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Historia de la planificacin Regional y Municipal.

La historia de la planeacin en Mxico cuenta con material abundante. Jos


Luis Cecea divide en cinco partes el periodo que va de 1928 a 1982. Este
autor distingue un rasgo en cada etapa, del cual proviene la denominacin de
cada una de ellas:
1. Planificacin econmica por el prurito de planificar (1928-1946);
2. Planificacin econmica como base para obtener prstamos internacionales
(1947-1958);
3. Planificacin econmica hacia cambios estructurales (1959-1970);
4. Planificacin econmica en un gobierno de "transicin" hacia lo mismo
(1971-1976);
5. Planificacin econmica al revs (1977-1982).
Ley sobre Planeacin General de la Repblica (1930)
El 12 de julio de 1930 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley
sobre Planeacin General de la Repblica, expedida por el entonces presidente
Pascual Ortiz Rubio, en uso de la facultad que le haba conferido el H. Congreso
de la Unin, por decreto de 13 de enero de 1930.
Entre las consideraciones que se hicieron para expedir esta ley se tuvieron las
siguientes: que entre las manifestaciones del progreso moderno estaba la de
alcanzar una vida ms cmoda, ms higinica, que buscaba dentro del
bienestar individual el inters colectivo, para lograr que toda medida
administrativa importante obedeciera a un programa definido basado en el
estudio previo del desarrollo ordenado y armnico del pas de que se trate; que
haca ms de cincuenta aos se haba iniciado este movimiento en varios
pases, manifestndose por la mejor disposicin de las grandes ciudades,
logrando su embellecimiento, una mejor circulacin y la distribucin racional de
sus actividades dentro del rea de su posible ensanche.
Por lo que se refiere a la divisin del territorio nacional en zonas, en la
exposicin de motivos de esta ley se sealan diversos aspectos, tales como
zonas de recursos naturales (animales, vegetales y minerales); agrcolas,
ganaderas, de caza y pesca, mineras, petroleras, carbonferas, de cadas de
agua, de irrigacin, industriales y manufactureras, comerciales, residenciales
de diversos tipos, de bellezas naturales, de parques nacionales y reservas
forestales, arqueolgicas y de conservacin de monumentos artsticos,
histricos y arquitectnicos, entre otras.

Esta ley previ una Comisin Nacional de Planeacin, cuyo presidente


honorario sera el presidente de la Repblica, y el presidente ejecutivo de esta
comisin sera el secretario de Comunicaciones y Obras Pblicas (artculo 6o.).
Esta Comisin se formara con un representante tcnico de cada una de la
secretaras y departamentos de Estado, del Departamento del Distrito Federal
y de los territorios de la Federacin, distintos de los que formen parte de la
Comisin de Programa, adems de representantes de instituciones
acadmicas, cientficas, profesionales, econmicas (artculo 5o.).
En 1933, despus de la expedicin de la ley a que nos hemos referido, la
Comisin de Programa del Partido Nacional Revolucionario, con la ayuda de un
grupo de tcnicos, elabor el Primer Plan Sexenal, para el periodo del
presidente Crdenas. Contena quince rubros, entre los cuales los de mayor
relevancia eran: el sector primario, en especial la cuestin agraria; luego vena
la educacin y la nacionalizacin de los recursos en manos extranjeras. Las
prioridades y metas no estaban cuantificadas y no se sealaban los medios
financieros para alcanzarlas ni los plazos para llegar a ellas.
En 1939 se elabor el Segundo Plan Sexenal para los aos 1941-1946, bajo la
presidencia de Manuel vila Camacho.
Durante el mandato del presidente Miguel Alemn se expidieron la Ley para el
Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin
Estatal y la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica.
En 1948 se cre la Comisin Nacional de Inversiones, dependiente de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Con el presidente Ruiz Cortines hubo un Programa Nacional de Inversiones para
el Sexenio 1953-1958, y una Comisin de Inversiones, dependiente de la
Presidencia de la Repblica, para evitar fricciones entre las secretaras. El
objetivo principal de esta Comisin era el de "examinar y aprobar las
inversiones del sector pblico, para lo cual deba someter al presidente un Plan
coordinado de las inversiones pblicas".
Durante la presidencia de Daz Ordaz, en los primeros aos de su sexenio
(1964-1970), la Comisin Intersecretarial elabor el Programa de Desarrollo
Econmico y Social de Mxico 1966-1970. La Secretara de la Presidencia, con
base en este programa, les solicit a los organismos pblicos sus programas de
actividades 1965-1970. De ah surgi el Programa de Accin del Sector Pblico
1966-1970.
Tambin en este periodo se cre la Comisin de Estudios del Territorio Nacional
y Planeacin (CETENAL), que inici el levantamiento aerofotogramtrico de
todo el pas, como base y punto de partida para hacer un inventario de los
recursos naturales de Mxico.

El Anteproyecto de Lineamientos para el Programa de Desarrollo Econmico y


Social 1974-1980 se elabor durante el cuarto ao del rgimen de Luis
Echeverra (1970-1976), con la colaboracin de la Secretara de la Presidencia,
junto con la de Hacienda y Crdito Pblico, Patrimonio Nacional y tcnicos de
CONACYT, Fondo de Cultura Econmica y la CEPAL.
Tambin de este periodo son los comits promotores del desarrollo econmico
en todos los estados. Por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 28 de enero de 1975 se cre la Comisin de Desarrollo
Regional, para enmarcar los trabajos de estos comits dentro de una estrategia
general coherente.

Programa de 100 ciudades


A finales de 1992 apareci el "Programa de 100 ciudades". El objetivo de este
programa es que la poblacin opte por trasladarse a ciudades medias, lo que a
su vez permita lograr un desarrollo regional sostenible. Esto, con la finalidad de
desalentar la migracin hacia las grandes zonas metropolitanas y fomentar la
generacin de empleo en las ciudades medias que renen ciertas
caractersticas para su crecimiento.
Al respecto, Luis Javier Castro comenta que en aos recientes, las ciudades
medias presentan un dinamismo importante, en trminos demogrficos,
superior al de las grandes metrpolis de nuestro pas. As, durante el periodo
1970-1990, la tasa de crecimiento de las ciudades de tamao medio fue de
3.53 por ciento anual, mientras que la de las grandes ciudades fue de 2.97 por
ciento.
Al respecto, es interesante mencionar la descripcin de Boris Graizbord en
relacin con las etapas en que se puede dividir el proceso de urbanizacin. As,
a muy grandes rasgos, en una primera etapa, al iniciarse la urbanizacin, tanto
la poblacin urbana como la rural se mantienen estables y con el tiempo
aparecen los movimientos desde las reas rurales hacia la(s) ciudad(es)
principal(es). En una segunda etapa se presenta un proceso de
suburbanizacin caracterizado por una expansin fsica de las reas urbanas
en las que la poblacin rural decrece y la urbana y suburbana crecen, aunque
esta ltima ms rpidamente. En una tercera etapa, el centro metropolitano
pierde poblacin relativa y absoluta, mientras que las ciudades medias y
pequeas o los poblados rurales ganan poblacin.

Desarrollo regional

En cuanto al desarrollo regional, se contemplan dos cuestiones: a) las


marcadas desigualdades en las macrorregiones del norte, centro, sur, las
costas del golfo y las del Pacfico, y b) las microrregiones que en cada entidad
federativa muestran condiciones de desventaja econmica y social.
Se considera que en trminos generales, la regin norte y las zonas
metropolitanas del Valle de Mxico, Puebla y Guadalajara concentran la mayor
infraestructura productiva y tienen los mejores niveles de bienestar. Sin
embargo, en el sur se presentan los ms altos grados de marginacin y rezago
social.
La estrategia ser canalizar ms recursos y crear condiciones adecuadas para
la inversin productiva en las zonas que presentan desventajas ms
acentuadas.

Desarrollo urbano
Se contempla que en 1994, la proporcin entre la poblacin urbana y la rural
fue de 73 por ciento en las ciudades y 27 por ciento en el campo. El desarrollo
urbano se enfrenta al reto de la expansin de las ciudades.
Aunque hay una concentracin muy intensa en las cuatro grandes zonas
metropolitanas (ciudad de Mxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla), hay una
tendencia de redistribucin de la poblacin.
Se considera que hay un gran avance en el marco jurdico del desarrollo
urbano. Las principales ciudades del pas, que presentan alternativas para la
poblacin y la inversin, cuentan con planes de desarrollo urbano vigentes.
Actualmente, ms del 50 por ciento de las reas que se necesitan para el
crecimiento de las ciudades en el mediano plazo son de tipo ejidal y comunal.
En materia de desarrollo urbano, los objetivos para los aos 1995-2000 son:
propiciar el ordenamiento de las actividades econmicas y de la poblacin
conforme a las potencialidades de las ciudades y las regiones que todava
ofrecen condiciones propicias para ello, e inducir el crecimiento de las ciudades
en forma ordenada, de acuerdo con las normas vigentes de desarrollo urbano y
bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de los centros de
poblacin.
Las cuatro estrategias que se proponen para alcanzar dichos objetivos son:
a) Desarrollo urbano de las 100 ciudades medias
Las ciudades intermedias que ofrecen oportunidades para la instalacin
de industrias y reservas territoriales para la vivienda, son alternativas

adecuadas a las cuatro grandes metrpolis del pas. Se impulsar al


municipio para el desarrollo equilibrado de las ciudades.
b) Consolidacin del papel de las principales metrpolis
Entre otros aspectos, se propone un crecimiento ms ordenado de sus
regiones aledaas.
c) Reordenamiento territorial y promocin del desarrollo urbano
Se refiere a mejorar la distribucin de funciones entre los tres niveles de
gobierno, lograr la coordinacin interinstitucional y apoyar a las
autoridades locales para formular o mejorar sus planes y normas de
desarrollo urbano y que se respeten dichos planes.
d) Impulso a la participacin ciudadana
Contempla las diferentes fases de la poltica urbana, tales como acciones
de mejoramiento, construccin y ampliacin de centros urbanos y de sus
servicios.

Reforma agraria
Se considera que un aspecto primordial para el desarrollo equilibrado de
las regiones y el bienestar de los grupos rurales es la consolidacin de
una reforma agraria que les ofrezca seguridad jurdica sobre sus tierras y
oportunidad de incrementar su productividad con polticas de apoyo al
sector agrcola. Se hace un anlisis de la poblacin que vive en el
campo, de la tenencia de la tierra, de las polticas e instituciones
agrarias.
Esta administracin se propone concluir con la certificacin y titulacin
de ejidos, comunidades y colonias agropecuarias. Esto con la finalidad de
eliminar los factores de incertidumbre que han limitado la capitalizacin
del campo y la regularizacin de los predios que han quedado en zonas
urbanas.
Al final de este Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se enlistan los
programas que, en cumplimiento con la disposicin del artculo 22 de la
Ley de Planeacin, se elaborarn, entre ellos: Programa de Desarrollo
Urbano, Programa de Vivienda, Programa para el Desarrollo del Distrito
Federal.

CONSIDERACIONES FINALES

Mxico, de ser un pas predominantemente rural a principios de siglo, se


transforma en uno primordialmente urbano a finales de siglo.
En la Ley General sobre Planeacin General de la Repblica de 1930, con
el entonces presidente Pascual Ortiz Rubio, se seala, en las
consideraciones para su expedicin, que era muy necesario contar con
un programa definido, basado en estudios previos acerca del desarrollo
del pas, para tomar medidas administrativas importantes.
Con esta ley se propuso la elaboracin del "Plano Nacional de Mxico". El
contenido de este plano aluda a cuestiones geogrficas, de urbanismo,
de recursos naturales, de comunicacin. Fue uno de los primeros
intentos para abordar la planeacin de desarrollo en Mxico, aunque con
especial referencia a la problemtica regional. En los siguientes sexenios
presidenciales se continu con estos intentos de planeacin del
desarrollo.
Se puede considerar que no fue hasta la dcada de los setenta cuando
las polticas urbano-regionales en Mxico adquirieron un carcter
institucional con la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, en
el periodo presidencial de Echeverra, y con el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano de 1978 en el sexenio de Lpez Portillo.
Castro Castro, Luis Javier, op. cit., nota 14, p. 68; vase tambin: Azuela
de la Cueva, Antonio, "Algunos comentarios sobre la institucionalizacin
de la planeacin urbana en Mxico", Estudios de derecho econmico, vol.
V, Mxico, UNAM, 1986.
En el sexenio de Miguel de la Madrid se dieron pasos muy importantes
en relacin con el marco jurdico para la planeacin del desarrollo con las
reformas constitucionales a los artculos 25, 26 y 73, fraccin XXIX-D, y
la Ley de Planeacin de 1983.
A partir de entonces, cada Ejecutivo Federal cuenta con su Plan Nacional
de Desarrollo, que abarca el periodo presidencial correspondiente, y de
este Plan derivan diversos programas, entre ellos, el programa sectorial
en materia de desarrollo urbano.
Desde hace un poco ms de quince aos, aproximadamente, las polticas
urbano-regionales continuamente enfatizan la problemtica de la
distribucin de la poblacin y de las actividades econmicas en el
territorio nacional. Desde el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978
se haca referencia a una distribucin racional tanto de la poblacin
como de las actividades econmicas, localizndolas en zonas de mayor
potencial del pas.

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y el Programa de Desarrollo


Urbano y Vivienda 1984-1988 se proponen transformar el patrn de
ocupacin del territorio en apoyo a la poltica de descentralizacin, a
travs de consolidar un sistema jerrquico de ciudades, para la
prestacin de servicios. Se reitera la excesiva centralizacin y dispersin
del patrn territorial. El Sistema Urbano Nacional contaba con 168
centros de poblacin, que presentaban oportunidades favorables y
problemas graves de desarrollo, de los cuales tres son ciudades grandes,
59 son ciudades medias y 106 son centros de apoyo.
El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano 1990-1994 se refieren nuevamente a la
transformacin del patrn de los asentamientos humanos, de acuerdo
con las polticas de descentralizacin y de desarrollo econmico. El
programa sectorial de desarrollo urbano, en el rubro de reordenamiento
territorial, considera al Sistema Urbano Nacional compuesto por cuatro
ciudades grandes, 80 ciudades medias y 120 ciudades pequeas. Para
finales de 1992, se considera que son 100 ciudades medias, de ah el
programa que elabor la Secretara de Desarrollo Social denominado
"Programa de 100 ciudades".
En ese sexenio se public la nueva Ley General de Asentamientos
Humanos, que hace los ajustes pertinentes para vincular
adecuadamente a la planeacin del desarrollo con la planeacin urbana,
entre otros muchos aspectos, tales como la relacin de esta ley con la
Ley de Planeacin, la Ley del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al
Ambiente, la Ley Agraria, entre otras.
Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 indica que se
presenta un proceso de redistribucin de la poblacin debido a
fenmenos como la reestructuracin econmica y la relocalizacin de los
procesos productivos, por lo que se considera que la tendencia de
atraccin migratoria de las metrpolis ha comenzado a declinar, por lo
que han crecido las ciudades medias y se han multiplicado las ciudades
pequeas.
En este Plan, en el captulo 4, inciso 5, la tercer estrategia, sobre
"promover el desarrollo equilibrado de las regiones", agrupa a las
polticas de desarrollo regional, desarrollo urbano y reforma agraria, y
esto es importante sealarlo, ya que en nuestro pas el crecimiento de
las ciudades se ha dado en gran parte de tierras ejidales y comunales.
Se sigue considerando que son cuatro las grandes zonas metropolitanas;
que hay un avance en el marco jurdico del desarrollo urbano de las
principales ciudades del pas, y cabe destacar las cuatro estrategias de

desarrollo urbano de este Plan: a) desarrollo urbano de las 100 ciudades


medias; b) consolidacin del papel de las principales metrpolis; c)
reordenamiento territorial y promocin del desarrollo urbano; d) impulso
a la participacin ciudadana.

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