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TRIA
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TRIA
Revista Archivstica de la Asociacin de Archiveros de Andaluca
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Fines de TRIA:
La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un rgano de expresin y de formacin
profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de
estos temas en general, en el mbito andaluz y espaol. Su campo son todos los problemas
tericos y prcticos que plantea la profesin, sin limitaciones apriorsticas de ningn tipo, exceptuando el inters y la calidad de los trabajos presentados para su publicacin. Las ideas y
opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningn
caso expresan el estado de la opinin de la revista o de la Asociacin como tal.
Edita:
Asociacin de Archiveros de Andaluca
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Quienes deseen publicar sus artculos en el prximo nmero deben remitir los originales antes del 15 de junio de 2016.
Los autores se atendrn a las normas de presentacin de artculos recogidas en la
seccin PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.org
ISSN: 1134-1602
Dep. Legal: SE-4.480-2004
De los textos publicados los autores
De la edicin la Asociacin de Archiveros de Andaluca
No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra, ni su tratamiento
informtico, ni su transmisin por cualquier medio ya sea electrnico, mecnico,
fotocopia u otros medios sin el permiso previo y por escrito de la Asociacin de
Archiveros de Andaluca.
ndice
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Presentacin del Presidente de la Asociacin de Archiveros de Andaluca
Jorge Prez Caete.............................................................................................. 7
La ltima versin del Glosario de InterPARES (2014)
Antonia Heredia Herrera................................................................................... 11
El reto de los archivos de las entidades locales ante el
nuevo marco normativo: documentos y archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad.
Ana Verd Peral................................................................................................... 37
LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Concepcin Barrero Rodrguez......................................................................... 55
Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. documentos, archivos e informacin
ante el anteproyecto de ley de transparencia pblica de
andaluca
Esther Cruces Blanco......................................................................................... 77
ACTAS DE LAS VI JORNADAS TCNICAS EN LA ADMINISTRACIN LOCAL
M Isabel Vila Gonzalez, Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz ................ 107
Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles
para nuevos retos
Julio Cerd Daz................................................................................................... 113
Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo
electrnico
Raimon Nualart Mercad................................................................................... 125
Resumen
La globalizacin ha puesto de manifiesto la necesidad de revisar vocabularios y
lenguajes cientficos para acercar y compartir posiciones tericas, en nuestro caso,
archivsticas.
Por otra parte la presencia de los documentos electrnicos y su gestin han incorporado necesariamente voces nuevas a nuestra terminologa. De aqu que dentro
del Proyecto InterPARES haya existido desde el principio un inters destacado por
la elaboracin de un Glosario que ha sido traducido a varios idiomas y ha venido
actualizndose peridicamente.
La versin espaola de la ltima actualizacin ha sido editada en 2014 por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y preparada por, Juan Voutsss Mrquez,
director del TEAM Mxico del proyecto InterPARES y Alicia Barnard Amozorrutia,
del mismo equipo.
Las dificultades de elaboracin de una obra de este tipo siempre son numerosas
y tenindolas en cuenta, sin embargo me he atrevido cinndome a los trminos
archivsticos a contrastarlos con los utilizados habitualmente en Espaa que son
trasmisores , en buena, medida, de su teora archivstica.
El vocabulario facilita la informacin
y el lenguaje reduce la interpretacin
y democratiza el conocimiento.
Los autores amablemente me han hecho llegar la nueva actualizacin del Glosario
de InterPARES que adjetivan de espaola y que ha editado la Universidad Nacional
autnoma de Mxico1.Versin a la que ya tena acceso por otra va y estaba consultando con inters. Existen versiones anteriores sobre las que, en su da, hice apreciaciones que envi a Alicia Barnard2.
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Acta de disposicin (p. 6) Acta o documento oficial que registra la accin de ejecutar la destruccin final de los documentos de archivo o su transferencia hacia un destino
final en otro archivo de acuerdo con su valoracin preestablecida.
El trmino disposicin en espaol es un trmino que no tiene una aceptacin
generalizada. Tampoco en Per que yo sepa. De aqu que en su lugar se utilice acta
de eliminacin y acta de transferencia que son dos y no una, porque la eliminacin y
la transferencia son dos procesos diferentes que exigen actas distintas.
Actores (p. 6) Vase Personas
En espaol tambin agentes.
Acumulacin de fondos (p. 7) Tambin llamado incremento de fondos o transferencia de fondos.La adquisicin o traslado de nuevos fondos archivsticos de un productor
hacia un preservador en adicin a los fondos de ese productor que el preservador ya tena
en custodia.
Es una expresin no usada en Espaa con ese sentido y entiendo que se distancia
del concepto de transferencia. Acumulacin puede acercarse a amontonamiento con
cierto sentido peyorativo. Por otra parte un productor produce un fondo, no muchos
y el preservador en Espaa tiene nombre de archivero. Finalmente no suelen transferirse fondos, sino documentos. La expresin citada se correspondera en espaol con
ingreso de documentos, que no ingreso de fondos. Acumulacin, como incremento
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regular y reglado, se utiliza para un expediente, para una serie, para un fondo en
singular.
Administracin de documentos de archivo (p. 7) El campo de la administracin
responsable del control sistemtico y eficiente de la produccin, recepcin, mantenimiento,
uso y disponibilidad de documentos de archivo; incluye procesos y controles para incorporar y mantener evidencia e informacin acerca de las actividades de una organizacin en
forma de documentos de archivo. La norma UNE ISO-15489 tradujo este trmino como
gestin de documentos. Tambin se le denomina gestin archivstica, si bien la administracin es un concepto mucho ms amplio y la gestin es en realidad un subconjunto de
aquella. Vase tambin mantenimiento de documentos de archivo
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Es un trmino comn que significa dejar a un lado, separar. Referido a un documento de archivo no tiene sentido como concepto archivstico, no s si informtico.
Apreciacin (p. 15) Uno de los elementos internos de la forma documental que consiste en una intencin o deseo de que se realice o entienda el contenido de un documento
Aunque utilizado en este Glosario como trmino diplomtico, no deja de ser
un trmino comn, innecesario. Cuando hablamos de forma de los documentos en
Diplomtica nos referimos a la tradicin documental es decir la forma o manera de
transmitir la informacin. Nos planteamos si una intencin o deseo puede ser parte
de la forma documental.
Archivista (p. 17) Este nombre es muy utilizado en Mxico, en Espaa se utiliza
archiverador(sic).
Entendemos que debe ser una errata.
Archivstica (p. 17) Disciplina que apoya la metodologa y prctica de la valoracin,
adquisicin, autenticacin, preservacin y acceso a los materiales documentales archivados.
Es curioso que en la enumeracin de su metodologa y prctica sea la valoracin
lo primero, Sin duda hubiera sido pertinente una enumeracin ms lgica. Quiz sea
una definicin insuficiente porque deja sin precisar su objeto y finalidad. No tiene
sentido que ms adelante se defina ciencia archivstica.
Archivo (p. 17) Conjunto documental. Vase expediente.
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Es cierto que las acepciones de archivo son muchas, multiplicadas por la percepcin de quien las expone, unas ms acertadas que otras y ciertamente sta no
est entre las primeras, a pesar de haberse modificado la definicin de una versin
anterior del Glosario.
Dejando a un lado el uso de instancia como institucin o entidad, tanto cuando
la acepcin se refiere a la institucin como al lugar, las definiciones aportadas se cien
solo a los Archivos histricos (seleccionados para su conservacin permanente).
Reduccin poco afortunada. Hay muchos Archivos que custodian documentos que
no sern de conservacin permanente. Por otra parte un archivo, como contenido
documental, no se identifica con una coleccin, en todo caso con un fondo, con
varios fondos y alguna que otra coleccin. Las colecciones pueden faltar pero nunca,
como mnimo, un fondo.
No cabe duda que la acepcin de lugar que responde a lo que antes llambamos
continente se suele utilizar metafricamente como lugar o espacio de poder, lugar de la memoria, porque hoy la memoria va ganando espacio a los documentos
y a la informacin, cuando son los documentos de archivo que no son todos los
documentos los inherentes al archivo en todas sus acepciones.
Pero hay ms. He dicho tajantemente que archivo como contenido documental
no puede identificarse con una coleccin y lo mantengo a pesar de acabar de leer lo
que un archivero espaol afirma: Los archivos no contienen fondos, contienen colecciones, ese trmino que a la profesin repugna. Y las colecciones son agrupaciones
desordenadas de memorias, a las que imponemos un orden, el archivstico. Identificacin de fondo con coleccin que los archiveros espaoles no comparten. Ejemplo
claro de la discrecionalidad en el uso del trmino y concepto de archivo.
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Archivo original (p. 18) En el ambiente de los soportes en papel, es un fondo documental que contiene originales (archivos de documentos recibidos as como borradores y/o
originales de documentos enviados
Es una expresin ajena en Espaa y tambin lo es archivos de documentos recibidos. Es difcil admitir la adecuacin de original tanto con archivo (contenido
documental) como con fondo. El calificativo de original casa mejor con documento,
con unidad documental simple.
Admitiendo la relacin del Archivo con el fondo, no es pertinente definir un
Archivo identificndolo con un fondo.
Archivo persistente (p. 18) Estrategia que busca que la arquitectura de los sistemas
de informacin usados para la preservacin de documentos de archivo sea independiente
de la tecnologa utilizada para implementar dichos sistemas.
En el contexto analgico, nos cuesta admitir la identificacin de un Archivo con
una estrategia.
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Aqu se identifica autor con productor. De hecho, puede verse, al llegar al trmino
productor que prcticamente repite la misma definicin. En el espacio analgico, el
autor es la persona que valida o firma un documento y no tiene por qu coincidir con
el productor (sera el caso de un documento recibido por una institucin productora)
Captura (p. 30) Acto de salvar de una instanciacin o estado de un componente
digital o grupo de ellos
Qu es una instanciacin? No figura en el DRAE. Resulta curioso que, inmediatamente despus, de la expresin captura de documentos se diga que es el proceso
de identificacin de un documento de archivo y de su integracin en el sistema con
lo que s estamos de acuerdo.
Carcter primitivo (p. 31) La cualidad de ser primero, original, no derivado de
otra cosa. Junto con la completitud y la efectividad es una cualidad bsica de un documento de archivo. Tambin se conoce como originalidad
Completitud figura en la RAE, pero no es habitual. No se entiende que existiendo original, originalidad, se acuda a la referida expresin. Por otra parte las cualidades reconocidas en Espaa a un documento de archivo, analgico o digital, son la
autenticidad, la fiabilidad y la integridad. Quiz la expresin afecte a los documentos
electrnicos.
Carpeta (p. 32) Cubierta dentro de la cual se guardan libremente documentos de
archivo no electrnicos que pertenecen al mismo expediente, por lo general ordenados
cronolgicamente. Un expediente o dossier puede estar distribuido a lo largo de varias
carpetas o legajos.
En Espaa carpeta es una modalidad de unidad de instalacin o conservacin,
pero se distingue de legajo porque ste tiene mayor capacidad y puede guardar fracciones de serie. Por otra parte entendemos que un expediente no puede identificarse
con dossier y adems no suele distribuirse, cuando es extenso, sino guardarse en ms
de una carpeta. Qu se entiende por ordenacin cronolgica de un expediente?
Catlogo de disposicin documental (p. 33) Documento que describe series o
clases de documentos de archivo y especifica sus trminos de retencin (guardado en el
archivo) y de disposicin (destruccin o transferencia a un destino final); las fechas o
eventos que los detonan (sic) as como las acciones a realizar al trmino de este lapso .En
Mxico se le reconoce con este nombre; en el resto de pases de habla hispana como tabla
de retencin.
De entrada me remito a mi comentario al trmino acta de disposicin, dicho lo
cual la nueva expresin es en s misma incorrecta porque los catlogos se refieren a un
conjunto de cosas: catlogos de canciones, de pinturas, de documentos. En Espaa
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Ciclo de vida de los documentos de archivo (p. 35) Un modelo de administracin de archivo y de la ciencia archivstica que caracteriza el tiempo de vida de un
documento de archivo y que comprende ocho etapas 1) produccin o recepcin, 2) clasificacin, 3) mantenimiento, 4) disposicin por medio de la destruccin o transferencia a
una agencia, institucin archivstica o archivo histrico, 5) descripcin del documento en
auxiliares de consulta, 6) preservacin, 7) referencia y 8) uso.
Se inclina en la definicin por modelo de administracin de archivos, ms que
por estimarlo principio archivstico, de aqu que mientras nosotros hablamos de tres
etapas (documentos activos, semiactivos, inactivos), aqu se habla de ocho etapas
que identifica con las funciones archivsticas a realizar sobre ellos. Hemos de reconocer que es el principio del ciclo vital el que determina un modelo de gestin o
administracin documental, pero no que el principio vital sea un modelo de gestin
documental.
Ciencia archivstica (p. 35) Cuerpo de conocimiento terico que estudia los conceptos, principios y metodologa relacionados con los documentos de archivo, as como sus
relaciones documentales y funcionales.
No solo tiene por objeto los documentos, sino tambin sus instituciones custodias y no se limita a la teora sino tambin a la prctica. Por otra parte no tiene
sentido incorporar dos trminos para una mismo concepto: Archivstica y Ciencia
archivstica.
Clasificar (p. 37) Arreglar los documentos de archivo en grupos o categoras de acuerdo a mtodos, procedimientos, criterios o convenciones preestablecidos en un cuadro de
clasificacin.
Quiz resulte algo desafortunado el uso de arreglar. Los documentos de archivo
se organizan de acuerdo a las funciones y actividades de un productor y de acuerdo a
determinados principios archivsticos, no se arreglan. La clasificacin funcional hoy
afecta al fondo, pero no faltan clasificaciones por materias referidas a las colecciones.
Completitud (p. 44) Caracterstica de un documento de archivo que se refiere a la
presencia dentro del mismo de todos los elementos requeridos por su productor y su sistema
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jurdico para ser capaz de generar consecuencias. Junto con el carcter primitivo y la efectividad de un documento es una cualidad bsica de un documento de archivo original.
Tambin se conoce como exhaustividad.
Ni completitud, ni exhaustividad suelen estar presentes en el lenguaje archivstico
espaol. La completitud es la integridad que es diferente de la exhaustividad. Existiendo trminos reconocidos, consensuados, afianzados por qu se recurre al invento
que suponen algunas traducciones literales?
Corporacin (p. 57) Organizacin o grupo de personas establecido mediante un
estatuto, identificado por un nombre que acta como entidad.
En Espaa tambin institucin.
Creacin de documentos de archivo, creador de documentos de archivo (p.
58) Vase produccin de documentos de archivo; productor de documentos de archivo
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Definicin de tipo de documento (p. 65) Tambin conocida como DTD por
document type definition. Es la manera en que se define un cierto tipo de documento
(libro, plano, mapa, documento de archivo, entre otros) en los metalenguajes SGML o
XML y que consiste en una descripcin detallada del documento utilizando un grupo de
etiquetas de marcado, definidas para esa clase de documento. La definicin de tipo de
documento, consiste en describir la estructura, la sintaxis, la validacin y la interpretacin
del documento. Su funcin bsica es mantener la consistencia entre todos los documentos
que utilicen la misma DTD a travs de un formato comn a todos ellos.
Quiz no estemos ante un trmino, ni una expresin, yo dira ante una frase. Y
si a cada frase le aplicamos unas siglas (valga: valoracin de documento de archivo=
VDA) creo que no vamos a entendernos. Tipo de documento o tipo documental en
el entorno analgico y tambin en el entorno digital es un modelo de documento
de archivo que nos permite reconocer documentos semejantes. Es su primera identificacin y est reconocido entre los metadatos para los documentos electrnicos. La
identificacin empieza por precisar al tipo documental que afecta tanto a la unidad
documental simple como a la compuesta y de corrido facilita la configuracin de
las series que suelen estar integradas por unidades documentales del mismo tipo
documental. Definicin de tipo documental podra coincidir en Espaa con el
estudio del tipo documental y ciertamente el estudio no es el tipo, el tipo es el resultado del estudio. Por otra parte quiz sea bueno advertir que un libro no es un tipo
documental sino un formato y puede ser o no un documento de archivo. Los tipos
documentales estn perfectamente reconocidos en la Diplomtica medieval y en la
moderna. DTD son las siglas de la traduccin literal del ingls de la frase: Definicin
de tipo documental.
Descripcin (p. 68): Parte de la forma intelectual de un documento de archivo la
cual conforma la porcin principal del mismo ya que contiene la accin e incluye las consideraciones y circunstancias que le dieron origen as como las condiciones relativas a su
cumplimiento. Est conformado por uno o varios de los elementos siguientes: prembulo,
exposicin, clausulado y disposiciones. Tambin se le llama cuerpo.
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Documento de archivo (p. 75) Documento elaborado o recibido por una organizacin durante el curso de una actividad prctica, ya sea como instrumento o derivado
de esa actividad y que es separado (apartado, guardado) para accin posterior o como
referencia de que esa actividad fue realizada. Tambin se conoce como documento archivstico.
Distingue entre los documentos emitidos y los recibidos que no sern archivsticamente sino los producidos por la Organizacin, con lo que estamos de acuerdo.
Tambin estamos de acuerdo con el reconocimiento para ellos de prueba y testimonio. En cambio no entendemos que la separacin o apartado afecte a la esencia
del documento de archivo. La definicin es vlida para los documentos en soporte
papel y para los electrnicos. Unos y otros objeto de la Archivstica y de la gestin
documental. El documento de archivo, en Espaa es equivalente a unidad documental, aunque en este Glosario este trmino no se define3. A continuacin enumera y
define hasta 85 acepciones que ocupan las pgs. 75 a 94, la mayora de las cuales nos
parecen redundantes e innecesarias, tales, entre otras: documento de archivo adquirido, agregado, almacenado, arreglado, clasificado , completo, creado, confiable,
de apoyo, de ingreso, declarado, descrito, dispositivo, efectivo, elaborado, entrante,
enviado, escrito, fiable, genuino, ingresado, instructivo, intacto, interno, manifiesto,
narrativo, obsoleto, perfecto, original, preservado, probativo, producido, realizado,
registrado, etc. Para las tantas definiciones se utilizan circunstancias y atributos innecesarios, no esenciales. En esa interminable lista falta documento simple y compuesto, cifrado, esencial, pblico y privado. En Espaa es importante la distincin entre
documento de archivo administrativo (documento administrativo) y documento de
archivo de conservacin permanente (documento histrico) cuya frontera la marca
la vigencia administrativa y la valoracin. El documento administrativo puede ser
equivalente al record.
Dossier (p. 94) La suma o conjunto integrado de documentos de archivo que participan en el mismo asunto o estn relacionados con un mismo evento, persona, lugar,
proyecto o materia. Es ms conocido como expediente.
Estando de acuerdo con la segunda parte de la definicin, en absoluto podemos
estarlo con la identificacin con el expediente. En el expediente los documentos que
lo integran estn relacionados por un procedimiento administrativo aunque se refieran a una misma persona, asunto o materia.
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Escritor (p. 104) Una de las cinco personas que requiere un documentos de archivo
digital. Es la persona fsica o puesto responsable de articular el contenido del documento
de archivo. Puede ser el autor u otra persona diferente y encontrarse en la introduccin,
protocolo o tambin en la conclusin o escatocolo
No suele utilizarse en la terminologa archivstica y menos identificarse con el
autor. Quiz se trate del oficial amanuense o de la persona encargada de escribir el
documento que no de validarlo. Su presencia, en los documentos en soporte papel,
no suele hacerse constar.
Estatus de trasmisin (p. 109) Grado de perfeccin en el que se encuentra un documento de archivo, esto es borrador, original o copia.
En Espaa se conoce heredado de la Diplomtica como tradicin documental o forma documental. No acabamos de entender como existiendo una terminologa archivstica arraigada en espaol se acuda a traducciones literales.
Estructura corporativa (p. 110) Vase corporacin
En Espaa adems de corporacin la entendemos como institucin u organizacin.
Exactitud (p. 112) Junto con la autenticidad y la fiabilidad es uno de los elementos que conforman la confianza de un documento de archivo, consiste en el grado en el
que sus datos o informacin son precisos, correctos, veraces, libres de errores o distorsiones,
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as como el grado en que esos datos son perfecta y exclusivamente pertinentes a un asunto
o materia.
En Espaa no se usa ni se aade a autenticidad y fiabilidad, en nuestro caso aadimos integridad y entendemos que exactitud poda ser la suma de las tres caractersticas. Por otra parte la veracidad no es cualidad esencial reconocida a los documentos
de archivo.
Expediente (p. 112) La suma o conjunto integrado de documentos de archivo producidos o separados que participan en el mismo asunto o estn relacionados con el mismo
evento, persona, lugar, proyecto o materia, agregado de tal forma que pueda ser recuperado para una accin o como referencia. Son elaborados y recibidos por una persona
fsica o jurdica en el desarrollo de sus actividades y preservados. Tambin se conoce como
dossier.
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Un funcionario, al menos en Espaa, no es una oficina sino una persona. Resulta desde mi punto de vista profesionalmente, insultante hablar tanto de seguridad para los repositorios electrnicos, como de confianza para los custodios de
los documentos de archivo. Por otra parte entre las numerosas acepciones de esos
funcionarios de confianza se ha olvidado el trmino espaol que no ofrece lugar a
dudas: archivero. Sigue sorprendindonos una y otra vez en un Glosario que se dice
en espaol la ausencia de voces espaolas consensuadas y generalizadas, recurriendo
a traducciones literales del ingls de peor comprensin.
Gestin de documentos de archivo (p. 127) Vase mantenimiento de documentos
de archivo.
Pobre y escasa nos parece la identificacin con mantenimiento de documentos de
archivo, cuando mantenimiento es solo una parte de la gestin documental.
Grado de perfeccin (p. 128) Tambin llamado nivel de perfeccin. Se refiere
a la completitud, carcter primitivo y efectividad de un documento de archivo. Los tres
grados o niveles de perfeccin de un documento de archivo son: borrador, original y copia.
Antes se ha denominado como estatus de transmisin. Uno y otro se corresponden en Espaa con tradicin documental que no es sino la forma o manera que se
nos han transmitido los documentos (borrador, mundum, original y copia)
Identidad (p. 131) Junto con la integridad conforma la autenticidad de un documento. Consiste en el conjunto de caractersticas inherentes a un documento de archivo
que lo identifican de forma nica y lo distinguen de otros documentos de archivo. La
identidad de un documento de archivo se establece y mantiene al indicar un mnimo de
nombres de las personas que participaron en el proceso de produccin (autor, destinatario,
etc.), la accin o asunto relativos al documento de archivo, las fechas de compilacin,
archivado o transmisin; su forma documental, su presentacin digital o formato, su
relacin con otros documentos por medio de un cdigo de clasificacin o denominacin y
la existencia de anexos.
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No tiene sentido que a este trmino siga identidad de un documento de archivo (p. 132) cuando la identidad ha quedado precisada ya en esta definicin para
dicho documento. La repeticin resulta innecesaria. La integridad no conforma la
autenticidad, es algo distinto aunque se sume a las caractersticas que definen a un
documento de archivo. Resulta significativo que al enumerar a los agentes que tienen
que ver con el documento se archivo se haya quedado en el tintero el productor. En
definitiva la identidad de un documento de archivo tiene que ver con sus atributos y
relaciones que a su vez han de reconocerse y representarse a la hora de la descripcin.
Incremento de fondos (p. 132) Tambin llamado transferencia de fondos o acumulacin de fondos. La adquisicin o traslado de nuevos fondos archivsticos de un productor hacia un preservador en adicin a los fondos de ese productor que el preservador
ya tena en custodia.
En Espaa hablaramos de ingreso de documentos que no de fondos. Hay muchas modalidades de ingreso de documentos, una de ellas la transferencia que no
la nica, de aqu que el denominado incremento de fondos no pueda identificarse
con ella. Puede darse el caso de adquisicin de uno o ms fondos que supondr el
incremento del contenido de un Archivo Nacional, pongo por caso. En la definicin
apuntada, fondos est utilizado, quiz errneamente, por documentos.
Inicializacin (p. 134) Conjunto o protocolo de rdenes e instrucciones que ponen
a punto cierto dispositivo informtico previo a su uso, por ejemplo, un escner o una
impresora.
Aunque referido al contexto electrnico, en Archivstica no suele utilizarse.
Instrumento descriptivo (p. 135) Una herramienta preparada en el transcurso
de la descripcin archivstica y del indizado de documentos de archivo con propsitos de
control administrativo e intelectual de los mismos.
Es ms frecuente en Espaa el uso de instrumentos de descripcin. Siendo el control uno de sus objetivos, no podemos dejar de precisar que su uso y utilidad tiene
que ver prioritariamente con los usuarios a partir de la difusin, el acceso y el uso.
Inventario (p. 137) Instrumento que describe los documentos de archivo dentro de
un fondo de acuerdo con su arreglo y estructura jerrquica y que adems ilustra la historia
administrativa de su productor, la historia de su custodia y los contextos administrativos
y documental.
Da la sensacin que se mezclan caractersticas del inventario y de la gua. Todos
los instrumentos de descripcin describen documentos de archivo pero algunos lo
hacen de sus agrupaciones documentales. Es el caso del inventario que en Espaa
30
entendemos que describe las series de un fondo. Es el catlogo el que describe uno a
uno los documentos de archivo.
Invocacin (p. 137) Uno de los elementos internos de la forma documental que comprende la mencin de Dios en documentos emitidos por personas e instituciones religiosas.
En Espaa la invocacin a Dios en los documentos, tanto pblicos como privados, se prolonga casi hasta principios del s. XX. No solo afecta a las personas e instituciones religiosas. Hay documentos privados, muy significativos a tal efecto, como
son los testamentos notariales. Suele ser una clusula diplomtica que se prolonga
en el tiempo.
Item (p. 138) La unidad archivstica ms pequea y por tanto indivisible, representa
la entidad intelectual mnima dentro de la cual (sic) un fondo o documento de archivo no
puede ya ser subdividido de manera til con propsitos descriptivos.
Unidad archivstica fue de uso frecuente y discrecional en Espaa hace aos, hoy
est en desuso. En su da, unos estimaron como tal al documento simple, otros tambin el documento compuesto. En uno u otro caso, la unidad de descripcin menor.
Mantenimiento de documentos de archivo (p. 148) El conjunto de principios,
reglas y estrategias empleado por un productor de documentos de archivo con el fin de
establecer y mantener el control fsico, intelectual y administrativo de esos documentos.
Tambin se le denomina gestin de documentos de archivo, gestin de documentos,
gestin archivstica y tenencia de documentos. Es un subconjunto de la administracin
de documentos de archivo.
Se define como una poltica de gestin de documentos de archivo, pero luego se
afirma que es un subconjunto de la administracin de documentos de archivo. Nos
quedamos con la duda de si es el todo o la parte. Y ciertamente no es lo mismo. El
mantenimiento que tiene que ver con la preservacin y con la conservacin, entendemos, es parte de la gestin documental.
Oficial de documentos de archivo (p. 163)Vase funcionario de confianza de
documentos de archivo.
Ya nos pronunciamos con anterioridad. Insistimos: es inusual en Espaa.
Oficina de mantenimiento de documentos de archivo (p.164) la oficina que
tiene competencia formal por parte del productor para disear, implementar y mantener
dentro de la organizacin el sistema de mantenimiento de documentos de archivo. tambin se le conoce como oficina de gestin de documentos de archivo
Oficina de gestin de documentos de archivo no puede ser equivalente a oficina
de mantenimiento de documentos de archivo, en tanto en cuanto el mantenimiento
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es solo una parte de la gestin documental. Ocurre como vimos que este glosario
identifica mantenimiento de documentos de archivo con gestin documental. Entendemos, por otra parte, que hoy no son el Archivo, ni su archivero los responsables
nicos de la gestin documental. Ni tampoco el que, en este glosario, se conoce
como preservador, funcionario de confianza o custodio fiable.
Principio de orden original (p. 176) Principio de la prctica archivstica que establece que cada documento debe mantenerse dentro de un fondo en el orden original que le
haya sido dado por su productor. Vase tambin principio de procedencia.
Principio de procedencia (p. 176) Principio de la prctica archivstica que establece que cada documento debe estar ubicado en el fondo documental del que procede y en su
dependencia de origen. Vase tambin principio de orden original.
Son dos principios de la teora archivstica que lgicamente trascienden a la prctica. Casi podra decirse que se trata de un solo principio, desde un punto de vista
personal, el de procedencia incluye el de orden original.
Procedimiento de creacin (p. 178) Vase procedimiento de produccin.
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Sin referirse a creador, se define productor que tanto vale para el contexto digital,
como para el analgico. El productor no suele identificarse ni con la dependencia
controladora, ni con el custodio, ni con el administrador de documentos aunque con
ellos tenga una relacin de jerarqua y ellos de dependencia. El productor tiene que
ver con competencias atribuidas y con la responsabilidad de representarlas mediante
documentos de archivo aunque las funciones sobre ellos correspondan a otros, como
son los profesionales de los Archivos que tantas denominaciones tienen.
Seleccin (p. 194) El conjunto de estrategias de valoracin, los procedimientos de
supervisin, las reglas de disposicin, los procedimientos dentro del sistema de preservacin
permanente, las herramientas y los mecanismo necesarios para realizar una separacin de
los documentos
No aparece en las versiones anteriores del Glosario. La definicin que ahora se
aporta llega a identificarla con la valoracin, cuando la seleccin en Espaa no es
sino un proceso, dentro de la funcin de valoracin, que permite, tras el estudio de
las series, establecer los plazos de conservacin y los de transferencias para cada una
de esas series.
Separar (p. 195) Declarar un documento de archivo y retenerlo apartarlo, guardarlo para futura referencia o uso, generalmente en un sistema de mantenimiento de
documentos de archivo.
Es un trmino comn que no alcanza ninguna especificidad archivstica. No se
usa en Espaa. Quiz pueda equipararse con la captura y el registro.
Serie de documentos de archivo (p. 196) Expedientes, unidades de archivos o
documentos individuales que fueron acomodados de acuerdo con un sistema de clasificacin archivstico o que han sido mantenidos como una unidad por ser resultado de la
misma acumulacin o proceso de organizacin archivstica, la misma funcin o la misma
actividad y que tienen una forma particular o alguna otra relacin proveniente de su
produccin, recepcin o uso. Vase tambin expediente, carpeta, fondo, item.
No aparece en las versiones anteriores del Glosario. La definicin que ahora se nos
ofrece es compleja y se aleja de las habituales definiciones espaolas. Qu se entiende
por unidades de archivo?: en este glosario no se definen y en Espaa no se usan. Las
series no se acomodan de acuerdo con un sistema archivstico de clasificacin, en
tanto en cuanto las series son agrupaciones naturales y jerrquicas. Por otra parte los
elementos que pueden integrarlas no tienen una forma particular, mejor reconocer
que las entidades documentales que las integran suelen responder a un mismo tipo
documental.
Sistema de descripcin archivstico (p. 198) Conjunto de instrumentos de descripcin que proporcionan el control fsico e intelectual de los documentos de archivo en
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una institucin o programa archivsticos. Incluye sin ser limitativo guas, inventarios,
ndices y ubicacin topogrfica.
El sistema debera llamarse de descripcin archivstica y como tal no suele ser
un conjunto de instrumentos de descripcin, sino de descripciones que permiten
reconocer las distintas entidades archivsticas (lo que hace nada se denominaban niveles de descripcin). Resulta curioso que en la enumeracin de los instrumentos de
descripcin se haya dejado en el tintero al catlogo y en cambio cite la ubicacin
topogrfica como instrumento de descripcin cuando ciertamente no lo es, aunque
s sea un elemento de descripcin, atributo o metadato para aplicar la descripcin.
Sistema de de documentos de archivo (p. 198) El conjunto de reglas que rigen
la elaboracin y mantenimiento de documentos de archivo, de acuerdo a la funcin de
administracin de documentos de archivo de un productor, as como las herramientas y
mecanismos utilizados para implementar ese conjunto.
34
Entendemos que el ttulo, que segn la ISAD(G) es la denominacin del documento, es elemento indispensable para la descripcin, pero no es parte de la forma
documental por cuanto su formalizacin la mayora de las veces se hace a posteriori,
bien a la hora de la captura. O de la descripcin.
Transferencia de fondos (p. 209) Tambin llamado incremento de fondos o acumulacin de fondos. La adquisicin o traslado de nuevos fondos archivsticos de un productor hacia un preservador en adicin a los fondos de ese productor que el preservador
ya tena en custodia.
No suele existir la transferencia de fondos salvo casos excepcionales sino de
documentos, entendiendo el fondo como todos los documentos producidos por un
productor. Un productor se identifica con un fondo, no con muchos fondos. Es un
error persistente en este Glosario confundir fondos con documentos de archivo. Ya
hicimos los comentarios pertinentes al hablar de incremento de fondos. La transferencia solo es una modalidad de incremento o ingreso de documentos. La adquisicin, el traslado y la transferencia referidos a los documentos de archivo son procesos
diferentes y hay que reconocerlos como lo que son.
Unidad archivstica (p. 211) Cualquier agrupacin de documentos de archivo que
comprende un fondo, segn se estableci durante el proceso de arreglo archivstico. Una
unidad archivstica puede ser un fondo, una serie, un expediente, una unidad (documento de archivo simple) o variaciones de sta, dependiendo de los stndares institucionales.
Una unidad puede estar dividida en subunidades para propsitos de descripcin archivstica. La unidad mnima o documento de archivo simple es indivisible.
La unidad archivstica es un trmino bastante erradicado en Espaa, aunque
algunos no dejen de usarlo, pero nunca referido a un fondo o a una serie que se
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reconocen como agrupaciones documentales. Ya hice mis comentarios al detenerme en el tem reconocindola como la unidad menor de descripcin. Sin
duda que unidad es un trmino comn que siempre necesita de una apostilla para
reconocerlo en los diversos entornos. Curiosamente en este glosario no se define
unidad documental cuyo uso se generaliza en Espaa a partir de la ISAD(G)
para reconocer tanto al documento simple como al compuesto, ni tampoco unidad de instalacin o conservacin que ciertamente no es lo mismo que lo que aqu
se dice unidad de agregacin archivstica, ni tampoco la unidad de descripcin.
Unidad de agregacin archivstica (p. 212) Una entidad de archivo compuesta
por mltiples y variados fondos o series de documentales.
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El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo: documentos y archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad1.
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archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad
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archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad
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al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la capacidad de
gestin de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralizacin,
proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujecin a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Y, ms adelante, el artculo 27 especifica:
1. El Estado y las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus respectivas
competencias, podrn delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias. La
delegacin habr de mejorar la eficiencia de la gestin pblica, contribuir a eliminar
duplicidades administrativas y ser acorde con la legislacin de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Habida cuenta de que el Estatuto de Autonoma de Andaluca (Ley Orgnica
2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca),
tiene competencia exclusiva (?):
En materia de rgimen local (artc.60), la cual incluye La determinacin de
las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los dems
entes locales (artc.60.1c)
Y en materia de Archivos (Archivos, museos, bibliotecas y dems colecciones
de naturaleza anloga que no sean de titularidad estatal, artc.68.3.2)
Y puesto que la Ley 7/11, de Archivos, Documentos y Patrimonio Documental
de la Junta de Andaluca, considera los Archivos de las Entidades Locales parte integrante del Sistema Archivstico de Andaluca (artc. 40 b), reconociendo a estos
como un servicio a prestar por las entidades:
Artculo 49. Archivos de las entidades locales de Andaluca.
1. Las entidades locales de Andaluca garantizarn la prestacin de los servicios de
archivo dentro de su mbito territorial.
()
3. Los archivos de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos de municipios con ms de 15.000 habitantes debern estar a cargo de personal con la cualificacin y nivel tcnico que sea necesario, de acuerdo con la normativa que resulte
de aplicacin.
4. Las entidades locales podrn mancomunarse para la prestacin de los servicios
de archivo.
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archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad
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Parece quedar fuera de dudas que, a pesar del no reconocimiento de los Servicios de Archivos de las entidades Locales por la LRSAL, estos quedan refrendados
por las normativas autonmicas del Estado.
En efecto, han sido numerosas las Autonomas que han desarrollado el subsistema
de los Archivos de las Entidades Locales en base a su organizacin comarcal6. Entre
ellas:
Catalua, cuya Ley de Archivos y Documentos (2001) establece la obligatoriedad del servicio para los municipios de ms de diez mil habitantes, habiendo configurado desde 1982 un modelo comarcal de Archivos, interconectados telemticamente y con programas unificados de gestin documental.
El Pas Vasco, que cuenta con seis Archivos comarcales.
Aragn, quien ha combinado la frmula de Archivos Comarcales para asistir
a los Archivos Municipales de su demarcacin y la del Servicio de Archivos
Municipales de la Diputacin Provincial (Zaragoza, particularmente).
Los Archivos comarcales se basan en un modelo de cogestin que ahorra costes
sin menoscabar el servicio a la propia administracin ni al ciudadano,7 superando la
atencin puntual del tratamiento documental y beneficindose de las ventajas propias de una red de Archivos: polticas de equipamientos depsitos , aplicativos
informticos, difusin, restauracin, digitalizacin), conservando a la vez su autonoma y, por supuesto, la titularidad de sus fondos.
Otras Comunidades Autnomas, entre ellas Andaluca como se ha citado ms
arriba, abogan por los servicios mancomunados:
Valencia. Su ley (2005)8, adems de precisar que la contratacin de la gestin,
conservacin y custodia externa de cualquier archivo pblico slo tendr carcter excepcional en casos de urgencia, y establecer la obligatoriedad del servicio de Archivo para los municipios de ms de 10.000 habitantes, desarrolla
en su articulado la frmula de servicios mancomunados para la gestin de los
archivos municipales de los de menor poblacin.
Tambin las Islas Baleares, Navarra o Extremadura inciden en sus diferentes
leyes de Archivos en los servicios mancomunados de Archivos.
6. NGEL S. BLANCO (2009): La regeneracin de los archivos por la legislacin autonmica: del
referente cultural al factor organizativo, procedimental e institucional.
7. La regulacin de este modelo de cogestin se suele realizar a travs de un convenio entre los ayuntamientos, el consejo comarcal y la Consejera que asuma la competencia en materia de Archivos.
8. Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat, de Archivos.
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pblicas. Dentro de este conjunto de Normas Tcnicas de Interoperabilidad, las relativas al documento electrnico, al expediente electrnico, a la digitalizacin de documentos en soporte papel, a los procedimientos de copiado autntico y conversin
y a la poltica de gestin de documentos electrnicos, responden a lo previsto en el
citado Real Decreto 4/2010. Al socaire de la Ley de Acceso y de estas NTI, nuestra
Ley 7/11, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca11, se
hace eco a lo largo de todo su articulado de la impronta de las mismas:
Artculo 27.
3. El Sistema Archivstico de Andaluca promover un modelo comn de gestin
documental acorde con la implantacin de la administracin electrnica, siguiendo
los principios de cooperacin y colaboracin entre las consejeras competentes en
materia de documentos, archivos y patrimonio documental, administracin electrnica y poltica informtica.
Artculo 33.
2. Se entiende tambin por archivo aquella unidad administrativa o institucin
que custodia, conserva, organiza y difunde los documentos, incluidos los electrnicos, en cualquier etapa de su produccin o tratamiento, para la gestin administrativa, la informacin, la investigacin y la cultura.
Artculo 55.
1. Las funciones de la gestin documental se aplicarn en todos los archivos del
Sistema Archivstico de Andaluca. Estas funciones incorporarn las nuevas tecnologas propias de la administracin electrnica.
Etctera.
Casi hablando el mismo lenguaje que la Ley 7/11, la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de Gestin de Documentos Electrnicos (NTI-PGDE)12
identifica los procesos de la gestin de documentos en el marco de la administracin
electrnica y las medidas organizativas y tcnicas a adoptar por las Administraciones
pblicas con el fin de garantizar la interoperabilidad en relacin con la recuperacin
y conservacin de los documentos electrnicos a largo de su ciclo de vida.
dad.html#.Uv5mImJ5P84
11. Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca. BOE n 286, de 28 de Noviembre de 2011.
12. Resolucin de 28 de junio de 2012, de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas, por
la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos electrnicos. BOE n 178, de 26 de julio de 2012.
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Los Archiveros debemos intervenir en buena parte de su articulado, y en concreto, tal y como desarrolla exhaustivamente el trabajo de la Mesa citado, en los artculos de la OAE que tocan los conceptos siguientes:
Responsabilidad sobre el sistema de gestin de documentos y Archivo Electrnico.
Coresponsabilidad de los servicios municipales de Gestin Documental
Archivos e Informtica en las polticas de creacin y conservacin del Archivo
Electrnico.
Dependencia orgnica del Archivo Electrnico, como conjunto documental,
del servicio de Gestin Documental y Archivos de la Entidad.
Establecimiento de su unicidad y propiedad de la Administracin Municipal.
Incorporacin del Archivo Electrnico al sistema de gestin de documentos
del Ayuntamiento y a las normativas vigentes en materias de gestin de documentos y Patrimonio documental.
Identificacin de Documentos, expedientes electrnicos y tipologa documental.
Las definiciones de la Ley y sus respectivas NTI son muy precisas sobre documento y expediente electrnico, y tambin sobre conceptos clsicos de la
tradicin documental, como copias, compulsa electrnica, certificaciones,
sistemas de autenticacin, descripcin (metadatos), que la OAE debe as mismo precisar.
Las NTI inciden en la obligacin de identificar cada documento y cada expediente con un cdigo identificativo nico y persistente, a lo largo de toda la
vida, y de establecer una relacin de pertenencia entre ambos. En la construccin de esta signatura electrnica el Archivero debe incidir en la conveniencia
de incorporar el cdigo de la serie a la que pertenece, basado en el cuadro de
clasificacin funcional de la organizacin, cdigo que debe de captarse adems para sus metadatos15.
El Archivero tambin har una gran aportacin si facilita al Registro (imput
del Sistema de AE) un listado de tipos bsicos de documentos (solicitudes, resoluciones, informes, etc.), para que realice la operacin primordial de identificacin a su llegada/salida. Esta la tipologa deber incorporarse como
15. En este sentido la propuesta del Archivo Municipal de Crdoba ha sido: n entidad (cdigo
RAEL)/ n de unidad de gestin/cdigo del cuadro de clasificacin de la serie ms funcional del presupuesto de gastos/ao de inicio de tramitacin/ n correlativo (reiniciado cada ao).
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LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A
LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Diferenciar para ello entre los elementos subjetivos del derecho: quien puede solicitar la informacin y quien viene obligada a facilitarla, y su contenido. Debe
advertirse que estamos ante un tema complejo e importante en el que no es posible
profundizar en las pginas necesariamente breves de este estudio. Me limitar pues
a dejar constancia de sus caractersticas ms destacadas. Prescindir, no obstante,
de cualquier reflexin sobre los lmites del derecho de acceso a la informacin con
fundamento en la tutela de los intereses recogidos en el artculo 14 de la propia
Ley, y muy especialmente en la proteccin de datos personales en los trminos
previstos en el precepto siguiente. Se trata de un tema fundamental que ya ha sido
analizado por E. GUICHOT a cuyo estudio me remito4.
II. ASPECTOS SUBJETIVOS DEL DERECHO
1. Los titulares del derecho de acceso a la informacin
El artculo 12 de la LTBG es claro en su reconocimiento de este derecho a todas
las personas, lo que supone una novedad importante en su comparacin con los
artculos 105 b) de la Constitucin y 37.1 de la LRJ-PAC en los que los titulares del
derecho son los ciudadanos5. En consecuencia, tanto las personas fsicas, como las
jurdicas, tanto las pblicas como las privadas, tanto las nacionales como las extranjeras pueden ejercer el derecho, sin necesidad adems de acreditar ningn inters al
respecto, toda vez que el artculo 17.3 de la propia LTBG no exige la motivacin de
la solicitud de acceso, lo que no quiere decir, sin embargo, que quien la formula no
pueda exponer, si lo estima conveniente, las razones en las que se basa.
2. Los sujetos vinculados por el derecho de acceso a la informacin
La determinacin de los sujetos sometidos a la LTBG ha sido una de las cuestiones que ms se ha discutido durante el proceso de la elaboracin de la norma en un
contexto poltico y social, del que los propios medios de comunicacin irn dando
cuenta, favorable a la extensin subjetiva de los mandatos de una disposicin que ser
percibida como un instrumento importante en la lucha contra la corrupcin y la desafeccin ciudadana hacia las instituciones pblicas. De hecho, el mbito inicialmente
delimitado en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno ser objeto de modificaciones importantes en el Congreso de los Diputados, en donde se incorporarn a
4. Captulo IV de la obra coordinada por l mismo Transparencia, Acceso a la informacin pblica y
Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, op. cit., pgs. 97-142.
5. Es cierto no obstante que la jurisprudencia, en trminos que carecen aqu de inters, haba matizado esta regla admitiendo el ejercicio de este derecho por parte de extranjeros y de personas jurdicas.
Vase sobre el particular S. FERNNDEZ RAMOS, El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley de
Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, Monografas de la Revista aragonesa de
Administracin Pblica, pgs. 241-3.
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6. Las determinadas concretamente en el artculo 3.1: a) Los partidos polticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales. b) Las entidades privadas que perciban durante el perodo de un
ao ayudas o subvenciones pblicas en una cuanta superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40
% del total de sus ingresos anuales tengan carcter de ayuda o subvencin pblica, siempre que alcancen
como mnimo la cantidad de 5.000 euros.
7. Esto es, Comarcas, reas metropolitanas y Mancomunidades de Municipios. Cabe notar que con
la reforma del precepto por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y sostenibilidad
del Rgimen local, han desparecido del listado las Entidades de mbito territorial inferior al Municipio,
toda vez que pasan a ser, como las define el nuevo artculo 24.bis), una forma de organizacin desconcentrada del mismo para la administracin de ncleos de poblacin separado. No obstante, la Ley
permite el mantenimiento, dndose ciertos requisitos, de las existentes.
59
60
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Ahora bien, lo que ya no est tan claro es cuales son exactamente las fundaciones que
integran esta categora jurdica. Es evidente que el precepto se refiere, aqu no deben
suscitarse dudas, a las fundaciones definidas en el artculo 44 de la Ley 50/2002, de
Fundaciones y preceptos autonmicos de contenido equivalente12. Esto es, las que
se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems entidades del sector
pblico estatal o las que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en mas del 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos
por las referidas entidades. Unas fundaciones que se caracterizan, por tanto, por
dos notas: la naturaleza pblica del fundador y el carcter igualmente pblico de las
aportaciones o del patrimonio fundacional13. Las entidades as definidas, sujetas a
un rgimen jurdico singular integrado por normas tanto de Derecho Pblico como
Privado, pertenecen adems al sector pblico en aplicacin de los artculos 3.3 de la
Ley 47/2003, General presupuestaria14 y 2.3.1.f ) del TRCSP.
Ms discutible es, sin embargo, que puedan integrarse en el mbito de aplicacin
del artculo 2.1.h) de la LTBG un conjunto de fundaciones de iniciativa pblica que,
sin embargo, no encajan en ese concepto de fundacin del sector pblico que, a
partir de la Ley 50/2002, se ha impuesto en nuestro Derecho. Un somero anlisis
de la realidad permite constatar la existencia de fundaciones pblicas que, como es
el caso de las sanitarias o las del Patrimonio nacional, estn sujetas a un rgimen
jurdico singular; de fundaciones, de otra parte, de iniciativa pblica, muy antiguas
y casi siempre vinculadas a la gestin de instalaciones culturales, que estn sujetas a
las normas generales de la Ley de Fundaciones las denominadas fundaciones privadas de la Administracin; y de fundaciones finalmente puramente privadas creadas
por la Administracin al amparo ya de las Leyes de Fundaciones de 1994 y 2002, y,
ms frecuentemente, de las disposiciones autonmicas en la materia, sobre todo, en
aquellas Comunidades Autnomas en las que sus normas reguladoras, no obstante
reconocer a la Administracin Pblica capacidad para fundar, no establecen un rgimen jurdico especial para esta clase de fundaciones15.
62
Las dudas que aqu pueden suscitarse derivan de la propia discusin existente sobre el carcter pblico de algunas fundaciones. Una cuestin sobre la que las normas
no se pronuncian y que enfrenta a la doctrina especializada16. Slo pues el anlisis de
las caractersticas concretas y rgimen jurdico propio de cada una de ellas permitir
determinar su eventual pertenencia al sector pblico. Existen, de hecho, algunos
supuestos concretos en los que la cuestin parece resuelta en trminos favorables
a esa integracin, como es el caso de las fundaciones pblicas sanitarias17, o en los
que por el contrario, como ocurre con las fundaciones del Patrimonio nacional, la
balanza parece inclinarse del lado de su exclusin18. Confiemos en que la aplicacin
de la LTBG pueda depararnos la clarificacin necesaria en una materia en la que,
insistimos, el problema no est tanto en la regla acogida por esta disposicin, cuanto
en la confusin existente en la delimitacin de las fundaciones que se integran en el
sector pblico, lo que, en buena medida, ha de resolver el Derecho de Fundaciones.
6) Las asociaciones entre Administraciones y entidades pblicas.
El artculo 2.1.i) de la LTBG incorpora tambin a su mbito de aplicacin a las
asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstos
en este artculo, incluidos los rganos de cooperacin a los que se refiere el artculo
5 de la Ley 30/1992; esto es, las Comisiones bilaterales y Conferencias sectoriales
entre Estado y Comunidades Autnomas en la medida en que, por su peculiar naturaleza y por carecer de una estructura administrativa propia, le resulten aplicables
las disposiciones de este Ttulo. En estos casos, el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la presente Ley sern llevadas a cabo por la Administracin que ostente
la Secretara del rgano de cooperacin.
7) La aplicacin de la LTBG a otros Poderes del Estado.
La LTBG es igualmente aplicable, artculo 2.1.f ), a la Casa de su Majestad el
Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, as como el Banco de Espaa, el Consejo de Estado,
el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econmico y Social y las
instituciones autonmicas anlogas, en relacin con sus actividades sujetas al Derecho Administrativo.
16. Baste tener simplemente en cuenta que M.T. CARBALLEIRA postula la integracin de las llamadas funciones privadas de la Administracin en el sector pblico (Fundaciones y Administracin Pblica, Atelier, Barcelona, 2009, pgs. 113-4 y 119-21), solucin a la que, sin embargo, se oponen J.L.
PIAR MAAS y A. REAL PREZ (El Derecho de fundaciones y voluntad del fundador, Ed. Marcial
Pons, Madrid, 2000, Captulo X).
17. En tal sentido, Disposicin Adicional 2 de la Ley 12/2006, de Fundaciones de inters gallego.
18.M. MESA VILA, Fundaciones del sector pblico andaluz, Instituto andaluz de Administracin
Pblica, Sevilla, 2009, 2009, pg. 34.
63
19. Como puede comprobarse en el Acuerdo de 27 de marzo de 2006 adoptado por las Mesas del
Congreso de los Diputados y el Senado en reunin conjunta por el que aprueban el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, en los artculos 93 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas y 96 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional, o en la regulacin que ofrece del personal
del Consejo General del Poder Judicial la Ley 6/1985 (en particular, en el Captulo III del Ttulo V).
20. As el artculo 3.2 del TRCSP incluye en su mbito de aplicacin a la mayora de las instancias
establecidas en el artculo 2.1.f ) de la LTBG.
21. Sentencia, entre otras, de 27 de noviembre de 2009 (RJ 2010/1262).
22.Vanse, por ejemplo, los artculos 102 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional y 43.1 del
Acuerdo de 5 de julio de 1990, del pleno del Tribunal Constitucional por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin y personal del Tribunal, o el 4 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.
23. E. GUICHOT El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el margen de actuacin de las Comunidades Autnomas, Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm.
84, 2012, pg. 104-5.
64
65
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evidente condicin de institucin autonmica anloga, instituciones que el artculo 2.1.f ) engloba tambin en su mbito. Estos consejos, si no fuera por su mencin
especfica en este apartado del precepto, hubieran quedado plenamente vinculados a
la LTBG en aplicacin igualmente de la letra a).
Sorprende tambin la insercin en el artculo 2.1.f ) del Banco de Espaa que en
su condicin, como lo define el artculo 1 de su Ley reguladora29, de entidad de Derecho pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada
en el cumplimiento de sus fines, forma parte de las entidades de Derecho Pblico a
las que se refiere la letras c) del propio artculo 2.1, de tal forma que, si no figurara en
la letra f ), hubiera quedado ntegramente sujeto a sus mandatos. Su mencin expresa
en esta letra implica, sin embargo, que la norma solo le ser aplicable cuando opere
bajo un rgimen de Derecho Administrativo, lo que, como establece la norma que
lo regula, slo ocurre cuando acta en el ejercicio de las potestades administrativas,
dado que con carcter general desarrolla sus funciones de acuerdo con el Derecho
privado30. Tampoco debe pasar desapercibido el hecho de que la presencia del Banco
de Espaa en la lista de sujetos del artculo 2.1.f ) supone, lo que resulta inexplicable,
la negacin de su condicin de Administracin Pblica en aplicacin del apartado
segundo del propio precepto que, a los efectos del Ttulo I de la norma, considera
Administraciones Pblicas los organismos y entidades incluidos en las letras a) a d)
del apartado anterior.
3. La obligacin de suministrar informacin a los sujetos incluidos en el mbito de
aplicacin de la Ley
El artculo 4 completa la regulacin legal del mbito de aplicacin de la LTBG
con la previsin de los sujetos obligados a suministrar informacin, previo requerimiento de la Administracin, organismo o entidad de las previstas en el artculo
2.1 a la que se encuentren vinculadas. Son las personas fsicas y jurdicas que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas. La obligacin, como
determina el artculo 4.1 in fine, se extiende a los adjudicatarios de contratos del
sector pblico en los trminos previstos en el respectivo contrato. Esta remisin a lo
dispuesto en cada contrato fue fundadamente cuestionada por el Consejo de Estado
en su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley, en la medida en
que deja a la voluntad de las partes la regulacin concreta de esta obligacin, pudiendo llegar a quedar desplazada las previsiones contenidas en el anteproyecto. Su
29. Ley 13/1994, de Autonoma del Banco de Espaa, objeto de modificaciones posteriores.
30. Artculos 1 y 2.1.
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Rompiendo con esta tradicin, la LTBG hace de la informacin pblica el objeto del
derecho de acceso, concepto que define en el artculo 13.
Se entiende por informacin pblica los contenidos o documentos, cualquiera
que sea su formato o soporte que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos
en el mbito de aplicacin de este Ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridos
en el ejercicio de sus funciones. Se trata de una definicin que carece de precedentes
claros en normas anteriores y que apenas suscit debate ni en fase de elaboracin del
Proyecto de Ley, ni posteriormente con ocasin de la tramitacin parlamentaria. Su
origen parece situarse en las Proposiciones de Ley que anteceden al Proyecto finalmente aprobado34, aunque en sus definiciones est ausente, sin embargo, esa vinculacin de la informacin con los contenidos o documentos, nota bsica del concepto
ofrecido por el precepto vigente.
Dado que el precepto considera informacin pblica los contenidos o documentos resulta obligado el examen de ambas nociones.
La Ley no ofrece un concepto de documento, lo que sin duda hubiera resultado
oportuno como manifest la Asociacin de Archiveros Espaoles en la Funcin Pblica en sus Propuestas al Anteproyecto de Ley. Si lo haca, a los concretos efectos del
derecho de acceso, el artculo 37 LRJPAC en su redaccin originaria, refirindolo a
los que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos,
cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de
soporte material en que figuren. Una definicin que coincida sustancialmente con
las establecidas en otros preceptos de la propia LRJ-PAC, en la LPHE y en algunas
normas reglamentarias cuya vigencia no se ha visto afectada, en principio, por el
nuevo rgimen legal. As el artculo 49.1 de la LPHE considera documento toda expresin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora
o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes
informticos, en tanto que el artculo 45.5 de la LRJ-PAC alude a los documentos
emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos, nocin que, en trminos ms o menos coincidentes, figura en numerosas
disposiciones reglamentarias. Entre otras, en el RDA que diferencia en su artculo 2.2
entre documento de archivo y documento electrnico. El primero se define en la
letra b) como ejemplar en cualquier tipo de soporte, testimonio de las actividades y
34. Se trata de la Proposicin de Ley relativa a la Transparencia, acceso a la informacin pblica y
buen gobierno presentada por el Grupo Parlamentario Popular del Congreso en el verano de 2011
(BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Nm 326-1, 11 de julio de 2011), y de la Proposicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica del Grupo Parlamentario Socialista
de finales de ese mismo ao (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Nm 10-1, 27 de
diciembre de 2011).
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funciones de las personas fsicas y jurdicas, pblicas o privadas. La letra c), por su
parte, entiende por documento electrnico la informacin de cualquier naturaleza
en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico, segn un formato determinado y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado. El concepto de
documento como cualquier soporte fsico, incluidos los de carcter informtico, que
contiene una informacin aparece tambin en todas las Leyes autonmicas de archivos35. Esta es, adems, la definicin que incorporan otras ramas del ordenamiento
jurdico36 y que comparten otros Derechos37.
En definitiva, el documento es el objeto de cualquiera naturaleza que exterioriza
un pensamiento humano a travs de la escritura o de cualquier otro signo. No existen razones para pensar que no sea ste el concepto que recoge el artculo 13 LTBG,
como lo corrobora adems la adicin al precepto por el Congreso de los Diputados
del inciso cualquiera que sea su formato o soporte que no figuraba en el Proyecto
de Ley38.
Las dificultades surgen realmente en la concrecin de esos contenidos que
acompaan a los documentos en la definicin de la informacin que ofrece el artculo 13 LTBG. Si atendemos a sus trminos literales: se entiende por informacin
los contenidos o documentos, pudiera pensarse, en principio, que con la mencin
legal a los contenidos se estn queriendo incluir en la informacin pblica otros
objetos distintos del documento que aportan un conocimiento, que dan noticia de
algo. Esta interpretacin literal del artculo 13 encuentra, sin embargo, dos escollos
importantes. De entrada, el significado mismo del trmino contenidos, que en una
de las acepciones que nos ofrece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, es
lo que se contiene dentro de una cosa. Contener, por su parte, es, de acuerdo con el
propio Diccionario, llevar o encerrar dentro de s una cosa a otra. Los contenidos,
si aplicamos estas nociones al mbito de nuestro inters, vendran a coincidir, por
35. Entre otras, en el 2.a) de la Ley 7/2011, del Patrimonio documental y archivos de An-
daluca.
36. As el artculo 26 del Cdigo Penal considera documento todo soporte material que exprese o incorpore datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurdica.
37. Como puede comprobarse en la obra de S. FERNNDEZ RAMOS, El derecho de acceso a los
documentos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, pgs. 35 a 37, 81 a 93, y 176 a 180.
38. La prctica totalidad de las enmiendas planteadas en el Congreso de los Diputados al artculo 10
del Proyecto de Ley, despus convertido en 13, incidan, en efecto, en la necesidad de que la norma legal
dejase constancia de la indiferencia del tipo de soporte y formato de los documentos. As las enmiendas
nmeros 145 de Esquerra Republicana de Catalunya, 229 de IU,ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural,
332 de Unin Progreso y Democracia, y 403 del Grupo Parlamentario cataln (Convergncia i Uni)
(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio
de 2013).
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20 de Compromis-Equo, 84 y 190 del Grupo Parlamentario mixto a instancias, respectivamente, de Amaiur y del Bloque Nacionalista Galego, 155 de Esquerra Republicana de Catalunya y 239 de IU, ICV-EUiA, CHA y 338 del Grupo Parlamentario de Unin Progreso y
Democracia ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A,
Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
En el mismo sentido insistan en el Senado las enmiendas nmeros 34 de Izquierda Unida, 68 de Eusko
Arkaltasuna, y 104 del Grupo Parlamentario Entesa pel progres de Catalunya ((Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Senado, X Legislatura, nm. 248, 11 de octubre).
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los Tribunales, nos ofrezcan una doctrina clara sobre el alcance de este motivo de
inadmisin de las peticiones de acceso. Es evidente que una interpretacin extensiva
de esa accin de reelaboracin puede suponer en la prctica una limitacin muy importante del derecho de acceso. La interpretacin restrictiva del concepto conducira,
por el contrario, a un derecho ms pleno y, en ltima instancia, a dosis ms altas de
transparencia de los poderes pblicos en su actuacin.
Junto a sta, existen otras dos causas importantes de inadmisin de las solicitudes de acceso: las establecidas en las letras a) y b) del propio artculo 18.1, relativas,
respectivamente, a informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin
general y a informacin que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida
en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o
entre rganos o entidades administrativas.
La primera de ellas alude a informacin que no es accesible en el momento en el
que se solicita pero que podr serlo en un momento posterior. Ms inters presenta
la segunda con la que se excluye del derecho de acceso a una parte importante de la
informacin en poder de la Administraciones Pblicas y dems sujetos afectados por
la LTBG, de ah que algunos Grupos parlamentarios propusieran en sus enmiendas
al Proyecto de Ley la desaparicin de esta causa de inadmisin41 o, al menos, una modificacin del entonces artculo 15.1.b) al objeto de excluir de su mbito, al menos, la
informacin contenida en los informes internos42, en la misma lnea, por cierto, que
ya haban propuesto, segn confiesa el Ministerio de la Presidencia en su informe de
3 de agosto de 2012, muchos de los participantes en el trmite de consulta pblica
del que fue objeto el Anteproyecto de Ley.
La previsin fue aprobada, sin embargo, en los mismos trminos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, de tal forma que se podrn motivadamente inadmitir a
trmite las solicitudes que recaigan sobre informacin que tenga carcter auxiliar o
de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre rganos o entidades administrativas. Aunque es
claro que cualquier persona familiarizada con el funcionamiento de la Administracin
41. Es lo que proponan las enmiendas presentadas en el Congreso por el Grupo Parlamentario Mixto
nmeros 20, a propuesta de Comproms-Equo, 84 a instancias de Amaiur, 155 a solicitud de Esquerra
Republicana de Catalunya, y 190 a peticin del Bloque Nacionalista Galego. Tambin pedan la supresin ntegra de la letra b) del artculo 15.1 la enmienda nmero 238 del Grupo Parlamentario de IU,
ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural. Por su parte, Unin, Progreso y Democracia propugnaba en su
enmienda 338 la desaparicin del artculo 15 del Proyecto de Ley en su totalidad (Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
42. Es lo que propona concretamente la enmienda nmero 471 del Grupo Parlamentario Socialista
del Congreso (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3,
2 de julio de 2013).
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de los bienes histricos entre los lmites al acceso determinados en el artculo 14, como
de hecho aparece en algunas disposiciones autonmicas45 y fue propuesto por algn
Grupo Parlamentario durante la tramitacin de esta Ley46. Habr que estar atentos a
la entrada en vigor de la Ley y a su aplicacin, para valorar como se resuelve el engarce
entre la LTBG y la LPHE.
45.Vanse, entre otros, los artculos 37.2 de la Ley 4/1993, de Archivos y Patrimonio documental de
Madrid, 37.a) de la Ley 19/2002, de Archivos pblicos de Castilla-La Mancha, 56.2 de la Ley 3/2005,
de Archivos de Valencia, 22.4 de la Ley 2/2007, de Archivos y Patrimonio documental de Extremadura
y 23.1 de la Ley 3/2002, de Archivos de Cantabria. No faltan, incluso, Leyes, como las de las Islas Baleares y Andaluca, que permiten que el acceso pueda ser denegado cuando el estado de conservacin
de los mismos as lo requiera (artculos 48.2 y 62.4 de las Leyes 15/2006, de Patrimonio documental
y 7/2011, de Documentos, Archivos y Patrimonio documental, respectivamente) o que, como hace
artculo 61 de la Ley 3/2005, de Archivos de la Comunidad valenciana, otorga al centro directivo competente la potestad para suspender, mediante resolucin motivada, el acceso a los documentos por
cuestiones graves de conservacin y seguridad de los mismos, hasta tanto desaparezcan las causas que
motivaron la suspensin.
46. Concretamente por Coalicin Canaria, en la enmienda nmero 100 ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
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Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. Documentos, Archivos...
1. Jornada 75 aos de los archivos Histricos Provinciales. CRUCES BLANCO, E. Los Archivos
Histricos Provinciales y los usuarios. Pasado, presente y futuro. Ministerio de Cultura. www.juntadeandalucia.es/cultura/web/servlet.
Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E
INFORMACIN ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DE ANDALUCA.
de actualidad, como refleja esta Jornada y otras recientes organizadas por asociaciones de archiveros2, tal vez con la esperanza de que sea una nueva tierra prometida3.
2. Asociacin de Archiveros de la Funcin Pblica. IV Jornada sob re Acceso a los documentos pblicos y oficiales. Desafos e implantacin de la Ley de Transparencia. Madrid, 3 de octubre de 2013;
Asociacin de Archiveros de Castilla-Len. TransparecyLab. 10-11 de octubre de 2013.
3....los archiveros nos hemos lanzado a la conquista de la transparencia, que se convierte en la nueva tierra prometida. HERNNDEZ SNCHEZ, M. Transparencias y opacidades. Archivamos n3/2013
p. 27.
4. DSPA. Diario de Sesiones del Parlamento de Andaluca. 8 de septiembre de 2011.
5.Vid. Congreso Internacional de Archivos. Kuala Lumpur, 2008. Archives, access and development.
COMMA 2008, vol. 1 y 2.
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Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E
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archivos ser una ley que defraude unas expectativas reales sobre el derecho a conocer
qu hacen da a da las Administraciones Pblicas tambin sera conveniente sobre
la actividad privada y sus responsables polticos y administrativos. El debate sobre
estos principios est en el gora, en las calles y plazas de este Pas.
6. En relacin con la tramitacin del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la informacin pblica y buen gobierno el 20 de marzo de 2013. http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/
GenericPopUp?next_page=/wc/verEmisionAudiovisual&idOrgano=301&idSesion=11&fecha=20/03/
2013&secuencia=537292&legislatura=10.
7. FERNNDEZ CUESTA, F. Al servicio de la transparencia. El papel de los archiveros y la gestin
documental en el acceso a la informacin pblica. Mtodos de Informacin (MEI). II poca. Vol. 3 n5
2012. p. 157.
81
No obstante soy consciente de que lo expuesto hasta el momento a nadie le importa, se desconoce y, lo que es an peor, no quiere ser conocido, los archiveros y
por ende los archivos an somos considerados los de los papeles viejos, menospreciando nuestro trabajo a priori, y son muchas las voces que ponen esta situacin de
manifiesto, esa manera de ignorar a los archivos y a sus profesionales9, reflexin que
traigo a colacin porque algo de este sentir evitar decir pensar se infiere en este
Anteproyecto de Ley.
Asimismo el anlisis del Anteproyecto de Ley se ha de abordar desde la perspectiva del trabajo en un archivo, en el contexto real para el ejercicio de la transparencia,
la realidad del da a da. Con frecuencia nos encontramos hechos fortuitos o provocados que dan con los documentos en las llamas, indudablemente para impedir la
transparencia, la rendicin de cuentas y para eliminar pruebas: archivos quemados
(juzgados, archivos municipales como el reciente caso de Los Palacios), archivos destruidos y comidos por cabras (recordemos la documentacin del ayuntamiento de
Benadalid (Mlaga) y del CEDER Serrana de Ronda10) o porque las estanteras de
un archivo de una oficina de urbanismo se caen (por ejemplo en el Ayuntamiento
de Marbella), con el riesgo para la transparencia y para quienes en el lugar trabajan.
8. Pueden ser consultados, en espaol, en www.ica.org.. HUSKAMP PETERSON, T. Access principles: developing a statement of best practice. Standards for records and archives. COMMA. 2011-2012
pp. 93-100.
9. Podemos apreciar la ausencia de control archivstico en los problemas a los que se han enfrentado los
archiveros con respecto a la valoracin. La documentacin, si nos fijamos en la totalidad del recurso, el flujo
de trabajo dentro del recurso o la prisa actual por desarrollar aplicaciones dentro de marcos informticos
giles, no tienen en cuenta la idea de recorkeeping a la hora de formarse. Por lo general, y a pesar de abordar
los problemas de diferentes formas, se ignora a los archiveros. UPWARD, F. La valoracin para la gestin
y para la investigacin histrica en la era digital. La perspectiva del continuo de los documentos. El
archivo del maana: el futuro de centros y usuarios. TABULA. N 16 (2013) p. 76.
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cultura de la accesibilidad, pero han de cumplir las restricciones establecidas por las normas y por las autoridades, por la tica y por los requisitos de quienes han donado archivos8.
10. La documentacin del ayuntamiento de Benadalid sobre subvenciones de la Junta sin justificar
se la haban comido las cabras. comunicado del CEDER de 29 de junio de 2012, para desentenderse
de la actuacin de su gerente, el acalde de Benadalid, a quien la fiscala le imputa delitos por malversacin, falsedad de documento pblico y fraude de subvenciones www.revistaelobservador.com. Noticia
comentada por: A. Snchez Blanco: Los ayuntamientos pueden ofrecer noticias como la aportada por el
Ayuntamiento malagueo de Benadalid, en el que los documentos que se le reclamaban sobre subvenciones
sin justificar haban desaparecido por efecto del atpico procedimiento de ser alimento de animales domsticos
objeto de detallada identificacin. SNCHEZ BLANCO, A. Patrimonio documental y documentos
pblicos. Revista sobre patrimonio cultural; regulacin, propiedad intelectual e industrial. RIIPAC. N1
(noviembre, 2012) pp. 75-76; y por E. Cruces: CRUCES BLANCO, E. Se rompi la palabra transparencia de tanto usarla. Archivamos. ACAL n. 87 (1/2013) p.8.
82
11. Con respecto a la disponibilidad (7.2.5.). AENOR. Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte: Generalidades. UNE 15.849-1: 2006.
12. Si resulta tan importante regular la conservacin de los documentos y expedientes administrativos
es debido a su valor probatorio y por contener informacin relevante que puede ser utilizada tanto por la
administracin y los tribunales como por los ciudadanos a la hora de realizar sus pretensiones o formar su
criterio para tomar decisiones de todo tipo. Que los documentos y expedientes no se destruyan o extraven es
el presupuesto de su puesta a disposicin de aquellos sujetos a los que el ordenamiento les reconozca el derecho
de acceso. RIVERO ORTEGA, R. El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrnicos.
Pamplona, 2007 p. 136.
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La transparencia se quiera o no, lo citen las leyes o no, est relacionada con la
posibilidad de utilizar documentos, pero para ello el documento ha de estar disponible, y un documento disponible es aquel que puede ser localizado, recuperado, presentado
e interpretado11, es decir un documento que est en un archivo, con un tratamiento
archivstico. El Anteproyecto de Ley que aqu se analiza hace mencin a la necesidad
de que los documentos estn localizados, de manera que si bien los archivos no se
citan, stos subyacen en la necesidad de que los documentos estn disponibles as
como la informacin que stos aportan. Indudablemente el derecho de acceso, y por
ende de transparencia, est mediatizado por la posibilidad de tener a disposicin los
documentos y por ello la necesidad de regular la conservacin de los expedientes12.
13.- La especial posicin del sector pblico y muy particular de sus Administraciones Pblicas, en calidad
de entes que instrumentan la relacin de los ciudadanos con los Poderes Pblicos, exige de stas un nivel de
ejemplaridad que tiene que mostrarse, tanto desde la perspectiva de ser las Administraciones unas estructuras
organizativas serviciales de los ciudadanos y costeadas por ellos y que, de modo simultneo, tienen que mantener un acusado nivel en sus acciones cuando ejercitan competencias que permiten requerir de los ciudadanos
comportamientos onerosos, gravosos o que requieren mantener una determinada disciplina en su actuar. Desde estas claves hay que entender la necesidad de incorporar rigor al documento administrativo. SNCHEZ
BLANCO, A. El documento administrativo y su valor. Gestin de Archivos y documentos en las Administraciones Pblicas. Consejera de Cultura y Medio Ambiente. Crdoba, 1994 p. 186.
83
Informacin y documentos en relacin con la transparencia, el acceso y el derecho a la informacin que no obstante, segn algunos autores, nuestro ordenamiento
jurdico no reconoce un genrico derecho a la informacin16, derecho citado en el Anteproyecto que aqu examinamos, aunque lo que la Constitucin Espaola establece
es el derecho al acceso a los archivos y registros, y, sin embargo, este Anteproyecto
ignora este derecho, o lo pervierte. La importancia de definir los objetos de una ley
sobre transparencia, es decir, la informacin pblica o los documentos, tambin
ha sido planteada para el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la informacin
y buen gobierno del Estado17
Otro concepto que se ha de tener en cuenta, dada la referencia al mismo en este
Anteproyecto, es el de informacin pblica, para poder interpretar, quizs, qu
podra significar transparencia pblica, objeto de dicho anteproyecto. La inconcrecin de algunos trminos, sobre todo en aquellos en los que se incorpora la palabra
informacin, obliga a recordar que en Espaa ya existe la obligacin de facilitar
informacin administrativa mediante la creacin y existencia de los Servicios de
informacin administrativa, segn lo establece el R.D. 208/1996, de 9 de febrero,
por el que se regulan los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano18. Para el anlisis del Anteproyecto de Ley aqu estudiado, como para otras mu14. 1.a) la difusin pblica de la informacin relativa a procedimientos de contratacin pblica y
contratos, incluida informacin sobre licitaciones e informacin pertinente u oportuna sobre la adjudicacin de los contratos ..
15. 3. . de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, cada Estado
adoptar las medidas necesarias en los mbitos civil y administrativo para preservar la integridad de libros y registros contables, estados financieros u otros documentos relacionados con los gastos e ingresos
pblicos y para prevenir la falsificacin de esos documentos.
16. RAMS RAMOS, L. Los documentos de archivo. Cmo se accede a ellos. Gijn, 2011 p. 58
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difusin pblica de la informacin14 y por otro aconseja preservar la integridad de libros y documentos para evitar la falsificacin, como garantas contra la corrupcin15.
Por lo tanto son explicitas las dos categoras (informacin y documentos) para luchar
contra la corrupcin (uno de los motivos aludidos y reiterados en la actualidad en
Espaa para aprobar leyes de transparencia).
17. BARRERO RODRIGUEZ, C. La Disposicin Adicional 1.3 del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la informacin y Buen Gobierno y sus negativos efectos en el mbito de la aplicacin
del derecho de acceso a la informacin. Revista Espaola de Derecho Administrativo. n158 (abril-junio,
2013) p. 4.
18. El R.D. 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano, mediante esta disposicin se seal la informacin administrativa
como el cauce adecuado para que los ciudadanos accedan al conocimiento de sus derechos y obligaciones. El
decreto distingue entre informacin general la referida a la identificacin, fines, competencia, estructura,
funcionamiento y localizacin de unidades administrativas, requisitos de los proyectos o solicitudes y trami-
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Y en este contexto de facilitar informacin sobre las actuaciones de las Administraciones Pblicas, y para el mbito de Andaluca, no debemos olvidar los archivos,
los archivos como unidades destinadas al servicio pblico de la informacin, y para
ello recordemos el art. 2d) de la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio
documental que entiende que el archivo es, tambin, esa unidad administrativa o
institucin que difunde los documentos.
Por lo tanto qu debe pretender una ley de transparencia?, indudablemente informar, facilitar informacin elaborada por los poderes pblicos pero tambin permitir el acceso a los documentos. Pongamos para ello un ejemplo sobre lo que es
demandado realmente para conseguir transparencia en la gestin pblica: los concejales del Grupo Socialista del Ayuntamiento de Mlaga solicitaron al consistorio
datos sobre un asunto en concreto, la Concejala de Medio Ambiente les proporcion
informacin sobre el tema, pero los concejales del PSOE reclamaban documentos,
no informacin, lo que provoc elevar el asunto a los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo20, todo ello sin perjuicio de lo ya establecido al respecto en el art. 77
de la Ley de Bases del Rgimen Local21. En este sentido, el de la peticin de documentos, han sido hechas propuestas por quienes han participado en apuntar sugerencias a la Ley aqu tratada: conocimiento de nminas y dietas, informacin detallada
de contratos, relacin de gastos y rendicin de cuentas..22
Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E
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chas ocasiones, adopto como principio la aseveracin: Empleamos con tanta libertad
la palabra informacin que propendemos a dar por sentado su significado19, de manera
que un determinado mensaje pierde su significado.
21. El art. 77 LBRL reconoce a los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde
o Presidente o de la Comisin de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los
servicios de la Corporacin y resulten precisos para el desarrollo de su funcin-. Y dado que los antecedentes
y datos son expresiones que pueden reconducirse a la nocin ms amplia de informacin, el derecho que
tratamos es sin duda un derecho a la informacin, en el sentido de que su finalidad ltima es obtener informacin. Ahora bien, esta finalidad puede alcanzarse de formas muy diversas. FERNNDEZ RAMOS, S.
Los concejales y el acceso a la informacin. El derecho de los concejales de acceso a la documentacin local.
Granada, 2003 p. 9.
22. Informe sobre las propuestas ciudadanas recibidas en la web. http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/anteproyecto/texto.html.
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23. La Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin, en su art. 12, atiende a las exigencias
con respecto al Sector privado, impidiendo la destruccin de documentos: Cada estado establecer las
medidas oportunas para prevenir la corrupcin entre ellas evitar f ) la destruccin deliberada de documentos de contabilidad antes del plazo previsto por la Ley.
24. CRUCES BLANCO, E. Se rompi pp. 5-9.
25. La informacin del poder es de todos y debe ser pblica. El Pais. Andalucadomingo. 17 de
febrero de 2013. Emilio Guichot.
26. RAMS RAMOS, L. El derecho de . pp. 199-207.
27. GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S. Manual bsico de derecho administrativo.
Madrid, 2005 p. 236, 239.
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de los ciudadanos sobre las actuaciones de la Administracin28. Pero debido a la banalizacin del principio de transparencia ste ha derivado en la idea de publicidad
administrativa29 o provoca indeterminaciones y contradicciones que afloran en discursos e, incluso, en anteproyectos de Ley, como la aqu tratada.
30. Libro Verde. Iniciativa Europea a favor de la transparencia. Bruselas, 3 de mayo de 2006. Este
trabajo parte de otras medidas ya adoptadas, como es la legislacin relativa al acceso a los documentos
(reglamento CE n 1049/2001) que establece el marco para el acceso a los documentos no publicados
de las instituciones y organismos de la UE.
31. GUICHOT REINA, E. La transparencia en Espaa: estado de la cuestin. El derecho a saber y
el deber de la privacidad: el acceso a los documentos. Tabula n15. (2012) pp. 259-288.
32. Transparencia Internacional Espaa: http://www.transparencia.org.es.
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Este concepto de la rendicin de cuentas mediante la exhibicin de los documentos que avalan y/o justifican las decisiones suele estar vinculado con el acceso a los
documentos, ya expona esta relacin el estudio clsico y bsico sobre el acceso, el
informe RAMP de M. Duchein: El derecho de acceso a los archivos oficiales se podra
finalmente derivar del derecho de los ciudadanos a controlar los actos de los funcionarios, tal como lo enuncia la Declaracin de los Derechos del Hombre y del ciudadano
de 1789, artculo 15: los agentes pblicos deben rendir cuenta de su administracin34.
El vnculo inexorable entre acceso a los documentos y a los archivos y la rendicin
de cuentas tambin ha quedado expresado en los Principios de Acceso del Consejo
Internacional de Archivos. Principio 1. El acceso a los archivos de las Administraciones
Pblicas es fundamental para que exista una sociedad informada. La democracia, la obligacin de rendir cuentas, la buena administracin y el compromiso con la ciudadana
requieren una garanta legal para que los individuos puedan tener acceso a los archivos de
organismos pblicos de los gobiernos nacionales, territorios autnomos, gobiernos locales,
instituciones intergubernamentales y cualquier organizacin o persona fsica o jurdica
que desempee funciones pblicas y que gestionen fondos pblicos. Y prosiguiendo con
este compromiso y con la realidad de que los archivos y los archiveros son la piedra
angular para la transparencia y la rendicin de cuentas la prxima Conferencia Anual
del Consejo Internacional de Archivos el prximo mes de noviembre versar sobre
estos aspectos35.
Ejemplos sobre la correspondencia biunvoca entre la rendicin de cuentas y el
acceso a los documentos hay sobremanera pueden ser analizados en el Portal de
Rendicin de Cuentas36, pero podemos recordar un caso relativamente reciente, el
33. Historias de mundos transparentes. El Pas. 15 de septiembre de 2013.
34. DUCHEIN, M. Los obstculos que se oponen al acceso, a la utilizacin y a la transferencia de la
informacin conservada en los archivos. Un estudio RAMP. UNESCO. Pars, 1983 p.11.
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35. Annual conference 2013. Accountability, transparency and access to information - It seemed
like a really good time to focus on the role of archivists and records managers as well as policy makers and
researchers in ensuring these values can be met at the same time as pretecting the rights of individuals when
appropriate. CROCKETT, M. Annual conference 2013. Accountability, transparency and access to
information. ICA. Flash. n26. (julio, 2013) p. 16.
36. Portal de rendicin de cuentas. http://www.rendiciondecuentas.es/es/index.html. El Portal Rendicin de Cuentas se configura como un instrumento bsico que contribuye a la transparencia de las
cuentas de la Administracin local, que se muestran tal y como han sido aprobadas por sus respectivos
Plenos, hacindolas ms accesibles a los ciudadanos.
88
En esta relacin inmediata entre los archivos y la transparencia, mediante la rendicin de cuentas, ha de ser introducido otro elemento del trabajo en los archivos,
una prctica bsica para la adecuada existencia de archivos y para que los documentos
siempre estn correctamente custodiados y localizados: la gestin documental38.
La transparencia es fruto de unas buenas prcticas administrativas pero tambin
es el rotor del buen gobierno o de la buena administracin, as queda de manifiesto
en el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso
del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin (29
de noviembre de 2011), pero adems para alcanzar esa buena administracin este
Informe introduce un elemento bsico para todo ello y que los archiveros siempre
tenemos en cuenta: la definicin de los procedimientos administrativos internos39.
Por qu aludo a ello en relacin con la transparencia y los documentos?, evidentemente por aquellas prcticas relacionadas con la gestin de documentos y con la gestin documental, como elementos consustanciales y bsicos para la transparencia y el
buen gobierno y con la correcta organizacin de los archivos (tambin los de oficina),
y para la localizacin inmediata de los documentos, todo ello, insisto, est vinculado
con el acceso y el buen gobierno; aspectos que han quedado establecidos, adems,
37. John Ackerman e Irma E. Sandoval. Leyes de acceso a la informacin en el mundo. Mxico, 2005)
apud. ALBERCH, R. Archivos y derechos humanos. Gijn, 2008 p. 28.
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38. Records and recorkeeping are fundamental to transparent, accountable government, lo que se ha de llevar a cabo mediante alianzas estratgicas entre los archivos y las autoridades que han de rendir cuentas
(accountability authorities). PEARSON, D. Archives, auditors and accountability strategic alliances.
COMMA. 2008 p. 37.
39. considerando n3 bis: La transparencia tambin debe reforzar los principios de una buena administracin en las instituciones ..Los procedimientos administrativos internos deben definirse en consecuencia y
han de ponerse a disposicin recursos financieros y humanos adecuados para poner en prctica el principio de
apertura. ..La apertura conlleva tambin una mayor transparencia en la aplicacin de los procedimientos
administrativos y legislativos.
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para el caso de Andaluca en la Ley 7/201140, Ley, por otro lado, como se pondr de
manifiesto, inexistente para el Anteproyecto de la Ley analizado.
41. El nuevo concepto de gobierno abierto est relacionado con la transparencia, Se trata de una
nueva forma de entender la gestin pblica que persigue en ltima instancia el fortalecimiento democrtico,
alejndonos de un sistema de relacin con los ciudadanos de muy baja intensidad, propio de un modelo
burocrtico totalmente agotado, Cuando se habla de transparencia, de trabajar en abierto, hay que pensar
en una va de doble sentido: no est aludiendo solo al hecho de abrir las administraciones para que se vean
desde fuera, sino de abrir desde dentro para entre lo que est fuera, slo entonces se puede hablar del open
government. CERD DAZ, J. Gestin documental y gobierno abierto. El archivo en la repblica de
los datos. El archivo del maana: el futuro de centros y usuarios. TABULA. N 16 (2013) pp. 123-124.
90
La restriccin que el Anteproyecto de Ley hace de la transparencia slo al concepto de informacin puede ser fruto de diversos planteamientos: la voluntad de que
no sea una ley de acceso, un rechazo cierto a una total transparencia rendicin de
cuentas, buena administracin o tal vez porque se piensa que hablar de informacin
es tratar de algo ms que de los documentos44, entendiendo los documentos como
objetos caducos y poco modernos y que una administracin puede llegar a ser mucho ms transparente creando portales informativos y rellenando la web de datos.
La diferencia entre informacin y documentacin, y su repercusin en el entendimiento y configuracin de una slida transparencia no es una cuestin que
justifiquemos los archiveros porque trabajamos con documentos o estimen los
especialistas en Derecho, se ha de recordar aqu que la Norma UNE-ISO 15.8491: 2006, Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte: Generalidades.
que se entiende es de aplicacin en toda estructura administrativa deja claro en su
ttulo que se trata de dos elementos distintos pero complementarios, pero adems,
la Norma fue concebida, entre otros factores, para que los documentos permitan
a las organizaciones proporcionar evidencias45. No obstante la regulacin sobre la
transparencia y el acceso a la informacin deber, en palabras del E. Gichot, referir
42. Diccionario de la Real Academia Espaola.
43. Sobre las diferencias entre informacin y documentacin an sigue teniendo vigencia la obra de
DESANTES GUANTER, J.M. Teora y Rgimen jurdico de la documentacin. Madrid, 1987.
44. FERNNDEZ CUESTA, F. Al servicio de la transparencia. p. 155.
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de los documentos que las acreditan. Informar es enterar, dar noticia de algo.;
documentar es probar, justificar la verdad de algo con documentos; documentar es
instruir o informar a alguien acerca de las noticias y pruebas que ataen a un asunto42, por lo tanto en estas definiciones clsicas encontramos dos aspectos de la informacin, y al parecer, el Anteproyecto de la Ley de transparencia de Andaluca ha
adoptado por la primera acepcin43.
45. Los documentos permiten a las organizaciones: - a) realizar sus actividades de una manera ordenada, eficaz y responsable; - b) prestar servicios de un modo coherente; - c) respaldar y documentar la
creacin de polticas de decisiones a un nivel directivo; - d) proporcionar coherencia, continuidad y
productividad a la gestin y a la administracin; - e) facilitar la ejecucin eficaz de actividades en el seno
de la organizacin; - f ) garantizar la continuidad en el caso de catstrofe; -g) cumplir con los requisitos
legislativos y reglamentarios, incluidas las actividades archivsticas, de autora y de supervisin;
-h) proporcionar proteccin y apoyo en los litigios, incluyendo la gestin de riesgos en relacin con
la existencia o ausencia de las actividades realizadas por la organizacin; -i) proteger los intereses de la
organizacin y los derechos de los empleados, los clientes y las partes interesadas, presentes y futuras; -j)
apoyar y documentar las actividades de investigacin y desarrollo presentes y futuras, las realizaciones
y los resultados, as como la investigacin histrica; -k) proporcionar evidencia acerca de actividades
personales, culturales y de las organizaciones; -l) establecer una identidad personal, cultural y de la
organizacin; -m) mantener la memoria corporativa personal o colectiva.
91
Asimismo llama la atencin que el Anteproyecto de Ley aqu analizado no enarbole la palabra acceso, teniendo en cuenta que ste es reconocido como un derecho
y que el concepto de transparencia va unido al concepto de acceso a la informacin:
La informacin que tiene el poder debe ser pblica porque es de todos. Los ciudadanos
tienen derecho a conocer en qu se gastan los fondos pblicos47.
Los documentos se convierten en el vrtice de este arduo debate sobre a qu se
puede acceder si a informacin (elaborada) o a documentos (directamente a la informacin en ellos contenida) y por lo tanto, tal vez a dos tipos de concepto de transparencia y por ende a dos tipos de leyes sobre transparencia. Lo que ha de perseguir
la transparencia en las Administraciones Pblicas es la evidencia de sus acciones
mediante el valor probatorio del documento, al menos as se recoge en el Convenio
de Tromso (Consejo de Europa de 18 de junio de 2009)48 y son muchas las voces
que apelan a que lo que realmente debera ser considerado como transparencia en las
Administraciones es al derecho de acceso a los expedientes administrativos49. Indudablemente para ello el documento ha de tener unos requisitos expresados tanto por
46. Conforme al Derecho europeo y comparado, una nueva regulacin de la transparencia y el acceso a
la informacin debe referir el objeto del derecho bien a la informacin, poniendo lmites de concrecin, o
bien a los documentos, entendidos en el sentido ms amplio, incluyente de la informacin obrante en bases
de datos que pueda obtenerse con tratamientos sencillos, debiendo articularse la configuracin de las bases de
datos de forma que puedan dar respuesta a las peticiones de informacin ms reiteradas o destacadas, incluir
cualquier informacin o documentacin, final o preparatoria, sin perjuicio de la posible aplicacin de lmites
para preservar la efectividad del proceso de toma de decisiones, y referir el derecho a cualquier informacin o
documentacin en poder de los sujetos obligados, haya sido o no generada por stos. GUICHOT REINA, E.
La transparencia en Espaa: estado de la cuestin. .. p. 267.
47. La informacin del poder es de todos y debe ser pblica. El Pais. Andalucadomingo. 17 de febrero de 2013. Emilio Guichot.
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el objeto del derecho bien a la informacin, poniendo lmites de concrecin, o bien a los
documentos, entendidos en el sentido ms amplio46.
48. lo que se requiere es el valor probatorio de un documento, es decir que es evidencia de sus acciones,
a efectos de responsabilidad y memoria, este valor probatorio se fundamenta en una serie de requisitos
como seala la Norma ISO 15.489: autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad. FERNNDEZ
CUESTA, F. Al servicio de la transparencia. . pp. 155-156.
49. C. Debasch considera que el concepto de transparencia administrativa, que busca convertir a la
Administracin en una casa de cristal se compone de varios factores y se proyecta a travs de tres mecanismos.
Uno de estos mecanismos o instrumentos es: 1) el derecho de acceso a los expedientes administrativos. stos,
segn el autor, no son propiedad de la Administracin sino de los ciudadanos, por lo que deben estar a disposicin de los mismos; el consumidor, el usuario, tienen el derecho a acceder a los expedientes administrativos,
que son pblicos apud. RAMS RAMOS, L. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos.
Madrid, 2008 pp. 200-201.
92
Por otro lado el concepto de documento, necesario para ser reflejo de la actuacin
de un organismo, queda definido en el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo,
del Consejo y de la Comisin -ya citado- donde se considera que estos documentos
son el resultado de asuntos relativos a las polticas, acciones y decisiones que entran en
el mbito de la responsabilidad de una institucin, un rgano o un organismo51, y
considero que ste sera el marco de referencia para conocer la actividad de cualquier
administracin europea.
As pues si los documentos con todas sus garantas y en todo tipo de soportes
son piezas bsicas para conocer la accin de los organismos pblicos nos encontramos ante la necesidad de que los documentos deban estar en archivos, del tipo que
sea, y debidamente tratados, como igualmente propugna el Informe anteriormente
citado52, por circunscribir este anlisis slo al mbito europeo. Los archivos no son
algo anecdtico en las organizaciones, son piezas bsicas avaladas por un funcionamiento que va ms all de directrices tcnicas archivsticas y de leyes sobre archivos,
los archivos hoy estn sustentados por un amplio conjunto de normas ISO53.
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52. Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del pblico a
los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin. 29 de noviembre de 2011. considerando 12 quinquies: La institucin, el rgano o el organismo responsable Deben ponerse de acuerdo,
de conformidad con el artculo 295 del TFUE, sobre unas directrices comunes en cuanto a la forma en que
cada unidad organizativa debe registrar los documentos internos, clasificarlos en caso de posible perjuicio a
los intereses de la Unin y archivarlos para necesidades temporales o histricas, de acuerdo con los principios
establecidos en el presente Reglamento.
53. As pues, podemos establecer una relacin inicial de normas ISO aplicadas a los archivos y a los documentos de archivo. Al observar esta lista, la primera impresin que debemos sacar es que la aplicacin de
normas ISO en los archivos no es ya ni anecdtica ni coyuntural y que la aparicin de normas de aplicacin
directa e integral sita a los archivos y a los servicios que los organizan y gestionan en la modernidad y con una
93
Por ello se exige una poltica activa de las Administraciones Pblicas en esta materia de la transparencia, las autoridades han de adoptar medidas para poner a disposicin del ciudadano los documentos pblicos55, no slo la informacin pblica (an
cuando ste concepto fuera claro y transparente).
III.- Anlisis del Anteproyecto de Ley de Transparencia Pblica de Andaluca56.
Con respecto al ttulo de esta futura Ley, y tras lo expuesto, cabe preguntarnos
qu significa transparencia pblica. Probablemente el ttulo debera reflejar sin tapujos lo que quiz esta ley pretendiera: transparencia en las administraciones pblicas,
en este caso de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Andaluca, o tal
vez la transparencia de las actuaciones pblicas. Y ciertamente debe ser as puesto que
la exposicin de motivos57 manifiesta que se buscarn mecanismos que posibiliten el
conocimiento por la ciudadana de la actuacin de los poderes pblicos, de los motivos,
slida expectativa de futuro dentro de las organizaciones. NEZ FERNNDEZ, E. Archivos y normas
ISO. Gijn, 2007 p. 29.
54. Informe GRECO (Group of States against corruption) contra la corrupcin. Consejo de Europa.
21 de junio de 2013. (Publicado el 11 de julio de 2013). Report on Spain. Transparency of parties
founding. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp.
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La transparencia es hoy ms que nunca exigida por los ciudadanos tanto para las
Administraciones Pblicas como para los partidos polticos, sindicatos y empresas
debido a la avalancha de temas relacionados con la corrupcin, y en este sentido
el Informe GRECO de julio de 2013 relativo a Espaa, y a la transparencia en la
financiacin de los partidos polticos, a lo que apela es a la necesidad de documentar,
con una referencia concreta y en, este caso, a las donaciones recibidas por los partidos polticos, a la publicacin de la informacin financiera (listas de donantes, de
operaciones bancarias, balances, anotaciones bancarias.), en definitiva, a mostrar
documentos54.
55. La ordenacin contenida en el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos
pblicos, adoptado por el Comit de Ministros del 27 de noviembre de 2008, inspirada en la Recomendacin (2002) sobre acceso a los documentos pblicos, de 21 de febrero de 2002, en la cual ya se
sugiere la implantacin de un sistema de transparencia de la informacin pblica. - una poltica activa,
de manera que las autoridades pblicas tomarn medidas necesarias para poner a disposicin de todos
los documentos pblicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administracin,
- el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos pblicos, consagra en su art. 2 el derecho de acceso a los documentos pblicos en posesin de las autoridades pblicas. FERNNDEZ RAMOS,
S. Comentario de urgencia al anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la informacin pblica u
buen gobierno. Wolters Kluwer. Revistas. Portal de revistas. 22/07/2012. p. 8.
56. Sobre el procedimiento de tramitacin de la Ley: http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/
anteproyecto/texto.html.
57. Por cierto en una ley de transparencia, que se supone que pretende, entre otras cosas, conseguir
una transmisin fcil de la informacin, es necesario que la palabra Democracia aparezca en caracteres
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del resultado del mismo, estos mecanismos son los actos administrativos y las
actuaciones administrativas, y por lo tato los documentos resultantes de los mismos?,
a pesar de ello entiendo una respuesta negativa dado el apreciable temor que subyace
en el texto por mencionar la palabra documento y eludir los vocablos archivo y
registro.
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por ser funcionarios, incluso el Cdigo Penal; se desprende segn algunos artculos
de este Anteproyecto que tambin se incluira en este concepto a los trabajadores de
empresas y otros entes instrumentales de las Administraciones Pblicas.
Ahora bien, tal vez para alejarse del principio de publicidad que rige en las Administraciones Pblicas la exposicin de motivos define la publicidad activa como
la difusin por iniciativa propia de la informacin que obra en poder de los poderes
pblicos, y continua explicando parece ser qu significa informacin que obra en
poder de los poderes pblicos lo cual se define como: la informacin que sea relevante
para garantizar la transparencia de la actividad de los poderes pblicos. Esta definicin
que pudiera ser analizada bajo diversas perspectivas causa alarma pues quin determina que la informacin sea relevante?, los poderes pblicos?, el ciudadano?. Si la
calificacin de informacin relevante la determina quien ha de ser observado los
poderes pblicos, la Administracin, quien facilita la informacin para ser transparentes cmo se puede ser juez y parte?; no sera ms eficaz y henchido de transparencia que el ciudadano o las otras Administraciones Pblicas consultaran/accedieran a aquellos documentos que consideraran necesarios para analizar la actividad de
los poderes pblicos?. Se entiende que para ilustrar este prrafo se exponen algunos
ejemplos dice el texto aspectos muy variados tales como la contratacin y gestin
de subvenciones, entre otros aspectos; pero se da la circunstancia de que los procedimientos administrativos sobre contratacin y gestin de subvenciones existen o
deberan existir, pues hay ejemplos sobre la adjudicacin sin procedimiento alguno
de concesin de subvenciones59 y por lo tanto un requisito es la publicidad y la consulta del expediente a quien sea interesado en el mismo; por lo tanto una Ley como
la aqu analizada no podra dirimir lo que se considera informacin relevante; en
59. CRUCES BLANCO, E. Pasello de documentos, ERE que ERE. Archivamos. ACAL n. 86
(4/2012) pp. 5-9.
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pblica, sino como todos sabemos lo que seala es el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, es decir a los documentos.
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Pero las contradicciones surgen de nuevo pues la mencin a unos lmites sobre la
entrega de informacin alude, sin una cita expresa, a los derechos o negativas sobre el
acceso, tal como se entiende desde el Derecho Administrativo, la Jurisprudencia y
desde luego desde el ejercicio de este derecho en los archivos. Por lo tanto se refiere
en este punto el Anteproyecto de Ley al acceso a los documentos?. La Ley prev un
procedimiento para demandar informacin que debe facilitar el ejercicio del derecho
de acceso, se entiende por lo tanto que toda solicitud de informacin requiere un
procedimiento en el que se concretarn los extremos de la peticin, lo cual es acorde
con las disposiciones al respecto de la Unin Europea pero en contradiccin con
el mencionado libre acceso, en este Anteproyecto. La peticin de informacin y de
documentos s debe estar sometida a una formalidad, esto es imprescindible por dos
motivos: conocer el extremo de la consulta, de la peticin, y por ello dar una respuesta (es decir, documentos e informacin), de aquellos actos documentados que son
objeto de la necesidad del peticionario, y tambin para no lesionar otros derechos
relacionados con el acceso.
La explicacin del Ttulo IV en la exposicin de motivos recuerda lo establecido
en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca;
el Anteproyecto menciona la necesidad de integrar la transparencia en la gestin, la
transparencia debe ser transversal, no es este el proceder de la gestin documental?.
Sin embargo estos conceptos no son explcitos as como no lo es la mencin a la Ley
7/2011.
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Es cierto que el Ttulo III, tal como prosigue la exposicin de motivos, se refiere
a facilitar el acceso a la informacin pero insistiremos en que una ley de transparencia
que slo contemple el acceso a la informacin, a la elaboracin de informaciones y a
la difusin de datos elaborados por la propia Administracin, no es una ley de transparencia plenamente desde el punto de vista de la informacin y la documentacin,
sin entrar en la promocin de la participacin activa del ciudadano en procesos de
decisiones. Es en este lugar donde podra ser introducido otro asunto relativo al
acceso, en relacin con la accesibilidad a la informacin que ha de sustanciar una
bsqueda de datos sencilla e intuitiva61, lo cual no siempre se consigue.
Segn la exposicin de motivos el Ttulo V est destinado a la coordinacin y planificacin de la transparencia, que en principio sera contradictorio con el axioma de
la libertad de pedir informacin y el derecho a ser informados, pero desde el punto
de vista de este Anteproyecto de Ley, mediante la cual se tendr que determinar la
informacin relevante, tal vez tenga sentido. Lo que llama poderosamente la atencin
es la creacin de ms unidades y rganos, por ejemplo una unidad de transparencia y
61. CERD DAZ, J. Gestin documental p. 127.
100
La Exposicin de Motivos expresa en alguno de sus prrafos que esta es una norma generosa es este un adjetivo adecuado para una ley?, sin embargo entendemos
que este anteproyecto no es generoso, es cicatero pues menciona el acceso slo a la
informacin y a un tipo de informacin, adems una informacin elaborada nunca
al acceso a los documentos, a los registros y a los archivos, es decir el acceso que permite una transparencia bsica, el derecho a saber, la plasmacin de los actos polticos
y administrativos.
Un breve repaso del articulado slo refleja todo lo antedicho pues en buena lgica, los artculos recogen lo manifestado en la Exposicin de Motivos, no obstante
tal vez el asunto aqu tratado los archivos, y los documentos en ellos custodiados
y conservados, aconseja una mirada, aunque sea de soslayo sobre algunos de estos
apartados.
Ya se ha mencionado que el art. 1 establece el objeto de la Ley en su doble vertiente
de publicidad activa y de derecho de acceso, sin especificar acceso a qu.
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El art. 2 pone de manifiesto sobre qu elementos recaer la transparencia: la informacin pblica, la publicidad activa, el acceso a la informacin pblica y el portal
de la Junta, en ningn modo, los documentos, por lo tanto tampoco los archivos.
Y en este sentido el art.2 a) menciona los documentos veraces, esta calificacin de los
documentos no se define en este lugar y habr que entenderlo en el art.6e). En cualquier caso bien sabemos que los documentos que obran en poder (expresin del
Anteproyecto) de las Administraciones tienen otras cualidades, tal como establece la
Ley 30/199263, ms todo lo expresado sobre el documento pblico en la Ley 7/2011
de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca y lo indicado en
las normas ISO ya citadas, por lo tanto qu son y cules estos documentos veraces?.
62. Coalicin Pro Acceso Los 10 principios sobre el acceso: principio 10. El derecho de acceso a la
informacin debe ser garantizado por un rgano independiente.
63. Arts. 45.5 y 46.
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El art. 6 es dedicado a los principios bsicos de la Ley, donde sin duda habr
mucho trabajo para interpretarlos y para que no existan colisiones con otras leyes y
normas. Es aqu, en el apartado e) donde se expresa el principio de veracidad, basado
en unos documentos respecto de los cuales se ha verificado su autenticidad, fiabilidad, disponibilidad y cadena de custodia, estamos pues ante la definicin de documento pblico y ante la descripcin de una red de archivos?. Si la transparencia se basa en dar
informacin sobre estos documentos veraces por qu no mostrar los documentos
directamente, sin intermediarios?. Igualmente si el entramado de la transparencia se
basa den documento veraces stos debern existir y estar debidamente custodiados
en archivos.
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65. El art. 105b): el apartado b) del art. 105 de la CE es el ms importante con respecto a la objetividad y eficacia administrativa, pues requiere publicidad y transparencia en los procedimientos, el
art. 105b) remite a una ley el rgimen de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.
MONFORT PASTOS, M. El derecho de acceso ..p. 30; Sobre la interpretacin del art. 105b) RAMS
RAMOS, L. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Madrid, 2008 pp. 107-110.
103
Un archivo, y un sistema de archivos, ambos aspectos vinculados a la transparencia, y as lo indica el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del
Concejo y de la Comisin ya citado en el art. 2 bis) a quinquies), entendiendo
que un sistema de archivo se considera una herramienta o un procedimiento de las
instituciones, los rganos y los organismos para la gestin estructurada del archivo de
todos los documentos que hagan referencia a un procedimiento en curso o recientemente concluido. Un archivo y un sistema de archivos que garantice la transparencia
y el acceso, entre otras cuestiones para evitar las alteraciones, sustracciones, deterioros
o mutilaciones documentales de los expedientes administrativos, razn por la cual los archivos deben ser lugares seguros y debidamente protegidos por funcionarios responsables68.
Teora archivstica y postulados normativos, pero la realidad en bien distinta.
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IV.- Una llamada de atencin: los archivos de oficina o de gestin unidades bsicas del ejercicio de la transparencia.
No hay transparencia sin archivos, no nos debemos cansar de repetirlo66 y desde luego sin archivos de oficina o de gestin. La transparencia entendida incluso
como lo plantea el Anteproyecto de Ley y desde luego el derecho de acceso a los
documentos, requiere la existencia de archivos no de montones de papel o de bases
de datos desorganizadas; esta realidad en muchas oficinas pblicas, implica que ni la
informacin ni la documentacin pueda ser localizada, la destruccin o prdida de
documentos est garantizada. Esta situacin la carencia de archivos es a veces una
excusa y otras, las ms, una imposibilidad para que las Administraciones Pblicas
informen y faciliten los datos requeridos. El art. 37 de la Ley 30/1992, que contiene
el desarrollo legal previsto por el art. 105b) de la Constitucin Espaola para el derecho
de acceso a los archivos administrativos entiende que los ciudadanos tienen derecho a
acceder a los documentos que, formando parte de un expediente, obre en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en
imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud67; para ello se
requieren archivos de oficina y centrales que sean tales, y cuyos documentos estn
disponibles para su consulta o para acudir a ellos para proveer informacin.
66. Pero una vez ms se ha de afirmar que no puede existir la transparencia, ni puede ser cumplida ninguna ley o norma sobre transparencia y acceso sin la existencia de archivos, de todo tipo, y una red de archivos,
desde los de oficina o de gestin verdadero campo de batalla de la transparencia CRUCES BLANCO,
E. Se rompi .. p.8.
67. RAMS RAMOS, L. Los documentos de archivo. Cmo se accede a ellos. Gijn, 2011. p. 58
68. Igualmente es necesario evitar las alteraciones, sustracciones, deterioros o mutilaciones documentales
de los expedientes administrativos, razn por la cual los archivos deben ser lugares seguros y debidamente
protegidos por funcionarios responsables. Y no slo en el momento del archivo, una vez terminados los proce-
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69. Declaracin Universal sobre los Archivos. Consejo Internacional de Archivos: Por lo tanto hemos
decidido trabajar conjuntamente para que el dicho cometido.
70. En Australia, en las antpodas, primary responsability for managing public sector records lies with the
agencies themselves. Archival authorities adopt a role of assisting and influencing agencies in order to achieve
good practice developong recorkeeping standards and guidelines and offering consultancy to support good
prectice. PEARSON, D. Archives, auditors and accountability strategic alliances. COMMA. 2008
p. 39.
71. NEZ FERNNDEZ, E. ob. cit. p. 87.
105
Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E
INFORMACIN ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DE ANDALUCA.
noche, espero el alba, y aqullos que viven en el da esperan la noche. Por tanto, regocjate,
y mantente ntegro, si puedes, y devuelve amor por amor
106
Los Ponentes que han participado en las Jornadas fueron cuidadosamente seleccionados y hemos contado, un ao ms, con la colaboracin de destacados especialistas con una gran trayectoria profesional y una dilatada experiencia. Proceden de instituciones pblicas o privadas de reconocido prestigio a nivel nacional: Universidad
de Salamanca, Subdireccin General de Archivos Estatales, Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas, Ayuntamientos de Bilbao, Arganda del Rey y Mlaga,
AtresMedia, Archivo Castilla La Mancha, Asociacin Archiveros de Andaluca, Archivo de Simancas e igualmente, consultoras especializadas, y empresas del sector
vinculadas a la Gestin Documental.
Nos gustara destacar que hemos conseguido, un ao ms, completar el aforo
disponible para los asistentes al encuentro, lo que valoramos de forma muy especial
teniendo en cuenta que son ya varias las ediciones celebradas. Durante dos das un
centenar de profesionales procedentes de toda Espaa (Catalua, Pas Vasco, Madrid, Castilla La Mancha, Andaluca) intercambiaron en Mlaga, experiencias y
conocimientos en torno al eje central temtico de esta edicin. Como ha ocurrido
en otras ediciones, el perfil ha sido muy diverso: archiveros, especialistas en Derecho,
nuevas tecnologas, gestores, consultores, empresas privadas o estudiantes.
Ha quedado de manifiesto, como una de las principales conclusiones finales de las
Jornadas, que el futuro se dibuja con una decidida apuesta por los grupos transversales donde estn representados profesionales de los diferentes segmentos de actividad
asociados a la Gestin Documental y los Archivos. Tras escuchar las diferentes Ponencias, Comunicaciones, Mesas Redondas estamos todos cada vez ms concienciados sobre la idoneidad de esta solucin para implementar los diferentes proyectos
que se estn desarrollando en la actualidad dentro de las Administraciones Pblicas.
Las Jornadas Tcnicas de Archivos en la Administracin Local volvieron a contar con presencia en las redes sociales y creemos que ha sido una herramienta muy
til para la difusin del programa y contenido de las Jornadas y para la interaccin
y comunicacin entre los participantes y asistentes. Los interesados tuvieron a su
disposicin una pgina de Facebook bajo la denominacin de Jornadas de Archivos
(Mlaga). Igualmente facilitamos un perfil en twitter @JornArchMalaga gracias al
cual se consigui trasladar a tiempo real todo el desarrollo del encuentro. El hashtag
habilitado fue #JTArchivos y el resultado estadstico obtenido nos ofrece un saldo
bastante positivo.
Queremos finalizar con nuestro agradecimiento a todos los especialistas, profesionales, asistentes y compaeros que han hecho posible una nueva edicin de estas
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Figura 1
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Unos principios que se pueden condensar en tres ideas: la transparencia promueve la rendicin de cuentas, la participacin mejora la eficacia de los poderes pblicos
y la colaboracin incorpora a los ciudadanos a la accin de gobierno. Lo relacional
cobra un especial protagonismo, en su sentido ms amplio, la administracin se abre
a los ciudadanos pero tambin a otras administraciones, una administracin open
es una administracin en red. Y sobre todo, el punto a destacar, hay un elemento
sobre el que pivotan todo estos principios: el derecho a saber y al acceso a la informacin pblica, que abre un prometedor frente de trabajo dentro de la gestin de
documentos: la apertura de datos pblicos, y con un ncleo central, las polticas de
gestin de documentos electrnicos que englobaran tanto los programas de records
managements como de data managements.
Se trata en definitiva de un nuevo ecosistema que est comenzando a cambiar las
formas de trabajar en las administraciones. Naturalmente que exige renovar habilidades, quien piense que son suficientes los conocimientos adquiridos en la dcada
de los ochenta o noventa tiene un grave problema de percepcin de la realidad. Es
imprescindible adaptar las antiguas capacidades a las nuevas necesidades, y casi ineludiblemente una redefinicin de los conceptos, tcnicas y procesos relacionados con
la gestin documental.
2. Los datos como infraestructura
El concepto estrella en las planes de gobierno abierto es la apertura de datos,
se ha llegado a decir que los datos son el nuevo petrleo o la materia prima del
siglo XXI. En una sociedad digital e interconectada los datos se han convertido en
realidad en una nueva infraestructura, desempean una funcin bsica, son ms que
nunca esenciales para el funcionamiento de una administracin. No nos referimos
exclusivamente al open data, con igual o ms fuerza ha surgido el Big data, incluso aparece como lnea estratgica en la Agenda Digital como medio para optimizar las
decisiones y mejorar la productividad, eficiencia y competitividad. Podramos definirlo
como el conjunto de procesos destinados a recopilar y analizar grandes cantidades
de datos de modo que se pueda obtener informacinrelevante de valor estratgico,
prospectivo o tctico para los objetivos de una organizacin.
El Big Data est evolucionando hacia el Smart data, datos que proporcionan
informacin esencial para mejorar la toma de decisiones, capaces de transformar la
forma de gestionar los recursos y servicios pblicos, verdaderamente valiosos si se
pueden adems obtener y analizar en tiempo real. Es una nueva forma de explotar el
enorme flujo de informacin que gestionamos y que por el momento est casi reducido a grandes multinacionales, ya que requiere una arquitectura tecnolgica avanzada
que pueda soportar el procesamiento de grandes volmenes de datos, aunque con las
117
Cuando las administraciones comprendan que una buena infraestructura de datos es una fuente privilegiada para gestionar ms eficazmente surgirn nuevos perfiles
profesionales, como especialista en calidad de la informacin, vinculada tanto al
Record management como al knowledge Management, del mismo modo que ahora
son cada vez ms demandados los especialistas en ciberseguridad o seguridad de la
informacin. La estrategia est clara, trasladar nuestra capacidad y conocimiento en
la gestin de datos y documentos al espacio donde puede ser ms til, en la creacin
de nuevos productos y servicios de claro inters estratgico para la administracin y
para los ciudadanos.
Dentro de la gestin de datos podemos identificar tres posibles mbitos vinculados directamente con facilitar el acceso a la informacin: transparencia administrativa, reutilizacin de datos y accesibilidad de la informacin. Sus distintos objetivos
condicionan el tipo de tratamiento que se hace de los datos pblicos.
Figura 2
Naturalmente que con frecuencia nos encontramos con proyectos que incorporan
elementos de las tres dimensiones, por ejemplo el desarrollo de sistemas de bsqueda y visualizacin de datos muchas veces es el resultado de la posibilidad de su
reutilizacin. Son muchas las iniciativas que estn surgiendo, y donde destacan las
vinculadas con proyectos de reutilizacin de datos que comenzaron a desarrollarse
a partir de la entrada en vigor de la Ley 37/2007 de reutilizacin de la informacin
del sector pblico, y que est siendo impulsada desde la Administracin General del
Estado con el Proyecto Aporta y la iniciativadatos.gob.es.
118
Este nuevo marco normativo ha facilitado la liberacin de datos pblicos en formatos digitales, estandarizados y abiertos para ser reutilizados de forma automtica y
de modo gratuito (sin descartar el fin comercial para aquellos datos que puedan ser
utilizados por las empresas infomediarias). Es un rea de la gestin documental que
est comenzando a dar sus primeros pasos y que sin duda tiene una enorme proyeccin, no olvidemos que nos estamos refiriendo siempre a datos pblicos autnticos,
fiables y disponibles a lo largo del tiempo y que requieren por tanto de un tratamiento
especializado a lo largo de su ciclo de vida, unos conceptos que nos son muy familiares a los gestores documentales y que vienen recogidos expresamente en la Norma
Tcnica.
A diferencia de lo que en ocasiones se llama transparencia pasiva, aquella que
obliga al ciudadano a solicitar el acceso a determinada informacin, la reutilizacin
de datos entrara en lo que se conoce como transparencia colaborativa, la que pone
a disposicin de los ciudadanos datasets de informacin pblica para que sea el propio ciudadano o las empresas del sector quienes puedan utilizar y explotar libremente
esos datos.
En cualquiera de los casos, parece evidente que las administraciones se debern
asemejar cada vez ms a espacios pblicos digitales, y en lo que se refiere a la gestin
de datos y documentos es necesario partir de una premisa, los datos que gestionamos
en las administraciones son datos de naturaleza pblica, no son propiedad de sus
administradores, y que liberarlos para una utilizacin en forma de bien pblico es
una exigencia en un contexto de gobierno abierto. Transparencia es mucho ms que
dar acceso, la informacin no puede estar secuestrada en formatos o tecnologas que
impidan usar, reutilizar y compartir esos datos.
Es un tipo de actuacin donde ser imprescindible una labor previa de anlisis de
las actuales plataformas de gestin electrnica y adaptarlas a las nuevas necesidades
derivadas de la gestin de datos. Es una nueva rea de trabajo relacionada con la gestin documental y con los procesos de normalizacin, simplificacin y reingeniera
de procedimientos administrativos. Los datos que van a ser publicados no dejan de
ser la consecuencia o el resultado de la existencia de un sistema de tratamiento de documentos. Ese sistema estaba pensado inicialmente para permitir una gestin eficaz
de los documentos de la organizacin a lo largo de su ciclo de vida, y ahora adems
deber facilitar que esos datos autnticos y fiables, el testimonio de determinadas
actuaciones administrativas, estn tambin disponibles para su reutilizacin, libre
acceso y creacin de nuevos contenidos y servicios. Por tanto, adquieren un nuevo
valor poltico, cultural, social o econmico, se maximizan los beneficios de la gestin
documental, hacindolos extensivos a la sociedad, convirtiendo la gestin de datos
en una res pblica.
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Figura 3
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1. Introduccin a los servicios de gestin y preservacin de documentos electrnicos del Consorci AOC
El Consorci Administraci Oberta de Catalunya1 (Consorcio AOC) tiene su gnesis en el Pacto para la promocin y el desarrollo de la Sociedad de la Informacin
en las administraciones pblicas catalanas2, firmado en el Parlamento de Catalua
el 23 de julio de 2001, entre los presidentes de todos los grupos parlamentarios, el
Gobierno de la Generalitat de Catalua y los gobiernos locales representados por
Localret3.
Segn la llei 29/2010, del 3 dagost, de ls dels mitjans electrnics al sector pblic
de Catalunya4, la misin del Consorci AOC es, fundamentalmente, colaborar con
la Administracin de la Generalitat, los entes locales y, si se tercia, otros organismos
pblicos, para:
Promover la interoperabilidad de los sistemas de informacin catalanes con
el resto de administraciones.
Crear y prestar servicios comunes de administracin electrnica.
Reutilizar las aplicaciones y los servicios de administracin electrnica que
se desarrollen.
Garantizar la identidad y acreditar la voluntad en las actuaciones de los ciudadanos y el personal del sector pblico, as como la confidencialidad y el
no-rechazo en las comunicaciones electrnicas.
Mediante el Consorci AOC, tambin se desarrollan y ejecutan medidas de cooperacin y fomento de la Administracin de la Generalitat con los entes locales en
materia de uso de los medios electrnicos.
El desarrollo de esta misin se realiza en base a una triple lnea de actuacin marcada, por un lado, por una clara vocacin de servicio a las administraciones pblicas
y, de otra, por la anticipacin de las necesidades futuras que ya se prevn en el actual
marco normativo:
3. Servicios de certificacin digital, para emitir los certificados digitales a empleados pblicos o ciudadanos catalanes, as como a dispositivos de las administraciones pblicas catalanas.
4. Servicios de acompaamiento. El Consorci AOC ejerce tambin funciones
de divulgacin, formacin y asesoramiento, as como cuando corresponde,
apoyo financiero a las entidades locales en el desarrollo de sus proyectos e
iniciativas de Administracin electrnica.
128
1.1. DESAL
DESAL5 es una aplicacin, que incluye un repositorio digital, a modo de archivo
de oficina, que permite la gestin de documentos y expedientes electrnicos durante
5. Para ms informacin sobre el servicio y la aplicacin DESAL vase: http://www.aoc.cat/Inici/
SERVEIS/Gestio-interna/DESA-L/Que-es [consulta el 23/09/2014] y el manual de usuario: http://
129
130
Documentos generados/recibidos por el uso y consumo de los servicios de administracin electrnica del Consorcio AOC (por ejemplo, Via Oberta, EACAT trmites, ERES, etc.)
131
En este sentido, para evitar que los problemas de conservacin supongan un problema para la modernizacin de las administraciones pblicas catalanas, el Consorci
6. Esta NTI establece los conceptos relacionados con el desarrollo de polticas de gestin de documentos electrnicos por parte de las Administraciones pblicas en el marco de la Administracin electrnica
incluyendo los aspectos relacionados con su implantacin prctica, e identificacin de los requisitos y
procesos de la gestin de los documentos electrnicos. Para ms informacin vase la Gua de aplicacin
de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos electrnicos. Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, 2012 disponible en http://administracionelectronica.gob.es/
pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Guia_de_aplicacion_Politica_de_gestion_de_documento_electronico.pdf [consulta el 23/09/2014]
7. Para ms informacin sobre polticas y normas en gestin documental consultar las siguientes
normas:
UNE-ISO 15489-1:2006: Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte 1: Generalidades.
UNE-ISO/TR 15489-2:2006. Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte 2: Directrices.
UNE-ISO 23081-1:2008 Informacin y documentacin. Procesos de gestin de documentos. Metadatos para
la gestin de documentos. Parte 1: Principios.
UNE-ISO 23081-2:2011 Informacin y documentacin. Procesos de gestin de documentos. Metadatos para
la gestin de documentos. Parte 2: Elementos de implementacin y conceptuales.
UNE-ISO 30300:2011 Informacin y documentacin. Sistemas de gestin para los documentos. Fundamentos y vocabulario.
8.Vase TERMENS, Miquel. La sostenibilitat econmica i tcnica dels repositoris de preservaci
digital. Lligall: Revista Catalana dArxivstica. Nm. 31 (2010). p. 44-62. Disponible en: http://bd.ub.
edu/pub/termens/docs/lligall-31.pdf [consulta el 05/02/2013]
9.Vase Software de fuentes abiertas en la Administracin electrnica. Archivo electrnico de las
Administraciones Pblicas. CENATIC, 2009. Disponible en: http://web.cenatic.es/web/index.
php?option=com_phocadownload&view=category&id=6%3A&download=30%3A&Itemid=20&lan
g=es [consulta el 23/09/2014]
132
133
Prestar servicios especficos relacionados con la preservacin digital para tratar los problemas derivados de la fragilidad de los soportes y la obsolescencia
tecnolgica, ya sea del hardware, el software o de los formatos de los documentos. Por ejemplo, servicios de migracin de documentos, servicios de
visualizacin de ficheros y un servicio de evidencia electrnica relacionado
con la preservacin de las firmas electrnicas.
En este contexto el Consorci AOC, conjuntamente con otras administraciones
catalanas, est colaborando para facilitar la transicin a la custodia y al archivo del
documento electrnico, considerando que no se trata slo de un problema tcnico o
de seguridad, sino realmente de un problema jurdico y de una necesidad de gestin.
La solucin desarrollada respeta el actual marco competencial en materia de gestin
documental y archivos12 y acta como elemento dinamizador para facilitar la normalizacin del documento electrnico en la gestin de los procedimientos y servicios
pblicos electrnicos.
iARXIU alcanza esos objetivos en tanto que:
Aporta medidas de seguridad en los medios o soportes en que se almacenan
los documentos para garantizar su integridad, autenticidad, confidencialidad,
calidad, proteccin y conservacin, evitando su prdida, corrupcin o modificacin no autorizada13.
Poner a disposicin de las administraciones pblicas catalanas un repositorio electrnico para almacenar y custodiar los documentos electrnicos, de
forma que se pueda garantizar su integridad, autenticidad, confidencialidad,
calidad, seguridad, recuperacin y conservacin a largo plazo. Este repositorio funciona a modo de archivo central y/o archivo histrico.
Garantiza el acceso completo e inmediato a los documentos a travs de mtodos de consulta en lnea que permitan la visualizacin de los documentos
con todo el detalle de su contenido, la recuperacin exhaustiva y pertinente
de los documentos, la copia o descarga en lnea en los formatos originales.
El sistema permite la consulta durante todo el periodo de conservacin al
134
Aplica unas medidas para asegurar la conservacin de los documentos electrnicos a lo largo de su ciclo de vida, de forma que se pueda asegurar su recuperacin de acuerdo con el plazo mnimo de conservacin determinado por
las normas administrativas y obligaciones jurdicas, se garantice su conservacin a largo plazo, se asegure el valor probatorio y la fiabilidad como evidencia electrnica de las actividades y procedimientos, as como la transparencia,
la memoria y la identificacin de los rganos de las administraciones pblicas
y de las entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de aquellas
que ejercen la competencia sobre el documento o expediente15.
14. Artculo 21.1.g) del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
15. Artculo 21.1.h) del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
16. Artculo 21.2. del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
17. Artculo 22.1 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
135
Garantiza la proteccin de la firma electrnica frente a la posible obsolescencia de los algoritmos y el aseguramiento de sus caractersticas a lo largo del
tiempo de validez, de la siguiente manera18:
completado de las firmas de los documentos que forman parte del expediente transferido, al perfil -A y slo validacin por aquellas firmas que
no se pueden completar;
Hay que sealar que el servicio iARXIU no est pensado para facilitar la tramitacin y la gestin de los expedientes electrnicos en su fase de trmite, ni incluye
herramientas de gestin de flujos de trabajo o funcionalidades propias de la gestin
documental19. A nuestro entender, hay que construir una visin global del concepto
de gestin de la documentacin electrnica que abarque desde su gnesis hasta su
disposicin final. Este enfoque no implica que el sistema de gestin documental de
una organizacin sea construido e implementado bajo una misma solucin tecnolgica, sino todo el contrario, debemos impulsar la integracin e interoperabilidad
entre las distintas piezas o servicios del sistema. Cada una de estas piezas da respuestas y soluciones a unas necesidades y funcionalidades muy especficas. As, el servicio
de archivo electrnico tiene la responsabilidad de custodiar, mantener y garantizar
la perdurabilidad/accesibilidad, a largo plazo, de la documentacin electrnica generada por los sistemas de informacin o aplicaciones de gestin documental de la
organizacin.
136
Adems, otro elemento inseparable y esencial para el tratamiento y la preservacin de los documentos electrnicos es el de los metadatos que nos describen el
contexto, el contenido y la estructura de los documentos y nos permiten asegurar su
autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad a lo largo de su ciclo de vida. Por
lo tanto, cuando hablamos de preservacin de documentos nos referiremos tanto a
los documentos, como objetos de informacin (contenido), como a los metadatos
que nos ayudan a interpretarlos y gestionarlos correctamente.
20.Vase ISO 14721:2003 - Space data and information transfer systems. Open archival information
systems. Reference model y su revisin ISO 14721:2012 Space data and information transfer systems -- Open
archival information system (OAIS). Reference model
137
Cuando estos PIT ingresan en la plataforma se les aplica un conjunto de controles para verificar su integridad, autenticidad e idoneidad con los requerimientos
de conservacin. Se les aaden otro tipo de metadatos como los relacionados con
la informacin de representacin y los de auditora. Finalmente, para garantizar su
integridad se incorpora una firma digital de archivo a nivel de paquete de informacin. A esta normalizacin del PIT se le llama paquete de informacin de archivo (en
adelante, PIA).
Cuando un usuario quiera consultar un documento almacenado en el repositorio,
el sistema le permitir descargarse una copia del PIA que se denomina paquete de
informacin de consulta (en adelante, PIC).
Ante la ausencia de un modelo normalizado de estructuracin, empaquetado y
encapsulacin de documentos electrnicos y, despus de analizar los distintos esquemas existentes (XFDU, FOXML)22 se decidi el esquema METS23 por varios
motivos:
Permite estructurar los documentos de una forma flexible (arbrea) que se
adapta a las distintas formas de agrupar la documentacin (documento o
expediente).
Admite diferentes diccionarios o vocabularios de metadatos.
En primer lugar, existen los documentos que son transferidos en su formato originario por los productores de la documentacin siguiendo los protocolos de transferencia establecidos por el archivo receptor21. stos deben incluir los contenidos a
custodiar y todos aquellos metadatos que faciliten su recuperacin. Los conocemos
como paquetes de informacin de transferencia (en adelante, PIT).
22. Para ms informacin sobre el formato XFDU vase: XML Formatted Data Unit (XFDU) Structure and Construction Rules, The Consultative Committee for Space Data Systems, 2004 disponible en:
http://sindbad.gsfc.nasa.gov/xfdu/pdfdocs/iprwbv2a.pdf [consulta el 23/09/2014]
FOXML, Fedora Digital Object Model XML es el formato nativo del sistema Fedora. Para ms informacin vase: http://www.fedora.info/download/2.0/userdocs/digitalobjects/introFOXML.html [consulta el 23/09/2014]
23. El esquema METS, acrnimo de Metadata Encoding & Transmisin Standard es una norma
para codificar metadatos descriptivos, administrativos y estructurales en cuanto a los objetos dentro
de una repositorio expresado con el XML. Vase http://www.loc.gov/standards/mets/ [consulta el
23/09/2014]
138
139
El mdulo de preservacin se encarga de gestionar el ciclo de vida de los documentos e implementar las estrategias de preservacin ms idneas para garantizar la
conservacin de los PIA. En iARXIU se apuesta decididamente por la tcnica de la
migracin/conversin de formatos por su aceptacin e incorporacin en el entorno
legal y normativo de la administracin electrnica como tcnica de preservacin y
garanta de accesibilidad, vase el concepto de copia autntica en la LAECSP25 y,
por la normalizacin y estandarizacin de formatos abiertos que est ayudando a su
consolidacin, como el formato PDF/A26.
25.Vase el Artculo 30 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
Servicios Pblicos: Las copias realizadas por medios electrnicos de documentos electrnicos emitidos
por el propio interesado o por las Administraciones Pblicas, mantenindose o no el formato original,
tendrn inmediatamente la consideracin de copias autnticas con la eficacia prevista en el artculo
46 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, siempre que el documento electrnico original se encuentre en poder de la
Administracin, y que la informacin de firma electrnica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan
comprobar la coincidencia con dicho documento
Y el Artculo 31: Los documentos electrnicos que contengan actos administrativos que afecten a
derechos o intereses de los particulares debern conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el
mismo formato a partir del que se origin el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad
e integridad de la informacin necesaria para reproducirlo. Se asegurar en todo caso la posibilidad de
trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.
26. Para ms informacin vase la Gua de aplicacin de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de
Catlogo de estndares. Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, 2012 disponible en http://
administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Guia_de_aplicacion_NTI_catalogo_de_estandares_Publicacion_oficial_2012/Guia_
aplicacion_Norma_Tecnica_Interoperabilidad_Catalogo_de_estandares.pdf [consulta el 23/09/2014]
140
141
Para satisfacer estos requisitos hemos definido un proceso de transferencia e ingreso que incluye las siguientes fases:
Fase de preparacin. Incluye todas las actividades relacionadas con la gestin y la planificacin adecuada de las transferencias. El objetivo es identificar qu tipo de documentacin se debe transferir y su adecuacin a los estndares de iARXIU, analizar la viabilidad y los costes del proyecto, disear
los PIT, desarrollar la integracin con la plataforma y firmar la solicitud de
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Fase de ingreso. Antes de proceder al ingreso de los documentos en el repositorio, la plataforma realiza un conjunto de tareas para verificar su integridad,
autenticidad e idoneidad con los requisitos de conservacin:
Recepcin de las solicitudes de transferencia, previa autenticacin y autorizacin del envo.
Almacenamiento temporal de los PIT para proceder a su validacin y
completado. Los controles que se realizan son los siguientes:
> Aplicacin de un control de integridad a los ficheros para verificar
que no se hayan alterado o modificado.
> Verificacin de la existencia de virus en el PIT.
> Introspeccin automtica en los ficheros para extraer metadatos de
carcter tcnico tiles para garantizar su preservacin28.
27. Para ms informacin de las condiciones de prestacin del servicio consultar en: http://www.aoc.
cat/Inici/SERVEIS/Gestio-interna/iArxiu/Com-sol-licitar-ho [consulta el 23/09/2014]
28. Utilizamos dos herramientas para analizar los ficheros y extraer sus metadatos tcnicos: DROID
y JHOVE.
Para ms informacin sobre DROID vase: http://sourceforge.net/projects/droid/ [consulta el
23/09/2014]
Para ms informacin sobre JHOVE vase: http://jhove.sourceforge.net/ [consulta el 23/09/2014]
142
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en funcin del coste beneficio que vayamos a obtener, los impedimentos legales y
normativos, y los requerimientos de acceso que determinen los usuarios29.
La gestin de los formatos tecnolgicos: la plataforma iARXIU guarda informacin sobre las caractersticas tcnicas de los formatos de los objetos digitales o ficheros. En este registro de formatos de ficheros se identifican de forma
nica e inequvoca los diferentes formatos y se aade informacin completa
del formato, incluyendo normas sintcticas y semnticas para codificarlos y
descodificarlos correctamente.
Permitir la migracin/conversin de los formatos de los objetos digitales a
formatos normalizados o ms aptos para su conservacin y as evitar su posible obsolescencia o degradacin. Apostamos decididamente por la estrategia de la conversin por su aceptacin e incorporacin en el entorno legal
y normativo de la administracin electrnica como tcnica de preservacin
y garanta de accesibilidad. Los documentos resultantes de la conversin se
consideran copias autnticas30.
Verificar la integridad y consistencia de los PIA almacenados y, en concreto,
de los ficheros presentes en los PIA mediante controles de integridad (anlisis
comparativos del hash de los ficheros).
Utilizar mecanismos de resellado para aadir, cuando el anterior sello este
prximo a su caducidad, un nuevos sello de fecha y hora de archivo. Esta
estrategia slo se aplica a la firma electrnica que se genera a nivel de PIA en
29. Para ms informacin vase SERRA, J. 2001. Gestin de los documentos digitales: estrategias
para su conservacin en El Profesional de la Informacin, vol. 10, nm. 9 y LEE, K., SLATTERY, O.,
LU, R., TANG, X., MCCRARY, V. 2002. The state of the art and practice in digital preservation en
journal of Research of the National Institute of Standards and Technology.
30.Vase la Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica,
por la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Procedimientos de copiado autntico y
conversin entre documentos electrnicos.
145
31. Para ms informacin sobre estrategias para la preservacin de las firmas digitales vase:
La Gua de aplicacin de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica firma electrnica y de certificados de la Administracin. Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, 2011 disponible en
http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/BIBLIOTECA_PU_Publicacion_oficial__2011_politica_de_firma_guia_de_
aplicacion_NTI--2-/Gu%C3%ADa%20de%20aplicaci%C3%B3n%20de%20la%20Norma%20
T%C3%A9cnica%20de%20Pol%C3%ADtica%20de%20Firma%20Electr%C3%B3nica%20y%20
de%20certificados%20de%20la%20Administraci%C3%B3n.pdf [consulta el 23/09/2014]
La gua de Bones prctiques per a la gesti i preservaci de les signatures electrniques. CATCert, 2010 disponible en http://www.aoc.cat/content/download/6803/24760/file/bonesPractiquesGestioPreservacio.
pdf [consulta el 23/09/2014]
146
Consulta de los metadatos y visualizacin/descarga de los documentos (objetos digitales o ficheros) que forman parte del PIA.
147
148
2011
2012
2013
2014
TOTAL
N expedientes
transferidos
461
7.594
2.102
9.577
3.855
23.589
expedientes
N documentos transferidos
338
81.514
33.164
118.809
34.777
268.602
documentos
N de consultas
244
1648
1398
1983
699
5.972
consultas
7. Conclusiones
El servicio iARXIU representa una de las primeras experiencias en relacin a la
preservacin y custodia de documentos electrnicos a largo plazo y, como tal, espera
aportar soluciones viables y tangibles para ayudar a la conservacin y proteccin de
la documentacin electrnica.
Escoger la modalidad de servicio depender de los recursos, del volumen de las transferencias, del modelo de relacin y del modelo organizativo de cada administracin.
Como deca el escritor y filsofo americano Eric Hoffer: En una poca de cambio radical, el futuro pertenece a quienes siguen aprendiendo. Los que ya aprendieron, se encuentran
preparados para vivir en un mundo que ya no existe. Por eso sabemos que el servicio de
iARXIU no finaliza aqu, sino todo lo contrario, tiene que mantenerse en permanente y
continua evolucin para adaptarse a las necesidades y requisitos del maana.
33. Para ms informacin sobre los organismos que utilizan el servicio vase: http://www.aoc.cat/
content/download/7461/25569/file/iArxiu_09.pdf . [consulta el 23/09/2014]
149
Figura 1. Medidas organizativas y tcnicas para la recuperacin y conservacin del documento electrnico
154
155
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157
158
A la luz de las anteriores referencias, los metadatos se reconocen, por tanto, como
elementos sustanciales del documento y del expediente electrnico y, en consecuencia, se tratan en las normas tcnicas de interoperabilidad relacionadas.
En particular, la norma tcnica de interoperabilidad de Poltica de gestin de
documentos electrnicos dedica su apartado VII a la asignacin de metadatos; este
apartado trata la manera en que las organizaciones han de gestionar los metadatos y
seala una herramienta de apoyo para ello. En concreto, este apartado VII establece
lo siguiente:
Se ha de garantizar la disponibilidad e integridad de los metadatos de los
documentos electrnicos, manteniendo de manera permanente las relaciones
entre cada documento y sus metadatos.
Cada organizacin disear la implementacin de los metadatos de gestin de documentos electrnicos para su tratamiento y gestin a nivel interno, en base a sus necesidades, criterios y normativa especfica.
El Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico (eEMGDE), que podr ser utilizado como referencia para la adecuacin a los
requisitos de interoperabilidad en materia de gestin documental.
Efectivamente, los metadatos se articulan en un esquema de metadatos, concepto definido en el Real Decreto 4/2010 como instrumento que define la incorporacin y gestin de los metadatos de contenido, contexto y estructura de los documentos
electrnicos a lo largo de su ciclo de vida.
El Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico (eEMGDE)11 establece las siguientes cuestiones:
El modelo conceptual en el que se apoya el modelo de metadatos, sus
propiedades y su lgica subyacente.
La descripcin de cada uno de los elementos y sub-elementos de metadatos, a travs de la descripcin de cada una de sus caractersticas: definicin,
propsito, obligatoriedad, etc.
Los esquemas de valores necesarios para cumplimentar los valores de los
elementos de metadatos pertinentes.
11.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/
pae_Interoperabilidad_Inicio/Esquema_de_metadatos_e-EMGDE-Publicacion_oficial-2012.pdf
159
Las referencias a las normas utilizadas como base, as como a otras normas
de posible utilidad.
160
As, los metadatos del documento y del expediente electrnico pueden definirse
en el marco de un sistema de gestin documental completo desde una perspectiva
multi-entidad en la que, adems de los propios documentos, participan otro tipo de
entidades caracterizadas por sus propios metadatos, como pueden ser agentes, regulaciones o actividades.
12.http://www.naa.gov.au/records-management/publications/agrk-metadata-standard.aspx
161
Dicho lo anterior, cabe apuntar que la forma de implementacin de los metadatos de los documentos electrnicos para su tratamiento y gestin a nivel interno es
libre y puede ser diseada por cada organizacin en base a sus necesidades, criterios
y normativa especfica.
162
En este contexto, la norma tcnica de interoperabilidad de Documento Electrnico13 recoge las condiciones tcnicas mnimas necesarias para permitir un intercambio de documentos electrnicos normalizado, para lo cual establece los
componentes del documento y la estructura para su intercambio, dado que son las
cuestiones clave para la interoperabilidad de los mismos. Quedan fuera del objeto de
la norma cuestiones tales como establecer una implantacin especfica del documento electrnico ms all de operaciones de intercambio y comunicacin.
En primer lugar, se establecen los componentes del documento electrnico: el
contenido; en su caso, la firma electrnica; y los metadatos del documento electrnico.
El contenido se entiende como el conjunto de datos o informacin de cualquier
naturaleza que es objeto del propio documento electrnico. La norma contempla el
intercambio de documentos electrnicos simples, entendiendo stos como aquellos
que solamente incluyen un fichero de informacin o contenido, una o varias firmas,
si procede, y un conjunto de metadatos asociados. Esta consideracin aunque no
tiene una mencin explcita en los apartados de la norma, se impone en la estructura
XML para el intercambio de documentos electrnicos que incluye su anexo II.
En cuanto a la firma electrnica de los documentos administrativos electrnicos
y, en su caso, de aquellos otros susceptibles de formar parte de un expediente, se remite a lo establecido en la normativa aplicable a tal efecto.
En cuanto a los metadatos la norma establece el conjunto de metadatos mnimos
obligatorios del documento electrnico, que se definen en su anexo I, y que, entendidos como informacin mnima de contexto para un tratamiento automatizado del
documento, estarn presentes en cualquier proceso de intercambio.
Respecto a los metadatos complementarios, entendidos como informacin de
contexto para atender a necesidades de descripcin especficas que estarn contempladas en la gestin interna de documentos electrnicos de cada organizacin, lo
previsto se limita a enmarcar su aplicacin en la norma tcnica de interoperabilidad
de Poltica de gestin de documentos electrnicos.
En cuanto al formato del documento electrnico, se apunta a la norma tcnica de
interoperabilidad de Catlogo de estndares14; se establece que la seleccin del formato debe ser conforme a la naturaleza de la informacin con el fin de favorecer el acceso a aquella por parte de los interesados; y, adems, con el objetivo de dar cobertura
a especiales circunstancias en que la Administracin se ve obligada a asumir la carga
de la prueba, como puede suceder en relacin con la incautacin de documentos en
13.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13169
14.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-13501
163
164
Por ltimo, el apartado sobre acceso a documentos electrnicos desarrolla los aspectos tcnicos para garantizar el ejercicio del derecho del ciudadano a acceder a los
documentos electrnicos, reconocido en el artculo 6 de la Ley 11/2007.
2.4. Expediente electrnico
La Ley 11/2007 define el expediente electrnico como conjunto de documentos
electrnicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el
tipo de informacin que contengan; especifica que el foliado se realiza a travs de un
ndice electrnico, definido a su vez como relacin de documentos electrnicos de un
expediente electrnico, firmada por la Administracin, rgano o entidad actuante, segn
proceda y cuya finalidad es garantizar la integridad del expediente electrnico y permitir
su recuperacin siempre que sea preciso; y equipara, a efectos legales, la remisin del
expediente con su puesta a disposicin, teniendo el interesado derecho a obtener
copia del mismo.
Era necesario establecer ciertas pautas para la normalizacin de los servicios de
remisin y puesta a disposicin de expedientes electrnicos, con la vista puesta en
un escenario futuro de transacciones de intercambio de expedientes y documentos
electrnicos en una cierta escala.
165
166
Metadatos del expediente electrnico. Se establece el conjunto de metadatos mnimos obligatorios del expediente electrnico, enumerados en su
anexo I, y que, entendidos como informacin mnima de contexto para un
167
tratamiento automatizado del expediente, estarn presentes en cualquier servicio de remisin o puesta a disposicin, en aras de potenciar su interoperabilidad. Asimismo, se refiere a la posibilidad de asignar otros metadatos
complementarios, como respuesta a necesidades de descripcin especficas
que estarn enmarcadas en la gestin interna de expedientes electrnicos de
cada organizacin.
En relacin con las condiciones bsicas para el intercambio de expedientes electrnicos la norma establece el uso de la estructura normalizada que se incluye como
anexo II de la norma, para el intercambio de expedientes electrnicos; se trata del
cdigo del esquema XML que integra los componentes del expediente electrnico
bajo una estructura normalizada. Adems, para su intercambio, se establece que se
remitir, en primer lugar, la estructura de aplicacin al expediente, seguida de los
documentos electrnicos que lo componen y que se enviarn en el orden indicado
en el ndice.
Se contempla la excepcionalidad en la aplicacin de otras estructuras de intercambio que podran ser utilizadas en caso de acuerdo previo entre las partes que, en caso
de ser reenviadas a un tercero, deberan adaptarse a la estructura del anexo II por el
emisor de dicho intercambio posterior.
Finalmente, al igual que en el caso del documento electrnico, con el fin de garantizar las condiciones necesarias para la conservacin permanente, en caso de intercambios que responden a transferencia de custodia o traspaso de responsabilidad
de gestin de expedientes que deban conservarse permanentemente, se establece que
la verificacin de la autenticidad e integridad de un expediente electrnico se llevar
a cabo bajo la responsabilidad del rgano o entidad transferidora en el momento en
que sta se produzca. Tras dicha transferencia, el nuevo responsable de la custodia
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20.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13168
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Optimizacin automtica cuando la imagen obtenida lo requiera para garantizar su legibilidad, de modo que todo contenido del documento origen
pueda apreciarse y sea vlido para su gestin; esta optimizacin puede consistir en la aplicacin de mecanismos de edicin de imagen tales como la
umbralizacin, reorientacin o eliminacin de bordes.
21.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13172
171
Decreto 1671/2009, en sus artculos 43 y siguientes; todo ello sin perder de vista lo
establecido en la normativa anterior, como el Real Decreto 772/199922.
Quedan fuera del objeto de la norma cuestiones tales como establecer una relacin completa de requisitos y tipos de copias de documentos desde el punto de vista
de su valor legal o jurdico, el tratamiento de copias electrnicas a efecto de compulsa, una definicin de organizaciones y entes competentes para la generacin de copias
autnticas o una descripcin de procedimientos de solicitud de copias, plazos de
expedicin y consideraciones especficas a aplicar segn el contenido del documento
sobre el que es necesario generar una copia (datos personales, datos de terceros, etc.).
Se evita tambin la referencia a la destruccin de documentos originales para
evitar que se pueda llegar a interpretar errneamente que la generacin de una copia
autntica o la conversin entre documentos electrnicos pueden suponer, por s mismas, la destruccin de los documentos originales.
Tras el objeto y el mbito de aplicacin, la norma seala en primer lugar las caractersticas generales de las copias electrnicas:
Se recoge el reconocimiento de la eficacia jurdica de documento electrnico
original a las copias electrnicas generadas que, por ser idnticas al documento electrnico original no comportan cambio de formato ni de contenido.
Se definen las copias electrnicas autnticas como nuevos documentos electrnicos que incluyen total o parcialmente el contenido del documento sobre
el que se expiden y que, como documentos electrnicos, han de cumplir
con lo establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Documento
Electrnico que desarrolla las condiciones para su intercambio, y cuyos metadatos mnimos obligatorios tomarn los valores que correspondan en funcin
de las caractersticas propias de cada metadato y de las propiedades especficas
del documento, bajo la responsabilidad del rgano que expida la copia.
Como elemento diferenciador de las copias electrnicas, se establece que la
relacin entre la copia electrnica autntica y el documento origen se reflejar en los metadatos del documento electrnico copia a travs del metadato
Identificador del documento origen. La informacin de contexto a aportar por
los metadatos se concreta para las copias electrnicas en el establecimiento de
esta relacin.
22. Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin
de originales y el rgimen de las oficinas de registro.
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El apartado relativo a las copias electrnicas autnticas con cambio de formato, responde al apartado 1 del artculo 30 de la Ley 11/2007 y refleja lo establecido
en el artculo 43 del Real Decreto 1671/2009. Segn esto, para la obtencin de este
tipo de copias, se establece la aplicacin de un procedimiento de conversin que responda a lo establecido en el apartado VIII de la norma para dichos procesos, con el
fin de garantizar la normalizacin de los aspectos bsicos de dicho proceso, as como
la asignacin del valor <<Copia electrnica autntica con cambio de formato>> en el
metadato mnimo obligatorio Estado de elaboracin.
Seguidamente, se trata la obtencin de las copias electrnicas autnticas de documentos papel desarrollando lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artculo 30
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El seguimiento del progreso de la adecuacin al ENI se ha basado en un cuestionario23, compuesto por 52 preguntas, 3 de ellas de carcter general y 49 especficas,
disponible en el Portal de la Administracin Electrnica24.
En particular, en relacin con el captulo X de Recuperacin y conservacin
del documento electrnico, se han incluido las 14 preguntas que se indican a continuacin referidas a la poltica de gestin de documentos electrnicos, al documento
y al expediente electrnico, incluyendo tambin aspectos relacionados como la digitalizacin, las copias y la firma electrnica:
X.1. Se dispone de una Poltica de gestin de documentos electrnicos conforme a la NTI.
X.2. Se ha establecido un Repositorio electrnico.
X.3. Se han definido los calendarios de conservacin de documentos-e y de
las series documentales.
X.4. Se generan documentos-e conforme a la NTI de Documento-e.
X.5. Se intercambian documentos-e conforme a la NTI.
X.6. Se generan expedientes-e conforme a la NTI.
X.7. Se intercambian expedientes-e conforme a la NTI.
X.8. Se ha definido la normativa para la atribucin de las competencias en
cuanto a la generacin de copias autnticas.
X.9. Se generan copias autnticas, y en su caso se realizan conversiones,
conforme a la NTI.
X.10. Se aplica el Esquema Nacional de Seguridad (RD 3/2010) al repositorio electrnico.
X.11. Los documentos y expedientes-e se firman de acuerdo con la Poltica de firma electrnica y de certificados aplicable.
X.12. Se emplea la firma longeva para preservar la conservacin de las firmas a lo largo del tiempo.
23.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/
pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad/20140314_ENI_Cuestionario_seguimiento_marzo.xlsx
24.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/
pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad/20140314_ENI_Cuestionario_seguimiento_marzo.xlsx
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25.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_
Interoperabilidad_Inicio/NTI_Guia_de_aplicacion_Gestion_de_documento_electronico/20131128_
Modelo_de_politica_de_gestion_de_documentos_electronicos_NIPO_630-13-166-8.pdf
178
En cuanto a las herramientas ser necesaria la extensin de dos grandes tipos: los
sistemas de gestin de documentos electrnicos (SGDE) y los sistemas de gestin de
documentos electrnicos de archivo (SGDEA).
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5. Conclusiones y retos
Tras un esfuerzo considerable de las administraciones pblicas, a la vez colectivo y
multidisciplinar, nos hemos dotado de una serie de normas tcnicas relativas al documento electrnico que, en respuesta a las previsiones del marco legal de rango superior, y teniendo presentes los referentes de normalizacin y buenas prcticas, desarrollan detalles concretos en cuanto a la poltica de gestin de documentos electrnicos,
los metadatos, el documento electrnico, el expediente electrnico, la digitalizacin
de documentos, el copiado autntico y la conversin de documentos (ms otros
asuntos cercanos como el catlogo de estndares o la poltica de firma electrnica).
Todas estas normas se han acompaado de las correspondientes guas de aplicacin, junto con otra documentacin complementaria en relacin con la poltica de gestin de documentos electrnicos, el esquema de metadatos de gestin del
documento electrnico y los esquemas XML para el intercambio de documentos y
expedientes.
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Bustos Pretel, Luis Enrique Romea Iruela y Rosa M Martn Rey en el mbito de
los archivos por un lado y de Aitor Cubo y Javier Hernndez en el mbito de los
servicios y herramientas informticas por otro lado; el apoyo de INTECO y de su
equipo tcnico, a travs de D Ana Beln Santos Pintor, D Elena Garca Dez y D
Tatiana Gutirrez Marqus; as como de los expertos D. Joaquim Llans Sanjuan
de la Universidad Pblica de Navarra y D. Alejandro Delgado Gmez, del Ayuntamiento de Cartagena. A todos ellos, a todos los que han participado, les agradezco su
colaboracin, dedicacin y apoyo.
183
Por otro lado, respecto a los Archivos de los que no disponemos de informacin
sobre las visitas a la Web, algunos Archivos Locales tienen bases de datos consultables
por Internet. Sin embargo, dada la dispersin de este tipo de portales (que requerira
un estudio exhaustivo) y la falta de informacin estadstica sobre las consultas en
web, no nos permiten confirmar la sospecha de lo determinante que son las bases de
datos y los documentos digitalizados en el uso actual de los archivos.
ESTRATEGIAS
En Espaa existen dos maneras de presentar las pginas web de los Archivos tradicionales. Una de ellas es mediante un nico diseo, accediendo a travs de un portal
como PARES o los Archivos de Titularidad Estatal y Gestin Autonmica en el
portal de la Junta de Andaluca. La segunda opcin es el acceso al archivo integrado
en su respectiva web corporativa como los archivos municipales, de diputaciones,
universidades, etc.
Ambas estrategias tienen sus ventajas e inconvenientes, aunque hay que partir de
unos componentes mnimos para resultar tiles y atractivos a los usuarios.
Una de las principales ventajas de utilizar un mismo portal web es que el buscador
en las bases de datos de los diferentes archivos es el mismo y la consulta es mucho
ms amplia. Es decir, con menos esfuerzo obtenemos una respuesta ms completa sobre los fondos documentales disponibles. Tambin es posible conocer las necesidades
de los usuarios, por el tipo de consultas, los materiales que se descargan, etc.
En el caso de los archivos incluidos en las webs corporativas tienen, entre otras
ventajas, la posibilidad de innovacin, tan importante en el uso y desarrollo de las
nuevas tecnologas en Internet. Tambin es posible tener mayor comunicacin con
los usuarios ya que el pblico objetivo generalmente reside y consulta presencialmente
dichos archivos. Y, otra ventaja u oportunidad, es la posibilidad de participar en la
e-administracin de su corporacin y poder ofrecer nuevos servicios, sobre todo de
carcter interno como participar en la planificacin o estrategia de las oficinas virtuales.
La apariencia similar de las pantallas en las webs integradas puede despistar al
usuario en cuanto a su navegacin. Incluso puede quedar diluido entre el resto de
informacin, algn apartado especialmente interesante o novedoso.
En el caso de los archivos incluidos en la web corporativa, la falta de coordinacin
o de unos contenidos mnimos (a nivel 2.0), en ocasiones, hace ms evidente el desfase entre unos y otros en cuanto a la prestacin de servicios. Tambin la dependencia
de rganos en los que el archivo no tiene participacin, muchas veces supone un
freno para el desarrollo de ideas respecto a la presencia del Archivo en la web.
188
Como conclusin, las lneas de trabajo de los archivos respecto a la web estn
incluidas en cambios estratgicos como entender el archivo como un servicio y la
web como una plataforma de trabajo; buscar alianzas con los sectores tecnolgicos y
sedes electrnicas; definir un catlogo de servicios mnimos va web; e incorporar las
estadsticas para una evaluacin del servicio.
189
Mediante el Decreto 214 de 1991 se cre un Archivo Regional que deba constituir la cabecera del sistema de archivos de la Regin. Diez aos despus, en el 2002,
con la promulgacin de la Ley de Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha, se desarrollan plenamente las competencias de la Junta de Comunidades en materia de
archivos y la gestin de la documentacin generada por la misma. Es decir, a partir
de ese momento se concibe un sistema de archivos global de carcter transversal, en el
que el tratamiento, organizacin y disposicin de la informacin sean prioritarios en
el servicio a la administracin y la ciudadana. Paralelamente, y de manera, creemos
acertada, se adscribe este servicio a la Consejera competente en materia de Administraciones Pblicas.
SISTEMA DE ARCHIVOS Y DEPENDENCIA RGANICA1
Comnmente las competencias en materia de archivos se adscriben a rganos gestores de la cultura; de hecho la Junta de Castilla-La Mancha, que tiene transferida la
gestin de los Archivos Histricos Provinciales, que custodian documentacin histrica de la Administracin Perifrica del Estado2, adscribe los mismos a la Consejera
de Educacin, Cultura y Deportes.
Sin embargo en el Archivo de Castilla-La Mancha predomina casi exclusivamente
el tratamiento de la documentacin actual, viva y que se est creando en este momento, ya que gestiona los fondos producidos a medida que la Junta fue asumiendo
nuevas competencias. Este tratamiento debe ser en parte distinto: desde fines del
siglo XIX y muy especialmente, durante el siglo pasado, nuestra Administracin ha
1. Para datos complementarios y actualizados puede consultarse la pgina Web del Archivo de Castilla-La Mancha: http://pagina.jccm.es/aapp/ArchivoCLM/inicio.do
2. La Ley 19/2002 de Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha tambin prev que los Archivos
Histrico Provinciales ejerzan funciones de archivo histrico de documentacin de la administracin
perifrica de la Junta.
sido progresivamente intervencionista, lo cual genera una ingente cantidad de informacin primaria, que exige una gestin en parte diferente y basada primordialmente
en el tratamiento de metadatos, continuas transferencias y servicio inmediato a un
usuario diferente: la propia Administracin y la ciudadana en el ejercicio de fundamentacin de sus derechos.
Por estos motivos se decidi que el Archivo Regional dependiese del rgano ms
integrador y coordinador de los distintos departamentos de la Junta, por lo que est
adscrito a la Consejera de Presidencia y Administraciones Pblicas, y, ms en concreto, a la Direccin General de Coordinacin y Administracin Local de la misma, que
ostenta la superior direccin del Archivo de Castilla-La Mancha. Esta adscripcin
pudiera ser discutible, pero tiene razn de ser al poseer esta Direccin General, como
su propio nombre indica, las competencias en coordinacin entre los entes pblicos
de la Junta. Adems una de las tareas encomendadas al Archivo Regional es el fomento de la ordenacin archivstica de las Entidades Locales.
194
195
puede suplir la labor de un archivero profesional; se trata de una herramienta complementaria, que pueda ser usada por Auxiliares, que tiene la pretensin de controlar
y describir la documentacin contempornea, especialmente de Ayuntamientos con
poca poblacin, mediante una aplicacin comn, que garantice la interoperabilidad
y basada en los Cuadros de Clasificacin de Archivos Municipales ms actuales.
En su desarrollo ha predominado la facilidad de uso, pero dada su finalidad tambin gestionar de forma sencilla los organismos, los servicios de prstamos y consultas, el control de usuarios y depsitos, y el movimiento de fondos.
EL EDIFICIO DEL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA
Se trata de un edificio singular diseado por el arquitecto Guillermo Vzquez
Consuegra. Para su ubicacin, en el Polgono Residencial a las afueras de Toledo, se
tuvo en cuenta la facilidad de acceso, sobre todo al preveer ingresos de grandes remesas de documentacin. Se concibi como una gran caja que aislase la documentacin
del exterior, situndose los depsitos en altura y en torno a un gran patio de cristal,
con el fin de crear un espacio interior fluido y dilatado, rechazando la idea de entender el Archivo slo como mero silo de documentos.
Tiene una superficie de cerca de 13.000m2, de los cuales 8.000 estn dedicados
a depsitos. Se complementa con sala de exposiciones, de consulta, aula y saln de
actos, a parte de talleres de reprografa, restauracin y digitalizacin. En la actualidad
alberga 370.000 unidades de instalacin con una capacidad total de cerca de 70 Km.
de estanteras.
Sus fondos, como hemos comentado, provienen de los distintos organismos de la
Junta de Castilla-La Mancha, en sus diversas competencias: Agricultura y Ganadera,
Medio Ambiente, Sanidad, Bienestar Social, Educacin, Cultura, Empleo, Fomento,
etc., Esta documentacin se encuentra a disposicin de la consulta de la ciudadana
con las excepciones que regula la Ley.
196
El ttulo de esta ponencia y las imgenes que se visualizaron al inicio de la presentacin aluden a una forma de simbiosis entre la actividad de los usuarios de un
centro de produccin de televisin y el archivo. Las imgenes buscaban el smil entre
el remonte migratorio de los salmones para desovar hasta los lechos frtiles desde
donde arranc su viaje, con el proceso productivo de televisin en el que nuevas imgenes afluyen diariamente al archivo en un entorno tecnolgico y organizacional que
permiten su aprovechamiento junto con el de las decenas de miles de horas recibidas
con anterioridad.
Sin esta simbiosis, es decir, sin el aporte constante de nuevos contenidos derivados
de los distintos flujos de produccin de una cadena de televisin, el archivo se empobrecera hasta dejar de ser un lecho frtil para la generacin de nuevos contenidos
audiovisuales, y perdera su utilidad para la organizacin. Del mismo modo, una gestin ineficaz o inexistente de este material que fluye hacia los archivos representara
una prdida de oportunidad y una menor capacidad productiva de la organizacin
En este trabajo resumiremos los elementos clave para la gestin de este aporte
constante de imgenes que un archivo tiene que asumir si quiere garantizar su disponibilidad para la organizacin, con especial referencia a las prcticas seguidas en
el grupo de comunicacin Atresmedia y ms en concreto a lo referente a los canales
Antena 3, La Sexta, Neox y Nova.
1. Imgenes como materia prima. Adems de su valor como preservacin de
la memoria audiovisual, los archivos de televisin estn considerados como repositorio de materia prima para la produccin de nuevos contenidos audiovisuales, y su
gestin documental est esencialmente orientada a facilitar la recuperacin de fragmentos de imgenes para la reutilizacin en un contexto diferente al original. Estas
imgenes adquieren un alto valor patrimonial cuando se poseen, adems, derechos
completos de reutilizacin.
Por una parte estn los materiales emitidos, que pueden alcanzar en Atresmedia
hasta 35.000 o 40.000 horas por ao, y por otro, las grabaciones de cmara, que en
el Grupo oscilan entre 25.000 y 30.000 horas anuales. Entre los primeros, una parte
pertenecen a produccin de terceros, y por tanto su gestin es slo temporal. Del
resto, entre un 20 y un 25% en el caso de Atresmedia, se gestionan en profundidad
aquellos cuyos contenidos ofrecen una probabilidad mayor de recuperacin posterior
para incorporar en otras producciones, mientras que otros son conservados en archivo como testimonio de la produccin propia pero sin un gran desarrollo documental.
2. Seleccin de materiales para archivo. Las grabaciones de cmara son, por su
parte, una fuente esencial de imgenes en produccin. En la mayora de los archivos
existen polticas de seleccin para hacer sostenible la gestin y conservacin de estos
materiales en el tiempo, evitar redundancias, y facilitar al mximo la recuperacin de
imgenes de calidad. Tanto los ratios de descarte como los encargados de realizarlo
varan para cada organizacin. En Atresmedia el porcentaje oscila entre el quince y
el veinte por ciento de permanencia en archivo, y son fundamentalmente los documentalistas los encargados de realizar la seleccin.
3. Integracin del archivo en los sistemas digitales de produccin. Los sistemas digitales de produccin audiovisual son sofisticados entornos tecnolgicos en los
que diferentes piezas de hardware y software como dispositivos de ingesta, servidores, sistemas de edicin, postrpoduccin o grafismo contribuyen en el proceso de
creacin y emisin de un nuevo contenido audiovisual. En este ecosistema tcnico
hay determinadas piezas que permiten la integracin de los flujos de archivo en el
conjunto, as como el aprovechamiento de metadatos corporativos y la universalizacin del acceso a la informacin archivada. Estas piezas son, bsicamente, los sistemas de almacenamiento masivo y las aplicaciones de gestin documental.
4. Dispositivos de almacenamiento masivo. Las soluciones de almacenamiento
en Atresmedia pasan por libreras Storagetek de cintas LTO para el archivo definitivo
en alta calidad, una de ellas utilizada exclusivamente como copia de seguridad, a lo
que se aade una rplica en baja calidad para visionado de todo el material en archivo. Existe tambin un espacio de trabajo temporal en lnea para los materiales todava
en produccin o en trnsito hacia el archivo. Esta versatilidad de opciones, unida a
la gran capacidad de almacenamiento que ofrecen las libreras digitales, permite trabajar con polticas de archivo intermedio en las que a partir de un contenido de larga
duracin se realiza una seleccin con destino definitivo conservando temporalmente
el material original completo. En recuperacin, desde el visionado del fichero en baja
calidad es posible para el usuario la seleccin de uno o ms cortes de un contenido
completo que el sistema exporta a los servidores de trabajo desde las libreras.
200
201
dado el constante crecimiento de los volmenes de informacin y la reduccin progresiva en el nmero de recursos humanos disponibles. Sin embargo, a una mayor
descentralizacin de la generacin de metadatos corresponde tambin una menor
normalizacin, que se hace ms evidente en lo referente a la descripcin de imgenes
en texto libre y que sin duda implica una cierta heterodoxia documental. Alternativas de bsqueda semntica y creacin de estructuras ontolgicas que filtren de
forma automtica las bsquedas de los usuarios finales, parecen opciones accesibles
para evitar que esta menor normalizacin afecte sustancialmente a los resultados en
la interrogacin de estas nuevas bases de datos.
9. Multiplicidad de formatos. Esta breve identificacin de elementos en la gestin de un archivo audiovisual quedara incompleta sin referirnos a la necesidad de
solventar la heterogeneidad de formatos de video que conviven dentro de una misma
organizacin e incluso de un mismo archivo. Esta diversidad se genera por la evolucin tcnica de los entornos de produccin, que van dejando en el archivo el correspondiente rastro de formatos diversos, o por la simultaneidad de ms de un formato
en activo segn el tipo o la procedencia de la produccin. La accesibilidad se garantiza mediante sistemas de transcodificacin o cambio automtico de formato, si bien
la preservacin en los archivos queda condicionada por la obsolescencia progresiva de
los formatos y obliga a constantes transferencias masivas en el tiempo para evitarla.
10. Disponibilidad de la informacin. Los archivos y las bases de datos audiovisuales del Grupo Atresmedia gestionan en la actualidad ms de 900.000 assets con un
ratio de incremento semanal de 2600. Mensualmente las libreras sirven unos 30.000
cortes de imgenes y el MAM realiza casi 40.000 movimientos de medias por semana
entre diferentes dispositivos. Una intensa actividad impensable sin el conjunto de
procesos, dispositivos y funciones orientados a favorecer en la mayor medida posible
la accesibilidad de los usuarios a las imgenes del archivo. Pero este acceso tambin
est experimentando un desplazamiento desde la bsqueda totalmente intermediada
por el documentalista hacia una bsqueda de usuario final. En este camino, que
ofrece mltiples variantes coexistentes entre s, se abren paso tambin formas de
anticipacin en la que los profesionales del archivo facilitan la bsqueda y el acceso a
determinados contenidos de potencial mayor utilizacin en funcin de la actualidad.
Esta anticipacin no slo consiste en la pre-seleccin de imgenes de archivo, sino
tambin en la construccin de formas de presentacin basadas en estructuras temticas y mayores facilidades tcnicas para su accesibilidad.
202
y del escocs Robertson. Ambos estn en el origen de una nueva poltica archivstica
de enorme trascendencia: la creacin en 1785 de un nuevo Archivo donde se concentraran todos los papeles de las diversas oficinas encargadas de los territorios ultramarinos, que se encontraban dispersos en distintos lugares de Espaa, especialmente
en Madrid, Valladolid, Sevilla y Cdiz.
206
copi documentos sobre los viajes y descubrimientos, de los que public una rica
Coleccin Documental, que an hoy da tiene el mayor inters.
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pases europeos, pero esta vez no de manera espordica o particular, sino en comisin
oficial de los pases respectivos, que asuman los costos de la investigacin de temas
concretos, la formacin de Corpus documentales, donde se transcriban cientos de
documentos, o la elaboracin de catlogos de algunas materias referentes al pas que
lo financiaba.
208
209
210
tena como prioridad conseguir una salvaguarda de los mismos fondos documentales,
que sufran un continuo deterioro por la frecuente consulta de los investigadores, una
recuperacin automatizada de la informacin, y un sistema de reproduccin y tratamiento de las imgenes que permitiera incluso una mejora en la calidad de la lectura
de la que se obtena con el documento original.
Para tan ambicioso proyecto, el Ministerio de Cultura cont con la colaboracin
de la Fundacin Areces y de IBM Espaa.
Era un programa especifico para el Archivo General de Indias, que se llev a cabo
con una doble actuacin. De un lado volcar de manera masiva en una base de datos
informatizada todos los instrumentos de descripcin existentes en el Archivo, tanto
publicados como inditos. De otro, la digitalizacin de los fondos, para lo que se
realiz un estudio previo de cuales eran las secciones y series ms consultadas, comenzando precisamente por ellas estos trabajos.
Los nuevos cambios tecnolgicos (en especial la popularizacin de Internet) llevaron al Ministerio de Cultura a la adopcin de un programa de descripcin automatizada y digitalizacin comn para toda Espaa. Nace as en 2003 AER (Archivos
Espaoles en Red),donde quedara englobado todo el trabajo realizado en Indias.
Tres aos despus, AER se transformar en el PARES (Portal de Archivos Espaoles),
que contina los programas anteriores con permanentes modificaciones que ayudan
a mejorar su funcionamiento, sus contenidos y sus prestaciones.
Por ltimo, no queremos terminar sin mencionar, aunque sea brevemente, que la
reforma llevada a cabo en el Ministerio de Cultura a comienzos del siglo XXI, con la
compra del edificio conocido como La Cilla, frontera al Archivo, ha supuesto una remodelacin de los espacios y las funcionalidades tan importante, que han permitido
trasladar a la Cilla la sala de lectura y la mayor parte de la administracin del centro,
del mismo modo que los depsitos del Archivo se han situado, por seguridad, en los
salones de la planta baja de la Lonja, lo que ha supuesto que las antiguas y espectaculares galeras de la planta alta se hayan podido abrir permanente al pblico, y, al
mismo tiempo, utilizarlas para exposiciones temporales, bien generadas por el propio
Archivo o bien por otras instituciones, siempre que sean de un contenido vinculado
de alguna manera con la Historia de la Amrica Colonial Hispnica.
211
Nuria Amrigo
En las VI Jornadas Tcnicas de Archivos en la Administracin Local: Interoperabilidad y Sistemas de Informacin (Mlaga el 22-23 de mayo de 2014), fui
invitada a participar en una mesa redonda formada por empresas y profesionales que
trabajamos como consultores en distintos aspectos de la gestin de informacin.
Mi presentacin vers sobre el valor de los consultores externos como apoyo a los
Archivos, especialmente en este momento en el que la implantacin del gobierno electrnico, la racionalizacin, simplificacin, transparencia y apertura estn suponiendo una revolucin en los archivos comparable a la de la imprenta en el siglo XV.
Desde finales del siglo pasado, la situacin de las Administraciones Pblicas, no
solo en Espaa sino en todo el mundo, es de permanente desafo en una carrera que
parece no tener fin. Tienen ante s la ingente tarea de modernizar sus archivos para
hacerlos ms accesibles y eficaces al ritmo frentico en el que se desarrolla la tecnologa pero sin sus medios econmicos ni humanos.
El derecho a la informacin, el uso masivo de la documentacin digital y el
acceso generalizado a la tecnologa hace posible que desde cualquier artefacto con
conexin a internet se puedan realizar gestiones y consultas administrativas. Esto
obliga a las administraciones a dar servicios en la gestin de la informacin cada
vez ms sofisticados y tecnolgicamente avanzados sin que se haya producido un
aumento proporcional de los recursos de los Archivos que son el pilar sin el cual no
es posible tener una gestin eficaz de documentos e informacin.
Esto tiene como consecuencia que las tareas pendientes, y la velocidad a la que se
reproducen, desborden el sistema archivstico. Qu hacer en esta situacin? Lo aconsejable es contar con apoyo externo para no bloquearse y avanzar en este largo y
complejo proceso. Esta ayuda viene de la mano de las consultoras, un servicio tradicional de la gestin empresarial. Veremos a continuacin los servicios que ofrecen
y las ventajas de su contratacin.
216
PARA EL CLIENTE
Para ello, en primer lugar evalan la situacin en la que se encuentra la gestin
de la informacin de las organizaciones mediante el anlisis de los procesos, la forma
de trabajo, la legislacin en vigor, las normas de archivo y la cultura de la organizacin. Hacen un anlisis de riesgos. Dirigen proyectos coordinando e integrando
equipos con distintos perfiles y conocimientos. Asesoran a sus clientes y disean
estrategias para la implantacin de cualquier sistema de automatizacin Por ltimo
dan la formacin necesaria y adaptada a cada tipo de usuario.
CUL ES SU LUGAR EN LA E-ADMINISTRACIN?
Como veamos al principio, la Administracin pblica est inmersa en un proceso de modernizacin, a distintas velocidades, pero al que todas locales-autonmicas-estatales- se tienen que incorporar en los prximos aos. Se busca facilitar al
ciudadano la informacin que necesita, la interoperabilidad entre administraciones y
la transparencia, incluyendo a su vez la propia gestin interna.
La documentacin digital convive con la de papel con la paradoja que cualquier
documento papel puede ser digital y a la inversa. Como gestionarlo e integrarlo con
los procesos de trabajo, la automatizacin y la amplia legislacin al respecto, requiere
de un ingente trabajo que empieza por disponer de una estrategia documental coherente a corto, medio y largo plazo y la implantacin del proyecto por fases teniendo
en cuenta todos los factores documentales, humanos y tecnolgicos.
Se trata de un asunto complejo que necesita el trabajo coordinado de muchos
profesionales, entre ellos los consultores externos que tienen la preparacin y disponen de equipos que se integran con los que ya tiene la propia Administracin.
Para finalizar hay que destacar las numerosas experiencias al respecto que se han
saldado con un alto grado de satisfaccin, como es el caso del Ayuntamiento de
Tarrasa, o el Gobierno Vasco referentes en nuestro pas como casos de xito que
contaron con asesores documentales y no basaron solo la implantacin de la e-administracin en la tecnologa.
217
Hace unos diez aos, algunas profesionales de los archivos y los documentos
en Andaluca con experiencia y especializacin multidisciplinar tenamos un,
como yo lo llamo, secreto anhelo, que no era otro que hacer ver a las organizaciones
de cualquier ndole, especialmente a las integradas en la Administracin Pblica, algo
que para nosotras resultaba evidente: los archivos tienen, adems de un incuestionable valor cultural, histrico, de investigacin, e incluso social, una importancia clave
en la gestin de cualquier entidad.
Durante este tiempo, conceptos como sistema de gestin de los documentos
de archivo, buenas prcticas documentales, gestor documental, diagramas de
procesos, seguridad de la informacin, y otros parecidos, que sonaban, en un
principio, como propios de los tecnlogos o restringidos a reas muy especficas de la
actividad interna de las instituciones y empresas, fueron encontrando su espacio en
departamentos y unidades de servicio de carcter transversal, esto es, que alcanzan a
toda la jerarqua orgnica de las entidades.
Hoy son muy pocas personas, y ningn profesional del sector de la documentacin (entendida, por fin, en su sentido ms amplio), quienes desconocen o desautorizan la transversalidad del servicio de archivo en las organizaciones.
Esta condicin que, de hecho, es una condicin natural ha resultado en una,
tambin natural, evolucin del concepto del servicio de archivo hacia una funcin
multidisciplinar en la que, como mnimo, se integran profesionales y conocedores
de aspectos, antes tan alejados de las cuestiones archivsticas como tecnologas de la
informacin y la comunicacin, o como consultora y normalizacin (diagramacin)
de los procesos.
222
Mi experiencia de ms de quince aos, en DocLand1, me indica que la indefinicin de mi actual puesto de trabajo en la compaa est directamente relacionada
con la complejidad de los aspectos y elementos que integran ahora mi expertis como
profesional de la gestin de los documentos.
No es una coincidencia que cada da haya ms oportunidades en proyectos multidisciplinares que requieren la implicacin y la actuacin sinrgica de los diferentes
integrantes DocLand, NetLand, ProLand y SpaceLand del grupo empresarial
en el que desarrollo mi labor, para ofrecer a nuestros clientes soluciones integrales de
gestin que tengan un valor aadido para ellos.
No es una coincidencia que SpaceLand, la empresa que lidera el grupo desde
1988, tenga como objeto social la implantacin de TIC en las organizaciones. Tampoco lo es que, en el plazo quin nos lo iba a decir? de 4 aos, GrupoLand
haya implantado su software de gestin de documentos DocBox en ms de
cincuenta cuentas, integrndolo con los Sistemas de Gestin de la Sanidad andaluza
o valenciana, con los Sistemas de Gestin de la Calidad de una entidad bancaria, o
con los Sistemas de Gestin de Expedientes de Personal, de la Procuradura General
de la Repblica en Mxico, adems de haber abierto filiales en Amrica Central y
adquirido empresas del sector de la gestin de los documentos en Almera Akte y
en Murcia A-Z_Proteccin.
Lejos de ser coincidencias, son consecuencias de aquel secreto anhelo de hace diez
aos: hacer ver a las organizaciones que sus archivos tienen una importancia clave en
la calidad de su gestin.
223
cumentos con una nica aplicacin informtica, adaptada para cumplir los
protocolos para la gestin de ambos tipos de documentos.
Con frecuencia las instituciones cuentan con una aplicacin de gestin archivstica para los documentos fsicos y un gestor documental para los documentos electrnicos, orientado a almacenar los documentos en fase de tramitacin, que se administra por informticos sin participacin de los archiveros
y ni cuenta con funciones archivsticas ni cumple los requisitos y normas
para la gestin de los documentos electrnicos de archivo, (MoReq, ISO
14721, ISO 32081, ISO 19005-PDFA, ISAD(G),ISAAR-CPF, ISDF, EAD,
EAC, ENI-NTI).
En la fase de diseo del sistema se realiza el anlisis de los requisitos, se definen los criterios, normas, la arquitectura del sistema de gestin, se definen las
funciones de las aplicaciones para las distintas fases del ciclo documental.
En la fase de creacin se define la estructura de los documentos y metadatos, se establece el catlogo de procedimientos y de series documentales y su
equivalencia, se instalan las aplicaciones de Registro de E/S de documentos
y de tramitacin, se crean las bases de datos corporativas que se consideren
necesarias.
En la fase de produccin y vida activa de los documentos, se guardan y gestionan los documentos fsicos en archivadores y los electrnicos en gestores
de documentos.
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PROPIEDAD
SGDEA- MoReq
Modificacin de Documentos
Permitido
Impedido
Borrado de documentos
Permitida
Impedido
Normas de conservacin
Opcionales
Obligatorias
Estructura de clasificacin y
almacenamiento
Opcionales
Obligatorias
Opcional
Obligatorio
Orientacin
Documentos en trmite
Documentos de
archivo
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Transferencia: desde el sistema de tramitacin se crear el Paquete de Informacin de Transferencia, (PIT) que contendr los datos del expediente,
ndice electrnico de los documentos que contiene y metadatos de identificacin y contexto, los datos de los documentos, para su remisin al Sistema de
Archivo, conversin a formato y fichero aceptados.
Conclusin:
ArchiDOC es una aplicacin de gestin archivstica que se integra con las aplicaciones de tramitacin y gestores documentales, actualmente con Documentum,
Alfresco e invesdoc, para garantizar la gestin de datos nicos durante el ciclo continuo de los documentos, y permite la gestin unificada de los documentos fsicos y
electrnicos.
Cumple la normativa internacional para la gestin de los documentos de archivo
fsicos y electrnicos, y las Normas Tcnicas del Esquema Nacional de Interoperabilidad y Esquema Nacional de Seguridad:
Incorpora los certificados de firma electrnica aceptados
Estructura y composicin del documento y expediente
Incorpora metadatos PREMIS en el PIA
Permite adaptar los metadatos a los requisitos definidos por el usuario
Incorpora el formato PDF-A como formato de preservacin a largo plazo
TRIA N 19. 2015
I.S.S.N. 1134-1602
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El Ayuntamiento de Bilbao se ha comprometido con la transparencia, entendiendo que debe hacer pblica la informacin que est en poder del Ayuntamiento:
los servicios que presta, cmo los presta, cmo gestiona los recursos pblicos, en
definitiva, todo aquello que pueda resultar til a las personas que habitan o visitan
la ciudad o nuestra web y que pueda facilitar la dinamizacin social, econmica y
comercial. La transparencia es un elemento de apertura, que va de la mano de la participacin y colaboracin pblico-privada. Por una parte permite visibilizar el buen
hacer y la buena gestin, y por otra es un elemento de control de las administraciones pblicas; es una garanta de la eficacia, eficiencia, sometimiento a la legalidad y
de buena gestin y administracin, al mismo tiempo que permite a la ciudadana y
las organizaciones exigir la rendicin de cuentas.
El objetivo ltimo del Ayuntamiento es partir de la transparencia y la apertura
de los datos pblicos hacia el Gobierno Abierto, entendido como una nueva forma
de gobernar caracterizado por la forma de relacionarse (de interactuar) entre la administracin y la ciudadana y los agentes sociales y el tejido empresarial. Ello obliga
a orientar la gestin hacia objetivos claros y medibles, a generar entre todos valor
aadido pblico con la obtencin de resultados sociales, lo que indudablemente pretende generar confianza de la ciudadana hacia la accin de gobierno.
Para el Ayuntamiento, la transparencia se ha convertido en objetivo estratgico
de primer orden, resultando decisivo el impulso poltico que desde Alcalda se quiere
dar a este proyecto. No es casualidad que el eje n1 del Plan de Gobierno municipal
sea precisamente Rigor econmico y Transparencia, una lnea de actuacin que
quiere ser parte de la marca Bilbao, representativo de una nueva forma de hacer,
cercana y apertura en la gestin.
Trabajar en clave transparencia implica la mejora tecnolgica o de la comunicacin, o simplemente de la gestin municipal. De nuevo, el impulso poltico del Plan
El Portal supone un esfuerzo por aunar toda la informacin que ya era pblica
y que antes se colgaba en la red de forma dispersa. Recoge un compendio de informacin, fcilmente localizable, de lo que se considera exponente de transparencia. Y
todo ello es lo que facilita que la ciudadana est perfectamente informada de en qu
se gasta el presupuesto municipal, qu servicios se prestan y cmo, cundo y dnde,
cunto se gasta en contratar los servicios y suministros y a qu empresas y todos los
procesos de licitacin pblicas, convenios y subvenciones, informacin sobre seguimiento y control de ejecucin de obras municipales, la relacin de puestos de trabajo
municipales, las recalificaciones y adjudicaciones urbansticas Tambin estn colgadas las retribuciones de los concejales y concejalas y altos cargos, el patrimonio y
los bienes declarados de cada uno de ellos, el registro de actividades y las causas de
incompatibilidad
En cualquier caso, este buen posicionamiento externo, el primer puesto en cuatro ocasiones en el ranking de ayuntamientos transparentes en el estado, si bien es
motivo de reconocimiento al colocar a Bilbao como ciudad referente para otras administraciones, no es menos cierto que eso nos otorga una mayor responsabilidad
en ser merecedores del reconocimiento y de ahondar y mejorar en la calidad de la
informacin que se facilita.
El apartado de Transparencia econmica- financiera, por su importancia e inters, especialmente en la coyuntura econmica tan complicada en que estamos inmersos, requiere un comentario aadido. El modelo de Gestin basada en el rigor econmico y en presupuestos estratgicos del Ayuntamiento de Bilbao, merecedor del
Premio Europeo del Sector Pblico EPSA 2011, hace hincapi en cmo la transformacin de la ciudad y los buenos servicios pblicos se han visto acompaados de una
gestin interna basada en el buen uso de los recursos disponibles, eficacia econmica
(endeudamiento cero), planificacin estratgica y presupuestaria y transparencia.
236
Un factor clave para el xito del proyecto ha sido el seguimiento y control del
grado de avance del Plan de Gobierno del Ayuntamiento de Bilbao, que permite
obtener una visin completa de las actuaciones desarrolladas a partir de la estructura
de gestin y del cuadro de indicadores definidos en el Plan. De un lado, el Plan de
Gobierno traslada los objetivos polticos a Ejes Estratgicos y de ah a planes concretos de actuacin, con sus respectivos indicadores de seguimiento; y de otro, los
Presupuestos Estratgicos, traslada los objetivos polticos y los planes concretos de
actuacin a compromisos presupuestarios. As, es posible conocer con detalle cmo
el Ayuntamiento de Bilbao cumple con los objetivos polticos y compromisos asumidos con la ciudadana, cmo gestiona su presupuesto, el dinero que invierte en
obras y mejoras de la ciudad, lo que gasta en prestar servicios municipales tales como
limpieza de calles, recogida de residuos..., por poner algunos ejemplos.
Otro apartado que requiere comentario es el relativo a la Transparencia en contratacin. El Ayuntamiento de Bilbao viene trabajando en diferentes proyectos de
mejora en la lnea apuntada de complementar la informacin del Portal de Transparencia con la que se hace constar en el apartado del Perfil del Contratante, que va
ms all de las exigencias de la legislacin vigente en lo que se refiere a contratacin
municipal. En la prctica supone la apertura pblica de datos y posibilitar la bsqueda de contratos por tipo, eje estratgico municipal, rea contratante, contratista.
Toda la informacin, en Open data, se puede descargar de la pgina web en formato
abierto para poder operar libremente con las cifras y analizar y evaluar segn los propios filtros de bsqueda que se desee.
Tambin se ofrece informacin sobre los contratos que no han iniciado su tramitacin pero tiene previsto realizar el Ayuntamiento de acuerdo a su Plan de Gobierno, lo que se complementa con un sistema de alerta temprana para contratistas (se
les comunica por mail los futuros proyectos), publicidad que facilitar una mayor
concurrencia a los concursos, generando mejores ofertas.
Igualmente se facilita informacin estadstica sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a travs de los procedimientos previstos en la
ley. Los datos hablan de apertura en la gestin: el 93% de los contratos se adjudican
por procedimientos abiertos, slo el 7% son contratos negociados o menores.
Por otra parte, en la web podemos encontrar el Portal de Transparencia de las
Entidades y Sociedades Pblicas Municipales. En esto abrimos un camino no explorado por otras instituciones y nos adelantamos (en el tiempo y en alcance) a los requerimientos de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. Y
es que entendemos que estas Entidades, que junto con el Ayuntamiento componen el
entramado municipal, deben atender al cumplimiento de los objetivos de transparencia
exigibles a la administracin. Esta obligacin alcanza tanto en cunto que estn bajo ese
TRIA N 19. 2015
I.S.S.N. 1134-1602
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en la materia establecen que estas normas deben tener dos vertientes para asegurar una
garanta completa del derecho de acceso a la informacin: la obligacin de publicar
proactivamente la informacin esencial y el derecho de toda persona a solicitar informacin. Ambas vertientes deben ser aplicables a todos los tres poderes del estado y a todos
los organismos pblicos, sin excepcin. En la prctica no todas las leyes cubren esta
garanta, la espaola es un ejemplo de ello.
En Espaa la Coalicin Pro Acceso, formada por 68 organizaciones, lleva desde
el ao 2006 solicitando la aprobacin de una ley de transparencia en Espaa y poniendo su conocimiento y experiencia en esta materia a la disposicin de distintos
gobiernos espaoles y fuerzas polticas. Segn esta plataforma, la norma que se ha
aprobado no cumple con los 10 Principios de la Coalicin Pro Acceso y, entre otros
errores sealan que:
No reconoce el derecho de acceso a la informacin como un derecho fundamental, tal y como ocurre a nivel internacional.
No afecta a todos los poderes del Estado.
Excluye muchos tipos de informacin pblica.
Al establecer el silencio negativo, algo excepcional en el derecho administrativo espaol, fomenta la inactividad administrativa ante las solicitudes de
informacin.
Crea un organismo de revisin que no es independiente
No establece ninguna sancin relevante por ocultar la informacin
En la prctica, el derecho de acceso a la informacin tiene un efecto disuasorio
y preventivo sobre la corrupcin. Adems tiene un impacto directo sobre nuestros
derechos democrticos ms esenciales como es el derecho a la participacin, desde
su concepcin ms bsica que es votar en las elecciones a la posibilidad que debera
tener la sociedad civil de, como mnimo, proponer alternativas a las decisiones de lo
pblico; nuestro derecho a una prensa libre e independiente; y sobre todo nuestro
derecho a obtener o a exigir una redicin de cuentas completa de lo pblico.
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