La política forestal en la Amazonía andina 1

2 La política forestal en la Amazonía andina

 La política forestal en la
Amazonía andina

La política forestal en la Amazonía andina 3

4 La política forestal en la Amazonía andina
La política forestal
en la Amazonía andina
Estudio de casos:
Bolivia, Ecuador y Perú
Roxana Barrantes (editora), Diego Burneo, Juan Carlos Chávez,
Fander Falconí, Elsa Galarza

La política forestal en la Amazonía andina 5

Edición: Lima, febrero del 2005
Impreso en el Perú
© Consorcio de Investigación Económica y Social
www .consor
www.consor cio.or
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cio.orgg

Cuidado de edición: Carolina Teillier

Arte de carátula: Roni Heredia

Hecho el Depósito Legal 1501162004

Impreso por Visual Service SRL

ISBN 9972-804

El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) está conformado por más de

treinta instituciones de investigación o docencia y cuenta con el auspicio del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), la Agencia Canadiense para
el Desarrollo Internacional (ACDI) y otras fuentes de cooperación.

Este documento es resultado del proyecto de investigación denominado ‘‘Evaluación de la

Política de Manejo Forestal. Estudios de caso de Bolivia, Ecuador, y Perú’’, preparado por
el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES). Se realizó durante el año 2003
y contó con el apoyo financiero de la Fundación MacArthur. El estudio fue coordinado por
Roxana Barrantes, del Instituto de Estudios Peruanos (IEP).

En Bolivia, Juan Carlos Chávez, Mónica Castro, Daniel Leguía y Telmo Muñoz forman parte
de Global-Consultores en Desarrollo Sostenible y del Centro Boliviano de Estudios Multi-
disciplinarios (CEBEM). En el Ecuador, Diego Burneo y Fander Falconí forman parte de
EcoCiencia y Flacso, respectivamente. En el Perú, Elsa Galarza forma parte del Centro de
Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP).

CEBEM, CIES, FLACSO, Global e IEP no comparten necesariamente las opiniones vertidas
en el presente libro, que son responsabilidad exclusiva de sus autores.

6 La política forestal en la Amazonía andina

CONTENIDO GENERAL

Introducción
Introducción 9

BOLIVIA: EL MANEJO FOREST AL, PLA

FORESTAL, TAFORMA
PLAT
DE UN SECT
SECTOROR PRODUCTIV
PRODUCTIVO SOSTENIBLE
ODUCTIVO 21
Índice 23
Introducción 29
Capítulo I. Entorno macroeconómico y sectorial 33
Capítulo II. Bosques y tierras forestales en Bolivia 63
Capítulo III. Método para medir la competitividad del manejo forestal 71
Capítulo IV. Entorno y condiciones 81
Capítulo V. Variables definitorias: desarrollo organizacional (DO)
y organización de la producción (OP) 111
Capítulo VI. El manejo forestal: estudio de casos 147
Capítulo VII. Variabilización del manejo forestal 163
Capítulo VIII. Conclusiones 179
Lista de entrevistados 187
Abreviaturas utilizadas 189
Bibliografía 191
Anexos 195

EVALU
EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE MANEJO FOREST
ALUA AL EN
FORESTAL
EL ECUADOR: PR
ECUADOR: OPUEST
PROPUEST
OPUESTAA DE INCENTIV OS ECONÓMICOS
INCENTIVOS 219
Índice 221
Introducción 227
Capítulo I: Análisis del entorno 231
Capítulo II: Estado actual de la legislación forestal en el Ecuador 253
Capítulo III:Análisis cuantitativo y cualitativo de las políticas forestales 281
Capítulo IV: Estudio de casos 305
Capítulo V: Instrumentos económicos para el manejo eficiente de los
ecosistemas forestales 349
Capítulo VI: Recomendaciones de políticas 375
Bibliografía 379
Anexos 393

La política forestal en la Amazonía andina 7

LAS CONCESIONES FORESTALES EN EL PER
FORESTALES Ú:
PERÚ:
¿CÓMO HACERLAS SOSTENIBLES?
HACERLAS 445
Índice 447
Introducción 453
Capítulo I. Marco general de la economía peruana desde 1990 455
Capítulo II. El sector forestal peruano 463
Capítulo III. Marco regulatorio, instituciones e incentivos para el
aprovechamiento de los recursos forestales 481
Capítulo IV. Determinantes de la viabilidad de las concesiones forestales 499
Capítulo V. Factores estructurales que afectan el desarrollo de
las concesiones 541
Capítulo VI. Conclusiones y recomendaciones 551

Bibliografía 559
Anexos 563

8 La política forestal en la Amazonía andina

INTRODUCCIÓN
ROXANA BARRANTES CÁCERES
INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS

Los asuntos ambientales y de conservación de recursos naturales son am-

plios e involucran varias dimensiones de la vida humana y de las ciencias
sociales y naturales. En los países andinos, en particular en Bolivia, Ecuador
y Perú, uno de esos temas importantes es el de manejo, conservación y
explotación forestal, que tiene a su vez varias dimensiones. Por un lado, el
importante bosque amazónico, único en biodiversidad y hábitat de centena-
res de especies: en el Perú han sido identificadas hasta 1.800 especies de
mamíferos y aves, mientras que asciende a más de 19 mil el número de
especies de plantas identificadas en el Ecuador 1. Por otro lado, importantes
terrenos pueden ser dedicados a plantaciones forestales, y en varios casos
son imprescindibles para prevenir la erosión de suelos. Al mismo tiempo, del
bosque amazónico es posible extraer importantes y valiosas especies made-
rables, como el cedro y la caoba.
La combinación de estas dimensiones presenta un conjunto de dilemas
entre usos alternativos de los recursos forestales. Hay evidencia de importan-
tes disyuntivas entre la explotación de hidrocarburos, que otorga beneficios
tangibles a corto plazo, y la conservación de la biodiversidad, que brinda
beneficios potenciales e innumerables beneficios intangibles (piénsese, por
ejemplo, en la ex Zona Reservada Tambopata-Candamo, hoy Parque Nacional
Bahuaja-Sonene en Madre de Dios, Perú). En términos absolutos y relativos, el
Ecuador lleva la delantera en cuanto a la delimitación de Áreas Naturales Protegi-
das: 43% de su territorio. Bolivia considera como tales el 14% de su superficie,
mientras que el Perú protege solamente el 2%, para un promedio latinoamericano
de 12%. Asimismo, el mantenimiento de explotaciones forestales en la forma de

1 Los datos provienen de World Bank (2000), World Development Report 1999/2000, The World
Bank, Washington DC; y Ramón López (2000), "Recursos 'Verdes' en América Latina: mecanismos
de sostenibilidad", en Donald Bean y Manuel Glave (2000), Recursos naturales y desarrollo. Un
diálogo canadiense latinoamericano, Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), Lima,
pp. 353-386.

La política forestal en la Amazonía andina 9

plantaciones exige un planeamiento de largo plazo que se contrapone a la
inestabilidad macroeconómica y de políticas públicas que caracteriza a nuestros
países2. Adicionalmente, la falta de definición y cumplimiento de derechos de
propiedad se opone al mantenimiento de incentivos a la explotación de largo
plazo y promueve el minado de especies valiosas, en particular, y la deforesta-
ción, en general3. Los datos disponibles muestran una relativa disminución de la
tasa de deforestación entre 1980 y 1995 en la cuenca amazónica, pero también
un ligero incremento en los últimos años de la década de 19904.
La necesidad de protección contra la erosión de suelos en laderas encuentra
limitaciones en los costos privados de promover plantaciones. Al mismo tiempo,
y en economías dominadas por la informalidad, el libre acceso a los recursos
forestales otorga una válvula de salida a las presiones por empleo que surgen
de trabajadores sin calificación; y, recientemente, el suelo, luego de deforesta-
do, es utilizado para plantar coca dedicada al narcotráfico5. Como si esto no
fuera suficiente, la amenaza del calentamiento global (Global Warming) impo-
ne una presión adicional para la conservación de recursos forestales sobre los
países amazónicos a la vez que ahora último ha abierto ventanas de oportuni-
dad para la obtención de fondos para el desarrollo de proyectos de secuestro
de carbono6.
En todos los casos descritos, el potencial de aporte de diferentes opciones de
manejo, conservación y explotación de recursos forestales a la economía es sig-
nificativo y hasta la fecha no ha sido plenamente aprovechado. Bolivia es el país
que más ha avanzado en ello, ya que ha diseñado e implementado una política de
explotación forestal, de cuyas bondades el Perú y el Ecuador pueden beneficiarse.
Estos problemas de manejo, conservación y explotación de recursos fores-
tales son comunes a los países del ámbito andino, que comparten además

2 En el ránking crediticio de Institutional Investor, donde un valor cercano a 100 indica baja probabilidad
de default, mientras que Estados Unidos está clasificado con 92, a Bolivia se asigna 28, a Ecuador
25,5 y al Perú 35. Fuente: Cuadro 17, World Bank (2000). Adicionalmente, durante el período 2000-
2004, Bolivia ha tenido dos presidentes, mientras que tres distintos presidentes han regido los
destinos del Ecuador y el Perú.
3 Ver Eduardo Bedoya (1991), Las causas de la deforestación en la Amazonía Peruana: un problema
estructural, Documento 12, Centro de Promoción e Investigación del Campesinado (CIPCA), Lima; y
Roxana Barrantes (1993), "Seguridad en la tenencia de tierras y uso de recursos en la Amazonía
Peruana", en Economía, volumen XVI, n.° 32, pp. 71-109.
4 Ver López, ob. cit.
5 Ver Stephen Perz, Carlos E. Aramburú y Jason Bremmer (2003), "Cambios poblacionales y uso del
suelo en la cuenca amazónica", en Carlos E. Aramburú y Eduardo Bedoya Garland (2003), Amazonía:
procesos demográficos y sociales, CIES, Lima.
6 El Banco Mundial ha creado recientemente un fondo del tipo Mecanismo de Desarrollo Limpio del
Protocolo de Kyoto.

10 La política forestal en la Amazonía andina

otras características. Bolivia, Ecuador y Perú exhiben similares aspectos geo-
gráficos y económicos que merecen pensar en un tratamiento conjunto y
coordinado. Los territorios de los tres países abarcan importantes porciones de
la cuenca amazónica, así como significativos territorios en los Andes, de tal
modo que la geografía impone restricciones parecidas. Al mismo tiempo, las
economías de los tres países no logran todavía la consolidación de una senda
de crecimiento económico que asegure su viabilidad en el largo plazo, a pesar
de los importantes recursos naturales con que han sido dotados y de los
esfuerzos recientes por orientar sus políticas económicas en el ámbito de la
economía de mercado.
El enfoque integral adoptado en el análisis de la problemática del manejo de
bosques y recursos forestales busca, en general, identificar los dilemas y las
posibles soluciones. De este modo se da cuenta de los costos de oportunidad
involucrados, a la vez que se identifica a los agentes cuya convocatoria y
participación resultan fundamentales para el éxito de las estrategias de desarro-
llo. Los países del área andina han asumido esta preocupación al diseñar e
implementar esfuerzos de ordenamiento del acceso a los recursos forestales,
básicamente mediante las concesiones. Antes de presentar los estudios de caso
de cada país, examinemos brevemente cómo las concesiones pueden contribuir
a un manejo eficiente de los bosques.

Consideraciones económicas para la eficiencia en el manejo de

los recursos forestales y bosques7

El mecanismo de concesiones puede replicar parte de los incentivos para un

manejo eficiente que da la propiedad privada. Esto se logra a través de asegurar
al concesionario un periodo largo (30 o 40 años), durante el cual puede aprove-
char los recursos del bosque, pero también se debe hacer responsable de
conservar8 los recursos. Los recursos forestales así manejados no pierden su
capacidad de proveer servicios ambientales como la fijación –o secuestro– de
carbono, la regulación hidrobiológica, la prevención de erosión y pérdida de
suelos, y el mantenimiento de hábitat de especies de flora y fauna. Estos
servicios ambientales toman la forma de externalidades, cuya provisión óptima
solamente es posible a través de la intervención del Estado9.

7 El tratamiento más extenso de estos temas puede encontrarse en Roxana Barrantes y Carolina Trivelli
(1996), Bosques y madera, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Lima; y Stefano Pagiola, Joshua
Bishop y Natasha Landell-Mills (2003) editores, Selling Forest Environmental Services, Earthscan
Publications Limited, Londres y Sterling (Virginia).
8 'Conservar' se entiende aquí en el sentido de "manejo y uso sostenible".
9 En términos generales, de un tercero con poder de coacción.

La política forestal en la Amazonía andina 11

 Al no transferirse la propiedad, el Estado mantiene su capacidad para asegu-
rar que se brinden estos servicios ambientales, a través de una explotación –o
manejo– del bosque, sostenible tanto en el uso del recurso mismo como en las
interacciones de éste con el entorno. Una autoridad, como sería una Superinten-
dencia, se encarga de supervisar el cumplimiento de estos objetivos por parte
del concesionario. Esto se hace generalmente exigiendo la presentación de
planes operativos anuales que especifiquen el volumen maderable que será
explotado en un año determinado, así como otros recursos no maderables que
forman parte del aprovechamiento anual.
Para el éxito del esquema se requiere que las extensiones otorgadas en
concesión sean significativas, de tal modo que anualmente se determinen volú-
menes aprovechables en el mercado que generen ingresos suficientes al conce-
sionario, durante todo el periodo de la concesión. En otras palabras: la escala
anual de la operación debe ser consistente con la magnitud de la inversión
requerida para hacer viable el negocio. De otro modo, la proporción de áreas
explotadas sería muy alta y no se asegurarían la sostenibilidad de los recursos ni
los servicios ambientales.
Para promover la participación de agentes eficientes, las concesiones se
entregan comúnmente mediante concurso. Debido a lo significativo de las exter-
nalidades involucradas, es importante que estos concursos prevean una fase
previa de calificación de propuestas. Esta fase debe establecer el umbral de
incorporación de externalidades en la valorización del bosque y las característi-
cas específicas para el manejo sostenible de los recursos.

La experiencia en el área andina

En este contexto, y tomando en cuenta las consideraciones económicas, resulta

pertinente emprender un esfuerzo para conocer mejor y aprender de las expe-
riencias de los países andinos en la formulación y aplicación de las políticas de
manejo forestal. El Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), con
el apoyo de la Fundación MacArthur, pudo financiar sendos trabajos de investi-
gación, uno en cada país andino, que tuve el privilegio de coordinar.
Las investigaciones buscaron sistematizar las más importantes lecciones
ganadas en estos esfuerzos, así como las principales limitaciones encontradas.
El concurso convocado planteó varias preguntas para orientar el desarrollo de
las investigaciones: ¿cuál es el régimen de acceso para el uso de los recursos
forestales?, ¿cuáles son los incentivos implícitos e explícitos que dicho régimen
contiene?, ¿cómo se distinguen los recursos forestales del bosque tropical
húmedo del resto de recursos forestales?, ¿cuáles son las principales limitacio-
nes del régimen de acceso?, ¿cuáles son los principales resultados económicos
para los agentes individuales y para el país?

12 La política forestal en la Amazonía andina

 Los trabajos que forman este volumen abordaron éstas y otras interrogantes.
Contamos así con un panorama más claro del desempeño del sector forestal en
los países andinos. Los títulos respectivos ilustran sobre los enfoques y el énfasis
de las investigaciones: "El manejo forestal: plataforma de un sector productivo
sostenible" para el caso de Bolivia, preparado por un equipo liderado por Juan
Carlos Chávez y compuesto por Mónica Castro, Daniel Leguía y Thelmo Muñoz,
de Global - Consultores en Desarrollo Sostenible y el Centro Boliviano de Estudios
Multidisciplinarios (CEBEM); "Evaluación de la política de manejo forestal en el
Ecuador: propuesta de incentivos económicos", preparado por Diego Burneo y
Fander Falconí, de Ecociencia y de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), respectivamente; y "Las concesiones forestales en el Perú:
¿cómo hacerlas sostenibles?", realizado por Elsa Galarza, de la Universidad del
Pacífico. Veamos en detalle los resultados de las investigaciones.

Temas comunes

Al convocar a los equipos de investigadores de cada país, se buscó que todas las
investigaciones abordaran cuestiones que luego pudieran facilitar el plantea-
miento de enfoques comparativos. Se puso énfasis en tres grandes temas:
desempeño macroeconómico y las estadísticas del sector forestal; marco legal e
institucional; y estudios de caso sobre explotación o manejo forestal 10.
Todos los trabajos debían exponer una visión de la economía de cada país y
presentar sus indicadores fundamentales durante la última década. En todos los
países andinos, en menor o mayor medida, se implementaron políticas de
ajuste y las llamadas reformas estructurales orientadas al mercado. El desem-
peño del sector forestal fue heterogéneo y, como veremos luego, depende del
marco institucional y está muy relacionado con el desempeño macroeconómico
de cada país.
Debido a la importancia del marco legal para la explotación forestal, resulta-
do de las importantes externalidades que su manejo genera, los trabajos de
investigación analizan las principales leyes que regulan la explotación forestal en
cada país. Es interesante notar que cada país se encuentra en un proceso de
reforma de la legislación, sea con nuevas leyes recientemente promulgadas o
con propuestas de modificaciones. Los recursos forestales son patrimonio de la
nación en todos los casos, lo que determina la necesidad de establecer un
régimen de acceso a ellos que no contemple la propiedad, pero que pueda dar

10 En esta introducción utilizamos de manera indistinta las palabras 'explotación' y 'manejo'. Se hace la
salvedad debido a la discusión que se puede encontrar respecto a la connotación de cada una:
negativa, cuando se habla de 'explotación'; y positiva, o consistente con la sostenibilidad, cuando se
utiliza 'manejo'.

La política forestal en la Amazonía andina 13

las seguridades necesarias para planear el manejo durante horizontes tempora-
les largos. Las normas vigentes en cada país regulan las posibilidades de que
diferentes tipos de agentes particulares exploten los recursos del bosque. Según
cuán reciente sea la legislación, se admiten más opciones de explotación y uso
sostenible, y se reconocen diferentes servicios del bosque.
Pero el aporte fundamental de estos trabajos se encuentra en los estudios de
caso que ofrecen. El estudio de Bolivia, con una metodología novedosa, analiza
las capacidades y los resultados de diferentes tipos de organización empresarial
para el manejo del bosque. El estudio del Ecuador presenta estudios de caso de
explotación forestal en Áreas Naturales Protegidas y otros tipos de concesiones
y adjudicaciones forestales. Asimismo, y en tanto desea llamar la atención sobre
mecanismos de financiamiento alternativos, presenta novedosas experiencias
de pagos por servicios ambientales, como la protección de fuentes de agua y la
utilización del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. El
estudio del Perú presenta importantes ejercicios de viabilidad financiera de
varios tipos de concesiones forestales, regidos por la nueva Ley Forestal Perua-
na. Los cálculos en los casos analizados en el Perú llaman la atención sobre la
importancia de los mecanismos de financiamiento de capital de trabajo de los
concesionarios. En este punto coincide con el estudio de Bolivia, que pasamos a
examinar a continuación.

Bolivia: la importancia de los agentes

El equipo que trabajó el caso boliviano complementó las preguntas propuestas

con otras que buscaron investigar la relación entre las políticas públicas y el
acceso a los recursos forestales, enfatizando el rol de los agentes económicos
involucrados en el sector forestal, así como el cambio de los respectivos instru-
mentos de manejo, es decir, de comando y control hacia sistemas de incentivos.
Asimismo, Chávez y sus colaboradores buscaron medir la competitividad fores-
tal. La hipótesis que orientó la investigación postula que el marco normativo
implementado en 1997 generó las condiciones de mercado para que los actores
involucrados en el sector forestal incorporen "[…] el manejo forestal como base
fundamental de su rediseño productivo".
El territorio de Bolivia alcanza 1.098.581 kilómetros cuadrados y alberga a
una población de 8,3 millones de habitantes, según el censo realizado en el 2001.
Entre 1990 y 1998 la economía boliviana se desempeñó aceptablemente: exhibió
tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) entre 4% y 5% anual. Las
políticas macroeconómicas contribuyeron con este resultado. Respecto del sec-
tor forestal, los datos muestran un superávit en la respectiva balanza comercial a
partir de 1998. Las exportaciones forestales ascienden a 8% del monto total
exportado por el país, siendo Estados Unidos el principal país comprador y los

14 La política forestal en la Amazonía andina

productos elaborados (aquéllos que incluyen un alto valor agregado) los de
mayor participación.
Bolivia modificó su legislación forestal durante la década de 1990. Los cambios
principales realizados en 1997 posibilitaron el ingreso de nuevos actores a la
actividad forestal, bajo el régimen de concesiones. En Bolivia se identifica actual-
mente a los Concesionarios, las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) y las
llamadas TCO, o Tierras Comunitarias de Origen, constituidas por los pueblos
indígenas. Las ASL y las TCO son los nuevos actores, que, bajo formas empresa-
riales, tienen acceso a concesiones y por consiguiente al manejo forestal. Los
autores señalan que la principal limitación de la nueva legislación es que no plan-
tea nuevas políticas para la explotación y el manejo de los recursos no maderables
del bosque, manteniéndose el énfasis en la explotación forestal sin considerar los
diferentes eslabones de la cadena productiva del sector.
Otro actor importantísimo en el desempeño del sector forestal en Bolivia es la
Superintendencia Forestal, que ha actuado de manera autónoma para cumplir
las funciones de regulación, control, fiscalización y arbitraje. La Superintenden-
cia es parte del Sistema de Regulación de Recursos Naturales. Se financia con
un tercio de lo recaudado por concepto de patente forestal, o derecho de
aprovechamiento, que se calcula hoy sobre la base de las hectáreas incluidas en
la llamada Área Anual de Aprovechamiento. Con estos recursos, la Superinten-
dencia ha sido responsable de recoger información sobre el sector, situación que
por sí sola pone hoy a Bolivia a la vanguardia en el área andina.
El estudio de caso de Bolivia se construye sobre la base de una metodología
que se concentra en la identificación de dos variables: desarrollo organizacional
(DO) y organización de la producción (OP), para cada agente involucrado en el
manejo forestal. De este modo, y a nivel micro, se identifican los principales
factores limitantes para el manejo forestal sostenible. El DO es definido por los
autores como "[…] el establecimiento de procesos de gestión administrativa en
las organizaciones del bosque, los mismos que incluyen acciones de planifica-
ción de la gestión, sistemas contables, sistemas de seguimiento, control y
evaluación de resultados […]". La OP "[…] está referida a la organización y
combinación de los diferentes factores de producción […] desde la penetración
del bosque hasta la transformación final de productos maderables y no madera-
bles". Al utilizar estas dos variables, los autores contrastan la orientación hacia la
eficiencia productiva (OP) y la orientación organizacional (DO), que respondería
a objetivos redistributivos.
Con este marco, los autores proceden a analizar cuánto DO y cuánto OP
despliega cada agente involucrado en el manejo forestal: ASL, TC y Concesiona-
rios. Este análisis se realiza de manera cualitativa y cuantitativa en conjunto para
cada tipo de agente, y describiendo casos específicos relevantes de cada uno de
ellos. No debería sorprender que los concesionarios exhiban el mejor desempe-

La política forestal en la Amazonía andina 15

ño en ambas variables, seguidos por las ASL, quedando las TCO más lejos de la
sostenibilidad. Tanto las ASL como las TCO exhiben un mejor desempeño en
cuanto a los factores organizacionales, mostrando así una orientación hacia la
eficiencia productiva aún limitada.
Bolivia muestra de este modo un importante caso de implementación de una
legislación forestal orientada por criterios de eficiencia económica, pero que
consideró de manera explícita a los agentes locales, dándoles un espacio formal
de reconocimiento.

Ecuador: instrumentos económicos y cambios de política

El estudio sobre el sector forestal en el Ecuador estuvo a cargo de dos econo-

mistas. El valor agregado que el equipo dio a las preguntas planteadas se orientó
hacia la propuesta de instrumentos económicos nuevos para financiar los servi-
cios ambientales que brinda el bosque. Dos hipótesis orientaron la investigación:
la primera postula que las políticas y los mecanismos de control no fueron ni
eficientes ni suficientes para promover un manejo sostenible del bosque; la
segunda, que los instrumentos económicos no han sido incorporados ni en la
política económica ni en la política forestal.
La población de 12,646 millones de habitantes del Ecuador habita un territo-
rio de 256.370 kilómetros cuadrados. La década de 1990 fue complicada para la
economía ecuatoriana, que culminó en el abandono de la moneda nacional y la
dolarización. La economía del Ecuador depende significativamente del mercado
de petróleo, y varias inversiones importantes para el país han colisionado con el
manejo sostenible de los recursos naturales renovables, tales como los foresta-
les. El sector forestal representa alrededor de 1% de PBI.
La legislación forestal del Ecuador, que también regula la Conservación de
Áreas Naturales y Vida Silvestre, data de 1981. Ecuador ya cuenta con un
anteproyecto de nueva ley forestal que reconoce el valor de los servicios ambien-
tales, abriendo así la oportunidad de una valorización mayor de los bosques y,
por lo tanto, de los incentivos necesarios para la protección y el uso sostenible.
Los autores presentan en detalle el régimen forestal vigente, y los principales
elementos de contraste con la propuesta de nueva ley forestal.
El meollo de la contrastación de las hipótesis está contenido en la sección
tres de la investigación. Allí, los autores presentan y analizan un conjunto de
indicadores forestales entre 1980 y el 2001, postulando que existe un importante
cambio de tendencia en 1993. Los indicadores analizados son: índice de produc-
ción de madera, producción de leña, porcentaje de la producción de leña respec-
to de la producción de madera, índice de exportaciones madereras, índice de
precios de la exportación de madera, estructura de la producción maderera,
estructura de las exportaciones madereras y tasa de deforestación. Asimismo,

16 La política forestal en la Amazonía andina

en esta sección el lector encontrará los resultados del análisis multicriterio que,
sobre la base de información cuantitativa, permite evaluar si los resultados en el
sector forestal se pueden explicar por los cambios en las respectivas políticas. El
análisis multicriterio permite integrar las dimensiones económicas, sociales y
ambientales, brindando así una visión más amplia y comprehensiva del proble-
ma evaluado. Los resultados que entregan los autores muestran un sector
forestal en estado negativo, debido a la carencia de información, la extracción
forestal en bosques nativos, su baja contribución al PBI y a las exportaciones, y
la baja participación social.
La investigación sobre el sector forestal en el Ecuador también ofrece estu-
dios de caso detallados sobre el manejo del bosque por parte de diferentes
actores. Se presenta el caso de la explotación forestal del Parque Nacional
Yasuní; en particular cuando colisiona con la explotación petrolera, tan importan-
te ésta para la economía ecuatoriana. Otro caso analizado es el Programa FACE
de Forestación, que se implementó en el marco del Mecanismo de Desarrollo
Limpio del Protocolo de Kyoto. Un tercer caso presentado es el de la implemen-
tación del pago por el servicio ambiental de protección de fuentes de agua para
el uso sostenible de los ecosistemas forestales. Los autores reportan, asimismo,
los resultados de talleres con funcionarios públicos vinculados con el manejo
forestal para conocer sus opiniones sobre las concesiones forestales. Finalmen-
te, presentan los detalles de dos proyectos de manejo forestal sostenible que
involucran directamente a grupos indígenas.
Un componente central de la investigación sobre el Ecuador es la presenta-
ción en detalle de los diferentes instrumentos económicos que pueden ser
utilizados para fomentar un manejo forestal sostenible. Entre ellos, aparte de los
instrumentos ya conocidos –los subsidios, la diferenciación de régimen impositi-
vo o las regulaciones de acceso–, los autores destacan instrumentos novedosos
como la titulación de activos y la negociación de servicios ambientales. Los
instrumentos son presentados en tanto generadores de ingresos para los árbo-
les en pie, de tal modo de fomentar la demora en el corte, valorizando así al
bosque en pie. La discusión considera los retos para la implementación de las
diferentes alternativas.
Finalmente, y en buena medida debido a que el Ecuador está discutiendo modi-
ficaciones a la legislación forestal, Burneo y Falconí presentan un conjunto de reco-
mendaciones de política. Éstas se enmarcan en la necesidad de valorizar el bosque
–no solamente el árbol cortado– brindando incentivos para el manejo forestal.

Perú: el financiamiento como factor limitante

El estudio del caso peruano fue llevado a cabo por la economista Elsa Galarza,
de la Universidad del Pacífico (Lima). La preocupación principal del estudio gira

La política forestal en la Amazonía andina 17

sobre las maneras de hacer sostenibles las recientemente implementadas con-
cesiones forestales. Las preguntas orientadoras de la investigación apuntan a
desentrañar los motivos por los cuales persiste la informalidad, y los factores
internos y externos que condicionan el éxito de las empresas concesionarias.
Los 25 millones de habitantes del Perú ocupan una superficie de 1,2 millones
de kilómetros cuadrados. El desempeño de la economía peruana durante la
última década puede ser calificado como bastante aceptable durante la primera
mitad (1994-1998) y como regular durante la segunda. Importantes procesos de
reformas económicas orientadas hacia el mercado se llevaron a cabo cambian-
do el rol del Estado. Las cuentas macroeconómicas han sido manejadas en el
Perú con bastante prudencia. Cuando miramos el sector forestal, observamos
que no alcanza ni el 1% del PBI en promedio durante la década –situación
parecida a la ecuatoriana–, mientras que las exportaciones no llegan ni al 0,5%
del total.
El año 2000 se promulgó una nueva Ley Forestal que modificó la legislación
existente desde 1975. La nueva ley abre la puerta para un manejo eficiente del
bosque al incluir las concesiones forestales como principal instrumento de
gestión. Contrasta con el régimen de explotación que regía, a través de permisos
forestales a pequeños extractores, sin contraprestaciones efectivas y sin ningún
instrumento de supervisión o garantía de manejo sostenible del bosque. Esta
investigación presenta detalladamente las nuevas regulaciones contenidas en la
ley, discutiendo el esquema de incentivos que contiene.
La investigación de Galarza es bastante rica y detallada en el examen de las
concesiones forestales ya otorgadas en dos zonas del Perú: Madre de Dios y
Ucayali. Además de describir los concursos para el otorgamiento de las conce-
siones y los roles jugados por los diferentes actores, la autora se detiene en el
examen de los factores críticos en los procesos: la participación de las organiza-
ciones no gubernamentales, los inventarios y la estrechez de los plazos. Similar-
mente, debido al periodo de estudio, Galarza profundiza en el análisis detallado
de los eventos relevantes durante la primera zafra, enfatizando los problemas
asociados con el pago de los derechos de aprovechamiento, la supervisión del
cumplimiento de los planes de manejo, el rol del Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA) y la tala ilegal que todavía subsiste.
Un aporte central de la investigación es el estudio empírico de la rentabilidad
de las concesiones. Para ello, la autora obtuvo datos primarios de varios tipos de
concesiones y, guardando la reserva del caso, estima las tasas de rentabilidad.
El principal hallazgo es la sensibilidad de la tasa de rentabilidad respecto de las
alternativas de financiamiento de las concesiones y del nivel de aprovechamien-
to primario.
Otro aporte de la investigación se centra en el análisis de los factores que
afectan el desarrollo de las concesiones. Galarza examina los factores institucio-

18 La política forestal en la Amazonía andina

nales, de infraestructura, financiamiento e investigación, y aspectos sociales que
pueden ser determinantes para el éxito de las concesiones. Esta información es
invalorable para los responsables de la formulación e implementación de la
política pública, quienes ahora pueden saber dónde colocar el énfasis para
fortalecer el proceso de ordenamiento del sector forestal en el Perú.

Perspectivas

Las investigaciones contenidas en este volumen constituyen esfuerzos impor-

tantes para brindar información de primera mano a la comunidad académica y
aquélla vinculada a la implementación de la política pública. Debido a la preocu-
pación por lograr visiones comparativas, los autores ofrecen información sobre
temas similares, manteniendo las particularidades de sus enfoques y preocupa-
ciones fundamentales. Los estudios aquí contenidos permiten, entonces, cons-
truir un mapa del sector forestal andino, pero también conocer en detalle casos
concretos que exhiben características singulares.
Este esfuerzo de investigación sobre el desempeño del sector forestal en los
países andinos es la culminación de la primera fase de una iniciativa mayor que
buscó vincular la capacitación y la investigación. Varias de las preguntas plantea-
das han sido abordadas, pero las respuestas en varios casos no son definitivas y
requieren de profundización, en particular debido a la propia naturaleza intertem-
poral de los procesos ecológicos del bosque. Una preocupación especial la cons-
tituyen los mecanismos que permiten integrar en el manejo forestal a los grupos
originarios o de colonos pobres. La viabilidad de largo plazo del manejo forestal por
las TCO bolivianas es, por ejemplo, un asunto que merece mayor estudio y pre-
ocupación por parte de las autoridades competentes. Asimismo, la sostenibilidad
de las concesiones forestales peruanas requiere evaluar los mecanismos median-
te los cuales los grupos de pequeños extractores pueden ser exitosos.
La valorización de los servicios ambientales es otro tema que ha cobrado
mucha vigencia y que es abordado por el equipo ecuatoriano, pero no desarrolla-
do en cuanto a los detalles de implementación. Dicha valorización permite
aumentar los flujos de ingresos de los concesionarios a través de actividades
que involucran el mantenimiento del bosque en pie. Se requiere realizar trabajos
de investigación para identificar los servicios ambientales específicos y las
poblaciones beneficiadas, y para diseñar los mecanismos de implementación de
las respectivas transacciones.
Otro ámbito poco estudiado se relaciona con la regulación ex post y la
búsqueda de mecanismos de control y regulación eficientes para reducir los
niveles de extracción ilegal y controlar adecuadamente las concesiones foresta-
les. Este tema es fundamental para el éxito de las concesiones como instrumen-
to de gestión sostenible de los recursos del bosque.

La política forestal en la Amazonía andina 19

 La generación y sistematización de información es un tema implícito y
sumamente relevante que involucra a los actores gubernamentales y académi-
cos. Ello permitirá realizar las investigaciones con mayor confiabilidad y certeza.
Bolivia, en este aspecto, ha avanzado bastante más que el Perú y el Ecuador.
Un aspecto mencionado en las investigaciones pero no estudiado a profundi-
dad es el de las características de la cadena de valor en el sector forestal. Cómo
está constituida, cuáles son los agentes principales, cuál es el agente central y
qué rol cumple en la toma de decisiones de manejo del recurso o de integración
a mercados, cuál es la potencialidad y cuáles las limitaciones, cómo se integran
en dicha cadena los servicios ambientales, son interrogantes que esperan
respuesta en la próxima ronda de investigaciones.

Agradecimiento

Esta introducción no estaría completa sin el reconocimiento al profesionalismo

de Juan Carlos Chávez, Diego Burneo, Fander Falconí y Elsa Galarza, econo-
mistas responsables de las investigaciones, quienes participaron activamente en
los talleres y las sesiones de trabajo que involucró el desarrollo de estos
proyectos y se esforzaron por cumplir con el cronograma acordado. La Dirección
Ejecutiva del CIES y la Administración brindaron apoyo de manera permanente,
oportuna y decidida. En el Instituto de Estudios Peruanos, Juan José Miranda
merece un agradecimiento especial ya que cumplió con responsabilidad y efi-
ciencia las tareas de asistencia de investigación y de coordinación.

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