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c a r l os a n dr s qu i nch e c asta o*
Montessori British School
Bogot, Colombia
* caquinchec@bt.unal.edu.co
Artculo de investigacin.
Recepcin: 10 de enero de 2011. Aprobacin: 5 de abril de 2011.
anuario colombiano de historia social y de la cultura * vol. 38, n. 1 -2011*issn 0120-2456*bogot - colombia*pgs. 51-78
r e su m e n
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Tras la expedicin de la Constitucin de 1886, la divisin polticoadministrativa del territorio colombiano permaneci invariable durante
18 aos, hasta la creacin del Departamento de Nario, de acuerdo con
los parmetros establecidos en la ley. Sin embargo, durante el primer
ao del gobierno de Rafael Reyes en 1905, fueron instituidos seis nuevos
departamentos, para luego, ya en 1908, subdividir el territorio nacional
en 34 secciones. El movimiento contrarreformista que sigui a la
administracin de Reyes en 1909 restableci la divisin territorial existente
antes del Quinquenio, pero ciertas resistencias locales permitieron que
algunos de los nuevos departamentos creados recientemente lograran
subsistir. El presente artculo constituye una revisin histrica de las
transformaciones que sufri el ordenamiento territorial colombiano durante
el gobierno de Reyes, todo con el fin de dar cuenta del papel que cumple el
Quinquenio en la definicin del mapa poltico administrativo del pas.
Palabras clave: Colombia, departamentos, divisin poltico-administrativa,
historia del siglo XX, Rafael Reyes.
a b s t r ac t
d e p a r t a m e n t o d e h i s t o r i a * f a c u l t a d d e c i e n c i a s h u m a n a s * u n i v e r s i d a d n a c i o n a l d e c o l o m b i a
E l Qu i n qu e n io de R a fa e l R e y e s y l a t r a n s f o r m ac i n de l m a pa . . .
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Considerando esta crtica situacin, Uribe Uribe denunciaba ante el Congreso de 1904 que, bajo el rgimen establecido en 1886, haba sucedido lo
que nunca haba ocurrido bajo el federativo, esto es, la desmembracin de
la Patria y la desvergenza de habernos familiarizado con la idea y con la
palabra del separatismo, hasta el punto de orlas mencionar en el seno de la
misma Representacin Nacional.4
El dirigente liberal consideraba que la preservacin de las grandes subdivisiones territoriales del federalismo representaba la principal causa de los
profundos desequilibrios que en materia territorial, poblacional, electoral y
fiscal se evidenciaban entre los departamentos y al interior de ellos mismos.
De esta manera, para Uribe Uribe la reforma de la divisin del territorio se
haca una medida poltica de carcter cada vez ms necesario, con la salvedad de que para su adecuada implementacin deba desarrollarse sobre
la base de criterios tcnicos que atendieran a las condiciones geogrficas,
econmicas, demogrficas, sociales y polticas del pas.5
Sustentado en la evaluacin de aspectos comerciales, topogrficos, de
transporte y comunicacin, as como en la concurrencia de intereses en
las regiones consideradas, Uribe Uribe propuso ante el Congreso de 1904
la creacin de seis nuevos departamentos, constituidos respectivamente
por las provincias del sur de Antioquia, por las del sur del Tolima y por las
del litoral de Bolvar. As mismo, proyectaba la conformacin de un nuevo
departamento mediante la reduccin de los territorios de Cundinamarca y
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En aquel entonces, el presidente aluda a la divisin territorial como medida indispensable en el marco de la poltica de reconstruccin nacional,
en cuanto alternativa para vigorizar los municipios y fomentar el desarrollo
de las vas de comunicacin y transporte en el pas. Sin embargo, al tiempo
consideraba que la reforma de la organizacin del territorio no solo constitua un medio necesario para fortalecer la administracin gubernamental,
sino adems, una va para arrancar de la imaginacin de los pueblos la
falsa y malsana creencia de que los lmites de los departamentos existentes
son inalterables, y de que stos son otros tantos estados independientes
con intereses antagnicos, creencia que ha causado la desmembracin de
la Patria y ha hecho que se mire con la mayor indiferencia la prdida de sus
ms ricos territorios.14
Cabe advertir que entre los aos que corren entre 1886 y 1905 hubo una
transformacin radical de la posicin de Reyes con respecto a la subdivisin
de los extensos territorios heredados del rgimen federal. De ser un frreo
opositor de la desmembracin de los departamentos como delegatario por el
Cauca en el Consejo Nacional de Delegatarios de 1886, pas, como presidente,
a considerar la subdivisin del territorio como medida necesaria en trminos
administrativos y polticos para la unificacin y la reconstruccin del pas.15
La formulacin del proyecto de reforma de la Constitucin sobre divisin
territorial corra paralela con la puesta en marcha de una iniciativa dirigida
a empezar a trasformar de una vez la geografa poltica del pas mediante
la fragmentacin de los departamentos existentes, pues tan pronto fue sancionado el acto legislativo sobre divisin general del territorio, el gobierno
anunci la presentacin ante la Asamblea Nacional de un nuevo proyecto
consistente en la creacin de tres nuevos departamentos,16 alegando contar
incluso con el visto bueno de la Junta de Gobernadores por entonces reunida
en Bogot.17
14. Rafael Reyes, Circular del Poder Ejecutivo a los Gobernadores, Jefes Militares,
Prefectos y Alcaldes, Diario Oficial [Bogot] 6 abr. 1905.
15. Al respecto, consltense: Luis Pantoja et l., Rafael Reyes, Los Constituyentes
de 1886, tomo iv (Bogot: Banco de la Repblica, 1986); Academia Colombiana
de Historia, Antecedentes de la Constitucin; y Lemaitre, Rafael Reyes.
16. Rafael Reyes, Circular del Poder Ejecutivo a los Gobernadores, Jefes Militares,
Prefectos y Alcaldes, Diario Oficial [Bogot] 6 abr. 1905.
17. Aunque durante las sesiones de la Junta de Gobernadores se trat expresamente
lo relativo a la reforma de la divisin territorial judicial, el tema de la reforma
general del territorio pas a discusin entre la Junta de Gobernadores y
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Esta condicin se manifiesta particularmente en el papel que cumplen algunos representantes de las lites emergentes de ciudades de gran proyeccin
urbana, demogrfica y econmica como Manizales o Barranquilla, gracias
al auge cafetero y portuario que dichos centros comienzan respectivamente a experimentar, lo cual resulta de primera importancia en los procesos
que derivaron en la creacin de los departamentos de Caldas y Atlntico, y
evidencia as la efectiva influencia que los sectores empresariales ejercieron
sobre el gobierno aun en materia de divisin territorial.
El gobierno de Reyes constituye entonces el contexto poltico en el cual
procesos regionales de carcter econmico y social logran traducirse en
trasformaciones de ndole espacial, en este caso expresadas a travs de la
conformacin de nuevas entidades poltico-administrativas que entran a
ocupar un lugar determinado dentro de la distribucin territorial del Estado
colombiano.
En lo que respecta a los intereses del gobierno de Reyes, es preciso destacar que la concepcin, aprobacin y ejecucin del proyecto reformatorio
de la Constitucin sobre divisin territorial representan la etapa preliminar de un proceso formal de desarrollo de un plan previamente elaborado
para subdividir los grandes territorios de los departamentos de Antioquia,
Cauca, Bolvar, Santander, Tolima, Cundinamarca y Boyac, herederos de
los antiguos estados soberanos.
Ciertamente, tras el primer gran paso que represent la Ley 17 de 1905
en el proceso de trasformacin de la divisin territorial, transcurrida apenas
una semana luego de la sancin y expedicin de dicha Ley, el gobierno de
Reyes present ante la Asamblea Nacional un nuevo proyecto sobre creacin de otros tres departamentos, el cual fue rpidamente aprobado por la
corporacin legislativa y constituyente. As, el 24 de abril de 1905 el gobierno
someti a consideracin de la Asamblea Nacional el Proyecto de Ley sobre
creacin de tres departamentos, en el cual se contemplaba la conformacin
de las nuevas entidades departamentales de Neiva, Tundama y Quesada,
mediante la segregacin de territorios pertenecientes a Tolima, Boyac y
Cundinamarca, respectivamente.
La formulacin de este proyecto, que modificaba los lmites y la extensin
de otras tres grandes secciones heredadas de la divisin territorial federal,
evidenciaba la decisin del gobierno por extender la divisin territorial hacia
todo el pas, concretando la subdivisin de siete de los nueve departamentos
existentes hasta 1904, exceptuando a Magdalena y al recientemente creado
departamento de Nario.
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discusin con Estados Unidos y Panam, dirigidos a resolver de una vez por
todas los problemas originados tras la secesin del istmo y a restablecer la
normalidad en las relaciones con el pas del norte.
Pero, contrariamente a los propsitos del ejecutivo, la publicacin de los
acuerdos que se proyectaba suscribir solamente sirvi para que la oposicin
encabezada por el republicanismo acentuara la crisis poltica, acusando la
inconveniencia de los convenios y el desmedro para la soberana nacional
que implicaba entrar en negociaciones con Panam, tal y como si efectivamente se reconociera de antemano su independencia.
A principios del mes de junio de 1909 se verificaron las elecciones legislativas, finalizando de esta forma los cinco aos de vigencia de la Asamblea
Nacional y dando lugar a la definitiva salida de Rafael Reyes del poder y a su
exilio en el exterior de casi diez aos. Quedaba entonces en vilo una de las
principales polticas del Quinquenio, es decir, la completa reorganizacin de
la divisin territorial mediante la liquidacin de los grandes departamentos,
la cual haba llegado a un punto culminante con la Ley 1. de 1908.
Mientras el 20 de julio de 1909 se efectuaba la instalacin del Congreso,
Reyes abandonaba el poder y el pas delegando el mandato a Jorge Holgun,
quien no dur mucho tiempo al frente del ejecutivo, dada la fuerte oposicin
republicana que pronto logr su sustitucin por Ramn Gonzlez Valencia,
encargado de terminar el periodo constitucional que terminaba el siete de
agosto de 1910.
A pesar del influjo que an tena el reyismo, el Congreso de 1909 dio
inicio a un proceso de reorganizacin constitucional y legal que implicaba
el desmonte de varias de de las ms importantes polticas llevadas a cabo
durante el Quinquenio, contando, por supuesto, con la correspondiente a
la divisin territorial. En cuanto a este ltimo aspecto, no pasara un mes
de haberse inaugurado el periodo legislativo cuando ya se daban los primeros pasos para contrarreformar la organizacin poltico-administrativa
del territorio.
En efecto, el 18 de agosto de 1909 los representantes Nicols Esguerra
e Idelfonso Daz del Castillo presentaron a consideracin del Senado un
proyecto de ley cuyo objeto era la recomposicin de la divisin territorial de
1904 y el restablecimiento de las condiciones establecidas por la Constitucin
de 1886 para la creacin de nuevos departamentos, todo con el fin manifiesto de dar solucin rpida y definitiva a los problemas administrativos y
jurisdiccionales que se haban producido en los ltimos aos en funcin de
la serie de reformas impuestas sobre el mapa poltico colombiano.
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novecientos cinco, as: Antioquia, capital Medelln; Bolvar, capital Cartagena; Boyac, capital Tunja; Cauca, capital Popayn; Cundinamarca,
capital Bogot; Magdalena, capital Santa Marta; Nario, capital Pasto;
Panam, capital Panam; Santander, capital Bucaramanga; Tolima, capital Ibagu. Pargrafo 1. Los lmites de los diez antiguos departamentos
sern los que tenan el primero de enero de 1905.38
La misma Ley tambin redujo las exigencias establecidas por la Constitucin de 1886 para la creacin de nuevos departamentos y estableci que las
secciones recientemente creadas que aspiraran a subsistir como entidades
departamentales deban certificar su cumplimiento en un plazo fijado hasta
el primero de abril de 1910.39
Finalmente, la misma ley estableci la conformacin de una comisin
legislativa que sera elegida por el Congreso, la cual quedaba encargada
de recepcionar las pruebas que conforme a lo establecido presentaran los
departamentos en orden a sustentar condiciones de subsistencia, para luego
rendir al respecto informes y conceptos que sustentaran la expedicin de
los decretos necesarios.40
Ciertamente, el proceso de redefinicin poltico-administrativa del territorio adelantado entre 1904 y 1909 haba conseguido tras largo tiempo
reducir las resistencias en torno a la subdivisin de las grandes secciones,
as como suscitar en las poblaciones iniciativas orientadas a la conformacin de nuevos departamentos. As, el retorno a la organizacin territorial
o
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41. Cabe sealar que, an hasta poco antes de su muerte, Rafael Reyes continu
siendo un decidido defensor de la divisin territorial. As se muestra en la
respuesta que el expresidente dio al saludo que le fue dirigido con motivo
del dcimo quinto aniversario del Departamento de Caldas, el 15 de junio de
1920: La divisin territorial fomenta y desarrolla la riqueza; pone en juego las
capacidades y energas de los hijos de los nuevos departamentos; vigoriza el
amor patrio, y destruye el secular gamonalismo y el sectarismo poltico. Prueba
de la bondad de esta medida son los departamentos que cre el Quinquenio.
Ver Rafael Reyes, Escritos varios (Bogot: Tipografa Ancorvar, 1920) 560.
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