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ECONOMA POLTICA
6 y 7 de diciembre de 2007 - Campus UNGS
INSTITUTO DE INDUSTRIA
UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO
JORNADAECOPOL@UNGS.EDU.AR / WWW.UNGS.EDU.AR/ECOPOL
(54 11) 4469-7552 O 4469-7500 INT. 7160
Abstract:
La planificacin ha sido identificada por el enfoque conocido como revisionista -surgido a
fines de la dcada de 1970 y principios de la de 1980 para explicar el impresionante
desempeo econmico de los pases del Noreste Asitico- como una de las principales
herramientas utilizadas por los pases de industrializacin tarda para promover el desarrollo.
A su vez, las instituciones creadas para desarrollar y poner en prctica herramientas de
planificacin en la Argentina no lograron los objetivos por ellas planteados, a la vez que en
ese caso la conformacin de un Estado Desarrollista fue problemtica. A partir de esta
perspectiva y de la descripcin de los organismos de planificacin en la Argentina, se
analizar el grado de autonoma estatal para llevar adelante ese tipo de polticas. En tal
sentido, la movilizacin por parte del Estado de las fracciones de clase subalternas como una
de las formas de promover el disciplinamiento a las fracciones de clase propietarias ser
identificada como una de las caractersticas distintivas del caso argentino en este aspecto.
Universidad Nacional de General San Martn / Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES),
nicoteres@gmail.com
Durante la realizacin del plan se comprob una carencia de informacin estadstica confiable, por lo que se
encomend a la Direccin Nacional de Estadsticas y Censos, creada en 1944, la organizacin de un Censo
Nacional, que finalmente se concretara en 1947.
coordinar esta visin con la de la requerida productividad para salir de la crisis econmica.
All se auspicia la plena ocupacin y la aplicacin de las derechos del trabajador, se
sealaba la voluntad de propiciar "un incremento de la productividad del trabajo y del capital"
con el objeto de contribuir al progreso econmico y al bienestar general.
En la misma lnea, en cuanto al sector industrial, se apuntaba al mximo desarrollo
compatible con el equilibrio econmico y social. Con el golpe de Estado de 1955, la
implementacin del plan se interrumpi. Derrocado el gobierno de Pern por la Revolucin
Libertadora, se deroga la ley aprobatoria del Plan y en abril de 1956 se dispuso liquidar la
ST, transfirindose bienes y personal al Ministerio de Hacienda.
3 Seguimos aqu principalmente a Gramn y Solanas (1986), Donolo (1980) y Oyuela (1977).
4 Presentado el 26 de octubre de 1955.
5 Ambos dados a conocer a principios de 1956 y dados a conocer por Decreto 7.756 del 22/04/56.
La gestin de Frondizi, si bien con objetivos claros en cuanto a las metas polticas y
econmicas a alcanzar, careci de unicidad en su estrategia y debi hacer frente a mltiples
factores de presin, lo que le vali desvos de sus concepciones originales.
2.1.6 El CONADE durante la gestin de Illia
El CONADE dio a conocer su primera gran produccin durante la gestin de Arturo Illia,
con el Plan Nacional de Desarrollo 1965 1969.
As, el CONADE se constituy en una estructura de alto nivel tcnico, que exceda las
tareas de planificacin en s. El perodo sera considerado como la poca de oro del
CONADE, por su fuerte nivel de actividad bajo la impronta de Roque Carranza. El
funcionario hara pesar su doble rol tcnico y pertenencia poltico partidaria, lo que le
otorgar un alto nivel de legitimidad al interior del gobierno radical de la Unin Cvica
Radical del Pueblo (UCRP). Junto con el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 se
desarrollaron trabajos de alto nivel tcnico y que requirieron de un gran esfuerzo para su
consecucin.
- El Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969
La elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 haba sido destinada al
CONADE. En lneas generales, el plan marcaba un horizonte de crecimiento equilibrado, en
el que el sector privado jugaba el rol ms importante. Para el Estado, se reservaba una funcin
principalmente orientadora: contribuira a la ejecucin de un conjunto de obras de
infraestructura, que sera financiado por medio de incrementos de los impuestos y de las
tarifas de servicios pblicos, as como por lneas de crdito externas a estas ltimas se
recurrira de manera moderada-7.
El Plan tena como objetivo declarado mostrar las implicaciones que resultan de la
fijacin de ciertos objetivos de progreso econmico y social como un medio para adoptar
decisiones racionales, tanto por parte del sector pblico como del privado8. Se trataba bajo
esa premisa de lograr el ordenamiento y coordinacin de nuestra economa en el perodo
analizado con vistas a lograr una tasa de desarrollo que resulte practicable en relacin con las
posibilidades reales del pas9.
La impronta del Plan era keynesiana y cuestionaba las ideas de ajuste que haban
estado a la base del Plan Prebisch y que constituiran planes de estabilizacin posteriores.
7 Ibd..
8 CONADE (1965:5).
9 Ibd.
La crtica apuntaba a una poltica segn la cual se crea (...) que todos los problemas
registrados en nuestra economa podan resolverse restringiendo la circulacin monetaria y
contrayendo deudas externas que aliviaran algunos efectos de esas medidas restrictivas10.
Con respecto al sector industrial11, se indica que deber intensificar las caractersticas
de su crecimiento reciente, tendiente a la completa incorporacin al proceso productivo de los
proyectos que corresponden a industrias bsicas, y aumentando asimismo el grado de
aprovechamiento de la capacidad de produccin de bienes de capital 12. Segn se indicaba,
de esta manera, el proceso de sustitucin de importaciones, prcticamente terminado al nivel
de los bienes finales de consumo, encontrar campo para prolongarse en las industrias de
productos semiterminados y de bienes de produccin. De todos modos, se sealaba como
condicin para que esta dinmica no introduzca a su vez perturbaciones en el crecimiento,
la necesidad de que el proceso de integracin vertical y de sustitucin de importaciones se
efecte de manera tal que no resulte en un aumento de costos. Para ello, el plan exiga el
aprovechamiento de las economas externas y de escala de complejos industriales
modernos13.
El plan fue cuestionado desde distintos sectores por su carencia de valor operativo a
partir de la ausencia de proyectos y previsiones para su implementacin. Un aspecto que
sobresale de la lectura del plan es su vocacin mucho ms volcada a una administracin
equilibrada, que a la puesta en marcha de cambios profundos14. El plan contena objetivos
vagos, ms all del eje centrado en el crecimiento, sin mayores precisiones sobre las
modificaciones estructurales requeridas para encarar un camino de desarrollo autnomo.
Como aspectos positivos se destaca el esfuerzo de sistematizacin de informacin y de
diagnstico, as como la capacitacin y perfeccionamiento de equipos tcnicos.
El plan no contempl verdaderas transformaciones estructurales y evidenci cierta
tibieza para emprender cambios profundos. Esta vocacin por la administracin equilibrada se
registraba, desde ya, en un difcil contexto poltico para la administracin radical15.
10 Ibd.
11 El plan da centralidad al sector industrial: (...) slo la industria (...) puede proveer directa o indirectamente
en forma masiva oportunidades de ocupacin al incremento de la poblacin activa, y adecuar la oferta de
produccin a la estructura cambiante de la demanda, en la que, al aumentar el ingreso por habitante, van
adquiriendo cada vez mayor importancia los artculos manufacturados. CONADE (1965:116).
12 CONADE (1965:115).
13 El plan seala a un conjunto de industrias como protagonistas de este proceso: siderurgia y metalurgia,
celulosa y papel y productos petroqumicos y qumicos en general.
14 Rapoport (2000:573).
15 Rapoport (2000:573).
desarrollo del pas, para lo cual deba lograrse un crecimiento cercano al 7% anual, con un
mayor dinamismo en la Inversin Social.
En noviembre de 1970, cuatro meses despus de haber nombrado a Juan Guglialmelli,
Levingston design a Javier Villanueva como nuevo Secretario Tcnico del CONADE, en el
marco del recambio en la gestin econmica, que quedara a cargo de Aldo Ferrer. Esta
modificacin no marcaba una ruptura, ya que Villanueva se haba desempeado en el
organismo, tanto durante la gestin de Dagnino Pastore como durante la de Zalduendo. En ese
marco, se aprob de manera formal el documento Plan Nacional de Desarrollo y
Seguridad 1971-1975.
Al asumir Lanusse, y en un contexto poltico signado por una fuerte resistencia social
al rgimen de la Revolucin Argentina, en medio de un profundo proceso de deslegitimacin
en virtud de la continuada proscripcin del peronismo, el gobierno opt por la preminencia de
un manejo poltico de corto plazo, desde ya condicionado por un margen de maniobra
acotado. Todos los esfuerzos del gobierno apuntan a lograr la sustitucin del rgimen por un
gobierno dcil de transicin en el marco del denominado Gran Acuerdo Nacional (GAN).
Dos semanas ms tarde de presentado el Plan, el gobierno disolvera el Ministerio de
Economa, principal responsable de la implementacin del programa de acuerdo a la
normativa emitida. Se buscaba as remarcar la primaca del manejo y la negociacin poltica
por sobre la fijacin de lneas de accin de largo plazo. De esta forma, la elaboracin
definitiva del plan previsto, se concretaba a casi cinco aos de la creacin del Sistema de
planeamiento y en un contexto en el que era imposible su aplicacin por la falta de margen
socio poltico del gobierno.
16
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Para una sinttica descripcin del Rodrigazo y sus consecuencias vase Rapoport (2000:700-702)
Seguimos aqu principalmente a Altimir et. al (1966-1967), Ferrucci (1986), Belini (2004).
() est compuesta por aquellos terratenientes que durante las dcadas anteriores haban utilizado una parte
de la renta agropecuaria para diversificar sus inversiones hacia otras actividades econmicas, principalmente
hacia la actividad industrial. Al igual que lo que ocurre con la burguesa nacional, esta fraccin de la
oligarqua est inserta en la produccin de bienes salario y bienes intermedios lo cual plantea una pugna entre
ellas por definir el carcter del Estado y, por lo tanto, de sus polticas de promocin y el grado de apertura
econmica. Basualdo (2004:6).
19
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Basualdo (2006:53).
ODonnell (1997:57).
Basualdo (2004:38) cita a J.W. Cooke quien indica que La burguesa industrial beneficiada de esta poltica,
no slo tom parte activa sino que adems sigui en la rbita gravitacional poltica, ideolgica y cultural de la
vieja oligarqua terrateniente-mercantil. De igual modo, Waldmann (1986:203) destaca que incluso durante los
primeros gobiernos peronistas si creemos que la CGE representaba una concepcin econmica
fundamentalmente distinta de aquella sustentada por los tradicionales crculos econmicos dirigentes, nos
veremos defraudados.
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consideraremos de relevancia para el presente anlisis, tuvo un papel seminal en la que luego
se denomin la escuela revisionista (institucionalista o estatista) del desarrollo, cuyos
principales aportes conceptuales se registraron a partir de la publicacin de estudios que
buscaron explicar el impresionante crecimiento econmico de los pases del Noreste Asitico
(en una primera etapa Japn y luego Corea del Sur y Taiwan)27.
Los logros de este enfoque se centran en el hecho de que en todos los estudios de caso
sobre pases de industrializacin tarda se destaca el rol estratgico del Estado en intervenir
sobre las fuerzas internas y externas de mercado y guiarlas en pos del logro de objetivos
nacionales.
A partir de este enfoque, retomaremos los conceptos desarrollados en torno al Estado
en los pases de industrializacin tarda por parte de Kohli (2004), los cuales se montan sobre
el enfoque revisionista y buscan ahondar en el entramado poltico y social que determina
trayectorias dismiles entre pases del Noreste Asitico, Amrica Latina o Africa.
En base a un anlisis comparativo de cuatro pases que muestran el xito o el fracaso
de la intervencin estatal, el autor sealar que la forma en que el poder estatal es organizado
y utilizado tiene una influencia decisiva en los ritmos y patrones de industrializacin en la
periferia global. As, Kohli (p. 9) identifica tres tipos ideales de Estados: neopatrimonial,
cohesivo-capitalista y fragmentado-multiclase.
El Estado neopatrimonial est para Kohli representado especialmente por casos de
varios pases africanos, entre los que se destaca Nigeria. En estos estados, a pesar de contar
con la fachada de un Estado moderno, la distincin entre lo pblico y lo privado se vuelve
borrosa y en ltima instancia, los funcionarios pblicos tienden a considerar los recursos
pblicos como su patrimonio personal (p. 9).
El segundo tipo ideal identificado por el autor es el cohesivo-capitalista, al cual
identifica con lo que otros autores han denominado (Capitalist) Developmental State. En
un continuum referido a la efectividad estatal estos Estados se ubican en el extremo contrario
al de los estados neopatrimoniales. La caracterstica central est dada por una poltica
cohesiva, es decir que est definida por estructuras de autoridad centralizadas y que actan en
pos de un claro objetivo, y que a menudo penetran de manera profunda en la sociedad. Estos
estados han tendido a equiparar los objetivos de rpido crecimiento econmico y de seguridad
nacional, definidos como prioridades absolutas. En ese contexto, estos estados generan una
serie de vnculos con los mayores grupos econmicos, en tanto que el corolario de esta
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Vase Amsden (1989) y Wade (1990), para los principales argumentos de la descripcin del surgimiento y
significacin de la escuela revisionista seguimos a Onis (1991).
marco de una experiencia signada por la planificacin econmica. Este autor nos provee de un
marco conceptual para ubicar las especificidades que surgen del caso argentino entres los que
seran ejemplos de estados fragmentados multiclase, de acuerdo a Kohli. El hallazgo principal
de este autor consiste en identificar un conjunto de incentivos a la burguesa nacional india
ofrecidos por el esquema de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI), los
cuales resultan en definitiva contrapuestos a los que, en un caso como el de Corea, provee la
Industrializacin impulsada por Exportaciones (Export-led Industrialization ELI). Para
Chibber, este conjunto diferenciado de incentivos es el que explica el fracaso de la
planificacin econmica y seala a la burguesa nacional india como la principal
responsable de ese pobre desempeo.
El autor explica, por un lado, que la habilidad de las elites polticas para construir la
capacidad estatal que requiere la poltica industrial en el perodo de posguerra estuvo
fuertemente condicionada por la autonoma de los empresarios (2003a: 4).
En segundo trmino, ensaya una teora de las condiciones bajo las cuales los
capitalistas tendrn propensin a apoyar esa construccin de capacidades estatales. As, seala
que la ISI provocar resistencias, mientras que el modelo ELI derivar en que la decisin
racional de los empresarios apunte a acomodarse o incluso aliarse a los trminos del
Developmental State.
Chibber identifica la capacidad estatal como la posibilidad efectiva de un estado de
acelerar la transformacin industrial mediante el disciplinamiento del capital. A partir de los
estudios desarrollados por Amsden y otros autores, el disciplinamiento en este caso debe
entenderse como la posibilidad de asegurarse que las firmas industriales, a cambio de los
subsidios que se les entregan cumplirn a su vez con estndares de desempeo que se les
imponen. De esa forma, Chibber identifica un tipo de planeamiento disciplinario o poltica
industrial disciplinaria en contraposicin a la poltica industrial que se implementa sin dicha
capacidad (p.6).
Segn el autor, la ISI genera incentivos para que los industriales resistan el costado
disciplinario del proyecto de construccin estatal. Las elites polticas y los planifiacadores
econmicos dan por sentado que a cambio de permitir el acceso de los industriales a reas de
generacin de ganancias seguras se le permitir al estado monitorear el uso de fondos
pblicos con esos fines y asegurarse de que los mismos son asignados a las reas consideradas
prioritarias. A pesar de esto, en el modo de acumulacin de la ISI, existen amplias razones por
parte de los empresarios para resistir ese control. Mientras las agencias estatales
encargadas de la planificacin y la implementacin de la poltica industrial garantizan
5. Conclusiones
En el caso argentino, la posibilidad de conformar el tipo de Estado requerido para
abordar con xito un proceso de industrializacin tardo desde la periferia se encuentra, desde
el inicio, lejana.
Luego de analizar la experiencia histrica concreta, podemos concluir que, por un
lado, ni el Consejo Nacional de Posguerra / Secretara Tcnica de la Presidencia durante los
dos primeros gobiernos peronistas ni el CONADE a partir de la dcada del 60 sern
constituidos como instituciones destinadas a centralizar la planificacin econmica estatal.
Ntese que en cada uno de estos perodos, organismos como el Banco Central o el Ministerio
de Hacienda controlan recursos polticos e institucionales en la definicin de la poltica
econmica en general y en particular de la poltica industrial. De alguna forma, estos
organismos tambin planifican en la medida de sus posibilidades y adems ejecutan
polticas. Esta situacin revela a su vez una falta de decisin poltica y de estructuras estatales
para avanzar en una planificacin que busque niveles mnimos de disciplinamiento del
capital.
A partir de esta falencia en la centralizacin de atribuciones y capacidades se
verificar la inexistencia de una intencionalidad de dar coherencia a los planes producidos
por los organismos dedicados a la planificacin y la accin derivada de la puesta en
funcionamiento de los instrumentos de la poltica industrial. As, planes e instrumentos
resultarn cuestiones elementos casi por completo separadas. En general, los instrumentos
son implementados por agencias que no han tenido contacto con los planificadores, mientras
que en muchas ocasiones los planes hacen referencia de manera superficial a las herramientas
de poltica industrial a utilizarse.
Aqu se engarza uno de los factores particularsimos del caso argentino: la temprana y
fuerte movilizacin de los sectores obreros. En la Argentina se produce una dinmica
hereje: los sectores populares se movilizan puede pensarse tambin que son movilizadosen el marco de una fuerte disputa de determinados sectores de las elites polticas por
disciplinar a sectores del capital en pos de un proyecto de cambio estructural econmico y
social. As fueran instrumento o protagonistas de esta disputa polmica que excede
largamente el objetivo de este trabajo-, los sectores populares movilizados le otorgan al
proceso econmico y social una dinmica ausente en otros de los casos analizados.
Este nivel de movilizacin aumenta de manera exponencial la incertidumbre por parte
de las distintas fracciones del capital ante la posibilidad efectiva de que los sectores populares
o bien ejerzan una influencia decisiva en las polticas econmicas o bien logren acceder a
posiciones de decisin dentro del Estado. Ntese que esta incertidumbre potenciada afecta
incluso a la burguesa nacional, aliada natural de los sectores populares en torno a un
proyecto de industrializacin mercadointernista autnomo: dirigentes empresarios de ese
sector de la burguesa alzarn su voz en distintos momentos de las ms de tres dcadas
analizadas para reclamar diques de contencin a las demandas obreras.
Aqu jugar un rol central el peronismo, en su doble rol de movilizador de las
demandas obreras por medio de su canalizacin poltica- y a la vez de contenedor de las
mismas por medio de la organizacin y burocratizacin que adquieren los sindicatos con
posterioridad a 1945-. La posibilidad de potenciar alguno de esos dos polos ante distintas
coyunturas polticas y econmicas, le otorgar a este movimiento poltico un protagonismo
casi total durante el perodo analizado.
Retomando la cuestin de la posibilidad de conformacin de un Estado que sostuviera
una planificacin discriplinaria: por qu las distintas fracciones del capital hubieran
avalado ese tipo de construccin si al mismo tiempo se mantena vigente la incertidumbre por
el alto nivel de movilizacin obrera?
A este complejo panorama deber aadirse el esquema de incentivos de la ISI, que
tiende a encaminar a la burguesa industrial a requerir la proteccin y los beneficios que puede
otorgarle el Estado y a resistir a cualquier tipo de injerencia de ste en el terreno de la
inversin.
El Estado, en el caso argentino de impulso a la industrializacin careci de una
centralidad sostenida y slo durante perodos determinados, tanto desde el punto de la
intervencin en el mercado como en cuanto a la financiacin e impulso de las principales
iniciativas estratgicas de desarrollo, despleg un potencial como el requerido para generar un
proceso de cambio estructural en la economa. En esos perodos, pero sin continuidad, pueden
verificarse polticas del sector pblico para convertirse en banquero, empleador e inversor,
determinando el comportamiento de los restantes actores econmicos.
De los perodos de mayor protagonismo estatal es de manera particular en los
gobiernos peronistas que se busca adems generar sobre todo en la tercera etapa, bajo la
impronta de Gelbard-, instancias de coordinacin, negociacin y consenso entre los actores,
las cuales no logran adquirir, en un contexto poltico conflictivo, la suficiente relevancia.
En claro contraste, por ejemplo, la Revolucin Argentina busc aplicar una poltica
econmica que le otorgaba al Estado un papel protagnico en trminos de redireccionamiento
de la renta y de la inversin pblica, aunque sin un esquema de planificacin eficiente. An
ms, en los restantes perodos, tanto la centralidad del Estado como actor como la impronta de
concertacin social pautada por el peronismo quedan relegados a un segundo plano.
Por otra parte, debe notarse que incluso en los perodos peronistas, con el CNP / ST,
las experiencias de planificacin en la Argentina se centraron sobre un esquema institucional
que privilegiaba lo tecnocrtico el CONADE y los organismos conexos fueron el ms claro
ejemplo- y en los que tanto los objetivos como el planteo de los planes surgan en su totalidad
de equipos de expertos. Por caso, el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975
cont con la asistencia de comisiones integradas por representantes de sectores de la sociedad
civil, aunque el impacto de esa dinmica fue pobre y el programa nunca fue implementado.
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