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Rapport
N1
Juillet 2015
OSINTPOL
Rapport
N1
Juillet 2015
OSINTPOL
Sommaire
Sommaire ................................................................................. i
Liste des acronymes ................................................................. iii
Liste des figures ....................................................................... iv
Biographie de lauteure .............................................................. v
Rsum ................................................................................. vii
Summary ............................................................................... vii
Introduction ...........................................................................1
Chapitre 1. Fondements et limites de la PEV : le vers est dans
le fruit ...............................................................................5
1.1. Voisins maritimes et terrestres : la cration dune ligne de
dmarcation ................................................................... 5
1.2. Une coopration bonifie sans perspective dadhsion : une
ambigut instrumentalise............................................... 7
1.3. Lapproche globale : un dfi de coordination et de
cohrence .................................................................... 10
1.4. Lapproche diffrencie et progressive : des principes au cas
par cas pour une politique sur mesure ............................. 14
1.5. Un espace de stabilit, de scurit et de prosprit sous
haute tension ............................................................... 16
Chapitre 2. Une politique bout de souffle dans un contexte
rgional en pleine mutation ............................................ 19
2.1. Au sud : le partenariat euro-mditerranen lpreuve des
transformations politiques .............................................. 19
2.2. lest : le baptme du feu pour le Partenariat oriental ....... 24
Chapitre 3.
Une
rvision
une
fois
de
plus
mal
engage .......................................................................... 27
OSINTPOL
Chapitre 4.
Des
recommandations
portant
sur
5
axes-cls ........................................................................ 33
4.1. La PEV : un instrument politique qui requiert une approche
plus stratgique.............................................................33
4.2. Favoriser lappropriation pour rduire lasymtrie des
relations avec les partenaires ..........................................34
4.3. Revoir lapproche diffrencie avec flexibilit et nouveaux
paramtres ...................................................................35
4.4. Renforcer la dimension rgionale pour une coopration audel de lUE...................................................................36
4.5. Consolider lapproche globale avec une meilleure inclusion
des instruments en matire de politique trangre et de
scurit ........................................................................37
Conclusion ........................................................................... 41
Bibliographie ...........................................................................43
ii
OSINTPOL
Accord dassociation
APC
DevCo
Dveloppement et Coopration
DG
Direction gnrale
EaPIC
EuroMed
Partenariat euro-mditerranen
FMI
HR/VP
IEV
IEVP
LEA
NEAR
OTAN
PESC
PEV
PSDC
RSUE
SIGMA
SEAE
SPRING
TAIEX
UA
Union africaine
UE
Union europenne
UpM
iii
OSINTPOL
iv
OSINTPOL
Biographie de lauteure
Chantal Lavalle est chercheuse associe OSINTPOL. Elle est galement
chercheuse invite au Centre dexcellence sur lUnion europenne
lUniversit de Montral. Elle a obtenu son doctorat en science politique
lUniversit du Qubec Montral (UQAM, Canada), en 2010. Sa thse
dmontre lmergence dun champ europen de scurit et de dfense structur
par linteraction entre plusieurs acteurs, tatiques et non tatiques. Par la suite,
avec une bourse dtudes postdoctorales du Fonds de recherche du Qubec
Socit et culture, elle a poursuivi ses recherches la trs prestigieuse
European University Institute, Florence (2010-2012) sur la contribution de la
Commission europenne dans le champ europen de scurit et de dfense en
matire de raction aux crises, recherche en scurit et march de dfense.
Depuis septembre 2013, elle sintresse aux dfis de la mise en uvre de
lapproche globale de lUE dans la rponse aux crises et aux conflits,
notamment au Sahel, dans la Corne de lAfrique et la suite du printemps
arabe en gypte. Les rsultats de ces recherches ont fait lobjet de multiples
publications, dont dans des revues avec comit de lecture comme European
Foreign Affairs Review, Perspectives on European Politics and Society,
Journal of Contemporary European Research et tudes Internationales, un
numro thmatique dirig pour Journal of Contemporary European Research
et un volume dirig La Documentation Franaise, LEurope de la dfense :
acteurs, enjeux et processus. titre de charge de cours, elle a aussi enseign
lUQAM, lUniversit de Sherbrooke, lUniversit dOttawa, lUniversit de
Montral et lUniversit Laval, des cours sur lUnion europenne, les politiques
trangres et de scurit en Europe, les processus dintgration rgionale dans
le monde et les enjeux internationaux.
OSINTPOL
Rsum
Le rapport sinscrit dans le dbat politique actuel sur le repositionnement de
lUnion europenne face aux transformations politiques dans son voisinage
tant lest, avec la crise en Ukraine et lintensification des tensions avec la
Russie quau sud, avec les changements de rgime et linstabilit croissante la
suite des vnements du printemps arabe. Lanalyse cerne les fondements et
les enjeux lis la Politique europenne de voisinage (PEV) afin dvaluer ses
limites et les dfis de sa mise en uvre, et de proposer des recommandations
en vue de sa rvision. Plus quune politique europenne, la PEV doit devenir
une vritable structure de coordination capable de mobiliser efficacement tous
les instruments et les politiques ainsi que de coordonner tous les acteurs
europens engags dans le voisinage. En raison de son impact politique
important, la PEV doit favoriser davantage linclusion des partenaires, voire
lappropriation commune du processus de coopration rgionale.
Summary
This report fits into the current discussion on how the European Union should
adapt its position to deal with the political transformations observable in its
neighbourhood, such as those in the East (Ukraine crisis and growing tensions
with Russia) and in the South (regimes changes in several Arab Spring
countries and growing instability). More specifically, the paper examines the
European Neighbourhood Policys (ENP) key components as well as the issues
the EU currently faces, highlighting its limits and challenges. It also formulates
recommendations for the ENPs review. It notably argues that the ENP should
become a truly coordinating structure being able to effectively mobilise all EU
tools and policies; also, it should coordinate all EU actors engaged in the
neighbourhood. Due to its high political impact, the ENP should promote the
better inclusion of all partners, and joint ownership of the regional cooperation
process.
vii
OSINTPOL
Introduction
__________________________________________
OSINTPOL
Partenariat oriental. La
Bilorussie na pas sign de
plan daction et nest donc
pas officiellement un pays
actif de la PEV
Candidats reconnus et
potentiels ladhsion
lUE
Accord de partenariat et
de
coopration
avec
la
Russie
LUpM compte 43 membres :les 28 membres de l'UE, lAlbanie, lAlgrie, la BosnieHerzgovine, lgypte, Isral, la Jordanie, le Liban, le Maroc, la Mauritanie, Monaco, le
Montngro, lAutorit palestinienne, la Syrie, la Tunisie et la Turquie.
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OSINTPOL
1.
Lessentiel des principes et des objectifs qui guident la PEV jusqu ce jour sont
noncs dans la premire communication de la Commission europenne de
mars 2003 LEurope largie Voisinage : un nouveau cadre pour les
relations avec nos voisins de lEst et du Sud. Malgr les tentatives dadaptation
aux changements internes et externes lUE, la rhtorique de la PEV est
caractrise par une trs grande constance. Le processus de rvision doit donc
cette fois-ci commencer par questionner et revoir les principes de base, afin de
vritablement lui donner un nouvel lan pour faciliter sa mise en uvre.
Ibid., p. 3.
Les pays du Caucase du Sud (Armnie, Azerbadjan et Gorgie) initialement non viss par la
PEV, ont finalement t invits en juin 2004 quelques mois aprs son lancement officiel, en
raison de lintrt primordial que leur stabilit reprsente pour lUE. la suite de la
dcision du Conseil et sur la base des recommandations de la Commission, du Haut
Reprsentant, du Parlement europen et du reprsentant spcial de lUE pour le Caucase du
Sud. Conseil, 2590me session du Conseil Affaires gnrales et relations extrieures Affaires
Gnrales , Communiqu de Presse, Luxembourg, 14 juin 2004, p. 11. La coopration
bilatrale est suspendue avec le rgime syrien depuis mai 2011.
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poursuit la mme approche quavec les accords bilatraux dj en place, soit les
Accords de Partenariat et de coopration (APC) avec les pays lest de lUE, et
les Accords dassociation (AA) avec ceux du sud. Elle met ainsi peu daccent sur
les enjeux politiques, voire gostratgiques, lis aux zones instables desquelles
lUE largie sest rapproche. Dans le cadre de la PEV, il est vrai que le Conseil
europen a approuv ses orientations, le Conseil et le Parlement ont adopt la
rglementation, le Conseil a formul de faon rgulire des recommandations
dans le cadre de ses conclusions et que le Haut Reprsentant de lUnion pour
les affaires trangres et la politique de scurit/Vice-prsident de la
Commission europenne (HR/VP)5 a suivi de prs lvolution des questions
lies la coopration politique et la Politique trangre et de scurit
commune (PESC). En outre, le HR/VP ainsi que le Service europen pour
laction extrieure (SEAE) jouent un rle croissant dans la PEV avec ladoption
du trait de Lisbonne en 2009. Il nen demeure pas moins que la dmarche est
technique avec la signature daccords bilatraux, procdurale avec lvaluation
annuelle des progrs raliss par les partenaires dans leur mise en uvre et
administrative avec la gestion de linstrument financier de la PEV par la
Commission europenne.
Le cadre bureaucratique de la PEV explique en partie le peu dengagements des
tats membres dans sa mise en uvre. Toutefois, leur participation concrte
avec une meilleure coordination de leur action dans les pays limitrophes et audel permettrait certainement une plus grande prise en compte des enjeux
gostratgiques dans les rgions tant lest quau sud. En outre, lapproche
bureaucratique a jusqu prsent occult les relations avec les pays frontaliers
des tats viss par la PEV qui restent traites sparment. Ils sont pourtant
susceptibles davoir un impact, voire dinterfrer, sur laction de lUE. La
politique doit certes tre dlimite gographiquement puisquelle sadresse
explicitement au voisinage europen, mais sa dfinition comporte le risque de
crer une nouvelle ligne de dmarcation et de susciter, voire de raviver, des
luttes dinfluence comme avec la Russie, lest, et, dans une certaine mesure,
avec les pays du Golfe, au sud. Dans la perspective de lapproche globale
promue par lUE, il faudrait notamment repenser les relations avec la Russie
dans le contexte de la PEV, en favorisant une meilleure coordination entre le
partenariat stratgique UE-Russie et les relations avec les pays voisins lest.
Les relations avec la premire ont un impact sur les relations avec les autres et
vice versa. Il savre pertinent de les considrer dans leur ensemble et de
prciser les paramtres de la politique, notamment sur la question de
llargissement de lUE qui inquite la Russie.
Intitul inclus dans le trait de Lisbonne, en 2009, et qui englobe la fois le poste de Haut
Reprsentant pour la PESC et celui de lancien commissaire aux Relations extrieures. Afin de
simplifier lanalyse, ce titre est utilis pour lensemble de la priode couverte dans la prsente
note de recherche.
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1.2. Une
coopration
bonifie
sans
perspective
dadhsion : une ambigut instrumentalise
Avec la mise en uvre de la PEV, partir de 2004, lUE vise tendre aux pays
voisins les effets bnfiques de llargissement sur la stabilit politique et
conomique et rduire les ventuels carts de prosprit 6. Toutefois, dans
le contexte du dbat sur la capacit dabsorption de lUE et surtout de la
fatigue de llargissement , la majorit des tats membres veulent faire une
pause la suite de llargissement historique de 2004 dix nouveaux
membres, suivi de ladhsion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, puis de
la Croatie en 2013. Lide est alors de consolider le fonctionnement des
institutions et des procdures de lUE, compose de 28 tats membres qui sont
marqus par une grande diversit politique, voire une disparit socioconomique. La PEV apparat ainsi, linterne du moins, comme la solution
parfaite qui ouvre une autre option dans les relations avec les voisins. Elle
propose plus que la coopration existante, mais sans ncessairement la
perspective dadhsion. Il sagit doffrir tout sauf les institutions , selon la
formule dsormais clbre de Romano Prodi alors prsident de la Commission
europenne7.
Nanmoins, lambigut est inhrente la PEV. Bien que la finalit diffre, elle
a recours lapproche et la mthode du processus dlargissement avec les
mmes instruments. La confusion sur laquelle joue lUE rend donc son pari
trs ambitieux et risqu. Il sagit de convaincre les pays partenaires qui veulent
sengager vers lintgration conomique avec lUE de fournir des efforts
considrables pour remplir des obligations similaires celles exiges par les
pays engags dans le processus dadhsion. Ils sont encourags saligner sur
la lgislation europenne, lacquis communautaire8, mais sans pour autant
se voir offrir la rcompense ultime, cest--dire ladhsion. Il nest alors pas
surprenant que lUkraine, la Gorgie et la Moldavie esprent renforcer leurs
relations avec lUE et, terme, obtenir le statut de pays candidats ladhsion
compte tenu de leurs efforts pour raliser les rformes dans le cadre de la PEV.
Angela Merkel, la chancelire allemande, qui a jou un rle actif avec Franois
Hollande, le prsident franais, dans les ngociations de paix face la crise en
Ukraine, menant aux accords de Minsk, a tenu rappeler les paramtres de la
PEV et rassurer la Russie. Riga, en mai 2015, lors du sommet du
Partenariat oriental o lUkraine, la Gorgie et la Moldavie ont exprim leurs
attentes, elle a ritr quil ne sagit pas dun instrument dlargissement de
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Eric Maurice, Ex-Soviet states accept limited EU perspective , EU Observer, 22 mai 2015.
AFP, Merkel tells Eastern partners not to expect too much , EurActiv, 22 mai 2015a.
11 Jean-Pierre Stroobants, Le Partenariat oriental, sujet que les Europens prfrent
viter , Le Monde, 22 mai 2015.
12 Service europen pour laction extrieure, Relations de l'UE avec les Balkans occidentaux.
13 Commission, op.cit., 2003, p. 4, 5.
14 Service europen pour laction extrieure, Joint Statement on EU Enlargement and EURussia Relations , Bruxelles, 27 avril 2004. Les quatre espaces, similaires aux domaines de
coopration de la PEV, sont : conomique; libert, scurit et justice; scurit extrieure;
recherche, ducation et culture.
15 Timofei V. Bordachev, Les relations UE-Russie l're du jeu somme nulle , Politique
trangre, no. 1, 2013, p. 165; Tuomas Forsberg, The power of the European Union. What
explains the EU's (lack of) influence on Russia? , Politique europenne, no. 39, 2013, p. 24.
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son voisinage. En outre, elle aurait permis de mieux concilier les diffrentes
perceptions et attentes qui ont eu raison de la coopration UE-Russie.
Par ailleurs, une source dambigut additionnelle et dingalit potentielle
demeure entre les pays participants la PEV. Les pays du sud de la
Mditerrane nont aucune possibilit dadhrer lUE alors quil est
envisageable pour certains pays lest de lUE desprer obtenir un jour le
statut de candidat ladhsion. Contrairement aux pays au sud de la
Mditerrane, ils pourraient ventuellement tre considrs comme tat
europen 16. En effet, les limites de lEurope demeurent floues, voire
discutables pour des pays comme la Moldavie et lUkraine, mme pour la
Gorgie situe la limite de lEurope et de lAsie. Cette diffrence lgard de
la perspective dadhsion nest pas anodine. Elle affecte les relations avec lUE,
sa capacit dattraction et surtout la motivation des uns et des autres dans la
poursuite des rformes.
LUE brouille davantage la limite entre la PEV et la politique dlargissement,
en attribuant la responsabilit des deux politiques au mme commissaire
europen, lAutrichien Johannes Hahn depuis le 1er novembre 201417. Un choix
qui est cohrent au regard des relations avec les voisins comme le confirme le
nouvel acronyme, depuis le 1er janvier 2015, de la direction gnrale (DG)
NEAR18. Nanmoins, au nom de lapproche globale promue par lUE, cette
dcision devrait tre revue pour placer stratgiquement la PEV, part. Une
entit autonome qui peut clairement tre lie au HR/VP, aux dpartements
appropris du SEAE19, aux structures politico-militaires de la Politique de
scurit et de dfense commune (PSDC) ainsi quaux directions gnrales
pertinentes. Par exemple, cest la DG Dveloppement et Coopration
(DevCo) qui gre depuis 2007 le principal instrument financier de la PEV 20,
soit lInstrument europen de voisinage (IEV), dont les dlgations de lUE
assurent la mise en uvre sur le terrain. Les relations existent dj entre ces
entits, mais une restructuration qui ferait de la PEV une vritable structure de
coordination faciliterait la mise en uvre de laction de lUE, surtout dans
loptique de lapproche globale, dont elle fait la promotion.
Larticle 49 du trait sur lUE spcifie que tout tat europen qui respecte les valeurs
dmocratiques de lUE peut demander devenir membre , mais ne prcise pas ce qui dfinit
un tat europen.
17 Commission europenne, Collge (2014-2019) : Les commissaires.
18 Commission europenne, European Neighbourhood Policy and Enlargement Negotiations.
19 Le dpartement PEV est li aux dpartements Afrique/Moyen-Orient et Europe/Asie
centrale. Voir lorganigramme du SEAE.
20 Commission europenne, International Cooperation and Development.
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pour la rgion sud de la Mditerrane, dont la mission tait plus prcise cet
gard32.
LUE innove aussi avec la mise en place de groupes de travail (Task forces). Il
sagit dun cadre de discussion, prsent comme tant une nouvelle forme de
diplomatie europenne, visant renforcer lengagement envers les pays en
transition avec la mobilisation de toutes les ressources de lUE et la
collaboration avec les secteurs public et priv pour attirer les investissements
trangers33. Des groupes de travail ont t organiss en Tunisie (28-29
septembre 2011), en Jordanie (22 fvrier 2012) et en gypte (13-14 novembre
2012). Avec plus de 500 participants, provenant des secteurs public et priv34,
cest en gypte que la Task force est la plus imposante. Les rsultats sont par
contre dcevants en raison de linstabilit politique qui caractrise le pays
depuis 201335. LUE y promet prs de 5 milliards deuros sous forme de prts et
de subventions pour 2012-201336 qui nont pas t verss. Loffre europenne
est notamment conditionnelle la conclusion de laccord avec le FMI,
consistant un plan daide de 4,8 milliards de dollars amricains, dont les
ngociations achoppent depuis 2011 en raison des rformes conomiques
raliser. Ni le prsident Morsi ni le prsident al-Sissi ne sont prts les faire
dautant plus quils peuvent compter sur laide financire substantielle et sans
condition des pays du Golfe37.
Dans la perspective de lapproche globale, les relations de lUE avec les pays du
Golfe, notamment avec le Conseil de coopration des tats arabes du Golfe
(Arabie saoudite, Bahren, mirats arabes unis, Kowet, Oman et Qatar),
doivent ds lors tre davantage coordonnes avec le volet sud de la PEV afin
dviter des effets contre-productifs du genre. En outre, la suite de lviction
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du prsident Morsi, en juillet 2013, les pays du Golfe sont les premiers offrir
lgypte leur assistance conomique avec une aide denviron 9 milliards
deuros, et ce, toujours sans exigence particulire38. Le ministre saoudien des
Affaires trangres met ainsi lUE sous pression pour lobliger ragir, en
dclarant que son pays est prt remplacer laide amricaine et europenne
si les Occidentaux savisaient de couper les vivres au nouveau rgime 39. Une
coordination simpose et doit sinscrire dans la dimension rgionale sur
laquelle insiste dj lUE au sud de la Mditerrane. De mme, lUE doit
repenser les relations avec la Turquie dans le contexte de la PEV alors que la
perspective dlargissement est plus quincertaine avec un loignement des
autorits turques sous linfluence du nouveau prsident Recep Tayyip Erdogan,
ancien premier ministre de 2003 2014. Toutefois, la perte de la majorit
absolue (depuis 2002) de son parti au Parlement, le Parti pour la justice et le
dveloppement (AKP, islamo-conservateur), lors des lections lgislatives, en
juin 2015, pourrait permettre de relancer la coopration rgionale.
Dans la dimension rgionale au sud, dune part, lUE essaye dorienter son
action pour sattaquer aussi aux consquences de la crise en Syrie et en Libye
sur linstabilit rgionale mme si ces interventions restent mineures et ont
trs peu de chance daffaiblir les menaces multidimensionnelles, amplifies par
laction de ltat islamique dans la rgion. La tension croissante aux frontires
de lgypte, particulirement dans le Sina lest avec la bande de Gaza et
Isral, louest avec la Libye (aprs la chute de Kadhafi en 2011), au sud avec le
Soudan et plus largement le voisinage avec la rgion de la Corne de lAfrique, le
Ymen et le Sahel amne galement lUE laborer des stratgies rgionales
pour structurer son action40. Le dfi demeure de les mettre en pratique et
surtout de coordonner laction dans les rgions avoisinantes. Dautre part, la
suite des vnements du printemps arabe, elle a renforc les relations avec les
partenaires rgionaux comme le Turquie et les organisations rgionales surtout
avec la Ligue des tats arabes (LEA) qui a le statut dobservateur auprs de
lUnion pour la Mditerrane. Il sagit dailleurs l dun dveloppement
notable, concret et trs prometteur qui culmine, en juin 2014, au sommet des
ministres des Affaires trangres des tats membres de lUE et de la LEA avec
ladoption dune dclaration commune, officialisant leur coopration 41. Une
collaboration ayant un fort potentiel que lUE doit continuer de valoriser et
Le Monde, Les pays du Golfe volent au secours de lgypte , Le Monde, 12 juillet 2013.
Pierre Prier, LArabie saoudite monte en premire ligne , Le Figaro, 22 aot 2013.
40 Chantal Lavalle et Jan Claudius Vlkel, Military in Mali. The EUs Action against
Instability in the Sahel Region , European Foreign Affairs Review, 20 (2), 2015; Chantal
Lavalle, op.cit., 2014.
41 Service europen pour laction extrieure, Declaration adopted at Third European Union
League of Arab States Foreign Affairs Ministerial Meeting , Athne, Grce, 10-11 juin 2014.
Commission europenne/HR, Joint staff working document : Implementation of the
European Neighbourhood Policy in 2014, Partnership for Democracy and Shared Prosperity
with the Southern Mediterranean Partners Report . SWD(2015) 75 final, Bruxelles, 25 mars
2015b.
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1.4. Lapproche
diffrencie
et
progressive :
des
principes au cas par cas pour une politique sur
mesure
En ce qui a trait aux relations entre lUE et les pays partenaires dans le cadre
de la PEV, la forme et le financement sont nouveaux, mais son contenu
sappuie sur les accords bilatraux dj existants, cest--dire les Accords de
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Partenariat et de coopration (APC) avec les pays lest de lUE, et les Accords
dassociation (AA) avec ceux du sud. Lune des principales caractristiques de
la PEV est ainsi ladoption, et ce, ds sa conception, dune approche
diffrencie qui est prsente comme la base de la nouvelle politique 43. Elle
explique la prdominance de la dimension bilatrale de la PEV malgr son
cadre rgional. Il sagit dabord et avant tout de relations qui reposent sur des
plans daction, adapts ltat davancement de la coopration, la situation
de chaque pays avec des objectifs court et moyen terme de trois cinq ans,
sign et ngoci avec chaque partenaire au regard de leurs besoins et de leurs
capacits44. Une approche justifie par la grande htrognit politique et
conomique parmi les pays tant lest quau sud. Toutefois, il apparat
prsent ncessaire de mieux quilibrer les deux dimensions, bilatrale et
rgionale, de la PEV afin de prendre en compte et de stimuler aussi la
dynamique rgionale, encore sous-dveloppe, qui savre pourtant un
puissant levier daction.
De plus, lapproche diffrencie va de pair avec lide dun engagement qui soit
progressif et subordonn au respect dobjectifs de rforme pralablement
fixs. [Ainsi, selon lUE] loctroi de nouveaux avantages devrait aller de pair
avec les progrs raliss par les pays partenaires dans la mise en uvre des
rformes politiques et conomiques. En labsence de progrs, aucune nouvelle
perspective ne devrait tre offerte45. Cette approche lie la performance et
la ralisation des rformes nest cependant pas particulire la PEV et sinscrit
dans le contexte du tournant des annes 2000. LUE amorce alors une priode
de restructuration et de rationalisation importante de ses instruments
dassistance extrieure. Dsormais, elle entend allouer les ressources aux
partenaires en fonction des rsultats obtenus, en faisant le suivi de la
performance et de latteinte des objectifs fixs dans les documents
stratgiques46. Les effets de la conditionnalit de laide financire dans le cadre
de la PEV nen soulvent pas moins des critiques, car lapproche incitative est
juge contre-productive, surtout en gypte aprs les vnements du printemps
arabe47. Elle renvoie aussi au dilemme traditionnel de lUE. Dune part, elle
veut faire la promotion de ses valeurs, dont la dmocratie, avec une approche
incitative pour stimuler le changement. De lautre, elle est confronte la
44
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position et poursuit ses intrts dans les rgions voisines. LUE demeure le
premier partenaire commercial de presque tous les pays du voisinage 52.
Dans loptique de consolider cet espace de stabilit, de scurit et de
prosprit , la PEV comprend aussi une dimension multilatrale qui repose
sur des partenariats rgionaux existants. Au sud, elle sappuie dabord sur les
fondations du Partenariat euro-mditerranen, lanc en 1995, Barcelone
donc mieux connu sous le nom du processus de Barcelone qui consolide les
relations de plusieurs pays membres de lUE avec les pays au sud de la
Mditerrane. lest, le Partenariat oriental est plus tardif et demeure moins
institutionnalis. Il sinscrit la suite des changements gopolitiques, la chute
de lURSS et lindpendance des anciens pays satellites, puis les largissements
de lUE en 2004 et 2007 qui la rapprochent de cette zone et de la Russie en
pleine transformation. Llment dclencheur de sa mise en place est
certainement la relance du processus de Barcelone qui, sous limpulsion du
prsident franais de lpoque, Nicolas Sarkozy, devient lUnion pour la
Mditerrane (UpM), en 2008. La rponse stratgique la consolidation
du partenariat au sud vient de la Pologne et de la Sude qui proposent de
dvelopper lest un cadre de coopration leur permettant aussi de renforcer
leurs relations avec leurs partenaires naturels, lis la proximit
gographique53. Le projet est ainsi mis lagenda europen par la Rpublique
tchque qui est responsable de la prsidence de lUE partir du 1 er janvier
2009. Il sagit du premier pays centre europen assumer cette responsabilit.
Le Partenariat oriental est lanc en mai lors du sommet europen de Prague. Il
sadresse aux six pays : de lEurope orientale, soit la Bilorussie, la Moldavie et
lUkraine, et du Caucase du Sud, lArmnie, lAzerbadjan et la Gorgie54. En
outre, dans le contexte du conflit russo-gorgien en aot 2008, la perception
de menaces face aux prtentions russes dans le voisinage europen est un
facteur non ngligeable55. Le partenariat oriental marque ainsi un tournant
politique lgard de la PEV jusque-l relativement technique. Il suscite
rapidement la mfiance de la Russie dj attise par les largissements,
complts et prvus, de lUE et de lOTAN aux pays considrs comme faisant
partie de sa zone dinfluence.
Par consquent, les deux composantes de la PEV sont le reflet des diffrences
dintrts et de priorits de lagenda europen au sein de lUE 28. Elles
confirment aussi que la PEV sadresse non pas un, mais deux espaces
distincts et htrognes, confronts des enjeux spcifiques. Ds lors, il y a
17
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Federica Bicchi, The Union for the Mediterranean, or the Changing Context of EuroMediterranean Relations , Mediterranean Politics, 16 (1) 2011; Michelle Pace, The
European Union, security and the southern dimension , European Security, 19 (3) 2010.
57 Commission europenne, op.cit., 2003, p. 4.
58 Charlemagne, How to be good neighbours , The Economist, 1er mars 2014; Europes
ring of fire , The Economist, 20 septembre 2014.
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Union pour la Mditerrane, Les pays arabes mditerranens, lUE et lUpM discutent de
lavenir de la Politique europenne de voisinage Beyrouth, 24 juin 2015.
66 Isabelle Ioannides, Inside-out and Outside-in: EU Security in the Neighbourhood , The
International Spectator: Italian Journal of International Affairs, 49 (1) 2014; Florian Trauner
et Helena Carrapio, The External Dimension of EU Justice and Home Affairs after the
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Counterterrorism , Journal of European Integration, 31 (1) 2009.
67 Conseil europen, Une Europe sr dans un monde meilleur. Stratgie europenne de
scurit , Bruxelles, 12 dcembre 2003.
68 Commission europenne, Affaires intrieures.
69 Partenariat euro-mditerranen, Sommet euro-mditerranen organis loccasion du 10e
anniversaire du partenariat euro-mditerranen (Barcelone, les 27 et 28 novembre 2005) ,
EURO-MED 2/05, Bruxelles, 29 novembre 2005, p. 22-25.
70 Bicchi, op.cit.
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3.
LUE a procd une premire rvision de la PEV en 2011 afin den valuer
lapport et les limites durant la priode 2004-2009 en plus de prendre en
compte les innovations du trait de Lisbonne, entr en vigueur au 1er dcembre
2009. Le processus de rvision dbute au printemps 2010, mais avec les
manifestations sans prcdent en Tunisie, en dcembre, puis, en gypte, en
janvier 2011, la dmarche de lUE prend vite une signification particulire.
LUE entend alors prendre en compte le nouveau contexte pour ragir
rapidement aux vnements, en procdant un changement fondamental 94
de sa stratgie lgard de la rgion, voire une refonte en profondeur de sa
politique europenne de voisinage 95. Cependant, la rvision de la PEV en
2011 ne modifie pas de faon substantielle le contenu, les principes et les
objectifs (exposs ici dans la partie 1), des communications antrieures96.
Ds le 8 mars 2011, la Commission europenne et le HR/VP proposent un
nouveau cadre stratgique pour lancer un partenariat pour la dmocratie
et une prosprit partage avec le sud de la Mditerrane. Il ambitionne
adapter les relations la nouvelle ralit rgionale 97. LUE souhaite enfin
pouvoir mettre en uvre, comme il a dj t mentionn dans la partie 1,
lapproche globale qui doit permettre de mobiliser tous les instruments et les
ressources ncessaires. Elle entend surtout insister sur le principe de
conditionnalit pour encourager le processus de dmocratisation. Elle favorise
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toujours une approche base sur la performance des pays bnficiaires et sur
une logique diffrencie, selon la ralit et les capacits de chaque partenaire.
Elle prtend avec la nouvelle formule Plus pour plus, moins pour moins
modifier la PEV, mais la substance reste pour lessentiel la mme que celle
nonce dans la communication de 2003. LUE veut aussi tablir un nouveau
partenariat, bas notamment sur un dialogue politique renforc , ax sur les
droits de lhomme et la transparence, et la cration de zones de libre-change
dites approfondies et compltes . LUE forte des acquis de la PEV, incluant
le partenariat euro-mditerranen dsormais bas sur lUpM, ritre sa volont
de jouer un rle de catalyseur dans le processus de transition politique, en
conditionnant son assistance financire la capacit des pays partenaires
raliser les rformes politiques et conomiques, et atteindre les objectifs fixs
par les plans daction et adopter les recommandations des rapports annuels
de la PEV.
Toutefois, rien de vraiment nouveau napparat dans le document du 25 mai
2011 Une Stratgie nouvelle l'gard d'un voisinage en mutation. Examen de
la Politique de voisinage qui doit concrtiser le nouveau cadre stratgique avec
les priorits et les objectifs dune PEV rvise98. Il y a certes une plus grande
place accorde aux relations avec la socit civile, notamment avec la Facilit
de soutien la socit civile au sud et le Forum pour la socit civile du
partenariat oriental qui soutiennent les rformes dmocratiques avec le
nouveau Fonds europen pour la dmocratie. La rvision est aussi
accompagne de nouveaux financements, au sud SPRING (Support for
Partnership, Reform and Inclusive Growth) et lest EaPIC (Eastern
Partnership Integration and Cooperation Programme), dans les deux cas
attribus selon lapproche progressive et diffrencie. Dans la perspective de
lapproche globale sur la question des migrations et de la mobilit, lUE insiste
galement davantage sur la mobilit des personnes. Elle souligne la ncessit
de renforcer la capacit de gestion des frontires, la coopration en matire de
migration et dasile ainsi quentre les services rpressifs. Il sagit dailleurs dun
des lments cls des communications conjointes de mars et mai qui fait lobjet
quelques semaines plus tard dune communication spcifique, intitule un
dialogue pour les migrations, la mobilit et la scurit avec les pays du sud de
la Mditerrane99. Elle prsente notamment un plan daction avec une srie de
recommandations, dont un rle et des ressources accrus pour FRONTEX,
lagence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux
frontires extrieures des tats membres, dans la collaboration avec les pays
tiers. Nanmoins, il sagit pour lessentiel de renforcer et de mettre en uvre
les composantes existantes de la PEV. Lvaluation de la PEV rvise conclut
ainsi dans la communication de 2013 sur la Politique europenne de
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Ibid., p. 3.
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dans les pays concerns, pour rsoudre, avec les pays partenaires
eux-mmes, les problmes prsentant un intrt commun.106
Par consquent, le processus de rvision entam en mars 2015 donne
limpression de lancer une refonte en profondeur alors quil reprend, pour
lessentiel, plusieurs questionnements laisss en suspens, plusieurs initiatives
jamais mises en uvre et nombre dobjectifs encore concrtiser dans le cadre
de la PEV. Lintention europenne est louable, mais les termes sont mal poss.
Il ne sagit pas vraiment de rviser encore moins de rinventer la PEV, mais de
cerner clairement les limites et les dfis de sa mise en uvre afin dapporter
des propositions concrtes pour attnuer les blocages.
106
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4.
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107
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rgionale
pour
une
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aussi par les organisations rgionales telles que la Ligue des tats arabes,
lUnion africaine, le Conseil de coopration des tats arabes du Golfe122. Le
document de consultation pose timidement la question123. Il sagit l dun
lment central sur lequel doit tre axe la relance de la composante rgionale
de la PEV et qui peut contribuer concrtiser lapproche globale, un objectif
cl de laction extrieure de lUE depuis ladoption du trait de Lisbonne.
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AFP, LOTAN se dfend de toute course aux armements, juge la Russie agressive ,
Libration, 24 juin 2015d.
130 Daniel Tost, Solana: A wake-up call for a European Defence Union , EurActiv, 19 juin
2015.
131 Chantal Lavalle, op.cit., 2015a.
132 Laure Delcour, The European Union, a Security Provider in the Eastern
neighbourhood? , European Security, 19 (4) 2010.
133 Ibid., p. 541.
134 Union europenne, Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit (Riga, 21-22
May 2015) , op.cit., p. 8.
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Questionner, informer, duquer, innover
Laction dOSINTPOL est axe sur la production et la diffusion aussi tendue
que possible des savoirs relatifs la sphre politique au sens large. Lorganisme
participe pleinement via ses analyses aux dbats contemporains parcourant ses
domaines dintervention. Un des objectifs poursuivis est de contribuer au
renouvellement des ides politiques dans le monde francophone et mme audel, en favorisant les changes avec les chercheurs-es de tous horizons. Parce
quinnover cest aussi invitablement questionner lordre tabli, la dmarche
dOSINTOL est rsolument critique. Par son action, ce laboratoire dides au
service de la socit civile entend renforcer la capacit des dcideurs politiques
et de tous les citoyens faire leurs choix.
OSINTPOL sest donn pour premiers objectifs de couvrir les enjeux lis la
paix, la dfense et la scurit en croisant, en autres, les domaines de la
science politique, du droit, de lconomie, de la sociologie et de lhistoire. Les
expertises indpendantes en cette matire sont dautant plus prcieuses
quelles sont rares.
Quatre premiers observatoires ont ainsi t mis sur pied sur les enjeux :
de la dissuasion nuclaire ;
de la gopolitique nergtique.