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ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMRICA LATINA EN EL CONTEXTO

DEL DESARROLLO DE INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Gerardo Castillo Guzmn


Octubre, 2011

Contenido
1. Marco de la investigacin.
2. Definiciones conceptuales.
3. Derrotero del concepto.
4. Experiencias y marcos legales
latinoamericanos.
5. Consideraciones finales.
Creando conocimiento, promoviendo mejores entornos sociales

Marco de la investigacin

La dramtica expansin de proyectos extractivos en Amrica


Latina iniciada en la dcada de 1990 ha ido acompaada de
un incremento en conflictos sociales que involucran a
poblaciones indgenas y campesinas.
En este contexto, diversas voces desde la sociedad civil
consideran que procesos de ordenamiento del territorio
contribuiran a disminuir muchos de estos conflictos.
Sin embargo, los pases latinoamericanos recin estn
elaborando marcos legales en esta direccin y las
experiencias de ordenamiento en el territorio son iniciales.

Creando conocimiento, promoviendo mejores entornos sociales

Marco de la investigacin

Es as que el Revenue Watch Institute, en colaboracin con la


Fundacin Ford, solicit a Societas Consultora de Anlisis
Social coordinar un estudio comparativo sobre los marcos
legales del ordenamiento territorial en Mxico, Colombia,
Ecuador, el Per, Bolivia y Chile.
Este estudio tiene como objetivos:
Examinar las legislaciones nacionales sobre ordenamiento
territorial en el contexto del desarrollo de industrias
extractivas.
Examinar algunas experiencias de ordenamiento territorial
regional alrededor de proyectos extractivos.
Identificar recomendaciones de polticas pblicas para
mejorar los instrumentos de ordenamiento territorial en
Amrica Latina.
Creando conocimiento, promoviendo mejores entornos sociales

Marco de la investigacin
Esta presentacin recoge los hallazgos primeros de
la investigacin.
Ella ha sido realizada por investigadores ligados a
instituciones de la sociedad civil en los pases
mencionados:
Alejandro Rojas y Zamir Fajardo Fundar, Mxico.
Paulo Andrs Prez - Foro Nacional por Colombia,
Colombia.
Sofa Surez - Grupo Faro, Ecuador.
Carmen Crespo - Fundacin Jubileo, Bolivia.
Jorge Quezada Crearedes, Chile.
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Definiciones conceptuales

Ordenamiento territorial:

Conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias,


metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la
utilizacin del suelo. (Artculo 9, Ley 388 de 1997, Ley
Ordenamiento Territorial de Colombia).
Planeacin de las actividades humanas estratgicas para el
desarrollo sostenible, de acuerdo con las condiciones del
territorio y sus recursos naturales". (CONAM/GTZ. Bases
conceptuales y metodolgicas para la elaboracin de la gua
nacional de ordenamiento territorial. Lima: GTZ, 2006).
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Definiciones conceptuales
El OT identifica las fortalezas de un territorio para
aprovecharlo eficientemente. Advierte las restricciones
naturales, lo que lo convierte en una estrategia preventiva,
tanto para aumentar posibilidades de mejora de calidad de
vida como para reducir riesgos. El OT est orientado a la
generacin de riqueza y a la solucin de los conflictos en el
uso y ocupacin del territorio. (CONAM/GTZ).
El OT comprende una divisin poltico-administrativa, una
especificacin de prioridades de desarrollo, una propuesta
de asentamientos humanos y una propuesta de los usos del
suelo. (Boisier. Teoras y metforas sobre desarrollo
territorial. Santiago de Chile: CEPAL, 1999).
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Definiciones conceptuales
Conjunto de polticas democrticas y participativas de los
gobiernos autnomos descentralizados que permiten su
apropiado desarrollo territorial, as como una concepcin de
la planificacin con autonoma para la gestin territorial, que
parte de lo local a lo regional en la interaccin de planes
que posibiliten la construccin de un proyecto nacional,
basado en el reconocimiento y la valoracin de la diversidad
cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales,
econmicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado
de bienestar a la poblacin en donde prime la preservacin
del ambiente para las futuras generaciones. (Artculo 296,
Cdigo orgnico de organizacin territorial, autonoma y
descentralizacin de Ecuador).
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Definiciones conceptuales

En breve:

Entres diversas organizaciones y gobiernos de Amrica Latina no


existe un consenso sobre lo que es OT y ZEE. Las definiciones
cubren desde temas enfocados a uso de suelos hasta amplias
declaraciones sobre sostenibilidad, justicia y eliminacin del
conflicto. Estas definiciones son ms declaraciones polticas de lo
que debe ser, antes que herramientas conceptuales de lo que es.
Sin embargo, de manera general, se asocia OT con un proceso
poltico de decisin sobre las formas de desarrollo econmico y
social al que se quiere llegar. Mientras que ZEE se asocia con
herramientas tcnicas que proporcionan insumos para optar por
formas de priorizar actividades econmicas y productivas.

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Derrotero del concepto

El ideal de ordenamiento y control del territorio y de


sus poblaciones es una vieja quimera en Amrica Latina.

Si entendemos el ordenamiento del territorio como el


propsito de controlar las actividades de la poblacin sobre
el espacio y dirigir la produccin de determinados bienes
con fines polticos (ya sean este propsito el logro de un
equilibrio cosmolgico, la retribucin a la Corona por el
proceso civilizador o la ideologa liberal del bienestar de
todos los ciudadanos), el concepto se remonta a las polticas
de estados como el inca o el azteca de incentivar y
centralizar la produccin de determinados bienes agrcolas a
travs de movilizar coactivamente y dominar poblaciones en
diferentes nichos ecolgicos.
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Derrotero del concepto


La separacin ideal entre Repblica de
Indios y Repblica de Espaoles y la
creacin de comunidades campesinas
autosuficientes con un territorio
adscrito es producto directo de un
sistema colonial que extraa mano de
obra y recursos agropecuarios de la
poblacin indgena.
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Derrotero del concepto


En varias de las sociedades
latinoamericanas actuales por ejemplo, la
peruana tras la quiebra de un orden de
poderes regionales gamonales luego de la
reforma agraria y la violencia armada,
no existe capacidad de imponer un
ordenamiento del territorio, la poblacin y
la produccin sin encontrar enorme y
abierta resistencia.
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Derrotero del concepto


En otras palabras, en ausencia de un sistema de
control nico que monopolice la violencia, diversos
poderes fragmentados luchan por el control de los
beneficios de diversas actividades productivas,
incluyendo las extractivas.
De esta manera, no es tanto la existencia o no de un
esquema ordenador del territorio (formar polticas
como el Estado-nacin) sino la existencia de
mecanismos que gocen de legitimidad de
distribucin de los beneficios el punto central en
discusin.

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Derrotero del concepto

La historia reciente del ordenamiento territorial proviene del landuse planning o zoning en los Estados Unidos e Inglaterra y est
ligado a los intentos por limitar/ordenar el crecimiento urbano.
l est referido a las polticas pblicas que ordenan y regulan el uso
de la tierra de una manera eficiente y tica, para as prevenir
conflictos en el uso de la tierra.
Cada unidad gubernamental intentaba ordenar las necesidades de la
comunidad al tiempo de salvaguardar los recursos naturales. Para
ello, se realizaba una evaluacin sistemticas de los potenciales de
tierra y agua, las alternativas del uso de la tierra, las condiciones
econmicas y sociales con el propsito de adoptar las mejores
opciones de uso de la tierra.
Un elemento importante a considerar es que la escala que se
utilizaron generalmente variaba entre barrios, distritos y ciudades, no
regiones mayores y complejas.

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Derrotero del concepto

En el diseo de comunidades urbanas, se pasaron por varios modelos de


ordenamiento a lo largo del siglo XX:
Planeamiento comprehensivo (planeamiento tradicional).
Planeamiento sistmico.
Planeamiento democrtico.
Planeamiento ambiental.
Planeamiento de equidad e incidencia.
Planeamiento estratgico.
Crecimiento inteligente (Smart growth).

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Derrotero del concepto


En breve:
La historia reciente del OT y la ZEE en
Amrica Latina proviene de experiencias de
ordenamiento urbano, las cuales no han
sido diseadas para enfrentar amplios
territorial regionales, poblaciones con
fuerte desigualdad econmica y social y la
presencia de actividades mineras y
petroleras.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Qu experiencias y marcos legales sobre ordenamiento territorial se
vienen desarrollado en Amrica Latina?

Mxico:
La organizacin poltica y territorial de Mxico es diseada bajo un
modelo tradicional de Estado-nacin.
La constitucin poltica, que se mantiene desde 1917 aunque con
modificaciones, otorga al Estado el derecho de ordenar el territorio y
la posesin de los recursos naturales, incluyendo el agua, los
hidrocarburos y los minerales.
Asimismo, el Estado es el garante del disfrute de estos recursos por
parte de los individuos y los pueblos indgenas.
Sin embargo, el Estado es la nica entidad legalmente autorizada a
regular el uso del territorio y el desarrollo de actividades
econmicas.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos

De esta manera, el Estado se convierte en promotor de actividades


econmicas como la minera y la hidrocarburfera, a la par de garante
de las regulaciones ambientales y sociales.
Este doble papel es problemtico y en la prctica poder ejecutivo
federal no ha llevado ninguna denuncia ambiental ante las instancias
judiciales.
Esta situacin es an ms crtica en el caso de los hidrocarburos,
donde el Estado detenta el monopolio de la explotacin de los
recursos.
Finalmente, cabe sealar que no existe legislacin sobre
ordenamiento territorial especfica sino una ley sobre medio
ambiente (Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente) y una -Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Colombia:
La ley 388, o Ley de Desarrollo Territorial,
que orden a los municipios la
formulacin y aprobacin de un Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) fue el
resultado de tres dcadas de discusin
sobre las formas de enfrentar una
acelerada urbanizacin, producto de
procesos de industrializacin y violencia
armada.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Esta ley se dio en el marco de un proceso de
descentralizacin administrativa del Estado
promovida por el Banco Mundial.
Las unidades encargadas de desarrollar los planes
de OT no son las ciudades, sino los municipios,
muchos de los cuales cuentan con extensos
recursos naturales.
Se producen tensiones de competencias con otros
sectores y niveles del Estado (cdigo minero).
El principio de inters general sobre el particular
puede ser interpretado desde diferentes posiciones.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Ecuador:
El modelo ecuatoriano no proviene un proceso de
descentralizacin administrativa sino de un proceso
contrario en que el Estado (a travs de mandato
constitucional) planifica el desarrollo del pas.
Esta planificacin implica el diseo y la
implementacin en alguna medida siguiendo un
esquema de arriba-abajo y voluntarista guiado
por el SENPLADES de un OT; el cual debe de
garantizar la conservacin de los ecosistemas y el
buen vivir (sumak kawsay).
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Este sistema de ordenamiento del territorio crea
regmenes especiales (i.e. en la Amazona o con
poblaciones afro-ecuatorianas).
Ello supone desafiar el modelo clsico de Estadonacin, crear dominios territoriales y distintos
derechos no basados en una ciudadana universal.
Adems, y tal vez ms inmediato, supone otorgar
competencias a niveles sub-nacionales que no
necesariamente comparten los modelos de
desarrollo econmico del gobierno central. Ello es el
caso de los territorios de Zamora y Morona que se
oponen a la minera a gran escala.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos

Per:
La experiencia peruana se da sobre el trasfondo de un proceso de
descentralizacin poltico-administrativo impulsada por los
principios de eficiencia en la gestin pblica.
Los procesos de OT, marginales en las polticas del gobierno
central, empiezan a tener relevancia como una forma que han
encontrado los gobiernos regionales para tener injerencia en las
decisiones sobre grandes proyectos extractivos: esto es
particularmente el caso de la regin Cajamarca.
Entonces, se est produciendo un proceso impulsado por grupos
de la sociedad civil y gobiernos locales en oposicin a las polticas
de promocin de las industrias extractivas del gobierno central.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Despus de 40 aos de abandono de polticas de planificacin
estatal, existe una nueva tendencia a promover la planificacin del
desarrollo desde el Estado.
La legislacin nacional existente sobre OT y ZEE no se encuentra
unificada, no define con claridad competencias ni es completa (en
especial, no define procedimientos).
Buena parte de la legislacin proviene de los inicios de la dcada de
2000 y se encuentra en el marco de la ley de descentralizacin. Por
lo tanto, otorga a los gobiernos sub-nacionales las funciones de
ordenar el territorio. Esta legislacin ha sido utilizada por varios
gobiernos regionales como una manera de tener injerencia en
proyectos de mediana y gran minera, de los que actualmente estn
excluidos.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
En los ltimos aos, el gobierno central ha producido un
cuerpo legal posterior que procura asignar la direccin de los
procesos de OT y ZEE al MINAM. Estos intentos son
fuertemente cuestionados y resistidos por los gobiernos
regionales.
Los actores de la industria extractiva perciben que su
presencia en los espacios de concertacin es minoritaria
frente a actores que se muestran poco favorables al desarrollo
de esta industria.
Aunque an es prematuro y no se han realizado estudios
precisos, no encuentra evidencia de que los procesos de OT y
ZEE y OT contribuyan a reducir los conflictos sociales en los
territorios.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Son varios las regiones que han iniciado procesos de OT y ZEE
(Cusco, Madre de Dios, Piura, San Martn y Cajamarca). Estos
procesos han avanzado solo en trminos de ZEE.
En Cajamarca, este proceso ha sido liderado por el Gobierno
Regional (GR) con el apoyo tcnico de la cooperacin alemana
para el desarrollo (GIZ). Ante los vacos conceptuales y
metodolgicos de la ley, se han definido mecanismos ad hoc
para el proceso de ZEE.
El proceso de ZEE cuenta con 5 fases. Se ha concluido con la
segunda, la formulacin, la cual tom cuatro aos. En la
siguiente etapa de aprobacin, el GR ha aprobado el proceso
y el MINAM ha realizado observaciones.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Tras la etapa de aplicacin viene la quinta y ltima, la de
monitoreo, en la cual se produce la actualizacin de la
informacin y nuevos modelamientos.
La etapa de formulacin se realiz de manera participativa,
incluyendo la fase de evaluacin de potencialidades y
limitaciones de usos de territorios.
En el proceso de elaborar la ZEE en Cajamarca, prima una
visin agropecuaria de desarrollo regional antes que una
propuesta por las actividades de la industria extractiva, lo cual
podra estar confirmando que el uso que se le viene dando a
estos instrumentos en los territorios contiene componentes
de tipo poltico.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Bolivia:
El sistema boliviano es uno de los ms complejos.
La nueva Constitucin de 2009 indica que los planes de OT
deben de formularse en coordinacin entre cuatro niveles
de gobierno: Gobierno central, gobierno departamental,
gobierno municipal y autonomas indgena originario
campesinas.
Sin embargo, no existe an un plan de OT nacional. Ocho de
nueve departamentos cuentan con un plan de OT (excepto
Oruro) y el 71% de los municipios no cuentan con uno.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos

De otro lado, existe una profunda contradiccin entre las


competencias de los gobiernos sub-nacionales para ordenar su
territorio y la intangibilidad de los territorios de autonomas
indgenas, de un lado, y los alcances de las leyes de hidrocarburos
y minera, de otro.

As:
Las actividades hidrocarburferas son de inters y utilidad pblica
y gozan de la proteccin del Estado. (Ley de hidrocarburos,
artculo 31).
Las actividades mineras son proyectos de inters nacional, tienen
carcter de utilidad pblica cuando constituyen parte integrada
del proceso de produccin del concesionario u operador minero.
(Cdigo de minera, artculo 24).
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
En la prctica, las actividades de hidrocarburos y mineras
son declaradas prioritarias por el Gobierno central.
El uso la legislacin sobre OT como mecanismo para
oponerse a los planes extractivos del gobierno, estn siendo
utilizados por comunidades indgenas antes que por
departamentos y municipios (de la media luna del oriente,
por ejemplo).
Esto es especialmente el caso de los grupos guaranes, que
son considerados minora dentro de un Estado con fuertes
componentes quechuas y aymaras.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Chile:
Chile es un estado unitario divido en 14 regiones y una
regin metropolitana.
Su gobierno central est bastante consolidado en relacin
con otros pases de Amrica Latina.
El pas emprendi un proceso de descentralizacin (sobre
todo sentida en el plano educativo) a mediados de la dcada
de 1990 siguiendo los lineamientos de eficiencia
administrativa del Banco Mundial.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
El pas no cuenta con una ley marco para el ordenamiento
espacial.
Lo que existen son leyes sobre urbanismo y desarrollo,
medio ambiente y monumentos nacionales.
Adems de ello, se han desarrollado una serie de
instrumentos vinculados con el ordenamiento del territorio.
Para nuestros propsitos, los importantes son:
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. El cual es
liderado por el Comisin Nacional del Medio Ambiente y en
cual participa el Servicio Nacional de Geologa y Minera.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Estrategia Regional de Desarrollo, la cual es liderada por los
gobiernos regionales con el apoyo tcnico del Ministerio de
Planificacin y Cooperacin.
Adicionalmente, se encuentran otros instrumentos como:
Planes reguladores comunales, intercomunales y seccionales.
Plan de Ordenamiento Turstico.
Divisin de Predios Rstico.
Cambio de uso de suelo.
Comisin Nacional de Uso del Borde Costero.
reas de Manejo y Explotacin de Concesin de Acuicultura
Ley de Bosques y Reforestacin.

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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos

Sin embargo, desde hacia varias dcadas la actividad minera es


central para las finanzas pblicas del pas. As, por ejemplo, la
minera representa el 8% del PIB, el 45% de las exportaciones
totales del pas y ha concentrado ms del 30% de la inversin
extranjera ingresada al pas durante los aos noventa.
De esta manera, tanto desde las instancias del gobierno central
como desde el sector privado, ha sido central la promocin de la
actividad minera.
Esto ha supuesto la generacin de energa y el aseguramiento de
cuotas de agua para la industria minera, la promocin de clusters
tecnolgicos, la formacin de tcnicos y profesionales, el
establecimiento de joint-ventures entre capitales estatales y
privados, el establecimiento de esquemas tributarios
competitivos, entre otras medidas.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos

Ms importante an, ha permitido la creacin de marcos


regulatorios e institucionales estables; lo cual ha facilitado que la
economa nacional se expanda hacia otras reas especialmente
las financieras y de servicios retail en la dcada de los 2000.
Por ello, junto con Noruega y Botswana, Chile es considerado
como un pas que ha podido romper con la llamada maldicin de
los recursos.
Este desarrollo de la actividad minera ha sido alcanzado, en buena
parte, por una baja conflictividad social.
Esta baja conflictividad se puede explicar, en gran medida, por la
geografa de las regiones mineras tradicionales la zona desrtica
y poco poblada del norte y por la inexistencia de movimientos
sociales importantes en era post-dictadura.
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Experiencias y marcos legales


latinoamericanos
Sin embargo, esta situacin parece estar cambiando hacia
una de mayor conflicto.
Ello, precisamente, se producira por un desplazamiento de
la actividad minera hacia zonas del sur y por el surgimiento
de movimientos sociales que articulan las protestas de
poblaciones locales y grupos ambientalistas.
Esto sera el caso de Pascua-Lama en la frontera entre Chile y
Argentina y de Andacollo en la regin de Atacama en el
norte del pas.

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Consideraciones finales
El ordenamiento del territorio es ms la
expresin espacial de la poltica econmica,
social, cultural y ecolgica de toda sociedad
(Carta Europea, 1983) que un punto de partida
para una convivencia ideal.
El proceso de ordenamiento no es
necesariamente democrtico y participativo.
Esta es una opcin, deseable por ciertos
grupos, pero no la nica que se ha
implementado a lo largo de la historia.
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Consideraciones finales
El ordenamiento territorial es, ante todo, un
ejercicio de poder que se plasma en el espacio y en
visiones de desarrollo (o narrativas territoriales).
Por ejemplo, el OT resultante de un modelo
exportador es muy diferente a uno postextractivista.
En este sentido, el OT es una narrativa territorial
que procura constituirse en territorio.
Este ejercicio de poder se actualiza a travs de
polticas pblicas.
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Consideraciones finales
El ordenamiento del territorio siempre est ligado a
unidades polticas que imponen condiciones y lmites de
acceso, uso y apropiacin del espacio. Estas unidades
son generalmente el Estado-nacin, pero pueden ser
ciudades o gobiernos federales o sub-nacionales.
Las escalas de lo que se busca ordenar, son claves para
el diseo de las polticas pblicas. Uno de los mayores
retos que enfrenta el proceso de OT en Amrica Latina
es pasar del planeamiento de ciudades a la
administracin de poblaciones y recursos naturales en
regiones complejas con fuertes desigualdades sociales y
econmicas.
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Consideraciones finales
La experiencia muestra que el OT que compromete
recursos naturales no-renovables es complicado
cuando la economa del pas es altamente
dependiente de la explotacin de estos recursos.
Como contraejemplo se encuentra Costa Rica, que
ha podido limitar minera a tajo abierto dado que su
economa no es dependiente de los minerales.
Es decir, un proceso de OT exitoso tiene que ser
planeado e implementado junto con estrategias de
diversificacin de la economa.
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Consideraciones finales
En varios pases, gobiernos sub-nacionales y
poblaciones opuestos al desarrollo de industrias
extractivas, vienen utilizando los mecanismos de OT
y ZEE como forma de oponerse a este desarrollo.
En varias experiencias, la ZEE se est construyendo
sobre la base de informacin nicamente superficial.
Al no contarse con informacin del subsuelo, la
evaluacin sobre los usos potenciales del territorio
se limita de manera sustancial, con especial
detrimento de las actividades extractivas.
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Consideraciones finales

La distribucin de los beneficios hacia poblaciones especficos (i.e.


poblaciones indgenas o comunidades campesinas) puede pasar
por creacin de mecanismos de ciudadanas diferenciadas con
derechos territoriales especiales (i.e. los territorios originarios de
origen en Bolivia o las reservas indgenas en los EE.UU.).
Sin embargo, no es la nica alternativa. Se pueden lograr mejoras
en la calidad de vida de poblaciones diversas sin crear nuevas
adscripciones territoriales.
Asimismo, la creacin de autonomas territoriales indgenas (como
el caso de los Territorios Comunitarios de Origen en Bolivia) no
necesariamente asegura la generacin de espacios democrticos y
no discriminatorios de circulacin de beneficios, posesin de la
tierra o capacidad de tomar decisiones colectivas.

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Consideraciones finales
Las opciones de desarrollo regional / nacional y los
usos del territorio no son idnticos para todas las
industrias extractivas. Por ejemplo, no es lo mismo
explotar cobre por encima de los 3,000 msnm que
explotar petrleo en el llano amaznico.
Por tanto, las concepciones y los requerimientos
mnimos para un proceso de OT que haga posible la
industria minera o la de hidrocarburos difiere
grandemente.
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Consideraciones finales
Finalmente, un territorio no se ordena, ya que este
es una realidad tangible dada. El objetivo del
ordenamiento son las actividades dentro del
territorio desarrolladas por diferentes grupos
humanos.
El OT regula el acceso, el uso y el beneficio de
recursos naturales a determinados grupos.
Por tanto, todo OT debe promover polticas de
migracin rural-urbana y procurar el fortalecimiento
de economas regionales (caso de Australia).
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Gracias

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