformar organizaciones aptas para llevar
a cabo empresas de importante magnitud que los municipios, individualmente considerados, no podran llevar
a cabo, tales como la prestacin de servicios pblicos, el tratamiento de residuos, la atencin de la salud, la
seguridad, el fomento de la produccin, al inversin tecnolgica, la adquisicin de equipos o la realizacin de
9 Nstor Osvaldo Losa; Elementos de Derecho Pblico Provincial y Municipal; tomo I; Ed. Gema; Bs.As.; 1996; 127. Ver tambin
de Antonio M. Hernndez; Integracin y globalizacin; Ed. Depalma; Bs.As.; 1999 y del mismo autor, Federalismo y
Constitucionalismo provincial; ob.cit.; Municipio, relaciones interjurisdiccionales y desarrollo sustentable; en Doctrinas Esenciales;
La Ley; Bs.As.; 2008; pg. 375; Relaciones del municipio con otros municipios, la provincia y la regin; en Revista de Derecho
Pblico; Derecho Municipal; 2004-2; Ed. Rubinzal Culzoni; Santa Fe; 2004; pg. 25; Enrique Jos Marchiaro; El derecho municipal
como derecho posmoderno; Ed. Ediar; Bs.As.; 2006, Derecho Municipal. Nuevas relaciones intermunicipales; ob.cit.; Poder de
polica intermunicipal - Hacia la micro-regin municipal en Argentina desde la teora de sistemas aplicada al derecho; en La Ley 2001
F- 1277, etc.
10 Ver el anlisis y desarrollo de este principio en las relaciones intergubernamentales de los ordenamientos de Argentina y de Espaa
en Raul Marcelo Diaz Ricci; Relaciones gubernamentales de cooperacin; Ed. Ediar; Bs.As.; 2009; pgs. 199 y ss.
11 Juan Brugge y Alfredo Money; Derecho Municipal Argentino; 2da edicin, Ed. Editor, Bs. As; 1998; pgs. 642-644. Ver tambin
la perspectiva en relacin con el Mercosur entre otros Ismael Farrando (h); El municipio en la perspectiva de la integracin; en
Dardo Prez Guilhou y otros; Derecho Pblico Provincial y Municipal; tomo I; ob.cit.; pgs. 347; Roberto Bloch, Comunidad,
municipio e integracin en La Ley 1996-D, 1007; Antonio M. Hernndez; Federalismo y constitucionalismo provincial; ob.cit.;
pg. 242, etc. Cabe recordar que en el proceso de globalizacin debe desarrollarse un doble proceso de regionalizacin y de
descentralizacin, que producir una profundizacin de la importancia del municipio. De ah que la palabra "global" indique que
debemos pensar "globalmente" pero actuar "localmente" (Jordi Borja y Manuel Castells; Local y global. La gestin de las ciudades en
la era de la informacin, Ed. Taurus, Madrid, 1997).

obras pblicas de infraestructura. Estas formas de cooperacin intermunicipal permiten facilitar el acceso a
nuevas modalidades de financiamiento de inversiones, ahorrar recursos a la hora de adquirir insumos,
organizar de manera ms efectiva el cobro de tasas y servicios, realizar obra pblica estructural y de mayor
magnitud, y adoptar una mejor estrategia para la produccin y comercializacin nacional e in ternacional de
productos municipales o regionales12.
El asociacionismo municipal debe encaminarse como respuesta a necesidades comunes y a iniciativas
de desarrollo de infraestructura supramunicipal, no resultara viable como fruto de teoras abstractas o de
reglas generales sino ms bien debe surgir como propuestas puntuales a necesidades concretas, propias del
proceso econmico, social, poltico, cultural, etc. de cada entidad local 13. Adems con el asociacionismo
intermunicipal los gobiernos locales podran aspirar a una mayor capacidad de negociacin en la instancia
provincial y nacional. Asimismo podran alcanzar nuevas formas de gestin de su estrategia comn de
desarrollo territorial, administrar con mayor eficiencia servicios pblicos, enfrentar problemas comunes y
lograr una mayor escala de produccin y mercado para la planificacin de estrategias en un territorio
ampliado, en vistas al desarrollo sustentable que hoy se les requiere.
Sin embargo cabe recordar las palabras de Fras, siempre prudentes y orientadoras, aunque referidas a
las regiones son plenamente aplicables a los procesos de integracin asociativa municipal: La regin no
puede ser otro logro burocrtico, sino la superacin del centralismo democrtico; la regin no puede ser un
nuevo pasatiempo para expertos y aficionados, sino una vocacin y una misin () la regin no es la
beatificacin del localismo sino el servicio de un espacio donde el ser social adquiere la plenitud de su
identidad, pero tambin de su interdependencia, la regin no es un nuevo ghetto de los marginados, sino una
promesa de justicia interregional; la regin no es una perspectiva totalizante sino una subsistema en el
tratamiento global de los problemas de Estado y sociedad14.
Los municipios argentinos en el siglo XXI deben asumir el desafo de ser polos de integracin lo que
implica una especial misin poltico-institucional, cual es la de "atraer" reas geogrficas -usualmente remotas
y dispares- al conjunto sociocultural del territorio ms poblado y/o desarrollado para que con capacidad
expansiva de crecimiento econmico generen -con impacto multiplicador- nuevos crecimientos econmicos,
nuevas relaciones sociales, culturales, siendo verdaderos polos de desarrollo 15.

12 Nstor Osvaldo Losa; El derecho municipal y el imperio del derecho; Ed. Jurdicas Cuyo; Mza.; 2003; pgs. 88-95.
13 No deja de advertirse que las asociaciones municipales regionales y las asociaciones de funcionarios municipales aparecen en el
modelo propiciado por Mac Donald (Austin F. Macdonald; Gobierno y Administracin municipal. La experiencia de los Estados
Unidos; Fondo de Cultura Econmica; Mxico; 1959; pgs. 197 y 198) suponiendo la coordinacin en reas urbansticas, de
planificacin, de higiene, etc., como asimismo en la idea primaria de Boffi que en punto al intermunicipalismo significaba un intento
de cooperacin dentro de los marcos propios de la tradicional gestin municipal, concebida a finales de la dcada de 1950 y en los
desarrollos de la dcada siguiente, surgiendo as la idea de aplicar a nuestro pas la concepcin de regin municipal estadounidense.
(Ricardo M. Zuccherino y Mara Josefina Moreno Rithner; Tratado de Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal; tomo II;
Segunda Edicin; Ed. Lexis Nexis; Bs.As.; 2007; pg. 311).
14 Pedro Fras; Cuaderno de Federalismo; Memoria Federal; 1996.
15 Horacio Rosatti; Tratado de derecho Municipal; Tomo I; Ed Rubinzal Culzoni; Santa Fe; 2006; pg.167.