La Reforma del Estado en Chile 1990-2005

Diagnstico y Propuestas de Futuro

(Del Balance del Terror al Consenso Promisorio)

Mario Waissbluth
Con la colaboracin de:
Jos Inostroza, Asistente de Investigacin.

SERIE GESTION No 76
Diciembre, 2005

Centro de Gestin (CEGES)

Departamento de Ingeniera Industrial
Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas
Universidad de Chile
Disponible en formato PDF en la Serie Gestin, www.dii.uchile.cl , en www.mariowaissbluth.com y en www.igt.cl .
Comunicaciones a mariow@dii.uchile.cl o mwaissbluth@igt.cl o jinostro@dii.uchile.cl

Contenido
1. INTRODUCCION....................................................................................................................................3
1.1.
Propsitos y agradecimientos. ......................................................................................................3
1.2.
Herramientas.................................................................................................................................8
2. EL ESTADO, UN MUTANTE DEL SIGLO XXI.................................................................................9
2.1.
El fin del viejo estado - nacin y la emergencia confusa de nuevos modelos.........................10
2.2.
El ocaso del estado weberiano y la emergencia del estado en red..............................................13
2.3.
Las nuevas polticas pblicas acerca de la gestin pblica.........................................................15
3. CHILE EN CIFRAS ..............................................................................................................................17
3.1 Comparaciones socioeconmicas internacionales. ............................................................................17
3.2 La controvertida desigualdad y su compaera la pobreza. ................................................................22
3.3. El aparato pblico. ............................................................................................................................26
3.4. Las carencias educativas e innovativas.............................................................................................31
3.5. El excelente desempeo econmico. ................................................................................................33
3.6. Los chicos serios. ..........................................................................................................................36
3.7. Los confusos estados de nimo.........................................................................................................37
4. EVOLUCIN POLTICA EN EL PERIODO 1990-2005..................................................................39
5. LA REFORMA DEL ESTADO EN HITOS........................................................................................44
5.1. Las reformas del Gobierno Militar. ..................................................................................................44
5.2. Del Gobierno Militar al de la Concertacin: cambi el concepto de Estado?................................48
5.3. El perodo de Patricio Aylwin...........................................................................................................50
5.4. El perodo de Eduardo Frei. ..............................................................................................................52
5.5 El perodo de Ricardo Lagos..............................................................................................................55
6. LAS PERCEPCIONES DE ACTORES CLAVE SOBRE EL AVANCE DE LA REFORMA ......58
7. LOS DETONANTES Y OBSTACULOS DE LA REFORMA...........................................................67
7.1. Las coincidentes percepciones de actores clave. ..............................................................................67
7.2. Las personas.... las personas y su continuidad. .................................................................................67
7.3. Los factores de contexto y el peso positivo de la historia.................................................................69
7.4. La clase poltica.... no estaba all pero acept...................................................................................69
7.5. La interaccin estado -sociedad civil y el problema de la captura....................................................70
7.6. El rol de las crisis y el poder de los medios. .....................................................................................71
7.7. La fluctuante estructura del estado para administrar su propia reforma. ..........................................72
7.8. Enclaves: los Gremios y la Contralora. ........................................................................................73
8. CUATRO EVIDENCIAS ESPECIALES.............................................................................................75
8.1. Una entrevista muy especial: Patricio Aylwin..................................................................................75
8.2. Una conferencia de prensa muy especial. .........................................................................................80
8.3. Una minihistoria de caso: Del Banco del Estado a BancoEstado..................................................80
8.4. La esquizofrenia de los programas en educacin. .........................................................................88
9. EL BALANCE FINAL...........................................................................................................................90
10. LAS ASIGNATURAS PENDIENTES ...............................................................................................98
10.1. Reformas Transversales. .................................................................................................................98
10.2. Reformas Sectoriales e Institucionales Especficas. .....................................................................105
10.3. Los dilemas polticamente crticos................................................................................................107
ANEXO I...................................................................................................................................................114

1. INTRODUCCION
1.1. Propsitos y agradecimientos.
Estimado lector, permtame por un momento presentarme ... porque lo creo necesario para que se entienda desde donde estoy escribiendo estas lneas, puesto que la reforma del Estado dista mucho de ser
un fenmeno tcnico gerencial y est permeado completamente por la economa poltica, la poltica
pura y simple, y los contextos histricos.
En palabras de nuestro antipoeta nacional, soy un embutido de ngel y bestia, que refleja en su persona
las complejas transiciones y turbulencias del mundo y de Chile en estos ltimos 30 aos. Ingeniero de
profesin, en 1968 era uno ms de los revoltosos universitarios que consideraba al Partido Comunista
como rosado y a los demcrata cristianos como francamente amarillos... sin tener la menor nocin
de los contextos histricos en que se estaban dando las polarizadas y a la larga fratricidas luchas polticas en Chile y el mundo. Exiliado 14 aos en Mxico, pas que hasta hoy es mi segunda patria, me
integr all a ese MAPU que hasta el da de hoy levanta sentimientos encontrados, y del cual luego me
retir cuando mis confusiones aumentaron.
Retornado a Chile en 1989, torc una vez ms mi rumbo y me
La reforma del estado dista mudediqu a la consultora en gestin, no como individuo sino a
cho de ser un fenmeno tcnico
travs de una naciente y formalizada empresa, lo cual me oblig a
gerencial y est permeado comlos 41 aos de edad a entender el mundo empresarial desde sus
pletamente por la economa polentraas, y a vivir los dolores de cabeza que provoca esa bestia
tica, la poltica pura y simple, y
amenazante llamada flujo de caja, frecuentemente incomprenlos contextos histricos.
didos por aquellos que han sido toda su vida acadmicos o servidores pblicos. En ese perodo, una buena fraccin de la demanda por consultora en gestin en Chile y
Amrica Latina provena del sector pblico, lo cual me oblig a entender por dentro ese complejo
mundo, tanto como las herramientas modernas de gestin provenientes de la esfera privada y los pases
industrializados.
A esas alturas gozaba ya de una total confusin ideolgica, propia de alguien que estima que la ruta de
la izquierda estaba muerta, la de derecha neoliberal no le era convincente tanto por razones afectivas como ticas, y en la afanosa bsqueda de un progresismo que mezclara aceptablemente la lgica
eficiente del mercado con la justicia social, aunque sin quedarme del todo claro cmo se lograba eso.
Durante estos ltimos 15 aos permanec en la periferia del aparato de Estado, aunque afn a y votando
por los sucesivos gobiernos de la Concertacin, participando en algunos directorios de empresas pblicas, y con la creciente conviccin de que la modernizacin del Estado era un elemento crtico para el
desarrollo del pas y su ingreso pleno al club de los pases viables, estables y con altos niveles de equidad. A mediados del 2004 tuve el honor de ser invitado a formar parte del naciente Consejo de Alta
Direccin Pblica, al que nos referiremos en detalle ms adelante, y que me ha permitido comprender
desde otra dimensin la complejidad del Estado.
Me integr a este Consejo con el temor de que furamos a vivir en un constante forcejeo poltico entre
los representantes afines al gobierno y a la oposicin. Los hechos demostraron mi error. La proposicin de ternas de directivos en todos los casos ha sido virtualmente unnime, y esta vivencia es una
seal ms de lo que es una de las principales conclusiones de esta indagacin: que la reforma del Esta-

do en Chile debe comprenderse en un trnsito que parte en 1990 en el perodo del balance del terror
y que culmina en lo que hacia el 2005 llamaremos el perodo del consenso promisorio.
Me integr en Marzo del 2005 de medio tiempo al Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile a trabajar en docencia y en la realizacin de esta investigacin. Agradezco a la comunidad acadmica de dicho Departamento, que me acogi con apoyo y entusiasmo, y con certeras crticas
a los incipientes enfoques de este trabajo. Muchos de los cuadros elaborados por Luis Riquelme, tesista
del Magister en Gestin y Polticas Pblicas, estn incorporados en este artculo. Tambin ha sido clave la colaboracin de Jos Inostroza, ayudante de investigacin de este proyecto, cuya rigurosidad me
ha obligado en diversos momentos a controlar mis entusiasmos interpretativos, y que junto con recabar
una montaa de datos escribi los textos preliminares de varias secciones de este texto. Elena Razmilic, con plena autoridad de cnyuge, edit numerosos errores de redaccin.
Es necesario destacar, tal vez como un hecho no tan casual, que en este mismo Departamento el profesor Carlos Vignolo impuls durante 1993 la formacin de un grupo de directivos pblicos que se reunan, presididos por Marcos Lima, para discutir la modernizacin del Estado, tema algo inslito para
la poca. Este grupo fue efmero, pero sus integrantes persistieron en el tiempo bajo distintas modalidades y jugaron un rol clave en todo el perodo. Hoy, quince aos ms tarde, se est repitiendo la historia a travs del incipiente Club de la Innovacin en Gestin Pblica, probablemente en la misma sala.
Los protagonistas son otros, el espritu es el mismo.
En la realizacin de este proyecto hay una cierta dosis de
Ser este texto un estudio acadmico,
irresponsabilidad profesional. Habiendo trabajado como
neutral y desapasionado de los logros y
consultor en muchas instituciones pblicas chilenas y latifracasos de la actual coalicin de gonoamericanas en el espacio de lo gerencial, tratar de
bierno en reforma del Estado ... o es un
comprender la lgica integral de la reforma del Estado ha
sibilino intento por destacar los xitos
obligado a este ingeniero (ms encima con postgrado en
del gobierno bajo un pretendido manto
biotecnologa) a incursionar en la economa, la sociologa,
de academicismo, con propsitos mas
la historia, y la ciencia poltica en forma completamente
bien polticos y electorales?
amateur. Por ello, este trabajo debe entenderse ms como
un ensayo en periodismo acadmico, que un sesudo tratado que resista a cabalidad los filtros analticos de esas profesiones. A la vez, debo decir que siempre me ha parecido que los enfoques monodisciplinarios causan serios daos en todos los mbitos de la realidad macro y micro.
Este texto coincide en lo temporal con dos publicaciones muy relevantes para la comprensin integral
del fenmeno, ambos de colegas de este Departamento: el primero, de Alvaro Ramrez1, proporciona
una minuciosa descripcin de los hitos principales de la reforma en este perodo, que por ende son
abordados aqu someramente, y el segundo, mucho ms reciente, editado por Patricio Meller2, provee
un prolijo anlisis de lo que han sido las polticas pblicas de los gobiernos de la Concertacin, realizando un anlisis contrafactual que intenta responder la pregunta de qu habra sucedido en Chile si
a partir de 1990 hubiera habido slo gobiernos de derecha. Ambas son lecturas a mi juicio obligadas
para quien desee profundizar en este fenmeno. Si el trabajo de Meller y sus colaboradores es un anlisis de las polticas pblicas y la economa del desarrollo chileno, ste intenta ser un anlisis de la pol-

El proceso de reforma del Estado y Modernizacin de Gestin pblica en Chile. Lecciones, Experiencia y
Aprendizajes (1990-2003), Alvaro Ramrez, INAP, Madrid, 2004.
2
La Paradoja Aparente. Equidad y Eficiencia: Resolviendo el Dilema. Editor Patricio Meller, Ed. Taurus,
2005.

tica, la economa poltica y la institucionalidad de la reforma del Estado en Chile, y ambos temas se
entrecruzan profusamente. Como el mismo Meller afirma, la cuestin central para un pas en desarrollo es la creacin de una estructura institucional y de mercado que se refuercen mutuamente y en
cierto modo este anlisis es una prolongacin hacia el espacio de lo que ha ocurrido, y lo que ha dejado
de ocurrir, en la institucionalidad y gestin del Estado en Chile.
Otro agradecimiento va para la Secretara General de la Presidencia, que financi parcialmente este
trabajo, y que tuvo la visin de Estado de administrar el proyecto a travs del PNUD, de modo que no
existiera posibilidad alguna de censura a sus contenidos. Una pregunta obvia podra hacerse el lector
conciente de mi historia y afinidades polticas: ser este texto un estudio acadmico, neutral y desapasionado de los logros y fracasos de la actual coalicin de gobierno en materia de reforma del Estado ...
o es un sibilino intento por destacar los xitos del gobierno bajo un pretendido manto de academicismo, con propsitos mas bien polticos y electorales? La pregunta es legtima, y mi respuesta sincera es
que, en la medida en que la neutralidad y la objetividad son filosficamente posibles, este ser un anlisis polticamente neutral y objetivo.
Este documento debe entenderse como un working paper preliminar, prolegmeno a la edicin de un
producto ms definitivo a inicios del 2006. Intentaremos hacer un breve balance respecto a lo que ocurri en Chile en materia de reforma del Estado en el perodo democrtico que se abre en 1990, que
cubre tres gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, y que culmina en el 2005, al
filo de una nueva eleccin presidencial.
Su propsito bsico es describir qu pas y qu dej de pasar en este perodo, porqu ocurri lo que
ocurri, porqu no ocurrieron o se atascaron algunas reformas clave, y hacer algunas propuestas respecto a lo que debiera ocurrir en el futuro si es que el Estado y las fuerzas polticas de Chile optan por
continuar en esta senda. La profundizacin de la reforma, al menos en mi opinin, es de vital importancia para la competitividad del pas, la calidad de vida de sus ciudadanos, la transparencia, la consolidacin de la democracia y la participacin, y el ahorro y buena asignacin de recursos pblicos, que
en definitiva, pertenecen a los ciudadanos y en particular a los ms desposedos.
Por los propsitos arriba mencionados, este documento aspira a tener un pblico objetivo fundamental:
los policy makers y directivos pblicos de Chile, especialmente en este perodo de transicin presidencial. Por ello, la forma en que se presenta este documento no carece de importancia. Procuraremos
evitar los metalenguajes especializados propios de las diferentes disciplinas gerenciales y sociales,
recurriendo a trminos que suelen confundir al lector y hacerlo sentir ignorante. Yo mismo no entiendo
muchos de ellos, siendo como he sido durante los ltimos 15 aos un practicante de la reforma y no
un estudioso de la misma.
El otro desafo autoimpuesto es tratar de no convertir este texto en un mamotreto descriptivo y formalista. Por cierto, tratar de convertir un documento sobre reforma
Tratar de convertir un texto
del Estado en algo entretenido de leer y con algunas dosis de
sobre reforma del estado en
humor es casi un contrasentido. Pero es un desafo esencial. Para
algo entretenido de leer y con
que este esfuerzo sirva algn propsito, es imprescindible que el
algunas dosis de humor es casi
policy maker o directivo pblico que lo lea no se quede dormido
un contrasentido.
en la pgina 5.

Si este trabajo aborda la reforma del Estado, es pertinente definir qu entendemos como tal. Nos quedaremos con una definicin simple, de los autores Pollit y Bouckaert3: las reformas son cambios
deliberados a las estructuras y procesos del sector pblico, con el objeto de hacer que funcionen mejor en algn sentido. La frontera entre polticas pblicas, legislacin, gerencia pblica, institucionalidad, ideologas polticas y la ciudadana es esencialmente difusa, y el arte del buen reformador consiste
precisamente en aprender a manejar esa complejidad en cada coyuntura que se vaya presentando. Por
ello, deberemos presentar obligadamente algunos datos numricos que han sido el resultado de la compleja interaccin entre poltica y gestin pblica, de manera de objetivar lo ms posible nuestros comentarios.
Como se ve, nuestro concepto de reforma es bastante amplio: cualquier cosa que ayude al ciudadano.
Hay, sin embargo, algunas definiciones adicionales que sern claves al momento de realizar el balance
final. Rodrigo Egaa4, basado en parte en aportes de Koldo Echebarra5, ha sintetizado una excelente
distincin entre los diferentes mbitos que utilizaremos en el captulo de conclusiones:
La primera distincin bsica es la existente entre reforma institucional y reforma sustancial. Se
entiende por reforma institucional aquella que afecta el diseo y funcionamiento de las instituciones,
es decir, a la organizacin y funcionamiento del poder y su articulacin con el entorno para el diseo
y ejecucin de las polticas pblicas, siendo un caso caracterstico la llamada reforma liberal (separacin de poderes, control judicial, instauracin del principio de legalidad, etc.); a su vez, reforma
sustancial se refiere a aquel proceso en virtud del cual se transforma el contenido de la accin pblica, alterando sus fines, objetivos y alcance.
En este contexto, el concepto de gestin pblica est ms
Las reformas son cambios delibecerca de la reforma institucional, y la poltica pblica de la
rados a las estructuras y procesos del
reforma sustancial. Una reforma sustancial del Estado posector pblico, con el objeto de hacer
dra ser la estatizacin de empresas privadas, o la privatizaque funcionen mejor en algn sentido.
cin de empresas pblicas. Ambos procesos se pueden
gestionar de manera transparente y eficiente, o de manera corrupta e ineficiente.
La reforma sustancial es aquella que se logra en lo esencial a travs de cambios normativos, generacin de nuevas instituciones, o reasignaciones significativas de recursos, lo cual en el fondo es actuar
sustantivamente a travs de la Ley de Presupuesto. Todas estas reformas se logran actuando cupularmente. El Ejecutivo y el Legislativo negocian, y si logran ponerse de acuerdo se materializa rpidamente una reforma sustancial. Segn esta definicin, crear el SERNAM es una reforma sustancial,
aprobar la ley de Compras Pblicas tambin, refocalizar recursos significativos a la lucha contra la
pobreza es sustancial, unir el Ministerio de Obras Pblicas con el de Transporte y Telecomunicaciones
es reforma sustancial ... cosmtica pero sustancial, dividir una Regin en dos es sustancial ... cosmtica
pero sustancial. Las reformas sustanciales se logran con mucha inspiracin, mucha negociacin, pero
cuando se materializan lo hacen rpidamente y con escasa transpiracin.

Christopher Pollitt, Gert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000. Recomendamos este libro como una estupenda referencia para cualquiera que desee estudiar los
procesos de reforma del Estado en pases industrializados.
4
Rodrigo Egaa. Reforma y Modernizacin del Estado en Chile: Avances y Desafos, Revista del Centro de
Estudios Pblicos, 2002.
5
Koldo Echebarra, Reivindicacin de la Reforma Administrativa: Significados y Modelos Conceptuales,
Revista del CLAD, Reforma y Democracia, N 18, pginas 7796.

Reforma institucional-gerencial significa otra cosa: uno o varios ejecutivos pblicos deben doblarse las
mangas de la camisa, y trabajar varios aos en la modernizacin de alguna institucin o conjunto de
instituciones, convenciendo gremios recalcitrantes, incorporando gradualmente otros directivos6, mandos medios y funcionarios al proceso, reorganizando internamente, rediseando y automatizando procesos, estando dispuestos a perder el cargo si llega la hora de la verdad en materia de conflictos y rechazo al cambio, realizando mltiples lobbys con numerosos stakeholders de encontrados intereses,
mejorando la calidad de atencin en la ventanilla, elevando los niveles de profesionalizacin institucional, cambiando los sistemas de evaluacin del personal, eliminando el antiguo concepto de mrito
por el de antigedad, en suma, menos inspiracin y muchsima transpiracin y liderazgo, durante largos perodos de tiempo.
Una ancdota ilustrativa7: en el transcurso de una consultora de gestin en un importante Tribunal
hace algunos aos, le manifestamos a su directivo mximo nuestra intensa preocupacin, dicindole
Seor Presidente, esta Corte lleva varios aos ingresando 90.000 casos y cerrando 60.000 casos
anualmente. Ya se han acumulado 250.000 casos, lo cual significa que, si Ud. no recibiera ni uno ms,
a este ritmo se demorara 4 aos en tramitar los juicios pendientes. Se produjo un largo silencio, despus del cual respondi y por qu me traen a mi estos problemas administrativos?
... 250.000 dramas humanos perdidos en el limbo por problemas administrativos.
Ser acaso un problema administrativo definir una estrategia para transformar una institucin de 3
mil trabajadores legtimamente frustrados, sindicalmente combativos e inamovibles por ley? Acaso es
un problema administrativo
Diario Clarn, Argentina 05.11.2005
simplificar radicalmente un
ENTREVISTA A FRANCIS FUKUYAMA
sistema de atencin al usuario
La etapa pinochetista de Chile, sugiere Fukuyama en esta entrevista,
que cuenta con 250 etapas (no
constituye un modelo "exitoso" de implantacin del experimento neoes una exageracin), por meliberal. Como sea, incluso tras algunos lustros de restauracin demodio de la digitalizacin y el
crtica, los pobres de Chile todava aguardan el prometido derrame
cambio organizacional? Es
mientras el pas exhibe constantes tasas de crecimiento. El monopolio
tarea de administradores
liberal del mundo acab plasmando un panorama de gran desigualdad
generar una visin de futuro
que, para sus promotores iniciales, result redituable pero muy inseatractiva y convincente de la
guro. Por eso Fukuyama dirigi su atencin a la institucin central de
la vida poltica: el Estado.
institucin para seducir a sus
Fukuyama estima que es hora de restaurar la soberana estatal. En su
propios empleados, a los ciultimo libro, La Construccin del Estado, escribe: "En este libro
dadanos, y al Ministro de
defiendo la construccin del Estado como uno de los asuntos de mayor
Hacienda para que de ms
importancia para la comunidad mundial, dado que los Estados dbiles
dinero?
o fracasados causan buena parte de los problemas ms graves a los
que se enfrenta el mundo: la pobreza, el sida, las drogas o el terrorismo". Al tratar de fundar el orden mundial en el fortalecimiento de los
Estados, Fukuyama se opone al dogma neoliberal del Estado mnimo.

Esta es la importancia real de

la reforma institucional. Las
dificultades y restricciones
son enormes, pero a la vez, si uno pudiera en aquella Corte lograr una mejora de slo 10% en la congestin de causas judiciales, lo que es perfectamente posible... se van a resolver 25.000 dramas huma-

Respecto a procesos de transformacin institucional, tal vez la referencia ms iluminadora es Leading Change, John Kotter, Harvard Business School Press, 1996.
7
La Reforma del Estado en Amrica Latina, M. Waissbluth, www.polisla.com y www.mariowaissbluth.com

nos. Acortar el tiempo de espera de las operaciones quirrgicas en hospitales pblicos significa cientos
o miles de vidas salvadas, y mejorar en un 10% la efectividad y calidad de los procesos escolares representa un futuro mejor para miles de familias. En otras palabras, lo que est en juego no es poco y
las dificultades son tan grandes como las satisfacciones.

1.2. Herramientas.
Para la ejecucin de esta investigacin hemos recurrido a dos fuentes: la primera fue escarbar la mayor
cantidad posible de datos y cifras duras (como crecimiento del PIB) o semiduras, que son encuestas de percepcin, como por ejemplo los ndices internacionales de probidad.
El segundo elemento ha sido la realizacin de un conjunto de entrevistas a actores clave, de gobierno, oposicin, gremios empresariales o laborales. Estas entrevistas en la mayora de los casos contuvieron una seccin semicuantitativa en la cual solicitamos calificar con una cifra los grados de avance
de determinados sectores o las influencias de determinados actores, y una seccin cualitativa de anlisis de diversos ngulos de la reforma.
Me toc realizar cerca de un 70% de estas entrevistas, y fue una experiencia impactante. Me encontr
con una elite poltico-tcnica de un nivel muy elevado, con visin amplia de los temas de Estado, que
se despoj completamente de sus sombreros partidistas para abordar las entrevistas, y como veremos
ms adelante, con un grado de consenso en lo sustantivo del diagnstico y las propuestas verdaderamente sorprendente para un pas que hace quince aos estaba completamente fracturado. Para los entrevistados que accedieron generosamente a darnos un par de horas dentro de sus apretadas agendas, y
a contestar con total franqueza, va otro agradecimiento.
Debemos destacar lo que este trabajo NO pretende cubrir. No aborda sino tangencialmente y en la
medida de lo imprescindible los problemas poltico-constitucionales, ni los temas de derechos humanos, no por poco relevantes, sino porque no estn dentro del propsito central del estudio y escapan por
lejos a mi capacidad analtica y mi experiencia. Tampoco pretendemos realizar aportes en materia de
poltica econmica ni social, ni abordar una descripcin detallada de todos los mbitos y espacios de
accin del Estado, pues sera prcticamente imposible. El objetivo central, insistimos, es tratar de entender por qu pas lo que pas, y porqu no pas lo que no pas en materia de reformas del Estado,
para de all extraer recomendaciones sobre los temas crticos de futuro.

2. EL ESTADO, UN MUTANTE DEL SIGLO XXI

Supongamos un longevo acadmico noruego que hubiera visitado peridicamente Chile, pero con largos intervalos en los cuales hubiera estado completamente desvinculado del acontecer nacional. Su
jornada comenz en 1968, en el perodo demcrata cristiano de la revolucin en libertad, con la teora de la industrializacin sustitutiva de importaciones todava vigente, con altos niveles de proteccin
arancelaria, con una polarizacin poltica creciente en el pas, y viviendo el principio del fin de la aristocracia rentista agrcola y minera del pas.
Posteriormente, nuestro longevo profesor retorn en Julio de 1973, cuando la crisis poltica y econmica del gobierno socialista de Allende ya era inminente. Su siguiente viaje, alertado por la prensa
mundial, fue en 1974, con el pas sumergido en una violenta crisis econmica y gobernado por una
sangrienta dictadura militar, de un anticomunismo extremo y moderadas orientaciones estatistas, con
los demcrata cristianos colaborando con el gobierno. Luego, este confundido profesor retorna a inicios de 1989, con el pas en pleno crecimiento, con el experimento tal vez ms profundo del mundo de
subsidiariedad del Estado y neoliberalismo econmico, en aislamiento internacional extremo, habiendo
estado en situacin de conflictos importantes con Per y algunos aos ms tarde a horas de una fratricida guerra con Argentina, con los demcrata cristianos en la oposicin por su rechazo a las violaciones de los derechos humanos, y con la dictadura mutando a dictablanda, al someter a plebiscito su
propia continuidad (y perderlo).
Finalmente, nuestro amigo retorna en el 2005, con un pas en plena democracia, pacificado, en crecimiento sostenido, con tratados de libre comercio firmados con muchos pases, incluyendo Estados
Unidos, Mxico y la Comunidad Econmica Europea, y lee este texto, en que el ex-Presidente Aylwin
declara, como veremos ms adelante: Mi balance es positivo, yo no imagin nunca que bamos a
llegar a un Chile tan poco confrontacional como el que estamos viviendo en estos das... lo que se nota
en la misma campaa presidencial que viene... una campaa que hasta ahora no tiene sustancia, no
tiene gusto a nada, pareciera que estamos en la poca del pensamiento nico. Del balance del terror
al consenso promisorio ...
Por supuesto, este acadmico noruego, como suele decir un conocido personaje de las tiras cmicas
chilenas, me exigira una explicacin respecto a esta suerte de vaivn sictico, y yo me vera francamente afligido para darle una respuesta coherente. Slo le hubiera podido decir a) que por una serie de
complejas razones Chile fue un laboratorio mundial de avanzada de todas las ideologas que se confrontaron en la segunda mitad del siglo XX, b) que estos experimentos de laboratorio nos costaron
algunos miles de muertos, torturados, exiliados, varias crisis econmicas graves y una ruptura total del
tejido social de la sociedad chilena, c) que el xito que ha mostrado la elite chilena de oposicin, sociedad civil y gobierno para recomponer estas fracturas y mejorar significativamente todos sus indicadores comparativos internacionales es pasmoso, y d) finalmente, que yo no soy el ms apto para responder sus preguntas y que si quiere entender un poco ms de esta confusin y su contexto histrico y
geopoltico le recomiendo un par de libros muy ilustrativos, siempre que sepa leer espaol: Democracia en Chile: Lecciones para la Gobernabilidad8, escrito por un artfice estratgico de la reconstruccin democrtica de Chile, y el libro de Castells Globalizacin, desarrollo y democracia: Chile en el

Democracia en Chile: Lecciones para la Gobernabilidad, Edgardo Boeninger, Editorial Andrs Bello, 1997.

contexto mundial9, que explica con claridad la necesidad de recomponer la identidad nacional despus
de estas traumticas mutaciones.
Parte de este pasmoso xito, sin duda, se debe a que en Chile, por diversas razones histricas, en particular por los conflictos entre las sofisticadas lites terratenientes parlamentaristas y los igualmente
sofisticados dirigentes presidencialistas, as como por el semi-perpetuo estado de guerra contra los
araucanos en el sur, con los vecinos del norte, y a veces con los del oriente, el Estado se solidific e
institucionaliz de manera mucho ms temprana que en el resto de Amrica Latina, con la posible excepcin de Brasil. Desde el Siglo XIX, y probablemente desde antes, la elite poltica de Chile haba
venido adquiriendo rasgos de muchachos serios que, crisis ms o crisis menos, guerras civiles ms o
menos, terminan a la larga anteponiendo la supervivencia del Estado y sus instituciones a los intereses
personales y partidarios. Incluso en el perodo dictatorial de Pinochet, con profusas violaciones a los
derechos humanos, e incluso con las corrupciones del Riggs que se han destapado recientemente, el
gobierno formaliza institucionalidades, crea un poder legislativo (no precisamente democrtico pero si
formal), reorganiza las Regiones, promulga cambios constitucionales, dicta actos constitucionales,
pone su continuidad a plebiscito, etc. Hasta en dictadura somos el muchacho nerd del barrio.

2.1. El fin del viejo estado - nacin y la emergencia confusa de nuevos modelos.
Para entender el contexto histrico-econmico, revisaremos brevemente las tendencias mundiales que
10
marcaron el siglo XX y estn marcando los inicios del siglo XXI . Para ello, conviene recurrir a un
autor cuyo nombre es Philip Bobbitt, quien ha sido Director de Inteligencia del National Security
Council y asesor frecuente de la Casa Blanca. Su brillante, pero a la vez tedioso texto de 900 pginas,
The Shield of Achilles, proviene del epicentro acadmico e ideolgico de la potencia hegemnica del
momento.
Sostiene Bobbitt que el siglo XX no fue un siglo de varias guerras, sino de una nica larga guerra
(epochal war) con distintos episodios, en la cual se confrontaron los tres grandes modelos que se disputaron el mundo: el fascismo, el comunismo y el capitalismo
El Estado-Nacin del Siglo XX, que
democrtico. Esta guerra habra comenzado en 1914 y termiprovea proteccin aduanera, edunado en la ltima dcada del siglo XX con la cada del Muro y
cacin pblica, salud pblica, penla destruccin del imperio sovitico, dejando como modelo
siones pblicas, electricidad pblidominante el capitalismo democrtico. Estados Unidos queda
ca, correo pblico, ferrocarriles
entonces como la potencia hegemnica mundial, cuya victoria
pblicos, y una verdad oficial en
materia valrica, se desmorona casi
se habra debido esencialmente a la mayor eficacia econmica
por completo.
y tecnolgica, que tuvo sus dos pivotes centrales en el armamento nuclear y la informtica.

Globalizacin, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial, Manuel Castells, Fondo de Cultura
Econmica, 2005.
10
Los prximos prrafos estn extractados de un texto propio: Un Elefante llamado Progresismo, Fundacin
Chile XXI, Coleccin Ideas. Ponencia presentada en el Seminario "Empresarios Progresistas y la Innovacin
Tecnolgica en Chile hoy" de la Fundacin Aire Libre. Nov. 2003, disponible tambin en
www.mariowaissbluth.com

10

Al finalizar esta larga guerra, como en el fin de otras epochal wars del milenio, segn Bobbitt han
ocurrido cambios constitutivos en la nocin misma de Estado. El Estado-Nacin del Siglo XX, que
provea proteccin aduanera, educacin pblica, salud pblica, pensiones pblicas, electricidad pblica, correo pblico, ferrocarriles pblicos, y una verdad oficial en materia valrica, se desmorona casi
por completo, salvo en la mente de algunos nostlgicos. En suma, lo que en los aos 50 se consideraba
como lo natural, hoy es la excepcin que requiere explicaciones.
Se pasa entonces de un Estado-Nacin que busca garantizar el bienestar de las personas, a un EstadoMercado que no pretende garantizar este bienestar, sino que busca maximizar y garantizar la oportunidad que tengan las personas de lograr su bienestar cualquiera sea la acepcin individual de la palabra bienestar, puesto que ya no sera rol del Estado tener una verdad oficial respecto a lo que se entiende como bienestar. Siguiendo al cantautor Silvio Rodrguez, es lo mismo pero no es igual.
Entonces, henos aqu los chilenos, en la punta extrema de una zona extrema de un mundo que ni siquiera merece una pgina en aquel megalibro, tratando de dilucidar si lo que hoy se requiere es el viejo
Estado-Nacin, o el nuevo Estado-Mercado, o una tercera va extica y aun no inventada, con pedacitos de liberalismo, otros de altruismo, y otros de redistributivismo.
Bobbitt plantea que en el nuevo milenio, el Estado-Mercado se ha estado perfilando con tres sabores
diferentes, y que los intereses encontrados de los bloques de estos tres sabores se constituirn a la larga
en una nueva fuente de conflictos a escala planetaria. Son tres bloques borrosos, de fronteras difusas,
disputndose el mundo, ... eso sin contar con los bloques fundamentalistas del Medio Oriente, y casos
inslitos como los recientes despegues de crecimiento de mega pases como China e India.
El primero, el modelo fundacional, defendido e ideado por los halcones en la Casa Blanca, los think
tanks mal llamados conservadores (y los asesores de Augusto Pinochet, autores del famoso Ladrillo, aunque es dudoso que muchos idelogos del primer mundo los hayan escuchado o ledo), es el
que Bobbitt denomina Estado-Mercado-Emprendedor (Entrepreneurial Market State), cuyo exponente
ms ntido seran los propios Estados Unidos, la Inglaterra thatcherista (no la actual), y Chile de los 80
como caso extremo, el alumno ejemplar de The Heritage Foundation y la Escuela de Chicago.
En este modelo, la creacin de empleos es ms importante que la seguridad en el trabajo, las grandes
disparidades de ingreso son toleradas, se procura privatizar la educacin y la salud, los impuestos se
reducen, en suma, el Estado benefactor se reduce al mnimo indispensable, bajo el supuesto de que eso
detonar el crecimiento. La responsabilidad por ti y tu familia es fundamentalmente tuya y de nadie
ms. La teora del chorreo en su pureza extrema, y que por cierto, como veremos ms adelante, en
materia de crecimiento econmico funciona bastante bien y de desigualdad bastante mal. Lo llamaremos por brevedad modelo americanista
El segundo modelo es el llamado Estado-MercadoEl mensaje actual de la literatura apunta
Mercantil (Mercantile Market State), que postula un
a la obsolescencia de la dicotoma mercagobierno fuerte, subsidia importantes investigaciones de
do o Estado. Se han abandonado las posfrontera para las empresas, ayuda a determinados sectoturas fundamentalistas anteriores de Tores industriales, y mantiene una moneda devaluada artido Mercado y Nada Estado o su dual
Todo Estado y Nada Mercado
ficialmente para fomentar las exportaciones, aun a costa
P. Meller. Op. Cit.
de sacrificar el consumo interno. A la vez, procura proteger su produccin local con medidas arancelarias o
para-arancelarias, hasta donde sus competidores y la OMC se lo permitan. Hay elaborados modelos de
welfare, las disparidades violentas de ingreso son muy mal vistas, casi inaceptables, hay una tica de

11

trabajo y ahorro. Los grandes conglomerados locales controlan la mayor parte de la economa, en franco contubernio con el gobierno. Es el retrato hablado de las economas japonesa, de Corea del Sur, y
Taiwn. Como ejemplo, en los 60 el Estado taiwans dise un plan a treinta aos para entrar al mercado de semiconductores, sin tener siquiera una fbrica de radios a pila, y hoy produce cerca de la
mitad de los chips del planeta, los de silicio, no los de madera. Industrial policy. Apuestas por sectores y/o contubernio estado-empresas, que horrorizan y provocan una mirada de desprecio a los economistas del primer modelo, y desde 1985 hasta inicios del 2005, a los ministros de Hacienda de Chile.
Los datos que veremos son abrumadores: crecen, son equitativos y tienen bajo gasto pblico. Este modelo ser referido como asitico.
Finalmente, tenemos el Estado-Mercado-Gerencial (Managerial Market State, en alemn Soziale
Marktwirtschaft). Una sociedad cohesionada y elevados niveles de beneficio y proteccin social. La
empresa privada es valorada siempre que contribuya al bien social. Los sindicatos se sientan en los
directorios, hay contratos colectivos a nivel nacional. El gasto promedio de estas economas en capacitacin de trabajadores alcanza al 2% del PGB, comparado con 0.25% en el primer modelo. Los recargos al salario base son del 45% en Alemania, versus el 27% en Estados Unidos. Los niveles de impuesto son los ms elevados de los tres sistemas, lo cual sirve para financiar no slo los gastos sociales, sino tambin para pagar los seguros de los altos niveles de desempleo que el propio modelo genera. Este es el estilo europeo, con ntidos exponentes como Alemania, Francia y Suecia, y cuyos principios fundacionales tambin horrorizan a los economistas del primer modelo, el americano. Son
altamente equitativos y malitos para crecer, aunque ya estn tan ricos que no importa mucho.
Cabe mencionar especialmente el caso alemn en pocas recientes. La crtica americanista (fundada)
al modelo europeo estriba en que los grados excesivos de carga tributaria, gasto social y welfare
ahogan el crecimiento y provocan desempleo. Sin embargo, la comprensin de este fenmeno en Alemania ha conducido recientemente a un modelo intermedio, una cierta reduccin del welfarismo
extremo basado en una negociacin razonable entre los potentes sindicatos alemanes y sus empresas,
con el resultado de que en los ltimos seis aos el costo unitario de la hora hombre ha cado 20% respecto a Espaa e Italia, y las exportaciones alemanas han aumentado 48% en el mismo perodo11. Frente a ello, en Alemania no hay indigentes y en Estados Unidos y en Chile abundan. Tal parece que todo
extremo es malo.
Por supuesto, estos no son modelos puros y hay estados raros, como China continental con su
capitalismo autoritario gobernado frreamente por el Partido Comunista, o Irlanda, que es en cierta
forma un hbrido de los tres capitalismos modernos, con un xito sorprendente en materia de crecimiento e innovacin.
Los americanistas dirn seguramente que no importa que los ricos se hagan ms ricos, por cuanto los
americanos ms pobres estaran mejor en trminos absolutos, comparados con sus congneres de Japn
o Alemania. La teora del chorreo. Sin embargo, es interesante destacar un artculo de Lord Richard
Layard12, de la prestigiosa London School of Economics, que no es precisamente un reducto marxista.
Incursionando en la psico-socio-economa, este trabajo demuestra en forma bastante contundente que
los mayores ingresos no generan una sensacin psicolgica de mayor bienestar si las disparidades de

11

Para una descripcin del caso alemn, vase The Economist, Aug. 20-26th, 2005, cuyo ttulo de portada es
Germanys surprising economy.
12
Happiness: Has Social Science Got a Clue?, Richard Layard, Lionel Robbins Memorial Lectures, London
School of Economics, Marzo 2003.

12

ingreso se hacen mayores. En otras palabras, cuando las disparidades son muchas, aunque aumente su
ingreso (como ha sido el caso chileno), los ms pobres se sienten como gatos frente a una carnicera,
especialmente si los medios de comunicacin les estn refregando cotidianamente sus carencias. Su
provocadora visin es que, en ltima instancia, no se trata de que los europeos trabajen demasiado
poco, sino que los estadounidenses (y los chilenos, dira uno) trabajan excesivamente y lo pasan peor.
En definitiva, el bienestar sera en realidad una combinacin de ingreso con ocio, y en ese terreno, el
puro ingreso per capita sera una medida errnea del bienestar... el comercio belga no abre ni los Sbados por la tarde ni los Domingos, pues compartir con los amigos es ms importante. Mal no les va.
En el caso latinoamericano, las incomodidades psicolgicas ceden terreno a carencias bastante ms
acuciantes, ya que cerca de un 30% de la poblacin vive con menos de 2 dlares diarios. Mxico, Chile, Sudamrica en su conjunto y frica comparten el dudoso honor de tener los peores coeficientes de
Gini del mundo, que reflejan la distribucin del ingreso autnomo de las personas.
Como ya dijimos, del 60 al 80, Chile fue un pequeo laboratorio de la epochal war que abarc al
planeta, la lucha entre los imperios, y el costo lo pagamos con creces y con vidas. Luego, con el gobierno militar ya asentado en el poder, nos convertimos en un campo de ensayo demostrativo del modelo americano-thatcherista in extremis. La amistad de Margaret y Augusto no es una casualidad, sus
5 oclock tea en la clnica de Londres tampoco. Hoy, si se observa con detenimiento, casi todas las
discrepancias internas y partidarias al interior y entre las coaliciones de gobierno y oposicin, en materia de polticas sociales y econmicas, son una combinacin de las divergencias entre los tres modelos
bsicos que se disputarn el mundo en el futuro previsible, con algunos resabios nostlgicos del Estado-Nacin del Siglo XX, y probablemente continuarn siendo el eje de nuestras controversias polticoeconmico-sociales por los prximos 20 aos.

2.2. El ocaso del Estado weberiano y la emergencia del estado en red.

La mutacin del Estado no se est dando slo en su concepcin socioeconmica y en su rol en la sociedad. Tambin se est dando en su forma de administracin interna. El autor ms relevante y duradero sobre una teora de gestin del estado moderno, hace ms de un siglo, fue Max Weber, quien estuvo profundamente influenciado por la estructura y organizacin del antiguo Ejrcito Alemn Impe13
rial . El concepto de burocracia weberiana o normativista perdura sorprendentemente hasta hoy,
particularmente en Amrica Latina y en muchas instituciones chilenas, pues gran parte de las organizaciones pblicas pueden ser descritas por varios (desgraciadamente no todos) de los 8 principios que el
14
describi , por cierto que muy similares a los de cualquier ejrcito15, y que hacen salivar de gusto a las
Contraloras y otros rganos de supervisin y control de toda
La mutacin del Estado no se est
la regin.
Por cierto, para Weber, el trmino burocracia no implicaba
nada peyorativo, sino que constitua una simple descripcin de
una eficiente maquinaria con engranajes ntidamente articula-

dando slo en su concepcin socioeconmica y en su rol en la sociedad.

Tambin se est dando en su forma
de administracin interna.

13

H.H Gerth, C. Wright Mills, From Max Weber: Essays in Sociology, Oxford University Press, 1946.
Una buena y breve descripcin de la burocracia weberiana puede verse en: David Johnson, Thinking Government: Public Sector Management in Canada, Broadview Press, 2002.
15
Un Coronel del Ejrcito chileno me ha comentado las sorprendentes mutaciones que tambin estn ocurriendo
en su interior. Parece ser un interesante tema de estudio.
14

13

dos para tomar decisiones de manera objetiva en beneficio de todos los ciudadanos. Pero claramente, al
igual que el modelo taylorista exitoso en las empresas de los 50 ya no dio para ms, este modelo de
Estado ya est llegando a su lmite, por la rigidez que impone a su accionar.
En el siguiente cuadro se muestran los principios sagrados del Estado weberiano. Si los Estados de
Chile y Amrica Latina hubieran respetado con rigor los principios 4 y 8, probablemente hoy estaran mucho mejor preparados para enfrentar los desafos que se avecinan. La carencia de una burocracia y directivos pblicos adecuadamente seleccionados, entrenados y remunerados ha provocado que
ninguno de los restantes 6 principios haya funcionado particularmente bien.

Cuadro 1: LAS REGLAS WEBERIANAS

1. Estructura jerrquica, a travs de una cadena de comando ntida, y con relaciones claras
superior subordinado.
2. Unidad de comando, en que cada uno sabe exactamente de qu es responsable y a quin le reporta.
3. Especializacin del trabajo, con cada persona asignada a tareas muy especficas que requieren su dedicacin nica, y que estn descritas en un preciso manual de funciones, atribuciones
y responsabilidades.
4. Empleo y promocin basada en mritos, en que cada funcionario es seleccionado estrictamente en base a sus conocimientos y experiencia, y es ascendido en base a su entrenamiento y
logros.
5. Cargos de tiempo completo, de manera que el funcionario no tenga conflicto de intereses.
6. Decisiones basadas en reglas impersonales, de manera de evitar al mximo la discrecionalidad, y basarse en la objetividad y la no-discriminacin en las decisiones.
7. Trabajo registrado y mantenido en archivos escritos, de manera que siempre pueda constatarse el cumplimiento de las reglas y normas.
8. Distincin clara entre la vida privada y las responsabilidades pblicas del funcionario, por
lo cual ste debe ser bien remunerado para evitar la corrupcin.
Las teoras sobre Nueva Gestin Pblica, la irrupcin constructiva y disruptiva de las nuevas tecnologas, y las nuevas prcticas que ya se estn adoptando en muchas partes del mundo y tambin en Chile,
estn haciendo resquebrajar varias de las reglas de este modelo, a travs de mayores grados de flexibilidad, innovacin continua en polticas y procedimientos, polifuncionalidad, participatividad, operacin en redes institucionales, coordinacin horizontal, descentralizacin, coordinacin de redes informticas, y mayores grados de autonoma institucional e individual. Para ilustrar mejor el concepto del
estado en red proveeremos una cita clave del libro Governing By Network: The New Shape of the
Public Sector16:
En el siglo XX, la burocracia gubernamental jerrquica era el modelo organizacional predominante... los gerentes pblicos eran premiados por ordenar a sus inferiores a realizar tareas rutinarias y
uniformes sin discrecionalidad. Hoy, la creciente complejidad de las sociedades fuerza a los directivos
pblicos a desarrollar nuevos modelos de gobierno. ... El modelo tradicional, jerrquico, ya simplemente no resuelve las demandas de esta compleja poca. Burocracias rgidas de comando y control, descripciones estrechas de funciones, culturas y procesos operativos no orientados al cliente,

16

S. Goldsmith, W. Eggers, Governing By Network: The New Shape of the Public Sector, Brookings Institution Press, 2004.

14

estn particularmente desadaptadas para abordar problemas que a menudo trascienden fronteras
organizacionales .... gradualmente se est produciendo un nuevo modelo de gobierno en que la responsabilidad de los ejecutivos no se centra tanto en gerenciar personas y programas, sino en organizar recursos que frecuentemente pertenecen a otros, para producir valor pblico ... en una malla multiorganizacional y multisectorial... que se parece muy poco a un organigrama tradicional y se parece
ms a una red de computadores que se puede organizar, reorganizar, expandir o contraer, dependiendo del problema del momento. Las redes pblico-privadas adquieren mayor importancia y asumen
diversas formas, desde aquellas ad hoc de activacin intermitente, por ejemplo en respuesta a desastres, a asociaciones estables en que las empresas y ONG sirven como canales de distribucin de servicios pblicos
Como puede verse, este es un cambio de paradigma fundamental, frente al cual nuestra Constitucin,
que obliga a aprobar las plantas de funcionarios en el Congreso, es casi una obscenidad. El concepto
ha comenzado a emerger espordicamente en Chile, y ser central en nuestros diagnsticos y propuestas de futuro. Lamentablemente, es necesario enfatizar que todava, en Chile como en el resto de Amrica Latina, la insularidad, entendida como la falta de comunicacin y coordinacin el interior y entre entidades pblicas, y que es el Estado en anti-red, sigue siendo un elemento estructural de las
conductas institucionales y personales. Es un rasgo tan distintivo de estas entidades, que no puede atribuirse a una simple casualidad, o a explicaciones simplistas como la carencia de actitudes y conocimientos sobre trabajo en equipo de sus directivos, sino a
Los impactos negativos de la insularifactores estructurales que deben ser comprendidos y analidad alteran profundamente la operazados en profundidad si es que se desea aportar herramiencin de aquellas entidades que deben
tas tiles para su solucin.
trabajar como un sistema integrado
para atender adecuadamente las necesidades de sus usuarios.

17

Esta insularidad deteriora la forma en que las instituciones

agregan valor a la sociedad, los procesos de toma de decisin, los mecanismos de aprendizaje y control institucional,
la generacin de membresa interna y, por supuesto, complica los mecanismos de resolucin de conflictos institucionales. Sus impactos negativos alteran profundamente la operacin de aquellas entidades que deben trabajar como un sistema integrado para atender adecuadamente las necesidades de sus
usuarios.

2.3. Las nuevas polticas pblicas acerca de la gestin pblica.

En adicin a la mutacin de rol socioeconmico, y a la mutacin del Estado jerarquizado, insularizado, normativo y weberiano al Estado en red, hay nuevos elementos que estn irrumpiendo con fuerza en la concepcin misma del aparato de Estado.
FORMULACION
DE POLITICA

RECURSOS

GESTION
PUBLICA

RESULTADOS
DE POLITICA

17

Mario Waissbluth. La Insularidad en la Gestin Pblica Latinoamericana, Revista del CLAD, # 27, Octubre
2003, disponible tambin en www.mariowaissbluth.com

15

La primera de ellas tiene que ver con tomar conciencia de que hasta ahora el peso de los esfuerzos ha
girado en torno a la poltica pblica, y escasamente en torno a la gestin pblica. Esto est cambiando rpidamente en el mundo industrializado, donde la mayora de los autores estn dando un nfasis ms equilibrado a ambos conceptos.
Como lo muestra el recuadro anterior, de Ingraham18, para que la poltica pblica y los recursos financieros produzcan resultados de poltica, hay un eslabn intermedio que se llama gestin pblica. Es en este contexto que ha surgido lo que la literatura internacional ha definido como una nueva
poltica pblica.... respecto a la gestin pblica (New Public Management)19. Emerge, con distintas
variantes, del mundo anglosajn: Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Escandinavia, USA. Est
esencialmente relacionada con intervenciones horizontales, es decir, con reglas institucionales y
organizacionales para todo el sector pblico, que afectan entre otras: presupuestacin contra resultados, manejo financiero, servicio civil de carrera, alta direccin pblica, relaciones laborales ms flexibles, gobierno electrnico, compras pblicas transparentes, y evaluacin de impacto. En los ltimos
aos Chile ha estado transitando lentamente del No Public Management al New Public Management y sta es otra mutacin que es necesario considerar como marco terico para abordar el diagnstico de la reforma en Chile en estos quince aos.
En suma, es imprescindible comprender que al hablar
de reforma del Estado, estamos hablando de la reforma
de un mutante, como esos juguetes transformers, y
que el objeto de nuestros anlisis ser un blanco mvil
durante las prximas dcadas.

En los ltimos aos Chile ha estado transitando lentamente del No Public Management al New Public Management y esta
es la otra mutacin que es necesario considerar como marco terico para abordar el
diagnstico de la reforma del Estado.

18

The Art of Governance: Analyzing Management and Administration, Patricia W. Ingraham (Editor), Laurence E., Jr. Lynn (Editor), Georgetown University Press, 2004
19
The New Public Management, Michael Barzelay, University of California Press, 2001

16

3. CHILE EN CIFRAS
Es imposible entender el contexto en que se da la reforma del Estado en Chile sin formarse al menos
una imagen, una breve radiografa econmica y social de Chile y su aparato pblico, y de las cifras
principales que permiten objetivar estas realidades y a la vez, despejar algunos mitos. Pedimos disculpas adelantadas al lector por la catarata de grficas que le mostraremos en las prximas pginas, pero
parece imprescindible para estructurar una visin integradora de la evolucin del pas en el perodo20.

3.1 Comparaciones socioeconmicas internacionales.

En los prximos grficos excluiremos a China, cuya tasa de crecimiento del PIB per capita anual del
perodo 1990-2004 es la astronmica suma de 8.3%, y otros pases que vienen recuperndose de situaciones de guerra. Amrica Latina estar representada por los que acaparan la mayor proporcin de
poblacin: Mxico, Brasil, Colombia, Venezuela y Argentina; Asiticos Emergentes por Corea del
Sur, Hong Kong, Singapur, Indonesia, Tailandia y Malasia; Europa es Espaa, Francia, Alemania,
Reino Unido, Italia, Suecia y Austria; y Emergentes Modernos son Irlanda, Finlandia, Australia y
Nueva Zelanda. Debe notarse que los datos de gasto pblico y otros factores no computan necesariamente todos los elementos, pero la base de comparacin del Banco Mundial para todos los pases es la
misma. Asimismo, los datos de gasto pblico no reflejan las transferencias de gasto pblico a privado, como podra ser un sistema de carreteras concesionadas, o de salud y educacin privada, cuyo propsito, en el fondo, es lograr que los estratos ms ricos de la poblacin paguen directamente los bienes
pblicos que consumen. Pero eso es gasto... no ingreso. El coeficiente de Gini refleja el ingreso autnomo de las personas y es la medida ms slida hasta hoy inventada para dimensionar la equidad.
Grfico 1
GINI vs Crecimiento Per Capita
60.0
Chile

Mxico
55.0

A. Latina

50.0
Uruguay

Costa Rica

R2 = 0,01

GINI

45.0
Asiaticos
Emergentes

USA

40.0
35.0
Europa

Emergentes
Modernos

30.0
Japn

25.0

20.0
0

0.5

1.5

2.5

3.5

4.5

Crecimiento Per Capita, promedio anual 1990-2004 (%)

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos Banco Mundial, World Development Indicators database

20

Agradecemos especialmente en este captulo a Luis Riquelme, estudiante del Magister en Gestin y Polticas
Pblicas, quien a travs de su Estudio de Caso contribuy con varios de los grficos aqu presentados.

17

Segn este grfico, se puede concluir que, a) no hay correlacin entre desigualdad y crecimiento, b)
que los pases latinoamericanos han estado en el peor mundo de la desigualdad y el bajo crecimiento,
c) que Japn es pasmoso en cuanto a sus niveles de equidad, seguido por los europeos y los emergentes modernos, y d) que Chile es un modelo paradigmtico de excepcional crecimiento SIN equidad. Si excluimos tasas anmalas como China, Bosnia, Guinea Ecuatorial o Vietnam, la tasa de crecimiento per capita de Chile slo es superada en este perodo de quince aos por Irlanda (5.9) y Tailandia (4.3)
Como puede verse en el Grfico 2 sobre tasas de crecimiento, (que es necesariamente logartmico para
incorporar las enormes diferencias y ver ms claramente las megatendencias) Chile en estos quince
aos ha sobrepasado a Amrica Latina partiendo desde ms atrs, y va en una autopista paralela
con los Asiticos Emergentes y los Emergentes Modernos.
Grfico 2
Crecimiento PIB per cpita (Dlares ao 2000 PPP)
100,000

10,000

19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04

1,000

USA
Asiticos Emergentes
Emergentes Modernos
Chile

Europa
Japn
A. Latina

Fuente: Banco Mundial

A este ritmo a Chile le faltan unos quince aos para acercarse al ingreso que hoy tienen los pases industrializados, que obviamente, no se van a quedar estancados en su valor actual. Si se observa con
cuidado, las dos flechas punteadas muestran, para los Asiticos Emergentes y para Chile, qu hubiera ocurrido si hubieran seguido creciendo a los ritmos precrisis asitica. Algo similar le ocurri a los
Emergentes Modernos, que slo haban despegado despus del 93. A todos los que bamos creciendo
como avin nos cost caro, y a Amrica Latina le cost simplemente la detencin del crecimiento.

18

Grfico 3
GINI vs PIB Per Capita
60.0
Chile
55.0

A. Latina

Mxico

50.0

GINI

Costa Rica
45.0

Uruguay

40.0

Asiaticos
Emergentes

USA
Emergentes
Modernos

35.0

R2 = 0,5628

Europa

30.0
25.0

Japn

20.0
10

5,010

10,010

15,010

20,010

25,010

30,010

35,010

40,010

PIB Per Capita, PPP, ao 2004, U$2000

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos Banco Mundial, World Development Indicators
database

La Grfica 3 da para pensar. Tal pareciera que la teora del chorreo no est tan equivocada, por cuanto hay bastante correlacin entre ingreso per capita y equidad. En otras palabras, pareciera que ser
equitativo y rico vienen juntos, y ser inequitativo y pobre tambin. Nada de esto es una justificacin
tica ni moral, y yo preferira por lejos vivir en un pas europeo con un Gini de 32 y un ingreso per
cpita PPP de US$ 27.000, que en un Estados Unidos con un Gini de 42 y un ingreso de US$ 37.000.
De los latinoamericanos, incluido Chile .... mejor no hablar. Los asiticos emergentes, si bien vienen
creciendo a ritmos parecidos al de Chile, estn logrando salir de la pobreza con mucho ms equidad.
Vaya uno a preguntarle las causas a las antiguas aristocracias latinoamericanas, la calidad de la educacin, ya veremos ms adelante...El siguiente grfico, si bien tiene un bajo coeficiente de correlacin,
seala que es bastante difcil crecer a elevadas tasas cuando ya se es muy rico.
Grfico 4

Crecim. Prom. anual per capita 90-2004 (%)

Crecimiento Percapita vs PIB Per capita

6.0

Chile
5.5
Asiaticos
Emergentes

5.0
Costa Rica
4.5

Emergentes
Modernos

4.0
3.5
Mxico

3.0

USA

A. Latina

2.5

R2 = 0,0985

Europa

2.0
Uruguay

1.5

Japn

1.0
0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

PIB PC, PPP, 2004, U$2000

F uente: E la bora cin propia en ba s e a da tos B a nco Mundia l, Wo rld De v e lo pme nt In d ic ato rs
d a ta b a s e

19

Suena bastante obvio. Pero tambin muestra con crudeza cmo hay pobres que no crecen, y el excepcional caso de pobres que crecen mucho: Chile y los asiticos emergentes. Los emergentes modernos, siendo ya bastante ricos, logran crecer apreciablemente y ya estn sobrepasando a Europa y Japn.
El Grfico 5, si fuera visto por los columnistas favoritos de la derecha, don Hermgenes y don Alvaro, probablemente les provocara un espasmo de alegra. Mira, mira .... los nicos que crecen son
los que lo hacen con bajo gasto pblico... la libertad para emprender, la desregulacin. Mira adems a
los europeos, pobrecitos, su alto gasto pblico les tiene estrangulado el crecimiento. Cuando seamos
ricos nos preocuparemos de los pobres. El coeficiente de correlacin es bajo, pero los casos de Chile
y los asiticos emergentes por un lado, y por el otro extremo Europa, son significativos.
Grfico 5
Gasto Gobierno vs Crecimiento

Crecim. prom. anual per cap. 90-2004 (%)

4.5
4
3.5

Chile

Asiaticos
Emergentes
Emergentes
Modernos

Costa Rica
2.5
2

USA

Japn

R2 = 0,0146

Uruguay

1.5

Europa

Mxico
1

A. Latina
0.5
0
10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

Gasto Gobierno (% PIB)

F uente: E la bora cin propia en ba s e a da tos B a nco Mundia l, Wo rld De v e lo pme nt Indic ato rs
databas e

Hasta ahora, los datos parecen dar toda la razn a las derechas. Sin embargo, tal vez el Grfico 6 no
los deje tan felices. Con la inslita excepcin de Japn, pareciera que no existen bajos ndices de Gini,
es decir, elevada equidad, sin un elevado gasto pblico. Ciertamente, los emergentes modernos para
crecer redujeron los impuestos.... pero bajaron el gasto pblico de 38% a 32%, no al bajsimo nivel de
Chile. El ndice de correlacin es bajo (0.16), pero lo es por la fortsima y difcil de entender anomala
japonesa (sin Japn R2 aumenta a 0.59, este pas es casi milagroso en cuanto a lograr equidad sin gasto pblico). Por otro lado, Chile y Amrica Latina estn muy por arriba de la recta, y en cambio Japn,
los emergentes modernos, y los asiticos emergentes estn claramente por abajo de la recta. Los orgullosos latinos no logramos sacarle trote al gasto pblico en materia de equidad, al revs de los ya
mencionados, que logran niveles de equidad mejores que lo que su gasto pblico predice.

20

Grfico 6
Gasto Gobierno vs GINI
60.0

Chile
55.0

Mxico

A. Latina

50.0
Costa Rica
GINI

45.0
40.0

Asiaticos
Emergentes

Uruguay
USA
2

R = 0,1626
Emergentes
Modernos

35.0

Europa

30.0
25.0
20.0
10.0

Japn

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

Gas to Gobierno (% PIB)

Fuente: Elaboracin Propia en base a datos Banco Mundial, World Development Indicators database

Abandonaremos aqu la compleja ecuacin crecimiento equidad gasto pblico ingreso per capita,
que est en el meollo de las disputas ideolgicas en Chile y entre los defensores de los distintos sabores del capitalismo moderno, con la creciente conviccin de que ningn extremo de estos modelos es
particularmente bueno, y que los factores culturales (de carcter ancestral), educacionales, y tecnolgicos, son cruciales para lograr un adecuado trade off entre estas variables. A continuacin, veremos
qu ha logrado Chile a travs de la focalizacin de su gasto pblico en los ms pobres. Eso no aparece
en el Gini, que refleja nicamente el ingreso autnomo de las personas, y no los subsidios a la alimentacin escolar, la vivienda, etc.
En el Grfico 7 podemos constatar que a) aunque gruesa, existe una correlacin positiva importante
entre gasto pblico e ndice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD21 y b) que Chile ha sido dentro de
esa muestra de pases particularmente eficiente en aprovechar ese gasto para mejorar las condiciones
sociales. Dicho de otro modo, Chile ha logrado un ndice de Desarrollo Humano equivalente al de un
pas que en la curva promedio tuviera un gasto pblico/PGB aproximadamente 10% superior.
El Grfico 8 muestra la evolucin comparativa del IDH entre nuestros grupos seleccionados de pases
a lo largo del tiempo. Puede constatarse que a) el Gobierno Militar aument el IDH a un ritmo similar
al del resto del mundo, y que el Gobierno de la Concertacin mantuvo ese ritmo, focalizando el gasto
en temas claves, en ambos casos; b) Amrica Latina se ha ido retrasando respecto del mundo en esta
materia; c) los porfiados Asiticos Emergentes, una vez ms, son los que, partiendo desde ms atrs
que Amrica Latina, ya la superaron y van mejorando al ritmo ms rpido, d) que los ms ricos ya van
ms lento, pues ya les queda poco por hacer, y f) si Chile contina mejorando su IDH al ritmo que lo
ha venido haciendo, metdica y persistentemente, le tomar unos 15 aos ms en llegar al nivel de los
pases ricos.

21

Ntese que en esta estadstica los valores de gasto pblico son levemente diferentes y superiores, pues incorporan otras variables.

21

Grfico 7
70,0
60,0

Gasto Pblico ( % PIB)

50,0
40,0
30,0
20,0

Chile

10,0
0,0
0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Indice de Desarrollo Humano 2002

Fuente: PNUD

Grfico 8
Evolucin Indice de Desarrollo Humano
1.000

Puntuacin del IDH

0.950
0.900
0,843
0.850

0,854

0,816
0,785

0.800

0,763
0,739

0.750
0,704
0.700
0.650
0.600
1975

1980

1985

1990

1995

2000

Chile

USA

Europa

Emergentes Modernos

Asiticos Emergentes

A. Latina

2003

Elaborado a partir de datos de PNUD

3.2 La controvertida desigualdad y su compaera la pobreza.

El siguiente grfico obtenido de MIDEPLAN, aunque es de amplio dominio pblico, muestra la impactante reduccin de la pobreza y la indigencia en Chile y no puede dejar de insertarse aqu.

22

Grfico 9
Chile: Poblacin en condicin de pobreza e indigencia 1987-2003
(porcentaje)
60,0
50,0

45,1
38,6

40,0

32,6
27,5

30,0
20,0

23,2

21,7

17,4

20,6

18,8

12,9

10,0

8,8

7,6

1992

1994

5,8

5,6

5,7

4,7

2000

2003

0,0
1987

1990

1996

1998

La reduccin de la pobreza no se inicia en el gobierno democrtico. Si se observa con cuidado, entre

1987 y 1990 hay una fuerte mejora en estos indicadores. Despus de 15 aos, con el candidato de la
UDI opinando que de haber sabido del Riggs y las violaciones a los derechos humanos hubiera votado
por el NO, tal vez ya lleg la hora del consenso promisorio, en que todos comiencen a ver con objetividad los mritos y falencias de sus opositores. Al mostrar ms adelante los resultados de la encuesta
de opiniones realizada en este estudio, constataremos que esto ya comenz.
El siguiente grfico muestra cmo, efectivamente, en este perodo el Gobierno de la Concertacin realiza un esfuerzo por focalizar sus recursos en el gasto social, ms all de lo que se vena haciendo en el
Gobierno Militar, que de por si no era una baja proporcin.
Grfico 10
Gasto Social G. Central como % Gasto Total

19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03

68
66
64
62
60
58
56
54
52

Fuente de datos: DIPRES

El Grfico 11 es clave para la comprensin de lo ocurrido en el perodo. Las barras grises indican una
reduccin radical del gasto pblico en el perodo militar, particularmente en los ltimos 5 aos, y un
gobierno de la Concertacin que mantiene el gasto disciplinadamente controlado en ese nivel, con
fluctuaciones menores y contracclicas. La lnea negra es impactante. Hacia los 70 Chile era pobre pero
igualitario: los ricos gastaban 5.6 veces ms que los pobres. Esta desigualdad aumenta violentamente

23

con el Gobierno Militar, y hacia el 98 la Concertacin logra revertir este ndice. Lamentablemente, no
contamos con una encuesta de Presupuesto Familiar ms reciente.
Grfico 11

10
7.7

8
6

5.6

4
2

Gasto como % PIB

04
20

02
20

00
20

98
19

96
19

94
19

92
19

19

90

88
19

86
19

84
19

82
19

80
19

78
19

76
19

74

72

Relacin Quintil V y Quintil I

12

9.8

19

19

14
12.5

19

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
70

% PIB

Evolucin de Gasto de Gobierno General

y de Relacin Gasto 20% ms rico / 20% ms pobre

20/20 EPF (gasto)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Dipres, Informe de Finanzas Pblicas, Sept. 2005, e INE, Encuestas de Presupuestos Familiares,
aos 68-69; 77-78; 87- 88; 96-97.

Si se observan los grficos siguientes, y en lugar de gasto hablamos de ingreso autnomo, las desigualdades son dramticas y persistentes en el tiempo. Chile empeor gravemente su Gini en el Gobierno Militar, y lo ha mantenido exactamente igual desde el 90 en adelante.
Grfico 12

Fuente: Osvaldo Larraaga, Documento de Trabajo 178, octubre 2001, FACEA U. de Chile.

24

Grfico 13
Evolucin Coeficiente de Gini
Distribucin del Ingreso Autnomo

0.9

0.72
0.58

0.57

0.58

0.57

0.58

0.58

1992

1994

1996

1998

2000

0.57

0.54

0.36

0.18

0
1990

2003

Fuente: Mideplan, Casen 2003

Los subsidios han generado una mejora, segn el grfico siguiente. El ingreso total es en este caso la
suma del ingreso autnomo y las transferencias del Estado como pensiones asistenciales, Subsidio
nico Familiar, Asignacin Familiar, Subsidio de Agua Potable, Subsidio de Cesanta; subsidios en
salud; Programa Nacional de Alimentacin Complementaria; y subsidios en educacin. Como puede
verse, esta multitud de programas sociales han hecho alguna mella, pero todava pequea, en este indicador de ingresos de MIDEPLAN, aunque como vimos ms arriba, la encuesta de presupuestos familiares muestra resultados bastante ms halageos. Gasto no es lo mismo que ingreso.
Grfico 14
Evolucin Relacin Ingresos
de Hogares 20% ms rico / 20% ms pobre
18
15.5

16

15.3

14.6

14.3

13.2

14.0

14.3

Relacin 20/20

14
12
10

8.9

8.2

8.6

8.8

8.5

8.3

7.6

8
6
4
2
0
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2003

Relacin 20/20_ Ingreso autonomo (slo mercado)

Relacin 20/20_ Ingreso Total (mercado ms poltica social)
Polinmica (Relacin 20/20_ Ingreso autonomo (slo mercado))
Polinmica (Relacin 20/20_ Ingreso Total (mercado ms poltica social))

25

3.3. El aparato pblico.

Los grficos siguientes muestran que el salario medio del personal pblico ha aumentado significativamente, hasta acercarse al del sector privado en los estratos funcionarios.
Grfico 15
Salario anual real promedio de funcionarios (en MM$ 2004) (DIPRES)

19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03

16
14
12
10
8
6
4
2
0

Grfico 16
Comparacin Salarial de Funcionarios Pblicos y Privados en Chile (DIPRES)
1.600.000
Sector Pblico

1.400.000

Sector Privado

1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
Auxiliar

Secretaria

Contador
General

Operador
Computacional

Asistente
Social

Ingeniero
Comercial

Abogado

En materia de salarios de directivos pblicos, el siguiente grfico muestra una situacin radicalmente
diferente. Los altos directivos, especialmente los de 3er nivel debajo del Ministro, que se asimilan a
jefaturas de Servicio, son de los ms bajos de Amrica Latina, ... en un pas en que los salarios de directivos privados tienen uno de los poderes adquisitivos reales ms altos del mundo, por nuestra triste
desigualdad. Como ejemplo, un Director de Hospital Pblico, con asignacin de Alta Direccin incluida, y con obligacin de dedicacin exclusiva, gana 1.8 millones de pesos mensuales, y su equivalente
en una cmoda clnica privada, bastante ms fcil de manejar que el complicadsimo hospital pblico,
gana alrededor de 4 veces ms.

26

Si bien esto pudiera interpretarse como una medida de austeridad, tambin cabe preguntarse seriamente hasta qu punto es sostenible contar con directivos de servicios pblicos suficientemente calificados
que manejan cientos de millones de dlares, en este contexto. Si hay uno suficientemente calificado, lo
ms probable es que migre al sector privado prontamente, y a la vez, al Sistema de Alta Direccin
Pblica le ser difcil reclutar los mejores directivos que el pas necesita. De hecho, hay cargos que ya
estn resultando difciles de llenar con ternas adecuadas. Obviamente, nunca se podr igualar, pero un
acercamiento de niveles parece imprescindible. La paradoja: si queremos mejorar el Gini y la calidad
del Estado, tenemos que aumentar la desigualdad de ingresos al interior del sector pblico. Polticamente complejo pero imprescindible.
Grfico 17
SALARIO DE ALTOS DIRECTIVOS / INGRESO PER CAPITA
(Estudio CLAD, 2004)

45
40
35
30
25

2 nivel debajo
Ministro

20

3 nivel debajo
Ministro

15
10
5
0

COLOMBIA R. DOM.
BRASIL
MXICO
BOLIVIA
ARGENTINA

T. Y CHILE
TOB.
VENEZUELA

El Grfico 18 indica que la productividad media del gobierno central no ha mejorado, y es muy
probable que lo mismo haya ocurrido en los gobiernos municipales, cuyo principal gasto es en salud y
educacin. El gasto de operacin como porcentaje del gasto total es de alguna manera un indicador de
la efectividad del aparato de gobierno. Indicador discutible, pero el nico que hay, y es claro que el
pas necesita construir mejores estadsticas respecto a la eficiencia y efectividad del aparato de administracin del Estado, asimilndose a los indicadores de la OECD.
Dicho de otro modo, el gasto sustantivo del gobierno en apoyar a la poblacin es el 70%, y el gasto
para administrar ese gasto sustantivo se ha mantenido estable en el 30%. Lo que aqu ha habido entonces es un aumento de gasto que ha corrido a la par con el aumento del PGB (gracias a las adecuadas
polticas macroeconmicas), y una refocalizacin del gasto hacia los sectores sociales, lo cual es otra
importante reforma de poltica pblica. La administracin de ese gasto sigue costando un 30%, porque hasta ahora, en lo esencial, no ha existido una reforma en eficiencia de la gestin pblica salvo
en algunas instituciones. Mejorar cobertura requiere polticas y asignacin de recursos, pero mejorar
calidad o eficiencia requiere mejor gestin e institucionalidad, y el acento hasta ahora no ha estado
puesto all.

27

Grfico 18
Gasto de Operacin/Gasto total (Gob. Central)
35
30
25
20
15
10
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Elaboracin de Luis Riquelme a partir de datos de DIPRES

Los Programas de Mejoramiento de Gestin (PMG) han servido en cierto sentido como herramienta de
control y presin presupuestal sobre los servicios pblicos, pero no parecen haber tenido hasta ahora
un impacto significativo en la eficiencia agregada. El Grfico 19, elaborado a partir de datos de DIPRES, es equivalente al anterior, pero solamente considera aquellos sectores de mayor grado de transferencia monetaria en bienes y servicios para la poblacin. La situacin es similar, o incluso con una
leve tendencia al empeoramiento.
Grfico 19
Gasto Adm. versus Gasto Total
(Suma Sectores: Vivienda, Educacin, Salud, OOPP, Trabajo y
Previsin)
16.00
14.02
14.00

13.05

12.66

12.86

2000

2001

14.44

13.21
12.19

12.25

2002

2003

12.00

10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
1999

2004

2005

2006

Fuente de Datos: DIPRES

Parece difcil que la mejora de efectividad del aparato de gobierno se pueda materializar por una reduccin sustantiva en el nmero de funcionarios. El Cuadro 2 22 lo muestra con claridad, y derriba
nuevamente el mito de que Chile tiene una monstruosa burocracia.

22

Fuentes: Datos disponibles de la OECD, CLAD (2000), OIT (2003) y para Chile, Direccin de Presupuestos
(2003).

28

Cuadro 2: Empleo Pblico como Porcentaje del Empleo Total

Pas
Suecia (1997)
Francia (1997)
Blgica (1997)
Venezuela (1999)
Italia (1997)
Mxico (1999)
Costa Rica (1999)
Estados Unidos (1997)
Argentina (1998)
Uruguay (2000)
Chile (2003)
Japn (1997)

%
30.7
25.1
18.7
15.5
15.3
15,0
15,0
13.2
13,0
7.6
6.2
5.9

Probablemente estas cifras de empleo pblico estn subestimadas en un 10 20% por los contratos de
honorarios a travs de proyectos, pero aun as la burocracia chilena es, comparativamente, de las ms
pequeas del mundo y esto es consistente con el reducido gasto pblico. Esta tabla incorpora tanto los
funcionarios centrales como los municipales. El grado de autonoma de la burocracia, en comparacin
con Amrica Latina, puede observarse en el grfico siguiente a travs del ndice de Mrito, que evala el nivel de garantas efectivas de profesionalidad en el servicio civil y el grado de proteccin efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas.
Grfico 20
Indice de Mrito
100
90

87

80
70
60

62

58
52

52

52

50

41
35

40
30

22

20

20

19

18

18

18

17

15
9

10

2
P
ua er
te
m
a
H
on la
du
ra
N
ic
s
ar
a
El
gu
Sa
a
lv
ad
Pa or
na
m

B
ra
si
l
C
hi
C
os
le
ta
R
ic
C
a
ol
om
b
A
rg ia
en
tin
U
ru a
gu
a
M y
x
ic
Ve
ne o
zu
el
a
B
ol
i
v
R
ep Par ia
. D ag
om ua
in y
ic
a
Ec na
ua
do
r

Fuente: Longo, Francisco (2005)

29

Grfico 21

El Grfico 21 reconfirma el pequeo tamao y funcionalidad de la burocracia chilena. En l, la Talla

de la Burocracia representa el tamao del empleo pblico expresado como porcentaje de la poblacin,
y el ndice Sinttico de Servicio Civil es una valoracin total por pas sobre la suma de ndices que
miden eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional, y capacidad integradora del
servicio civil23 . El Cuadro 3 muestra, sin embargo, una situacin muy poco feliz en materia de clima
laboral. Desgraciadamente, los datos tienen ocho aos de antigedad, y urgira actualizarlos.
Cuadro 3: Estudio de Clima Organizacional en la Administracin Pblica
Chilena (1997)
Afirmacin

En mi servicio las calificaciones no reflejan

el buen o mal desempeo de los funcionarios.
El sueldo no me alcanza para vivir dignamente.
En mi servicio los que se esfuerzan tienen
mayores posibilidades de ascender.
En mi servicio hay poco empeo en su
trabajo.
En mi servicio la mayora de los funcionarios tiene puesta la camiseta.

Acuerdo

Indiferente

Desacuerdo

66,6%

18,3%

15,1%

59,3%

20,3%

20,4%

11,5%

16,8%

71,0%

45,0%

33,5%

20,7%

23,4%

41,2%

34,8%

Fuente: Mimeo Datos Estudio encargado por el Gobierno.

Si los datos de esta tabla se han mantenido, o se mantienen en el futuro, es evidente que a) no mejorar
la calidad de atencin a los ciudadanos, y b) no disminuir la situacin confrontacional entre gremios y

23

Cuadros de Longo, Francisco (2005), Diagnstico institucional comparado de sistemas de servicio civil,
BID, Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica). En Koldo Echebarria, Seminario CLAD 2005.

30

el gobierno. La solucin pasa por cambios legislativos y por una mejora significativa en la capacidad
de liderazgo y gerenciamiento de las autoridades.

3.4. Las carencias educativas e innovativas.

Daremos ahora un giro, para explorar temas claves, que todos coinciden en que son nuestras graves
carencias: educacin e innovacin. La experiencia de los pases asiticos muestra una fuerte capacidad
para lograr equidad con bajo gasto pblico, y es probable que ello est relacionado con la calidad educativa. Mostraremos en los dos siguientes grficos (ILyD) los resultados comparativos del TIMSS ms
reciente. Curiosamente, los mejores TIMSS del mundo se encuentran en los pases asiticos. El
Grfico 23 muestra que Chile tiene un desempeo de calidad educativa muy inferior al que ameritara
su ingreso per cpita, a pesar de que ya hoy los salarios de los profesores pblicos, comparados con el
ingreso per cpita promedio, son similares a los de pases industrializados. Nuestro pas es altamente
efectivo para crecer y para manejar su macroeconoma con un bajo gasto pblico y un estado pequeo,
pero ha sido poco efectivo para generar igualdad, y no sorprendentemente, ello corre en paralelo con
nuestra baja efectividad para proveer una educacin de calidad.
Grfico 22
Valores comparativos del TIMMS
Singapur
Corea
Hong Kong
China
Japn
Holanda
Hungra
Malasia
Australia
EEUU
Suecia
Escocia
Israel
Italia
Indonesia
Egipto
Chile
Filipinas
Botswana
A. Saudita
Sudfrica

400

200

300

400

500

600

Grfico 23
TIMSS e Ingresos Per Capita
650
600

China

550

Malasia

P u n ta je

500
450
400

Chile

350
300
250
200
0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

PIB per cpita (en US$ PPC)

31

En materia de innovacin e investigacin, el otro tema en que Chile ha sido fuertemente criticado a
nivel internacional, los siguientes grficos hablan por si mismos: Si bien ha habido un evidente aumento del nivel y focalizacin del gasto en la innovacin empresarial, y sta ha aumentado su grado de
participacin en el total, no slo el esfuerzo es bajo, sino que est completamente distorsionado en sus
proporciones entre sector pblico y privado. Debe notarse que el gasto pblico como % del PGB de
Chile es superior al de Irlanda y no muy diferente al de EEUU. Pero..., en total Chile asigna 700 becas
de postgrado al ao, cuando los pases asiticos tienen verdaderas divisiones de infantera, pblicas y
privadas, estudiando en Estados Unidos y Europa.
Grfico 24
Gasto en I&D como % del PIB (OECD)
F inla nd
J a pa n
K o re a
U nite d S ta te s
OECD
EU
Aus tra lia (2 0 0 0 )
C ze c h R e public
P riv a te

Ire la nd
B ra zil (2 0 0 0 )

P ublic

N e w Z e a la nd (1 9 9 9 )
H unga ry
C H IL E (2 0 0 2 )
S lo v a k R e public
M e xic o (1 9 9 9 )

Grfico 25

A rge ntina
%0

Evolucin Recursos de Fondos Tecnolgicos

40.000
30.000
20.000
10.000

19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03

Millones de pesos de 2003

Fuente: CONICYT y CORFO. Incluye Fontec, FDI, Fondef, FIA, FIP, Fondo de
Investigacin de la Subsecretaria de Pesca y el Fondo de Desarrollo productivo de CORFO en 1990.
Alvaro Diaz, Gonzalo Rivas, P. Meller, Op. Cit

32

El Grfico anterior muestra un evidente giro de poltica respecto al Gobierno Militar, en cuanto a asignar recursos directamente al sector productivo, aunque el monto absoluto de las cifras, del orden del
0.07% del PIB, seala que ste es una suerte de saludo a la bandera de carcter experimental, pero
que, como lo muestra el Grfico 26 (de la misma fuente), logr inducir en pequea escala una mayor
proporcin de gasto en innovacin en las empresas, (aunque es preciso aclarar que sta es una cifra
difcil de medir).

Grfico 26
Gasto en I+D por ejecutor. 1990-2001.
100.00%
80.00%

Org.priv.sin fines de
lucro %

60.00%

Educacin Superior %

40.00%
Empresas
%

20.00%

20
00

19
98

19
96

19
94

Gobierno %
19
92

19
90

0.00%

Fuente: Red de indicadores de Ciencia y tecnologa. www.ricyt.org

3.5. El excelente desempeo econmico.

La poltica macro anda muy bien.... no hay novedad aqu, el prximo grfico muestra con claridad que
las fuertes reformas macroeconmicas del Gobierno Militar se profundizan en materia de libertades
econmicas del 90 en adelante.
Grfico 27
Indicador de Libertad Econmica
8
7,5
7
6,5
6
5,5
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2001

2002

33

Grfico 28
Tasa de Aranceles Promedio 1973-2004

Aranceles Promedio (%)

Gobierno Militar

94

100

Concertacin

90
80
70
60
50

35.3

40
22.7

30

17.6
20

12

10.1

11

10

2.4

0
1973

1974-79

19801982

19831985

19861989

19901995

19961998

19992001

2004

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos de Ffrench-Davis, Ricardo, en El impacto de las

exportaciones sobre el crecimiento en Chile, Revista de la CEPAL, abril 2002; en el ao 2004 la fuente es
Prochile

El Grfico 28 muestra el proceso de apertura comercial de Chile. Cabe destacar que despus de la crisis del 82, el Gobierno Militar se vio obligado a retroceder en su poltica... la reduccin haba sido tan
brutal (as suelen actuar los conversos ideolgicos) que origin destrozos probablemente innecesarios si hubiera sido ms gradual. El primer gobierno de la Concertacin retoma la apertura unilateral.
Slo con posterioridad al 2000 ocurre que los aranceles dan su ltimo suspiro, pero esta vez a travs
de reducciones negociadas con otros pases va TLC, lo cual le abre enormes oportunidades a las exportaciones chilenas, insospechadas con la apertura unilateral.
El Grfico 29 muestra que la combinacin de democracia, con el fin del aislamiento internacional, la
profundizacin de la apertura econmica, la estabilidad poltica, y un excelente manejo macro, hacen
que el riesgo pas baje, desde el nivel promedio que hoy tienen los pases latinoamericanos y del medio
oriente, al promedio de los pases industrializados. Para dar una idea, el ndice promedio de bonos de
pases emergentes es 450.

Grfico 29
Evolucin Riesgo-Pas
350

riesgo-pas

300
250
200
150
100
50
0
1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Fuente: DIPRES

34

Los siguientes grficos muestran el xito del modelo exportador, as como el grado casi obsesivo de
cuidado por las finanzas pblicas que ha tenido Hacienda en este perodo. El Gobierno Militar termina
con la deuda en alrededor de 45% del PIB, y este perodo termina por debajo del 15%, bsicamente
estable por los ltimos 10 aos. En 2004 la deuda de Irlanda era de 31% y la de Finlandia 40%, la de
Nueva Zelanda 22% y para variar, Hong Kong 2%. Esto tiene profundas implicaciones: .... este hiperortodoxo gobierno le deja al siguiente un amplio espacio para invertir en la construccin del capital
humano y tecnolgico del pas, para confrontar una atroz deuda previsional no incluida en las estadsticas, ... y reformar el Estado si la clase poltica lo decide.
Grfico 30
Evolucin de Exportaciones (% PIB)
40
35
30
25
20
15

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

10

Fuente de Datos: Banco Central

En materia de poltica econmica, cabe destacar cinco hitos clave durante el perodo: una reforma tributaria adecuadamente negociada durante el gobierno de Aylwin (pero que a la postre no eleva el gasto
pblico/PIB), un inteligente control de flujos externos de capital en momentos crticos, gasto pblico
contracclico, la poltica de supervit estructural en el gobierno de Lagos, y los TLC del final del perodo.
Grfico 31
Deuda Bruta del Gobierno Central 1990-2004
(porcentaje del PIB)

% del PIB

50
40
30
20
10

04

03

20

02

20

01

20

20

00

20

99

19

98

19

97

19

96

19

95

19

94

19

93

19

92

19

91

19

19

90

Fuente de ambos grficos: elaboracin a partir de datos de DIPRES y Banco Central

35

Estos cinco elementos han merecido elogios internacionales, y han conducido a Chile nada menos que
al puesto # 1 del mundo en los rankings internacionales en materia de poltica macro... lo cual demuestra paradjicamente que no queda mucho por hacer por ese lado. A la fecha de escribir estas lneas, una
nube se vislumbra en el horizonte. El cobre ya sobrepas los 2 dlares la libra, y el potencial de disminucin adicional del valor de la divisa podra en algn momento detonar el fenmeno de la enfermedad holandesa, de imprevisibles consecuencias para el empleo y la economa. Tal vez, y esto lo podrn precisar economistas especializados, llegar un momento en que el valor pueda ser tan bajo que se
haga imprescindible impedir la entrada o forzar la salida de dlares del pas. Algunos empresarios
dicen que por debajo de 500, las exportaciones no-cobre ya comienzan a colapsar... y una compensacin va aumentos de productividad no se logra de un da para otro. Los seguros de cobertura no duran
eternamente, por ms que el Ministro de Hacienda regae a los empresarios por no cubrirse. La
cuenta siempre termina pagndose... en empleos... cuando los ingresos son en divisas y los gastos en
UF.

3.6. Los chicos serios.

Los grficos siguientes muestran que, a pesar de nuestros mediticos terremotos de probidad, el pas
sigue siendo en lo esencial un pas seriecito, para variar, el nerd del barrio en materia de control de
la corrupcin. Por cierto, esta lucha nunca puede acabarse, pues la seriedad nacional se refiere ms a
una formacin temprana de las elites e instituciones pblicas en los siglos XVIII y XIX, que a un rasgo
cultural enraizado e irreversible en la poblacin. En la vida cotidiana los chilenos somos bastante buenos para comprar libros, discos y software pirateados, ensuciar las calles, y robar el papel de bao en
las oficinas. En materia de control de corrupcin, la vanguardia la tiene Nueva Zelanda, la retaguardia
es compartida por Venezuela y Paraguay, y Chile est entre Estados Unidos y Costa Rica. No puedo
probarlo, pero sospecho que la corrupcin poltica en Estados Unidos es superior a la chilena, tanto en
los crmenes de cuello blanco24 (cuyo costo en Estados Unidos se ha estimado en 10 veces superior
al de los crmenes violentos) como en la poltica de pork barrel que mencionaremos posteriormente.
Grfico 32
Indice de Efectividad Gubernamental. Banco Mundial
0.02

0.02

0.01

0.01

0.00

-0.01

-0.01
1995

1996

1997

BRAZIL
DENMARK
PERU
UNITED STATES

1998

1999

2000

CHILE
MEXICO
PARAGUAY
VENEZUELA

2001

2002

2003

2004

2005

COSTA RICA
NEW ZEALAND
URUGUAY

24

Ver http://www.delmar.edu/socsci/rlong/intro/wc-crime.htm y Looting America: Greed, Corruption, Villains,

and Victims, Stephen Rosoff, Henry Pontell, Robert Tillman, Pearson Custom Publishing; December, 2002

36

Grfico 33
ndice de Control de Corrupcin Banco Mundial
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
1995

1996

1997

1998

1999

CHILE
NEW ZEALAND
URUGUAY

2000

2001

COSTA RICA
PERU
UNITED STATES

2002

2003

2004

2005

MEXICO
PARAGUAY
VENEZUELA

En materia de efectividad gubernamental ocurre algo similar: la vanguardia la tiene Dinamarca, la

retaguardia Venezuela, y Chile est entre Estados Unidos y Uruguay. Per ha experimentado una interesante mejora, al igual que Mxico.

3.7. Los confusos estados de nimo.

A continuacin mostramos un pequeo extracto de los resultados de la encuesta Latinobarmetro 2004
para Chile. Lo menos que se puede afirmar es que estos 30 turbulentos aos, inmersos en el proceso de
globalizacin, han sumido al ciudadano medio de este pas en un estado de confusin casi total, con
sensacin de precariedad e indefensin, desconfianza en el prjimo, y desaprobacin a los partidos
polticos, pero a la vez con un sentir mayoritario de que no vamos por mal camino y con aprobacin a
la figura presidencial. Estas contradicciones seran dignas de un amplio tratado de sociologa.

Cuadro 4: Encuesta Latinobarmetro.

AFIRMACION
Muy preocupado o preocupado por quedar desempleado
Satisfecho con la economa de mercado
Aprueba el desempeo del Presidente
La democracia es la forma preferible de gobierno
Insatisfecho con la privatizacin de servicios pblicos
El pas est gobernado por unos cuantos intereses poderosos en su
propio beneficio
Se puede confiar en la mayora de las personas
El pas va por mal camino
Muy de acuerdo o de acuerdo en que se est ganando la batalla
contra la delincuencia
Confa en los partidos polticos (2003)

%
69
36
64
54
70
70
19
39
14
13

37

Incluimos estas cifras como otro teln de fondo que reafirma las teoras de Lord Layard: la ecuacin
crecimiento = felicidad no est muy clara. Si el slogan que llevo a la Concertacin a gobernar fue La
Alegra ya Viene, en realidad lo que lleg fue el crecimiento, un cierto grado de desazn, y fuertes
dificultades para reconstruir el capital social que se perdi desde el 70 hasta el 90. Por cierto, al menos
una causa de la desazn y malestar debe radicar en que hoy, en Chile, ya no existe proyecto integrador de carcter pico. Los cincuentones y sesentones de hoy, hace 30 aos, ramos capaces de cualquier cosa por la lucha pica del comunismo, del anticomunismo, o de la revolucin en libertad. Confibamos enteramente en nuestros camaradas. Hoy, la pica consiste en que Fandez se pueda comprar un celular y que las pensiones mejoren, y eso difcilmente hace vibrar el corazn de los ms jvenes25.

25

Vase Osada de la Prudencia, Un Nuevo Sentido del Progreso, E. Ottone, C. Pizarro, Fondo de Cultura
Econmica, 2003.

38

4. EVOLUCIN POLTICA EN EL PERIODO 1990-2005

En 1990, en la fracturada sociedad chilena predominaba el balance del terror, una agrupacin en
bandos que tenan sus misiles nucleares apuntando a los enemigos, pero a la vez, con bastante temor a
volver a sumirse en el caos. Equilibrio nuclear. Los militares, que saban a ciencia cierta que haban
cometido violaciones a los derechos humanos, estaban probablemente aterrados de ser castigados por
estos hechos. Supongo que Pinochet, que saba aunque no se acuerde de sus cuentas del Riggs, tema
por eso y ms. La gran mayora de los grandes empresarios y gremios empresariales teman que el
gobierno de centro izquierda les reexpropiara sus empresas, o que retornara el caos econmico de la
poca de Allende. Algunos noveles empresarios, dueos de empresas recientemente privatizadas, teman que los procedimientos de la privatizacin fueran cuestionados, pues era a lo menos extrao que
muchos funcionarios del Gobierno Militar encargados de las privatizaciones, sin un gran patrimonio
personal, quedaran como dueos o controladores de mega empresas, lo cual no tiene nada que ver conque a esas empresas les haya ido muy bien, como en efecto ocurri. La ecuacin era virtualmente una
identidad matemtica: empresario = defensor y admirador de Pinochet y contrario a la Concertacin.
El gobierno, por su parte, tema que los militares retomaran el poder por las armas (y hubo un par de
ejercicios recordatorios a tal efecto), y estaba aterrado de que los empresarios no invirtieran, pues sin
inversin no habra crecimiento, y sin crecimiento la Concertacin claramente no pasaba la eleccin
del 94. Los pobres, a esas alturas 38% de la poblacin, miraban impotentes este espectculo y se preguntaban si acaso algo de toda esta confusin redundara en beneficios para ellos. Los gremios del
sector pblico estaban asustados pensando que el Estado continuara reducindose y privatizndose.
El balance del terror.
Cmo logramos pasar del balance del terror a una poca en que los consensos son predominantes, en
que los matices programticos de las principales candidaturas presidenciales principales son bastante
sutiles, en que diversos lderes empresariales declaran pblicamente que les da lo mismo si gobierna la
Concertacin o la Alianza por Chile?
Por cierto, los aorantes del viejo Estado-Nacin capitalista y/o del viejo Estado-Nacin socialista
dirn que la explicacin es simple: la Concertacin se pas al bando enemigo, compr el modelo
americanista y globalizador, y son todos ahora una tropa de capitalistas y conservadores, burcratas
que se vendieron. Lo he escuchado en ms de una ocasin al interior de la propia Concertacin, y lo
veo hoy en el discurso de un candidato presidencial. Sin embargo, estas opiniones son claramente minoritarias, pues en caso contrario no se explicara la amplia base de votantes que se pronuncia a favor
de los principales partidos de oposicin y gobierno, que estn optando por un capitalismo de Siglo
XXI, aunque con diferencias en los sabores del mismo. Los ms jvenes, por cierto, no estn ni
ah, y sera interesante ver qu ocurrira si de pronto el 70% de ellos que hoy no est inscrito26 se
entusiasmara con la poltica y comenzaran a pronunciarse en las urnas electorales.
El consenso promisorio comenz a construirse desde el mismo Marzo de 1990. Como en todo sistema complejo, las razones son muchas y se retroalimentan unas a otras:
En primer lugar, el gabinete del primer gobierno de la Concertacin era tal vez uno de los de mayor tonelaje poltico y tcnico de la historia de Amrica Latina. En una de esas, podra no haber si-

26

Inscripcin electoral automtica y calidad de la democracia, FLACSO, 2004

39

do as, y la historia hubiera sido otra. Figuras como Edgardo Boeninger, Enrique Correa, Enrique
Krauss, Alejandro Foxley, Ren Cortzar y Carlos Ominami, por nombrar algunos, supieron darle
un rumbo estratgico a la transicin a la democracia con singular maestra, sorteando numerosos
obstculos y situaciones de precrisis, enviando seales tranquilizadoras a todos los actores que tenan los misiles a punto. Estabilidad econmica para los empresarios, reforma laboral para los trabajadores, reforma tributaria para financiar el deprimido gasto social y reconstruir un aparato de
gobierno semiderruido, mejoras salariales para los funcionarios pblicos, y un discreto silencio
respecto a los militares y las privatizaciones. Era sin duda un equipo que se haba preparado por
dcadas para retornar el pas a la democracia, y que supo adems generar una transversalidad interna capaz de dejar atrs viejas rencillas entre demcrata cristianos, socialistas de viejo cuo, y
socialistas renovados. El bien superior era recuperar la democracia.
Por su parte, la oposicin y los grandes empresarios tambin se comportaron a la altura de los
acontecimientos, y si no hubiera sido as, otra hubiera sido la historia. Despus de su derrota electoral, en cuya campaa desplegaron una profusa campaa del terror, bien podran haber ido a golpear las puertas de los regimientos, bien podran haber sacado sus capitales, bien podran haber
ejercido una oposicin paralizante en el Congreso, virtualmente pareado por el sistema binominal,
y no lo hicieron.
No cabe duda que esta sensatez ambiental estaba alimentada por la cada reciente del Muro, que
haba en cierto modo despejado la cuestin ideolgica. Los chilenos intuamos, unos ms que
otros, que ya no estbamos en la lucha entre el viejo Estado-Nacin capitalista y el viejo EstadoNacin socialista, y que era la hora de inventar nuevos modelos para el inminente siglo XXI. A esto debemos agregar el susto que casi todos tenamos a volver a caer en el caos, las muertes y el
desgobierno. Los chilenos recuperaron la sensatez que haban demostrado por los ltimos dos o
tres siglos, (aunque matizados con frecuentes episodios de insensatez fratricida).
Finalmente, otro ingrediente (y es probable que se queden muchos en el tintero) est en el fuerte
presidencialismo que se instala en el pas desde la Constitucin del 25 en adelante. Posiblemente
una repblica parlamentaria, desprovista de una conduccin frrea desde el palacio presidencial,
hubiera sido incapaz de transitar por esa tortuosa senda sin desbarrancarse en alguno de los numerosos precipicios.
Una dcada ms tarde, ya pasado el milenio, el panorama comienza a cambiar. Para ilustrar ese sentimiento, recurro a la autocita de una columna periodstica que escrib en La Tercera a inicios del 2003,
bajo el ttulo La Concertacin contina desconcertada:
Nada menos que un ex senador y candidato a la Presidencia del Partido Socialista, Hernan Vodanovic, declar recientemente y a ocho columnas en un matutino que a) encuentro chistosos a los
socialistas que son empresarios, me provocan una leve sonrisa y b) esas cosas falsas y hasta estpidas de que hay que asignar las funciones del estado por mritos y no por poltica son ingredientes
de la plataforma de Lavin que se introdujeron de contrabando. En estas dos frases, opiniones respetables por cierto, se sintetiza el actual desgaste de la Concertacin, puesto que han sido emitidas por
una persona que presumiblemente representa a una fraccin importante (y ojal minoritaria, digo yo)
de este conglomerado poltico.
Vamos por partes. Los tres gobiernos de la Concertacin profundizaron significativamente, y con conviccin, las polticas del Gobierno Militar en materia de la empresarizacin de este pas. El BancoEstado y la CORFO tienen exitosos y agresivos programas de financiamiento y promocin a las peque-

40

as empresas, y de financiamiento a la innovacin tecnolgica empresarial, que antes no existan.

Prochile trabaja con los empresarios para expandir las exportaciones. ENAP, CODELCO y Correos
han establecido, durante los gobiernos de esta coalicin, excelentes alianzas estratgicas con empresas privadas. Las reformas al mercado de capitales y los tratados de libre comercio buscan promover
aun ms la empresarizacin del pas. El ltimo censo refleja cifras espectaculares de mejora en el
consumo, la calidad de vida y la vivienda, todo esto en base a una poltica econmica que en lo medular, salvo baches recientes, ha sido exitosa, ms exitosa que la de los gobiernos que la precedieron, y
que ha estado sustentada en el desarrollo de la empresa privada.
Y ahora, un candidato a presidente de uno de los principales partidos de la coalicin de gobierno dice
que los socialistas empresarios son chistosos. Esta frase est en el meollo de la desConcertacin. Al
descalificar como indigno de pertenecer a un partido de la Concertacin a alguien por ser empresario, el Sr. Vodanovic nos est diciendo que en realidad todas estas monsergas del crecimiento, el manejo adecuado de los mercados, las exportaciones, la generacin de riquezas, es algo que le toca a
otros.
Al contrario. Una Concertacin que pretenda liderar la irrupcin de este pas en el siglo XXI, la generacin de empleo digno para todos los chilenos, la posibilidad de competir cara a cara con los neozelandeses y los taiwaneses en las ligas mayores, la conversin de Chile en una potencia alimentaria de
clase mundial, debera tener sus cpulas y sus bases repletas de empresarios y de miembros de otros
estamentos de la sociedad civil, y menos llenas de personas que han convertido la carrera polticofuncionaria en el eje de su existencia.
Vamos a su otra declaracin, esa que dice que introducir criterios tcnicos a las funciones del Estado
es un lavinismo. Me parece simplemente atroz. El gobierno SU gobierno, cuyo Ministro del Interior es de SU partido, ha concordado recientemente con la oposicin varias medidas que, sin duda
alguna, cuando se escriba la historia de esta dcada, van a resultar las reformas ms estructurales del
Estado chileno del ltimo medio siglo. GATE o no GATE, as es, y no estoy exagerando. Al instalar la
poltica de silencio administrativo, un Servicio Civil de carrera, una legislacin que regula el financiamiento de la poltica, y un sistema transparente de compras pblicas, se estarn sentando las bases
medulares de la probidad y de la adecuada gestin de los recursos pblicos por muchas dcadas. Si se
legisla adecuadamente, podramos retomar la delantera mundial en materia de reforma del Estado.
Y ahora un candidato a presidente de uno de los partidos de la Concertacin nos viene a decir que
un empresario no es digno de pertenecer a un partido de esa coalicin, que esta coalicin en realidad
reniega de las exitosas polticas de desarrollo empresarial que han generado empleo y bienestar en
este pas, y ms encima, .. que sus miembros deben avergonzarse de las profundas reformas del Estado que se estn promulgando, las cuales, segn l, seran una concesin al lavinismo.
Ya ha llegado la hora de decidir, de una vez por todas, si esta coalicin tiene como nico aglutinador
el haber retornado exitosamente este pas a la democracia, o si tiene un proyecto de futuro para Chile.
Definitivamente, Sr. Vodanovic, sus opiniones son respetables como las de todo ciudadano, pero Ud.
tiene que terminar de definir si est en una Concertacin avergonzada de sus propios logros, o en una
orgullosa de los mismos logros.
En suma, al comenzar el nuevo milenio, como esos perros que persiguen autos y que cuando los alcanzan menean el rabo desconcertados, la Concertacin de Partidos por la Democracia haba alcanzado el
objetivo que su nombre defina tan bien: la democracia, y estaba pasando por su perodo de mayor
desconcierto. Comenzaban a reaflorar las diferencias ideolgicas entre sus distintos subgrupos. A esa

41

fecha, por la sucesin de incidentes como el MOP GATE y similares, algunos cuestionaban incluso la
permanencia del Presidente Lagos en el cargo, y el pre candidato presidencial Lavn estaba en el apogeo de su gloria. Haba perdido la eleccin presidencial anterior por escasos puntos, y muchos funcionarios de gobierno ya comenzaban a hablar de hacer las maletas porque esto se acaba. Las encuestas
sealaban que Joaqun Lavn era el probable prximo ganador de la eleccin del 2005.
Pero, la historia tiene sus paradojas, sus propiedades emergenAl comenzar el nuevo milenio,
tes imprevisibles. En la crisis MOP-GATE, sumada a la de las
como esos perros que persiguen
coimas, Pablo Longueira, lder nato de la UDI, decide proautos y que cuando los alcanzan
veerle un salvavidas al gobierno, en lugar de tratar de empujarmenean el rabo desconcertados, la
lo al precipicio. Lo logra despus de intensas discusiones al
Concertacin de Partidos por la
interior de su partido, algunos de cuyos miembros tenan la
Democracia haba alcanzado el
fuerte tentacin de hacer lo contrario. Renovacin Nacional
objetivo que su nombre defina tan
estaba en tal estado de postracin que no alcanzaba ni siquiera
bien: la democracia, y estaba pasando por su perodo de mayor
a participar en las decisiones mayores de la oposicin, pero
desconcierto.
acept de buen grado y con entusiasmo las proposiciones de
Longueira para elaborar un paquete de reformas del Estado y
as sortear la crisis por arriba y no por el precipicio. Tal vez las motivaciones de Longueira fueron
personales, para aparecer como estadista con miras a la subsiguiente eleccin presidencial, o tal vez
fueron autnticamente de estadista, teniendo la conviccin de que, si iban a ganar la prxima eleccin en tres aos ms, era mejor recibir un estado en buenas condiciones que un estado en crisis de
gobernabilidad y, probablemente, en crisis econmica. Como dijera Julio Cortzar, por ah hay un bal
donde estn guardadas todas las explicaciones.
Lo que Pablo Longueira y sus colegas nunca imaginaron era que la situacin se dara vuelta en 180
grados en menos de dos aos: por un lado, la gestin de Lavn en la Alcalda de Santiago no alcanza el
brillo que todos esperaban, por otro lado las crisis mediticas alcanzan a la oposicin a travs del sonado caso de la pedofilia, (nunca comprobado, como en muchas otras crisis mediticas), las disputas al
interior de la Alianza se hacen cada vez peores y ms visibles, y por su lado, el Presidente Lagos y la
Ministra Alvear logran la firma de los Tratados de Libre Comercio, y grandes xitos en los foros internacionales. La economa china comienza a devorar commodities a tal punto que el cobre y la celulosa
generan ingresos excepcionales tanto al pas como a las arcas fiscales. La popularidad del Presidente
Lagos pasa a su mximo histrico, la Concertacin recupera rpida y significativamente sus posibilidades de reeleccin, y Renovacin Nacional resucita como el ave fnix. Muchos en la UDI tal vez le
recriminen a Longueira el haber lanzado el salvavidas del 2003.
A lo largo de este perodo, se fue desarrollando paulatinamente pero con fuerza este proceso que
hemos llamado de consenso promisorio. Muchas de las reformas del Estado nacieron del dilogo
entre el gobierno, la sociedad civil, los centros de estudio de la oposicin y los empresarios. Se ha generado una suerte de coalicin transversal, pero en que la transversalidad va ms all de algunos
miembros de diferentes partidos de la Concertacin, y abarca a los modernizadores al interior de la
oposicin. El conflicto entre los admiradores del viejo estado nacin capitalista y el viejo estado
nacin socialista, irreconciliable, es sustituido por un conflicto que, en palabras del Presidente Aylwin, lleva a una confrontacin electoral en el 2005 sin gusto a nada.
Si caricaturizamos a un social demcrata como alguien con inclinacin al crecimiento con equidad y
justicia social, la unidad de pensamiento entre los socialdemcratas de la izquierda, los socialdemcratas de la democracia cristiana, y muchos socialdemcratas de los partidos de la oposicin es

42

mucho mayor que lo que las cpulas partidarias gustan aceptar. Esto no significa que el pas no est
hoy poniendo en juego su futuro si no se abordan ciertas decisiones clave.
Por cierto, esta coalicin transversalsima, sumada al sistema hasta ahora binominal, ha estado generando sutilmente un nuevo modelo de gobierno, que ya no puede llamarse parlamentario o presidencial en propiedad, sino una suerte de presidencialismo limitado. De 1925 en adelante transitamos del parlamentarismo a un presidencialismo extremo. La Constitucin del 80 da muchas prerrogativas al Ejecutivo, y la del 2005 las profundiza. Pero aun as, el presidencialismo limitado tal vez
comenz con la creacin de un Consejo autnomo para el Banco Central, continu con la creacin de
un Consejo autnomo de Alta Direccin Pblica, se lucha por crear Tribunales Tributarios autnomos, organismos fiscalizadores autnomos, un ente autnomo para la evaluacin de la efectividad gubernamental, directores independientes en las empresas pblicas, etc. No suena mal. Los sabores extremos del capitalismo moderno no parecen tener xito en combinar crecimiento con equidad,
y tal vez tampoco lo tengan los sabores extremos de parlamentarismo o presidencialismo para lograr
gobernabilidad y transparencia.

43

5. LA REFORMA DEL ESTADO EN HITOS

5.1. Las reformas del Gobierno Militar.
La planificacin que gui el quehacer del Gobierno Militar se deriv del documento denominado El
Ladrillo27. Es difcil ubicar otro rgimen totalitario que haya llegado con un plan de polticas econmicas y sociales pensadas con tanto nivel de consistencia, ms all de los resultados. Buena parte de la
definicin estructural del Chile actual encuentra explicacin en este plan original. Fue un ejercicio de
ingeniera econmica a gran escala y naturalmente, sin restricciones de viabilidad poltica. El plan se
aplic prcticamente en su integridad, sin importar dos crisis econmicas de gran magnitud (del petrleo y de la deuda), situaciones conflictivas con Per y Argentina, y los impactos sociales extremos
que llevaron la pobreza en algunos momento por sobre el 40%, con un 30% de desempleo. Es cierto
que hubo pugnas al interior del gobierno entre dos visiones: la triunfante neoliberal-americanista28
versus una ms sensible a la proteccin de capital nacional y por tanto de economa ms cerrada. No
obstante estas pugnas, la visin ms liberal termin teniendo mayor integracin poltica con las Fuerzas Armadas y nunca estuvo en riesgo serio su imposicin total, que predomin completamente hacia
el final del perodo.
Las bases del plan tienen su origen en 1956, cuando se firm un
acuerdo entre la Universidad Catlica de Chile y la Universidad
de Chicago, lo que dio pie a la constitucin de un influyente y
cohesionado grupo de pensamiento neoliberal en medio de un
mar de pensamiento y polticas de corte estatista. Dicho
grupo, al alero informal de la SOFOFA, en reuniones igualmente informales durante la ltima fase del gobierno de Allende,
escribi un amplio diagnstico sobre la situacin econmica y
sus implicancias polticas, con las correspondientes propuestas.

Los problemas de redistribucin

del ingreso que puedan generarse
por las diferencias de productividad
y de riqueza de distintos individuos
se solucionan a travs del Estado
con el aparato tributario, educacional, previsional y de subsidios
directos.
El Ladrillo

En lo fundamental, se criticaba el desequilibrio entre el crecimiento econmico y las crecientes demandas de la poblacin, lo cual habra generado a su vez desequilibrios polticos. La razn fundamental del
bajo crecimiento se encontrara en el excesivo centralismo en la administracin de la economa. El plan
propuso un conjunto de polticas econmicas y sociales que fueron recogidas por Roberto Kelly, oficial de Marina y Director de ODEPLAN, a slo un par de das del bombardeo de la Moneda29.
El Ladrillo, aunque con vaivenes, se asumi como el principal referente tcnico econmico para el
resto del perodo, casi hasta el final del gobierno en 1990, cuando se promulgaron apuradamente las
ltimas leyes. Uno de los supuestos de efectividad del plan era la aplicacin radical y de manera completa de los diversos proyectos. La meta y promesa general fue un crecimiento del orden del 7% anual
y los ejemplos que se sealaban fueron Japn, Nueva Zelanda, Alemania, Brasil, Espaa y Dinamarca,
lo cual, en retrospectiva, es una gran contradiccin, pues sus modelos tienen muy poco que ver con el
aplicado en Chile.

27

En una micro-encuesta que he realizado ltimamente entre profesionales de gobierno y de oposicin, ms del
90% no saban qu era El Ladrillo. Hay que leerlo para entender el Chile de hoy......
28
Aunque en rigor, EEUU estaba lejos de aplicar un modelo tan liberal como el chileno.
29
Boeninger (Op.Cit) seala que este documento se habra estado fotocopiando el mismo 11 de septiembre con el
fin de dejarlo para el estudio al da siguiente en los escritorios de los miembros de la Junta de Gobierno.

44

La visin del Ladrillo supona un Estado con un rol activo respecto de la planificacin global (!), fomentando las soluciones de mercado, corrigiendo las externalidades negativas de la actividad privada
mediante tributos y constriendo a los monopolios mediante la apertura al comercio exterior. Tambin
debera ser parte de los objetivos preocuparse de la educacin, de la equidad (!) y de la eliminacin de la
extrema pobreza. El Estado deba focalizarse en el conjunto estratgico de polticas que tuvieran un
efecto tipo palanca. En esta planificacin ms global, la conjuncin entre ODEPLAN, Hacienda y
Economa habra sido fundamental.
En los sectores como Educacin, Salud y Previsin deba avanzarse hacia una descentralizacin en su
administracin, lo cual ocurri efectivamente en el segundo periodo del gobierno militar, con la municipalizacin de la educacin bsica y media, la regionalizacin de la Universidad de Chile, la municipalizacin de la salud primaria y la creacin del actual sistema previsional basado en cuentas individuales
administradas por empresas privadas. En materia previsional, se tena el diagnstico de que se estaba
incubando una crisis de magnitud en el sistema de reparto, que se consideraba ineficiente, disperso y
estructuralmente desfinanciado. En 1981 se disearon las bases del actual sistema de AFPs, a siete aos
de su formulacin inicial.
Se materializ el fin definitivo de la poltica de
sustitucin de importaciones, reemplazada por
una poltica de fomento de exportaciones basada
en ventajas comparativas de carcter natural, en
una economa abierta. Para esto, el tipo de cambio debera ser real, mantenindose en el tiempo,
cuestin que no ocurri hasta la crisis del 82,
con una inesperada y catastrfica liberacin.
Asimismo, se instal un arancel externo parejo
para bienes de consumo y de capital, el cual en
1979 lleg a ser cerca de un 10% nominal en
contraste con el 105% promedio en el periodo
de la UP.

El nuevo sistema previsional constar de dos subsistemas: uno de carcter estatal, financiado por la
va tributaria, que establecera una previsin mnima igual para todos los chilenos que cumplieran
ms de 65 aos y que hubieran trabajado un nmero
mnimo de aos (25 o 30); y el otro, que seria en
base a un sistema de ahorro que se depositaria mensualmente en una institucin especializada, de
acuerdo a un mecanismo contractual de administraci6n delegada de esos fondos, 1os que podran ser
cobrados en forma de una pensin vitalicia cuando
se alcance la edad de retiro. La entidad administradora de estos ahorros tendra la obligacin de invertirlos de manera tal, que asegurara que mantendran
su valor real a travs del tiempo (reajustabilidad), y
que devengarn un inters.
El Ladrillo

La radical apertura de la economa transform la

estructura productiva en muy poco tiempo, con
una importante ola de quiebras, aumentando el
endeudamiento, la concentracin de la propiedad y disparando el coeficiente de Gini. Adems, se entregaron subsidios y crditos especiales para el fomento de las exportaciones, como los que se dieron a las
plantaciones forestales y la devolucin del IVA a los exportadores, lo cual hoy tiene sabor a salsa de
soya. Por ejemplo, los fortsimos incentivos forestales constituyen una poderosa intervencin sectorial
del estado en la economa, cosa que el neoliberalismo ortodoxo aborrece. Y fue una intervencin a todas luces exitosa.
Todas estas medidas contribuyeron a la larga a generar equilibrio en la alicada balanza de pagos. En
relacin a las empresas pblicas, slo las estratgicas quedaran en manos del Estado (como CODELCO, ENAP y Ferrocarriles). Esto implic pasar de 400 empresas pblicas en 1973 a slo 45 en 1980.
Las promesas de alto crecimiento no se cumplieron en los primeros aos. En el primer momento, entre
otras causas, debido a la crisis del petrleo, el PIB cay 12,5% en 1975, el desempleo alcanz el 16,4%
y la inflacin se empin al 343%. La recuperacin comienza recin en 1976 con un promedio de creci-

45

miento en torno al 8,3% hasta 1980. Este periodo fue conocido como el boom econmico, en que
por cierto los cuescos Cabrera yuppies chilensis eran profundamente odiados por sus conductas prepotentes en los aeropuertos latinoamericanos y de Miami. Lo escuch con mis odos. Por otra parte, se
foment la inversin extranjera, no slo para aumentar capacidad productiva, sino para la adquisicin
tecnolgica. Para ello se promulg el DL 600 que entreg beneficios tributarios especiales a las inversiones extranjeras, que explican la importante inversin privada en el sector minero.
Los precios se liberalizaron en los mercados donde se consider que exista una razonable competencia; se liber la tasa de inters y el flujo de capitales. Adicionalmente, el plan consideraba especficamente un desarrollo industrial por sectores donde, se deca, existan ventajas especiales, emulando el
criterio de las polticas de los pases nrdicos: vino, fruticultura, pesca, sector minero, y sector forestal.
Esta seleccin es exactamente la matriz exportadora 30 aos despus, fruto de intervenciones sectoriales profundas que despus seran aborrecidas por los economistas de la Concertacin, a quienes llamaremos los alcohlicos reformados.
Este esquema de desarrollo sufri su ms importante shock con la crisis de 1982, la crisis
de la deuda externa, que de paso dej a la luz
las falencias del sistema regulatorio de los bancos, el cual negligentemente permiti la captura
de stos por parte de sus dueos, al usarlos para
financiar sus propias empresas. Esta crisis bancaria oblig al Estado a comprar la cartera vencida del sistema financiero, con enormes costos. La crisis econmica y social dio pie para el
retorno de ideas ms proteccionistas y
Keynesianas. Pero esta vuelta al pasado
dur poco, ante la irresistible presin de los
sectores liberales-modernizadores, apoyados
con la siempre efectiva tribuna de El Mercurio.

El aumento de 1os empleados pblicos ha sido

impresionante en el ltimo periodo y la eficiencia de
la labor que desarrollan es altamente discutible.
Una reestructuracin de la administracin pblica
debe eliminar estos excesos, intolerables por su costo
social y dar un mejor empleo a los recursos humanos
y financieros involucrados. Parte de este problema se
podra resolver traspasando a empresas constructoras especializadas 1os recursos destinados a vivienda y obras pblicas. La reestructuracin del agro
llevar tambin aparejada una disminuci6n de las
actividades de CORA, INDAP, SAG, ECA y otras
empresas, que demandan cuantiosos recursos al
Erario Nacional... En lo que constituye el sector
pblico tradicional, es decir, los ministerios, es posible tambin reducir gastos importantes en sueldos;
para ello deber disearse una poltica de reduccin
de empleados y, a la vez, establecerse compensaciones para aquellos que queden cesantes. .. La poltica
propuesta no resuelve en el corto plazo el problema
del dficit fiscal, pero en el periodo de uno o dos
aos podr sanearse la situacin financiera del Gobierno y otorgarse a 1os funcionarios pblicos que
permanezcan en sus cargos un mejor nivel de remuneraciones..
El Ladrillo

En el plano laboral, el objetivo del Gobierno

Militar fue reducir los costos de las empresas y
aplicar disciplina a los trabajadores, lo que
atomiz y prcticamente anul su capacidad de
negociacin, todo lo cual qued institucionalizado con la nueva Ley Laboral, en el ao 1978.
Este plan, que fue promulgado bajo la amenaza
de boicot internacional de los sindicatos norteamericanos y europeos, tuvo que hacer una
concesin meramente tctica pagando, a la luz de los acontecimientos posteriores, un importante precio: autorizar las elecciones libres de los sindicatos, los cuales finalmente jugaron, al igual que en Polonia, la base del movimiento social de oposicin y derrocamiento del rgimen (pero del otro rgimen) por
la va democrtica. En relacin a los funcionarios del Estado, adems de los impactos generados por las
polticas de descentralizacin de la educacin, salud y previsin, se redujo en un 30% el empleo pblico.
En materia de equidad se puso como meta la disminucin de la extrema pobreza, con mayor crecimiento
y con focalizacin del gasto. A su vez, la mala distribucin del ingreso se explicara especialmente en
base a la mala distribucin del capital humano, lo cual generara heterogeneidades en la productividad.

46

Por este motivo, la educacin sera uno de los instrumentos privilegiados para mejorar esta distribucin,
lo que se supone se lograra va la descentralizacin de la educacin a los municipios.
Si los responsables de la revolucin de la estructura econmica y social fueron los Chicago boys, en lo
que respecta a transformaciones poltico-institucionales Jaime Guzmn fue el idelogo que construy el
nuevo orden poltico que recibi a la Concertacin en 1990. Este nuevo orden se mantuvo en lo esencial hasta las importantes reformas constitucionales del 2005, que terminaron de eliminar los enclaves
autoritarios generados para proteger a la democracia (salvo el sistema binominal). Segn Guzmn, el
hecho que el pas no fuera desarrollado no haca aconsejable que se implementara una democracia al
estilo de los pases ms avanzados. Por este motivo, se crearon una serie de instituciones alejadas de la
tradicin republicana de Chile y de las democracias normales con el fin de proteger a la democracia de
la demagogia y abusos.
As fue como se gener el Consejo de Seguridad Nacional con predominio militar, que podra representar su opinin al Presidente de la Repblica; los Senadores Designados e institucionales; y un fuerte
Tribunal Constitucional. Adems, se excluy de las facultades normales del Presidente la posibilidad de
remover a los Comandantes de las ramas militares y de Carabineros. En materia econmica, se estableci la autonoma del Banco Central, con lo cual se blindaba la poltica monetaria. Complementariamente, se transform el sistema nacional electoral en base proporcional por otro binominal, que generara las
condiciones (los 15 aos de la Concertacin pueden dar cuenta de ello) para que el gobierno y la oposicin estuvieran siempre obligados a consensuar las reformas. Era en el fondo la premonicin de que
tarde o temprano otra fuerza poltica estara en el poder, que sera necesario amarrar.
Este diseo institucional no conquist el apoyo de todos los actores afines al Gobierno Militar. Jorge
Alessandri, ex Presidente de la Repblica, independiente de derecha, rechaz parte importante del diseo
y logr cierto apoyo de otros actores. Las opiniones de Alessandri no prosperaron ni se dieron a conocer,
del mismo modo como ocurri con las demandas de una normalizacin institucional ms rpida, realizadas en 1978 por el comandante de la Fuerza rea,
el general Leigh, rpidamente destituido de su cargo.
El sistema tributario ser una de las herraEl nuevo texto constitucional generado en la dictadumientas importantes para impedir la concentrara y que fund un nuevo rgimen poltico instituciocin excesiva de riqueza y/o ingreso. Para ello se
utilizar un sistema progresivo de impuestos a la
nal, se aprob en un plebiscito nacional, con grandes
renta y 1os impuestos a la propiedad y a la hecontroversias en cuanto a su legitimidad. (Por cierto,
rencia. Esta poltica no tendra 1os efectos dehasta dos das antes del plebiscito, los clandestinos
seados ... si no se hace un esfuerzo decidido en
partidos de oposicin no lograban ponerse de acuerdo
la labor fiscalizadora de Impuestos Internos
entre votar NO o NO votar, y me toc en Mxico
El Ladrillo
participar en esas agrias discusiones que en retrospectiva se ven absurdamente bizantinas).
En el mbito de la administracin del Estado, adems de la temprana aprobacin de la escala nica de
sueldos, se aprob la Ley de Bases de la Administracin y el Estatuto Administrativo, encargado de la
regulacin de las relaciones laborales del Estado, que racionalizaron y simplificaron el estado de situacin predictadura. El Gobierno Militar parti con la unificacin de la escala de sueldos (E.U.S.) en
197330, cambiando el heterogneo panorama de remuneraciones y sistemas imperante a la fecha, propio
de los procesos de presin sectorial a que estaba acostumbrado el Estado. Al hacer esto, transversaliz
de manera esencial las negociaciones salariales.

30

Decreto Ley 249 publicado el 5 de Enero de 1974

47

Adicionalmente, se iniciaron modernizaciones en la gestin de algunos servicios pblicos. La ms importante y que ha sido punta de lanza en otras posteriores, por cierto que prevista en El Ladrillo, fue la
modernizacin del SII, mrito reconocido hidalgamente por los directivos posteriores. En el ltimo
periodo del gobierno militar, se realizaron las privatizaciones pendientes, y se promulgaron las ltimas
leyes, especialmente de proteccin a la actividad empresarial (recurso de proteccin econmica).
En suma, el Estado que encontr la Concertacin en 1990 fue el primer prototipo extremo en el mundo
de la configuracin de un Entrepreneurial Market State, sin parangn en la historia; un caso extremo de
experimento, casi de laboratorio, con todas las ventajas de la radicalidad y la integralidad, pero tambin
con todas las desventajas de la falta de accountability y de sanciones polticas por los errores cometidos,
a veces por meros juegos tericos. El pas en 1990 era otro, una generacin entera de chilenos nacida en
dictadura, economistas antes de centro y de izquierda ahora renovados, ideologas completamente revisadas, un Estado reducido al mnimo y con otras funciones. Todo esto sin contar con las heridas y traumas profundos que aun despus de 15 aos no terminan de restaarse completamente.
El balance econmico: la tasa promedio de crecimiento anual del PIB del 74 al 89 fue de 3.1%, comparada con 5.5% entre el 90 y el 2004, y con un 3.4% entre el 60 y el 73. Lejos de lo previsto en El Ladrillo. Como fruto de dos mega crisis sin mecanismos de estabilizacin, la volatilidad de la economa chilena fue mucho mayor en el perodo militar que en el de la Concertacin31. La pobreza aument y la
distribucin del ingreso empeor. En definitiva, la revolucin econmica implementada por la dictadura
sent las bases para la insercin de Chile en la economa internacional, pero tuvo un enorme costo poltico, tico y econmico. Como veremos ms adelante, lo que hace la Concertacin es en cierto modo
tomar los buenos elementos del sinceramiento de los precios de la economa, y de la apertura al exterior, y dedicarse activamente a estabilizar el modelo y perfeccionarlo en favor de los ms pobres, cosa
que por cierto tambin estaba en las intenciones del famoso Ladrillo. Rara vez en el mundo un documento generado por un grupo de origen acadmico ha tenido un impacto tan significativo en cuanto a
su capacidad de transformacin generalizada de una sociedad, para bien o para mal segn el gusto del
consumidor.

5.2. Del Gobierno Militar al de la Concertacin: cambi el concepto de

Estado?
Ya en la dcada de los 80 los centros de investigacin
como CIEPLAN, opositores a la dictadura, comenzaron a
abrirse a la posibilidad de migrar desde un enfoque ms
centralizado en materia econmica hacia la posibilidad de
una economa de mercado, pero que llamaran social de
mercado. Simultneamente, algunos sectores socialistas
del exilio, en muchos casos decepcionados con el conocimiento de la aplicacin efectiva de los modelos centralmente planificados, comenzaron a revisar sus postulados
ms tradicionales respecto al viejo Estado-Nacin socialista.

31

yo creo que hay una diferencia en

el sentido de que en la gran lnea, en el
gobierno Militar se confiaba ms en los
privados, y en el gobierno de la Concertacin menos. En consecuencia, eso
apunta hacia un rol regulador ms importante en el gobierno de la Concertacin
Alto dirigente de Oposicin

Oscar Landerretche, en La Paradoja Aparente, Op. Cit.

48

Estas circunstancias dieron pie para un acercamiento progresivo entre sectores demcrata cristianos y
socialistas renovados, que fue ms adelante la base para el desarrollo de consensos bsicos sobre las
polticas econmicas en los gobiernos de la Concertacin. Como dato anecdtico pero significativo,
Juan Villarz, demcrata cristiano que haba sido Director de Presupuestos en el Gobierno Militar, y
participante en la elaboracin del Ladrillo, tiene luego cargos tan importantes como Ministro de
SEGPRES y Presidente Ejecutivo de CODELCO en el Gobierno de la Concertacin. Andrs Sanfuentes, otro coautor demcrata cristiano del Ladrillo, sera posteriormente el lder de las transformaciones
de BancoEstado del 1990 al 200032.
Sumado a esto, a finales de los 80 Per estaba terminando una psima experiencia populista, que impact profundamente a las elites chilenas. Por otra parte, ya se estaba hablando profusamente en los
organismos internacionales del milagro de los pases emergentes de Asia. Estos factores influyeron en
los cuadros tcnicos de la Concertacin a la hora de definir una ruta de gobierno muy prudente en
cuanto a contencin de gasto pblico, y en general en relacin a las estructuras econmicas ya instaladas desde la dictadura. Se deba evitar a toda costa que los inversionistas temieran cambios importantes en las polticas ya implementadas en el pas.
El cambio esencial, adicional a la recuperacin y preservacin de la democracia, consisti en que la
mantencin de las principales polticas macro se complement con una poltica privilegiada para los
sectores sociales ms postergados en la dictadura: indgenas, jvenes, mujeres, escuelas ms pobres y
muy especialmente con los profesores y funcionarios pblicos de la salud. Estos dos ltimos gremios
haban sufrido un deterioro brutal en sus ingresos y en las condiciones laborales, lo cual aconsej una
intervencin generosa de parte del gobierno, que ciertamente era fundamental para contribuir a la gobernabilidad que se estaba tratando de afirmar. Asimismo, se reforz el marco regulatorio para evitar
abusos depredatorios, como en el caso de la legislacin medioambiental y de proteccin al consumidor.
Los entrevistados afines a la Concertacin en general
Yo creo que el cambio que hay a partir de
han caracterizado el rol del nuevo gobierno como el
1990 es la idea de que el Estado es fundade rescatar la dignidad de un Estado que haba sido
mental en la asignacin de recursos, en el
prcticamente desmantelado y fuertemente vapuleado
desarrollo de iniciativas y en la promocin
por una ideologa implementada a la fuerza. En este
del desarrollo. El mercado por s solo, no
sentido, el discurso cambi de manera significativa.
puede enfrentar todos los problemas que
Con todo, y observando desapasionadamente cada uno
demanda la sociedad y, por ende, hay roles
de los principales cambios respecto del gobierno de
y funciones que tiene que cumplir el Estado,
y para eso, el Estado tiene que ponerse a
Pinochet, la Concertacin mantuvo y profundiz la
tono con esas exigencias, y de ah la necesieconoma de mercado, continuando tanto las polticas
dad constante de modernizacin y capacitamacroeconmicas como las sectoriales, en el caso de
cin
la regionalizacin, la privatizacin parcial y la muniAlto funcionario de Gobierno
cipalizacin de la educacin y de la salud, la privatizacin de empresas sanitarias y portuarias, la mantencin del sistema previsional, un enfoque de economa abierta basado en las exportaciones, aunque ms adelante con apertura negociada y no unilateral, la mantencin del nivel de gasto y estatutos fundamentales de la administracin del Estado. Estas
fueron polticas que, no obstante la presin de los gremios del sector pblico y los sectores ms izquierdistas de la coalicin, no fueron modificadas. Cunto de esta continuidad se debi a un real

32

El Ladrillo: Bases de la Poltica Econmica del Gobierno Militar Chileno", Centro de Estudios Pblicos,
1992.

49

convencimiento, a una postura tctica, a los positivos resultados en el crecimiento, o simplemente al

hecho de que el sistema constitucional y las leyes de amarre estaban perfectamente diseados para
evitar cambios sustantivos? Difcil de evaluar. De cualquier forma parece discutible, a la luz de los
hechos y cifras, que la orientacin haya sido radicalmente diferente. La Concertacin no lleg al poder
para hacer una revolucin y en esas situaciones, las administraciones pblicas tienden a ser bastante
inerciales. De hecho, un porcentaje significativo de los funcionarios pblicos chilenos siguen siendo
los mismos del Gobierno militar e incluso de gobiernos anteriores.
Sin embargo, Patricio Meller plantea una visin de cambios ms profundos: Las diferencias podran
sintetizarse de la siguiente manera: el modelo neoliberal tiene dos componentes principales: a) el
objetivo central es la maximizacin del crecimiento econmico; todo el resto es un subproducto ... los
problemas sociales y distributivos se resuelven gracias al rebalse. b) Adicionalmente .. el rol del
Estado se restringe al uso de polticas asistenciales para los ms pobres. El modelo de la Concertacin tiene los siguientes componentes: a) Importancia de la gobernabilidad ... hay una gran diferencia
entre estar en democracia o en dictadura. b) Preocupacin permanente por el efecto distributivo que
tienen las polticas pblicas... c) Dado lo anterior, maximizar el crecimiento econmico. En retrospectiva, lo que dice Meller contiene una gran verdad, ... otra cosa es con guitarra, cuando la guitarra se
llama democracia. En todo caso, a nuestro juicio esta es una guitarra que tuvo elevados componentes
inerciales.
En los trminos de nuestro antecitado halcn de la Casa Blanca, Bobbitt, estas diferencias podran
interpretarse claramente como una migracin gradual desde el modelo de Estado-MercadoEmprendedor (Entrepreneurial Market State), hacia el Estado-Mercado-Gerencial (Managerial Market
State), pero con una importante restriccin: la contencin de los niveles de gasto pblico, que en el
segundo modelo (Europa) son prcticamente el doble de los del primero. De all que no sea sorprendente que los resultados chilenos en materia de desigualdad y equidad no hayan sido todo lo que inicialmente se so. Los duros trade off.... El Ladrillo aspir a un crecimiento del 7% y se qued muy
corto. La Concertacin aspir a la equidad, y tambin se qued corta, pero paradjicamente sobrepas
al gobierno militar en cuanto a tasas de crecimiento. La vida es difcil, dice el primer principio de la
filosofa Zen.

5.3. El perodo de Patricio Aylwin.

Como ya hemos visto, durante el gobierno de Aylwin el pas viva en un equilibrio extremadamente
precario, donde cualquier error podra generar un gran problema de gobernabilidad poltica o econmica, lo cual dejaba poco espacio para modificaciones radicales. Los militares en dos ocasiones hicieron
sentir a la ciudadana que tenan el monopolio de las armas: a) el ejercicio de enlace en 1990 motivado, entre otras razones, por el intento de investigar los pagos de cheques ilegtimos al hijo mayor del
dictador por parte del ejercito; y b) el boinazo en 1993, tambin motivado por la ira de Pinochet
debido a un titular del diario La Nacin que haca referencia nuevamente al caso de los pinocheques,
as como por las citaciones a tribunales de varios generales. Augusto hijo ha causado ms de un dolor
de cabeza a este pas.
Ante este tipo de situaciones, el gobierno actu con responsabilidad, logrando manejar sin mayores
consecuencias la situacin. La postergacin de las visiones parciales de los partidos de gobierno en
pos de un logro mayor, fue algo que merece el reconocimiento de la historia. Naturalmente, esto explica tambin porqu el gobierno no emprendi reformas mayores o porqu evit entrar en conflictos
importantes con los gremios del sector pblico. En todo caso, fue en esta poca donde surgieron algu-

50

nas visiones nuevas, que fueron desarrolladas en los gobiernos siguientes. Una de las reformas ms
significativas fue la democratizacin de los municipios, al establecerse la eleccin de Alcaldes e iniciar
el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales, con un incremento progresivo de la proporcin del
gasto pblico de decisin regional.
Los esfuerzos bsicamente consistieron en levantar una serie de reformas sustantivas, en la nomenclatura explicada al principio de este texto, lo que se tradujo en polticas y programas especiales para la
mujer y los jvenes, con la creacin del SERNAM y el Instituto de la Juventud; para el mundo indgena con la creacin de CONADI; adems, se aprob una Ley Ambiental, y su correspondiente institucin, la CONAMA. Cabe destacar eso si que en ese momento la gestin institucional no era foco de
atencin, el concepto era rgidamente weberiano, y se perdi la oportunidad de crear estas nuevas entidades bajo un concepto organizacional ms moderno.
En sntesis, y en esa poca fue sealado de manera reiterada, se trat de iniciar el pago de la deuda
social generada por las radicales transformaciones econmicas de la Dictadura. Hubo un especial
aumento en el gasto social: educacin, vivienda, salud, pensiones asistenciales, financiado en parte por
una reforma tributaria, pero que en definitiva no elev el gasto pblico como % del PIB. Se intent
realizar una reforma orgnica judicial, que tuvo una enorme resistencia desde el Poder Judicial y se
posterg, al igual que las reformas constitucionales ms profundas, que debieron esperar hasta el 2005.
En el primer gobierno de la Concertacin se implement una reforma inconclusa por parte del rgimen
anterior, en materia de concesiones de obras pblicas, llevada a cabo exitosamente por el liberal Carlos
Hurtado, a sugerencia de la Cmara Chilena de la Construccin desde antes del 90. Muchos creen que
sta fue una innovacin concebida por la Concertacin, y en rigor no es as. Esta revolucionaria modalidad ha permitido a Chile contar con un sistema de carreteras, puertos, y aeropuertos de clase mundial, sin necesidad de mermar los siempre escasos recursos en materia social, una innovacin mayor
que implic bastante coraje y sofisticacin tcnica, considerando que implicaba una profundizacin del
sistema liberal, que podra sintetizarse en: el que usa la infraestructura paga por ella. Por cierto, las
voces que reiteradamente plantean en la prensa econmica de derecha que la tasa tributaria de Chile es
falsamente baja tienen algo de razn: los ms ricos deben (debemos) pagarnos la AFP, la ISAPRE, los
peajes, y eso es en rigor un efecto redistributivo hacia los ms pobres. Lo central en el futuro es desideologizar la discusin de los impuestos, establecerlos al nivel que se requiere para implementar las
polticas pblicas, y por supuesto, generar un aparato de Estado capaz de administrar eficientemente
esos recursos. Pagar ms impuestos para subir ms el salario de los profesores sin que estos acepten ser
evaluados es algo que la clase media no debiera tolerar, y probablemente no lo har.
Para hacerse cargo de los equilibrios sociales desbalanceados por las polticas de la dictadura, y tambin bajo la importante presin de los sindicatos que se haban jugado el pellejo haciendo oposicin
a Pinochet, el gobierno de Aylwin implement un conjunto de reformas laborales que mejoraron sus
condiciones contractuales: aumento de indemnizaciones en caso de despido de 5 a 11 meses, as como
ampliacin de las materias y sectores en relacin a las negociaciones colectivas.
Una de las ms controvertidas reformas fue la del Estatuto Docente, que recentraliz la capacidad de
negociacin del Colegio de Profesores. Se esgrimi en ese momento la indignidad que haban sufrido
los profesores durante el Gobierno Militar, y tambin pes la presin poltica del gremio. "Boinazos"
por un lado, gremios por el otro, haba que preservar en ese momento el bien superior de la democracia. Hubo grandes y agnicas dudas al interior del gobierno pero a la postre se acept, y lo estn sufriendo hasta el da de hoy el actual Ministro de Educacin y la calidad de la docencia. Muchos tambin critican hoy las rigideces laborales que se incorporaron al Cdigo del Trabajo, como elemento que

51

frena el crecimiento. Tal vez en ese momento era correcto, y la gran pregunta es cmo deshacer las
rigideces que fue necesario introducir en los 90, para incrementar la competitividad del pas en el
2005. El tema no es atacar a los trabajadores, es darle oportunidad de trabajar en condiciones adecuada a una jefa de hogar que slo puede trabajar medio tiempo, o a aquellos que no son contratados
por el temor empresarial a las muy elevadas indemnizaciones.
En este periodo, el gobierno aument el gasto social
focalizndolo en los sectores ms postergados, realiz
concesiones laborales en educacin, salud y en el mercado laboral privado, todas medidas que en definitiva
lograron un propsito fundamental para la gobernabilidad poltica: la legitimacin progresiva de un sistema
de mercado, tarea en la cual la Concertacin ha sido
particularmente exitosa, al mostrar un rcord de paz
social no conocido en el continente latinoamericano.

Este es el perodo en que algunos intraemprendedores del sector pblico impulsan,

casi a hurtadillas, reformas como las de
Impuestos Internos, INP, FONASA, JUNAEB y el Registro Civil. Estos intraemprendedores se agruparon en un Club (en
algn momento llamado jocosamente el
grupo de los arcngeles), que lleg incluso a elaborar un paquete de propuestas
para la reforma del Estado para el siguiente
gobierno

En el mbito de las modernizaciones institucionales,

este es el perodo en que algunos intraemprendedores del sector pblico impulsan, casi a hurtadillas,
reformas como las de Impuestos Internos, INP, FONASA, JUNAEB y el Registro Civil. Estos intraemprendedores se agruparon en un Club (en algn momento llamado jocosamente el grupo de los
arcngeles), que lleg incluso a elaborar un paquete de propuestas para la reforma del Estado para el
siguiente gobierno. Este paquete durmi en la prctica el sueo de los justos por los siguientes tres
aos, hasta que Juan Villarz como Ministro de SEGPRES, Claudio Orrego y otros arcngeles resucitados lo reimpulsaron hacia 1997.
Finalmente, en el mbito de las polticas pblicas, cabe destacar el rol crucial jugado por la SEGPRES
en el perodo 90-94. Fue tal vez la poca de mayor coordinacin interministerial de todo el perodo de
la Concertacin. Bajo la conduccin de Edgardo Boeninger, en La Moneda se coordinaban los gabinetes econmico, social y de infraestructura, y se articulaba el diseo y ejecucin de polticas pblicas.
Ese rol se fue desdibujando progresivamente y hoy da es ejercido casi en plenitud y sin contrapesos
significativos por Hacienda. A la larga, el que tiene la plata pone la msica.

5.4. El perodo de Eduardo Frei.

En el gobierno de Aylwin el foco fue la gobernabilidad. En cambio, con Frei hubo ms espacio para
instalar el tema de la modernizacin del Estado. La democracia ya estaba pasando de la Unidad de
Cuidados Intensivos a las habitaciones regulares de la clnica (aun cuando todava hubo algunos sobresaltos). Algunas de las reformas ms relevantes:
Reforma Procesal Penal: Esta, una de las reformas ms destacadas del gobierno de Frei, no estaba su
programa original de gobierno. Despus de un frustrado intento en el gobierno de Aylwin, la reforma
al proceso penal se favoreci por la convergencia de importantes intereses. La historia parte con unos
foros promovidos por la Corporacin de Promocin Universitaria, CPU. A poco andar, se gener una
asociacin estratgica con la Fundacin Paz Ciudadana, presidida por Agustn Edwards. El tema interes particularmente a Edwards, quien habra convencido a la Ministra de Justicia Soledad Alvear. El
Mercurio puso toda su capacidad comunicacional al servicio de la sensibilizacin de los actores polticos. Cost que el Poder Judicial aceptara el diseo pero finalmente lo hizo, entre otras razones gracias
a la articulacin de Marcos Libedinsky. Esta reforma termin siendo la ms exitosa de Latinoamrica.

52

El consenso generado entre actores relevantes, el liderazgo de Soledad Alvear, la solidez tcnica, ms
el apoyo comunicacional del decano del periodismo fueron los ingredientes del xito que vino a
materializarse en definitiva en el gobierno de Lagos.
Apertura Comercial: Fue Frei quien abri la senda de la apertura de mercados en base a acuerdos de
libre comercio, asegurando reglas estables. En este periodo, se iniciaron las negociaciones con EEUU
y Europa. Los viajes de Frei por el mundo - siempre acompaado de un grupo de importantes empresarios - le significaron una mala y sarcstica prensa, pero el pas gan varios puntos de PIB y miles de
puestos de trabajo. Nuevamente, aqu fue clave la continuidad entre los gobiernos de Frei y Lagos.
Reforma Educativa: En 1997 se aprob la extensin de la jornada horaria, convergiendo al nivel de
los pases ms avanzados. Diversos estudios avalaban esta lnea de desarrollo como la ms eficiente
para mejorar los indicadores de calidad, y fue aprobada con entusiasmo por casi todos los sectores
polticos. Esta extensin implic aumentar la infraestructura escolar (muchos colegios tenan doble
jornada) y el pas se llen con escuelas pblicas de un estndar constructivo y una esttica impensables
para el contexto latinoamericano. Sin embargo, muchos sealan que se sigui haciendo ms de lo
mismo, y que la reforma no atac el problema esencial: la mala calidad del proceso educativo en aula.
La deficiente formacin y deficientes competencias de un porcentaje muy alto de los profesores, as
como los graves problemas de gestin del MINEDUC y los municipios seran la principal causa. De
hecho, hay lugares donde se han comenzado ya a cerrar escuelas, tanto por un tema de reacomodo
demogrfico como de carencia de recursos municipales para su administracin. Transformar la enseanza en aula ser bastante ms complejo que construir excelentes edificios y al 2005 todos coinciden
en que la educacin sigue siendo un cuello de botella para el desarrollo. Los indicadores de calidad no
aumentaron un pice en el perodo 90-2005. Se hizo una reforma sustancial ... sin la reforma institucional necesaria para materializarla.
Implementacin masiva del plan de infraestructura: La Ley de Concesiones se aprob en el gobierno de Aylwin, pero fue con Frei donde sta comenz a entregar sus primeros resultados, que culminan, una vez ms, con Lagos. La continuidad de las polticas... una de las moralejas de este trabajo
es que las reformas del Estado han tomado muchsimo ms tiempo de lo que sus creadores imaginaron.
Desde la primera y fallida Ley de Concesiones del Gobierno Militar hasta la controvertida venta de los
primeros TAG a los santiaguinos transcurrieron alrededor de dos dcadas.
La privatizacin de los puertos le cost varios dolores de cabeza al gobierno de Frei, y costosas compensaciones para detener las violentas huelgas de los antiguos trabajadores. Chile cuenta hoy con excelentes instalaciones y un sistema de gestin muy eficiente. As, de manera consistente con la estrategia
de comercio exterior, se asegur una infraestructura bsica para aumentar la competitividad.
Privatizacin de Sanitarias: En la misma lnea, este gobierno privatiz las empresas pblicas de agua potable. Fue
un tema muy sensible, pues el tema se poda escuchar como
la privatizacin del agua. Las diferencias esenciales con
los procesos privatizadores de la dictadura fueron que: a) se
mejor previamente la capacidad regulatoria de los monopolios concesionados; y b) se asegur una subvencin directa a
la demanda para los sectores ms pobres. Gracias a estas
privatizaciones, las enormes inversiones que se requirieron
para generar las plantas de tratamiento de aguas servidas no
salieron del presupuesto pblico. Recordemos, sin embargo, la

Yo creo que con Frei fue importante

que se empez a hablar de modernizar
el Estado, sin saber mucho qu es lo
que era, pero por lo menos se hablaba
de informtica, de proveer mejoras de
calidad a los ciudadanos, de producir
mejores resultados con la misma plata. Ese lenguaje fue algo nuevo, que a
principios de los 90 no se hablaba.
Alto Directivo Pblico

sensibilidad del tema, revisando la en-

53

cuesta Latinobarmetro de la Seccin 3.7: el 70% de la poblacin se declara insatisfecho con la privatizacin de los servicios pblicos. Cunto de esto es un rechazo subjetivo a la globalizacin y cunto es
objetivo habr que preguntarlo a los socilogos y especialistas en agua, telfonos y regulacin elctrica.
Modernizacin de la Gestin Pblica: No es casual que en este perodo se usar el trmino modernizacin de la gestin en lugar de Reforma del Estado. La meta era mejorar la gestin, generando
ciertas condiciones que forzaran hacia la eficiencia y la atencin al ciudadano. El enfoque fue gerencialista. Parti el tema muy alto en la agenda, pero los resultados no fueron del todo satisfactorios. Se
pueden distinguir dos periodos con nitidez. En el primero, desde el 94 al 96, se ejecutaron las primeras iniciativas piloto y en el segundo, se aprob un diseo formal cuyas propuestas slo fueron explicitadas en 1997 con el Plan Estratgico de la Modernizacin de la Gestin Pblica.
Buena parte de las ideas originales de este plan, como ya dijimos, se encuentran en un documento de
trabajo generado por el grupo de los arcngeles a fines del gobierno de Aylwin, lo cual revela la
eficacia conspirativa de este grupo y la continuidad, .... interrumpida a ratos, pero continuidad al fin y
al cabo. El retardo inicial se explicara por la falta de prioridad que le dio el primer Ministro Secretario
General de la Presidencia. Al asumir un nuevo Ministro los proyectos se dinamizaron nuevamente.
Tambin en 1997 se inici un plan voluntario con algunos servicios pblicos. Se implementaron 6
mdulos (planificacin estratgica, escrutinio interno, desarrollo de proyectos de modernizacin, diseo e implementacin de un sistema de control de gestin y el establecimiento de convenios de desempeo). La experiencia de estos planes piloto fue la base para el diseo de los Programas de Mejoramiento de Gestin, PMG, cuyo propsito fue institucionalizar y forzar ciertas mejoras en los procesos bsicos de gestin, consideradas estratgicas para una innovacin sistemtica. Entre algunos entrevistados, hubo quejas de exceso de burocracia en relacin a estos programas, que en algn momento
habran perdido cierta sensibilidad estratgica y derivado en un sistema ms orientado al control y al
pago de incentivos asegurados que a la verdadera mejora.
Otra accin relevante fue la incorporacin de los incentivos individuales (Ley 19.553). Con esta medida, ms all de que pueda ser perfeccionada, por primera vez se vinculan salarios pblicos a un proxy
de productividad. Esta reforma fue realizada con el acuerdo de los gremios del sector pblico.
El actual sistema de Alta Direccin Pblica encuentra en la gestin de Frei buena parte del origen
de su diseo. El concepto de gerencia pblica fue parte central del discurso de Claudio Orrego, quien
entre otras actividades organiz un viaje para conocer los avances en esta materia a Nueva Zelanda.
Adems, en el plan estratgico de modernizacin, se esbozaron las caractersticas esenciales de lo que
debera ser un proyecto de gerencia pblica, con un sistema de seleccin y convenios de desempeo.
Sin embargo, el proyecto finalmente no se materializ en el Gobierno de Frei, por una generalizada
falta de inters de las cpulas polticas.
Otras reformas transversales cuyo diseo comenz con Frei y culmin con Lagos fueron ChileCompra
y la simplificacin de trmites. Asimismo, en materia de probidad se instal el Consejo de Auditoria
Interior General del Gobierno (que hasta hoy ha pasado bsicamente desapercibido). Tambin se inici
el programa de Oficinas de Informacin y Reclamos, OIRS. Se inici la obligatoriedad de entregar
una cuenta pblica por cada institucin en base a un formato estndar: los Balances de Gestin Integral
(BGIs). En materia tecnolgica, se instal la Comisin de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin, que defini 61 medidas a desarrollar, prcticamente todas las cuales hoy estn materializadas; y
se aprob la Firma Digital al interior del gobierno. El innovador contralor Arturo Aylwin, fue un ade-

54

lantado a su poca y acept la firma digital, tomando razn de una resolucin del SII. Fue la primera
y ltima que se hizo en ese periodo.
En suma, con Frei se dise una poltica pblica de gestin pblica bastante consistente y pragmtica.
Los conceptos bsicos y la estrategia fueron razonables. Por ejemplo, se evitaron hasta donde se pudo
las reformas de tipo legal y se trat de aprovechar al mximo el instrumental de corte meramente administrativo. Las prioridades fueron los procesos, privilegiando la transparencia, focalizndose en los
usuarios/ clientes, con una mirada estratgica y de gerencia pblica.
A decir de algunos entrevistados, los resultados no fueron significativos. Algunos sealaron como
posibles causas la falta de diagnsticos ms profundos y la insensibilidad del entorno poltico al tema.
Se seal que algunos proyectos tuvieron sesgos hacia el discurso, en lugar de construir condiciones
ms reales de modernizacin. Por ejemplo, se seala que el primer intento de firma digital fue un proyecto que no estaba bien elaborado y que tena un exceso de
Esta era la primera vez en la historia
marketing en perjuicio de los componentes ms tecnolgidel
pas que el tema se instalaba en el
cos. Otros entrevistados agregaron que el factor clave que
discurso pblico, frente a una clase
debera haberse privilegiado era la incorporacin de un npoltica que en su mayora era total y
mero significativo de gerentes pblicos, lo que no habra
absolutamente ajena al tema. Posiocurrido en este periodo, ya que las lgicas partidistas fueron
blemente, lo nico que caba era procomo siempre ms importantes a la hora de la distribucin
mover la idea y tratar de obtener alde los cargos.
gunos logros pequeos pero ilustrativos del potencial de las reformas
transversales.
Sin embargo, en una mirada ms retrospectiva, el fenmeno
suena comprensible y la crtica es tal vez injusta, como quedar ms claro en la Seccin 7. Esta era la primera vez en la historia del pas que el tema se instalaba
en el discurso pblico, frente a una clase poltica que en su mayora era total y absolutamente ajena al
tema. Posiblemente, lo nico que caba era promover la idea y tratar de obtener algunos logros pequeos pero ilustrativos del potencial de las reformas transversales.

5.5 El perodo de Ricardo Lagos.

En materia de reformas transversales del perodo de Lagos, hay que distinguir claramente dos etapas.
En la primera, previa a la crisis del 2002-2003, ocurre prcticamente lo mismo que en el primer trienio
del gobierno de Frei: las cpulas ministeriales no muestran un gran inters por las reformas modernizadoras, y el tema se convierte adems en un terreno de disputa territorial entre la SEGPRES y el
Ministerio de Hacienda, que culmina con la supremaca de este ltimo. El antiguo Comit Interministerial de SEGPRES se transforma en el Programa de Reforma y Modernizacin del Estado, pero muy
acotado a los temas por cierto importantes de gobierno electrnico. Es interesante destacar que la
incorporacin de tecnologas duras, en lo esencial, sufri muy pocos traspis desde que debutaron tmidamente en el gobierno de Aylwin, hasta hoy que se cuenta con ChileCompras, Ventanilla nica,
centenares de trmites en web, Infocentros, un incipiente Sistema Integrado de Gestin Financiera
(SIGFE), y la incorporacin de sofisticadas tecnologas a la operacin de numerosos servicios pblicos.
En este caso, la recuperacin del ritmo de las reformas transversales a mitad del perodo no ocurre por
un cambio de personas en el gabinete, sino por la crisis descrita en la Seccin 4. Incluso en plena crisis, una vez ofrecido el salvavidas de Longueira, hay muchos miembros del Gabinete no plenamente
convencidos de la importancia del tema. A la postre, la DIPRES asume el rol protagnico, al igual que

55

el Centro de Estudios Pblicos y los think tank de la oposicin, y se concuerda la agenda ms ambiciosa de reformas transversales del Estado, tal vez de toda la historia. La minuta denominada Acuerdos Poltico-Legislativos para la Modernizacin del Estado, la Transparencia y la Promocin del
Crecimiento de Enero de 2003 contiene 49 iniciativas en los mbitos de:
a) Modernizacin del estado
Gestin Pblica
Gestin de Recursos Humanos
Gestin Financiera
Descentralizacin
b) Transparencia
Financiamiento de la Poltica
Labor Parlamentaria
Institucionalidad y Probidad
c) Promocin del crecimiento
Iniciativas ya incluidas en la Agenda Pro-Crecimiento
Nuevas iniciativas
No todas ellas se materializaron, pero muchas s, o estn en proceso legislativo, con mayor o menor
calidad, pero indudablemente de gran importancia, como por ejemplo: 1) Interpretacin positiva del
Silencio Administrativo para reducir los plazos de realizacin de trmites; 2) Profesionalizacin del
servicio pblico va Ley del Nuevo Trato; 3) Creacin de la Direccin Nacional del Servicio Civil; 4)
Fortalecimiento y profesionalizacin de la Alta Direccin Pblica: 5) Reorganizacin del Sistema de
Administracin de Empresas Pblicas; 6) Compras Pblicas; 7) Funcionamiento permanente de Comisin Especial de Presupuestos; 8) Modernizacin de las normas de Gestin Administrativa y de Recursos Humanos en los gobiernos locales; 9) Ley de Rentas Municipales II; 10) Transparencia en el financiamiento de campaas electorales y de los partidos polticos; 11) Regulacin del lobby; 12) Derecho
de los ciudadanos a la entrega de informacin; 13) Declaracin de Patrimonio; 14) Tribunales Tributarios; 15) Tribunales de la Competencia; y 16) Ley Elctrica Corta.
Varias de estas iniciativas sern comentadas en detalle ms adelante. Por ahora, digamos que benditas
sean las crisis.....
En adicin a los temas arriba mencionados, durante este gobierno se culminan importantes reformas
iniciadas en gobiernos anteriores, como grandes obras concesionadas, tratados de libre comercio, y la
reforma procesal penal. Se realizan adems profundas transformaciones polticas en el mbito de los
derechos humanos y las reformas constitucionales, y se innova en temas fundamentales cuya lista tambin es larga: la regla del supervit estructural, la normativa de pesca, Chile Solidario, AUGE, la Ley de
Autoridad Sanitaria, el seguro de cesanta, modalidad de multifondos en las AFP, la ampliacin de la
cobertura preescolar y secundaria, y el polmico royalty a la minera, que tal vez algunos discutirn
pero que, si sus fondos lograran materializarse efectivamente en fomento a la innovacin empresarial,
podra tener un impacto positivo vastamente superior al eventual impacto negativo en la inversin extranjera minera, que sigue siendo un negocio de enorme rentabilidad, y cuya inversin... no se ha detenido. Indudablemente, el gobierno de Lagos pas de su punto mnimo a inicios del 2003 a un xito de
popularidad y logros concretos insospechados a fines del 2005.

56

No pueden dejar de destacarse, en este perodo, tres elementos esenciales de carcter poltico y cultural.
El primero es que, incluso desde antes de las reformas a la Constitucin del 2005, que vienen a cristalizar esta materia, puede afirmarse con certeza que las relaciones cvico-militares se reordenan en materia
de subordinacin del poder militar al poltico. Si el General Stange pudo permitirse una sonrisa de sarcasmo cuando se le pidi su renuncia a Carabineros, es evidente que a partir del 2003 ningn Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas hubiera soado con rehusar esa peticin. El restablecimiento definitivo del orden democrtico.
El segundo elemento es el fin de la transicin libertaria, ms sutil pero no menos importante. En 1990,
esta era una sociedad rigurosamente uniformada de pantaln gris y chaqueta azul, desde el Gerente hasta
el Junior, en el sector pblico y privado. La diferencia estaba en el costo de la tela y la calidad del diseo. Jordi Castell, Yerko Puchento y The Clinic en el 90 hubieran causado una tormenta y hubieran
durado una edicin. Hoy es lo cotidiano. A eso tambin le dicen democracia. No puedo demostrarlo,
pero tengo la virtual certeza de que el importante ingreso de empresarios extranjeros y otros inmigrantes
ha contribuido poderosamente a la apertura mental y democrtica del pas, y a un trato ms equilibrado
entre capital y trabajo.
El tercer elemento es la aceptacin, por parte del empresariado, de que se puede tener un presidente socialista y no morir en el intento. Es, en el fondo, otra forma de inicio de la socialdemocracia en el pas
como concepto. Tema no menor. Estos tres elementos son sintetizados en algunas respuestas del Presidente a una reciente e iluminadora entrevista en, precisamente, la edicin del 7 aniversario de The
Clinic, ese pasqun insolente y libertario que yo por lo menos, me lo devoro, segn la candidata de
Renovacin Nacional al Senado Lily Prez:
Hoy tenemos un Ejrcito enteramente normal?
Absolutamente. Cuando a un General le tuve que pedir la renuncia, el me dijo Conforme. Me entiende? Incluso algunos me lo han explicitado al momento de nombrarlos: cuando Ud. quiera que yo me
vaya, me voy. Pero no es solamente eso. Es parte de una normalizacin general.
Usted ha dicho que entrega un Chile distinto al que recibi. Cules son los grandes puntos en que
est pensando?
Yo creo que el cambio cultural, en el sentido que algo pas en este pas. Esto no es atributo del gobierno,
seamos claros... la intolerancia no corresponde con el mundo actual... fjate que han salido algunas personas del clset, como se dice, y siguen en los medios en que estaban. Antes eso era inconcebible. Otro
asunto que forma parte del cambio cultural ... es que se acab el trauma de que la izquierda no puede
gobernar.
Por qu cree que lo aman los empresarios?
Indudablemente ha influido la firma de los tratados de libre comercio. Pero tambin el que han empezado a entender que esos acuerdos obligan a hacer las cosas de una manera distinta, por ejemplo, compromisos medioambientales y una legislacin laboral distinta. Y ahora comprenden porqu Lagos les haca
exigencias: que tiene que haber seguro de desempleo, que si hay flexibilidad laboral tiene que haber
tribunales del trabajo que funcionen como corresponden y no como ahora, que estn atochados cobrando
las imposiciones; que tiene que haber un pas con polticas sociales claras porque sino hay pura disfuncin social. ..... un empresario me dijo una vez yo s que cuando Ud. llegue al gobierno me va a expropiar y yo le dije bueno, y entonces cuando yo llegue al gobierno Ud. me va a hacer un golpe de estado.
Ahora que estamos empatados, conversemos
Del balance del terror ... al consenso promisorio.

57

6. LAS PERCEPCIONES DE ACTORES CLAVE SOBRE

EL AVANCE DE LA REFORMA
La tabla que se muestra a continuacin refleja las percepciones que tiene una muestra de lderes respecto a los avances que hubo en el perodo, en diversos mbitos de intervencin del Estado. Si bien fue
ms difcil lograr entrevistas con miembros de la oposicin, que aparecen subrepresentados, el promedio se ponder de acuerdo a la ltima encuesta de preferencias polticas. La lista completa de los que
respondieron la parte numrica de la entrevista se presenta en anexo. Se marcan en destacado aquellos
aspectos en que hubo una discrepancia significativa de opiniones entre uno u otro grupo, y puede constatarse que slo representan 7 de 38 mbitos, e incluso en ellos las diferencias no son tan grandes. El
consenso promisorio..... sobre lo bueno y lo malo.
N=51
5= Mejor muy significativamente; 4= Significativamente; 3= Moderadamente; 2= Se Mantuvo; 1=
Retrocedi

El manejo fiscal, hacendario y de gestin de la recaudacin tributaria y aduanera

El uso de las tecnologas de informacin en el aparato de estado
La gestin de las relaciones exteriores.
La gestin de infraestructura de obras pblicas.
La gestin de las telecomunicaciones.
La DIPRES como rgano encargado de la planificacin y el control de la ejecucin presupuestal
La gestin de la cultura y el patrimonio cultural.
La cultura general de calidad de atencin a las empresas.
Las polticas y prcticas de igualdad de gnero.
El aparato regulatorio.
La gestin del fomento productivo, emprendedor, competitivo y exportador.
Las normas y prcticas relativas a los directivos pblicos
La gestin y focalizacin del combate a la pobreza y la desigualdad social.
La gestin de las empresas pblicas
La educacin superior
La gestin de la participacin ciudadana y la defensa de sus derechos.
La cultura general de calidad de atencin al ciudadano.
La gestin de los municipios.
La gestin del desarrollo agropecuario.
La gestin ambiental.
La salud pblica
Las normas y gestin de la transparencia de la informacin pblica
La gestin de viviendas sociales y desarrollo urbano.
La gestin del desarrollo cientfico y tecnolgico.
Las normas y gestin de la probidad
La educacin pblica preescolar
La gestin de los gobiernos regionales y provinciales
La gestin del transporte pblico.
Las normas y prcticas laborales de los funcionarios pblicos
La agilidad y calidad del proceso legislativo.
La gestin del trabajo, la previsin social y las pensiones pblicas.
La gestin y control de la delincuencia y las drogas
La eficiencia y eficacia del poder judicial.
La educacin pblica bsica
La educacin pblica media
La Auditora Interna del Poder Ejecutivo como rgano fiscalizador
El proceso de regionalizacin y descentralizacin
La Contralora como organo fiscalizador

PROMEDIO GENERAL

N=35

N=10

N=6

Prom.
Gobierno Independi Oposicin
Ponderad
entes
o

4.1
4.1
4.0
4.0
3.9
3.7
3.5
3.5
3.5
3.4
3.3
3.3
3.2
3.2
3.1
3.1
3.1
3.1
3.1
3.1
3.1
3.0
3.0
2.9
2.8
2.8
2.8
2.8
2.7
2.6
2.6
2.6
2.6
2.6
2.6
2.5
2.4
2.2

4.4
4.2
4.2
4.3
4.1
3.9
3.5
3.6
3.5
3.7
3.5
3.5
3.7
3.7
3.1
3.0
3.4
2.9
3.4
3.1
3.5
3.5
3.2
2.7
3.6
3.0
2.8
3.2
2.8
2.8
2.9
2.8
2.7
2.9
2.8
2.9
2.7
2.3

3.9
4.0
3.8
4.2
3.6
3.8
3.4
3.5
3.2
3.0
3.3
2.9
2.8
3.1
2.9
3.5
3.3
3.0
2.8
3.4
2.9
2.9
3.1
3.4
2.5
2.9
2.8
3.1
2.3
2.8
2.4
2.7
2.7
3.1
2.9
2.7
2.6
2.6

3.9
4.0
3.9
3.6
3.8
3.4
3.5
3.3
3.5
3.3
3.2
3.2
2.9
2.6
3.3
3.2
2.8
3.3
2.8
2.8
2.6
2.5
2.7
3.0
2.0
2.5
2.8
2.1
2.6
2.4
2.4
2.4
2.5
2.0
2.2
2.0
2.0
1.8

3.1

3.3

3.1

2.9

Se marcan en amarillo diferencias de opinin superiores a 0.8 segn inclinaciones polticas. El promedio se pondero 45% Gobierno, 40%
Oposicin, 15% Independiente

58

Antes de comentar algunos sectores especficos (en este espacio resultar imposible abordarlos todos,
lo cual se har en la edicin final de este trabajo, con abundancia de historias de caso), conviene
destacar los promedios generales: 3.1, es decir mejor moderadamente, variando desde 3.3 en la
coalicin de gobierno a 2.9 en la de oposicin. Notable coincidencia, y para ser sinceros, mi expectativa previa, realizando este estudio en pleno ambiente preelectoral, era que las diferencias resultaran
mucho mayores. Asimismo, debe destacarse que, aparte de moderadamente, mejor heterogneamente, con temas que en un extremo obtienen un 4.1 y otros un 2.2
Algunos comentarios especficos:
En lo referente al manejo fiscal y la gestin de la DIPRES, la pregunta podra ser porqu no un
5?, siendo que el pas tiene el primer
Entrevista a un Jefe de Servicio:
lugar mundial en manejo macro. La resYo
creo
que
hay demasiado detalle intil, si se ven por
puesta estriba en que se estaba pregunejemplo los indicadores de gestin, como los PMG, la
tando por el grado de mejora, y la
DIPRES ha mostrado una discrecionalidad muy fuerte.
mayora de los entrevistados opin que
En el manejo de las partidas presupuestales no ha habieste tema estaba razonablemente bien
do mucha mejora. Por ejemplo tenemos presupuesto
manejado desde antes. En el caso de
para viticos del personal de planta, y otra partida de
DIPRES, hubo diversas crticas al exceviticos para el personal a honorarios. Se nos acaban
sivo centralismo en la microgestin de
los viticos para el personal a honorarios y nos sobra
plata para viticos de personal de planta, y yo no puedo
las organizaciones del sector pblico.
cambiar plata de uno para otro... tengo que pedirle perNuevamente... si hay adecuada capacimiso al Director de Presupuestos... o sea, a ese nidad de gestin en los Ministerios y Servel..!.
vicios, la DIPRES estara dispuesta a
soltar la mano, pero mientras no exisEntrevista a un ex-Director de DIPRES:
tan adecuados gerentes pblicos, este
Lo que pasa es que detrs de cada exceso de control
centralismo evidentemente continuar.
de DIPRES, que son en cierto modo reales, se pueden
contar 20 casos donde los Ministerios abusaron e hicie-

Algo similar ocurri cuando se hicieron

ron brutalidades en materia de gasto. Por ello, la actipreguntas relativas a la reforma procetud que prima es t eres culpable hasta que pruebes lo
sal penal, el AUGE y la ley de Autoricontrario. Pero creo que a la larga es un proceso de
transicin. Todos estos tipos de informes que se piden,
dad Sanitaria: todava es demasiado
una vez que est funcionando adecuadamente el sisteprematuro para evaluarlas. Slo menma, deberan quedar consolidados, y debera desaparecionaremos al respecto el patrn que va
cer la complicacin.
emergiendo: parte importante del retraso
en la reforma judicial se puede atribuir al enclave weberiano judicial, y parte importantsima del
atraso en las reformas de la salud puede atribuirse a la sistemtica oposicin que manifestaron los
enclaves gremiales del sector.
En lo referente al aparato regulatorio y la gestin de las telecomunicaciones, la nota inferior la
ponen los independientes, entre los cuales predominaban miembros del sector privado. Aqu hay
un espacio de queja significativa. En lo personal, me atrevera a agregar que los mbitos regulatorios que aparecen como los ms gravemente retrasados son el de telecomunicaciones, as como lo
referido al accionar antimonoplico y de proteccin de los consumidores. En lo segundo, el grado
de concentracin de las empresas en Chile est alcanzando niveles alarmantes, con las consecuencias predecibles para sus empresas proveedoras, as como la asimetra de negociacin respecto a

59

los consumidores33 y por cierto, a sus proveedores. Basta con preguntarle a los pequeos comercios que se instalan en los predominantes y todopoderosos malls, o a los proveedores de supermercados y grandes tiendas, para ver quin tiene la sartn por el mango. La concentracin segn
algunos es buena, porque es necesario tener empresas grandes e internacionalmente competitivas,
y eso es absolutamente verdadero, siempre que al interior del pas esto no se manifieste en las evidentes conductas oligoplicas existentes en varios sectores. Por ejemplo, sera interesante entender
porqu la rentabilidad promedio de las AFP (para sus dueos) supera el 50% anual sobre el patrimonio, o cul es el grado de manejo del mercado accionario local que tienen los administradores
de estos fondos, o porqu la empresa dominante en telefona fija no se ha visto obligada a separarse en pedazos, como se las oblig a hacer en Estados Unidos y Brasil. En cualquier caso, es evidente que el gobierno de la Concertacin tuvo importantes avances en este mbito: gener una regulacin ambiental previamente inexistente, las Superintendencias financieras, previsionales, elctrica y sanitaria ejercen una vigilancia rigurosa, se cre el Servicio Nacional del Consumidor y la
posibilidad del class action para agrupar quejas de consumidores, y ha habido en general una
tendencia importante a operar eficientemente en este mbito, aunque todava queda un largo trecho
por recorrer34.
En el mbito de gestin de vivienda y urbanismo, muchos de los entrevistados espontneamente
sealaron la necesidad de separar esos dos temas: en vivienda la calificacin es superior, aun aceptando los problemas de calidad altamente publicitados, pero hubo una severa y unnime queja en
cuanto al atraso existente en el pas en materia de planificacin urbana con visin de largo plazo.
Comentario especial merecen las empresas pblicas, donde las diferencias de opinin entre gobierno y oposicin son las ms grandes. Este tema est claramente teido por los matices ideolgicos, y por los incidentes de probidad que plaEn el Parlamento los estmulos estn mal puesgaron el perodo: el davilazo, las indemnitos. Ser buen legislador no genera rditos. Si
zaciones, y el reciente, controvertido, y fideben reelegirse en un sistema presidencialista
nalmente desinflado tema de las contratacioexacerbado, es imprescindible aparecer en los
nes de CODELCO. Al igual que MOP GATE,
medios por la va de la farndula o las denunestos incidentes tuvieron el benfico efecto de
cias, lo cual conduce al descrdito.
generar una discusin legislativa, an no zanEn el Senado hay una capacidad de acuerdo
poltico importante....la Cmara de Diputados se
jada, respecto al gobierno corporativo de diha puesto cada vez ms improvisadora, politquechas entidades, as como de racionalizacin
ra y superficial
del holding que las agrupa, el Sistema de
Los parlamentarios en general son psimos,
Empresas Pblicas. El estudio de caso sobre
porque la actividad poltica est desprestigiada,
BancoEstado que veremos ms adelante,
y los medios nutren el conflicto. Pocas personas
muestra fras cifras que hablan a las claras de
exitosas del mundo privado quieren meterse en
un notable proceso de modernizacin, y es a
el mundo poltico
su vez una mini historia significativa de lo
Entrevistas a dos lderes de gobierno y uno de
que ha sido y probablemente sean en el futuro
oposicin.
los procesos de confrontacin entre el modelo
antiguo y moderno del Estado y la ruptura de enclaves corporativos.

33

Vase al respecto un interesante artculo de Eduardo Engel: Consumidores: tres tareas pendientes, La Tercera, 20 Nov. 2005
34
Una explicacin ms extensa sobre este mbito se puede encontrar en el artculo de Eduardo Saavedra, en La
Paradoja Aparente, P. Meller, Op. Cit

60

Los enclaves autnomos respecto al Ejecutivo, es decir, el Poder Legislativo, el Judicial, la

Contralora, y los municipios, obtienen en lo general bajas calificaciones, tanto de entrevistados
afines al gobierno, como independientes y de oposicin. Esto ciertamente no significa que todo el
Ejecutivo sea moderno, pero aqu parece haber claramente una necesidad de modernizar y renovar la cultura y orientacin de estos enclaves. Si el concepto de gestin institucional ha estado
ms bien ausente del Poder Ejecutivo, ha sido prcticamente ignorado en estos otros entes, ya sea
por razones de su composicin, la formacin de sus integrantes, o las dinmicas polticas que los
mueven, en particular en el Congreso y muchos de los municipios.
La gestin de los municipios obtiene un mediocre 3.1, la gestin de gobiernos regionales35 un
2.8, y en general el proceso de regionalizacin un sonoro 2.4, slo dos dcimas arriba del mbito
peor calificado. Este tema dara en si mismo para un libro completo, pero por ahora nos limitaremos a sealar que el caso que escribiremos en la edicin final se llamar Disparar.... y luego
apuntar. En la gran mayora de los temas discutidos con los entrevistados, haba un consenso bastante claro sobre la direccin en la que es necesario avanzar... tal vez con algunas discrepancias
respecto a cmo se ha hecho y cmo habra que hacerlo, pero con claridad y consenso en cuanto al
rumbo general. En el proceso de descentralizacin, y sus cercanos correlatos en la salud y la educacin municipal, la sensacin que le queda al entrevistador es de haber escuchado una cacofona
de voces. No parece haber un modelo claro respecto del punto final donde se quisiera llegar, y en
el fondo, se detecta una profunda desconfianza y falta de inters de las elites polticas de gobierno
y oposicin en cuanto a la necesidad de descentralizar decisiones y recursos, y la capacidad de las
entidades locales para gestionarlas. La discusin sobre la descentralizacin del pas se est dando a
lo largo de la Ruta 68, y no a lo largo de la Ruta 5.
En el mbito de las normas y prcticas referentes a los directivos pblicos, la pregunta podra
ser porqu no ms, si se cre el Sistema de Alta Direccin?. La invariable respuesta se refiri a
que todava es demasiado prematuro para evaluar los resultados. Cabe destacar que las numerosas
crticas de la prensa a la lentitud del Sistema, al haber nombrado slo 11 cargos de primer nivel en el primer ao, carecen de fundamento slido,
Tanto en el gobierno de Frei como en el
pues presuponen que a los directivos los Servicios se
de Lagos, ha habido un choque permales debiera haber pedido la renuncia y concursado el
nente entre las organizaciones del estado
cargo. El transitorio de la Ley dice que estos cargos
contra la implementacin de un modelo
se van llenando a medida que se vayan produciendo
que est dentro de las lgicas del FMI y
las vacantes, y as ha sido en todos los casos. Otra
del Banco Mundial, que son polticas
cosa es que el Ejecutivo no haya decidido expresalaborales ms flexibles y que generan
mayores niveles de productividad y termimente solicitar renuncias para agilizar la implantanan con lo que ellos llaman imposibilicin del sistema, pero eso nunca estuvo en los acuerdad que los funcionarios pblicos puedan
dos del 2003. Existe, por cierto, alguna evidencia inser despedido cosa que nunca ha sido
ternacional en cuanto a que nuestro atraso al no
cierta. Nadie tiene comprado su puesto de
haber montado un servicio civil de carrera a fines del
trabajo, que no se apliquen las leyes, es
gobierno de Frei, como se intent, le puede haber
otra historia.
costado varios puntos de crecimiento econmico al
Alto Dirigente Sindical.
pas. Como lo demuestra un recuadro posterior, los

35

Algunas versiones sealan que, al crearse las plantas de los gobiernos regionales, en muchos casos el criterio
bsico fue traspasar aquellos funcionarios de los Servicios que eran los menos eficientes!!

61

autores Evans y Rauch36 publicaron un estudio de 35 pases en vas de desarrollo, encontrando que
la tasa de crecimiento del producto per capita tena mayor dependencia del grado de profesionalismo de la alta direccin pblica que de los aos de escolaridad promedio de la poblacin.
Mencin especial y detenida merece la situacin laboral del sector pblico. En promedio, los
entrevistados sealaron que las normas y prcticas laborales de los funcionarios pblicos evolucionaron poco menos que moderadamente (2.7). Cinco elementos dan pistas importantes:
a) Las contratas constituyen hoy la significativa cifra del 44,5% de la administracin pblica37. Esto no fue modificado en lo sustancial por la Concertacin, lo que se explica por la necesidad de
mantener acotadas las presiones de gasto, producto de plantas fijas de largo plazo y, adems, por
la necesidad de contar con una dotacin suficiente sin aumentar el nmero de funcionarios sujetos
a las rigideces estatutarias. En otras palabras, el sistema chileno es un sistema dual de funcionarios
pblicos, donde se encuentran dos mundos laborales con sistemas de incentivos completamente diferentes.
b) La extraordinaria flexibilidad legal de la que se ha dotado el gobierno central a travs de las
contratas, contrasta con una poltica inversa en los sectores de educacin y salud. En efecto, en
1991 el Gobierno promulg el Estatuto Docente como compensacin a los profesores por la prdida de status producto de la municipalizacin de la educacin. Entre otras cosas, este estatuto fij la
negociacin salarial a nivel central. Algo anlogo ocurri con los trabajadores de la salud primaria
en 1995.
c) Como vimos en la seccin 3.3, en trminos de remuneraciones, especialmente en los primeros
gobiernos de la Concertacin, se sigui una importante poltica de nivelacin en relacin al sector
privado, hasta igualarlo virtualmente.
d) El Gobierno ha privilegiado evitar conflictos con los greLa parte de la Ley de Nuevo
mios. Pocos han terminado en huelgas, lo cual ha sido una
Trato que no ha resultado es la
ganancia, mirado desde el punto de vista de la gobernabilimovilidad horizontal en el sector
dad. Pero a la inversa, dos Ministros de Salud, uno de Educapblico, prcticamente no tenecin y varios directores de Servicios han perdido sus puestos
mos ejemplos concretos en que
debido a conflictos con los gremios. Como ejemplo, el prise haya aplicado en parte
mer ministro que dej el gabinete perdi el puesto despus de
porque los mecanismos son demasiado rgidos
una dura negociacin salarial con una parte del sector salud,
Alta Autoridad de Gobierno.
dando una clara seal para el futuro. Los gremios han logrado numerosos beneficios del gobierno: aumento de remuneraciones, aumento de garantas legales (educacin y salud primaria), mejora y extensin en el sistema de carrera administrativa y capacitacin, entre otros. El tema no resuelto y que sigue en la
agenda es el importante dao previsional. La ganancia del gobierno con la estrategia adoptada de
negociacin, fue la introduccin del concepto de remuneracin parcial por productividad. Al
2004, el 11% del salario del sector pblico, en promedio, est sujeto a factores de desempeo, versus el 5% en el 2000. Sin embargo, es poco claro si ste es un incentivo realmente asociado a incrementos reales de productividad o a mecanismos ficticios de incrementos salariales.

36

Bureaucracy and Growth: A cross national analysis of the effects of weberian state structure on economic
growth P. Evans, J. E. Rauch, American Sociological Review, Oct. 1999; 64, 5, p.748
37
El estatuto administrativo en todo caso seala que el mximo es 20% pero las Leyes de Presupuesto de cada
ao han ido levantando esta restriccin ao a ao. Este dato no considera los contratos a honorarios.

62

Cuadro 6: Influencia de la Alta Direccin en el Crecimiento Econmico.

Los autores Evans y Rauch analizaron, para 35 pases en vas de desarrollo, incluyendo Chile, la correlacin entre a) el crecimiento en el producto per capita 70-90, b) el valor absoluto del PGB, c) el nmero
promedio de aos de escolaridad, y d) el score weberiano. Ellos definen el score weberiano (en el
buen sentido del trmino) como la combinacin de 10 variables: 1) influencia de las instituciones pblicas en la formacin de poltica econmica, 2) proporcin de altos directivos seleccionados por concurso,
3) aos promedio de duracin en el cargo, 4) posibilidad de ascenso va concurso, 5) trnsito de directivos entre sector pblico y privado, 6) relacin entre salario pblico y privado, 7) presencia de corrupcin,
8) tasa de incremento de salarios respecto a sector privado, 9) importancia de los procesos de examinacin en la seleccin, y 10) grado de inters de los graduados universitarios por ingresar al servicio civil.
La ecuacin de correlacin encontrada fue:
Tasa de crecimiento (%)= 0.31 (valor del PGB) + 0.30 (grado de escolaridad) + 0.61 (score weberiano).
Como lo mencionamos anteriormente, es comprensible que haya una correlacin negativa con el valor
del PGB. Mientras ms rico es un pas, ms difcil le resulta crecer rpido. Pero lo que resulta sorprendente es que parece haber el doble de impacto del score weberiano (0.61) que el grado de escolaridad
(0.30) en la tasa de crecimiento. Esto reflejara la importancia de contar con altos directivos seleccionados profesionalmente, adecuadamente remunerados, y con un trnsito razonable entre sector pblico y
privado, para el crecimiento del pas.

e) Con la Ley del Nuevo Trato el gobierno busc mejorar el sistema de carrera y la profesionalizacin. Los resultados hasta hoy no son claros. La Ley fue producto de la agenda de modernizacin
del 2003 y de una intensa negociacin con la ANEF. En lo esencial, se extendi la carrera funcionaria hasta el tercer nivel jerrquico, antes cargos de exclusiva confianza. Estos ahora son asignados por concursos abiertos slo a personal de la propia administracin pblica38, pero en la seleccin hay criterios que privilegian a los funcionarios de la propia institucin, lo cual en la prctica
ha impedido la movilidad horizontal. Adems, dicha ley gener un sistema novedoso de promocin en la carrera funcionaria. Para las plantas de profesionales, tcnicos y fiscalizadores, cambi
el sistema tradicional del escalafn de precedencia por un concurso cerrado entre los tres niveles
inferiores al cargo vacante. Sin embargo, es necesario aclarar, si los directivos pblicos en el pasado hubieran privilegiado de facto la concursabilidad de estos cargos de confianza, en lugar de
nombrarlos por afinidades polticas u otros factores, esta Ley no hubiera sido necesaria, ya que introduce rigideces que afectan a servicios ya modernizados, que tenan como prctica corriente la
concursabilidad abierta tanto al sector pblico como privado. Hay en esto una cierta contradiccin
con la Ley de Alta Direccin. Un paso adelante y uno atrs.
La institucin que obtiene la peor percepcin en cuanto a su proceso de modernizacin es la Contralora General de la Repblica. En aras de la sinceridad, la mayora de las autoridades de gobierno, que viven el tema ms de cerca, hacen una diferencia entre la Contralora anterior, poseedora de visos de innovacin y de un sentido ms finalista y menos preocupado de los formalismos, respecto a la Contralora actual, pero en ambos casos abundaron los adjetivos tales como
anacrnica u obsoleta. Tambin hay crticas al rol establecido por ley. No se puede hacer revisiones ex ante de toma de razn, y a la vez ser el auditor del gobierno, aunque por cierto, todos le
reconocen un valioso rol en la preservacin de la probidad en Chile. En definitiva, este es un tema

38

Tambin los contratas pueden postular, siempre que tengan ms de 3 aos de antigedad

63

crtico para el futuro de la reforma del Estado en Chile. Reformar es innovar, y es innovar en beneficio de la ciudadana. Una Contralora anacrnica y weberiana va a considerar en principio que
cada innovacin es un atentado al status quo normativo actual, y puede poner arena en los engranajes modernizadores.
A lo largo de las entrevistas, surgieron recurrentemente dos temas cualitativos, con muchos grados
de coincidencia: a) un severo dficit en lo que pudiera llamarse la macroestructura del Estado,
es decir, la proliferacin y superposicin de funciones e instituciones que siempre se crean y nunca
desaparecen, lo cual es particularmente notorio en el mbito social y de combate a la pobreza, en el
mbito del fomento productivo, y en el de la infraestructura; y b) un severo dficit en materia de
capacidad e institucionalidad para la planificacin de largo plazo, en temas de competitividad,
ambiente, desertificacin, demografa, planificacin territorial de infraestructura, etc., en suma, de
los desafos que este pas deber abordar con visin de 10 20 aos plazo.
Los rankings internacionales de competitividad, como es sabido, le asignan una buena calificacin
a Chile, con bajas notas en innovacin y en educacin. Esto es plenamente congruente con la calificacin que obtienen los tems de fomento productivo, fomento cientfico y tecnolgico, y todos
los mbitos educativos, y con las cifras que mostramos en el captulo 3. El mundo nos viene diciendo esto por largos aos, y tal pareciera que omos pero no escuchamos. Mencin especial merece el tema de la innovacin a nivel de empresa. Consistentemente, la opinin de los Ministros de
Hacienda del Gobierno Militar y de los tres Gobiernos de la Concertacin ha sido que este no es
asunto del gobierno, que esos son inventos de pases asiticos, y que hay que dejar que opere el
mercado. De hecho, los recursos asignados a este tema, aunque aumentaron desde prcticamente 0,
han sido ms bien testimoniales. Es menester aclarar eso s que con estos recursos se ha conformado un aparato slido y transparente de gestin de fondos concursables, y que la reciente asignacin
de los recursos del royalty, independientemente de su origen, va a reforzar este aspecto significativamente, si la comunidad cientfica no triunfa una vez ms en su esfuerzo por canalizar estos recursos a las universidades en lugar del sector productivo. Hoy, de los recursos que el Estado asigna
directamente a financiar investigacin y desarrollo, tan slo el 13% es administrado por las empresas, lo que es exactamente opuesto a lo que ocurre en pases industrializados39.
Mencin especial merece el consenso en cuanto a la mejora en el uso de tecnologas de informacin en el aparato de Estado, e incluso en su proyeccin a todo el pas y el sector privado. El desarrollo de la Agenda Digital y del programa de Gobierno Electrnico han sido sin duda un xito
resonante. Paradjicamente, salvo en algunos servicios emblemticos como Impuestos Internos, el
Registro Civil, Chilecompras, o la incipiente Ventanilla nica de Trmites, y a pesar de la extensa
inversin en Infocentros, cabe preguntarse porqu hay xito en esto, y no aparece un correlato ntido con la cultura general de calidad de atencin a los ciudadanos (calificacin 3.1). Nuevamente,
el patrn se va aclarando. Cuando las reformas requieren dinero e implantacin de tecnologas, se
pueden hacer (aun cuando las propias tecnologas implican cambiar hbitos laborales con paciencia), pero penetrar las culturas y hbitos laborales de todos los funcionarios pblicos que atienden
en la ventanilla requiere de una paciencia, persistencia y capacidad gerencial no siempre presentes
en los servicios pblicos. Esto se ve reconfirmado en la siguiente Tabla, que muestra los resultados

39

Este mbito, as como el de tecnologas de informacin, se describe en el artculo de lvaro Daz y Gonzalo
Rivas en La Paradoja Aparente, Op. Cit.

64

de una encuesta a siete directivos pblicos involucrados en la implantacin de Tecnologas de Informacin, respecto a sus problemas ms frecuentes40.
Cuadro 7: Problemas o Aspectos Negativos en la Implantacin de Tecnologa de Informacin
PROBLEMAS O ASPECTOS NEGATIVOS
Se suele hablar de proyectos de tecnologa, cuando los problemas son de gestin. La tecnologa
es solamente una herramienta.
Es errneo hablar de equipos multidisciplinarios, tiene que haber responsables del negocio.
La dificultad de catapultar nuevos comportamientos y cambio cultural, la lgica del "siempre
se ha hecho as"
Carencia de evaluacin de impacto y lnea de base.

5 es un problema muy serio y

1 es un problema irrelevante

4.6
4.4
4.3
4.0

La gestin de las relaciones exteriores obtiene un 4.0. La pregunta porqu no un 5, cuando

hemos salido del aislamiento internacional y tenemos un gran xito con los TLC? obtuvo como invariable respuesta nuestra relacin con los pases vecinos, tema complejo, de larga data y que requerir mucho esfuerzo, tiempo, y una enorme dosis de cooperacin acadmica, educativa, tecnolgica y comercial, que tal vez slo se solucione despus de algunas dcadas en que varios miles
de estudiantes de pases vecinos se hayan formado ac y viceversa. Desgraciadamente, para nuestros vecinos es frecuente que la relacin con el nerd chileno sea la vlvula de escape barata a los
problemas polticos internos. Por cierto,
Las experiencias japonesa y coreana muestran que
la poltica de negociacin de los TLC en
la accin del estado al aplicar polticas sectoriales eslugar de la apertura arancelaria indiscripecficas apoyo a la constitucin de grandes empreminada representa uno de los mayores y
sas comercializadoras- fue crucial para el xito exms acertados giros de poltica econmiportador de estos pases.
ca del Gobierno de la Concertacin resP. Meller, en La Paradoja Aparente, Op. Cit.
pecto al Gobierno Militar41.
Algo similar ocurre con la gestin de infraestructura, que obtiene slo un 4.0 a pesar de los impresionantes y visibles logros en esta materia. Aqu, obviamente, las respuestas estn teidas por
los incidentes del MOP. En opinin de ms de uno de los entrevistados, altos funcionarios de gobierno, buena parte de la culpa por el incidente de los sobresueldos es de Hacienda, que sistemticamente se neg a racionalizar las estructuras salariales de los altos directivos y funcionarios
altamente especializados... se requiri de una crisis para aprobar la ley de Funciones Crticas y
posteriormente la de Alta Direccin ... a raz de estos incidentes el MOP ha quedado virtualmente destruido, su grado de desprestigio es tal que habra que rehacerlo completo, cambindole
incluso el nombre. Una de las ms poderosas y eficaces reformas sustanciales del perodo se vio
empaada por la carencia de las reformas institucionales y gerenciales requeridas para la adecuada
operacin del sistema de Concesiones. Cabe destacar si, que tanto los Ministros Hurtado como Lagos intentaron resolver el problema por la ruta de la flexibilizacin salarial, con el apoyo de
Hacienda, fracasando el primero por un voto en la asamblea del gremio del MOP, y el segundo por
un rechazo del vetusto Tribunal Constitucional, que con su fallo abort enormes posibilidades de
reformar el Estado.

40

Esta encuesta se realiz recientemente en el contexto del incipiente Club de la Innovacin en Gestin Pblica, iniciativa del Programa POLIS, en el DII, auspiciado por la Secretara General de la Presidencia, en que se
discuten mensualmente temas especficos y mejores prcticas en la gestin institucional.
41
P. Meller, Op. Cit.

65

La gestin del fomento productivo y del desarrollo agropecuario obtienen respectivamente un

3.3 y un 3.1 y la obvia pregunta es por qu, dados los impresionantes xitos de crecimiento econmico y agroexportador? La respuesta frecuente es que estos avances se deben ms a la poltica
macroeconmica y los TLC, que a la accin del Ministerio de Agricultura42, Economa o la CORFO. Aqu subyace uno de los elementos de discusin ms crticos, polmicos y confusos del modelo chileno, en cuanto al rol del Estado en el desarrollo econmico. Hasta ahora, en ambos bandos polticos ha predominado mayoritariamente la teora americanista-thatcherista, es decir, desregular, abrir, y dejar que las empresas se las arreglen solitas, y los apoyos de fomento han sido
ms bien mediocres y/o testimoniales. Para esto, tambin ha ayudado lo que un importante dirigente empresarial denomin la inveterada falta de costumbre de los empresarios de cooperar entre
s, cosa que no ocurre en el mundo industrializado, que hace tiempo adopt el modelo de lo que
en ingls se denomina coopetition, es decir, la mezcla de competencia y cooperacin. Sin embargo, algunas voces comienzan a alzarse en el sentido de que se requiere una dosis mayor de las
polticas implementadas por los asiticos emergentes y los modernos emergentes, a los cuales
no les ha ido precisamente mal en materia de crecimiento. Este indudablemente continuar siendo
un territorio de pugna ideolgica. El salto ms grande que se ha dado en Chile en esta materia, en
adicin a los recursos derivados del royalty, es el Programa Bicentenario, que por primera vez
est asignando recursos significativos de contraparte a grandes proyectos de cooperacin tecnolgica interempresariales de carcter asociativo. Nuevamente, los resultados estn por verse dado lo
reciente de la iniciativa. Un salto muchsimo ms grande, de varios ordenes de magnitud, podra
darse si en particular lograra conformarse un importante proyecto pas para convertir a Chile en
una verdadera potencia exportadora agroalimentaria. Pasar de exportar 8 mil a, por decir una cifra,
16 mil millones de dlares, es perfectamente factible, pero requerir muchsima cooperacin interempresarial y pblico-privada, mucha tecnologa, mucho posicionamiento de imagen pas. Es
probablemente el nico sector con potencial significativo de generacin de empleos bien remunerados, y el ms capaz de solidificar el proceso de regionalizacin desde un punto de vista econmico. Pero para ello hay que pensar asitico. Ser posible?

42

Muchos entrevistados coincidieron en que el aspecto ms destacable de la gestin agropecuaria es el Servicio

Agrcola y Ganadero, y lo ms criticable el INDAP.

66

7. LOS DETONANTES Y OBSTCULOS DE LA

REFORMA
7.1. Las coincidentes percepciones de actores clave.
Cuadro 8: FACTORES O INSTITUCIONES QUE INFLUYERON EN
EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO
5= Muy Positivo; 4= Positivo; 3= Neutro; 2= Negativo; 1= Muy Negativo

Emprendedores individuales del sector pblico

La creciente disponibilidad de tecnologas de informacin
La situacin econmica del pas durante el perodo
La DIPRES y Hacienda
La cultura general del pas, tanto pblica como privada, que lo
tiene ubicado en altos ndices internacionales de gobernabilidad
y probidad
Los think tank de oposicin y gobierno
La crisis detonada por el incidente MOPGate y similares del
2003
El efecto demostracin de las reformas en otros pases ms
avanzados
La SEGPRES, incluyendo al Comit Interministerial y el
PRYME
Ministerio del Interior, incluyendo la SUBDERE
Las organizaciones internacionales
La ciudadana
Los partidos de la alianza de gobierno
El Congreso y los parlamentarios
Los trabajadores del sector pblico
Los partidos de la alianza de oposicin
El Poder Judicial
La Contralora General de la Repblica
Los gremios del sector pblico

4.3
4.2
4.0
4.0
3.9

3.9
3.9
3.7
3.7
3.4
3.4
3.3
3.1
3.0
3.0
3.0
2.6
2.5
2.2

La encuesta que se muestra ms arriba, aplicada a los mismos entrevistados, tuvo un propsito muy
diferente. Aqu no se trataba de entender cunto avanz el Estado en sus diferentes sectores, sino cules fueron los detonantes y factores positivos, y los obstculos al proceso general de reforma. Los resultados entregan lecciones importantes respecto al pasado, e importantes sugerencias para el futuro.
En este caso, las percepciones de entrevistados de gobierno, independientes y oposicin fueron igualmente coincidentes.

7.2. Las personas.... las personas y su continuidad.

La definicin de texto de los intraemprendedores del sector privado dice que son individuos con visin
empresarial, que manifiestan una conducta y orientan su comportamiento al desarrollo y surgimiento
del espritu emprendedor interno. Estn dispuestos a asumir riesgos, generando y aprovechando ideas

67

innovativas, detectando xitos donde otros ven fracasos o problemas y cuya fortaleza es la innovacin
con talento, convirtindose as en agentes de cambio.
Los virus infecciosos del proceso de reforma del estado en Chile fueron claramente los intraemprendedores del sector pblico. Sera inconducente tratar de mencionarlos a todos, pues de seguro alguno
quedar excluido, pero es imprescindible referirse a algunos por las moralejas que acarrean sus casos:
El Dr. Osvaldo Artaza, a cargo del Hospital Calvo Mackenna, deliberadamente decidi violar las
normas y, una vez conseguidas de manera indita donaciones por 5 millones de dlares para esta
institucin, decidi contratar personal a honorarios que claramente debera cumplir funciones de
rutina (lo cual est expresamente prohibido). Estas actividades le valieron numerosos ataques por
parte de los gremios de la salud (por ser un privatizador), y un sumario del Servicio de Salud
Metropolitano con la consecuente destitucin del cargo. La Ley de Plantas era ms importante que
la salud de los nios... era preferible no tener plata privada ni funcionarios a honorarios antes que
cuidar la salud de los nios.....
Arturo Aylwin, un Contralor innovador, al recibir la toma de razn de esta destitucin, la rechaz!, en un dictamen cuyo texto es histrico: la medida disciplinaria... resulta improcedente......
no puede dejar de ponderarse en el caso en estudio que la normativa vigente en materia hospitalaria ha sido en la prctica superada por la realidad... en verdad, lo ocurrido en el Hospital Calvo Mackenna implic una verdadera experimentacin... en este proceso concurren calificadas
atenuantes como los resultados de la gestin del Dr. Artaza; los incrementos logrados con aportes de terceros; la ampliacin de todo tipo de servicios... la aplicacin de la medida disciplinaria
resulta absolutamente desproporcionada..... el choque de los gremios del viejo Estado-Nacin y
el estado weberiano contra los innovadores expresado en forma casi simblica. Cabe destacar que
posteriormente, el Dr. Artaza no slo fue reinstalado en el cargo sino que, cuando se le nombra
ministro, pone en marcha la redaccin de la Ley de Autoridad Sanitaria, que hoy legaliza lo que el
hizo asumiendo riesgos.
En materia de crisis que conducen a legalizaciones, por cierto, la de las indemnizaciones, y la crisis del MOP-Gate, ms all de los eventuales veredictos administrativos y jurdicos, condujo a una
Ley de Alta Direccin y la Ley de Funciones Crticas que legalizaron las indemnizaciones y los
aumentos salariales de directivos y funcionarios claves. Lo que antes era ilegal o inadecuado, ahora es legal y adecuado.
Al consultarle a ejecutivos como Javier Etcheberry respecto a su gestin en Impuestos Internos, o
Marcos Lima en FONASA, u otros, respecto al grado de inters y apoyo que recibieron de las autoridades gubernamentales para materializar su proceso de modernizacin institucional, la respuesta es que la seal ms ntida que recibieron fue en el sentido de hacer lo que quisieran, siempre y
cuando no armaran ruido.
La persistencia de Mario Marcel, quien, salvo un lapso fuera del pas, persigui la modernizacin
del Estado durante quince aos, hizo una diferencia significativa. Soledad Alvear tuvo un protagonismo central en tres de las reformas ms importantes, relacionadas con la igualdad de gnero, la
reforma procesal penal, y los tratados de libre comercio.
Los ejemplos podran ser muchos ms: el caso BancoEstado que relataremos en detalle ms adelante,
Claudio Orrego, Carlos Massad, que perdi el cargo de Ministro de Salud al confrontar a los gremios,
sucesivos Directores de la JUNAEB, del Registro Civil, etc. Varios de ellos montaron un club que

68

dur algunos aos, y que visto en retrospectiva parece ser una suerte de logia secreta y transversal de
la modernizacin, dedicada a aprovechar ventanas de oportunidad en medio de una elite poltica que,
como lo demuestra la encuesta arriba mencionada, no tena un gran inters por el asunto. El fenmeno
recuerda el libro de Lenin, escrito para revolucionarios, de otro tipo, pero revolucionarios al fin y al
cabo: un paso adelante, dos atrs43.

7.3. Los factores de contexto y el peso positivo de la historia.

El proceso de reforma, con sus xitos y limitaciones, estuvo inmerso en varios factores de contexto que
ayudaron de manera significativa:
Uno de ellos tiene que ver con que, en ese perodo, hubo una creciente disponibilidad internacional
de tecnologas de informacin, de costo cada vez menor y potencia cada vez mayor. Esto podra
considerarse como una mera casualidad, o una postura tecnocrtica, pero en verdad hizo una diferencia. Como ya vimos, uno de los aspectos mejor evaluados en el perodo es la introduccin de
estas tecnologas, y una mirada cuidadosa en torno a la gran mayora de las transformaciones institucionales exitosas demuestra que esa componente fue fundamental. La JUNAEB sencillamente no
podra llevarle una racin individualizada a cada nio de bajos ingresos en cada escuela del pas
sin estas tecnologas. Por cierto, ya lo dijimos, la implantacin de las mismas dista mucho de ser
sencilla, es un enorme desafo gerencial, y hay abundantes historias de fracaso, pero cuando tienen
xito suelen tener una propiedad especial: cristalizan las nuevas prcticas y les dan un cierto
grado de irreversibilidad.
De igual manera, aunque con menor fuerza, es necesario mencionar que la reforma en Chile se da
en un contexto internacional de reformas del Estado, el as llamado New Public Management, que
permiti hacer aprendizajes significativos en materia de gerencia pblica, compras pblicas, contratos de desempeo, etc.
Otro elemento clave es la situacin de las arcas fiscales. En palabras de Mario Marcel, es difcil
hacer reformas sin dinero, y a la vez, es difcil hacer reformas cuando sobra el dinero. En este
sentido, la austeridad fiscal combinada con el crecimiento del gasto asociado al desarrollo econmico permiti la mezcla adecuada de disponibilidad y escasez de recursos, en el filo de la navaja.
Esta situacin no es fcilmente repetible en otros pases.

7.4. La clase poltica.... no estaba all pero acept.

Tanto los partidos de oposicin, como los de gobierno, y los
parlamentarios, obtienen un sonoro y unnime neutro en la
calificacin de su rol. Simplemente, no era su tema. Inicialmente, en el perodo de Aylwin, esto es comprensible, los conflictos
polticos y las amenazas a la gobernabilidad eran de otra ndole.
Pero esto continu as, y salvo obvias y encomiables excepcio-

Tanto los partidos de oposicin,

como los de gobierno, y los parlamentarios, obtienen un sonoro y
unnime neutro en la calificacin de su rol. Simplemente, no
era su tema.

43

One step forward, two steps back. V. I. Lenin. La nota jocosa personal: como la memoria es frgil, tuve una
encendida discusin con mis correligionarios de antao respecto a si era uno adelante y dos atrs o viceversa. La
discusin tuvo que ser zanjada por... Amazon.com, imperialista empresa que vende este libro en la mdica suma
de 77 dlares.

69

nes individuales, en cierto modo as ha sido hasta el da de hoy. En el caso de la Concertacin, hubo y
hay un cierto segmento sobreideologizado que opina que estos eran asuntos de la derecha o de meter mecanismos propios de las empresas privadas en el Estado, y en el caso de la Oposicin, hubo
siempre un segmento sobreideologizado que opinaba que el mejor Estado es aquel que no existe. El
tema de la modernizacin y la eficiencia institucional del Estado simplemente no han estado en su
radar. Explicaciones hay varias: la formacin e historia de sus integrantes, la mediatizacin y banalizacin de la poltica y el parlamento, el propio rgimen presidencialista, la bajsima confianza ciudadana
en los partidos y el Parlamento.
Por otro lado, en su mrito, debe destacarse que si bien no fueron una fuente de promocin ni inspiracin del concepto, lo cierto es que cuando hubo crisis, cuando hubo que legislar, legislaron. Tal como
lo dice la palabra neutro, no promovieron pero tampoco obstaculizaron significativamente. Por cierto, este fenmeno no es propio de Chile. El mercado electoral suelte transitar por rutas bastante diferentes al de las propuestas modernizadoras, que peor aun, tienen perspectivas de rendir frutos de largo
plazo. Al final, los fracasos siempre son hurfanos y los xitos tienen muchos progenitores, por lo cual
estas reformas, cuando comienzan a tener visos de xito, suelen abrir ventanas de capital poltico que
pueden ser bien aprovechadas.

7.5. La interaccin Estado-Sociedad Civil y el problema de la captura.

Uno de los aspectos que resalt poderosamente durante esta investigacin fue el rol clave que tuvo la
sociedad civil, en particular los empresarios, en los procesos de reforma, desde la poca del Gobierno
Militar. Esto avala en cierto modo una de las tesis centrales de Alfredo Jocelyn Holt en cuanto a que el
fenmeno relevante no ha sido tanto el fortalecimiento del Estado sino el poder de las elites econmicas (originariamente terratenientes) en el desarrollo de Chile. El famoso Ladrillo que defini el programa econmico del Gobierno Militar fue elaborado con apoyo de la SOFOFA, y le fue entregado al
gobierno al da siguiente del golpe militar. La Cmara Chilena de la Construccin fue la que elabor,
antes de la llegada de la Concertacin, el primer diseo de la Ley de Concesiones, y se la entreg al
Presidente Aylwin a pocos das de asumir el mando.
El Centro de Estudios Pblicos, presidido por uno de los empresarios ms poderosos de Chile, jug un
rol clave en el diseo del paquete de reformas del 2003. La Asociacin Chilena de Tecnologas de
Informacin y la Fundacin Pas Digital han jugado un rol clave en el impulso de la exitosa Agenda
Digital. La Fundacin Paz Ciudadana, impulsada por otro de los empresarios ms influyentes del pas,
y el centro acadmico CPU, fueron claves en el diseo de la Reforma Procesal Penal. Los Tratados de
Libre Comercio fueron negociados conjuntamente por el gobierno y los empresarios. El actual diseo
del Consejo de Innovacin, destinado a administrar los recursos del royalty, est previsto como un
ente pblico-privado. La SOFOFA tuvo un rol clave en la configuracin de la Agenda Pro Crecimiento.
Este es claramente un fenmeno positivo, que ms aun ha sido imprescindible al tener un sistema binominal que produce un parlamento virtualmente pareado. No hay ley importante que pueda pasar
por all que no haya sido consensuada previamente, y lo que estamos presenciando son los primeros
sntomas del estado en red del siglo XXI, que deja de ser un ente encapsulado y acta creando telaraas de cooperacin con los diversos sectores. Lo que se echa de menos, claramente, es un rol paralelo en organizaciones de la sociedad civil, que hasta ahora virtualmente no han tenido participacin
alguna, para lo cual iniciativas como la consulta ciudadana y la posibilidad de proyectos de ley de iniciativa ciudadana debieran ser una componente clave del sistema. De no ser as, es altamente probable

70

que las encuestas Latinobarmetro del futuro sigan arrojando un 70% de respuestas positivas a la afirmacin El pas est gobernado por unos cuantos intereses poderosos en su propio beneficio.
Los entes pblico-privados jugarn un rol clave y creciente en las agendas futuras de reforma del Estado, de eso no cabe duda. El desafo para tener en Chile un adecuado estado en red ser cmo evitar
el tema de la captura, esto es, que sean los intereses de determinados grupos empresariales, gremiales, corporativistas o regionales, los que terminen impulsando medidas en su propio beneficio en lugar
del bien comn.
Este peligro puede llegar a agudizarse ms a medida que prospere el proceso de regionalizacin, y
puede culminar en prcticas similares al malsimo ejemplo norteamericano del pork barrel, trmino
utilizado para describir la prctica legislativa de agregarle colgajos (earmarks) al presupuesto federal
para favorecer a distritos locales, grupos de inters e incluso financistas de campaas polticas. Esta
forma de clientelismo en Estados Unidos es un espacio de corrupcin de la mayor envergadura posible,
y que probablemente hace a Estados Unidos objetivamente un pas ms corrupto que Chile, por mucho
que las encuestas de percepcin digan lo contrario. La capacidad de vigilancia tecnificada y mutua de
los poderes del Estado en Chile ser una clave para impedirlo, o al menos, controlarlo.

7.6. El rol de las crisis y el poder de los medios.

El cuarto poder... es poderoso, especialmente si est concentrado en pocas manos. Claramente, en Chile la agenda pblica de discusin est ms colocada por la prensa que por el gobierno, los partidos o el
parlamento. Como ejemplo reciente, la Comisin Investigadora de CODELCO para investigar sus
contratos recibi una cobertura de decenas de planas en los principales medios nacionales. Paralelamente, hubo una Comisin Investigadora de las privatizaciones del Gobierno Militar, que escasamente
recibi algunas notas de pocos centmetros cuadrados.
Los medios son poderosos para bien y para mal. Obviamente, han sido un potente mecanismo de vigilancia y denuncia de malas prcticas. Pero tambin es claro que han llegado a extremos de banalizacin, y a incurrir en lo que la ley en otros pases tipifica como la denuncia temeraria, aquella que
atrae circulacin a costa de infundios y acusaciones espurias. Esto genera una suerte de danza del
demonio entre parlamentarios mediticos y el aumento del tiraje de la prensa. Beneficio mutuo y
cristalino, que es rentable para la prensa y rentable
Con todo, desde el punto de vista de la reforelectoralmente para los vigilantes.
ma del Estado, benditas sean las crisis mediticas. Como ya lo mencionamos, ellas condujeron a las ms importantes reformas transversales del Estado en el 2003. Hoy, estn
conduciendo a la reforma del gobierno de las
empresas pblicas.

Con todo, desde el punto de vista de la reforma del

Estado, benditas sean las crisis mediticas. Como ya
lo mencionamos, ellas condujeron a las ms importantes reformas transversales del Estado en el 2003. Hoy,
estn conduciendo a la reforma del gobierno de las
empresas pblicas. La crisis de las indemnizaciones condujo a una reforma profunda en la empresa de
Correos. El Davilazo permiti a la siguiente administracin de CODELCO realizar una reforma
radical de reduccin de costos de produccin. Tampoco en esto Chile es nico. Las crisis suelen ser
detonantes de reformas tambin en los pases avanzados. Es en esos momentos que los intraemprendedores emboscados aprovechan los preparativos previos y utilizan la ventana de oportunidad.

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7.7. La fluctuante estructura del estado para administrar su propia reforma.

En el Ministerio del Interior, aunque pocos lo saben, la SUBDERE es la Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo, aunque en rigor nunca ha ejercido con fuerza su segundo apellido. En el
gobierno de Aylwin, la conduccin de las reformas estuvo a cargo de la SEGPRES. A inicios del gobierno de Frei, el inters de SEGPRES por el tema se desvaneci, y slo fue retomado en la segunda
mitad del perodo con la creacin del Comit Interministerial para la Modernizacin del Estado, rgano que reuna Ministros, pero que en rigor era de bajo nivel jerrquico en la estructura del Poder Ejecutivo.
Posteriormente, en el gobierno de Lagos este terreno se transform en campo de lucha de poderes entre
SEGPRES y el Ministerio de Hacienda (en particular la DIPRES), resultando a la postre vencedora
sta ltima, quedando en SEGPRES un rgano de alcance muy acotado, el PRYME, Programa de Reforma y Modernizacin del Estado, dedicado mayoritariamente a temas de gobierno electrnico, tema
que a su vez haba sido originado en el Ministerio de Economa.
En medio de estas fluctuaciones institucionales, que de algn modo reflejan el errtico nivel de convencimiento que haba en torno a este tema al interior del Poder Ejecutivo, y a pesar de estas fluctuaciones, varios de los intraemprendedores del gobierno anteriormente mencionados jugaron roles protagnicos, aprovechando momentos crticos para proponer y/o materializar reformas de carcter transversal, lo cual se ve reflejado en las calificaciones que obtienen la DIPRES y la SEGPRES en esta
materia.
Por otro lado, un mbito en que hubo un elevado grado de coincidencia en la mayora de los entrevistados, se refiere a la creciente percepcin de un dficit en materia de capacidad de planificacin y
prospectiva de largo plazo. Se percibe una evidente carencia de la mirada de ms largo plazo, en temas
energticos, demogrficos, de competitividad-pas, de infraestructura, desarrollo urbano, etc. Por curioso que parezca, el gobierno militar, por su misma raigambre, tena una visin ms planificadora, que
el propio Ladrillo expres con nitidez. En el gobierno de la Concertacin, que en cierto modo puede
tildarse como el de los alcohlicos reformados o conversos, la palabra planificacin, o intervencin en los mercados, pasa a convertirse virtualmente en un pecado, y recin hoy, quince aos ms
tarde, estas palabras dejan de tener visos de GOSPLAN sovitico y comienzan a encontrar su justo
medio. Evidentemente, en el Siglo XXI, dejar de tener una mirada a 10 o 20 aos plazo en algunos
temas pasa a ser un error de proporciones histricas.
Donde los entrevistados claramente no tuvieron coincidencia fue en la solucin organizacional a estos
dficit, tanto de organizacin para la reforma del Estado, como de planificacin prospectiva. Las opiniones all fueron muy diversas. Evidentemente, los problemas no se resuelven creando instituciones,
ni dndoles un alto nivel en la jerarqua si es que el Presidente y el resto del Gabinete no estn convencidos del tema.

72

7.8. Enclaves: los Gremios y la Contralora.

Las causas estructurales para que estos elementos puedan ser considerados enclaves que
dificultaron la reforma del Estado son bien diferentes, pero las consecuencias son similares. En
el primer caso es su fuerza poltico-electoral y
su capacidad disruptiva, y en el segundo su
constitucin jurdica (analizada anteriormente),
su independencia, y su anacronismo, por el
cual ha tendido en lo general a ver las innovaciones en gestin pblica como culpables hasta
que se demuestre su inocencia.

Entrevista a un Jefe de Servicio:

1. Qu ocurre si a un funcionario de mal desempeo se lo pone en lista 3 o lista 4?
La persona apela, y el proceso se demora. Primero
apela al Jefe de Servicio, despus apela a la Contralora, la Contralora puede revisarle la calificacin,
luego apela a la ANEF. En el fondo no hay una
herramienta de gestin como para que yo lo est
evaluando ni para bien ni para mal
2. Para qu dar la pelea de cambiar el Estatuto
Administrativo en el Congreso, con los consecuentes conflictos, cuando en realidad con las contratas
y los honorarios Ud. se puede manejar?
Porque no le da estabilidad al Estado. Para que el
Estado funcione tiene que ir ms all de los gobiernos, y las contratas. De la forma en que se hacen,
son absolutamente poco transparentes y arbitrarias.
Yo podra as no aplicar la concursabilidad, que es
el avance que se ha logrado, porque no ocupo los
cargos de planta, los dejo vacos, y prefiero gente a
contrata antes que enfrentar esas rigideces del Estatuto.

Si se observan con cuidado los resultados de la

encuesta, puede constatarse que a los trabajadores del sector se les asigna un rol neutral. De
hecho, varios entrevistados calificaron como
falacia que el Estatuto Administrativo o el Estatuto Docente fuera un verdadero obstculo normativo para evaluar o incluso para despedir
trabajadores de ntido desempeo negativo. La
falencia, segn ellos, estaba en esos casos en
directivos con la insuficiente conviccin, capacidad gerencial y/o liderazgo como para enfrentar las presiones de las directivas gremiales a la hora de
aplicarlos efectivamente. La experiencia en los casos de reformas institucionales exitosas ha sido que
ha tomado tiempo, ha costado, pero a la larga los trabajadores van plegndose sensatamente a los nuevos procesos. Pero como lo muestra el recuadro anexo, la vida no es tan fcil.
A la inversa, las cpulas gremiales recibieron las ms fuertes crticas, y siendo sta tal vez la asignatura pendiente ms relevante, conviene desmenuzar el tema sin satanizar ni caer en juicios de valor:
En primer lugar, es necesario partir reconociendo que aqu no se est tratando con gente absurda,
irracional o mal intencionada, sino con personas que, en sus circunstancias, estn haciendo lo que
ellos ven que les toca hacer legtimamente. Muchos de ellos provienen de la poca del Gobierno
Militar, que se dedic activa y sistemticamente a empequeecer el Estado y a reducir comparativamente sus salarios y condiciones laborales. Han sufrido generaciones de jefes autoritarios o con
escasa capacidad gerencial, fueron formados en el concepto de la lucha de clases del viejo EstadoNacin, y evidentemente triunfan en las elecciones sindicales siendo combativos, no pasivos. Si la
poblacin en lo general tiene temor al desempleo, y usted lo tuviera asegurado, ciertamente luchara por la inamovilidad, y su correlato en la inevaluabilidad. Tampoco se resignara a jubilar con
una cifra miserable. Yo, hara lo mismo.
Un viejo dicho chileno habla de que la culpa no es del chancho..... Aqu hay claramente dos
afrechos. El primero es el de polticos mediticos que todava suean con el viejo Estado-Nacin
y que marchan en defensa de los trabajadores aun cuando las circunstancias son claramente indefendibles, como ser el caso de trabajadores en empresas pblicas que logran salarios y beneficios que en ocasiones duplican los de sus equivalentes del sector privado. Un caso flagrante que

73

me toc vivir personalmente fue el de un funcionario de Correos que fue despedido por haber violado todas las normas ticas posibles de violar, proceso que culmin con un paro y una Diputada
de la Concertacin marchando por la Plaza de la Constitucin con pancartas en contra del Directorio Imperialista, sin haberse jams acercado a consultar con dicho Directorio, de una empresa
del Estado dirigida por el gobierno de su propia coalicin, para enterarse de lo que estaba ocurriendo. Felizmente el paro termin, el funcionario fue despedido, y si no hubiera sido as, el proceso de modernizacin de la empresa que comenz en el 2001, hubiera abortado ese mismo ao.
Hay un segundo afrecho, ms complejo y estructural. La Concertacin comienza a gobernar en
el 90 con otras preocupaciones, y en esa poca comprarse conflictos gremiales era casi suicida.
Comprensible. Pero el hecho es que ya han pasado quince aos, y la inercia anticonflictos contina, salvo excepciones aisladas. No es sorprendente que la reforma educativa haya tocado todo lo
posible de tocar, salarios, escuelas, computadores, programas, libros.... excepto los intereses del
gremio. Los clculos polticos de corto plazo aconsejan obviamente no comprar conflictos con los
gremios, ni con ningn otro inters corporativo, sea ste empresarial o de cualquier ndole. Por
cierto, podra sospecharse que en el caso de que la coalicin de oposicin pasara a gobernar, el rechazo a comprar conflictos tal vez sera mayor, y tanto ms si los perodos presidenciales son de
cuatro aos. Es bien interesante y polticamente rentable clamar por privatizar o flexibilizar la salud o la educacin cuando el conflicto se lo tiene que comprar otro.
En suma, aqu estamos frente a una de las piedras de tope ms estructurales del proceso de reforma
del Estado en Chile, que podra estancar los
Ser posible alcanzar un nuevo Nuevo Trato, en
desafos que toca superar ahora, que se reque los gremios acepten una evaluacin real, acepfieren mayoritariamente a la creacin de
ten que la inamovilidad no es sacrosanta, y acepten
una nueva institucionalidad. La sensacin
flexibilidades sectoriales, a cambio de pensiones
es que se ha abordado con xito todo lo podignas, regularizacin de las contratas, e incentivos
sible de abordar, sin entrar a comprar consignificativos por desempeo positivo?
flictos. La reforma ya se descrem y ahora tocan platos fuertes y complicados, que a) requerirn una gran dosis de conviccin y fuerza poltica, y b) costarn mucho dinero. Es cosa de preguntarse cunto cost la privatizacin de las empresas portuarias, polticamente y en dinero. Y fue un costo legtimo y necesario. La situacin no
slo es mala para el Estado, tambin lo es para muchos trabajadores que llevan dcadas a contrata
u honorarios sin ninguna previsin. Ser posible alcanzar un nuevo Nuevo Trato, en que los
gremios acepten una evaluacin real, acepten que la inamovilidad no es sacrosanta, y acepten
flexibilidades sectoriales, a cambio de pensiones dignas, regularizacin de las contratas, e incentivos significativos por desempeo positivo? El futuro lo dir.

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8. CUATRO EVIDENCIAS ESPECIALES

8.1. Una entrevista muy especial: Patricio Aylwin.
Si bien el nmero de entrevistados supera las 50 personas, y todas fueron hechas en un contexto de
confidencialidad, el carcter significativo de esta entrevista, y la excelente disposicin del ex Presidente
a publicarla en extenso arroja luces significativas respecto al pensamiento central de la Concertacin.
Cules fueron los cambios relevantes en el concepto general, filosofa, paradigmas bsicos y
orientacin del Estado en este perodo, respecto al perodo del gobierno militar?
Creo que hay un cambio muy notable, elemental: el valor de la propia democracia, el valor indispensable de la libertad, de la convivencia. Esto es connatural al cambio de sistema, al retorno del rgimen
democrtico. Pero aparte de eso, en la orientacin general, el Estado polticamente totalitario que cre
la dictadura, en lo econmico-social se sujetaba simplemente a las reglas del mercado, y en ese mbito,
sin volver a polticas estatistas propias de mediados del siglo pasado, los tres gobiernos de la Concertacin hemos tenido una orientacin profundamente distinta a la que haba hasta entonces. El Estado
ahora admite que la economa debe ser regida fundamentalmente por el mercado, pero entiende que el
Estado, como rgano de bien comn, debe velar fundamentalmente por el desarrollo social. De ah, las
polticas de crecimiento con equidad, que caracterizan a los tres gobiernos de la Concertacin.
Permtame que me ponga como abogado del diablo. Cuando entrevisto a lderes de la oposicin,
algunos que trabajaron incluso en el gobierno militar, me dicen que no es as, que el gobierno
militar tena programas sociales, que haba programas de alimentacin, programas de focalizacin en los pobres, etc.
Yo no niego que puedan haberlos tenido, pero yo dira que no formaban parte de la esencia del proyecto. Ellos crean fundamentalmente que el Estado deba reducirse al mnimo y que el mercado deba ser
el regulador, y que la superacin de la pobreza sera obra del mercado. El mercado eficiente para crear
riqueza iba a conducirnos a solucionar la pobreza. Pero... basta mirar los presupuestos de vivienda, de
salud y de educacin en el gobierno militar, y los presupuestos en esos tres rubros a partir de mi gobierno, y hubo un cambio sustancial, al igual que en la poltica de remuneraciones. Creo que el cambio
fue en 180.
Redondeando, yo dira que la visin del rol del Estado del perodo de la dictadura fue meramente subsidiaria en materia econmica; el motor del desarrollo era el mercado. Nosotros entendemos las cosas
de una manera distinta; el Estado es el rgano del bien comn, y admitiendo que el mercado es el instrumento ms eficiente para crear riqueza, consideramos que no es justo para distribuirla, por lo que el
Estado tiene el deber de intervenir. Eso se expres concretamente en las leyes de presupuesto, especialmente en educacin, vivienda y salud. Confieso que en esto hubo un cambio en nuestro pensamiento tradicional; en otros tiempos yo fui partidario de una intervencin rectora del Estado en la economa, pero creo que esta discusin la ganaron los liberales.
Dadas las condiciones polticas imperantes en el perodo del presidente Aylwin, fue en ese momento la reforma y modernizacin del estado una prioridad relevante?
Era una preocupacin importante, pero no era lo principal. En el orden de prioridades, nuestro programa era muy claro, y es lo que el gobierno hizo, cumplir su programa. Lo primero, el tema de los derechos humanos, esclarecer la verdad y buscar la justicia en la medida de lo posible, como lo dijimos.
Luego, tratar de pagar la deuda social, de ah la poltica de crecimiento con equidad, que marc la poltica econmica y social. Despus, la reinsercin de Chile en el mundo. Estas eran las grandes prioridades, que yo expuse en mi primer mensaje a la Nacin, dos meses despus de haber asumido.

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Cuales fueron, en su perodo, las reformas ms relevantes?

Tengo en la mente inmediatamente cuatro grandes rubros. Uno, las reformas constitucionales, para
democratizar la institucionalidad del Estado. Sin embargo, por realismo, las separamos en dos proyectos distintos, primero la reforma constitucional sobre el rgimen de administracin y gobierno interior
del Estado, que democratiz el gobierno regional, y particularmente, el gobierno y la administracin
comunal-municipal. Esa fue una reforma constitucional y una reforma de leyes orgnicas constitucionales de municipalidades y de gobierno interior, que descentralizaba la administracin regional dndole participacin a la comunidad.
Se dej para una segunda reforma, que se intent y se perdi, la eliminacin de los enclaves autoritarios, los senadores designados y las dems cosas que se vienen a lograr ahora; se empez a pelear en
el primer gobierno de la Concertacin y se viene a lograr en las postrimeras del tercer gobierno de la
Concertacin.
Tercero, se inicia el tema medioambiental. La Ley Orgnica Constitucional sobre el Medioambiente se
gesta, se dicta e implementa en mi gobierno. Cuarto, la legislacin indgena. La ley, el reconocimiento
y proteccin de los pueblos indgenas, tambin es un cambio sustancial que se implementa en ese perodo.
Notemos que fue un gobierno de 4 aos, que debi aceptar a Pinochet como Comandante en Jefe del
Ejrcito, que enfrent un ejercicio de enlace y un boinazo, pero que pudo avanzar en estos mbitos
de las estructuras del Estado.
Hay otro tema que usted no ha tocado, pero si
mal no recuerdo, comienza en su periodo, el tema de la igualdad de gnero.
Cierto, en este tema, se dicta una ley orgnica sobre
el Servicio Nacional de la Mujer.

Notemos que fue un gobierno de 4 aos, que

debi aceptar a Pinochet como Comandante en
Jefe del Ejrcito, que enfrent un ejercicio de
enlace y un boinazo, pero que pudo avanzar
en estos mbitos de las estructuras del Estado.

Cuando le he preguntado a mis anteriores entrevistados: se avanz algo en materia de igualdad de gnero? la respuesta mayoritaria ha sido: modestamente, y la interpretacin que se
me da es que, evidentemente, las mujeres han avanzado mucho en este periodo, pero lo atribuyen mas bien a un fenmeno internacional de avance de los derechos de la mujer y no parecen
percibir que el SERNAM haya sido un factor relevante.
Desde luego, yo no discuto que ese sea un proceso cultural mundial. No podemos pretender que esto se
hace simplemente con leyes. Pero la creacin de un servicio con rango de ministerio para los problemas de la mujer, fue una seal relevante. Adems, hubo una preocupacin oficial del gobierno en forma de proyectos de ley que se enviaron al Congreso para mejorar cosas que Soledad Alvear logr materializar mas bien en su segundo perodo como ministra de Justicia, pero que venan ya planteadas en
mi gobierno: el tema de violencia intrafamiliar, el cambio de rgimen de sociedad conyugal, algunas
reformas en el rgimen patrimonial del matrimonio en favor de la mujer y materias similares.
Tomando el perodo completo 1990-2005... Hubo una preocupacin relevante de la coalicin de
gobierno, una poltica, principios orientadores, estrategia, e institucionalidad respecto a la Reforma del Estado, o sta fue el agregado de diversos episodios que convergieron en una determinada direccin de una manera oportunista?
Yo no sera tan negativo en esa visin. Hay que entender que venamos saliendo de un largo perodo de
rgimen dictatorial. Nuestra gente tuvo que aprender el manejo pblico, pero sin embargo, yo dira que
hay dos orientaciones clarsimas, que se marcan desde mi perodo y que se acentan o desarrollan ms
plenamente en los perodos siguientes. Primero, la preocupacin por el rol del Estado en lo social, que
se expresa por una parte en lo de la mujer, por otra parte en lo de juventud, por otra la pobreza, y que
se expresa tambin de algn modo en la ley indgena. Segundo, un propsito de perfeccionar y moder-

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nizar las estructuras estatales. En mi gobierno, enviamos por lo menos tres proyectos, que no se convirtieron en leyes, pero que expresan ese propsito: una ley sobre procedimientos administrativos, que se
vino a convertir en ley creo que al comienzo del gobierno de Lagos, aunque no s hasta qu punto
haya servido tanto; una ley sobre tribunales administrativos, que no ha salido hasta ahora; otra iniciativa sobre el Consejo de Defensa del Estado, as como los logros en materia de descentralizacin.
En el perodo 1990-2005 desarroll el Estado, o debi desarrollar, una capacidad de direccionamiento estratgico con visin de largo plazo?
Vamos por partes, respecto de mi periodo, no nos pida eso... nosotros recin llegbamos... estbamos
con el Sr. Pinochet ah, tenamos una tarea muy acotada. Sin embargo, la legislacin medioambiental
que dictamos en nuestro gobierno tena visin de futuro, la legislacin en torno al pueblo indgena
tambin miraba para el futuro, con un proyecto de pas ms a largo plazo pero, indudablemente, yo no
dira que en ese tiempo fuimos ms all que eso.
Yo creo que es necesario, que es importante que eso se fortalezca, aunque no dira tan categricamente
que no se ha hecho nada. Por ejemplo, cuando Carlos Hurtado, junto con promover la ley sobre Concesiones, diseaba en mi gobierno las grandes tareas en materia de obras pblicas que haba en este pas
en materia de caminos, de puertos, de aeropuertos, en materia de infraestructura en general, haba una
visin que no era para cuatro aos, todo lo que se haca era para el futuro... Yo recuerdo que en el primer ao de mi gobierno, Carlos Hurtado me invit al Ministerio, me recibieron con todos los directores, me hicieron una proyeccin de los desafos que el pas tena por delante y me hicieron ver lo atrasados que estbamos en infraestructura, eso se hizo ciertamente con visin de futuro. Otra de las grandes reformas fue la propia ley de Concesiones. Esa ley la sacamos en nuestro gobierno, y al comienzo
del gobierno de Frei, mi sucesor, se inaugur la primera obra concesionada. Otro ejemplo: Lagos desde
el comienzo, incluso en sus mensajes a la nacin, ha planteado el Chile que queremos para el Bicentenario, el Chile que queremos en el futuro... es decir, yo dira que es una crtica poco justa.
La mayora de mis entrevistados han opinado que el factor que influy ms negativamente u
obstaculiz las reformas del estado fueron las cpulas gremiales del sector pblico. Qu opina
usted al respecto?
Mire, nosotros tuvimos un problema serio con los profesores, que lo sacamos adelante en buena forma
pero de mala gana por parte de ellos, no les gustaba. Ellos en el fondo queran volver a que la enseanza dependiera directamente del Ministerio, centralizar, y olvidarse de las municipalidades. Tuvimos
incluso un paro de profesores.
Ud. considera en retrospectiva que el Estatuto Docente fue un avance o un retroceso?
Yo creo que fue un avance. Admito que hay aspectos que no fueron plenamente satisfactorios, pero fue
en su momento un avance, hay que pensar que el gremio de los profesores era muy poderoso. Yo recuerdo que en el tiempo del gobierno del presidente Frei Montalva, los profesores le hicieron una
huelga tremenda. Sin embargo, la cosa ha ido cambiando. Creo que tenemos un lastre muy grande ah,
que tenemos una mala formacin de los profesores. Recin ahora se ha ido valorizando el prestigio de
la docencia, pues algunos estudiantes que llegan con alto promedio de notas ya postulan a estudiar
pedagoga, pero hace 20 aos no era as, y hace 10 tampoco. La verdad, el que no poda estudiar medicina, terminaba estudiando para profesor de biologa, y ah hay un problema que no est enteramente
resuelto. Yo creo que el pas tiene un dficit en su capacidad formadora de educadores.
La pregunta era ms general, respecto a los gremios del sector pblico. Usted cmo los ha visto,
y me refiero tambin a la ANEF, a la CONFUSAM y otros?
Yo dira que en general, los gremios son los que ms han rechazado, o los que menos han aceptado los
cambios de los tiempos, ellos viven todava pensando en un Estado muy poderoso y en el poder de la

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presin gremial frente al Estado. Creo que eso se ha ido atenuando, pero todava es bastante fuerte. La
mentalidad gremialista sigue correspondiendo a los pensamientos de la primera mitad del siglo XX.
Varios de mis entrevistados anteriores han opinado que, habiendo jugado el Ministerio de
Hacienda un rol extraordinariamente positivo en el manejo de las finanzas pblicas, ha adquirido un peso desmedido en la definicin de polticas pblicas y en la micro gestin financiera de
los ministerios sectoriales, lo cual habra causado daos al proceso modernizador. Qu opina
Ud. al respecto?
A mi me parece, mirando la realidad actual, que esa crtica tiene fundamentos, yo tendera a compartirla. Ahora, si yo miro mi gobierno, ... yo no s nada de economa. Aunque hice clases de economa en
el Instituto Nacional, no s nada de economa, y como tengo clara conciencia de eso, y la tena cuando
fui presidente, confi en mi equipo econmico, que no era slo Foxley. Era Foxley, pero era tambin
Ominami, Cortzar, y era tambin Boeninger como Ministro Secretario General de la Presidencia:
cuatro economistas de fuste en el equipo de gobierno, que trabajaban bastante armonizados. Es una
modalidad que no s hasta qu punto se ha seguido o no, tengo la impresin de que no, no en ese grado. Se trataba de la formacin de equipos de trabajo y su coordinacin por el Ministro Secretario General de la Presidencia. Hubo equipo econmico, equipo social, equipo del desarrollo, equipo poltico,
y el Ministro Secretario General de la Presidencia lo coordinaba todo.
Parece que eso se ha ido desdibujando y concentrando en Hacienda....
No quiero personalizar, pero las personas tambin influyen. Cuando alguien con una personalidad fuerte como el actual ministro de Hacienda ha estado 6 aos ah, y cuando dice no es no, eso pasa,
pero yo creo que debiera haber mayores grados de flexibilidad.
Varios de mis entrevistados anteriores han opinado que, considerndose importante el proceso
de descentralizacin y regionalizacin del pas, no se ha consensuado nunca un modelo claro
respecto al rol y peso relativo que debiera tener el gobierno central, los gobiernos regionales y
municipales. Qu opina Ud. al respecto?
No hay un modelo claro, aunque yo tengo ideas claras respecto de hacia dnde deberamos ir. Yo creo
que no podemos olvidarnos del carcter unitario del Estado chileno, esto de elegir los intendentes sera
convertir al Estado chileno en un estado federal: si cada regin elige su gobierno, y este gobierno no
tiene una dependencia respecto al gobierno central, este
Se trataba de la formacin de equipos
pas deja de ser un estado unitario y yo creo que sera muy
de trabajo y su coordinacin por el Mimalo, porque este pas de 15 millones de habitantes es un
nistro Secretario General de la Presidenpas chico, aunque sea territorialmente largo, y no creo
cia. Hubo equipo econmico, equipo
que haya suficiente desarrollo de la capacidad de gestin
social, equipo del desarrollo, equipo
para manejar con autonoma las distintas regiones. Las
poltico, y el Ministro Secretario General
regiones son muy dependientes, algunas son ms pobres,
de la Presidencia lo coordinaba todo.
otras son muy ricas, hay una heterogeneidad que obliga a
que el poder central haga una cierta justicia redistributiva: por eso yo, categricamente, pienso que es
cierto que varias regiones hasta ahora han demostrado muy poca capacidad de autogestin. Tampoco
existe una gran conciencia regional, aunque creo que hay un gran proceso que va en desarrollo, que en
estos aos ha sido notable: por ejemplo, el desarrollo de la Dcima Regin, que ha tomado ciertas caractersticas propias, creo que el norte tambin es bastante notable, especialmente en la Segunda Regin.

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Cules son las principales asignaturas pendientes y ventanas de oportunidad para el periodo que se avecina en materia de reforma del Estado?
El tema principal es la educacin. Ahora, no tengo claro cules son las reformas que se han estado
planeando. Brunner ha hecho planteamientos interesantes, importantes, desde mi tiempo para ac, pero
claramente es el punto ms dbil con miras al desarrollo del pas. Asimismo, a mi me sigue preocupando el tema de nuestras minoras tnicas, fundamentalmente el tema del mundo mapuche, yo creo
que eso no ha terminado de resolverse.
Hay alguna reflexin final que usted quisiera hacer la reforma del Estado, un balance?
No me canso de admirar lo bien que nos ha ido, yo creo que es muy notable lo que Chile ha avanzado
en este perodo, en disminucin de la pobreza, en progreso en general de la sociedad chilena, para qu
decir en crecimiento econmico, en paz social.
Yo nac el 18, y comenc a tomar conciencia de la vida social en la dcada de los treinta. Ya de nio,
el conflicto social en Chile era muy agudo, la sociedad chilena estaba muy estratificada y con fuertes
tensiones. Si uno mira la realidad poltica, econmica o social de Chile del 58 al 73, los gobiernos de
Alessandri, Frei y Allende, aprecia cun fraccionada estaba la sociedad, cun conflictiva era, porque
haba visiones fuertemente antagnicas sobre el pas.
En cambio ahora casi todos mis entrevistados me salen con visiones parecidas....
Exactamente... es muy notable... yo no s si ser para bien o para mal, a lo mejor no es tan bueno, que
todos estemos tan de acuerdo, no es cierto?... pero es muy notable. Mi balance es positivo, yo no imagin nunca que bamos a llegar a un Chile tan poco confrontacional como el que estamos viviendo en
estos das... lo que se nota en la misma campaa presidencial que viene... una campaa que hasta ahora
no tiene sustancia, no tiene gusto a nada, pareciera que estamos en la poca del pensamiento nico.
Muchos me han dicho que una de las explicaciones de los avances estriba en que este pas, sobretodo si uno lo compara con el medio latinoamericano, es un poco ms seriecito, tanto en el mbito pblico como privado. Una suerte de seriedad ambiental, que viene de dcadas, en que al
final se aprueban las leyes, se hacen las cosas. En los ndices internacionales de probidad y
transparencia, estamos en la liga de los pases europeos y de dnde salimos tan seriecitos?
No le voy a decir una novedad. No cabe duda que el Estado Chileno se consolid en los cuatro decenios, de Bulnes, Prieto, Montt y Prez. Yo creo que es correcta la visin de Jaime Eyzaguirre, de que
en ese perodo se form una visin del Estado en forma, cosa que no ocurri en otros pases de Amrica Latina. Eso ha sido cultivado de alguna manera y marca una impronta. Si usted mira la Constitucin
del 33, la Constitucin de Portales, que es ms de Egaa que de Portales, y mira la Constitucin del
25 y mira la Constitucin del 80, corregida sta ltima, liberada de los excesos autoritarios del mismo 80, la verdad es que hay una continuidad muy grande. Eso que dijo el Cardenal Silva alguna vez
sobre el alma de Chile es muy significativo: el amor a la libertad, el rechazo a toda forma de opresin, la primaca de la fe sobre cualquier forma de idolatra, la tolerancia a las opiniones divergentes,
y la tendencia a no extremar los conflictos sino a procurar resolverlos mediante soluciones consensuales. Yo creo que hay mucho en eso, que se nos perdi en algn momento, pero que est en nuestras races.
En este mismo perodo, la verdad es que los acuerdos que se han logrado entre gobierno y oposicin
son signos de madurez que generalmente no se dan en el resto de los pases latinoamericanos. Fjese
usted, yo no tuve mayora en el Congreso, tena mayora en la Cmara de Diputados pero no en el Senado; si no lograba acuerdo con la oposicin, no habra podido hacer el gobierno que hice, pero logr
acuerdo con Renovacin Nacional para, en los tres primeros meses de gobierno, hacer nada menos que
la Reforma Tributaria, y luego la Reforma del Sistema Laboral, incluso reformar el Cdigo del Trabajo, que no habra podido funcionar en democracia; lo logramos con votos del gobierno y de Renova-

79

cin Nacional. Tambin los votos de Renovacin fueron decisivos para las reformas constitucionales
que se lograron en ese perodo. Ahora, en el gobierno del presidente Lagos ha habido dos momentos
que fueron decisivos, en que hubo un acuerdo. MOP Gate y la reforma constitucional. Se solucion el
problema de los sobresueldos con el aporte importante de Longueira, eso no se puede negar. Eso demuestra la disposicin a llegar a arreglos.

8.2. Una conferencia de prensa muy especial.

A continuacin mostraremos una sorprendente entrevista de Octubre del 2005: en ella, tal vez por primera vez en quince aos de gobierno de la Concertacin, un Ministro y un ex-Ministro de Hacienda
asumen la crucial importancia de la reforma del Estado, el descuido que ha existido sobre este tema, y
el problema que han significado las presiones corporativistas de los gremios del sector pblico y privado. El que esto ocurra en poca de plena campaa electoral es de por s significativo.
Al intervenir en un seminario de la Fundacin Chile 21, Eyzaguirre sostuvo que en los ltimos rankings de competitividad la presin tributaria no aparece como un tema importante en el caso de Chile,
pero s el de la mala calidad del uso de los recursos pblicos. Eyzaguirre plante que el modelo de
desarrollo chileno debe profundizar en la matriz educacin, capital humano, tecnologa e innovacin,
para lo cual se requieren ms recursos fiscales y planificacin estratgica en los mercados de la educacin y la innovacin.
Sin embargo, junto con cuestionar a los "sectores rentistas" que no reconocen las fallas de mercado,
hizo tambin una fuerte autocrtica como economista de izquierda, al plantear que "nosotros los progresistas hemos sido ciegos durante mucho tiempo a las fallas del Estado. El gran tema es cmo se
organiza la intervencin pblica en educacin e innovacin para que sea eficiente, use los menores
recursos posibles y no le introduzca a la sociedad una carga tributaria tan alta, que en definitiva melle su competitividad, indic.
En ese contexto, el ministro fustig el proteccionismo y la captura del Estado por grupos corporativos
y sindicales en aos pasados. "Cuidado con las fallas de Estado", advirti Eyzaguirre, quien se pronunci por "transparencia, gobernabilidad, reforma del Estado y participacin ciudadana en los presupuestos".
Por su parte, Foxley ... les dijo a los "insiders", representados por actores sindicales corporativos,
que estn dispuestos a hacer, si es necesario, "un esfuerzo tributario" para extender la red de proteccin social, pero les advirti que eso exige resolver el desafo de la rigidez salarial. El tema, indic,
es cmo los dirigentes sindicales aceptan salarios flexibles en los shocks y adaptacin de jornada
para las mujeres y para los jvenes que estn en educacin superior. El acuerdo social puede tener
sustento poltico en Chile, dijo.

8.3. Una minihistoria de caso: Del Banco del Estado a BancoEstado.

Hemos incluido esta historia de caso por una razn muy especial: es, en cierto modo, la minihistoria de
la reforma del Estado en Chile condensada en una institucin. Lo tiene todo: intraemprendedores, resistencias gremiales, influencia del contexto poltico, globalizacin, crisis, dilema de rol pblicoprivado. Ya lo ver el lector. El relato es algo largo en el contexto de este trabajo, pero ello es compensado por su elevado valor ilustrativo....
Esta organizacin fue fundada hace nada menos que 150 aos como Caja de Crdito y transformada en
Banco en 1953. Una sola mirada a sus amplios pasillos de mrmol indica que sta era una de las joyas
institucionales del viejo Estado-Nacin, que en sus momentos de gloria jug un rol clave en el desarro-

80

llo de la industria bancaria, y cuyos ejecutivos solan ser reclutados por los bancos privados. Sin ir muy
lejos, en la crisis del 83 contribuy de manera significativa al salvataje de estos bancos. En esa crisis,
mucha gente traslad sus ahorros al Banco del Estado, el nico que les mereca confianza.
Sin embargo, como otras entidades del viejo Estado-Nacin, no fue adaptndose a las nuevas condiciones de la globalizacin, la competencia y la tecnificacin, y el gobierno militar, en su lgica coherente, no tena un mayor inters en darle a este Banco su rol de antao, sino por el contrario, la aspiracin a privatizarlo. Esto gener el doble fenmeno de la obsolescencia y de la desmoralizacin de sus
funcionarios, que hasta el da de hoy recuerdan las glorias pasadas de esta institucin, que era un pilar
de la repblica en todas las zonas del pas.
Este Banco tiene por ley una forma de gobierno poco comn para las empresas pblicas. En lugar de
tener un Gerente General o Presidente Ejecutivo que reporta a un Directorio, es conducida por un
triunvirato, el Comit Ejecutivo, formado por el Presidente, Vicepresidente, y Gerente General, al
cual se adiciona el Fiscal, todos designados por el Presidente de la Repblica, y los tres primeros con
atribuciones muy similares. En adicin a este Comit existe un Consejo Directivo que tiene menos
atribuciones que un Directorio normal, cuya composicin ser probablemente modificada por la inminente ley que profesionalizar los directorios de empresas pblicas. Con todo, muchos opinan que, si
bien esta conduccin colegiada es complicada y retarda la toma de decisiones, tambin ha sido una
fuente de estabilidad para las polticas del Banco, excepcional respecto a otras empresas pblicas. Cabe destacar que fue siempre y es hoy un Banco de elevados grados de probidad, y hasta hoy es para la
ciudadana un smbolo de solidez y confianza. Habr colas, pero da confianza. Los abuelos siguen
abriendo all cuentas de ahorro para sus nietos.
Al llegar 1990, en el Banco predominaba la vieja lgica de la antigedad para los cargos ejecutivos,
casi ninguno de los cuales estaba ocupado por profesionales especialistas en la nueva y competitiva
industria bancaria. Ya a esas alturas el Banco era una expresin cristalina de lo que se puede llamar
una empresa pblica anticuada e ineficiente, con un elevado porcentaje de sus colocaciones en cartera
vencida. En la jerga del banco, no haba clientes, haba beneficiarios. Para dar una idea, hasta el 94
el Banco jams haba solicitado la quiebra de una empresa para cobrar sus crditos morosos. La lgica
era bsicamente la de perdonar para no generar desempleo, lo cual no parece ser la mejor medida de
poltica macroeconmica para fomentar la competitividad del pas.
La tradicin era que los cargos ejecutivos, incluyendo al Gerente General, le pertenecan a los funcionarios de carrera. Incluso cuando el gobierno de Pinochet impuso a un militar como Gerente General, la rebelda sindical fue tan grande que el gobierno se vio obligado a fijar por ley la existencia de
los cargos de Gerente General de rea, para dejarlos en manos de los funcionarios, y esta estructura
anacrnica perdura formalmente hasta hoy. Asimismo, el Banco careca de una poltica comercial
acorde a la virulenta competencia del momento, ni de personal especializado en esta materia, y su plataforma tecnolgica era casi inexistente. Prcticamente ninguna gran empresa privada del pas tena
negocios con el Banco.
El gremio bancario era y es poderoso, con presencia en todo el pas y parte de la espina dorsal de la
maquinaria electoral del partido demcrata cristiano en regiones. Don Arturo Moreno, de dicho partido, haba sido en pocas del gobierno militar un combativo Presidente del Sindicato, que luch y se la
jug por la democracia. En la jerga del Banco, don Arturo era un bancario, no un banquero de la
nueva generacin con conocimiento profundo del emergente y despiadadamente competitivo negocio y
sus tecnologas. A fines del perodo militar la administracin del Banco lo releg a ser un Agente de
la poco relevante Sucursal Conchal.

81

Cuando fue electo el Presidente Aylwin, el poderoso gremio haba planteado con mucha fuerza al
Gobierno la exigencia de que la Gerencia General deba ser retornada a los funcionarios. El argumento bsico se reforzaba en base a que el Presidente Ejecutivo anterior, Alvaro Bardn (uno de los
exponentes ms virulentos del modelo americanista, cuyas punzantes columnas de prensa hasta el
da de hoy fustigan al gobierno por estar alejndose de estos principios bsicos), ya estaba intentando
privatizarlo y que ellos no lo permitiran de ninguna manera. Es necesario reiterar que si el lector, o
este autor, hubiramos sido funcionarios del Banco entre los aos 65 y 90, y hubiramos vivido ese
mismo proceso, viendo como la obsolescencia y el cambio de modelo amenazaban nuestra seguridad y
estabilidad, probablemente hubiramos tenido las mismas combativas actitudes.
El gobierno, que a la sazn tena preocupaciones mayores en mente que la eficiencia del Banco, accedi a esta (hoy inslita) peticin de los gremios, designando a don Arturo como Gerente General, aunque contrapes esta decisin nombrando a dos distinguidos economistas, Andrs Sanfuentes como
Presidente y Ernesto Edwards como Vicepresidente. Como dijimos, al inicio de este perodo la inversin tecnolgica y de capacitacin del Banco haba sido casi nula, pues en la lgica de su eventual
privatizacin ello no se justificaba. El comprensible mensaje a Sanfuentes, como a muchos otros directivos de servicios pblicos, fue: haz lo que puedas pero no me armes ruido ni problemas, que para eso
ya tengo bastantes. En la prctica, en los siguientes aos hubo muy pocas reuniones entre las autoridades del Banco y el gobierno para definir estrategias o metas de modernizacin. La lgica del gobierno fue poner all a ejecutivos que le merecan confianza y dejarlos actuar mientras no se armaran ruidos laborales significativos.
Un dato vital: en aquel momento, el Banco gozaba del monopolio de administrar los recursos de la
Cuenta nica Fiscal (CUF), es decir, de administrar la tesorera de las instituciones pblicas del
Gobierno Central, lo cual, en un perodo de alta inflacin, le permita obtener spreads financieros
que le originaban una utilidad del orden de 98 mil millones de pesos a valor actual. En 1991, sin esta
utilidad, el Banco hubiera tenido una prdida de 42 mil millones, como lo muestra el grfico.
Grfico 34
Efecto de Cuentas de Instituciones Pblicas sobre
Excedentes antes de Impuestos
(MMM$ Dic. 2004)

100
80
60

con cuentas

40

sin cuentas

20

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

-20

1991

-40
-60

Junto con esta jugosa utilidad, el Banco era el nico que mantena ms de 200 sucursales a lo largo de
todo el pas, muchas de ellas en localidades aisladas no cubiertas por otros bancos, cerca de la mitad de
ellas ntidamente generadoras de prdidas. Estas eran prcticamente las mismas sucursales del ao 60,
lo cual refleja el estancamiento de la poltica comercial. Asimismo, el Banco tena ms de 8 millones

82

de cuentas de ahorro cuyos usuarios no cuestionaban las bajas tasas de inters que se pagaban, (en un
pas de 14 millones de habitantes), aunque la mayora de las cuentas mantena un saldo tan bajo que le
generaba fuertes prdidas tan slo por sus gastos de administracin, que se efectuaba predominantemente por medios manuales. Esta combinacin de factores generaba confusin acerca del rol social
del Banco, que segn muchos, especialmente en los gremios, tena que ser pblico y subsidiado (a
travs del monopolio arriba mencionado) para mantener su labor social con los pequeos ahorrantes y
las localidades aisladas. Asimismo, el Banco debi acoplarse en este perodo a la tendencia bancaria
mundial de transitar del cobro por spread al cobro por servicios, lo cual le vali ms de un conflicto
tanto con los gremios como con parlamentarios.
A fines del 91 se desata el primer conflicto serio, que culmina en el nico paro laboral de un da de
duracin en los quince aos: Sanfuentes y Edwards pasan por arriba del Gerente General y designan a
profesionales de su confianza en los tres cargos de Gerentes Generales de rea. Ya al llegar el 92 el
Banco comienza a controlar mejor su cartera vencida y sus riesgos, y busca la modernizacin por va
de la capacitacin interna, que a la postre no rinde muchos resultados44, y no logra materializar modernizaciones relevantes, pues muchos de sus mandos directivos y medios siguen siendo designados
por cuoteo poltico al arbitrio del Gerente General. La modernizacin va capacitacin es posteriormente sustituida por la modernizacin va tecnologa, lo que tensiona a los gremios de forma
positiva, y eso rinde mejores resultados. Debe destacarse que en la poca 90-94 hay una estrategia
deliberada de no tocar las sucursales, que son el bastin de los gremios, salvo por la ruta de restringir
y controlar sus atribuciones crediticias.
En este perodo hay fuertes y obvias tensiones al interior del Comit Ejecutivo, y los problemas de
riesgo de la cartera del Banco se hacen cada vez ms evidentes. La Superintendencia de Bancos, que
haba comenzado su modernizacin en el gobierno militar, y dirigida ahora por otro duro, Jos Florencio Guzmn, comienza a emitir informes cada vez ms lapidarios, aunque el Gerente General no
pareca inmutarse demasiado con ellos. Para los funcionarios, la Superintendencia de Bancos exista
para controlar los bancos privados, y en el fondo no se aplicaba a su banco. Sin embargo, el gremio
comienza a percibir que las autoridades hacendarias del gobierno de la Concertacin no eran como
ellos imaginaban, y no iban a vacilar si las cosas continuaban as. De hecho, Hacienda comenz poco a
poco a rebanarle tajadas al monopolio de la Cuenta nica, y a la vez, al controlarse la inflacin, sta
comenz a ser mucho menos rentable, con lo cual los excedentes se vieron fuertemente amenazados.
Hoy, el Banco goza de un minsculo privilegio monoplico respecto a la tesorera fiscal, del orden de
la dcima parte del que tena en 1990. Cabe destacar que, de haberse cercenado de un golpe el monopolio de la CUF en 1990, el Banco hubiera entrado en crisis de inmediato. La reduccin gradual del
monopolio fue la que dio espacio financiero para su posterior modernizacin.
En 1994, a inicios del perodo de Eduardo Frei, entra a la Vicepresidencia del Banco Marco Colodro,
otro financista duro e inflexible, amigo personal y cercano del que luego sera Presidente Lagos. El
nuevo gobierno decide continuar con Sanfuentes, insistiendo adems en la posicin de mantener a
Arturo Moreno, como expresin de agradecimiento a este gremio electoralmente poderoso, ante lo cual
Sanfuentes (del mismo partido que el Presidente de la Repblica y don Arturo Moreno) plante que en
esa situacin el declinara continuar en la Presidencia del Banco. En la negociacin que sigui, se con-

44

Es interesante destacar que una frecuente solucin trivializante a los severos problemas laborales es la capacitacin, esgrimida como panacea, descontextualizada, y que a la postre no da ningn resultado. Pero es un
recurso fcil, poco costoso y polticamente barato. Esto no significa que no sea un elemento vital .. en el
contexto adecuado.

83

cord postergar por un ao el cambio del Gerente General, por lo cual Andrs Sanfuentes inici una
discreta bsqueda de sucesor. Esto se materializ en 1995, en la persona de Jos Mena, prestigiado
profesional de la banca, a la sazn Subgerente General del Banco Osorno.
El Sindicato recibi cortsmente a Mena, pero con una clara advertencia de que defenderan a sus trabajadores y no permitiran la incorporacin de profesionales provenientes del exterior del Banco. La
lgica de la antigedad era para el gremio un valor intransable, y careca de importancia la formacin profesional de los ejecutivos en la decisin de ascenso... lo cual en la vieja banca era normal.
A lo largo de los siguientes tres aos, ya con Jos Mena en la Gerencia General, el ahora ms monoltico Comit Ejecutivo desarrolla un proceso de ajuste cuidadoso y gradualista, que comienza eso s con
una conflictiva decisin: se decreta la suspensin de cualquier contratacin excepto de profesionales
calificados, lo cual genera un momento de fuertes tensiones. Salen 250 trabajadores con ntidos antecedentes negativos; para controlar los riesgos financieros y operacionales se reducen aun ms las atribuciones de las sucursales; comienza una profesionalizacin gradual de los ejecutivos; y se cambia la
lgica de la antigedad por la de evaluacin de desempeo de los funcionarios.
Este es un perodo de varios aos de fuerte desgaste, en que cada accin modernizadora genera fricciones con el gremio, el cual hacia 1999, frente al inminente nuevo cambio de gobierno, retoma una actitud cada vez ms dura, en la creciente esperanza de que, en el cambio del 2000, las nuevas autoridades
resultaran ser ms comprensivas respecto a sus predicamentos. Sin embargo, en todo el perodo 19942000 no se lleg nunca a una huelga, por dos razones bsicas: por un lado el gremio tena cierta sospecha de que ello podra significar la cada de la espada de Damocles de la privatizacin, y por el otro, un
conflicto pblico y abierto podra sacar a la luz la realidad de las remuneraciones y beneficios de los
funcionarios, claramente superiores al promedio de la industria bancaria. A lo largo de este perodo,
Andrs Sanfuentes logra formar un escudo poltico contra presiones externas de contrataciones, crditos, y otras formas de trfico de influencias. La rentabilidad del Banco comienza a hacerse cada vez
ms independiente de la Cuenta nica Fiscal y a fines del 99 sta podra haberse eliminado totalmente
sin destruir la institucin.
Al iniciarse la administracin del Presidente Lagos, ste mantiene al Gerente General y al Vicepresidente Colodro, y designa a un ex-Presidente de la Cmara de Diputados, Jaime Estvez, como Presidente. Este nuevo actor conjunta varios elementos que a la postre resultan crticos para dar la siguiente
estocada al proceso modernizador. Es un hbil poltico de terreno, pero a la vez, al igual que Sanfuentes, es un economista duro e inflexible en lo que a materias tcnicas se refiere. La seal para los
gremios es evidente en cuanto a la voluntad modernizadora del gobierno.
Estvez, acertadamente, cambia la estrategia confrontacional-gradual que haba desarrollado Sanfuentes y se dedica a lo que mejor sabe hacer: hablar con las bases, y convencerlas de que es del inters
de todos modernizar el Banco, que no podr sobrevivir sin la CUF. Este cambio de actitud, debe destacarse, no hubiera sido posible sin la dura batalla previa de 10 aos que libraron en sus momentos Sanfuentes, Edwards, Colodro y Mena, y tampoco hubiera posible sin que los dirigentes gremiales revisaran sus posiciones con altura de miras. Estvez recorre el pas sucursal por sucursal, y logra as una
alianza estratgica con los trabajadores del Banco, los cuales se convencen de que el pasado ya no
volver, y terminan por adoptar un concepto ms moderno y responsable respecto a la relacin gremial, y una actitud ms proactiva respecto a volcarse hacia el cliente. Al mismo tiempo, el Banco en su
conjunto cambia de actitud, de recibir clientes en la ventanilla a salir a vender, cambia su imagen
corporativa, cambia su nombre desde el burocrtico Banco del Estado de Chile a BancoEstado, e

84

inicia una exitosa campaa de marketing, cuyos patitos amarillos pasan a ser una suerte de cono
publicitario.
En medio de este perodo, en el 2002 ocurre un incidente crtico. En la crisis Inverlink, esta empresa
privada le roba 100 millones de dlares a la CORFO por medio de un funcionario interno de la entidad.
El famoso episodio del jarrn se origin en un desafortunado comentario presidencial respecto al
sistema financiero, que equivala a decir que si uno de estos papeles transables terminaba en manos de
las entidades financieras, la CORFO deba recuperarlos y los dueos de los papeles hacer la prdida.
Esto detona la amenaza tal vez ms crtica a las finanzas nacionales del perodo 1990-2005: la confianza en los instrumentos del sistema financiero cae abruptamente, y hay una amenaza de retiro masivo de
dinero por parte de los ahorrantes en fondos mutuos, de imprevisibles consecuencias, que tal vez podra haber hecho trastabillar la estabilidad del pas por varios aos.
Esto se desata un viernes y se precipita el lunes por la maana, cuando los ahorrantes comienzan a
retirar aceleradamente su dinero de los fondos, y los bancos suspenden la operacin de sus mesas de
dinero, lo cual es detectado por la mesa de dinero del BancoEstado. El Comit Ejecutivo decide intervenir, inyectando liquidez al mercado por medio de lneas de crdito para fondos mutuos y bancos, que
fueron efectivamente utilizadas en parte, y hace operaciones de respaldo simultneas con casas de
bolsa en francos apuros, lo que se logra materializar ese mismo da, conteniendo as la crisis. Esto se
dio en paralelo con un urgente acuerdo entre Hacienda y la Asociacin de Bancos para seguir operando, en que los Bancos acordaron cumplir con los pagos a CORFO si se llegara a determinar ello en
Tribunales. El Banco asumi un cierto riesgo financiero, estabiliz el sistema, y recibi incluso una
utilidad por esta intervencin. Es cosa de pensar qu hubiera pasado en Chile si en ese ambiente de
incertidumbre un par de casas de bolsa y fondos mutuos hubieran entrado en cesacin de pagos. Cabe
destacar que el Banco Central no podra haber hecho lo mismo, careciendo de instrumental financiero
para ello.
Esta intervencin del Banco, que pasa virtualmente inadvertida por la opinin pblica, representa el
ejemplo ms ntido de la actuacin positiva de una empresa pblica en el desarrollo del pas, con un
valor tal vez superior a todas las utilidades que el Banco le ha generado al fisco hasta la fecha. Si esta
institucin hubiera sido privada... la historia del desarrollo econmico de Chile tal vez hubiera sido
otra, bastante ms triste. Hoy existe una fuerte discusin respecto a si los Ministros deben o no formar
parte de los Directorios de empresas pblicas. Este es un caso ntido de una empresa pblica que adquiere un rol diferente al de una empresa convencional, y que logra hacerlo sin tener ministros en su
Directorio.
Al final del perodo de Lagos, ya habindose cambiado Marco Colodro por Jorge Marshall, exMinistro de Economa y ex-Consejero del Banco Central, y habiendo el gobierno efectuado un enroque de Jaime Estvez por Javier Etcheberry en 2005 a raz de la crisis del MOP, el banco ha crecido
de 200 a 310 sucursales, de las cuales slo 3 generan prdidas, con una reduccin de 8800 a 6800 trabajadores, y con el 98% de sus ms de 100 ejecutivos superiores sustituidos.
La rentabilidad antes de impuestos es de 81 mil millones de pesos, de las cuales slo 20 mil millones
dependen de la Cuenta nica (siendo stos ganados en un 50% por licitaciones abiertas y competitivas
con otros Bancos). El Banco tiene, junto con el Santander, clasificacin A de Standard & Poor, la
ms alta de los bancos latinoamericanos. En Chile es el tercero de la plaza en tamao, sigue cumpliendo su rol social sin prdidas, maneja ms profesionalmente sus riesgos operacionales y financieros,
est a punto de sacar al mercado un medio de pago electrnico que puede revolucionar la bancarizacin de los sectores de menores ingresos, y el subsidio implcito del gobierno a travs de la componen-

85

te monoplica de la CUF disminuy de 100.000 a 10.000 millones de pesos, lo cual ya no hace una
diferencia en la viabilidad del Banco.

Cuadro 9: RESULTADOS DEL SISTEMA FINANCIERO

(Cifras en millones de pesos y porcentajes a Dic 2004)

Instituciones Bancarias
Promedio Sistema Financiero
SantanderChile
De Chile
BancoEstado
De Crdito e Inversiones

Colocaciones
37,832,931
8,600,111
6,672,342
5,040,241
4,558,054

Rentabil.
s/Capital y
Reservas
antes de
impuesto

19.9%
28.4%
31.9%
22.1%
30.5%

No todo es un lecho de rosas. El Banco todava tiene resabios de empresa pblica tradicional, especialmente en algunos ncleos de funcionarios, los cargos inferiores continan siendo en cierto modo
propiedad del gremio, los beneficios laborales superan con creces a los del resto de la industria, todava tiene defectos en su calidad de atencin a los usuarios, todava tiene procesos defectuosos y costos elevados en algunas operaciones. Tambin comienza a surgir la duda respecto de la viabilidad de
largo plazo de un Banco local en medio de un escenario internacional de extrema concentracin y globalizacin de la industria bancaria.
Esta historia culmina con una pregunta obvia. Ya que hoy el Banco es rentable y opera en un mercado
moderno y competitivo, no ser hora de privatizarlo? Este dilema se acerca al meollo de la discusin
ms virulenta entre los defensores del modelo americanista, los del europeo, los del asitico, y
los del viejo Estado-Nacin. El reciente intento de privatizacin del Correo japons, que es una suerte de cruza entre el Bancoestado y Correos, pero de tamao monumental, le vali al Primer Ministro
Koizumi una crisis poltica que culmin en un llamado a elecciones, que paradjicamente gan, y recientemente se aprob su privatizacin. En Uruguay, el intento de privatizacin de la empresa telefnica condujo a una huelga nacional... las empresas pblicas causan pasiones, sin duda.
La gran paradoja en el caso chileno, que es casi como un chiste difcil de creer, es que varios de los
ms grandes empresarios privados, asociados a la derecha econmica ms fuerte, se han acercado discretamente al BancoEstado a plantear que lo mejor es NO privatizarlo. La razn es sencilla: el mercado
bancario chileno est hoy bastante oligopolizado, y a ningn gran empresario le gusta poner todas sus
finanzas e informacin en manos de bancos que tienen en muchos casos dueos con intereses contrapuestos a los suyos. De hecho, la casi totalidad de las grandes empresas chilenas tienen hoy una parte
menor de sus operaciones en BancoEstado, como una suerte de escudo protector y amenazador frente al resto de la Banca privada. En este sentido, BancoEstado juega respecto a la banca un rol similar al
que en los seguros de salud juega FONASA (otra modernizada entidad pblica) frente a las ISAPRE,
es decir, de regulacin va competencia, especialmente en los sectores de bajos recursos. En una de
esas, lo que falta es una AFP estatal, sin privilegio monoplico alguno, que haga lo mismo frente a las
oligopolizadas AFP privadas, cuyas rentabilidades sobre patrimonio son superiores a 50%, aunque esta
afirmacin capaz que me cause una persecucin sangrienta de parte de los ayatolas del modelo americano y de la Asociacin de AFP.

86

El Banco continua jugando un rol pionero en materia de access to finance, es decir, bancarizacin
tanto de los estratos de ingresos ms bajos como de las microempresas, de las cuales ya tiene 170.000
en su cartera, con utilidades; es culturalmente el banco de los pobres, es decir, el nico banco de este
estratificado pas donde una persona de bajos ingresos y mala vestimenta se siente cmodo; continua siendo un banco con presencia
Las modernizaciones institucionales toman muchsima persisnica en muchas zonas aisladas o de bajos ingresos (y con ganantencia y paciencia, continuidad
cias); jug un rol pionero en el financiamiento inicial de las concede directivos, y mucho tiempo,
siones de infraestructura, que la banca privada mir inicialmente
tiempo que supera con creces
con mucha sospecha, y recientemente fue el lder de un consorcio
los tiempos polticos.
con privados para ganar la licitacin del administrador financiero
del Transantiago. Asimismo, ha sido el banco de las emergencias, sean estas financieras, como la mencionada anteriormente, o de la naturaleza, al ser el primero
que reacciona en regiones frente a inundaciones, sequas o terremotos. Habr que privatizarlo ahora?
La respuesta a esta pregunta, en labios de su Gerente General, Jos Mena, quien provino del sector
privado, fue Hoy, rotundamente, no. Tal vez cuando seamos Suiza s. Una opinin similar fue expresada por Andrs Sanfuentes. El ex Vicepresidente Colodro opina de la misma manera y por las mismas
razones, aunque agrega, certeramente, que bastara con que cualquier gobierno a futuro designara un
Comit Ejecutivo integrado por operadores polticos sin experiencia en el negocio para que el esfuerzo de todo este perodo se desmontara en breve plazo. Las personas... nuevamente.
En cualquier escenario, esta minihistoria condensada de la reforma del Estado en Chile, trae consigo
varias moralejas interesantes:
Este caso, al igual que otros como el Servicio de Impuestos de Internos o la Junta de Auxilio Escolar y Becas, derriba el mito de que las entidades pblicas no tienen arreglo posible, porque al no
tener un dueo claro, ste no se preocupa lo suficiente. Ciertamente, por cada caso exitoso, todava
subsisten en Chile muchas entidades pblicas anacrnicas e ineficientes, pero de que se puede ... se
puede.
BancoEstado es una empresa pblica, y no un Ministerio. Eso le otorga grados comparativos de
flexibilidad mucho mayores que en el sector pblico central: paga mejores remuneraciones, puede
dar incentivos relevantes, puede contratar y despedir con mayor flexibilidad, no requiere autorizacin del Congreso para reorganizarse y modificar su planta, no est sujeto a la autorizacin ex ante
de sus actos administrativos por la Contralora, y puede modificar sus partidas presupuestales a su
antojo sin pedirle permiso a Hacienda. Asimismo, la lnea final del balance en una empresa es
siempre una seal poderosa. As, las modernizaciones son ms fciles.
La peregrinacin modernizadora, que comenz en los 90 y a plenitud en 1995 con la contratacin de un Gerente General profesional, aun no termina. Tom desde el 90 hasta el 99 para que el
Banco, descontando la CUF, pudiera tener utilidades consistentemente. Las modernizaciones institucionales requieren muchsima persistencia y paciencia, continuidad de directivos, y mucho tiempo, tiempo que supera con creces los tiempos polticos. La modernizacin del Servicio de Impuestos Internos ha llegado a niveles de excelencia internacional .... 25 aos ms tarde.
La cuarta moraleja tiene que ver con la decisin del dueo, por difuso que ste sea cuando el dueo es el Estado. Si bien las autoridades de BancoEstado no recibieron seales particularmente ntidas de parte del gobierno en cuanto a la necesidad de modernizarlo, lo que s recibieron fue continuos garrotes: reclamos de la Superintendencia de Bancos, y sobre todo, el retiro del monopolio
de la Cuenta nica Fiscal, que en el fondo era una seal tcita del tipo o arreglas tu casa o te privatizo.
Otra moraleja es una que permea todo este texto: las personas .... las personas. La designacin en
el Banco de directivos con conocimiento del rubro, capacidad gerencial, liderazgo poltico, y dis-

87

posicin para perder su cargo, fue un factor crtico del proceso, que permiti incluso reconcebir la
relacin de la empresa con sus gremios laborales, que supieron reaccionar a tiempo, y pasar de la
actitud confrontacional tpica del Sindicato de la lucha de clases del viejo Estado-Nacin a una
alianza estratgica de mutuo beneficio. Los intraemprendedores del Estado.
Finalmente, de esta historia surge una vertiente novedosa. El concepto tradicional es el de la empresa pblica como poseedora del monopolio de algn servicio, como los ferrocarriles, o la electricidad, administrado ineficientemente por su propio carcter monoplico, en el que los gremios
terminan a la larga apoderndose de facto de la empresa y privatizndola ... en su propio beneficio. En este caso, aparece un rol diferente, el de la empresa pblica como barrera de contencin
y fuente de innovacin en sectores oligopolizados o carentes de una adecuada regulacin. Este
caso se repite en Correos Chile (que antes se llamaba Correos de Chile), aunque en esta situacin,
a pesar de tener por ley el monopolio postal, no lo ha ejercido, y los competidores son ms de 300
pero sin ninguna regulacin respecto a su calidad
La idea es llegar a un estilo de desarrollo
de servicio al pblico. Tambin se da en el caso
donde se balancee adecuadamente cules serdel Fondo Nacional de Salud, FONASA, que es la
vicios deben ser prestados por el sector privaeterna espada de Damocles del oligopolio de las
do, cules por empresas cooperativas, cules
ISAPRE, especialmente en los sectores de ms
por entidades sin fines de lucro, y cules por
bajos ingresos.
el sector pblico. Los negocios tienen tanto
que aprender del buen gobierno, como el
Las moralejas anteriores no deben interpretarse
gobierno de los buenos negocios.... Los pases
como una apologa acrtica a las empresas pblirequieren de buen gobierno, no de gobierno
cas. En Chile han abundado casos de empresas
avergonzado de su propia existencia.
pblicas con malos directorios, malos ejecutivos,
Henry Mintzberg, Managing Government,
malos resultados, y/o escndalos. Lo que debe
Governing Management, Harvard Business
mas bien concluirse es que el Estado debe revisar
Review, Mayo-Junio, 1996.
cuidadosamente la situacin de cada empresa pblica, el mercado en que se mueve, los diversos roles que esta empresa debe jugar, y al final decidir la conveniencia de su operacin privada, pblica o mixta, y en cualquier caso, designar directores y ejecutivos de alto nivel gerencial, liderazgo, capacidad de maniobra poltica y conocimiento
del sector.

8.4. La esquizofrenia de los programas en educacin.

Este texto, escrito especialmente para este estudio por Patricio Aguilera, ex-SEREMI de Educacin,
muestra cristalinamente el impacto que pueden tener los problemas de gestin institucional del MINEDUC, en este caso a travs de un fenmeno que podramos denominar programitis insularizada,
en la calidad de la educacin. Puede observarse la conducta tpica de un sistema complejo, en que cada
subunidad del sistema trata desesperadamente de optimizar su propio entorno:
La manera centralizada de pensar la educacin, la creatividad de funcionarios bien intencionados, las
prioridades de autoridades por obtener logros rpidos, y la falta de recursos en establecimientos con
malos resultados, genera una dinmica esquizofrnica. Se realiza un enorme esfuerzo por aplicar diversos programas diseados a nivel central para apoyar a las escuelas, focalizados segn distintas variables (P900, Bsica-Rural, Orgenes, CRA, Salud Escolar, DROGAS, PME, LPT, etc.). Estos programas estn bien diseados y tienen recursos para su ejecucin.
Sin embargo, los Supervisores del Ministerio, profesionales con motivacin y espritu pblico, especficamente en las Direcciones Provinciales, tienen una gran sobrecarga de trabajo y una presin impre-

88

sionante para cumplir las actividades previstas en el Plan Operativo Anual, con las mltiples actividades y jornadas que cada uno de los programas focalizados exige. A esto hay que sumar las actividades
administrativas y emergencias propias del sector, las bajas remuneraciones, malos sistemas de apoyo, y
la falta de entrenamiento de los Supervisores en aspectos claves como gestin escolar, contenidos de
los programas, currculum y didctica.
El resultado concreto es ver a profesionales que tienen como misin fundamental supervisar la calidad
de la educacin, desfocalizados y en permanente movimiento, sin saber muy bien qu y cmo supervisar, sin tener estndares ni programas de trabajo que permitan hacer un seguimiento y apoyo real a los
establecimientos. Pude observar directamente cmo algunos supervisores ignoraban que haba nios
que no saban leer en tercero bsico, en establecimientos que me toc visitar.
Ms grave an es ver cmo los programas bajan desde el nivel central hacia el nivel Regional, Provincial, Comunal y por ltimo a los establecimientos y ver los efectos que finalmente producen. Como
cada programa tiene sus propias prioridades y criterios, es fcil ver establecimientos focalizados, que
reciben varios programas a la vez. Cuando los establecimientos tienen claro su propsito, estos programas cumplen sus actividades, logrando resultados concretos en la calidad de la educacin. Sin embargo, esta realidad no se da en la mayora de los casos. Por el contrario, es comn observar establecimientos que ejecutan varios programas simultneos sin mejoras en sus resultados. Lo que se ve son
profesores y directivos muy motivados, participando de talleres y jornadas, y agobiados de actividades
administrativas para cada programa. Por supuesto, eso significa dedicar menos horas a la sala de clase,
a programar las clases, a revisar las actividades realizadas por los nios, as como los avances y dificultades de aprendizaje. En resumen, los profesores, sostenedores y directores llenos de actividades y
desfocalizados de su misin esencial que es ensear.
Qu vamos a hacer? No se puede permitir que nios de tercero bsico no sepan leer y que sus profesores responsabilicen al nio, los directores responsabilicen a los padres del nio, los alcaldes le echen
la culpa al desempleo y a la situacin social de la comuna, que los supervisores no tengan idea de que
el nio no lee y que el Ministerio responsabilice a los profesores. Alguien tiene que poner orden y sanar a este enfermo.

89

9. EL BALANCE FINAL.
En suma y balance, si a la luz de toda la informacin uno tratara de sintetizar qu ocurri en materia
poltica, econmica y social en Chile de 1990 al 2005, se encuentra con un cuadro de dulce y agraz,
como todas las cosas en la vida. Discusin ms, discusin menos, Chile es un xito rotundo en materia
de crecimiento, y es un xito rotundo en materia de lograr resultados con un gasto pblico que desde el
ltimo perodo del Gobierno Militar se redujo en forma casi dramtica, al igual que el tamao del aparato de Estado, que se mantuvo tan pequeo como la Concertacin lo encontr, aunque dejndolo hoy
mucho mejor remunerado, y con los ms altos ndices de efectividad en el contexto latinoamericano. El
mundo le pone a Chile una nota impecable en materia de manejo macro, lo cual ha tenido un significativo impacto en el crecimiento.
Donde las cosas se ponen ms complicadas es en el mbito social, educativo y tecnolgico. Confieso
s, que el ejercicio de juntarlo todo me produjo un cuadro probablemente ms impactante que el del
ciudadano medio que va captando esta informacin de a pedacitos en el da a da. Es mi conviccin
que, dentro de los extremadamente acotados lmites del gasto pblico, el Estado en estos quince aos
fue exitoso en focalizar una porcin mayor de este magro presupuesto al sector social y los ms pobres, y logra revertir en algo la inequidad que ntidamente fue aumentada por el Gobierno Militar, pero
la logra revertir por la ruta de transferencias y subsidios a la vivienda o la alimentacin escolar, no por
la ruta del ingreso monetario.
Aqu hay una paradoja. El Cardenal chileno, en una reciente homila del 2005, llam a reducir la escandalosa desigualdad social en el pas, y se considera nacionalmente sta como la gran asignatura
pendiente, por todos los candidatos. Cmo se condice esto con las mejoras, pobres pero honradas,
de los grficos expuestos en un captulo anterior, en particular en lo referente a la significativa reduccin de la pobreza y los espectaculares ndices de desarrollo humano? Como en todo sistema complejo,
las explicaciones son mltiples y se refuerzan unas a otras:
En primer lugar, a pesar de los impactantes avances, continuamos teniendo un 18,8% de pobres o
indigentes, y eso es tica y moralmente inaceptable.
En segundo lugar, es evidente que la situacin deseable no es tener que transferirle recursos a los
pobres e indigentes, sino que es no tener que transferirles recursos, cuando los pobres no sean tan
pobres y los indigentes no existan, y eso slo se logra a travs de mejor educacin, competitividadpas, empleo decente y estable, igualdad de oportunidades sin exclusiones clasistas, e ingresos dignos.
La sensacin de malestar descrita numricamente en la seccin 3.7 se combina con la crisis de
identidad nacional descrita por Manuel Castells, lo cual no mejora las cosas. El concepto del bien
comn desaparece frente a la lgica implacable del bien individual, y la sensacin de soledad, prdida de capital social e indefensin econmica es grande, especialmente para los que estn como
gatos frente a la carnicera.
En definitiva, las crudas cifras muestran que a la Concertacin no le ha ido todo lo bien que esperaba
en materia de crecimiento con equidad. Es debatible hasta qu punto esto se debe a un dficit de las
polticas pblicas (como la archi discutida flexibilidad laboral, y la ms recientemente discutida poltica de innovacin tecnolgica), cunto se debe a la generalizada carencia de voluntad de la clase poltica para abordar en serio el problema de la educacin y la modernizacin de algunas instituciones del

90

Estado, cunto se debe al magro gasto pblico, mantenido a raya por una oposicin que amenaza con
las penas del infierno cada vez que se habla del rgimen tributario, cunto al proceso mismo de globalizacin y tecnificacin que ha sido intrnsecamente concentrador, y cunto, por ende, a la brutal
oligopolizacin de la estructura productiva del pas. El 1% de las empresas representa el 80% de las
ventas. El ex Director del Servicio de Impuestos Internos en el gobierno militar y ahora lder de opinin Felipe Lamarca, recientemente independizado, levant una tormenta de respuestas empresariales cuando declar hace poco que es urgente hacer reformas y corregir el modelo .... es polticamente
correcto hablar del tema social, pero a la hora de tomar medidas concretas las elites hacen poco... no
tengo duda de que existe una cierta complicidad entre las elites polticas y econmicas... cuando las
cosas siguen, explotan. Lamarca y Jocelyn Holt, unidos, jams sern vencidos.
Donde no se avanza un pice es en revertir la inequidad de ingresos autnomos de las personas. En
este sentido, aqu claramente no hay un Chile, hay dos. La inmovilidad social de Chile es peor que la
de Per y Sudfrica. Hay 9 deciles, .... y hay un decil, que gana 2.6 veces ms en promedio que el decil
que le sigue, una suerte de Soweto de los ricos, un sudafricanismo inverso, cuya poblacin reside
mayoritariamente (y me incluyo) en las repblicas autnomas de Las Condes, Vitacura, y pedazos de
las comunas aledaas. Como lo demuestra a las claras el reciente trabajo de Dante Contreras y colaboradores45, la posibilidad de migracin en ambos sentidos entre los dos Chiles es bajsima. Naciste en un
Chile y all te quedaste. Tal vez, si ests en Soweto y toda tu familia sufre una catstrofe grave de tipo
econmico o de salud, podras ser expulsado al Chile pobre. Ingresar al Chile rico requiere talentos
excepcionales o suerte excepcional, y ojal un color de piel compatible. Las redes sociales al interior
de esa repblica son poderossimas, y en buena medida, muchos padres que estn dispuestos a pagar
elevadas sumas por colegios particulares de esas comunas estn ms preocupados de comprarle a sus
hijos una red social, que una educacin de calidad, ya que los mejores alumnos de los mejores colegios
de Chile estn entre los peores alumnos de la educacin cubana o asitica.
Los problemas que esta situacin est generando, y
Hay 9 deciles, .... y hay un decil, que gana 2.6
que pudieran agravarse ostensiblemente a futuro, no
veces ms en promedio que el decil que le sigue,
slo son ticos, o de pobreza en un sentido concreto
una suerte de Soweto de los ricos, un suday duro, sino que tienen que ver con la sensacin
fricanismo inverso, cuya poblacin reside
mayoritariamente (y me incluyo) en las repde destruccin del tejido social y la solidaridad, la
blicas autnomas de Las Condes, Vitacura, y
persistencia del clasismo y la exclusin, y la fruspedazos de las comunas aledaas.
tracin del Chile de los 9 deciles cuando ve en la
televisin la propaganda de una hermosa familia
bajndose en el aeropuerto de Santiago de un poderoso 4*4 para ir a pasar sus vacaciones a Cancn.
Rolf Luders, ex Ministro de Hacienda del gobierno militar, declar recientemente46 que a) La Concertacin ha administrado mejor el modelo que la derecha...al abrazar el modelo pudo sustentarlo sin
mayores reacciones sociales contrarias (lo cul es cierto en varios sentidos pero no es particularmente cierto si se observan los resultados de la encuesta de gasto familiar, donde definitivamente la Concertacin logr revertir al menos en parte las inequidades del modelo anterior), y b) ms inslito an....
como confo en que el nmero de envidiosos no domina la poblacin, la eliminacin de la pobreza
sobre la base de un rpido crecimiento debiera ser suficiente para evitar que presiones sociales induzcan a las autoridades a tomar medidas populistas. Envidiosos ..... aqu est tal vez la ideologa

45

Dinmica de la Pobreza y la Movilidad Social en Chile 1996-2001; D. Contreras, R. Cooper, J. Herman, C.

Neilson, Depto. de Economa, U. de Chile, Agosto de 2004.
46
Revista Qu Pasa, 15 de Octubre 2005.

91

americanista en su destilado ms puro, y uno no puede sino preguntarse si acaso un anciano enfermo
que jubil a los 65 aos con una pensin promedio de 9 UF mensuales (dato veraz) no tiene algunas
razones para sentirse algo frustrado y envidioso, al igual que una familia que constata que, con la
educacin que reciben sus hijos, no tendrn la menor chance de surgir en este globalizado mundo.
Cul ser la distancia entre presiones sociales y explosiones sociales?
Cmo se sale? En el corto plazo, no hay de otra que continuar focalizando gasto en los ms pobres, y
en esto parece felizmente haber consenso entre todas las corrientes polticas de Chile. Si esto requerir
o no elevar los impuestos, ya lo dirn los futuros Ministros de Hacienda. En el largo plazo, aparentemente hay slo un tipo de pas que hasta ahora ha sido capaz de lograr equidad con un gasto pblico
sorprendentemente bajo y a la vez crecer de manera significativa, y son los asiticos, en particular los
emergentes. Esto tiene profundas races histricas y culturales, difciles de emular. Por all, el confucianismo, el protestantismo, y el hecho de que nuestro latino continente haya estado dominado por
siglos por la Inquisicin y la contrarreforma tiene algo que ver en el asunto.
Sin embargo, hay algunos elementos en los cuales la poltica pblica y la reforma del Estado tienen
algo que hacer: los pases asiticos cuentan con los mayores estndares de calidad de la educacin en
el mundo, y son pases en que el Estado y el sector privado conspiran activa y conjuntamente para
mejorar la competitividad de su pas. La discusin de si hay que aumentar o no la carga tributaria es
inconducente y sobreideologizada a rabiar. Es poner la carreta delante de los bueyes. Los pases, a
medida que se hacen ms ricos, se hacen ms igualitarios, por medio de una combinacin de educacin, crecimiento competitivo y tecnificado, y proteccin social. De lo que se trata aqu es de establecer metas concretas de largo plazo para el pas, y luego ver si para alcanzarlas basta con los actuales
niveles de gasto o no.... y ver si es o no necesario profundizar la reforma del Estado en algunos aspectos.
Si bien las sobresimplificaciones son peligrosas, el prximo cuadro podra ayudarnos a entender nuestras migraciones ideolgicas: 1 sera el Chile de los aos 60, 2 el Chile de 1972, 3 el Chile de
1974, 4 el Chile de 1989, 5 el Chile de 2002, y 6 el Chile de 2005 en que comienzan a aparecer
experimentos de sabor asitico en materia de fomento a la innovacin empresarial como el Fondo
Bicentenario, la formacin de clusters sectoriales, o el Fondo de Innovacin derivado del royalty
que describiremos ms adelante, en el captulo 5.6 . A sera Alemania de 1998 y B la Alemania de
hoy, que comienza a migrar hacia versiones ms suavizadas y por tanto ms competitivas de ese
modelo.

EL TRANSITO DE CHILE POR LOS DIVERSOS MODELOS

Nuevo
Capitalismo
Asitico

Viejo Estado
Nacin
Capitalista

1
A

Nuevo
Capitalismo
Europeo

Viejo Estado
Socialista

Nuevo
Capitalismo
Americano

92

Una buena parte de los pases latinoamericanos desgraciadamente queda en un plano distinto al de este
grfico, estando en lo que Castells ha descrito como el modelo de globalizacin truncada, con frecuentes brotes de populismo, nacionalismo espurio, baja gobernabilidad, corrupcin, trfico de drogas,
paramilitares y escuadrones de la muerte, indigenismo autonomizante, y reacciones legtimas de descontento de una poblacin que siente que el consenso de Washington slo le ha trado ms miseria.
Las confusiones y discusiones ideolgicas por las que ha transitado y seguir transitando Chile entre
estos modelos, con virulentas discusiones, pueden quedar bien ilustradas por dos recortes de prensa de
Agosto de 2005 que se muestran en los recuadros siguientes.
En Chile, la intervencin estatal, el exceso de regulaciones y la legislacin laboral provocan
alto desempleo y castigan a los ms pobres... el desempleo entre el cinco por ciento ms pobre
de los chilenos alcanza al 48.7%... es el fruto de los mayores costos de contratacin, del salario
mnimo y seguro de desempleo obligatorios, del alto costo previsional, de la dificultad de despedir, de ms impuestos a la inversin y, dentro de poco, lo ser tambin de una justicia laboral draconiana contra los empleadores
Hermgenes Perez de Arce. El Mercurio.

Haciendo el balance en materia especfica de reforma del Estado, tenemos una paradoja que resolver.
Las percepciones de los actores, tanto de gobierno como de oposicin, le otorgan una nota regular a
los avances logrados en estos quince aos. La columna que se muestra en el prximo recuadro, de una
importante dirigente del oficialismo, refleja la misma percepcin, y sus matices corren a la par con las
calificaciones de la encuesta.
La igualdad se instala en el debate pblico, ya no por la tozudez de la izquierda, sino por la patente de
legitimidad que le otorga, al fin, la derecha, consciente sta de que constituye una demanda ciudadana
que incidir electoralmente.... Fue Lavn quien primero dijo que si con el presupuesto no alcanzaba para
su programa, no se negaba a revisar impuestos. Piera, yendo ms lejos an, no slo se abre a revisar la
carga tributaria, sino que a reducir la regla fiscal.... El giro a la izquierda que Larroulet tanto teme no lo
ha dado la candidata de la Concertacin ni quienes somos las fuerzas polticas que desde hace ms de
quince aos gobernamos el pas. Nosotros estamos donde mismo, el giro lo est dando la sociedad chilena, y a juzgar por las nuevas promesas que ahora formulan los dos candidatos de la Alianza, parece ser
que la derecha ha estado dando sus vueltas tambin.
Clarisa Hardy, Directora de Fundacin Chile XXI, La Tercera.

Sin embargo, si se realiza un breve recuento de logros de 1990 al 2005, nos encontramos con un pas
que logra transitar a la democracia en forma pacfica, una reforma constitucional que elimina los enclaves autoritarios, elevados grados de consenso sobre el modelo de desarrollo en la elite polticotcnica, una tasa de crecimiento econmico sostenido superior a la mayora del mundo, reglas macroeconmicas y fiscales que son casos de estudio en el mundo, una mejora impactante en los ndices de
superacin de la pobreza, tratados de libre comercio inditos en el mundo subdesarrollado, ndices
internacionales de competitividad, probidad, gobernabilidad y desarrollo humano a la altura de los
pases desarrollados, una Ley de Concesiones que transform la infraestructura del pas, el inicio de la
Reforma Procesal Penal, un sistema de Alta Direccin Pblica que profesionalizar notablemente la
gerencia institucional, un sistema transparente de compras pblicas, una ley de financiamiento electoral, una innovadora Ley de Autoridad Sanitaria, algunas entidades pblicas que han llevado el gobierno electrnico a estndares de liderazgo internacional, Tribunal de la Competencia, CONAMA, SER-

93

NAC, una penetracin espectacular de la telefona

celular e Internet... todas las reformas de fines del
gobierno de Lagos Dnde, entonces, est la discrepancia con las percepciones?

Me inclino a pensar que los dos temas que este

gobierno no pudo enfrentar con xito son la
modernizacin del estado y el anhelo de igualdad que recogi la Concertacin en su eslogan
de la campaa presidencial del 2000. La reforma del aparato estatal ha dependido mucho
ms de los incendios que ha provocado con su
propio colapso, que de una voluntad poltica
para implementarlo .... Hay an mucho pao
que cortar para tener un Estado fuerte, eficiente, transparente, en especial en los entes
reguladores, ... No se avanz suficientemente
en la descentralizacin, la cultura de los funcionarios pblicos permanece centralista y
acaparadora...
Mariana Aylwin, La Tercera, Agosto 2005
Ex Diputada y Ex Ministra de Educacin.

La sensacin de que hay una deuda social pendiente

es comprensible, y la contradiccin, como lo explicamos anteriormente, se entiende razonablemente
bien. Pero .... qu pasa con la modernizacin del
Estado? por qu, si los logros son tantos, la percepcin es mediocre? Para responder esa pregunta,
debemos retornar a nuestra introduccin, recuperando la definicin de Egaa: Se entiende por
reforma institucional aquella que afecta el diseo
y funcionamiento de las instituciones, es decir, a la
organizacin y funcionamiento del poder y su articulacin con el entorno para el diseo y ejecucin
de las polticas pblicas, ... a su vez, reforma sustancial se refiere a aquel proceso en virtud del cual
se transforma el contenido de la accin pblica, alterando sus fines, objetivos y alcance.
Una conclusin central de este trabajo es que, si se analizan los grandes xitos, como el manejo fiscal,
los TLC, las telecomunicaciones, la Agenda Digital, el reciente Fondo de Innovacin, la ley de Compras Pblicas, la ley de Alta Direccin, las leyes de transparencia y probidad, todas ellas son reformas
ms sustanciales que institucionales, y por ende no requeran desafos significativos de carcter gerencial, ni abordar los complejos problemas gremiales del sector pblico. La nica reforma sustancial que
requera una institucionalidad slida para su ejecucin, la Ley de Concesiones, revent en una de las
mayores crisis polticas del perodo, el caso MOP GATE.
A la inversa, las escasas reformas institucionales
slidas que se lograron, como el caso del Servicio de
Impuestos Internos, JUNAEB, el Registro Civil o
FONASA, y algunas empresas pblicas, fueron logradas por intraemprendedores del sector pblico,
que lo hicieron con la virtual indiferencia de la clase
poltica, el poder ejecutivo y el parlamento, aunque
es preciso reconocer que al menos no los entorpecieron, y los apoyaron cuando constataron que se generaba capital poltico.

Una conclusin central de este trabajo es que,

si se analizan los grandes xitos, como el manejo fiscal, los TLC, las telecomunicaciones, la
Agenda Digital, el reciente Fondo de Innovacin, la ley de Compras Pblicas, la ley de Alta
Direccin, las leyes de transparencia y probidad, todas ellas son reformas ms sustanciales
que institucionales, y por ende no requeran
desafos significativos de carcter gerencial, ni
abordar los complejos problemas gremiales del
sector pblico.
En suma, en este perodo de reconstruccin
democrtica, el concepto gestin institucional fue el eslabn perdido entre poltica y
administracin.

Si se analizan los grandes dficit, ellos son atribuibles a tres mbitos claros: a) enclaves autnomos
como la Contralora, el Poder Judicial, los Municipios y el Poder Legislativo, refractarios al concepto
de modernizacin por la integracin misma de sus componentes, provenientes del mundo poltico tradicional y/o de los crculos de la nostalgia weberiana, b) casos en que haba que hincarle el diente
en serio a los problemas gremiales, cuyas cpulas tienen una fuerte nostalgia por el viejo EstadoNacin, como en educacin, salud, o calidad de atencin en la ventanilla, para lo cual la decisin
poltica no se acumul o se acumul tardamente y/o c) casos en que la clave estaba en reconstrucciones institucionales imprescindibles y mayores, con elevados desafos gerenciales y laborales, como

94

puede ser el MINVU, el MOP, el propio MINEDUC, la institucionalidad de fiscalizacin ambiental,

las Intendencias y Municipios, la Contralora, etc.
En suma, en este perodo de reconstruccin democrtica, el concepto gestin institucional fue el
eslabn perdido entre poltica y administracin. La mayora de la clase poltica crey que era suficiente con legislar o agregar ms dinero para resolver los problemas.... y por cierto, eso es lo que
aprendieron de jvenes y para eso fueron entrenados. Por decirlo de algn modo, la mayora de los
principales actores de la elite poltica no haba tenido la experiencia de administrar ni siquiera un pequeo almacn, y por ende, la reforma institucional simplemente no estaba en su radar. Por lo mismo,
es notorio que en muchos casos hubo impresionantes aumentos de cobertura pero con deficiente calidad: la misma educacin, la salud, o la vivienda. Para construir ms escuelas, viviendas u hospitales se
requiere ms dinero. Mejorar la calidad requiere mejorar la gestin y abordar los complejos problemas
gremiales, y eso es claramente ms difcil.
La otra explicacin de esta aparente contradiccin estriba en que las reformas horizontales o transversales, las ms duras, las que el mundo industrializado denomina New Public Management, slo
se comenzaron a materializar al fin del perodo, como resultado del acuerdo post-crisis de Enero de
2003: la Ley del Nuevo Trato, Alta Direccin, o Compras Pblicas, y no alcanzaron a demostrar plenamente su utilidad a la ciudadana. En esta misma categora de reformas que se implantan tardamente
cae la Reforma Procesal Penal, la Ley de Autoridad Sanitaria (un gran avance de flexibilidad y autogestin institucional) y el AUGE. Estas reformas, con dinero, son ms bien fciles que difciles. Si la
materializacin del AUGE se soluciona con recursos fiscales para que los ciudadanos sean atendidos
en hospitales privados, eso es ms fcil que reformar la gestin de hospitales pblicos. La Ley de Autoridad Sanitaria y el AUGE costaron muchos aos y la cabeza de varios ministros para poder materializarse.
En suma, Chile ha avanzado sustancialmente, de maneras que objetivamente han mejorado el bienestar de
sus ciudadanos y la competitividad del pas, pero avanz
poco en aquellas materias que requeran abordar enclaves weberianos, enclaves gremiales, o desafos gerenciales, para mejorar la calidad de los servicios al ciudadano. No se acumul ni la conviccin ni la fuerza poltica necesarias. La ex-Ministra Aylwin reclama que no ha
habido voluntad poltica para implementar la reforma del
Estado. Eso es parcialmente cierto. Ha habido gran voluntad poltica para mantener y solidificar la rigurosidad
en poltica fiscal, profundizar la insercin comercial de
Chile en el mundo, focalizar exitosamente recursos sociales en los ms pobres, reforzar la infraestructura del
pas, o la justicia penal, y esas s son reformas del Estado.

Las cosas deben decirse como son. Los

gremios del sector pblico no slo tienen
capturado el Estado, lo tienen de rehn. Lo
absurdo de la situacin es que sta aparece
como una confrontacin entre gremios
progresistas y tecncratas imperialistas como Foxley o Eyzaguirre. La verdad
es que los rehenes no son ni Foxley ni
Eyzaguirre, representantes de un gobierno
que ha concedido y concedido, sino los
nios que reciben una psima educacin,
los pacientes maltratados en los hospitales,
los ciudadanos mal atendidos en los municipios y otros servicios pblicos. El problema estriba en la asimetra, pues estos ciudadanos no estn sentados en ninguna
mesa de negociacin. La paradoja de la
Concertacin es que, siendo un gobierno
para los ciudadanos, no ha sido capaz de
usar la fuerza de la ciudadana para romper estos enclaves corporativos.

La mala noticia es que, si el Gobierno Militar, para bien

o para mal, realiz reformas de primera generacin
conducentes en lo esencial a abrir la economa y disminuir el rol del Estado, y el Gobierno de la Concertacin, manteniendo los principios macroeconmicos
en lo bsico, realiz las de segunda generacin con mayor nfasis en lo social, las reformas pendientes, que expresa una ciudadana que en democracia es cada vez ms exigente, y que podramos llamar

95

de tercera generacin, son mucho ms difciles, bastante caras, y por ende, requerirn de una coalicin poltica fuertemente cohesionada y convencida para lograrlo... y eso todava no se ve muy claro
en el horizonte de gobierno ni de oposicin. Felizmente, las arcas fiscales estn lo suficientemente
robustas como para abordar los desafos financieros de inversin en capital humano y las inevitables y
necesarias indemnizaciones, regularizaciones y pensiones, que por cierto debieran ser dignas. La pregunta es si las arcas polticas estn lo suficientemente robustas como para confrontar los intereses corporativos asociados a estas reformas.
Al llegar a este punto, y a riesgo de aparecer confrontacional, parece necesario reiterar, pero de manera
aun ms explcita, lo que dijeran los Ministros de Hacienda Foxley y Eyzaguirre en la conferencia de
prensa citada en el Captulo 7, as como las opiniones de la ex-Ministra Aylwin: la cultura de los
funcionarios pblicos permanece centralista y acaparadora.... Las cosas deben decirse como son.
Los gremios del sector pblico no slo tienen capturado el Estado, lo tienen de rehn. Su actitud ha
sido comprensible tal vez, dada la historia del pas. Incluso, es posible que el propio sistema binominal, al excluir del Parlamento a sus representantes polticos, haya generado como canal nico de expresin la conducta confrontacional. Pero lo cierto es que la ANEF ha impedido la negociacin de las
remuneraciones intersectoriales y ha restringido los mbitos de concursabilidad, el Colegio de Profesores se niega a la simple evaluacin de sus miembros por ms de quince aos, la FEMUCH ha detenido
por ocho aos la materializacin de las reformas constitucionales en el mbito municipal, los gremios
mdicos han detenido o retardado sistemticamente las reformas de la salud, y los sindicatos de muchas instituciones amenazan con un paro si es que uno de sus miembros es calificado con una nota
levemente inferior a la mxima. Es cierto que los gremios de algunas instituciones especficas, bien
gerenciadas, han respondido positivamente despus de algunos aos, pero los gremios nacionales han
retardado sistemticamente las reformas ms significativas.
Lo absurdo de la situacin es que sta aparece como una confrontacin entre gremios progresistas y
tecncratas imperialistas como Foxley o Eyzaguirre. La verdad es que los rehenes no son ni Foxley
ni Eyzaguirre, representantes de un gobierno que ha concedido y concedido, sino los nios que reciben
una psima educacin, los pacientes maltratados en los hospitales, los ciudadanos mal atendidos en los
municipios y otros servicios pblicos. El problema estriba en la asimetra, pues estos ciudadanos no
estn sentados en ninguna mesa de negociacin. La paradoja de la Concertacin es que, siendo un
gobierno para los ciudadanos, no ha sido capaz de usar la fuerza de la ciudadana para romper estos
enclaves corporativos47.
Aqu no se trata de satanizar a nadie, y probablemente todas estas conductas tengan una explicacin, y
por cierto que los lderes gremiales son personas honorables, pero la verdad es que, si no se logra un
gran pacto nacional que permita evaluaciones y flexibilizaciones, a cambio de pensiones dignas, reduccin de las contratas, e incentivos individuales significativos, la reforma del Estado corre el serio
riesgo de entrar en la etapa de los retornos decrecientes. Si el gobierno alemn pudo llegar a acuerdo
con los poderossimos gremios de ese pas no debiramos ser capaces de hacer lo mismo para asegurar el futuro de Chile?
Por ltimo, la sensacin que queda respecto a la reforma del Estado en el Chile del 1990 al 2005, es
similar a la de un proceso infeccioso, pero de un virus benfico. El antiguo cuerpo era el del viejo estado-nacin, con una concepcin arcaica en cuanto a su administracin jerarquizada y normativizada, en

47

Comentario de Patricio Aguilera.

96

instituciones vetustas, con contraposicin pblico privada, en que las intervenciones pblicas, sean
estas de derecha o de izquierda, se logran por la va legislativa o la va presupuestal.
En este contexto comenzaron a actuar unos pequeos y generalmente aislados agentes infecciosos,
que a veces se aliaron y formaron un club de la infeccin innovadora con una transversalidad que en
ocasiones excedi el espacio de la coalicin de gobierno, a veces actuaron en forma aislada, a veces
avanzaron y a veces retrocedieron, viajaron a ver y estudiar afuera y que, con la indiferencia y a veces
la oposicin del corpus poltico mayoritario y los enclaves weberianos, y sin una idea muy ntida,
intuan con cada vez mayor claridad el Estado moderno, innovador, flexible, conectado en red la sociedad civil, en que el fondo del servicio pblico era ms importante que la forma normativa, en que el
servicio al ciudadano era ms importante que las afiliaciones polticas, en que la gestin institucional
era un trmino de por si relevante.
Este virus infeccioso ya se apoder de un brazo y una pierna, pero los anticuerpos no han terminado de
desatar sus reacciones inmunolgicas. El proceso es todava frgil y reversible, y Chile podra dar un
paso atrs casi sin darse cuenta, despilfarrando una vez ms su oportunidad de ingresar al club de los
pases desarrollados tal como ocurri a fines del siglo XIX. El populismo y la tentacin de volver a las
ideologas del Siglo XX estn siempre a la vuelta de la esquina.

97

10. LAS ASIGNATURAS PENDIENTES

10.1. Reformas Transversales.
10.1.1. Hacia un nuevo concepto del Estado chileno para el siglo XXI.
La gran pregunta que debemos hacernos, el dilema esencial, se refiere a qu sabor de estado queremos
tener, cuestin que est en el meollo de las discusiones polticas entre izquierdas y derechas, trminos que es probable que vayan desapareciendo de la escena, siendo ms propios de las pugnas del siglo
XX que del XXI. Si bien importantes politlogos48 reivindican la persistencia de esta dicotoma en el
contexto mundial y chileno, a uno le cuesta entender cmo categorizar a lo largo de ese eje a un pas
como Japn, de bajsimo gasto pblico, altsima equidad, fuerte intervencin pblica en el desarrollo
econmico, y sede de transnacionales gigantes como Sony y Nissan. Tal vez sea una distincin necesaria para que las plutocracias latinoamericanas terminen entendiendo que sus resabios de dueos de
fundo deben desaparecer de una vez por todas, pero no corresponden muy ntidamente al mundo globalizado del futuro, y menos aun si una proporcin significativa de las empresas nacionales est ya en
manos de grandes consorcios europeos.
Retomando el grfico que dibujamos en la seccin anterior, mi visin personal sera la de avanzar
hacia el punto sombreado (que no es lo mismo que sombro) del grfico, es decir, lograr una combinacin adecuada de capitalismo emprendedor, estado de bienestar y un grado razonable de conspiracin
pblico-privada en pos de la competitividad tecnolgica y exportadora del pas, la nica capaz de dar
en el largo plazo empleo estable e ingresos dignos para la poblacin. Pero no soy quien para ubicar ese
punto con precisin. Lo claro es que, si logramos como pas un consenso poltico adecuado sobre su
ubicacin, entonces nuestras discusiones quedarn relegadas mayoritariamente al plano tico, valrico,
cultural, el aborto y el divorcio, ... mientras todos nos dedicamos activamente a lograr crecimiento con
equidad, que es tal vez lo ms tico de todo este asunto. Por ponerlo crudamente, este pas necesita un
nuevo y mejor Ladrillo, pues el anterior tampoco capt la necesaria dimensin institucional de las
reformas, que esta vez sea aplicable en democracia y no en dictadura, para lo cual hay que evitar las
sobresimplificaciones ideologizadas.
Nuevo
Capitalismo
Asitico

Viejo Estado
Nacin
Capitalista

1
A

Nuevo
Capitalismo
Europeo

Viejo Estado
Socialista

Nuevo
Capitalismo
Americano

48

Vase Norberto Bobbio, Derecha e Izquierda, (1996); Claudio Fuentes, "Promesas de Cambio: Izquierda y
Derecha en el Chile Contemporneo", FLACSO, (2002).

98

El otro elemento esencial sobre el cual deberemos lograr consenso es sobre el tipo de administracin
pblica que queremos. Tal vez la principal reforma a que debe apuntar el Estado chileno es de carcter
conceptual. Se trata de terminar de una vez por todas con la concepcin weberiana y transitar de manera definitiva hacia el estado en red, en un cambio que a este nivel es tan profundo como lo fue en
su momento el giro de la poltica de sustitucin de importaciones a la apertura exportadora. Si hemos
sido capaces como pas de tomar la delantera mundial en algunos aspectos, como por ejemplo la regla
de balance estructural, por qu no aspirar a tomarla en este mbito?
Este giro no sera puramente retrico, es mas bien un giro radical que requerira materializarse en torno
a una serie de medidas concretas:
Eliminacin de diversas rigideces legislativas, en particular la anacrnica Constitucin que obliga
a pasar por el Parlamento las modificaciones de planta.
La creacin de diversos cuerpos consultivos (permanentes y transitorios) entre distintos entes del
Estado y la sociedad civil, tanto ciudadana como empresarial, para consensuar polticas de largo
plazo en diferentes mbitos y sectores, as como para supervisar la operacin de diversos entes de
fiscalizacin.
La creacin (o recuperacin respecto a lo que se hizo en el perodo de Aylwin) de Gabinetes especializados e interministeriales en temas tales como desarrollo social, desarrollo productivo, desarrollo de la infraestructura y la planificacin urbana, justicia, seguridad, regionalizacin, o modernizacin del Estado, coordinados por la Secretara General de la Presidencia, que sirvan como contraparte e instancia de ltima decisin respecto a los cuerpos consultivos arriba mencionados, pues
es al Poder Ejecutivo a quien le corresponde velar por el inters pblico y evitar los problemas de
captura del Estado por intereses grupales.
La configuracin de plantas pequeas de muy alto nivel, adecuadamente remuneradas, con flexibilidad para reorganizarse, y con recursos de operacin que permitan la subcontratacin gil de distintos estudios o servicios. Esto se expresar de manera ntida el da en que el sueo de los estudiantes universitarios retorne de alguna manera al de los aos 50: trabajar en el sector pblico poda en aquella poca ser tan digno y atractivo como en el sector privado... slo que ahora lo sera
en el sector pblico del nuevo Estado del siglo XXI.
El trnsito hacia sistemas de incentivos significativos contra buen desempeo funcionario, que
combinen adecuadamente los incentivos individuales con los grupales.
El desarrollo de una gran interoperabilidad y multicanalidad en las maneras de atender al usuario y
de transparentar la informacin pblica, basadas en el uso eficiente de web, bases de datos integradas, infraestructura integrada de conectividad de la red pblica, telefona, call center, y ventanillas
nicas no slo informticas sino tambin fsicas de la casi totalidad de los servicios pblicos.
La creacin de capacidad para hacer un eficiente marketing pblico de sus polticas y programas.
En suma, el trnsito hacia un estado ms flexible y gil, con entes ms interconectados entre si y con la
sociedad civil, con un uso intensivo de las tecnologas de informacin y comunicaciones, con capacidad para crecer, achicarse o reorganizarse con rapidez frente a los cambiantes desafos del entorno
internacional y los requerimientos de una ciudadana cada vez ms exigente.

99

Si al inicio de este trabajo indicamos que

la insularidad era uno de los problemas ms perversos y generalizados del
aparato pblico, el fin de la insularidad debe ser uno de los objetivos centrales de esta nueva generacin de reformas. Uno de los elementos esenciales
de evaluacin de la Presidencia respecto
a cada Ministerio y Servicio debiera ser,
precisamente, la actitud que ellos tengan
respecto a este tema. Este es el principio
rector y la filosofa de administracin
del Estado que debiera servir como paraguas para las reformas que se mencionan a continuacin. Aunque slo
existen incipientes estudios al respecto49,
y no tengo manera de comprobarlo cientficamente, me atrevo a apostar que un
Estado operando as genera mucho ms
crecimiento y equidad, de manera independiente del color que asuman las
polticas pblicas.

10.1.2. La macroestructura de administracin, planificacin, evaluacin, regulacin y control del Estado.

Entrevista a un alto directivo pblico:

Varios entrevistados opinan que hay un importante desorden en la macroestructura del Estado, con instrumentos y servicios duplicados y traslapados Qu opinin
tiene al respecto?
Estoy completamente de acuerdo. Tenemos un problema
aqu que, valga la redundancia, es bastante estructural, en
el sentido de que la Constitucin define la creacin de
instituciones pblicas y la creacin de cargos como materias de ley. Por lo tanto cualquier ajuste en esa macroestructura requiere un esfuerzo poltico y legislativo gigantesco. Por esa razn, la manera en que se han ido resolviendo los cambios ha sido por la va de agregacin de
instituciones... y salvo algn caso por ah, no hemos tenido
muchos ejemplos de transformacin o desaparicin de
organismos pblicos. A nivel de los Ministerios hay problemas bastante serios de estructura, y si se observa nuestra historia poltica, en realidad los nicos momentos en
que se han producido reestructuraciones importantes han
ocurrido cuando el Congreso ha delegado facultades en el
Ejecutivo para hacerlas.
Hasta que punto los perodos presidenciales de cuatro
aos atentan contra la adopcin de medidas mayores de
reformas del Estado?
Es un obstculo importante, porque invertir capital poltico, tiempo y recursos en una administracin de cuatro aos
para producir una estructura ms racional para el Estado
es una apuesta bastante pesada. Una alternativa es tener
una focalizacin ms sectorial, no pretender hacerlo todo
pero por lo menos focalizarse en ciertos sectores. En el
ltimo par de aos hemos logrado avanzar con el Congreso
en la delegacin de facultades: por ejemplo, la reestructuracin del Ministerio de Salud fue con delegacin de facultades, y en el caso del Ministerio de Educacin se aprob
un proyecto similar. Esto ha ido creando un cierto antecedente. En los pases anglosajones, la organizacin interna
del Ejecutivo la define el gobierno, y son gobiernos que en
realidad no suelen durar ms de cuatro aos.

Al culminar nuestro balance en el captulo anterior, sealamos que la reforma

institucional, mayoritariamente, no haba
estado en el radar de la clase poltica.
Recordando a Godzilla.... institutions
matter, y ya es hora que sta se asuma
como una tarea poltica de la mayor
importancia. No es posible continuar con
el desorden y multiplicidad de instituciones y programas, que siempre se crean y nunca desaparecen;
no es posible que el Estado, aliado con la sociedad civil, no tenga una capacidad de visin prospectiva
y de formulacin de polticas pblicas con 10 o 20 aos de anticipacin. Tampoco es posible que
Hacienda tenga un poder incontrapesado en las macro decisiones de poltica pblica y en las microdecisiones de partidas presupuestales; y no es posible que este pas tenga en pleno Siglo XXI una Contralora ms propia de 1950.

49

Cunto Explican las Reformas y la Calidad de las Instituciones el Crecimiento Chileno? Una Comparacin
Internacional C. Caldern, J.R. Fuentes, Banco Central de Chile, Documentos de Trabajo, No. 314, Abril 2005.

100

Lo anterior, nuevamente, no son principios genricos, sino que debieran materializarse en medidas
concretas.
Agrupacin bajo un mando fuerte y coordinado de todos los programas e instituciones de desarrollo y apoyo social y combate a la pobreza, de manera que la seora Juanita Huilcamn y sus hijos
no se vean asediados simultneamente por la CONADI, el SERNAM, la JUNJI, el FOSIS, el
SERVIU, el INJUV, Chile Califica, el SENCE, la JUNAEB y quien sabe cuntos servicios ms.
Chile Solidario es un paso muy interesante pero todava pequeo en esta direccin.
La agrupacin bajo un mando fuerte y coordinado de todos los elementos de planificacin de infraestructura, transporte y desarrollo urbano, de manera que no ocurra, (caso verdico) que la carretera que construy el MOP y la calle que construy el SERVIU estuvieron a punto de no empalmar
por ms de dos metros de altura, con la consecuente desesperacin del Alcalde de turno... que tiene
que construir las calles transversales.
La agrupacin bajo un mando fuerte y coordinado de los programas de fomento tecnolgico, exportador y productivo repartidos hoy entre CORFO, INDAP, Prochile, FIA, MILENIO, CONICYT
y otros servicios.
Concentracin de Hacienda en su rol esencial de manejo fiscal, monetario y presupuestario a nivel
macro, dejando como contrapeso esencial a la SEGPRES en materias de planificacin prospectiva
y modernizacin del Estado.
Creacin de un ente con autonoma respecto al Poder Ejecutivo, que permita realizar evaluaciones
integrales y propuestas prospectivas de largo plazo en materia de polticas, programas, instituciones y leyes, administrando adicionalmente un Fondo Concursable de Estudios de Poltica y Gestin Pblica.
Simplificacin de la multiplicidad de instrumentos de control de gestin que ejercen Hacienda,
SEGPRES y otros rganos controladores, de manera que en un convenio nico de desempeo, que
plasme lo verdaderamente importante, y que sea de conocimiento pblico, se definan las formas
significativas de rendicin de cuentas de Ministerios, Servicios, y porqu no soarlo, Municipios.
Revisin y modernizacin integral del mltiple aparato regulatorio y sus correspondientes legislaciones e instituciones.
Reestructuracin integral de la Ley y la institucionalidad de la Contralora.
La materializacin de un convenio de desempeo nico y bien diseado para los directivos pblicos, que sirva como la base esencial de su evaluacin personal e institucional, y que agrupe la multiplicidad de instrumentos de control de gestin hoy vigentes.
La eliminacin gradual y progresiva de las rigideces en el ejercicio presupuestal de los servicios
pblicos, municipios, ministerios y gobiernos regionales que logren una adecuada certificacin de
su capacidad de gestin.

10.1.3. La Gerencia Pblica.

Es difcil abordar este tema sin el pudor que origina ser juez y parte (en el Consejo de Alta Direccin),
pero no hay escapatoria. Dada la evidencia acumulada sobre la importancia crucial que han tenido los
intraemprendedores del sector pblico para lograr modernizaciones institucionales, y dada la creciente
evidencia respecto a que la modernizacin institucional es la gran tarea pendiente en el aparato de Estado, es evidente que el contar con gerentes pblicos con conocimiento de sus sectores, liderazgo, capacidad gerencial, habilidad poltica y emprendimiento innovador, es una de las llaves maestras de la
solucin. De all mi convencimiento de que la Ley de Alta Direccin Pblica sea tal vez la reforma del

101

Estado ms crtica que se ha adoptado hasta la fecha, por prematuro que resulte evaluar sus resultados.
Por ello, es necesario recapitular las falencias de la actual Ley de Alta Direccin, y abordar su perfeccionamiento y profundizacin50:
A nivel de su institucionalidad y gobernabilidad, este Consejo enfrenta los mismos problemas de
CODELCO: un Presidente designado por el Presidente de la Repblica, que es a la vez funcionario
del Ministerio de Hacienda y Director de la oficina que soporta el funcionamiento del Consejo, la
Direccin Nacional del Servicio Civil. Esto reduce la labor del Consejo a ser meramente un productor de ternas, impedido de actuar en un marco ms amplio, cual debiera ser el velar por el adecuado funcionamiento y desarrollo de la Alta Direccin en Chile. La solucin es simple: el Presidente debiera ser designado como ahora por el Presidente de la Repblica, y el Director del Servicio Civil debiera ser designado por este propio Consejo. En casa de herrero ....
Perfeccionar varios detalles de la Ley, para controlar el abuso de designaciones transitorias, y permitir al Consejo controlar mejor las selecciones de ternas de segundo nivel.
Abordar con seriedad y altura de miras, sin temor a eventuales reacciones de presin salarial a
otros niveles, el grave problema de disparidades entre las remuneraciones de altos directivos pblicos y
Abordar con seriedad y altura de miras, sin
temor a eventuales reacciones de presin
privados, especialmente ahora que los salarios de
salarial a otros niveles, el grave problema
los funcionarios pblicos ya se equipararon con el
de disparidades entre las remuneraciones
sector privado. Lamentablemente, estamos en un
de altos directivos pblicos y privados,
pas con psima distribucin del ingreso, y esa reaespecialmente ahora que los salarios de los
lidad tomar ms de una dcada en ser modificada,
funcionarios pblicos ya se equipararon
dcada durante la cual es imprescindible contar con
con el sector privado.
gerentes pblicos de nivel adecuado. Lo barato nos
puede terminar saliendo muy caro. Un solo directivo pblico con una remuneracin de 1.8 millones
de pesos mensuales puede fcilmente cometer un error que le cueste al fisco 10, 50 o 200 millones
de dlares. Uno slo. Eso sin contar con la inestabilidad y elevada rotacin que esta estructura remuneracional inevitablemente generar.
Incorporar progresivamente nuevos servicios al sistema de Alta Direccin, as como diversas Superintendencias, Jueces Tributarios, y otras unidades ministeriales que en la prctica funcionan
como prestadores de servicios pblicos masivos, como es hoy por ejemplo la Subsecretara de
Transporte en sus funciones fiscalizadoras.
Abordar otro de los enclaves, cual es la profesionalizacin de los directivos municipales. Probablemente no sea el Consejo de Alta Direccin el ente llamado a hacerlo, pero alguien tiene que
hacerlo. La gran mayora de los entrevistados coincidieron en que el principal dficit de gestin, de
clientelismo, y faltas de probidad, se encuentra en los municipios. La ruta consiste en que el Consejo Municipal seleccione, de una terna profesionalizada, a un verdadero Gerente Municipal (no un
Administrador) que ejecute las polticas definidas por el Alcalde y el Consejo. Si no se logra esto,
la reforma del Estado en Chile ser un pato cojo, trmino que adquirir una nueva acepcin.

10.1.4 Hacia un nuevo nuevo trato laboral.

Hemos reiterado que uno de los mayores problemas de la modernizacin del Estado tiene que ver con
el sistema de gestin de sus trabajadores. Dotar al Estado de mayor flexibilidad laboral, un sistema

50

Debe destacarse que stas son opiniones individuales y no representan necesariamente a todo el Consejo de
Alta Direccin Pblica.

102

adecuado de seleccin y promocin y de capacitacin adecuada, son palabras mayores. Cualquier solucin pasa por construir un consenso razonable que mire con visin de largo plazo los grandes desafos
que tenemos como pas.
Tener al mismo tiempo un sistema rgido de planta, como el actual, con un sistema de contratas que no
cumple con las condiciones mnimas de un contrato laboral privado, es fuente de disfuncionalidad
permanente. Si la contrata fue una solucin para la rigidez, no lo es para atraer a los mejores profesionales y tcnicos a la administracin pblica en el largo plazo. Adems, genera costos en legitimidad.
Con todo, ingresar rgidamente a todo el personal a contrata, sin concursabilidad, a una planta rgida
como la actual, sera la peor opcin.
La buena noticia es que aquellos servicios que contaron con gerentes modernizadores fueron capaces
de trabajar de mejor manera con sus funcionarios, no obstante las dificultades mencionadas. En el SII
se generaron concursos pblicos, incluso cuando no exista obligacin de hacerlo, logrando un buen
sistema de seleccin. El BancoEstado dio saltos enormes. Por este motivo, se debe privilegiar, antes
que cualquier otra poltica legalista-sustancial, una aproximacin que pase por generar ms y mejor
gerencia pblica, como lo mencionamos en el acpite anterior. Los nuevos gerentes pblicos deben
considerar la gestin de recursos humanos como una labor estratgica de largo plazo y utilizar procesos de excelencia en esta materia. Como ya dijimos, si los directivos pblicos hubieran realizado ms
procesos concursables como en el SII, tal vez algunos componentes de la Ley del Nuevo Trato no
hubieran sido necesarios.
Una propuesta de tipo sustancial de ms largo plazo podra tal vez complementar el actual sistema
de planta con un sistema razonablemente regulado de contratas, ms cercano al Cdigo del Trabajo.
Este sistema debera considerar, por una parte, grados razonables de flexibilidad y aseguramiento de la
calidad y procesos transparentes; y, por otra, debe generar un sistema digno de desvinculacin con
indemnizaciones. Para dar mayor estabilidad y cierto sentido de carrera se podran crear contratas de
distintos plazos de duracin. Por ejemplo, se podra generar un contrato de tres aos y otro de uno, a
los cuales se accedera en base a un sistema riguroso de calificaciones del desempeo. Por cierto, esta
propuesta se parece bastante a lo que el ex-Ministro del MOP Ricardo Lagos intent hacer en su momento, encontrando trabas constitucionales que lo impidieron. Si cambiamos la Constitucin en cosas
ms pesadas, por qu no en esta materia?
Ser posible negociar una planta ms flexible a cambio de un sistema de evaluacin efectivo y mayores incentivos variables, indemnizaciones y/o jubilaciones? Esto sera ideal pero, por las limitaciones
que sealaremos ms adelante, parece poco factible en el corto plazo. Esto depende de los incentivos
requeridos por los funcionarios de planta para dejar su actual seguridad, de la capacidad real de generar
un sistema de evaluacin efectivo y legtimo, y de la disponibilidad de recursos fiscales para financiar
los costos especiales adicionales a una fase de transicin. Esta lnea de desarrollo es de largo plazo,
salvo la generacin de un consenso poltico mayoritario entre gobierno y oposicin. Tal vez, el paquete oferta debiera contemplar el espectro completo de plantas y contratas. A veces es mejor dar una
buena pelea que varias escaramuzas.

10.1.5 El empoderamiento de la ciudadana y la calidad en la gestin pblica.

Como lo muestra la encuesta de la seccin 6, los ciudadanos han sido actores mas bien pasivos del
proceso de reforma, la calidad de atencin al ciudadano dista mucho de ser satisfactoria en la mayora
de los servicios, y la defensa de sus derechos tiene rutas dbiles y poco claras. Siendo el rol esencial

103

del Estado servir a sus ciudadanos, el tema es crucial. Para abordarlo, en adicin a las iniciativas de
interoperabilidad de servicios, infraestructura informtica y fsica, y de gobierno electrnico arriba
mencionadas, sera necesario considerar:
La creacin de un sistema integrado de reclamos ciudadanos, una suerte de Defensor Ciudadano
en serio y en red de aplicacin obligatoria en todos los Ministerios, Servicios y Municipios, del
cual el SERNAC formara parte fundamental mas no nica, y con una base de datos integrada que
permita llevar un control central del flujo de reclamos y sus respuestas. Esta organizacin debiera
coordinar una encuesta anual de calidad de servicio, cuyos resultados se integren a las evaluaciones institucionales y formen parte de los convenios de desempeo. Por cierto, esta encuesta de calidad debiera ser tambin un eje central de la negociacin de incentivos con los diferentes gremios
del sector pblico.
La creacin de un Tribunal Contencioso Administrativo para judicializar los reclamos que no
puedan ser resueltos por la va anterior.
La creacin de la figura de Iniciativa de Ley Ciudadana, exceptuando o sujetando a revisin por
Hacienda aquellas que impliquen gasto pblico.

10.1.6. La regionalizacin y descentralizacin del pas.

Brasil es una repblica federal. Pero la poblacin de todo Chile cabe dentro del Estado de Sao Paulo.
Continuar separando las regiones del pas, pretendiendo que por crear un gobierno regional propio
(pobre, sin recursos ni capacidad de gestin) se solucionarn los problemas, empeorar las cosas. Crear
la figura de Intendentes electos, por ahora, es an peor. Recordemos que, cuando le preguntamos al
Gerente General de BancoEstado si ya era hora de privatizarlo, su respuesta fue: Hoy, rotundamente,
no. Tal vez cuando seamos Suiza s. Lo mismo se aplica aqu. Intendentes electos, s, ... cuando nuestro ingreso per capita sea el doble del actual en valor real.
Significa lo anterior que hay que suspender o retroceder en el proceso descentralizador? Por cierto
que no. Lo primero que habra que hacer es consensuar polticamente el modelo que queremos, los
plazos para su implementacin, que tal vez sean ms de diez aos, y la ruta crtica para alcanzarlo, de
manera que la maquinaria se ponga en marcha de inmediato. Por modelo estamos entendiendo qu
decisiones, instituciones y recursos son de nivel central, cules de nivel regional, cul es el rol (si es
que existe) de las Gobernaciones, y cules son de nivel municipal. Ese consenso, hoy, claramente no
existe, y es urgente generarlo, so pena de que la legtima irritacin de los ciudadanos de regiones contine y se empeore. Algunas medidas especficas:
Fcil de decir, difcil de lograr por la oposicin gremial: materializar las reformas estancadas hace
8 aos, desde la aprobacin de los cambios al artculo 110 de la Constitucin, para flexibilizar la
gestin municipal y, como mencionamos anteriormente, acompaar estas reformas con la profesionalizacin del personal ejecutivo de los municipios, generando incentivos para que buenos profesionales del sector central se integren a gobiernos regionales y locales .
Profundizar la planificacin territorial, con visin de largo plazo, de manera que integre desarrollo
econmico, infraestructura, medio ambiente, desarrollo urbano, desarrollo social, educativo y cultural. Este debiera ser el rol central de los gobiernos regionales, respondiendo en forma congruente a planes nacionales indicativos de nivel ms macro. Si alguien opina que este enfoque es sovitico, tal vez convendra consultar la opinin de los holandeses, japoneses o el reino de Dubai.

104

Para lograr lo anterior, es imprescindible reforzar la capacidad tcnica en los gobiernos regionales,
y por cierto, cambiar la visin respecto a la figura del Intendente. Si antes era el representante poltico del Presidente, una suerte de embajador en la regin, hoy se requieren Intendentes con mayor
capacidad organizacional y directiva.
Dada la dbil capacidad de gestin regional y municipal, es imprescindible colocar incentivos presupuestales adecuados para la combinacin de esfuerzos entre Regiones, y entre Municipios. Es
decir, en lugar de separar ms, hay que juntar ms. Si no hay recursos para que tres Municipios
pobres puedan tener un excelente Director de Obras, y los tres Municipios deciden compartir un
excelente Director, esa solicitud presupuestal debiera gozar de la primera prioridad.
El dilema del huevo y la gallina debe resolverse. No te doy plata porque no tienes capacidad de
gestin, y no tienes capacidad de gestin porque no te doy plata y tienes bajos salarios. Tal como
anteriormente propusimos que la DIPRES debiera ir soltando la mano en la microgestin presupuestal a aquellos servicios que logren una certificacin de su calidad de gestin, se debiera ir
soltando la mano en materia de asignacin real de decisiones presupuestales a las regiones, en la
medida que vayan obteniendo una certificacin de calidad de gestin. En otras palabras, el proceso
de descentralizacin presupuestal no puede ni debe ser parejo, sino que debe ajustarse gradualmente a una ascendente capacidad de gestin regional y municipal.
El otro elemento crtico que debiera resolverse con gradualidad, en un programa ordenando y no a
rajatabla, es la decisin de qu unidades ministeriales que hoy funcionan bajo la condicin de SEREMI o Direccin Regional, reportando a Santiago, pasan a reportar al Gobierno Regional. Esto
puede pensarse en Obras Pblicas, SERVIU, CORFO, Agricultura, etc. Nuevamente, esto requiere
de una certificacin de calidad de gestin previa al traspaso de las autoridades y los recursos de
operacin. Hacerlo por parejo puede significar el colapso de la gestin de muchos servicios pblicos.
Estos son problemas complejos cuyas soluciones deben ser simultneas e integrales, no se puede ir
avanzando con algunas medidas y no con otras. Para poder avanzar se requiere, simultneamente,
o al menos en un programa ordenado y planificado, negociar y legislar de manera agrupada, pues
en caso contrario el desgaste de realizarlo de a pedacitos ciertamente tomar varias dcadas.

10.2. Reformas Sectoriales e Institucionales Especficas.

Hasta ahora, nuestras asignaturas pendientes se han referido bsicamente a reformas transversales, es
decir, que abarcan a una porcin significativa del Poder Ejecutivo o entes anexos. Si nos atenemos a
nuestra definicin original y amplia, la reforma es cualquier cambio que ayude al ciudadano. Por
cierto, no es el propsito de este texto abarcar con profundidad otras reformas igualmente importantes
y/o urgentes, pero ms especficas, sera sencillamente imposible. Nos limitaremos a listar algunas de
las principales, que en la edicin final procuraremos detallar.
El Poder Legislativo. Mejoras en el soporte tcnico a su capacidad legislativa, e idealmente, como lo
mencionamos anteriormente, cambios constitucionales referidos a la duracin de los perodos presidenciales y legislativos, y limitaciones a la reeleccin. En materia del Poder Judicial, que dara tambin para un texto completo, nos limitaremos a enfatizar la necesidad de una materializacin definitiva
y post-evaluacin de la reforma procesal penal y la extensin de esta mega-innovacin al espacio de lo
civil.
Reconstrucciones y reformas institucionales especficas. El caso ms urgente parecera ser el Ministerio de Obras Pblicas. No slo ha quedado en estado de postracin como producto de las crisis, sino
que adems, si se compara su estructura, funciones y procesos de trabajo con los de otros pases indus-

105

trializados, saltan a la vista los requerimientos de redefiniciones mayores, de manera independiente de

la crisis por la que atraves, y de la que no termina de salir, por inhumanos esfuerzos que haga el actual Ministro, de demostrada capacidad organizacional. Adicionalmente, salta a la vista la necesidad de
redefiniciones en todo el sector de infraestructura y transporte, el que mueve cemento, acero y vehculos en todas sus variedades. De igual manera, puede mencionarse la institucionalidad alimentaria, educacional, de algunas entidades regulatorias y de fomento. Por supuesto ... no todas en 4 aos.
Las reformas sociales. Amplio consenso parece haber en materia de reforma previsional, que probablemente contendr una componente de aumento de la competencia entre AFPs y un incremento imprescindible y costoso en la componente solidaria que deber proveer el Estado, so pena de que, con la
evolucin demogrfica de Chile, tengamos en un par de dcadas un pas rebosante de ancianos longevos, pobres y en mal estado de salud. Igualmente, la reforma de la salud recin ha comenzado, y los
esfuerzos que se requerirn para implementar el AUGE y la Ley de Autoridad Sanitaria, as como enfrentar los problemas laborales del sector pblico, son una batalla claramente no ganada todava, aun
cuando los pasos dados son muy significativos.
La educacin... de una vez por todas.... En este espacio de la realidad nacional se encuentra claramente un bloque autocomplaciente y un bloque autoflagelante. Los primeros sealan que el slo
hecho de tener una nueva y enorme generacin de estudiantes universitarios cuyos padres no fueron a
la universidad va a generar cambios en el nivel de educacin de ellos mismos y tambin de sus hijos, e
indican las mejoras de cobertura, computadores, infraestructura, como las piedras fundacionales de la
mejora de la calidad. Los segundos (me incluyo) suelen sealar que no sacaremos mucho si los profesores se niegan a ser evaluados, si no existen estndares mnimos de calidad en temas elementales a
todo nivel, si muchos egresados de las universidades no entienden muy bien lo que leen (no es broma),
si los alumnos que hoy estn en enseanza media no entienden muy bien lo que leen, y si los egresados
de los pedaggicos no entienden muy bien lo que leen ni pueden explicar porqu las fracciones se dividen como se dividen. Si le cuesta creerlo le recomendamos consultar el SIALS51. Nos limitaremos a
adelantar que, en nuestra opinin, este es, junto con la profundizacin del sistema de alta direccin
pblica, uno de los aspectos ms crticos y urgentes para el desarrollo de largo plazo de la competitividad y la equidad en el pas, y que esta reforma tendra que costar una gigantesca suma inversional,
no menos de diez aos, y un consenso poltico monumental. En paralelo, habr que hacer un nfasis
enorme en la educacin remedial, el mejoramiento de destrezas laborales y la educacin tcnicoprofesional.
La competitividad exportadora y la generacin de empleo estable. Este tpico ha sido tambin
abordado tangencialmente en este texto, y evidentemente podra dar para otro libro completo. Slo
mencionaremos algunos de los aspectos crticos: a) abordar con sensatez las archidiscutidas flexibilidades laborales, pero sin pretender que esto va a resolver el problema de manera significativa; b) abordar las fuentes de financiamiento a los nuevos emprendimientos, las micro y pequeas empresas ....
pero sin pretender que esto va a resolver el problema de manera significativa (si la primera medida es
explotada con cierto exceso ideolgico por las derechas, esta segunda es explotada con cierto exceso
ideolgico por las izquierdas52; c) la verdadera solucin de largo plazo pasa por aumentar la productividad del pas, vendiendo productos que no cuesten 1 dlar el kilo, sino 3, 5 50. Esto no significa
necesariamente manufacturas industriales .... las cerezas frescas se venden en el supermercado japons a 1 dlar la unidad, y lograr venderlas all exige enormes dosis de tecnologa, inteligencia comer-

51
52

Second International Adult Literacy Survey, OECD, 1999.

Vase al respecto un interesante artculo del 2004 de Hugo Mena, www.uai.cl

106

cial e imagen-pas. La diferencia entre vender leche en polvo y queso camembert con un valor 50 veces superior es puro conocimiento, organizacin, estrategia de negocios y penetracin comercial, con
gente que en primer lugar entiende lo que lee, y con las PyMES articuladas eficientemente con las
grandes empresas.

10.3. Los dilemas polticamente crticos.

La cosa no est fcil. Como dijimos, se requerir abordar la macroestructura del Estado; la reingeniera
radical de diversos Ministerios y la Contralora; un verdadero nuevo trato laboral, especialmente con
los poderosos gremios de la educacin, la salud y los municipios; un sistema duro de evaluacin de
impacto de las polticas y programas pblicos; y la incorporacin de una generacin de directivos pblicos que dominen simultneamente las polticas y estrategias pblicas, que tengan capacidad de maniobra poltica, que cuenten con las capacidades de liderazgo y gerenciamiento como para transformar
una serie de instituciones anquilosadas, que estn menos atados de manos por las restricciones de la
burocracia weberiana y que aprendan a operar en el estado en red.
Estos desafos, as como la eliminacin definitiva de la indigencia, la precisin de cul sabor o mezcla de sabores del capitalismo moderno ser la base del modelo de desarrollo del pas, y la
reconstruccin de un nuevo proyecto integrador que refuerce la
identidad nacional, constituyen la base de las asignaturas pendientes. Los platillos del men son bastantes y de alto colesterol,
y la gran pregunta es qu puede hacer un gobierno, del color
que sea, en 4 aos, sin intoxicarse?

Haber implantado un perodo presidencial de cuatro aos sin reeleccin equivale a abortar cualquier intento serio de reformas
estructurales de modernizacin
institucional, y por ende, reducir
significativamente el potencial de
desarrollo del pas.

Por ello, al de por s ambicioso paquete de propuestas anterior le falt una, para bordear ya en lo completamente utpico. Pero en fin, la gracia de los trabajos acadmicos precisamente estriba en poder
decir cosas que desde otras tribunas no se pueden decir: haber implantado un perodo presidencial de
cuatro aos sin reeleccin equivale a abortar cualquier intento serio de reformas estructurales de modernizacin del Estado y por ende, reducir significativamente el potencial de desarrollo del pas.
Da la impresin de que esta reforma fue hecha por la clase poltica para la clase poltica, sin mucha
consideracin por las implicaciones que esto pudiera tener para el desarrollo del pas y con escasa consulta a la ciudadana. Con tal de armonizar las elecciones presidenciales con los perodos de rotacin
parlamentaria, cosa razonable, se toma esta medida que es potencialmente muy daina. El pas quedara mucho mejor servido con perodos presidenciales de 5 o 6 aos, o con perodos de cuatro aos sujetos a una reeleccin, que acomodando los calendarios de elecciones legislativas. En cualquier caso,
estos calendarios son perfectamente acomodables, redefiniendo la duracin de los perodos parlamentarios, y por cierto, acotando el nmero de veces que un parlamentario puede ir a la reeleccin.
Si bien lo que hemos recorrido en estos quince aos ha sido muy positivo en muchos aspectos, el crculo vicioso en que podra entramparse la nueva generacin de reformas es temible, y perfectamente
podramos enredarnos en l, a menos que la sociedad chilena en su conjunto, gremios, poder ejecutivo
y parlamentarios de gobierno y oposicin no asuman (una vez ms) su responsabilidad poltica para
mejorar la gobernabilidad del pas. En las siguientes tres lminas mostraremos en secuencia los componentes del crculo vicioso en que podramos entramparnos. Antes de dar vuelta las pginas, le suplicamos al lector no espantarse por la telaraa de interrelaciones negativas que encontrar. Basta con que
lea los recuadros, y haga un pequeo acto de fe en que cada una de las flechitas (que a veces son de

107

dos sentidos) tiene su razn de existir. Si luego le da la paciencia, podr revisarlas una a una porque los
sistemas complejos son, precisamente, complejos. Y as con las siguientes dos pginas.
La solucin de estos problemas es eminentemente poltica y no tcnica.
Ese es el eplogo de este trabajo.

108

Gremios resisten
flexibilidad,
evaluacin, y
movilidad
horizontal

Dificultad econmica
para abordar
indemnizaciones,
pensiones, contratas
e incentivos

Resistencia
parlamentaria a eliminar
normas de Plantas,
avanzar regionalizacin
y mejorar Contralora

Dificultad poltica
para mejorar
remuneraciones y
profundizar sistema
de Alta Direccin

Periodos de cuatro aos

desincentivan reformas mayores

Retardo en la
reestructuracin
de instituciones
clave

Probable desencanto y
migracin de buenos
directivos pblicos.

En esta primera imagen del crculo vicioso, se muestra la interaccin entre los problemas de origen gremial, poltico y econmico, que
culminan en el retardo en la reestructuracin de instituciones clave, como podran ser MOP o MINEDUC o Contralora, as como un probable desencanto y migracin de buenos directivos pblicos.

Gremios resisten
flexibilidad,
evaluacin, y
movilidad
horizontal

Dificultad econmica
para abordar
indemnizaciones,
pensiones, contratas
e incentivos

Resistencia
parlamentaria a eliminar
normas de Plantas,
avanzar regionalizacin
y mejorar Contralora

Dificultad poltica
para mejorar
remuneraciones y
profundizar sistema
de Alta Direccin

Periodos de cuatro aos

desincentivan reformas mayores

Poder Ejecutivo
resiste la
regulacin de las
contratas

Retardo en la
reestructuracin
de instituciones
clave

Persiste la dificultad de gestin

institucional y manejo de la
relacin laboral

Probable desencanto y
migracin de buenos
directivos pblicos.

Resistencia de Hacienda
a dar flexibilidad de
gestin a los Servicios y
Municipios

Aparecen ahora 3 nuevos elementos, que comienzan a complicar ms el panorama, y a retroalimentar hacia atrs los problemas descritos en la lmina anterior: como consecuencia de las resistencias gremiales, el Poder Ejecutivo resiste la regulacin de las contratas para no
perder flexibilidad, persiste la dificultad de gestin institucional y manejo de las relaciones laborales, y Hacienda se reencapsula y se
niega, con toda razn, a dar flexibilidad de gestin a Servicios y Municipios, lo cual a su vez detiene el proceso de modernizacin y autonomizacin de gestin. Las retroalimentaciones perversas de un sistema complejo.

110

Gremios resisten
flexibilidad,
evaluacin, y
movilidad
horizontal

Dificultad econmica
para abordar
indemnizaciones,
pensiones, contratas
e incentivos

Resistencia
parlamentaria a eliminar
normas de Plantas,
avanzar regionalizacin
y mejorar Contralora

Dificultad poltica
para mejorar
remuneraciones y
profundizar sistema
de Alta Direccin

Periodos de cuatro aos

desincentivan reformas mayores

Prdida de
legitimidad del
modelo por
frustraciones
acumuladas

Poder Ejecutivo
resiste la
regulacin de las
contratas

Retardo en la
reestructuracin
de instituciones
clave

Persiste la dificultad de gestin

institucional y manejo de la
relacin laboral

Probable desencanto y
migracin de buenos
directivos pblicos.

Resistencia de Hacienda
a dar flexibilidad de
gestin a los Servicios y
Municipios

Retardo en la reforma educacional, de salud, gestin municipal,

modernizacin del estado y atencin ms amable de la ciudadana

Prdida de equidad y
competitividad pas en el
largo plazo, y desencanto
ciudadano

Finalmente, el crculo se cierra con broche de oro: los fenmenos anteriores producen retardos significativos en la resolucin de nuestras asignaturas pendientes en materia de salud, educacin, atencin al ciudadano.... con las consecuentes prdidas de equidad y competitividad, y a su vez el desencanto conduce a la prdida de legitimidad, la frustracin, y un endurecimiento aun mayor de las dirigencias
gremiales. Reiteramos el eplogo. El desafo es y ser poltico.

111

REFERENCIAS

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Chile XXI.

113

ANEXO I
Lista de personas entrevistadas53.
ENTREVISTA Y ENCUESTA
Albarrn, Daniel
lvarez, Carlos
lvarez, Pablo
Arellano, Jos Pablo
Arros, Ricardo
Aylwin, Mariana
Baranda, Benito
Barraza, Fernando
Bau, Catalina
Berner Heidi
Boeninger, Edgardo
Brahm, Mara Luisa
Brunner, Jos Joaqun
Campero, Toms
Caro, Jorge
Castro, Francisca
Cerda, Carlos
Cheyre, Hernn
Concha, Andrs
Costa, Rossana
Cox, Sebastian
De la Cuadra, Sergio
De la Fuente, Jorge
Del Piano, Adriana
Egaa, Rodrigo
Estvez, Jaime
Etcheberry, Javier
Feres, Juan Carlos
Fernndez, Francisco
Ferreiro, Alejandro

53

Gazmuri, Jaime
Gonzlez, Susana
Harasic, Davor
Heiss, Jonny
Horst, Bettina
Hurtado, Carlos
Larran, Hernn
Larroulet, Cristin
Lemaitre, Mara Jos
Lima, Marcos
Martnez, Claudio
Matte, Eliodoro
Maturana, Esteban
Medina Jara, Rodrigo
Meller, Patricio
Mjica, Pedro
Muoz Oscar
Pardo, Carlos
Philippi, Bruno
Ramrez, lvaro
Ravinet, Jaime
Rayo, Gustavo
Rodrguez, Gabriel
Romaguera, Pilar
Sapelli, Claudio
Schiefelbein, Ernesto
Seplveda, Mara Alejandra
Tomassini, Luciano
Vial, Joaqun

SOLO ENTREVISTA
Artaza, Osvaldo
Aylwin, Patricio
Bilbao, Mara Josefina
Bitar, Sergio
Campero, Guillermo
Guzmn, Eugenio
Guzmn, Marcela
Hansen, Christian
Lira, Luis
Marcel, Mario
Mena, Jos Manuel
Ruiz, Luis
Toro, Juan
Vargas, Juan Enrique

A la fecha de redaccin de este working paper, numerosas personas adicionales fueron entrevistadas por algn
miembro de nuestro equipo. Por restricciones de tiempo, no se alcanzaron a procesar, pero ciertamente sern incluidas en la redaccin final del libro.