Corporacin Colombiana

de Estudios Antropolgicos para el

Desarrollo
- Cead -

Estado, las corporaciones pblicas y el

heterogneo mundo de la llamada
sociedad civil.
En este documento de discusin se
exploran algunas de las relaciones
existentes entre los procesos de
construccin de hegemona, el ejercicio
del poder, la gobernabilidad, la poltica
pblica y la funcin publica.
Poltica pblica

_________________________________

GOBERNABLIDAD, POLTICA
PBLICA Y GESTION PBLICA
_________________________________
Por:
Orlando Pulido Chaves
_________________________________
Gestin poltica y gestin pblica
Ya se trate del Estado a nivel nacional,
departamental, municipal, distrital o local,
los bloques sociales que acceden al
poder, utilizan el aparato estatal para
viabilizar su programa de gobierno y
llevarlo a la prctica. Este programa,
convertido en plan de desarrollo, define
los contenidos de la poltica pblica
gubernamental y orienta la gestin
estatal, o gestin pblica en sentido
restringido, puesto que en sentido amplio
la gestin pblica tambin es realizada,
en diversos sentidos, por la sociedad civil
o conjunto de organizaciones privadas no
estatales.
De esta manera, el ejercicio del gobierno
puede ser entendido como una fase del
proceso ms amplio de gestin poltica
que incluye las pugnas por la hegemona
y el ejercicio del poder libradas en los
diversos escenarios de la lucha poltica
que incluyen las organizaciones del

Con la aparicin del Estado como

garante de los intereses de la
colectividad surgi la Poltica Pblica.
Esta expresa el conjunto de la accin
estatal orientada a garantizar la
satisfaccin de las necesidades del
pueblo-nacin representado en l. La
Poltica Pblica vincula al Estado con la
sociedad, lo relaciona con ella y sirve
para legitimar dicha relacin. El
contenido de la poltica pblica
caracteriza la accin de Estado y define
el sentido de rgimen poltico instaurado
para el ejercicio del poder. Esto quiere
decir que la poltica pblica est
constituida
por
un
conjunto
de
propuestas que formulan y ejecutan, en
nombre de la sociedad entera, las bases
sociales que han llegado al poder y
ejercen el control del Estado. Entre ms
complejos sean el Estado y la sociedad,
ms compleja ser la poltica pblica 1 .
En los Estados monrquicos absolutos,
la poltica pblica se confunde con la
voluntad del soberano. El Estado soy
yo, dice el monarca. La sociedad (el
pueblo)
sujeta
a
relaciones
de
servidumbre personal, no existe como
ente poltico que valida o legitima la
Ver: Pulido Chaves; Orlando y Bayona,
Arnulfo, Poltica social. Escuela para la
Democracia
y
la
Convivencia
de
Casanare, Gobernacin de Casanare,
Secretara de Gobierno, Instituto para el
Desarrollo de la Democracia Luis Carlos
Galn, Bogot, 1995

Hegemona poder, gobernabilidad y gestin pblica

Orlando Pulido Chaves

accin del monarca sino como objeto

pasivo sobre el cual esta recae. Se
podra decir, entonces, que en estos
Estados la poltica pblica no existe, al
menos como la entendemos hoy. La
razn del Estado substituye a la poltica
pblica.

Poltica pblica local y gobernabilidad

Con la llegada de los Estados

democrticos la razn de Estado, la
voluntad del rey, fue sustituida por la
voluntad popular que sirvi de base a la
configuracin
de
los
Estados
republicanos (Repblica = Rex pblica =
Cosa
pblica).
En
los
Estados
democrticos republicanos la poltica
pblica define, pues, el manejo de la
cosa pblica.

Esta relacin se regula mediante la

poltica pblica en, por lo menos, dos
niveles: en el primero, la poltica pblica
convoca los consensos alrededor de la
satisfaccin de las necesidades y
demandas de la sociedad, y garantiza la
adhesin ciudadana a los postulados de
la poltica. En el segundo, la poltica
pblica no slo convoca sino que
adems vincula a la ciudadana a la
realizacin de la poltica pblica,
mediante la generacin de espacios de
participacin. Es este segundo nivel de la
relacin el que interesa en este
momento. Esta vinculacin se concreta
en
la
actualidad
mediante
los
mecanismos
de
participacin
garantizados
como
derechos
constitucionales.

Los nacientes Estados democrticos

republicanos con sociedades civiles
dbiles, centraron su poltica pblica en
un sentido ms estatal que social; es
decir, importaba ms definir el tipo de
Estado que se quisiera, el modelo de
desarrollo econmico al que se aspiraba,
la forma de relacin con otros Estados en
el marco del escenario internacional
correspondiente, la seguridad y la
defensa,
el
desarrollo
de
la
infraestructura, que los problemas
sociales que esta accin generaba. La
poltica pblica inclua las relaciones
internacionales, el comercio exterior, el
desarrollo econmico, vas y transportes,
agricultura, industria y una incipiente
poltica social centrada en la educacin y
la salud pblica, tan incipiente que no
lograba integrarlas en un todo coherente.
Esto indica que el asunto de los
derechos sociales no haba adquirido
entidad y no se
planteaba como
problema de Estado. Para que ello
ocurriera habra que esperar la irrupcin
de las masas como sujetos sociales y
polticos activos.

La gobernabilidad hace relacin a la

capacidad de generar y mantener
consensos y, en esa medida a la
capacidad de relacionar orgnicamente a
la sociedad poltica con la sociedad civil.

Poltica pblica transformista y

poltica pblica expansiva
Existen dos tipos de poltica pblica: una,
orientada a repartir los beneficios del
desarrollo en el conjunto de la sociedad
y, otra, derivada de los efectos nocivos
del desarrollo, que intenta tender un
puente hacia los sectores menos
favorecidos, que procura acortar la
brecha entre los ms ricos y los ms
pobres, que se plantea con carcter
reivindicativo de alto contenido social,
transformista
y
reformista,
que
histricamente no ha dado resultados
positivos plenamente verificables y que
ha servido ms como factor de
neutralizacin de acciones polticas
reivindicativas
de
los
grupos
subordinados que como motor real de
transformacin de las condiciones de
miseria.

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Esta poltica pblica transformista, que

propone reformas superficiales y que no
cambia las estructuras que producen la
miseria, es la que se ha impuesto en
Amrica Latina y, en general, en los
pases subdesarrollados.
En su devenir histrico, nuestros pases
y nuestros pueblos han sentido la falta de
una poltica pblica expansiva que
resuelva los problemas estructurales de
la pobreza y vincule decisivamente a las
comunidades ms pobres a procesos
participativos de toma de decisiones y
de formulacin de polticas respecto de
todos los temas que afectan su situacin.
Poltica pblica y desarrollo
En los pases de alto desarrollo del
capitalismo el Estado alcanz niveles
ptimos de maduracin, hecho que se
reflej en la existencia de una poltica
pblica adecuada a las necesidades del
capital y con capacidad para generar un
nivel de vida definitivamente alto para la
mayora de la poblacin.
En Amrica Latina y, en general, el
mundo subdesarrollado las cosas
ocurrieron de manera diferente. En
primer lugar, el Estado no madur. Los
lastres precapitalistas han sobrevivido
hasta la llegada del siglo XXI
perturbando, en algunos casos de
manera decisiva, la capacidad del capital
para transformar el conjunto de la
sociedad. La persistencia de la gran
propiedad territorial ha impedido que en
nuestro pas se resuelva el problema de
la tierra, hecho que equivale a mantener
sin solucin las reivindicaciones y las
necesidades de la mayora de la
poblacin campesina y a dejar poco ms
de medio pas por fuera de los circuitos
de la acumulacin ampliada del capital.
Esto significa que el Estado no pudo
arbitrar los intereses del capital y de la
gran propiedad y que, en consecuencia,

las implicaciones polticas del hecho

estn sin resolver. Una poltica agraria
que intenta generalizar los efectos del
desarrollo rural integrado, sin haber
producido la reforma agraria, es muestra
clara de la incoherencia de la poltica
pblica y del carcter simplemente
transformista de sus efectos.
Un pacto poltico como el Frente
Nacional, que impidi el libre desarrollo
de las contradicciones entre las distintas
opciones
que
pugnaban
por
la
hegemona, limit notablemente las
posibilidades de generacin de una
poltica pblica agresiva. Dicho de
manera ms clara, esto quiere decir que
el
Frente
Nacional
muestra
la
incapacidad de los sectores ms
decididamente capitalistas para imponer
su hegemona y la fuerza de los sectores
ms tradicionales y conservadores para
impedir la instauracin de un modelo de
desarrollo capitalista rpido y profundo,
ms democrtico desde el punto de vista
de los intereses del capital.
La existencia de un Estado poco maduro
tiene otras implicaciones sobre la poltica
pblica. Su incapacidad para recoger de
manera adecuada y expresar los
intereses y las necesidades de los
sectores subordinados de la sociedad
hace que la accin social sea marginal y
reactiva u ocasional, sin posibilidad de
generar efectos duraderos. As, la
consolidacin de una poltica pblica es
ms resultado de conquistas logradas
mediante luchas reivindicativas que
producto espontneo de la accin del
Estado. La limitacin de su capacidad de
accin, de otra parte, por la existencia de
deficiencias institucionales y de gestin
hace ineficiente y poco eficaz y efectiva
la puesta en prctica de la poltica, tal
como ha ocurrido con la asistencia social
en el campo de la salud, para citar un
ejemplo.
La burocratizacin de los funcionarios, el
clientelismo y la corrupcin que han

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enquistado en el Estado complementan

el cuadro que define esta relacin entre
poltica pblica y Estado en pases como
el nuestro.
An as, el esquema del Estado
benefactor se instaur entre nosotros y la
accin social fue encontrando, cada vez
ms, respaldo en la promulgacin de
polticas. De ah la secuela paternalista
generada en los grupos subordinados.
En segundo lugar, el Estado no pudo
garantizar una distribucin equitativa de
los beneficios esperados del desarrollo
capitalista. La dependencia se tradujo en
pobreza creciente y en ms radicales
conflictos sociales. Las necesidades de
ampliacin de la cobertura de la poltica
social hacia temas nuevos crecieron ms
rpidamente que la capacidad de
respuesta, dejando como resultado un
acumulado de insatisfaccin que ha
alcanzado niveles crticos.
El asunto se podra resumir as: si el
Estado no logr crear las mejores
condiciones para el desarrollo del
capitalismo, menos logr distribuir sus
beneficios a travs de la aplicacin de
una poltica pblica coherente. Libardo
Sarmiento resume as la situacin:
... A lo largo del siglo veinte se construy
en los pases de Amrica Latina un sistema
institucional y de prestacin de servicios
sociales, en la concepcin de un Estado
Benefactor. Con la crisis econmica que se
registra en la regin desde finales de los
aos setenta y los cambios en los
paradigmas del desarrollo se hizo evidente
una serie de problemas estructurales de las
instituciones del sector social: i) Exclusin
de un importante sector de la poblacin ms
pobre de los beneficios de la poltica social y
de los sistemas de seguridad social; ii) Falta
de equidad en la distribucin del gasto
social entre los principales beneficiarios, en
trminos sociales, tnicos y geogrficos; iii)
Excesiva burocratizacin y centralismo; iv)
Fragmentacin institucional y falta de
integracin, coordinacin y convergencia
entre las diversas instancias que intervienen

en la prestacin de los servicios; v) Altos

gastos operacionales; vi) Inestabilidad en
los flujos financieros; lo cual hace imposible
el desarrollo de polticas de mediano y largo
plazo; y, vii) Debilidad o deterioro de las
2
instituciones

La funcin pblica
La gestin pblica estatal, o el conjunto
de acciones institucionales encaminadas
al logro de los objetivos de los planes de
desarrollo y a la implementacin de la
poltica pblica, sirve para definir
conceptualmente el marco de la llamada
funcin pblica la cual, desde este punto
de vista, no puede ser otra cosa que la
satisfaccin de las necesidades o
demandas de la sociedad a travs de la
accin estatal.
La complejidad de la funcin pblica se
deja ver tan pronto se analiza el hecho
de que el Estado no es unitario y
homogneo
sino
fragmentado
y
heterogneo. En l se expresan distintos
sectores sociales y polticos, con
intereses diferentes y a menudo
contradictorios, que hacen de la gestin
pblica algo tambin complejo y
contradictorio. Por esta razn, los
gobiernos no pueden ejercer siempre el
control absoluto sobre la accin
institucional del Estado, lo que hace
relativa la manera como se concreta la
funcin pblica. Esta se ubica, as, en el
dominio de las pugnas por la hegemona
y se ve afectada por las tensiones
generadas por los cambios en las
correlaciones de fuerzas sociales. La
vulnerabilidad de la funcin pblica y su
comportamiento fluctuante se expresan
en la capacidad de incidencia que sobre
ella tienen sectores organizados y fuertes
de la sociedad civil como los gremios
econmicos y otras asociaciones de
2 Sarmiento Anzola, Libardo, El
Paquete Social del Neoliberalismo,
Revista Foro, No. 20, mayo de 1993,
Santaf de Bogot, D.C., p. 8

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carcter privado, las multinacionales, por

ejemplo.
La funcin pblica debe concebirse,
entonces, como un complejo de acciones
institucionales y polticas que se
estructuran mediante el juego de
acciones y reacciones que caracteriza la
formacin de consensos y disensos,
cuando hay base social suficiente para
ello, o mediante el ejercicio de la
coercin y la fuerza, sustentadas en
posiciones de poder, cuando no est
legitimada socialmente.
Esta forma de concebir la funcin pblica
difiere de la establecida en la
Constitucin Poltica 3 , en la cual se
entiende, con un enfoque administrativo,
como un marco normativo, de tipo
restrictivo, para el ejercicio de los
empleos pblicos, con nfasis en los
aspectos ticos. Si bien es cierto la
accin estatal est mediada por los
funcionarios pblicos, con toda la
complejidad de circunstancias de orden
social, cultural, econmico, poltico, etc.,
que los determinan, es claro que la
funcin pblica no puede restringirse a la
formulacin y puesta en practica de las
polticas de administracin de personal y
desarrollo de los recursos humanos al
servicio del Estado, como lo estipulan el
objetivo
y
las
funciones
del
Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica, antiguo Servicio Civil 4 .
Incidir en la funcin pblica, con el
objetivo de mejorarla o de reformarla,
Presidencia
de
la
Repblica,
Constitucin Poltica de Colombia
1991,Ttulo V, Captulo 2, artculos 122
- 131, Ttulo VIII, Captulo I, Art. 228, y
Ttulo X, Captulo I, art. 267.

Ver : Presidencia de la Repblica,

Secretara de Administracin Pblica,
Manual de organizacin de la rama
ejecutiva del poder pblico, 1990,
Oficina de Organizacin y Sistemas, pp.
461 y ss.

plantea la realizacin de acciones y la

definicin de polticas con alcances que
vayan ms all de la administracin del
personal empleado por el Estado. Como
se ve, funcin pblica y contenido tico
del
Estado
estn
ntimamente
relacionados.
Esto resulta ms claro cuando se vincula
la funcin pblica con lo que se ha
llamado la crisis del Estado y su proceso
de reforma o de modernizacin. La
transicin por la que est pasando el
pas a este respecto indica que es
necesario un cambio en la naturaleza, los
contenidos y las formas asumidas por la
funcin pblica, puesto que stos se
definen no slo desde el punto de vista
de la administracin sino tambin, y
fundamentalmente,
de
la
poltica.
Cuando el asunto se analiza desde esta
perspectiva resulta fcil relacionar temas
tan separados como la corrupcin,
vinculada con la administracin y el
contenido tico del Estado, y el papel
cumplido por la oposicin en funcin de
la
gestin
estatal,
de
sentido
bsicamente poltico.
Crisis del Estado y crisis de la funcin
pblica
Si, como se ha dicho, la relacin entre el
Estado y la gestin pblica est mediada
por el Gobierno, lo que se ha dado en
llamar crisis del Estado, cobija tambin
al Gobierno y a la gestin pblica. En
trminos polticos no puede haber crisis
del Estado que no lo sea tambin, en
alguna medida, del gobierno y de la
gestin pblica; es decir, de la poltica
pblica y de la funcin pblica.
Esto quiere decir que en presencia de
una crisis de la funcin pblica; es decir,
de la capacidad del Estado para
satisfacer las necesidades y demandas
de la sociedad, las causas habra que
buscarlas no slo en el ordenamiento
administrativo-institucional sino tambin
en el orden poltico. Ms aun, se podra

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decir que la crisis de la funcin pblica

remite en primer trmino al debilitamiento
del vnculo entre gobernantes y
gobernados, a la capacidad de los
primeros para generar y mantener
consensos, a la pertinencia de la poltica
pblica y, despus, a la ineficiencia, a la
ineficacia y a la falta de efectividad del
aparato institucional.
A esto se deben agregar los factores de
contexto tales como el reordenamiento
geopoltico internacional, los cambios en
la estructura de los procesos de
produccin y en la de los mercados
internacionales, los realinderamientos de
las
hegemonas,
los
cambios
tecnolgicos, etc.
En este contexto, el modelo de Estado
propio del capitalismo moderno ha
empezado a dar paso a lo que algunos
han llamado del Estado posmoderno,
caracterizado, entre otras cosas, porque
ha dejado de ser concebido como el
principal regulador de los modelos de
acumulacin de capital, funcin que ha
sido asumida de modo ms eficaz por los
particulares y por el mercado. Los
nuevos esquemas basados en la libertad
de competencia, la competitividad y la
eficiencia, caractersticos de la propuesta
neoliberal, han propiciado el desmonte
paulatino del llamado Estado benefactor
predominante hasta hace unos pocos
aos.
La aplicacin de las polticas neoliberales
ha coincidido, por otra parte, en pases
como el nuestro, con procesos de
fortalecimiento de la sociedad civil,
haciendo que la descentralizacin, la
transferencia de funciones y autonomas
al mbito local, la ampliacin de los
espacios de participacin de las
comunidades en la vida local, hagan ms
compleja la situacin. Con todos estos
ingredientes, el Estado no puede
concebirse como una entidad monoltica,
sino como dice Oszlak, como

un sistema en permanente movimiento, en el

que los intereses y objetivos de sus diferentes
partes, reproducen de muchas formas en su
seno los conflictos de la sociedad 5 .

En este momento de transicin, cuando

el viejo Estado no ha desaparecido y el
nuevo
todava
no
se
configura
plenamente, las tensiones entre ste y la
sociedad civil se acentan haciendo que
la crisis se manifieste en varios niveles, a
saber : como crisis de hegemona o crisis
de direccin intelectual y moral, que se
expresa en la dificultad para generar
consensos
duraderos
y
en
la
inestabilidad y turbulencia de las
relaciones de fuerza entre las bases
sociales; como crisis de direccin
poltica, o prdida de legitimidad del
Estado y de los bloques sociales que lo
controlan, que se manifiesta
en su
incapacidad para arbitrar y resolver
conflictos y en la inocuidad del ejercicio
de la fuerza ; como crisis institucional y
administrativa, que se traduce en
ineficiencia,
corrupcin,
burocracia,
desprestigio y clientelismo, por ejemplo.
Crisis de gobernabilidad y funcin
pblica
La concurrencia de todos estos factores
determina el marco de la crisis de la
funcin pblica e ilustra sobre los
inconvenientes de entenderla slo como
crisis
administrativa
del
aparato
institucional. Ms bien, abre paso para
Oszlak, Oscar, Formacin histrica del
Estado en Amrica Latina. Elementos
terico-metodolgicos para su estudio,
en : La reforma administrativa pblica
en Amrica Latina, Editorial Instituto
Nacional de Administracin Pblica,
Alcal de Henares, 1984. Citado en : La
Poltica
de
Investigacin
en
Administracin
Pblica,
Sinapsis,
Sistema de, Ciencia y Tecnologa en
Administracin
Pblica,
Escuela
Superior de Administracin Pblica, pp.
6 y ss.

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entender en qu consisten las llamadas

crisis de gobernabilidad y cul es su
relacin con la crisis de la funcin
pblica.
En sntesis, las crisis de gobernabilidad
no son ms que crisis de hegemona que
se expresan en un debilitamiento o en el
rompimiento del vnculo gobernantesgobernados ; en la ampliacin de la
distancia que separa al Estado de la
sociedad civil, hecho que explica el
fenmeno de la burocratizacin y el
clientelismo ; en la ineficacia del aparato
institucional
para
resolver
las
necesidades y demandas de la sociedad;
en el desbordamiento del descontento
popular y en el surgimiento de las
iniciativas sociales y populares, para citar
algunos hechos.
Esta es la razn que explica por qu la
llamada modernizacin del Estado slo
puede un aspecto de la solucin a la
crisis, insuficiente si se limita nicamente
a la dimensin administrativa.
Con estos antecedentes, resulta obvia la
necesidad
de
reconceptualizar
y
replantear todo lo relativo a la funcin
pblica, a la gestin estatal y a la
administracin pblica.
Funcin pblica y poltica pblica
local
Delimitado as el mbito de accin de la
funcin pblica, es necesario analizar
con ms detalle su relacin con la
poltica pblica y con la administracin
pblica.
En otro lugar hemos definido la poltica
pblica como el conjunto de acciones,
decisiones y modos de gestin y
evaluacin que afectan la organizacin
de la vida ciudadana y el estatuto del
sistema social y poltico en su conjunto 6 .
Ver : Pulido Chaves, Orlando, Polticas
locales
y
poltica
cultural :
la

En tal sentido la poltica pblica estatal

se expresa en la legislacin que define el
rumbo de su gestin tanto a nivel
sectorial, polticas nacionales, como en
los programas de gobierno que se
adelantan a nivel departamental y
municipal.
En el pas no existe tradicin en materia
de formulacin de polticas pblicas
locales. Slo ahora, en el marco de los
procesos de reforma constitucional,
poltica y administrativa del rgimen
departamental y municipal empieza a
darse un proceso incipiente de reflexin
sobre el particular. La discusin llevada a
cabo en Francia y los Estados Unidos
lleg al pas en la dcada de los sesenta,
justo en el momento en que el impacto
de los procesos de urbanizacin se
empezaba a sentir en los procesos de
desarrollo locales.
El desarrollo de los estudios sobre
polticas locales se abri paso muy
lentamente en el pas por el peso de la
existencia de un Estado altamente
centralizado concretado en instituciones
poltico administrativas que impedan ver
el funcionamiento real del sistema y
detectar las excepciones al absolutismo
centralista. En el pas se pensaba que
los gobiernos locales estaban amarrados
al gobierno central y que su autonoma
slo era posible en regmenes federales.
Lo que se observaba en el pas, por el
contrario,
era
una
progresiva
transferencia al gobierno central de
antiguas atribuciones locales como la
enseanza, la salud y la higiene. En
Colombia la cuestin local era tan
reciente que la reforma constitucional de
descentralizacin de la cultura, en :
Descentralizacin,
Memorias
del
Simposio
Diferencias
Regionales,
Respuestas
Institucionales
y
Descentralizacin, V Congreso Nacional
de Antropologa, Villa de Leyva, 1989.
ICFES, Serie Memorias Cientficas, pp.
157 y ss.

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1968 apenas iniciaba un debate sobre la

conveniencia de la gestin local desde
entes nacionales descentralizados como
el Incora, el Insfopal, etc., dominados por
el ejercicio de la poltica burocrtica y
clientelista, ligada a la supervivencia de
los partidos polticos.
Sin embargo, los procesos sociales
ocurridos en Amrica Latina durante las
tres
ltimas
dcadas
modificaron
sustancialmente este panorama e
introdujeron nuevos elementos que
colocaron el asunto de las polticas
locales en un nuevo terreno.
La eleccin popular de alcaldes y
gobernadores y el voto programtico
estn cambiando el carcter general de
la poltica pblica en el pas. Se est
haciendo nfasis en la autonoma de las
entidades locales y se han buscado y
encontrado mecanismos centralistas de
decisin y de gestin con participacin
comunitaria. Con sto, las polticas
locales
abren
la
posibilidad
de
generacin
de
proyectos
polticosociales expansivos. De este modo las
polticas pblicas a nivel local se
convierten en instrumentos de lucha por
la
autonoma,
aunque
siga
presentndose la situacin ambigua de
coexistencia con polticas de carcter
transformista
no
expansivo.
Lo
importante, en todo caso, es subrayar
que
ya
no
se
pueden
seguir
considerando como polticas pblicas
locales las polticas estatales impuestas
desde el poder central, aunque, desde
luego, sera absurdo subestimar las
atribuciones legales y las competencias
del nivel central.

ingresos propios, los gobiernos locales

dependen del estado central para la
ejecucin de sus programas.
Un estudio realizado por el Banco
Mundial y el Departamento Nacional de
Planeacin sobre la capacidad de los
gobiernos locales muestra que algunos
municipios del pas tienen hoy ms
competencias, recursos y autonoma que
en el pasado y, en consecuencia, ha
mejorado su desempeo y su capacidad
de gestin. Dice el informe :
La mayora de los gobiernos locales objeto
de estudio ha logrado hacer frente a los
desafos que presenta la descentralizacin,
valindose de la capacidad existente pero
subutilizada, y esforzndose a conciencia por
perfeccionarla. En nuestra opinin, el
liderazgo local, responsable e innovador, ha
sido la fuerza impulsora del desarrollo de
capacidades, necesario para la prestacin
eficaz de los servicios. La participacin
comunitaria y el papel, cada vez mayor,
cumplido por la sociedad civil han brindado
mayores posibilidades de accin a los
municipios y sirven de base para el
sostenimiento de la capacidad de gestin
7
local en el tiempo .

Esta mayor capacidad de gestin puede

ser interpretada como un desarrollo y un
fortalecimiento de la poltica pblica a
nivel
local,
aunque
no
es,
necesariamente, una prueba de mayor
autonoma respecto de las polticas del
orden nacional. Con todo, los programas
locales de gobierno han abierto una
posibilidad que es, probablemente, la
que se est expresando en el estudio
citado.
La capacidad de los gobiernos locales,
versin resumida de informe del Banco
Mundial, Colombia -Estudio sobre la
Capacidad de los Gobiernos Locales :
Ms all de la Asistencia Tcnica,
Informe No, 14085-CO, Washington D.C.,
19 de julio de 1995, en : Planeacin y
Desarrollo, Vol. XXVI, No. 2, mayo 1995,
pp. 131 y ss.

No obstante, la descentralizacin no ha
llegado todava a romper el dominio de
las polticas centralizadas de carcter
nacional. Esto significa que las polticas
pblicas
locales
dependen
sustancialmente
de
los
recursos
nacionales para ser llevadas a la
prctica. Con excepcin de algunos

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La administracin pblica
Con base en lo dicho hasta aqu, el
Estado puede ser entendido, tambin,
como un sistema con una capacidad
instalada de gestin que tiene como
funciones formular y poner en marcha las
polticas pblicas. Dentro de este marco,
la administracin pblica abarcara las
relaciones entre el Estado y sus
instituciones y la sociedad civil y sus
organizaciones 8 .
Como anota Kliksberg, a partir de la
dcada de los 80 se plante en Amrica
Latina la necesidad de democratizar la
administracin pblica mediante la
intervencin en los siguientes aspectos:
orientacin del Estado hacia el
afianzamiento de la autodeterminacin y
la soberana nacional, ampliacin de la
representatividad y la participacin de
diversos grupos sociales, estimulacin de
la participacin ciudadana en la gestin
pblica, transparencia, erradicacin de la
arbitrariedad democrtica, control y
terminacin de la corrupcin mediante el
control social de la gestin pblica y
movilizacin
de
las
posibilidades
productivas de la sociedad civil 9 .
Con esto, se intentaba dar un salto hacia
adelante en materia de transformacin
del Estado y de modernizacin de la
gestin, en el marco de un esfuerzo
encaminado a cambiar las polticas de
administracin pblica orientadas hasta
entonces por los siguientes enfoques:
La existencia de una visin ahistrica
del aparato pblico, en tanto se
conceba como un gran mecanismo
descontextualizado de las condiciones
Cfr.
Esap,
La
Poltica
de
Investigaciones en Administracin
Pblica, Op. Cit. Pp. 7 y ss.

9
Kliksberg,
Bernardo, Cmo
transformar al Estado? Ms all de
mitos y dogmas, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1989, pp. 33 y ss.

sociales, econmicas, polticas y

culturales de cada poca, que
requera
de
ajustes
peridicos
orientados a superar los problemas de
rendimiento deficiente acumulados en
el tiempo. Esto quera decir que los
ajustes deban ser de carcter tcnico,
casi siempre importados desde los
pases de alto desarrollo.
Complementario de este enfoque de
la administracin pblica se daba otro
que centraba sus nfasis en lo que
Kliksberg llama la mistificacin de los
medios. Esta orientacin planteaba y
sigue planteando que el desarrollo
administrativo es posible mediante la
creacin de nuevas instituciones ms
eficientes y eficaces y la utilizacin de
nuevas tecnologas administrativas.
El llamado paradigma formalista que
entenda la organizacin como un
conjunto de funciones y de recursos
que deban ser ordenados mediante
un esquema formal (organigrama)
construido
segn
principios
organizacionales como unidad de
mando, especializacin, mbitos de
control reducido y
economa de
niveles, por ejemplo, sin tener en
cuenta que las organizaciones reales
distan mucho de tales esquemas y
principios.
El
paradigma
privatista,
caracterizado por utilizar el modelo de
la empresa privada como punto de
referencia para el desarrollo del sector
pblico, olvidando a menudo que ste
no es tan eficiente y eficaz como se
cree.
El paradigma de la neutralidad
valorativa,
que
concibe
la
administracin pblica como algo de
naturaleza puramente tcnica, neutra
en materia de intereses y valores.
Frente a estos paradigmas Kliksberg
propone algunas directrices para el

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Hegemona poder, gobernabilidad y gestin pblica

Orlando Pulido Chaves

diseo de polticas nacionales de

administracin pblica que, desde luego,
tambin son vlidas a nivel local 10 . Entre
ellas estn:
La institucionalizacin social de la
poltica nacional de administracin
pblica. Esto significa convertir la
administracin pblica en un problema
nacional que convoque a la opinin
pblica y a la sociedad en general
para que comprendan la importancia
de contar con una poltica nacional de
administracin pblica claramente
definida.
La poltica de administracin pblica
debe ajustarse y responder a las
prioridades nacionales y locales. Debe
tener objetivos precisos y metas de
corto, mediano y largo plazo que
permitan su ajuste a las condiciones
reales. Con esto se busca superar la
ruptura
del
vnculo
entre
la
administracin y las sociales y orientar
el rendimiento institucional hacia los
problemas nacionales y no hacia la
bsqueda de una mayor racionalidad
burocrtica. Este ajuste requiere de
una seria transformacin de los
esquemas de planeacin, los cuales
deben orientarse hacia nuevos
marcos tericos, una mayor relacin
con la coyuntura y el incremento de la
participacin ciudadana.
La participacin debe darse no slo
para la planeacin sino para la
estructuracin de la misma poltica de
administracin pblica. Se debe
convocar a los funcionarios y a la
ciudadana para su formulacin.
La poltica nacional de administracin
pblica debe basarse en una
concepcin holstica o totalizadora del
aparato pblico que tenga en cuenta
su carcter histrico, su complejidad
Kliksberg, Bernardo, Op. Cit. pp. 75 y
ss.

10

sectorial, organizacional y funcional,

sus nexos con la economa, la poltica
y la cultura; la iteraccin o
realimentacin continua entre sus
componentes, los conflictos y choques
de inters y, desde luego, tambin sus
ventajas y fortalezas.
La poltica debe tener una fuerte
orientacin a la innovacin que
remueva el inmovilismo del aparato
institucional, sobre todo en las
regiones. Esto quiere decir que la
tecnologizacin de la administracin
no es un fin en s misma sino un
instrumento para hacer viable y
posible la poltica y sus efectos.
Se requiere tambin del desarrollo de
polticas de ciencia y tecnologa
aplicadas a la administracin pblica,
adecuadas al contexto y a las
caractersticas
nacionales
y
regionales, que contrasten con la
adopcin de modelos y de paquetes
tecnolgicos
o
de
modas
administrativas que son difcilmente
aplicables en nuestro medio. Esto
implica el desarrollo de una capacidad
investigativa
organizacional
que
permita el conocimiento adecuado de
las caractersticas del aparato pblico
y de sus organizaciones.
La poltica debe ser flexible y selectiva
en la medida en que el desarrollo de
la administracin pblica se da en
funcin del desarrollo social, el cual no
es lineal ni teleolgico o basado en la
secuencia de causas y efectos.
La
poltica
debe
propiciar
la
autonoma institucional y del aparato
pblico regional y local, as como
tambin debe fomentar la produccin
de polticas regionales y locales,
coherentes con la poltica nacional
pero suficientemente capaces de dar
cuenta de los problemas especficos
de las regiones.

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Hegemona poder, gobernabilidad y gestin pblica

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Con determinantes como stos, la

administracin pblica debe sobrepasar
los paradigmas formales que pretenden
tener validez universal para adoptar
criterios que reconozcan la especificidad
socioeconmica, poltica y cultural de la
sociedad que hagan posible el desarrollo
de una estructura dinmica atenta a los
cambios que se producen tanto a nivel
interno como externo. Esto implica
realizar esfuerzos para conectarse con
las realidades sociales construyendo sus
metas en concordancia con los proyectos
nacionales, regionales y locales, y asumir
las herramientas de accin como simples
medios que, en todo caso, debern ser
evaluadas.
Esto se complementa con la adopcin de
modelos administrativos desarrollados
por el sector privado. Conceptos de
calidad total, gerencia por objetivos,
gobernablidad,
empoderamiento,
flexibilidad, etc., son cada vez ms
frecuentes en la gestin pblica, en
donde la gerencia pblica empieza a
ganar espacio propio. Sin embargo aun
no se ha pasado de los conceptos a la
prctica. La gerencia pblica no llega a
se una realidad cotidiana en la direccin
de las entidades del Estado, con las
excepciones de rigor. Esto se debe, en
parte, a la imposibilidad de adoptar los
modelos privados sin que medie su
ajuste
a
las
caractersticas
y
especificaciones de la misin de la
gestin pblica.
Gobernabilidad, Voto Programtico y
Programa de Gobierno
Todos los candidatos que se presenten a
elecciones para Presidente de la
Repblica, Gobernador, Alcalde, e
inclusive para las corporaciones pblicas
deben presentar un Programa de
Gobierno que contenga las propuestas
que dichos candidatos hacen a la
ciudadana para ser realizadas durante
su mandato.

Este mecanismo, reciente en nuestro

medio, sirve para que la ciudadana
compare los programas que ofrecen los
candidatos y pueda escoger el que crea
que recoge mejor los intereses y
necesidades del votante. De este modo
la idea del voto programtico es que la
ciudadana vote ms por los programas
que por las personas.
El ejercicio de elaborar el programa
cualifica al gobernante, lo obliga a
conocer ms profundamente la realidad
de su regin o de su ciudad, a establecer
contacto ms directo con las bases
sociales para conocer sus necesidades y
a tecnificar el ejercicio de la poltica. Por
otra parte, lo compromete con la
ciudadana a cumplir lo consignado en el
Programa, bajo pena de que si no lo
hace su mandato puede ser revocado. El
programa ganador se convierte en un
mandato, en una orden para el nuevo
gobernante emanada de sus electores.
En otro sentido, permite empezar a
superar los vicios de la poltica como la
compra de votos, el clientelismo, el
gamonalismo, pues induce al ciudadano
a escoger
despus de analizar
crticamente las propuestas de todos los
candidatos. En la medida en que el
Programa de Gobierno obliga y crea
responsabilidades concretas, aleja el
ejercicio del poder del capricho personal
del gobernante y genera condiciones
para que las luchas por obtener el
consenso se cualifiquen y se ubiquen en
un terreno eminentemente poltico.
Si se mira con atencin, la elaboracin
del programa se hace desde la
perspectiva de la sociedad civil y se
ejecuta desde el Estado. Este hecho
ilustra claramente su carcter poltico y
su ubicacin en el campo de mediacin
entre ambos, el campo de la hegemona.
Desde luego, sta es la situacin ideal.
Hasta el momento, el voto programtico
est empezando a abrirse espacio en

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medio de la crisis y de los vicios que han

sido tradicionales en la poltica
colombiana. Por esta misma razn
gobernantes y ciudadanos tienen el
deber de fomentarlo y practicarlo.
Gobernabilidad y Plan de Desarrollo
El Programa de Gobierno ganador debe
ser realizado. Para ello, debe dotarse de
recursos, debe priorizar acciones, fijar
horizontes estratgicos, tcticos y
operativos, debe fijar objetivos y metas,
asignar
responsabilidades,
definir
mecanismos
de
evaluacin
y
seguimiento, disear indicadores que
permitan controlar su desarrollo, medir
sus impactos, etc.
Este ejercicio corresponde al proceso de
elaboracin del Plan de Desarrollo, el
cual puede definirse como el diseo de la
forma de implementacin o ejecucin del
Programa de Gobierno.
La diferencia entre los planes de
desarrollo del pasado y los que se
realizan en el contexto del voto
programtico consiste en que estos
ltimos estn delimitados por el perodo
de los mandatarios, aunque se inscriben
en una perspectiva estratgica que da
cuenta de las necesidades del desarrollo
local, articulado al desarrollo nacional. Ya
no es posible planear a tan largo plazo
como se haca en el pasado, cuando el
Plan de Desarrollo contemplaba todas
las necesidades de todos los sectores.
Hoy eso no es posible, entre otras cosas
porque la incertidumbre de los procesos
de desarrollo es cada vez mayor y
desactualiza ms rpidamente las
previsiones hechas.
En general, los Planes de Desarrollo,
destinados a ejecutar los Planes de
Gobierno, exigen ahora un relativamente
alto componente participativo e implican,
por tanto, una buena dosis de
concertacin con la sociedad civil y con
las fuerzas que hayan contribuido al

triunfo electoral. Por esta razn, la

elaboracin del Plan de Desarrollo puede
convertirse en una nueva instancia de
acuerdo y de participacin, en un
escenario de construccin de nuevos
consensos. Igual cosa puede ocurrir con
el proceso permanente de ajuste y
evaluacin.
El Plan de Desarrollo constituye, as , un
invaluable instrumento tcnico-poltico
para generar y afianzar la tanto la
gobernabilidad
interna
como
la
gobernabilidad externa.
Por gobernabilidad interna entendemos
la capacidad que el gobierno tiene para
generar, mantener y ampliar consenso
entre sus gobernados respecto su
Programa de Gobierno y su Plan de
Desarrollo. La gobernabilidad interna
consolida y ampla las instancias de
concertacin del gobierno local con las
instancias inferiores y con la ciudadana;
por ejemplo del Gobernador con los
alcaldes y con la Asamblea, del Alcalde
con las veredas y los corregimientos y
con los pobladores.
De otro lado, significa ampliar la
capacidad de negociacin de la sociedad
civil con el gobierno local, de las
organizaciones de base con las
asambleas y Concejos y con las
entidades pblicas locales.
Por gobernabilidad externa entendemos
la capacidad de los gobiernos para
generar, mantener y ampliar consenso
con las instancias externas y las
entidades territoriales mayores. Por
ejemplo con el Congreso de la
Repblica, con los ministerios y los
institutos descentralizados. Esto significa
ampliar la capacidad de negociacin de
los departamentos y los municipios y de
la sociedad civil con las entidades del
orden nacional; de los municipios con el
departamento; de las veredas con el
municipio, etc.

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Es claro que el Plan de Desarrollo es un

instrumento eficaz para ampliar estos
espacios de gobernabilidad y viabilizar
acciones de buen gobierno.
Gobernabilidad y Plan de Gestin
Recientemente
se
ha
venido
acompaando el Plan de Desarrollo de
un instrumento tcnico para su ejecucin.
Este instrumento es el Plan de Gestin,
el cual proporciona una estructura que
permite implementar el Plan de
Desarrollo, gerenciarlo, administrarlo,
controlarlo y evaluarlo, Este plan es algo
as como la bitcora o cuaderno de
mando del gobernante que permite medir
el grado de concrecin del Programa de
Gobierno.
La gestin moderna ha reforzado el
componente tcnico del ejercicio del
gobierno. La llegada de la eleccin
popular de alcaldes y gobernadores ha
puesto al alcance de la ciudadana los
altos cargos del gobierno, generando
presiones por capacitacin tcnica y
administrativa que normalmente no se
tiene. El Plan de Gestin ayuda a
superar estas limitaciones y a realizar
una
gestin
transparente,
eficaz,
eficiente y efectiva.
Bogot, noviembre de 2001

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