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SI SON vlidas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la investigacin y la teora de la gestin pblica, entonces esta disciplina an
no est capacitada para ocupar un lugar junto a ciencias sociales ms maduras y tericamente ricas. Como campo de estudio, la gestin pblica se
ha descrito de modo diverso; se dice que est del lado "blando" (el anlisis
de polticas est del lado "duro") y se le considera ms como un oficio que
como una disciplina (Liebman, 1963). Habitualmente, la investigacin
y la teora de la gestin pblica han recibido mejores calificaciones por su
aspecto prctico y su utilidad (Graziano y Rehfuss, 1974); pero desde los
aos formativos de la poca de la administracin cientfica no se han hecho afirmaciones muy convincentes acerca de su potencial cientfico.
Dos problemas interrelacionados, endmicos en la investigacin de la
gestin pblica, obstaculizan su progreso. El problema interno/tcnico (l/T)
concierne a normas tcnicas bien aceptadas para la investigacin cientfica
y la formacin de teoras, e incluye cuestiones como la posibilidad de poner a prueba las hiptesis, la debida especificacin de modelos y la lgica
de las explicaciones. Aqu el trmino es nuevo, pero el problema ya es conocido y se le ha hecho frente en reseas crticas de la bibliografa sobre la
gestin pblica (vanse Kraemer y Perry, 1989; McCurdy y Cleary, 1984;
Perry y Kraemer, 1986; Stallings y Ferris, 1988; White, 1986; Perry y Rainey, 1988). El problema externo/integrativo (E/I) , en que centramos este
captulo, no concierne a la produccin de conocimiento sino a su asignacin,
organizacin y evaluacin. Se da este trmino al problema porque se trata
de buscar la manera de integrar el conocimiento creado por quienes estn
fuera de la comunidad que investiga la gestin pblica. Los crticos de la
bibliografa sobre la gestin pblica han prestado poca atencin a los aspectos sociales e institucionales de la produccin del conocimiento.
Las siguientes preguntas nos han sido sugeridas por el problema E/I:
1.Cmo deben emplear la teora de la gestin pblica y la comunidad
de investigadores, el conocimiento producido por razones que tie6S
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nen poco O nada que ver con la teora tradicional o los objetivos de la
investigacin?
2. Hasta qu punto el conocimiento "asistemtico" acerca de la gestin pblica es til para la creacin de teoras?
3. Hay aspectos en que el conocimiento asistemtico es adverso a la
formacin de teoras?
4. Cmo debemos integrar y explotar la diversidad de conocimientos
cuando intentamos crear una teora explicativa?
Al tratar de dar respuesta a estas preguntas, ser til considerarlas en
relacin con teoras de la gestin pblica y problemas tericos particulares. Como la bibliografa sobre la gestin pblica es diversa y fragmentada,
resulta conveniente enfocar la cuestin central: las diferencias entre la
gestin pblica y la privada. Sin embargo, los argumentos aqu presentados, aun los que se exponen en el contexto de la investigacin y la teora de
la gestin pblica y privada, se consideran igualmente vlidos para la investigacin de la gestin pblica en general.
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plicacin aceptable de cmo y por qu las organizaciones pblicas difieren de las privadas".
Por qu, despus de toda la energa intelectual dedicada al tema de las
diferencias entre la gestin pblica y la privada, subsisten en nuestro conocimiento tantas lagunas? Por qu hay tanto desacuerdo sobre cuestiones fundamentales? Por qu hay tan pocas teoras de la gestin pblica
que inspiren confianza?
En varias crticas sobresalientes de la bibliografa sobre lo pblico y lo
privado, se han detectado problemas tcnicos de la investigacin y fallas
internas en la creacin de la teora (Perry y Rainey, 1988; Rainey y Perry,
de prxima aparicin; Rainey, Backoff y Levine, 1976). Aunque se debe
dar por sentada la validez de estas crticas, tambin hay otra serie de problemas que necesitan atencin. Si son bien conocidas las dificultades de
la produccin de teoras, en cambio no se han explorado tanto las de la
evaluacin y la clasificacin de teoras. Puesto que muchos de tales problemas provienen directamente del carcter del conocimiento sobre la
gestin pblica, empecemos por una clasificacin general de los tipos de
conocimiento que hay en los estudios sobre dicha disciplina.
Pese a que aqu nuestro principal inters es la creacin de una teora explicativa "de tipo cientfico" -completa, con declaraciones axiomticas,
principios puente (Hempel, 1966) e hiptesis que puedan ponerse a prueba-, gran parte del conocimiento que se refleja en la bibliografa sobre
gestin pblica no es cientfico en su mtodo, tono e intencin; antes bien,
es terico, "artesanal", descriptivo o personalista. Esta bibliografa -que,
por conveniencia, puede incluirse bajo el rubro general de bibliografa de
sabidura- es mucho ms vasta y, en muchos aspectos, ms influyente
que el corpus de obras conceptuales y empricas que caben en el trmino
de bibliografa que busca una teora.
Consideremos el caso de la bibliografa acerca de las diferencias entre
lo pblico y lo privado. Gran parte de lo que se supone acerca de las diferencias entre las gestiones pblica y privada tiene su origen en la bibliografa de sabidura: informes de experiencias personales de los practicantes
(Blumenthal, 1983), ancdotas sugerentes (Allison, 1979), "conocimiento
ordinario" (Kennedy, 1983), estudios prescriptivos diversos (Bozeman
y Straussman, 1990; Nutt y Backoff, 1992), as como intercambios de retrica (Moe, 1987, 1988a; Bozeman, 1988) y polmica (Goodsell, 1983). La
influencia positiva o negativa de tales obras sobre la creacin de una teora prepara el escenario para el problema E/I: cmo detectar, para utili-
Conocimiento ordinario
Aval: experiencia personal;
fe; plausibilidad; ninguno
Bibliografa de sabidura
Aval: aparato de crtica
de libros; revisin
tradicional por
compaeros; normas
sumamente diversas
Ejemplo
Subcategoras
1. Practicante no registrado/experiencia
del cliente
2. Conceptos omnipresentes en la cultura
3. Conocimiento incluido
institucionalmente
Gobierno limitado
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Blumenthal(1983)
Warwick (1975)
Goodsell (1983)
Bozeman y Straussman (1983, 1990)
Benn y Gaus (1983)
Perry y Rainey (1988)
1. Comparaciones empricas
de las gestiones pblica y privada
2. Comparaciones imputadas
3. Modelos axiomticos positivos
4. Modelos conceptuales no axiomticos
5. Sntesis, crticas
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EL CONOCIMIENTO ORDINARIO
Bibliografa de sabidura
Uno de los rasgos principales que distingue a la bibliografa de sabidura
es simplemente el hecho de que es una bibliografa, mientras que el conocimiento ordinario es, por definicin, informal, y se comunica de igual
manera. El trmino bibliografa de sabidura no es despectivo ni elogioso.
Se limita a referirse a los estudios que tratan de contribuir al conocimien-
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ra (Backoffy Nutt, 1992; Bozeman y Straussman, 1990), as como tratados retricos (Goodsell, 1983), son arrojados en el mismo saco.
Puede parecer justo y muestra de amplio criterio abarcar los muchos estilos, enfoques, epistemologas, modas, tcnicas, intenciones, normas de
investigacin, valores, perspectivas disciplinarias y tendencias mundanas
que se han trado a la investigacin de las gestiones pblica y privada. Sin
embargo, el resultado es que la crtica y la sntesis de la bibliografa sobre
las diferencias entre la gestin pblica y la privada requerirn una paciencia inhumana o un filtro de grano sumamente burdo.
Por qu es tan omnipresente esta orientacin generalizadora en la gestin pblica? Los politlogos que se especializan en el Congreso ciertamente podran leer House Out of arder (1965), de Richard Bolling, o Man
o] the House (1987), de Tip O'Neill, Hasta podran ver en estos relatos
posibles fuentes de hiptesis; pero nunca confundiran estas obras con la
bibliografa de investigacin. Resulta an ms difcil imaginar que los
economistas integraran en la bibliografa libros como Liar's Poker (Lewis,
1989) o Brokers, Bagment and Moles (Greising y Morse, 1991). Aunque la
economa no est unificada por un solo paradigma, casi nunca est libre
de paradigmas. Ya sea que los investigadores partan de suposiciones neoclsicas y creen modelos en funcin de la produccin, o se basen en suposiciones neomarxistas y dialctica del desarrollo, hay una forma disciplinaria y una exclusividad en la bibliografa econmica.
de la gestin pblica?
Una de las razones ms importantes de la inclusividad de nuestra bibliografa es una humildad apropiada. Como ya lo hemos dicho, la gestin pblica ha producido pocas teoras que inspiren confianza y, por tanto, no es
una base slida para recomendar aplicaciones o prescripciones. Los filsofos hablan del "valor en efectivo" de la teora (Rosenberg, 1988); el valor
efectivo de la teora y la investigacin de la gestin pblica pueden no ser
mayores que el conocimiento emprico de los practicantes, o "conocimiento en accin" (Kennedy, 1983).
No se debe esperar un dominio de la teora en un campo que es relativamente inmaduro. No hay un paradigma para investigar y teorizar sobre la
gestin pblica; antes bien, nuestra disciplina es preparadigmtica y se
adhiere muy de cerca al modelo de Ravetz (1966) de un "campo de investigacin inmaduro e ineficiente". Los diagnsticos de Ravetz para semejante campo incluyen los siguientes:
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Ventajas de la inclusividad
Aunque nuestro objetivo es identificar los problemas causados por la inclusividad y las normas divergentes del conocimiento de la gestin pblica, tambin nos importa reconocer que esta inclusividad ofrece algunas
ventajas significativas. Si se quieren establecer nexos entre las comunidades de investigadores y de practicantes, la inclusividad ciertamente tiene
mrito. Lo ms probable es que la investigacin se haga a la medida de las
agendas de los practicantes, que se comunique en un estilo que promueva
su utilizacin y que se la emplee. (Sin embargo, esto puede ser ms til
o no serlo.)
Si la apertura actual de la bibliografa sobre la gestin pblica parece
favorecer la prctica, cules son sus ventajas (si las hay) para la creacin
de una teora? Cuatro ventajas parecen evidentes.
Comprobacin de la realidad. En algunas esferas, la distancia entre el observador y el fenmeno observado tiene un efecto nocivo sobre la teora
y la investigacin. El problema del "cientfico desapegado" no ha contaminado la investigacin de la gestin pblica. Los nexos directos de los investigadores de la gestin pblica con sus practicantes pueden engendrar
una teora y una investigacin menos rgidas, pero no es seguro que esto
vaya a ocurrir. Los testimonios de la sociologa (Lodahl y Gordon, 1972)
indican incluso que una relacin estrecha entre la teora y sus aplicaciones puede fortalecer a ambas.
La corriente de la idea expandida. Los paradigmas establecen las ideas
"aceptables" para la investigacin (Kuhn, 1970). Al determinar y legitimar
enigmas tericos particulares, las comunidades de investigadores en campos que poseen paradigmas claros empiezan a ponerse de acuerdo sobre
las definiciones de los temas de investigacin "importantes". El consenso
sobre los paradigmas, junto con las normas metodolgicas fijadas por las
disciplinas, limita marcadamente la gama de ideas que se buscan en la investigacin. Esta cortapisa tiene algunas ventajas, que en su mayora se
analizan en otra parte (MacLeod, 1967); pero las mismas restricciones
que mantienen en el buen camino la investigacin a veces pueden convertirse en obstculos, sobre todo en campos donde hay un gran consenso
disciplinario, aunque la fuerza de los paradigmas es relativamente baja.
El apoyo a la investigacin. Una de las razones de que la investigacin y la
teora de la gestin pblica no hayan florecido es que la cantidad de apoyo
ha sido minscula. Casi no hay fondos para la investigacin de la gestin pblica "pura" (es decir, orientada slo hacia la teora). La investiga-
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El problema EII presenta gran nmero de obstculos al avance de la teora. La produccin externa y el control social del conocimiento (E), as
como su integracin (1) plantean problemas.
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ejemplo, en el estudio de las diferencias entre lo pblico y lo privado, acaso sea til que las teoras de la gestin pblica compitan con las teoras
econmicas; pero la competencia con el conocimiento ordinario o la bibliografa de sabidura, probablemente slo creara confusin. La investigacin de las diferencias entre lo pblico y lo privado basada en datos tomados de estudios sistemticos de campo no necesariamente se fortalece
si tiene que refutar, explicar o racionalizar los "contradescubrimientos"
en los informes de Blumenthal sobre sus experiencias en el Department of
the Treasury (1983), en los informes de segunda mano de Allison (1989)
sobre las experiencias de Costle en la Environmental Protection Agency,
y las de Chapin en la American Motors.
Los ensayos presentados a la American Economic Review, aun los que
tratan temas relacionados con las polticas, son criticados por rbitros
que son economistas de profesin, habitualmente especialistas en la materia examinada por el ensayo. En gran parte estn jugando el mismo "juego" que el autor del artculo, juego en que hay un gran acuerdo sobre las
reglas de la investigacin, aunque no sobre sus resultados sustantivos. El
control social en la gestin pblica es muy distinto. Los artculos presentados al Iournal of Policy Analysis and Management y a la Public Administration Review probablemente sern ledos por practicantes de la disciplina, que pueden estar jugando o no el mismo juego y que pueden tener o no
gran simpata hacia la tarea de creacin de teoras.
No es de sorprender que el control social del conocimiento en la gestin
pblica difiera del que existe en la economa, que es una disciplina ms consciente de s misma. Su nivel de desarrollo terico es ms alto y sus credenciales son ms formales. Pero, qu decir del campo de los estudios de empresas? Un ensayo presentado al Academy of Management Iournal o a la
Management Science no es probable que sea criticado por alguien que no
sea investigador o por alguien que sienta simpata limitada hacia la creacin de una teora explicativa "de tipo cientfico". Es mucho ms poderoso el control social en la administracin de empresas, que en esencia no es
un campo menos "aplicado" o "pertinente" que la gestin pblica.
Para el objetivo del desarrollo de teoras en la gestin pblica, compartir
el control social con los practicantes y los que no colaboran a la teora, tiene el efecto de mezclar las seales en la evaluacin del conocimiento y, en
algunos casos, de limitar los mtodos y las tcnicas. Acaso sea cierto que
"no hay nada tan prctico como una buena teora", pero quiz slo despus de que se ha permitido la gestacin de esa teora.
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nistrador privado. Esta proposicin instruye al pensamiento popular (conocimiento ordinario) acerca de las diferencias entre lo pblico y lo privado. Rainey (1989, p. 238) sostiene que es "la observacin ms frecuente en
toda la bibliografa al respecto". Casi toda la bibliografa de sabidura que
trata de objetivos tambin afirma esta proposicin (Baker, 1969; Weiss,
1974; Mainzer, 1973; Allison, 1979; Lynn, 1981; Blumenthal, 1983). Nutt
y Backoff (1992), en un estudio que destila y aplica descubrimientos espigados en la bibliografa, observan que "la diferencia ms obvia y decisiva
entre las organizaciones pblica y privada es captada por las metas ...
Las organizaciones pblicas tienen a menudo objetivos mltiples que son
a la vez vagos y entran en conflicto". Proceden entonces a sealar, utilizando una lnea de razonamiento que se encuentra en casi toda la bibliografa sobre las diferencias entre lo pblico y lo privado, que no hay una
"lnea bsica" en las dependencias pblicas, y que este hecho produce ambigedad en sus metas. La bibliografa que busca una teora est igualmente enamorada de esta proposicin; de hecho, es el centro de la teora
de los derechos de propiedad, y constituye una explicacin comn de las
supuestas ineficiencias de la gestin pblica (De Alessi, 1969; Demsetz,
1967).
El problema es que la investigacin de campo casi no da apoyo a esta
proposicin. En estudios diferentes que utilizan diversos datos de las organizaciones, Rainey (1983), Lan y Rainey (1992), Bozeman y Loveless (1987),
Baldwin (1987) yCoursey y Bozeman (1990) descubren que los administradores pblicos y los privados no difieren marcadamente en sus conceptos
sobre la ambigedad de las metas.
Qu hemos de creer de todo esto? No es prudente concluir que los estudios de investigacin son correctos y que los estudios de sabidura son
errneos. Bien puede ser que cada tipo de estudio vea la cuestin de manera distinta (casi todas las investigaciones de. campo enfocan las percepciones). Bien puede ser, como lo sugieren Perry y Porter (1982), que las
dependencias pblicas conviertan los objetivos (claros o no) en procedimientos comunes de operacin. O bien puede ser que gran parte de la bibliografa de sabidura enfoque a los administradores pblicos de alto nivel. mientras que los estudios de campo basados en encuestas se centren en
los administradores de nivel intermedio. La investigacin emprica puede
desvirtuarse por prejuicio en la seleccin, muestras inadecuadas o defectos de la instrumentacin.
Lo importante no es que la cuestin de la ambigedad de las metas se
resuelva fcilmente por testimonios empricos; sino que no se ha prestado
suficiente atencin a separar tipos inconmensurados de evidencia, aun
cuando hay un gran conflicto entre la investigacin de campo que busca
una teora y otras fuentes de conocimiento. Adems, ste es exactamente
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CONCLUSIONES
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gestin pblica necesita su propio credo, que tal vez podra incluir los
artculos siguientes:
1. El espritu prctico y la riqueza prescriptiva no son las pruebas de
fuego para la teora explicativa.
2. La teora necesita tiempo para desarrollarse. La prisa en la prescripcin puede transformar prematuramente una teora naciente en
una "sabidura".
3. La comunidad de investigadores y tericos debe tener cuidado de no
dejar a los practicantes el control de las agendas de investigacin. La
importancia social y la importancia terica no son idnticas.
4. Se debe fortalecer el control social del conocimiento en la gestin
pblica; de otra manera, la teora no podr competir con el conocimiento ordinario.
5. En la teora de la gestin pblica, no hay en la actualidad una funcin
ms alta que la crtica y la sntesis. La comunidad de investigadores
y tericos, por muy amorfa que sea, en cada oportunidad deber deliberar acerca de las normas de aceptacin del conocimiento.
De manera irnica, una de las formas en que se puede hacer avanzar la
teora de la gestin pblica y mantener una relacin saludable con la prctica y la aplicacin consiste en seguir empleando una definicin vaga del
trmino teora. Hoy, no resulta productivo discutir sobre los requerimientos de la teora ni resucitar debates entre positivistas y antipositivistas. Lo
que se debe reconocer es que gran parte de la bibliografa sobre la gestin
pblica no es terica, no tiene pretensiones tericas y, sin embargo, es
muy til. Empero, al abrir la bibliografa especializada a obras reconocidamente atericas y al plantear sus proposiciones tan fcilmente como se
plantean las de la comunidad de la investigacin y la teora, los estudiosos
de la gestin pblica se hacen a s mismos un flaco servicio.