Revista Agraria Informativo - Legal - Agrario - 25 PDF

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Segunda poca
Setiembre 2010
Legislacin
sobre la tierra agrcola
Informativo Legal Agrario

Segunda poca, n. 25
Setiembre 2010
Una publicacin del Centro
Peruano de Estudios Sociales (CEPES)
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Laureano del Castillo Pinto
Comit editorial:
Fernando Eguren, Juan Rheineck,
Laureano del Castillo y Pedro Castillo
Escriben en este nmero:
Giannina Pastor, Pedro Castillo y
Laureano del Castillo
Cuidado de la edicin: Antonio Luya Cierto
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Sonimgenes del Per SCRL
Telfono: 332-3964
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Contenido
Presentacin
1. La tierra como recurso natural
1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio
1.2 Tierra y territorio
1.3 Distintos tipos de tierras
1.4 La frontera agrcola. Cunta tierra tenemos en el Per?
1.5 Instituciones pblicas relacionadas con la tierra como recurso natural
2. Cmo se distribuye la tierra agrcola en el Per
10
2.1 Revisin somera de los censos de 1961, 1972 y 1994
10
2.2 El proceso de reforma agraria
12
2.3 La contrarreforma agraria
14
2.4 Algunos datos sobre el mercado de tierras
15
3. La regulacin jurdica de la tierra
17
3.1 El marco jurdico actual sobre la tierra
17
3.2 Quin puede ser dueo de tierras
18
3.3 Derechos y obligaciones sobre la tierra: propiedad y posesin agrarias
19
3.4 Limitaciones al derecho de propiedad
20
3.5 Arrendamiento, aparcera y otros contratos agrarios
25
3.6 Tierras eriazas
26
3.7 Hipoteca de tierras y otras formas de garanta
28
4. Propiedad de las comunidades campesinas y nativas
29
4.1 Cunta tierra tienen
29
4.2 Rgimen de proteccin
31
4.3 Parcelacin familiar
32
4.4 El abandono de tierras comunales
36
4.5 Ocupacin de tierras comunales por asentamientos humanos
38
CONTENIDO
25
5. Titulacin de tierras
40
5.1 La seguridad de la tenencia
40
5.2 Los rganos encargados de la titulacin de tierras
42
5.3 Realidad de la titulacin de tierras
44
6. Presiones sobre las tierras agrcolas
45
6.1 La nueva concentracin de la tierra
45
6.2 Los proyectos de ley que fijan lmites a la propiedad de la tierra
48
7. Conclusiones y perspectivas
52
Entrevista
Al doctor Guillermo Figallo Adrianzn
54
Anexo
Carta del jefe indio Seattle
Leg i slaci n s o bre la tierra agr cola
55
Presentacin
La tierra es uno de los recursos ms importantes para el desarrollo de las actividades agrarias y, por
ello, constituye un elemento sustancial para el desarrollo de todas las civilizaciones; por lo mismo,
es un componente fundamental dentro de la cultura de los grupos indgenas: la pachamama de los
pueblos andinos. Este nmero del Informativo Legal Agrario est dedicado a la regulacin jurdica
de este valioso recurso en el Per, objeto de mltiples y profundos cambios en los ltimos aos.
Siguiendo el discurso del presidente Alan Garca sobre el sndrome del perro del hortelano,
entre marzo y junio de 2008 se dictaron cerca de treinta decretos legislativos que modificaron de
manera significativa la legislacin agraria y ambiental, algunos de los cuales se referan en forma
directa a la regulacin de las tierras agrcolas. En particular, el decreto legislativo 1064 pretenda
sistematizar la regulacin jurdica de las tierras agrcolas, derogando la normativa vigente desde
1995, contenida en la Ley de tierras, mientras que el decreto legislativo 1015 facilitaba a las comunidades campesinas y nativas la disposicin de sus tierras, y el 1090 pasaba a reemplazar a la Ley
forestal y de fauna silvestre. No obstante como es conocido por la mayor parte de quienes estn
vinculados a las actividades agrarias, el decreto legislativo 1015 y el 1073 (que pretenda superar
las observaciones al primero) fueron derogados en setiembre de 2008. Igual suerte corrieron los
decretos legislativos 1064 y 1090, derogados por el Congreso de la Repblica en junio de 2009,
das despus de producirse la muerte de 24 policas y 10 nativos en Bagua.
As, esas sucesivas modificaciones legales nos han devuelto a la regulacin jurdica que ya exista.
Desde el ao pasado, sin embargo, en el Congreso se han planteado iniciativas para poner un lmite
altsimo a la propiedad rural. En ese contexto, parece pertinente abordar el tema de la regulacin de
la tierra, de modo que pueda servir como base para las prximas discusiones, con la esperanza de
contribuir a un debate ms alturado, menos expuesto a consideraciones puramente ideolgicas y que
implique reconocer la diversidad del Per, en particular, las distintas aproximaciones a la propiedad
y la posesin de la tierra.
Este nmero se ha estructurado en torno a siete partes. El tema del captulo primero es la tierra como
recurso natural, y all se presentan algunas cifras estadsticas sobre la realidad de este recurso en el
pas. El segundo captulo se ocupa de la forma como est distribuida la tierra en el Per, partiendo
de la informacin de los censos agropecuarios y haciendo un rpido repaso de la historia reciente.
El tercer captulo inicia, propiamente, la revisin de la legislacin sobre la tierra, refirindose, sobre
todo, a la regulacin de la propiedad agraria y otros derechos complementarios. El cuarto captulo
est dedicado al tratamiento de la propiedad de las comunidades campesinas y nativas, y condensa
y actualiza el contenido del Informativo Legal Agrario 21. El captulo quinto trata de la temtica de
la titulacin de tierras agrcolas en el Per, aspecto considerado central para resolver algunos de
los problemas actuales del agro. El sexto captulo se concentra en un tema de mucha actualidad en
distintas partes del planeta: las presiones sobre la tierra, incluyendo el proceso de su acaparamiento.
Por ltimo, el captulo siete cierra el presente documento con algunas conclusiones y perspectivas.
En este nmero del Informativo Legal Agrario queremos recordar la memoria de un amigo de la revista
y de CEPES, el doctor Guillermo Figallo, quien fuera no solo el primer presidente del Tribunal Agrario,
sino tambin un referente fundamental nacional e internacional del derecho agrario. En los anexos
reproducimos la ltima entrevista que concedi y que fuera publicada en La Revista Agraria 108.
PRE SENTACI N
25
La tierra como recurso natural
La tierra es un recurso natural, base del asentamiento

fsico para todas las actividades que realizamos (agricultura, industria, recreacin, as como viviendas, ciudades,
etc.), pero tambin durante mucho tiempo elemento
fundamental de la riqueza de las personas, sustento de la
condicin ciudadana.
La importancia de la tierra puede comprobarse fcilmente
revisando la forma como nuestras ltimas tres constituciones las de 1933, 1979 y 1993 se han referido
a los recursos naturales, de manera similar, ejemplo de lo
cual es el primer prrafo del artculo 66 de la Constitucin
vigente: Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano
en su aprovechamiento, sin obviar que la Constitucin de
1979 como lo haca la de 1933 traa un listado de
los recursos naturales, entre los que ubicaba a las tierras.
De manera ms precisa, la Ley orgnica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, aprobada por
Ley 26821, ratifica que dichos recursos son patrimonio de
la Nacin; en su artculo 3 encontramos una definicin de
ellos: Se consideran recursos naturales a todo componente
de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el
ser humano para la satisfaccin de sus necesidades y que
tenga un valor actual o potencial en el mercado. Entre
los recursos que, en forma enunciativa, seala el mismo
artculo, se encuentran el suelo, subsuelo y las tierras por
su capacidad de uso mayor: agrcolas, pecuarias, forestales
y de proteccin.
1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio

Establecido que la tierra es un recurso natural, permanece
la duda respecto de qu clase es. Ella constituira un recurso
natural renovable, dado que es posible su regeneracin; de
hecho, la formacin de tierras es un proceso permanente,
pero que toma muchos aos, y hasta siglos1. Adems,
cabe considerar la forma como se aprovecha el recurso,
pues como seala el doctor Guillermo Figallo la renovabilidad depende de la forma como es usado el recurso
1. La formacin del suelo es un proceso en el que las rocas se dividen
en par tculas menores, mezclndose con materia orgnica en
descomposicin. Tomado de Wikipedia: <http://es.wikipedia.org/wiki/
Suelo> (28.1.2010).
(un mal manejo o uso depredatorio ocasiona su escasez o

agotamiento) o de cmo se ve afectado por el manejo de
otros recursos que interactan con l dentro de un mismo
sistema, de lo que en el Per tenemos triste experiencia2.
En efecto, la tierra no es solo un conjunto de elementos
fsicos (arena, arcilla, piedras, etc.), sino que tiene una
naturaleza especial al constituir el sustrato que permite la
produccin agraria, esto es, agrcola, pecuaria y forestal; por
eso, la tierra o suelo agrcola tiene un tratamiento jurdico
especial. As, el nuevo Reglamento de clasificacin de tierras
2. Figallo Adrianzn, Guillermo, Derechos reales agrarios, Lima, Jus Editores,

1997, p. 34.
por su capacidad de uso mayor, aprobado en setiembre de

2009 mediante el decreto supremo 017-2009-AG, establece
que, para dicho reglamento, el trmino tierra involucra a los
componentes clima (zonas de vida), suelo y relieve.
Pero hablamos tambin de suelo. Dentro de las varias
acepciones que el Diccionario de la Real Academia recoge
de esta expresin, encontramos las siguientes: sitio o solar
de un edificio; conjunto de materias orgnicas e inorgnicas
de la superficie terrestre, capaz de sostener vida vegetal;
y terreno destinado a siembra o producciones herbceas,
en oposicin al arbolado o vuelo del mismo. Esta ltima
acepcin es no solo la ms cercana a la agricultura, sino
tambin una que nos remite a la forma como las leyes
tratan al suelo. En efecto, para el derecho civil, el suelo
constituye la propiedad inmueble por excelencia como
afirma Guillermo Cabanellas, pues equivaldra a predio
rstico (entendido como porcin de tierra que se cultiva
o aprovecha en forma agrcola). Aunque originalmente se
aceptaba que la propiedad del suelo aparejaba la propiedad
de lo que estaba por debajo y por encima del mismo, ello
ha ido cambiando. As, en el artculo 954 del Cdigo Civil
peruano de 1984, siguiendo la tendencia dominante en esta
parte del mundo, se seala:
La propiedad del predio se extiende al subsuelo y al sobresuelo, comprendidos dentro de los planos verticales del
permetro superficial y hasta donde sea til al propietario
el ejercicio de su derecho.
La propiedad del subsuelo no comprende los recursos
naturales, los yacimientos y restos arqueolgicos, ni otros
bienes regidos por leyes especiales.
Por sus peculiaridades, para hacerlos operativos y garantizar los derechos de los propietarios de tierras, en el derecho
se suele usar de manera ms precisa el trmino predio.
Se entiende por tal la porcin del territorio, debidamente
delimitado, sobre el cual el Estado reconoce derechos a
sus titulares, como el de propiedad, pero tambin otros
derechos, como la posesin y el usufructo.
1.2 Tierra y territorio

Aunque parecera ser solo una diferencia terminolgica, la
distincin entre tierra y territorio es fuente de una amplia
discusin, sobre todo entre personas vinculadas a la temtica de los pueblos indgenas.
Planteado en forma sencilla, la aproximacin que tienen los
pueblos indgenas a la tierra es distinta de la que se tiene
en el mundo occidental y, por tanto, de la que se expresa
en las leyes y en el derecho en general. Para los indgenas,
la tierra tiene un significado y un valor que va mucho ms
all del de un mero activo o un recurso, para constituirse en
la fuente de la vida, en la pachamama del mundo andino. El

tema no es nuevo y lo encontramos presente en el valioso
y vibrante testimonio que dej el jefe indio Seattle, de la
tribu Suwamish, en su respuesta a la oferta del presidente
de Estados Unidos, Franklin Pierce, hecha en 1854 para
comprarle los territorios del noroeste de Estados Unidos
(actualmente, parte del estado de Washington), a cambio
de crear una reservacin para ese pueblo. El jefe Seattle
respondi en 1855, con un texto que an conserva toda su
fuerza y que, por lo mismo, reproducimos en su integridad
en los anexos de este nmero del Informativo Legal Agrario:
Cada parcela de esta tierra es sagrada para mi pueblo, cada
brillante mata de pino, cada grano de arena en las playas,
cada gota de roco en los bosques, cada altozano y hasta
el sonido de cada insecto es sagrado a la memoria y al
pasado de mi pueblo. La savia que circula por las venas de
los rboles lleva consigo las memorias de los pieles rojas3.
Esa concepcin respecto de la tierra es la que el Convenio

169, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
recogi en su artculo 13:
Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los
gobiernos debern respetar la importancia especial que para
las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados
reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos,
segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera,
y en particular los aspectos colectivos de esa relacin.
Han sido, sobre todo, las organizaciones indgenas de la

Amazona quienes han planteado el reconocimiento de sus
derechos al territorio y no solo a la tierra. La respuesta
desde el derecho (hay que decirlo con claridad: es el derecho oficial) ha sido, por lo general, limitada. As, se afirma
que el territorio es uno de los elementos que integran a un
Estado, por lo que si se les llegara a reconocer territorio a
los pueblos y comunidades indgenas, se estara dando pie
a que, luego, ellos reclamen soberana y terminen demandando su reconocimiento como naciones independientes.
El tema fue discutido con algn cuidado en 1987, cuando
se debata en el Congreso la Ley general de comunidades
campesinas; pero tanto dicha ley como otras varias normas
legales se refieren casi indistintamente a los conceptos de
tierra y territorio.
Al margen de la poca precisin terminolgica, lo cierto es
que el derecho oficial no termina de entender esa diferencia
y, por lo tanto, se resiste a reconocer el derecho de los
pueblos indgenas sobre los territorios que ocupan.
3. La era de la supervivencia ha empezado, en Cuadernos Agrarios 3, Lima,

Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 109.
1/ L a tierra co mo rec urso natural
25
1.3 Distintos tipos de tierras
No toda tierra o suelo rene las condiciones suficientes y
necesarias para soportar labores agrcolas; por lo menos,
no con resultados econmicos aceptables. Dado que la
feracidad del suelo es el factor fundamental que influye en
la produccin y la productividad de los suelos, es necesario
hacer algunas distinciones, en orden a entender mejor sus
posibilidades de aprovechamiento. El asunto no est, sin
embargo, libre de discusin, como expresa un experto en
materia de recursos naturales como Marc Dourojeanni:
Pocos temas, en el presente estudio, son tan marcadamente controversiales como el de definir la proporcin
de los suelos que tienen vocacin o aptitud para la produccin agropecuaria. Ello es consecuencia del carcter
esencialmente relativo del concepto de la potencialidad
agropecuaria del suelo, que depende superlativamente de
criterios econmicos. En trminos de viabilidad estrictamente tcnica, cualquier suelo es cultivable si se le maneja
o se le hacen las mejoras requeridas. Es ms, ni siquiera
es necesario tener suelo, desde que existen los sistemas
modernos de agricultura hidropnica...4.
A partir de las distinciones que hace el nuevo Reglamento

de clasificacin de tierras por su capacidad de uso mayor
aprobado en setiembre de 2009 mediante decreto suprremo 017-2009-AG, puede considerarse a las tierras
segn su capacidad de uso mayor, esto es, distinguiendo las
caractersticas y cualidades similares en cuanto a su aptitud
natural para la produccin sostenible. As, atendiendo a sus
caractersticas climticas, edficas y relieve, tendremos
cinco grupos:
a) Tierras aptas para cultivo en limpio.- Son aptas para la
produccin de cultivos en limpio que demandan remociones
o araduras peridicas y continuadas del suelo. Debido a
sus caractersticas ecolgicas, tambin pueden destinarse
a otras alternativas de uso, ya sea cultivos permanentes,
pastos, produccin forestal y proteccin, en concordancia
con las polticas e inters social del Estado, y privado, sin
contravenir los principios del uso sostenible.
b) Tierras aptas para cultivos permanentes.- No son favorables para la produccin de cultivos en limpio, pero permiten
la produccin de cultivos permanentes, ya sean arbustivos
o arbreos (frutales, principalmente). Tambin pueden
destinarse a otras alternativas de uso, como produccin de
pastos, produccin forestal o proteccin, en concordancia
con las polticas e inters social del Estado, y privado, sin
contravenir los principios del uso sostenible.
4. Dourojanni, Marc J., Recursos naturales y desarrollo en Amrica Latina y

el Caribe, Lima, Universidad de Lima, 1982, p. 65.
c) Tierras aptas para pastos.- No son favorables para cultivos en limpio ni permanentes, pero s para la produccin
de pastos naturales o cultivados que permitan el pastoreo
continuado o temporal, sin deterioro de la capacidad productiva del recurso suelo. Estas tierras, segn su condicin
ecolgica (zona de vida), podrn destinarse tambin para
produccin forestal o proteccin, cuando as convenga, en
concordancia con las polticas e inters social del Estado,
y privado, sin contravenir los principios del uso sostenible.
d) Tierras aptas para produccin forestal.- Sus caractersticas no son favorables para cultivos en limpio, permanentes
ni pastos, pero s para la produccin de especies forestales
maderables. Estas tierras tambin pueden destinarse a la
produccin forestal no maderable o proteccin, cuando
as convenga, en concordancia con las polticas e inters
social del Estado, y privado, sin contravenir los principios
del uso sostenible.
e) Tierras de proteccin.- Estn constituidas por tierras
que no renen las condiciones mnimas requeridas para la
produccin sostenible de cultivos en limpio, permanentes,
pastos o produccin forestal. Limitaciones muy severas, de
orden climtico, edfico y de relieve, determinan que estas
tierras sean declaradas de proteccin.
Entre las tierras de proteccin se incluyen el rea de los
glaciares (nevados), formaciones lticas, tierras con crcavas, zonas urbanas, zonas mineras, playas de litoral, centros
arqueolgicos, ruinas y quebradas, cuerpos de agua (lagunas) y otros no diferenciados; las que, segn su importancia
econmica, pueden ser destinadas a la produccin minera,
energtica, hidroenerga, vida silvestre, valores escnicos
y culturales, recreativos, de turismo, cientficos y otros, que
contribuyen al beneficio del Estado, social y privado.
Queremos destacar un aspecto de la clasificacin que
acabamos de ver. A primera vista, resulta evidente que el
orden que contiene va de mayor a menor calidad de tierras,
lo cual quiere decir que la tierra ser mejor usada o brindar mejores provechos si se toma en cuenta su calidad.
Ello no significa que sea imposible, por ejemplo, dedicar
tierras que son aptas para cultivos en limpio, al sembro
de pastos; tal uso no ser, sin embargo, el mejor, pues se
estar desperdiciando la mayor capacidad de la tierra. Lo
inverso tampoco es imposible, es decir, para poner otros
ejemplos: destinar tierras aptas para la produccin forestal
o para pastos, a cultivos en limpio; no solo se obtendrn
cosechas por debajo de lo esperable, sino que la tierra
corre el riesgo de agotamiento, por exigrsele ms de lo
que su capacidad puede dar. Entendemos que estos casos
ocurren con mayor frecuencia de lo esperado en nuestro
pas, debido a la escasez de tierras agrcolas.
Un ltimo tema merece sealarse respecto a la clasificacin

que se acaba de resear, y es el que tiene que ver con la
posibilidad de cambiar la clasificacin de las tierras, lo que
ha generado ms de una crtica por considerarse excesiva
la discrecionalidad con que se ha investido a los funcionarios
administrativos. Es uno de los factores que alimentaron las
protestas de los indgenas amaznicos a propsito de uno
de los decretos legislativos.
incaico, de la que las andeneras y canales de riego son

muestras tangibles, an en uso a pesar del tiempo.
1.4 La frontera agrcola. Cunta

tierra tenemos en el Per?
Pero, comparando las tierras agrcolas de que disponemos,

con la superficie total del pas, veremos que la cantidad
de aquellas es sumamente reducida. Es cierto, tambin,
que la enorme riqueza de la biodiversidad, la habilidad del
poblador peruano para enfrentar a la difcil geografa y, ms
recientemente, la capacidad tcnica y econmica para hacer
grandes obras de irrigacin y trasvases, han permitido sacar
mayor provecho de nuestras tierras. No obstante, las cifras
nos muestran con claridad nuestras limitaciones.
Es comn escuchar la afirmacin de que el nuestro es un pas

agrcola, y la mayor parte de nosotros la aceptamos, evocando sin duda la enorme contribucin del antiguo Per
a la alimentacin mundial, con productos tan importantes
como la papa, ms consumida, incluso, en pases europeos
que en el propio Per. Asimismo, cuando pensamos en el
pasado evocamos las habilidades del antiguo poblador peruano, sabiamente asimiladas y potenciadas por el imperio
De acuerdo con el ltimo Censo Nacional Agropecuario III

Cenagro, realizado en 1994, nuestra superficie agropecuaria era de un poco ms de 35 millones de hectreas
(ha). Dicha cantidad incluye los distintos tipos de tierras
que hemos visto en el numeral anterior, esto es, tierras
aptas para cultivos en limpio, tierras para cultivos permanentes, para pastoreo, forestales y de proteccin; las que,
en forma ms genrica, el censo distingue entre tierras de
Superficie agropecuaria peruana en 1994

Extensin (ha)
1. Tierras de cultivo
Porcentaje
5 476 976,70
15,48%
2. Pastos naturales
16 906 470,30
47,78%
3. Montes y bosques
9 053 705,47
25,59%
4. Eriazos y proteccin
3 944 656,29
11,15%
35 381 808,81
100,00%
Bajo riego
1 729 064,66
De secano
3 747 912,01
Total
Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.
cultivo, pastos naturales, montes y bosques, y eriazos y de

proteccin, distribuidas como se muestra arriba:
Conforme al grfico, de una superficie total de 128 millones
521 mil ha (o 1 285 210 kilmetros cuadrados), nicamente
contamos con el 27,53% de superficie agropecuaria. Pero
si slo se considera la superficie dedicada al cultivo, ese
porcentaje se reduce drsticamente al 4,26% del total de la
superficie nacional; y si solo se cuentan las tierras de cultivo
bajo riego, dicho porcentaje desciende hasta el 1,35%. Ello
porque el Cenagro divide las tierras de cultivo en tierras

bajo riego y tierras de secano: las primeras son las tierras
que reciben agua de riego, mientras que las tierras de
secano son las que se siembran aprovechando nicamente
las lluvias. Por esa razn, resultan mucho ms valiosas las
tierras bajo riego, pues en ellas puede conseguirse ms de
una cosecha al ao.
Si comparamos la dotacin de tierra que tenemos, resulta que nuestra disponibilidad es mucho menor que la
25
de otros pases. No obstante, pese a lo reducido en

trminos relativos de la superficie agrcola peruana
(5 476 976 ha), ella es mayor que la de que disponen
pases con un importante desarrollo agrario, como Chile
(4 250 000 ha) e Israel (435 000 ha)5. Dicha comparacin nos permite destacar las potencialidades de
nuestra agricultura, pues si pases con reas agrcolas
tan reducidas pueden tener niveles de produccin y
volmenes exportables tan importantes, es por la forma
en que aprovechan sus escasas tierras. As pues, lejos
de pensar que las limitaciones de tierras agrcolas constituyen una barrera infranqueable, eso nos obliga a ser
ms creativos en las posibilidades de usar este valioso,
pero relativamente escaso recurso y, al mismo tiempo,
asumir con ms responsabilidad su aprovechamiento.
Pero la cantidad de tierras de que dispone un pas no es
algo esttico, pues hay diversas formas por las cuales
se puede ampliar la cantidad de superficie agropecuaria;
es lo que se llama ampliacin de la frontera agrcola (la
Constitucin de 1979 mencionaba algunas de estas
formas en su artculo 158: el Estado deba estimular y
ejecutar obras de irrigacin, colonizacin y rehabilitacin
de tierras de cultivo para ampliar la superficie agrcola).
Del mismo modo, existen varias causas para la prdida
de tierras agrcolas. De acuerdo con informaciones ofi-
5. Estimados de la FAO para 1994. Datos tomados del Anuario de Produccin,

volumen 49, Roma, FAO, 1995.
ciales6, se estimaba que por la deforestacin se haban

destruido 7,2 millones de ha de bosques naturales hasta
el ao 2000 en la Amazona, a lo que se debe sumar el
efecto de la agricultura migratoria y la tala indiscriminada.
Se calculaba que en la costa y en la sierra, el 60% de
los suelos estn en proceso acelerado de deterioro por
erosin hdrica y elica; y a la expansin de las ciudades
(erosin cultural) se debe el que se hayan perdido ingentes cantidades de tierra agrcola (solo alrededor de Lima
se han perdido cerca de 23 000 ha, entre 1950 y 1990).
Puede aadirse el progresivo aumento del proceso de
desertificacin en todo el territorio nacional, por falta de
medidas adecuadas de proteccin de suelos y de control
de las actividades de desarrollo agropecuario, forestal,
industrial y urbano sobre suelos frtiles y productivos; la
salinizacin de las tierras agrcolas de la costa, que afecta
al 50% de las 750 000 ha irrigadas, debido a malas
tcnicas de riego; y la degradacin de pastos andinos,
ocasionada por el sobrepastoreo.
Responder, entonces, en este pargrafo, a la pregunta:
qu hacemos?, resulta difcil, sobre todo por ausencia de
estadsticas oficiales, adems del hecho de que el ltimo
censo agropecuario se hizo en 1994, es decir, hace ms
6. El estudio del Programa de Fortalecimiento de Capacidades Nacionales

para Manejar el Impacto del Cambio Climtico y Contaminacin del Aire
informa que la deforestacin entre 1990 y 2000 fue de 150 000 hectreas
por ao, cantidad menor a las 260 000 registradas en la dcada de 1980.
Agencia Andina, 9 de abril de 2010.
de diecisis aos. Es cierto que se ha ganado mucha

tierra agrcola, sobre todo mediante las grandes irrigaciones en la costa y la ampliacin de la agricultura en la
selva y ceja de selva. Pero, como se acaba de mencionar,
para hacer un balance o siquiera un estimado habra que
saber cuntas tierras se han perdido por salinizacin,
erosin o deforestacin, entre otras causas, como un
costo no contabilizado de ese proceso de ampliacin de
la frontera agrcola.
1.5 Instituciones pblicas relacionadas

con la tierra como recurso natural
Una crtica muy comn (lamentablemente, certera) que se
hace al manejo de los recursos naturales en el Per y otros
pases de la regin es su sesgo sectorial, significando con
ello que no hay un manejo integral, lo que se expresa en
muchos casos en la profusin de organismos pblicos
que intervienen en su regulacin, o, tambin, en la ausencia
de ellos.
No hay en el Per una sola entidad que se ocupe de la
gestin y la regulacin integral de la tierra. Por el contrario, encontramos distintas entidades, pero todas tienen un
enfoque, funcin o tarea parcial. Mencionaremos algunas
de ellas.
Naturalmente, le corresponda al Ministerio de Agricultura
la regulacin de la tierra en tanto recurso natural. Ello fue
as hasta 1992, en que se cre el Instituto Nacional de
Recursos Naturales (Inrena), dependiente del Ministerio de
Agricultura, al que se encarg promover el uso racional y la
conservacin de los recursos naturales, adems de estudios
de preinversin en irrigacin, recuperacin de tierras y
aprovechamiento de aguas subterrneas y servidas. Con
los cambios operados en los ltimos dos aos, el Inrena ha
desaparecido como tal, y nos quedan solamente funciones
relacionadas con los bosques, dejando al Ministerio del
Ambiente, como objeto, la conservacin del ambiente,
de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible,
responsable, racional y tico de los recursos naturales y del
medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo
integral social, econmico y cultural de la persona humana,
en permanente armona con su entorno (artculo 3 del
decreto legislativo 1013).
Al Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro
Rural (mejor conocido por sus siglas: PETT) se le encarg,
al crearse en 1992 como parte del Ministerio de Agricultura,
el saneamiento de los predios expropiados por la reforma
agraria de modo que se regularizara la propiedad del
Estado, adems de la titulacin de los predios rurales
que el Estado adjudicara o transfiriera. Pronto esa funcin
fue ampliada hasta constituirse en el nico organismo encargado de la formalizacin de la propiedad en el mundo
rural. Al inicio de este gobierno, en 2007, el PETT fue absorbido por el Organismo de Formalizacin de la Propiedad
Informal (Cofopri), originalmente creado como Comisin de
Formalizacin de la Propiedad Informal, para el saneamiento
de la propiedad inmueble en el mbito urbano. De esta
forma, Cofopri que depende del Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento se encarg de la formalizacin, tambin, en el mbito rural, incluyendo las tierras de
comunidades campesinas y nativas. Pero luego de graves
denuncias de corrupcin, se decidi transferir (o, ms bien,
devolver) estas funciones a los gobiernos regionales, como
dispone la Ley orgnica de gobiernos regionales.
Al Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento le
compete lo relacionado con el uso de tierras en el mbito
urbano, lo que incluye las tierras eriazas de uso poblacional.
Se ha dejado, siempre, al Ministerio de Agricultura la regulacin de las tierras eriazas con fines de irrigacin, aunque en
la subasta de estas ltimas interviene tambin Proinversion.
La Superintendencia Nacional de Registros Pblicos
(Sunarp) se encarga de la inscripcin y publicidad de los derechos, entre ellos, la inscripcin y registro de los derechos
de propiedad, tanto urbana como rural. No le compete, entonces, titular, sino tan solo inscribir los derechos sobre los
predios, tanto urbanos como rurales, as como de propiedad
privada y pblica. La Sunarp tiene a su cargo, asimismo, la
unificacin y el manejo del catastro de predios en el pas,
dada la existencia de varios de estos instrumentos.
A las municipalidades, tanto provinciales como distritales, les
cabe tambin un rol importante en la gestin del territorio
nacional. Aunque la Constitucin y la Ley orgnica de municipalidades le encargan a este nivel de gobierno conocido
como gobiernos locales planificar el uso del espacio en
su mbito, lo cierto es que las municipalidades se limitan
al cobro del impuesto a la propiedad predial, para lo cual
requieren establecer y actualizar regularmente el catastro
municipal.
El Instituto Nacional de Cultura (INC) interviene cuando
se trata de la proteccin de los bienes que constituyen el
patrimonio arqueolgico de la nacin, as como en la determinacin de los mismos, lo que puede significar la limitacin
del derecho de propiedad de las personas en cuyas tierras
se ubiquen restos arqueolgicos.
25
Cmo se distribuye la tierra

agrcola en el Per
2.1 Revisin somera de los censos de

1961, 1972 y 1994
Una rpida revisin de los censos nacionales agrarios
permite afirmar que la tierra agrcola estuvo fuertemente
concentrada en pocas familias, lo que dio pie a que, desde
finales de la dcada de 1950, el tema de la necesidad de
una reforma agraria se planteara en la escena poltica y
social con firmeza. Luego de medidas locales y limitadas
(como la reforma agraria en el valle de La Convencin y
Lares, en 1962, y luego la Ley de bases de reforma agraria,
en 1963), recin en 1964 se aprob una Ley de reforma
agraria (Ley 15037), y con ms decisin se la impuls al
aprobarse la Ley de reforma agraria de 1969 (Decreto Ley
17716), como se ver en las siguientes pginas.
El Censo de Poblacin y Ocupacin de 1940 arroj resultados limitados. La falta de precisin estadstica agravada
por la realizacin simultnea del censo de centros poblados llev a que la Comisin para la Reforma Agraria y
la Vivienda, en 1957, impulsara un Censo Estimativo de
10
Comunidades de Indgenas, el cual arroj un total de 1.471

de ellas en todo el pas7.
El Censo Nacional Agropecuario de 1961 proporcion informacin mucho ms completa y confiable; es, adems, una
herramienta que permite conocer mejor la situacin previa a
la aplicacin de la reforma agraria en los aos siguientes. El
censo dio cuenta, sobre una superficie agropecuaria total de
18 604 500 ha de tierras agrcolas, de 851 957 unidades
agropecuarias. Muestra tambin la enorme concentracin
de la propiedad en pocas manos: el 0,4% de las unidades
agropecuarias censadas mayores de 500 ha concentraba el
75,6% de la superficie agropecuaria, mientras que el 83,1%
de las unidades agropecuarias de menos de 5 ha slo tena
en su poder el 5,7% de la superficie agropecuaria.
7. La Comisin argument: Pero, as como las 4 514 comunidades,
parcialidades o ayllus que aparecen en el Censo de 1940 no pueden,
por el criterio con el que se les calific, que no responde a los conceptos
sociolgicos y jurdicos de comunidad, ser consideradas comunidades
de indgenas, tampoco se puede aceptar que las reconocidas e inscritas
en el registro oficial correspondiente sean las nicas comunidades
existentes en el pas, ni sean todas, tampoco, comunidades legtimas, o
sea, que respondan con exactitud a esos conceptos. Censo Estimativo de
Comunidades de indgenas, en La reforma agraria en el Per. Documentos
II, Lima, Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda, s/f, p. 60.
Censo Agropecuario de 1961

Nmero de
U.A.
Porcentaje
de U.A.
Hectreas
Menos de 1
290 900
34,1%
127 869
De 1 a 5
417 357
49,0%
926 851
De 5 a 20
107 199
12,6%
879 385
De 20 a 100
24 628
2,9%
980 058
De 100 a 500
8 081
0,9%
1 624 643
De 500 a 1 000
1 585
0,2%
1 065 157
De 1 000 a 2 500
1 116
0,1%
1 658 636
De ms de 2 500
1 091
0,1%
11 341 901
851 957
100%
18 604 500
Tamao de U.A.
Total
Porcentaje de
superficie agrop.
0,7%
5,0%
4,7%
5,3%
8,7%
5,7%
8,9%
61,0%
100%
Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1961 (INEI) y Eguren, Fernando. Poltica agraria y estructura agraria, en Estado y
poltica agraria. 4 ensayos.
El segundo Censo Nacional Agropecuario se realiz en

1972, a solo tres aos de iniciada la aplicacin de la Ley
de reforma agraria, Decreto Ley 17752. All se muestra
una situacin que no difiere significativamente en trminos
estadsticos, pues, como se puede apreciar, el 0,3% de las
unidades agropecuarias mayores de 500 ha concentraban
el 66,3% de las tierras, mientras que las unidades de
menos de 5 ha (78%) disponan, en 1972, del 6,6% de la
superficie agropecuaria. Por ello, Fernando Eguren escribi:
Las proporciones, pues, no han variado crticamente. La
gran concentracin se mantiene, as como el minifundio.
La evolucin posterior de la reforma agraria no ha variado
significativamente esta situacin8.
El siguiente, el III Censo Nacional Agropecuario III Cenagro, fue realizado en 1994. Han transcurrido ya diecisis
aos desde entonces, pero es la nica fuente disponible
para conocer la realidad nacional en materia agraria, pues,
aunque se realizaron encuestas, estas son herramientas
estadsticas menos confiables, en las que se trabaja a partir
de muestras estadsticas. Pero lo ms importante es que el
agro ha sufrido importantes modificaciones en estos aos,
como se ver a continuacin, las cuales no se reflejan en
el censo de 1994.
8. Eguren, Fernando, Poltica agraria y estructura agraria, en Estado y

poltica agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edicin), p. 233.
Algunas observaciones deben hacerse a este censo. La

primera tiene que ver con la aparente conservacin de los
niveles de concentracin de tierras. En efecto, parecera que
poco se avanz entre 1961 y 1994, a pesar del proceso de
reforma agraria, pues las unidades agropecuarias de ms
de 500 ha (el 0,3%) controlan el 62,5% de la superficie
agropecuaria, mientras que las unidades de menos de 5 ha
(70,3%) controlan el 5,8% de la superficie agropecuaria,
situacin similar a los resultados de los censos agropecuarios de 1961 y 1972. Pero debe tenerse en cuenta
que la reforma agraria tuvo xito en eliminar del mundo
agrario a los grandes propietarios de tierras, a quienes
se las expropi, entregndoselas a cooperativas agrarias,
sociedades agrcolas de inters social (SAIS), empresas
rurales de propiedad social y grupos campesinos. De esta
forma, las unidades que aparecen en el III Cenagro teniendo
ms de 500 ha de tierra agrcola, eran, en su mayora, esas
formas asociativas creadas por la reforma agraria. A las
empresas asociativas habra que aadir las comunidades
indgenas, cuyo nmero ascendi, en el ao del censo, a 5
680 comunidades campesinas y 1 260 comunidades nativas.
La segunda observacin se relaciona con la importancia de
la pequea agricultura y del minifundio. Sumando la cantidad
de unidades menores de 1 ha y menores de 5 ha, se tiene
que el 70,3% de las U.A. estn en ese estrato; si a ello se
suman las unidades agropecuarias de menos de 20 ha, ese
porcentaje subira al 92,2% de las U.A. Hay, pues, un claro
predominio de la pequea agricultura o agricultura familiar
en nuestro pas, como lo revela el III Cenagro.
2/ Cm o s e distrib uy e la tierra agrcola en el Per
11
25
Tamao de U.A.
Nmero de U.A.
Menos de 1
483 350
De 1 a 5
600 425
De 5 a 20
231 840
De 20 a 100
59 592
De 100 a 500
11 279
De 500 a 1 000
1 615
De 1 000 a 2 500
1 170
De ms de 2 500
Total
1 017
1 390 288
Porcentaje
de U.A.
34,8%
43,2%
16,7%
4,3%
0,8%
0,1%
0,1%
0,1%
100%
Hectreas
185 132
1 375 316
2 036 421
2 182 599
2 150 667
1 087 082
1 737 142
12 790 788
23 545 147
Porcentaje de
superficie agrop.
0,8%
5,8%
8,6%
9,3%
9,1%
4,6%
7,4%
54,3%
100%
Fuentes: Censo Nacional Agropecuario de 1972 (INEI) y Eguren, Fernando. Poltica agraria y estructura agraria, en Estado y
poltica agraria. 4 ensayos.
El tercer hecho que merece destacarse del Censo Agropecuario de 1994 es la enorme importancia de las unidades
agropecuarias conducidas en forma individual o dicho ms
propiamente en forma familiar, lo que sera expresin del
proceso de parcelacin de las cooperativas agrarias (sobre
todo, ubicadas en la costa), pero, tambin, del importante
mecanismo de divisin de la propiedad por la herencia, sobre
todo, en la sierra como explicaba el INEI. Pero, como
se dijo antes, este censo no dara cuenta de los procesos
posteriores, a los que nos referiremos en forma breve.
2.2 El proceso de reforma agraria

Nuestra primera Ley de reforma agraria fue aprobada
por el Congreso en 1964, aunque, como se mencion, en
1962 se llev a cabo una importante accin campesina
en Cusco, en los valles de La Convencin y Lares, que
motiv la aprobacin, en noviembre de ese ao, de una
Ley de bases para la reforma agraria (decreto ley 14238)
y, luego, la convalidacin de las acciones campesinas
mediante el decreto ley 14444, de marzo de 1963. Pero
fue durante el primer gobierno del arquitecto Fernando

Tamao de U.A.
Nmero de
Porcentaje
U.A.
Menos de 1
423 132
de U.A.
24,2%
De 1 a 5
805 210
De 5 a 20
Porcentaje de
190 136,67
superficie agrop.
0,5%
46,1%
1 881 857,43
5,3%
381 867
21,9%
3 410 352,84
9,6%
De 20 a 100
109 757
6,3%
4 131 973,13
11,7%
De 100 a 500
19 103
1,1%
3 677 721,91
10,4%
De 500 a 1 000
2 590
0,1%
1 755 784,12
5,0%
De 1 000 a 2 500
1 926
0,1%
2 959 243,46
8,4%
De ms de 2 500
2 188
0,1%
17 374 739,25
49,1%
1 745 773
100%
35 381 808,81
100%
Total
Fuente: INEI, III Censo Nacional Agropecuario, 1994.
12
Hectreas
Belaunde que la alianza gobernante prepar un proyecto

de ley que sufri significativas alteraciones en el Congreso,
en buena cuenta, por la oposicin de la coalicin formada
por la Unin Nacional Odrista y el Partido Aprista, quienes
representaban al sector latifundista serrano. Esos recortes
en la ley, finalmente aprobada como Ley 15037, explican lo

poco que avanz dicho proceso, que en cuatro aos solo
pudo afectar y expropiar menos de un milln de hectreas,
como se aprecia del cuadro siguiente:
Per: las reas expropiadas y adjudicadas durante las ltimas dcadas

(en miles de hectreas)
Gobiernos
1962 Lindley y Prez Godoy
1963-1968 Belande I
1969-1980 Velasco-Morales
1981-1985 Belaunde II
1985-1990 Garca
Expropiadas
59,7
968,0
8 109,5
94,1
5,6
Adjudicadas
-312,1
6 511,3
460,1
1 430,2
Fuente: Thays, Ivn. Situacin actual de la tenencia de la tierra en el Per. Informe para el Banco Mundial, 1990 (tomado de Zegarra, Eduardo. El mercado
de tierras rurales en el Per9).
El gobierno de Belaunde fue interrumpido el 3 de octubre

de 1968 por un golpe militar que invoc graves problemas
de corrupcin, sobre todo en el tema de los yacimientos de
petrleo en manos de la empresa estadounidense International
Petroleum Company. La Junta Militar de Gobierno, en un acto
sorpresivo, el 9 de ese mes tom posesin de los yacimientos
e instalaciones petrolferas que haban estado por dcadas en
manos de dicha empresa. El segundo acto poltico de trascendencia fue la aprobacin, el 24 de junio del ao siguiente, 1969,
de una nueva Ley de reforma agraria, publicada como decreto
ley 17716. La comparacin de los textos de la Ley 15037 y
el decreto ley 17716 muestra que ambos son prcticamente
iguales. La diferencia central, empero, estuvo en la voluntad
poltica del gobierno militar por aplicarla y, evidentemente, en
la falta de un Congreso que le hiciera contrapeso.
Lo ms importante del proceso de reforma agraria se dio
durante la llamada primera fase del gobierno militar,
encabezada por el general Juan Velasco. La mayora de
afectaciones y expropiaciones se dio en esos aos, lo que
determin que en el mbito internacional se calificara al
proceso como sumamente radical.9
No hay cifras confiables sobre el referido proceso, pero se
estima que cerca de 11 millones de ha fueron afectadas y
expropiadas, aunque el Ministerio de Agricultura sealara
que se expropiaron y adjudicaron un poco ms de 9 millones
y medio de ha de tierras agrcolas.
9. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Per, volumen
I, Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina, 1999, p. 12.

13
25
El proceso de reforma agraria impulsado por los militares,
antes que distribuir las tierras afectadas entre las familias
campesinas, siguiendo las tendencias internacionales, privilegi las adjudicaciones a favor de las que llam empresas
asociativas agrarias: cooperativas agrarias (inicialmente
conocidas como CAP y luego como CAT), ubicadas en la
costa; sociedades agrcolas de inters social (SAIS) y grupos
campesinos, a los que luego se sumaron algunas empresas
rurales de propiedad social, en la sierra. Las adjudicaciones

a pequeos agricultores y a comunidades campesinas fueron al inicio muy pocas (9,9% y 12,8%, respectivamente),
como se puede apreciar en el cuadro que sigue, obtenido
de cuadros estadsticos que publicaban hasta inicios de la
dcada pasada la Direccin General de Reforma Agraria y
Asentamiento Rural y, luego, el PETT.
Modalidades de adjudicacin, nmero y superficie (1967-1982)

Modalidad de adjudicacin
Cooperativas
SAIS
Grupos campesinos
Comunidades
Nmero
Nmero
Porcentaje
618
26,2%
68
2,5%
1 063
45,1%
607
25,7%
Adj. individual
Fonaps
13
0,5%
2 358
100,0%
Otras entidades del Estado

Total
Superficie
ha
Porcentaje
2 266 512
23,8%
2 702 028
28,45
2 014 090
21,1%
1 220 290
12,8%
941 626
9,9%
235 672
2,5%
142 587
1,5%
9 526 805
100,0%
Fuente: Direccin General de Reforma Agraria y Asentamiento rural, Ministerio de Agricultura. Reforma agraria en cifras, marzo de 1982.
Se critic mucho el supuesto apoyo del gobierno militar a

las empresas asociativas creadas por la reforma agraria, en
especial, durante los primeros siete aos (correspondientes
al periodo en que el general Velasco fue el presidente),
pero poco se ha dicho de la coexistencia de estmulos junto
con trabas para el desarrollo de dichas empresas. As, si
bien el Banco Agrario privilegiaba los prstamos para las
cooperativas agrarias, la mayor parte de las colocaciones
iban a la costa peruana y para algunos cultivos comerciales
(algodn, arroz, entre otros); asimismo, los supuestos
incentivos tributarios eran desconocidos con otras normas
que en algunos casos eran promulgadas el mismo da10.
Pese a todo, en medio de una severa crisis econmica que
afectaba a toda la economa nacional a fines de la dcada
de 1970, la situacin de las empresas asociativas, al igual
que la de la inmensa mayora de productores agrarios
y campesinos, era bastante mala. Una expresin de ello
era que todos los partidos polticos que participaron en
10. Vase al respecto, Garca-Sayn, Diego, La reforma agraria hoy, en Estado

y poltica agraria. 4 ensayos, Lima, Desco, 1980 (segunda edicin), pp.
167 a 187.
14
las elecciones generales de 1980 plantearon darle mayor

atencin a la agricultura nacional.
2.3 La contrarreforma agraria

Como se mencion prrafos atrs, la mayor radicalidad del
proceso de reforma agraria se dio en el periodo comprendido entre 1969 y 1975. Al asumir el gobierno el general
Morales Bermdez (1975-1980), se inici un paulatino proceso de modificacin de la poltica y la legislacin agrarias.
Ser, sin embargo, al empezar el segundo gobierno del
presidente Fernando Belaunde que se producirn los
cambios ms importantes en materia de poltica agraria.
El decreto legislativo 2, Ley de promocin y desarrollo
agrario, restringi las causales de afectacin, dio un plazo
para culminar los procesos de afectacin, levant algunas
restricciones a la propiedad de la tierra, pero, sobre todo,
introdujo las figuras de la reestructuracin y del cambio de
modalidad empresarial de las empresas asociativas. Estas
ltimas normas fueron interpretadas como una invitacin a
que los socios se distribuyeran la tierra en parcelas proceso llamado, por ello, parcelacin, lo que afect sobre
todo a las cooperativas agrarias.
Al inicio del primer gobierno de Alan Garca (1985-1990)

se anunci la revisin de todos los procesos de parcelacin, propuesta que pronto se dej de lado, con lo que se
legalizaron las parcelaciones. En medio de un discurso
que privilegiaba el agro y, en particular, las comunidades
campesinas, se aprob en 1987 una legislacin especial
para estas organizaciones (Ley general de comunidades
campesinas y Ley de deslinde y titulacin del territorio
comunal), pero no se lleg a derogar la Ley de reforma
agraria; ms bien, se dio mayor impulso a las normas relacionadas con el aprovechamiento de tierras eriazas. En
estos aos, la violencia poltica iniciada en 1980 empez a
cubrir mayores porciones del territorio nacional, afectando
especialmente a la poblacin rural.
Contraviniendo sus ofertas electorales, Alberto Fujimori quien
gobern entre 1990 y 2000 impuls una poltica econmica
de claro corte liberal, que en materia agraria se tradujo en la
aprobacin, en julio de 1991, de la Ley de promocin de las
inversiones en el sector agrario, decreto legislativo 653, que
derog la Ley de reforma agraria, liberaliz el tratamiento
de la propiedad de la tierra y el arrendamiento, y modific la
legislacin de aguas, de tierras de selva y ceja de selva, la comercializacin agraria, el trabajo agrcola, entre otros aspectos.
Esa ley elimin las restricciones a la conduccin directa y dispuso
que el dominio y conduccin de la propiedad agraria pueden ser
ejercidos por cualquier persona natural o jurdica, en igualdad
de condiciones y sin ms limitaciones que las establecidas en
esta ley y la Constitucin (artculo 5). Esas modificaciones al
marco legal fueron convalidadas en 1993, al aprobarse una
nueva Constitucin, con un claro sesgo neoliberal.
Pero la norma ms importante durante esos aos ser
la Ley de la inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional
y de las comunidades campesinas y nativas, Ley 26505,
ms conocida como Ley de tierras. Esta ley fue aprobada
muy rpidamente en las postrimeras del llamado Congreso
Constituyente Democrtico, lo cual explica muchos de sus
vacos y defectos, pues la intencin de sus autores parece
haber estado puesta en dotar de las mayores seguridades
a los propietarios de tierras, pasando incluso por encima
de consideraciones jurdicas y constitucionales11.
As pues, derogada la Ley de reforma agraria, disueltas la
casi totalidad de cooperativas agrarias en la costa (proceso
que se inici en la dcada de 1980), destruidas muchas de
las empresas asociativas en la sierra (por la crisis econmica
y, tambin, por la insania terrorista) y cerrado el Banco Agra11. Puede verse al respecto: Del Castillo, Laureano, La Ley de tierras y los
lmites al derecho de propiedad, en Debate Agrario 23, Lima, CEPES,
1995, pp. 13-35.
rio (junto con toda la banca de fomento estatal), se inici un

proceso que, para algunos, consisti en una falta de poltica
agraria. Sin embargo, ello no fue sino la consolidacin de
una poltica agraria que se mantiene hasta estos das, en
la que se ha buscado brindarle las mayores facilidades a la
gran inversin en el campo, como se podr ver en el captulo
6 de este nmero del Informativo Legal Agrario y como
acertadamente caracteriz Fernando Eguren:
En los ltimos veinte aos, las polticas agrarias se han
orientado a reconstruir una nueva lite empresarial. Es
ese objetivo lo que da una cierta coherencia a lo que
de otra manera podra considerarse como una falta de
poltica sectorial. La posibilidad de esta reconstruccin
obedece a varias condiciones12.
2.4 Algunos datos sobre el mercado

de tierras
Eliminadas las restricciones a la propiedad de la tierra en
particular, para su libre disposicin por parte de sus propietarios, cabe preguntarse respecto a la ampliacin del
mercado de tierras en el Per. A juzgar por el mencionado
estudio de Eduardo Zegarra y una evaluacin del trabajo
del PETT (en la segunda fase del Programa de Titulacin y
Registro de Tierras, entre 2002 y 2006), las ideas en torno
a una ampliacin y dinamizacin de dicho mercado parecen
haberse quedado solo en proyectos.
El estudio de Eduardo Zegarra reconoce que el mercado de tierras (considerando, aqu, la compraventa y el
arriendo) no ha sido el nico mecanismo de acceso a la
tierra, sobre todo, luego del masivo proceso de reforma
agraria. Otras formas de acceso importantes, adems de
las adjudicaciones por reforma agraria, colonizaciones y
subastas de tierra (sobre todo, en la costa y la selva),
son la herencia, las asignaciones intrafamiliares y el
acceso a tierras de comunidades campesinas y nativas,
que siguen siendo instituciones fundamentales en el
acceso a tierras de pastoreo, eriazas, de bajo valor o
con indivisibilidades. De manera general, estos otros
mecanismos son evaluados de manera positiva: En
conjunto, estos mecanismos no mercantiles de acceso
a la tierra siguen siendo cruciales y requieren de investigacin especfica complementaria13.
Mencionando la presencia importante de mecanismos
informales de transaccin de tierras, Zegarra agrega que
12. Eguren, Fernando, Las polticas agrarias en la ltima dcada: una
evaluacin, Per, el problema agrario en debate, SEPIA X, Lima, Seminario
Permanente de Investigacin Agraria (SEPIA), 2004, p. 30.
13. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Per, volumen II,
Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina, 1999, p. 53.
15
25
que se ha observado tanto a nivel nacional como a nivel
local. Otras formas de acceso a la tierra siguen siendo
importantes, y su estudio podra complementar fructferamente los esfuerzos presentados en esta investigacin15.
Algo similar parece haber concluido un estudio posterior financiado por el BID, llevado adelante entre 2007 y 2008
por los investigadores de GRADE, Eduardo Zegarra, Javier
Escobal y rsula Aldana, evaluando los impactos del PETT:
Este documento construye una lnea de base y busca
una evaluacin del impacto global del PETT (Programa
Especial de Titulacin de Tierras), un ambicioso programa
de titulacin rural creado en Per en 1992. La evaluacin
general de los impactos en los agricultores muestra un
cuadro de no muchos efectos positivos, por lo menos en
el perodo corto de la evaluacin (2004-2006) y para una
muestra limitada de agricultores ubicados en las regiones
de la costa y la sierra. En promedio, la mayora de las
variables de los ingresos (y la composicin de los ingresos) no parecen ser afectadas por la titulacin, y no hay
efectos perceptibles sobre las inversiones (a excepcin
de pastos permanentes en la sierra) u otras variables
de egresos, tales como crdito, mercados de tierras o
conflictos de tierras. Sin embargo, este cuadro general
oculta los impactos importantes que pueden ocurrir para
algunos grupos de agricultores, o para los agricultores
que hacen frente a diversos apremios en la etapa de
preinversin. Dadas las limitaciones, investigamos ms
detalladamente dos canales importantes que estn
detrs de los impactos potenciales de los programas de
titulacin rural: acceso al crdito y el uso de los mercados
de arrendamiento de tierras16.
la evidencia de su investigacin (que tom como estudios

de caso los valles de Piura, Colca e Ica) seala que el
mercado de tierras s ha sido una forma importante (pero
no predominante) de acceso a la tierra en el Per, incluso
en la poca donde existan mayores restricciones legales a
su operacin (posreforma agraria)14. De manera general,
el citado autor afirma:
En conclusin, el anlisis econmico de mercado de
tierras en el Per indica que este an es un mecanismo
poco importante en la asignacin del recurso tierras, algo
14. Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 53.
16
Como se ha dicho en los prrafos anteriores, aunque

durante la poca de la reforma agraria haba un mercado
de tierras, las polticas y acciones pblicas para avanzar
en la formalizacin de la propiedad no parecen haber
generado la expansin esperada de ese mercado y, por
esa va, tampoco han logrado una disminucin de las
condiciones de pobreza en que vive la mayor parte de
los pequeos agricultores y campesinos. No obstante
como se ver en el captulo 6, s se ha dado un
proceso de reconcentracin de la tierra.
15. Ibd., p. 55.

16. El documento, titulado Titling, credit constraints and rental markets in rural
Peru: exploring channels and conditioned impacts, puede revisarse en su
integridad en la siguiente direccin electrnica del BID: <http://idbdocs.
iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1732951> (11.2.2010).
La regulacin jurdica de la tierra

3.1 El marco jurdico actual sobre la
tierra
Las tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al

dominio del Estado para su adjudicacin en venta.
A lo largo de estas pginas hemos venido repitiendo que la

regulacin jurdica de los derechos sobre la tierra ha variado
significativamente desde el gobierno de Alberto Fujimori,
en relacin con el marco que estuvo vigente durante la
aplicacin de la reforma agraria. Ahora explicaremos esta
afirmacin refirindonos, en primer lugar, a las normas
constitucionales y, luego, a las normas legales y de menor
jerarqua que se ocupan de este recurso natural.
Son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal

y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en
lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,
salvo en el caso de abandono previsto en el artculo anterior.
As, encontramos como primer enunciado constitucional el

inciso 16 del artculo 2, que garantiza el derecho de toda
persona a la propiedad y la herencia. Ms adelante, en el
artculo 70, al inicio del captulo dedicado a la propiedad,
dentro del ttulo referido al rgimen econmico, se dice:
Artculo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armona con el bien comn
y dentro de los lmites de ley. A nadie puede privarse de su
propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad
nacional o necesidad pblica, declarada por ley, y previo
pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya
compensacin por el eventual perjuicio. Hay accin ante el
Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que
el Estado haya sealado en el procedimiento expropiatorio.
La Constitucin de 1993 dedica el captulo VI del mismo

ttulo al rgimen agrario y de las comunidades campesinas
y nativas. Aunque inspirado en la Constitucin de 1979, el
texto de la nueva Carta constitucional es mucho ms breve:
contiene solo dos artculos al respecto (la Constitucin anterior dedicaba 5 artculos al rgimen agrario y 3 al rgimen
de comunidades). La mayor brevedad no sera problema,
de no ser porque el tratamiento de estos temas ha variado
en forma significativa respecto de su predecesora, para
otorgar mayores seguridades a los propietarios, dejando
de lado conceptos como el de la conduccin directa y la
funcin social de la propiedad. Adems, como se ver ms
adelante, el nuevo texto reduce significativamente el rgimen
de proteccin de las tierras comunales:
Artculo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre
la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra
forma asociativa. La ley puede fijar los lmites y la extensin
de la tierra segn las peculiaridades de cada zona.
Artculo 89.- Las comunidades campesinas y las nativas

tienen existencia legal y son personas jurdicas.
El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades

campesinas y nativas.
En 1995, a punto de concluir el mandato del Congreso Constituyente Democrtico (que haba elaborado la Constitucin
de 1993), se aprueba la norma que desarrollaba estos
principios constitucionales: la Ley de la inversin privada en
el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del
territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas,
Ley 26505, o Ley de tierras, la cual declara al finalizar su
artculo 2 que el rgimen jurdico de las tierras agrcolas
se rige por el Cdigo Civil y la presente Ley, ratificando con
ello la distancia que se haba venido produciendo desde la
aprobacin del decreto legislativo 653, en 199117, en relacin
con la regulacin de reforma agraria.
La Ley de tierras fue modificada en varios aspectos, siendo el
primero el relacionado con la servidumbre minera, a solo seis
meses de entrar en vigencia, como se apreciar a lo largo de
este captulo. Su reglamentacin se hizo, en lo fundamental
(pues otros reglamentos especficos y complementarios son
aplicables), mediante el decreto supremo 011-97-AG.
Ese marco legal se mantuvo sin mayores variaciones hasta
el ao 2008, cuando, con la aprobacin del paquete de
decretos legislativos por el Poder Ejecutivo, publicados entre
marzo y junio de ese ao, se aprobaron otras normas que
supusieron cambios significativos, inspirados en los artculos
sobre el sndrome del perro del hortelano18. En el cuadro
siguiente pueden verse esos distintos decretos legislativos:
17. El decreto legislativo remiti la regulacin de los predios rurales a dicha
ley y al Cdigo Civil de 1984, pese a que este cdigo estableci, al inicio
de la parte dedicada a los derechos reales, que los derechos reales sobre
predios rsticos se rigen por la legislacin de la materia. Por ello, dicho
artculo (el 883) fue derogado.
18. Informativo Legal Agrario 24: El agro peruano y los decretos legislativos de 2008.
3/ L a re gulaci n jurdica de la tierra
17
25
Decretos legislativos vinculados a las tierras agrcolas (Ley 29157)
D.Leg. 994
Promueve la inversin privada en proyectos
de irrigacin para la ampliacin de la
frontera agrcola (13 de marzo)
Tierras eriazas de propiedad del Estado se entregarn a particulares

para obras de irrigacin (se repuso por el D.Leg. 1064 la exclusin de
tierras de comunidades). Cofopri har el saneamiento fsico legal de
eriazas adjudicadas.
D.Leg. 1015
Unifica los procedimientos de las CC.CC. y
NN. de la sierra y la selva con los de la costa,
para mejorar su produccin y productividad
agropecuaria (20 de mayo)
Facilita la adquisicin de tierra comunal por comuneros posesionarios,

as como por terceros. Para ejercer cualquier acto de disposicin de las
tierras se requerir el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento
de los comuneros asistentes a la asamblea.
Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)
D.Leg. 1064
Aprueba el rgimen jurdico para el
aprovechamiento de las tierras de uso
agrario (28 de junio)
Define tierras agrcolas, tierras eriazas, capacidad de uso mayor y

abandono de tierras. Se ocupa adems de tierras de comunidades
campesinas y nativas, tierras de selva y ceja de selva y de las servidumbres
sobre predios agrcolas, eliminando el acuerdo previo con el propietario
del predio para establecer servidumbres mineras y otras.
Derogado por la Ley 29382 (19 de junio de 2009)
D.Leg. 1073
Modifica el literal b) del artculo 10 de la
Ley 26505 (28 de junio)
Modific un prrafo del D.Leg. 1015, referido a las posibilidades de

disposicin de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.
Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008)
D.Leg. 1089
Establece el rgimen temporal extraordinario
de formalizacin y titulacin de predios
rurales (28 de junio)
Por cuatro aos, Cofopri asume la competencia para la formalizacin y la

titulacin de predios rsticos y tierras eriazas habilitadas.
Los poseedores de eriazas del Estado que las hubieran habilitado
agropecuariamente antes de 2004, regularizarn su derecho pagando
el valor de las tierras. Cofopri asumir los procedimientos de reversin
de predios rsticos ocupados por AA.HH.
Las crticas y protestas generadas por los decretos legislativos obligaron a derogar en setiembre de 2008 los relacionados con la disposicin de tierras comunales, mientras
que los decretos legislativos 1064 y 1090 (este ltimo,
que aprobaba una nueva Ley forestal y de fauna silvestre)
fueron, primero, dejados en suspenso y, por ltimo, derogados luego de los sucesos de Bagua, en junio de 2009.
Estas idas y vueltas han ocasionado alguna confusin y
no pocos problemas de interpretacin y aplicacin. Dicho
de manera sencilla, la Ley 29376 dej en suspenso el decreto legislativo 1064, pero restituy la vigencia de la Ley
de tierras y su reglamento. Poco despus, la Ley 29382
derog el mencionado decreto legislativo y devolvi as la
plena vigencia de la Ley de tierras, sus leyes modificatorias
y reglamentarias.
Lo que muestran estos cambios es la subsistencia de algunas tendencias para facilitar ms la gran inversin privada,
pero tambin las fuertes reacciones de las organizaciones
agrarias, campesinas e indgenas. Lo deseable es que los
cambios necesarios puedan ser concertados previamente.
18
Mientras eso ocurre, a continuacin presentamos algunos

aspectos del rgimen jurdico vigente.
3.2 Quin puede ser dueo de tierras

Con base en las normas constitucionales y, sobre todo, en
la Ley de tierras, puede afirmarse que cualquier persona,
peruana o extranjera, puede ser propietaria de tierras
agrcolas. A diferencia de las normas vigentes durante el
periodo de reforma agraria, para ser dueo de predios
rurales no se requiere ser agricultor ni residir en el predio
agrcola. Ms an, la propiedad de las tierras puede estar
en manos de una empresa, asociacin o cualquier otra
persona jurdica, nacional o extranjera. Esa plena libertad
para acceder a la propiedad agraria qued consagrada en
el artculo 4 de la Ley de tierras:
El Estado garantiza a toda persona natural o jurdica,
nacional o extranjera (sic) el libre acceso a la propiedad
de las tierras, cumpliendo con las normas del derecho
sustantivo que las regula.
En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadas

en zona de frontera est sujeta a lo establecido en el
artculo 71 de la Constitucin Poltica.
As, el Estado peruano garantiza el derecho de propiedad

de campesinos, agricultores y cualquier persona que quiera
adquirir tierras agrcolas, lo mismo que de asociaciones,
comunidades campesinas, comunidades nativas, sociedades
annimas, cooperativas y cualquier forma empresarial o, de
manera ms amplia, cualquier persona jurdica.
Pero, por mucho que los autores de la ley hubieran querido
consagrar una norma totalmente abierta a la inversin
privada, no podan ignorar el mandato del artculo 71 de
la Constitucin, que establece limitaciones para que inversionistas extranjeros, actuando directamente o a travs
de empresas u otras formas, puedan ser propietarios o
tener acceso a tierras, bajo cualquier ttulo. Esa limitacin,
establecida con la finalidad de garantizar la integridad del
territorio nacional, solo admite una excepcin, conforme
vemos en el mencionado artculo 71 de la Constitucin:
En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas
naturales o jurdicas, estn en la misma condicin que
los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar
excepcin ni proteccin diplomtica.
Sin embargo, dentro de cincuenta kilmetros de las
fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer,
por ttulo alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energa, directa ni indirectamente,
individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en
beneficio del Estado, el derecho as adquirido. Se excepta
el caso de necesidad pblica expresamente declarada por
decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros,
conforme a ley.
De esta forma, tomando en cuenta la excepcin mencionada

en el segundo prrafo del artculo 4 de la Ley de tierras,
cualquier persona, natural o jurdica, nacional o extranjera,
puede ser duea de tierras en el Per.
3.3 Derechos y obligaciones sobre

la tierra: propiedad y posesin
agrarias
Segn se ha visto, la legislacin vigente pone especial
cuidado en garantizar los derechos de los propietarios de
tierras, lo cual, sin embargo, no obsta al sealamiento de
varias obligaciones. Veremos a continuacin los derechos
de los propietarios, y luego sus obligaciones.
El primer derecho es, sin duda, el de acceder a la propiedad
de la tierra. Acorde con los principios liberales, y con las
normas constitucionales que reprodujimos en las pginas
anteriores (artculos 2, inciso 16; 70 y 88), el Estado

garantiza que toda persona natural o jurdica, nacional o
extranjera, pueda ser duea de tierras, con la nica limitacin (no absoluta, pues puede haber excepciones) de no
poseer tierras dentro de los 50 kilmetros de la frontera.
Un segundo derecho tiene que ver con la extensin de
tierras. Como se ver con mayor detalle al hablar de obligaciones, la Ley de tierras no ha previsto ninguna limitacin
para esa extensin, de modo que no existe ninguna para
que cualquier persona pueda adquirir la cantidad de quiera.
No obstante, el artculo 13 de la Ley de tierras estableci
un impuesto a las propiedades que sobrepasaran las 3
000 ha, pero la norma no ha sido implementada hasta la
fecha. Del mismo modo, tampoco hay ninguna limitacin
para la divisin o subdivisin de tierras, de manera que un
predio puede partirse en extensiones menores y an seguir
subdividindose.
Un tercer derecho es el relacionado con la libre disposicin
de tierras. No hay limitaciones de tipo legal o administrativo
para vender, donar, permutar o afectar la tierra a favor de
una persona o entidad, en forma ntegra o parcial, ni tam3/ L a re gulaci n jurdica de la tierra
19
25
poco para hipotecarla. Claro que para ejercitar cualquiera de
estas posibilidades se requiere ser propietario y, tratndose
de personas jurdicas, que las decisiones sean tomadas en
forma vlida por los rganos competentes. Estas opciones
son tambin aplicables aunque tomando en cuenta
normas especiales para los casos de las comunidades
campesinas y las comunidades nativas.
Aunque no es una forma de disponer o enajenar la tierra, un
derecho adicional de los titulares de derechos de propiedad
sobre ella es el de darla en arrendamiento o alquilarla. En
este caso, no se encontrarn en la Ley de tierras normas
que se refieran al arrendamiento (quines pueden intervenir,
la duracin del contrato, el monto del arrendamiento ni los
periodos de pago), por lo que ser necesario remitirse al
Cdigo Civil, el cual opt por dejar a la legislacin especial
que entonces era la legislacin agraria la regulacin
de estos aspectos.
Hemos dejado para el final el que quiz es el ms importante de los derechos de los titulares o dueos de tierras
agrcolas: el de aprovecharlas. Aunque no est regulado de
manera expresa en ninguna norma, lo cierto es que es el
objeto fundamental de la propiedad agraria.
Ahora bien, revisados los derechos de los propietarios de
tierras, corresponde ver cules son sus obligaciones, las
cuales han sido drsticamente reducidas. Respecto del
acceso a la tierra, dijimos que no haba limitaciones en
cuanto a su extensin, lo cual es aplicable tanto para el
acrecentamiento del tamao de las propiedades como para
su subdivisin. Reiteramos, pues, que no existe un lmite
mximo para el acceso a las tierras agrcolas, como tampoco
un lmite mnimo para fragmentar o dividir un predio rural.
La inscripcin del derecho de propiedad en los registros
pblicos no es tampoco una obligacin de los propietarios.
Es un derecho, el cual brinda el mximo de garantas a
sus propietarios, pero no es una obligacin. Desde hace
varias dcadas se discute si debera hacerse obligatoria
esa inscripcin, pero hasta ahora sigue siendo facultativo
del propietario hacerla.
20
uno de los principios bsicos de las reformas agrarias (la

tierra es de quien la trabaja) ha perdido total vigencia. La
propiedad agraria puede estar totalmente desvinculada de
la posesin del predio; o, en trminos jurdicos ms estrictos,
el propietario seguir siendo propietario, sea que tenga
la posesin o se limite a mantener una posesin mediata.
En otros aspectos, los propietarios de tierras tienen la
obligacin de pagar impuestos por la propiedad de ellas.
Nos referimos al impuesto a la propiedad predial, administrado por las municipalidades y del cual las comunidades
campesinas y nativas estn inafectas. De la misma manera,
debido al hecho de llevar adelante actividades econmicas
generadoras de rentas de tercera categora, los agricultores
estn obligados al pago de algunos impuestos, como el
impuesto a la renta y el impuesto general a las ventas19.
3.4 Limitaciones al derecho de

propiedad
El derecho de propiedad es un derecho fundamental de
las personas y, como tal, est recogido en la mayor parte
de las constituciones modernas, pero admite restricciones
o limitaciones. Para el constitucionalista argentino Germn
Bidart Campos, las restricciones administrativas (que l
considera una especie del gnero de las limitaciones) se
establecen para que el derecho de propiedad no resulte
incompatible con determinados intereses pblicos20.
Como se seal al inicio de este captulo, la Constitucin de
1993 no puede dejar de reconocer en su artculo 70 que
el derecho de propiedad se ejerce en armona con el bien
comn y dentro de los lmites de la ley. Por ello mismo, su
artculo 88, al declarar que el Estado garantiza el derecho
de propiedad sobre la tierra, agrega que la ley puede fijar
los lmites y la extensin de la tierra segn las peculiaridades
de cada zona. Es comprensible, por lo tanto, que el primer
prrafo del artculo 3 de la Ley de tierras haya establecido
lo siguiente:
Las garantas previstas en los artculos 70 y 88 de la
Constitucin Poltica significa que por ningn motivo se
podr imponer limitaciones y restricciones a la propiedad
de las tierras, distintas a las establecidas en el texto de
la presente ley.
Otra obligacin es el trabajo directo de la tierra. En verdad,

ello fue relativizado desde 1991, con el decreto legislativo
653, pero la Constitucin de 1993 elimin la exigencia de
conducir directamente la tierra. Ahora est permitido ser
propietario y no trabajarla; incluso, se considera que arrendndola se mantiene la conduccin del predio.
La redaccin del prrafo permite suponer que en dicha ley

encontraremos limitaciones a la propiedad rural, lo cual
es cierto, pero conviene mirarlas con atencin, pues en el
Ms an, un predio agrcola puede permanecer sin ser

trabajado, pues la figura del abandono ha sido totalmente
desvirtuada, como se ver luego. No hay, pues, exigencia
de trabajo directo ni de lo que la teora civilista denomina el
cumplimiento de la funcin social de la propiedad. As pues,
19. Puede verse ms sobre este tema en el nmero 23 del Informativo Legal
Agrario, dedicado a la tributacin agraria.
20. Bidart Campos, Germn, Derecho constitucional, tomo II, Buenos Aires,
EDIAR, 1966, p. 369.
fondo son bastante relativas. Nos referiremos en particular

a las relacionadas con la extensin de la tierra, pero tambin con el abandono, la expropiacin, las reas naturales
protegidas, las zonas de proteccin ecolgica en la selva,
las concesiones mineras, las concesiones forestales, las
servidumbres y las fajas marginales.
El aspecto de la Ley de tierras que concit mayor atencin
durante su discusin en el Congreso Constituyente Democrtico fue el relacionado con la extensin de la tierra. Como
se ha visto, la norma elimin los lmites mximos y mnimos
a la propiedad agraria, pero en su artculo 13 mencion, en
forma por dems confusa, un impuesto a las propiedades
que excedieran los lmites de tres mil hectreas:
Facltase al Poder Ejecutivo para que mediante decreto
legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad
de la tierra que exceda del lmite de tres mil hectreas.
Quedan fuera del mbito de dicho tributo las comunidades
campesinas y nativas, as (sic) las extensiones de tierras
objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de
la presente ley.
La defectuosa tcnica legislativa, acompaada de evidentes

errores de redaccin, impone hacer algunas observaciones.
En primer lugar, no queda claro si se cre o no el impuesto,
pues el citado artculo parece contener una delegacin de
facultades al Ejecutivo para ello, aunque aade que se le
faculta para que reglamente un impuesto. En segundo
lugar, la delegacin de facultades legislativas solo procede,

segn la Constitucin, mediante una ley autoritativa especial.
Dejando de lado esas observaciones formales, debe mencionarse que la norma legal no prohbe tener predios mayores
de 3 000 ha; tan solo considera poner un impuesto a las
propiedades que sobrepasen dicha extensin, en la idea de
desalentar la concentracin de tierras. Lo cierto es que el
aludido impuesto, pese a los aos transcurridos, no ha sido
creado ni reglamentado. El reglamento de la ley, aprobado
por decreto supremo 11-97-AG, en su nica disposicin
transitoria se limit a sealar que El Ministerio de Economa
y Finanzas propondr la regulacin del impuesto a que se
refiere el artculo 13 de la ley.
Recin en el ao 2009, por iniciativa del Partido Aprista, se
present al Congreso una iniciativa legal para establecer un
lmite a las propiedades, aunque solo a las ubicadas en la
costa peruana. El proyecto que contina su trmite en
comisiones establece que dicho lmite debe ser de 40
000 ha, excedidas las cuales, simplemente, toda transaccin
ser invlida (en el captulo 6 nos referimos con ms detalle
a este tema).
Una segunda limitacin sera el abandono de tierras, al que
se circunscribe el artculo 5 de la Ley de tierras. La redaccin
no deja lugar a sospechas, pues la intencin es manifiesta,
incluso, en la expresin usada:
21
25
El abandono de tierras, a que se refiere el artculo 88
segundo prrafo de la Constitucin Poltica del Per, slo
se refiere a las tierras adjudicadas en concesin por el
Estado, en los casos de incumplimiento de los trminos
y condiciones de aquella.
El abandono, conforme a la larga tradicin legislativa latinoamericana, consiste en la prdida del derecho de propiedad
por no usar el bien de acuerdo con su fin econmico, en este
caso, realizar actividades agrarias. As estaba contemplado
en nuestro Cdigo Civil y en la legislacin de reforma agraria, y as tambin debe entenderse en el artculo 88 de la
Constitucin21. Sin embargo, el artculo transcrito arriba, nos
remite a otra situacin: quien tenga tierras adjudicadas por
el Estado en forma de concesin, las perder si incumple las
condiciones de esta. Evidentemente, los concesionarios son
solo eso; no son propietarios. Por lo tanto, no cabra hablar
de abandono como una forma de prdida de la propiedad22.
Paradjicamente, nuestra legislacin regula una forma
peculiar (por lo tanto, muy discutible) de abandono para las
tierras comunales, las que haban estado, durante dcadas,
bajo un rgimen de proteccin. As, la Ley 26845, Ley de
titulacin de las tierras de las comunidades campesinas de
la costa, en su artculo 10 dispone:
Procede declarar el abandono legal de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa, de conformidad con
los artculos 88 y 89 de la Constitucin Poltica del Per,
cuando terceros poseedores en condicin de precarios las
tengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotacin
econmica, pblica, pacfica e ininterrumpida por un plazo
no menor de dos (2) aos a la fecha de presentacin de
la solicitud de declaracin de abandono y de acuerdo
a lo previsto en el artculo 27 del decreto legislativo
N.o 667, siempre que ofertada la compra por dichos
poseedores precarios, esta no se hubiera concertado
con la comunidad.
Solo haremos, en este punto, dos atingencias a la forma en

que est redactado este primer prrafo del artculo citado.
La primera tiene que ver con que aqu se est llamando
abandono de tierras a la prescripcin, ms en concreto,
a la denominada prescripcin administrativa, tal como la
contemplaba el decreto legislativo 667 (la adquisicin de
propiedad cuando se explotara el predio de manera pblica,
pacfica e ininterrumpida por un tiempo determinado), con
21. El segundo prrafo de dicho artculo, referido a la propiedad, seala: Las

tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al dominio del Estado
para su adjudicacin en venta.
22. Ello no deja de plantear problemas tericos y prcticos, toda vez que el
artculo 968 del Cdigo Civil reconoce al abandono como una forma de
extincin del derecho de propiedad: Abandono del bien durante veinte
aos, en cuyo caso pasa el predio al dominio del Estado.
22
la salvedad de que para las comunidades campesinas de la

costa el plazo de la prescripcin se redujo de 5 a 2 aos. La
segunda atingencia se relaciona con el hecho de que, como
la doctrina civil argumenta de manera unnime, los precarios
no pueden ganar la propiedad por prescripcin adquisitiva,
pues su condicin es, precisamente, la de precarios, en el
entendido de que su posesin depende en forma exclusiva
de la buena voluntad del propietario o de la persona con
derecho de poseer.
Otra importantsima limitacin al derecho de propiedad
agraria es la expropiacin. Sobre esta forma de adquisicin
de la propiedad privada por el Estado, cabe decir que el
texto de la primera disposicin complementaria de la Ley
de tierras es, nuevamente, restrictivo:
Las causales de necesidad pblica que la ley puede
invocar para proceder a la expropiacin de un predio se
circunscribirn a la ejecucin de obras de infraestructura
y servicios pblicos y se regirn por las disposiciones de
la Ley general de expropiacin, decreto legislativo N.o
313, y el Cdigo Procesal Civil. El valor de las tierras
expropiadas ser el de mercado y el pago ser previo,
en dinero efectivo.
La Constitucin ya haba limitado a dos causas o causales

las posibilidades de expropiacin, adems de referirse a
dos conceptos ms restringidos. As, en su varias veces
mencionado artculo 70 seala: A nadie puede privarse de
su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad
nacional o necesidad pblica, declarada por ley, y previo
pago en efectivo de indemnizacin justipreciada que incluya
compensacin por el eventual perjuicio. En la Ley de tierras
se alude tan solo a las causales de necesidad pblica y, en
este caso, se dispone que ellas se circunscriben a la ejecucin de obras de infraestructura y de servicios pblicos,
lo cual restringe an ms las posibilidades de expropiacin.
Por supuesto, la idea de aplicar una reforma agraria queda,
en esta formulacin legal, totalmente descartada.
Solo resta mencionar que al haber sido derogado el decreto
legislativo 313, las expropiaciones deben tramitarse segn
la vigente Ley general de expropiaciones, Ley 27117, de
mayo de 1999.
La Ley de tierras contiene otras dos formas de limitacin
a la propiedad. La primera se refiere a las reas naturales
protegidas por la Ley forestal y de fauna silvestre, respecto
a las cuales el segundo prrafo del artculo 3 de la Ley de
tierras declara que mantienen su intangibilidad, aunque,
como estableca la entonces vigente Ley forestal y de fauna
silvestre (decreto ley 21147), no todas las reas naturales
protegidas son tratadas como intangibles23. Cabe mencionar

que, dentro de estas reas, el Estado puede reconocer el
derecho de propiedad de los titulares que hubieran adquirido la propiedad antes del establecimiento de aquellas,
aunque impone algunas restricciones.
La otra limitacin que contiene la Ley de tierras es la
dispuesta en su artculo 12 para las zonas de proteccin
ecolgica en la selva, a las que el reglamento de la ley
rebautiz como zonas de proteccin ecolgica de la Amazona. El artculo mencionado establece que dichas zonas
solo podrn ser materia de concesin sujetas a las normas
de proteccin del medio ambiente. Esas zonas estaran
excluidas del rgimen de tierras de propiedad particular,
para ser entregadas a los particulares solo bajo la forma de
concesin, quedando sujetas, adems de al cumplimiento de
las normas relativas a la concesin, al respeto de las normas
relacionadas con la proteccin ambiental. No obstante, al
desarrollar esta propuesta, el reglamento de la ley termin
adelgazndola y hasta desnaturalizndola. En efecto, el
artculo 19 del decreto supremo 11-97-AG dispone:
Las zonas de proteccin ecolgica en la Amazona,
conforme al artculo 12 de la ley, son aquellas reas
geogrficas con especiales caractersticas ambientales
de suelos, aguas, diversidad biolgica, valores escnicos,
culturales, cientficos y recreativos, sujetas exclusivamente
al uso sostenible compatible con su naturaleza. Dichas
zonas comprenden las siguientes reas:
a) Las reas naturales protegidas del Sistema Nacional de
reas Protegidas por el Estado (Sinanpe), creado por
decreto supremo N.o 010-90-AG, las zonas reservadas
y las reas naturales protegidas establecidas por los
gobiernos regionales, ubicadas en la Amazona, regidas
por las normas legales de la materia.
b) Las tierras de proteccin en laderas, de acuerdo a lo
establecido en el Reglamento de clasificacin de tierras.
c) Las reas de pantanos, aguajales y cochas determinadas en el Mapa Forestal del Per.
d) Las reas adyacentes a los cauces de los ros, segn
la delimitacin establecida por la Autoridad de Aguas.
Un gnero de limitaciones es el de las concesiones. La

concesin es una forma por la que el Estado permite a los
particulares el aprovechamiento de un recurso natural o
la prestacin de un servicio. Debido a la naturaleza de los
distintos recursos y servicios sobre los cuales puede recaer,
la legislacin nacional se ocupa de ella en diversas normas.
23. Puede verse ms sobre este tema en el nmero 22 del Informativo Legal
Agrario, dedicado a la legislacin forestal peruana.
Una muy conocida es la concesin minera, en la que el Estado faculta a su titular el aprovechamiento de los recursos
minerales (metlicos o no metlicos) que se encuentran en
el subsuelo. La concesin es un derecho distinto del derecho
de propiedad de la tierra o derecho sobre la superficie, y
aunque tericamente no deben chocar, en la prctica las labores para explotar los minerales suponen usar o afectar, al
menos en parte, las tierras superficiales. Como se apreciar
en los siguientes prrafos, para estos casos la legislacin ha
previsto el arreglo directo entre el propietario de la tierra y
el concesionario o, alternativamente, la servidumbre minera.
Por su parte, por la concesin forestal, el Estado faculta a
los particulares el aprovechamiento de madera (concesiones forestales con fines maderables), el aprovechamiento
de otros productos del bosque (concesiones forestales
no maderables), as como concesiones para ecoturismo,
conservacin y servicios ambientales. La extensin de las
concesiones maderables puede ir de 5 000 hasta 10 000
ha (mediante concurso pblico), o de 10 000 a 40 000 ha
(mediante subasta pblica), y su duracin es de 40 aos,
23
25
explotaciones mineras no ha merecido la suficiente atencin
del Estado. En las dcadas anteriores, la legislacin minera
permita que el concesionario minero iniciara un proceso de
expropiacin si necesitaba ocupar tierra de predios rurales.
Pero una prctica bastante extendida en las zonas andinas
consista en negociar un aporte a favor de los campesinos
o de la comunidad, por lo general, bastante exiguo.
Esa forma de regulacin, en la que las explotaciones mineras
gozaban de cierta preferencia, cambi al aprobarse la Ley
de tierras. Esta introdujo, por primera vez, en su artculo
7, la obligacin de los empresarios mineros de llegar a un
acuerdo con el propietario del predio agrcola antes de iniciar
sus labores de explotacin. Dicho artculo fue rpidamente
modificado, plantendose como una alternativa, al acuerdo
directo, la figura de la servidumbre minera. Pero las dificultades en la aplicacin de esta servidumbre (a casi quince aos
de vigencia de la ley, solo se han aprobado menos de diez
de ellas) explican los varios cambios en su reglamentacin,
contenida bsicamente en el decreto supremo 17-96-AG25.
los cuales pueden ser renovables24. En todos los casos, el

derecho que otorga la concesin es distinto del derecho
de propiedad.
Tal vez la limitacin ms conocida en los ltimos aos sea
la de las servidumbres; en particular, la minera. La servidumbre se define como una limitacin impuesta sobre un
predio (predio sirviente) en beneficio de otro predio (predio
dominante), para que sobre el primero se permita la realizacin de determinadas actividades por parte del titular del
predio dominante. El derecho de servidumbre tiene carcter
real porque, una vez establecida, para subsistir no depende
de quines sean los titulares de los predios. La doctrina
distingue entre las servidumbres legales u obligatorias
y las servidumbres convencionales. La servidumbre ms
conocida es la servidumbre de paso, que permite que un
predio encerrado pueda tener acceso a caminos pblicos.
Salvo las legales, las servidumbres conllevan la obligacin
de un pago como contraprestacin, por una sola vez.
24
En junio de 2008, el decreto legislativo 1064 derog la Ley

de tierras, dejando solo vigente el artculo 10 (por cuanto
este haba sido modificado por el decreto legislativo 1015,
an vigente en esos das). En el decreto legislativo 1064
se introdujo una modificacin de las servidumbres sobre
predios rurales bastante genrica e imprecisa. Pero la Ley
29376, en junio de 2009, dej en suspenso el decreto
legislativo 1064, restituy el texto de la Ley de tierras, sus
modificatorias y la vigencia de su reglamento. Finalmente,
la Ley 29382 derog ese decreto. De esta forma, la regulacin de la servidumbre minera se regula por el artculo 7
de la Ley de tierras y su reglamento especfico (el decreto
supremo 17-96-AG).
Asimismo, en la Ley de recursos hdricos, Ley 29338, como
lo haca su predecesora (la Ley general de aguas), se encuentran tambin reguladas las servidumbres para el uso
y aprovechamiento del agua. El artculo 65 de la nueva ley
define a la servidumbre de agua como el gravamen que
recae sobre un predio para el uso del agua, pudiendo ser
natural, voluntaria o forzosa.
La regulacin de la relacin entre los derechos de los titulares de predios rurales y los derechos de los titulares de
Adicionalmente, la Ley de recursos hdricos seala que

constituyen bienes de dominio pblico hidrulico los bienes
naturales asociados al agua, sealados en el numeral 1 del
artculo 6, entre los que se encuentran las fajas marginales
(artculo 7). Ms an, su artculo 74 dispone que En los
terrenos aledaos a los cauces naturales o artificiales, se
mantiene una faja marginal de terreno necesaria para la
24. Tambin puede consultarse el nmero 22 del Informativo Legal Agrario,

dedicado a la legislacin forestal peruana.
25. Puede verse ms sobre este tema en el libro Tierras agrcolas y

servidumbre minera, Lima, CEPES, 2003.
proteccin, el uso primario del agua, el libre trnsito, la

pesca, caminos de vigilancia u otros servicios. Este artculo
deriva al reglamento de la ley la determinacin de la extensin de la faja marginal, reglamento que se limita a sealar
que esta es fijada por la Autoridad Administrativa del Agua,
de acuerdo con los criterios que establece su artculo 114.
Pero adems de las normas aqu sealadas, no puede
olvidarse que por mandato constitucional la propiedad
debe ejercerse dentro del marco de la ley, as que otras
limitaciones, como las consideradas en el Cdigo Civil, son
aplicables: razones de sanidad, de seguridad y de urbanismo. Es el caso de la ejecucin de actos para servicios
provisorios de las propiedades vecinas, que puedan evitar
o conjurar un peligro actual o inminente, supuesto al que se
refiere el artculo 959 del Cdigo Civil. Dichas limitaciones
se justifican, como recuerda Fernando de Trazegnies, en el
hecho de que la propiedad nunca fue un derecho absoluto:
Resulta inverosmil pensar que el legislador francs del S.
XIX quiso crear un derecho absolutamente irrestricto y al
margen de la ley. Trazegnies aade que es indudable que
dicho legislador consider que las limitaciones legales eran
obvias, pero no constituan lo esencial de la propiedad26.
3.5 Arrendamiento, aparcera y otros

contratos agrarios
Adelantamos ya que el arrendamiento es libre segn la Ley
de tierras. En realidad, esta norma no se refiere a tal tipo
de contrato, pero al remitir la regulacin de la propiedad
agraria de manera supletoria al Cdigo Civil, no cabe duda
de que se trata de un contrato permitido. Ello, adems, no
hace sino confirmar lo que ya el decreto legislativo 653
haba establecido en 1991 al consignar en su artculo 8
que el arrendamiento de tierras rsticas se rige por las
disposiciones del Cdigo Civil. Adems, en el artculo 6 del
mismo decreto legislativo se puede leer que tratndose
de arrendamiento, los requisitos de la conduccin directa
sern cumplidos por el arrendatario....
Revisando el Cdigo Civil, quedan algunas preguntas por
hacer acerca de dicho contrato. Lo primero que cabe sealar
es que al haberse derogado el artculo 883 del Cdigo Civil
(aquel que dispona que los derechos reales sobre predios
rsticos se rigieran por la legislacin de la materia) se ha
generado un vaco legal. En efecto, el cdigo opt por no
regular las relaciones civiles, como el arrendamiento, derivadas de predios rurales, pues exista una bastante com-
26. Trazegnies, Fernando de, La transformacin del derecho de propiedad,

en Derecho 33, revista del Programa Acadmico de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, Lima, 1978, p. 80.
pleja regulacin agraria; pero al derogarse esa legislacin

especial, no encontraremos en el Cdigo Civil disposiciones
especiales para el sector rural, por lo que ser necesario
interpolar las normas pensadas para el arrendamiento de
predios urbanos.
Tomando en cuenta lo anterior, la rpida remisin al Cdigo Civil en la Ley de tierras no permite tener claridad
respecto de aspectos sustanciales de la regulacin de los
contratos de arrendamiento de predios rurales. As, en lo
que se refiere a la duracin del arrendamiento, debemos
considerar que el Cdigo Civil admite que este puede ser de
duracin determinada o indeterminada, con la precisin de
que si fuera de duracin determinada, esta no puede ser
mayor de diez aos, y que si el bien arrendado pertenece
a entidades pblicas o a incapaces, dicho plazo no puede
exceder de seis aos.
No encontramos en el cdigo normas que se refieran a
la determinacin del monto de la renta, por lo que debe
asumirse que esta se fija conforme a la comn voluntad
de las partes (lo que en el derecho civil refiere al principio
de la autonoma de la voluntad). De la misma forma, la
renta por el arrendamiento puede pactarse libremente,
pudiendo hacerse por periodos vencidos o adelantados,
bien sean mensuales, semestrales, anuales o como las
partes acuerden.
El contrato de aparcera es aquel que vincula al propietario
de un predio o de ganado con otra persona que aporta
su trabajo. El origen de la palabra tiene que ver con la
caracterstica general en estos contratos, de repartir por
partes iguales los ingresos o las prdidas, con lo que la
aparcera se presenta entonces como una mezcla entre un
contrato de arrendamiento y uno de sociedad. En el caso
peruano, se prefiere denominarlo contrato al partir, y
tiene la peculiaridad de que usualmente una de las partes
aporta dinero, facilitando as al propietario del predio las
inversiones necesarias para lograr una cosecha, a cambio
de partir entre dos los resultados o ganancias que, por lo
general, se reparten en especie. Habiendo estado prohibido
durante la poca de la reforma agraria, por considerarse
una forma de conduccin indirecta, la Ley de tierras no
prohbe este contrato, e incluso ni lo menciona, por lo cual
es perfectamente posible celebrarlo.
Es comn, sin embargo, que los contratos al partir respondan a otro tipo de arreglos, en los que por lo general
quien aporta el dinero obtiene una mayor participacin
en los beneficios, no obstante que el propietario puso los
bienes necesarios para obtener esa produccin (la tierra,
fundamentalmente) y el trabajo.
25
25
Por ltimo, debe mencionarse que en los ltimos aos,
con la relajacin de los lmites a la propiedad agraria, han
empezado a difundirse una variedad de formas de contratacin en las que la tierra es un elemento central. Esos
contratos pueden asimilarse a los contratos de suministro
a los que se refiere el Cdigo Civil en sus artculos 1604 y
siguientes. Es comn, considerando las distintas variaciones
que se observan, sobre todo en los valles de la costa, que
en este contrato el propietario de la tierra reciba insumos
y asesora tcnica para la produccin, la cual es comprada
al precio pactado (o impuesto) por quien facilit semillas,
fertilizantes, abonos y otros insumos.
3.6 Tierras eriazas

Sumamente cambiante, la regulacin sobre tierras eriazas27
fue objeto de atencin desde inicios del siglo XX, sobre
todo por las inversiones en irrigaciones realizadas por el
Estado peruano. Durante el segundo gobierno de Fernando
Belaunde, mediante un decreto supremo se establecieron
normas para incentivar las inversiones en tierras eriazas
que eran complementarias a los proyectos privados de desarrollo integral (PRIDI). Pero lo engorroso de esos trmites
hizo que esas normas fueran sustituidas durante el primer
gobierno de Alan Garca, al tiempo que se promova el Proyecto Especial Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal,
denominado Plan Costa, por el que se facilitaba el acceso
de inversionistas a extensiones mayores de tierras eriazas.
El decreto legislativo 653, en 1991, inici cambios en la
forma de adjudicacin de tierras eriazas a los particulares.
Su artculo 23 estableci que La propiedad de las tierras
eriazas, sin excepcin, corresponde al Estado, y declar
de necesidad nacional y utilidad pblica la promocin de la
inversin privada en dichas tierras. Siguiendo esos planteamientos, la Ley de tierras, en su segunda disposicin
complementaria, dispuso que el Estado debera proceder
a la venta de las tierras eriazas de su dominio, mediante
subasta pblica. Sin embargo, aos despus, esta norma
fue modificada por la primera disposicin complementaria y
final de la Ley 27887, publicada en diciembre de 2002, por
la cual se plante, alternativamente, la venta o concesin
de tierras eriazas:
A partir de la fecha de vigencia de la presente ley,

el Estado proceder a la venta o concesin de las
tierras eriazas de su dominio en subasta pblica,
excepto de aquellas parcelas de pequea agricultura,
27. Durante dcadas se ha entendido que las tierras eriazas son aquellas no
cultivadas por falta o exceso de agua, y dems terrenos improductivos.
Se las consideraba propiedad del Estado, salvo en el caso de las tierras
eriazas de las comunidades de indgenas, excepcin que se ha mantenido.
26
las cuales sern adjudicadas mediante compraventa,

previa calificacin de los postulantes por parte del
Ministerio de Agricultura. De igual forma y por nica
vez, aquellas tierras que al 28 de julio de 2001 hayan
estado en posesin continua, pacfica y pblica, por
un plazo mnimo de un ao, de pequeos agricultores, asociaciones y comits constituidos con fines
agropecuarios y en las cuales se hayan realizado
en forma permanente actividades agropecuarias,
podrn ser dadas en propiedad por adjudicacin
directa en beneficio de los posesionarios sealados,
conforme al reglamento que elaboren los organismos
respectivos, teniendo 30 das contados a partir de la
vigencia de la ley para inscribirse ante la autoridad
competente.
Con mucho criterio, el Reglamento de la Ley de tierras estableci en su artculo 9 que en la gruesa declaracin de la
Ley de tierras haba que reconocer derechos de propiedad
de particulares y de terceros sobre tierras eriazas, pues la
aplicacin a rajatabla de esta ley hubiera significado el despojo de la propiedad privada, lo que la Constitucin Poltica
no admite. El citado artculo del Reglamento de la Ley de
tierras dice: Las tierras eriazas con aptitud agropecuaria
son de dominio del Estado, salvo aquellas sobre las que
exista ttulo de propiedad privada o comunal.
El problema de las tierras eriazas de las comunidades es
complejo. Desde inicios del siglo XX, cuando las normas
legales se referan a las tierras eriazas, declaraban que
todas ellas pertenecan al Estado, pero agregaban que una
excepcin eran las tierras de las comunidades de indgenas
(luego conocidas como comunidades campesinas y comunidades nativas). Esa digresin es recogida y consagrada
legalmente en 1987, cuando se aprueba la Ley de deslinde y
titulacin del territorio de las comunidades campesinas, Ley
24657, y se seala, en su artculo 2, cules son las tierras
comunales, en particular, las tierras originarias:
El territorio comunal est integrado por: las tierras originarias de la comunidad, las tierras adquiridas de acuerdo
al derecho comn y agrario, y las adjudicadas con fines de
reforma agraria. Las tierras originarias comprenden las que
la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las
que indican sus ttulos. En caso de controversia sobre esos
ttulos, el juez competente calificar dichos instrumentos.
De esta forma, la ley especial, que deba prevalecer en estos

casos, era la Ley 24657, que considera en forma explcita
como tierras de propiedad comunal a las eriazas. Pero cul
era el inters de los legisladores sobre estas tierras? Eso es
fcil de detectar si se toma en cuenta la relativa escasez de
tierras agrcolas en el pas y, al mismo tiempo, las enormes
extensiones de tierras eriazas (en algunos casos, de cientos

de miles de hectreas) que alrededor de cien comunidades
campesinas tienen en la costa, cerca de centros poblados,
puertos y aeropuertos. El inters no era reciente, como da
cuenta Fernando Eguren a propsito de la aprobacin de
la Ley de deslinde y titulacin28.
En los ltimos aos, la mayor parte del crecimiento de las
tierras de cultivo, dedicadas sobre todo a la produccin
para la exportacin, se ha hecho sobre tierras que fueron
eriazas y que, luego de grandes inversiones, como las de
Chavimochic, fueron subastadas por Proinversin.
As las cosas, sorprendi a muchos que dentro del paquete
de decretos legislativos publicados en el primer semestre de
2008 se incluyera el decreto legislativo 994, luego reglamentado por el decreto supremo 020-2008-AG. El artculo
3 del decreto legislativo pareca reiterar la norma por la
cual las tierras eriazas con aptitud agrcola se declaraban
de dominio del Estado, solo que esta vez vena acompaada
de una excepcin distinta a la acostumbrada, lo que caus
enorme inquietud entre las comunidades: salvo aquellas
sobre las que exista ttulo de propiedad privada o comunal
inscrito en los registros pblicos.
28. Eguren, Fernando, La legislacin de comunidades campesinas: temas

de una polmica, en Comunidades campesinas y nativas. Normatividad y
desarrollo, Lima, Servicios Educativos Rurales, 1988, p. 36.
La exigencia de que se contara con ttulo inscrito en los

registros pblicos para excluirse de la norma general de
que los eriazos son de propiedad del Estado, constitua
a todas luces una extensin abusiva de la normatividad
vigente. Ms an, desconocer el derecho de propiedad,
exigiendo la inscripcin algo que conforme a nuestro
ordenamiento jurdico es facultativo del propietario y no es
una obligacin, constitua la negacin de las garantas
que el Estado debe brindar a la propiedad. Ello hubiera significado, ni siquiera una expropiacin, sino una confiscacin
de los derechos de los particulares y de las comunidades.
Quiz en atencin a estos argumentos, esa parte del artculo
3 del decreto legislativo 994 fue dejada de lado por la quinta
disposicin complementaria final del decreto legislativo
1064, publicado el 28 de junio de 2008, que restableci el
tratamiento anteriormente vigente. As, el texto actual del
decreto legislativo 994 es el siguiente:
3.2. Para los fines de esta norma, las tierras eriazas
con aptitud agrcola son de dominio del Estado, salvo
aquellas sobre las que exista ttulo de propiedad privada
o comunal.
De esta forma, en lo que respecta a las tierras eriazas de

las comunidades, se ha vuelto al esquema por el cual el
Estado respeta la propiedad de ellas, as no estn inscritas
en los registros pblicos omisin que, por lo dems, es
en parte responsabilidad del propio Estado.
27
25
jurdica, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones,
pero excluy de esa facultad a las comunidades campesinas
y nativas.
Quiz porque este decreto legislativo haba regulado de
forma tan abierta la posibilidad de que los propietarios de
ms de 5 ha hipotequen sus tierras, la Ley de tierras no
se refiere en forma expresa a la hipoteca, ms all de la
declaracin inicial de que el rgimen jurdico de las tierras
agrcolas se rige por el Cdigo Civil y esa ley. Pero, apartndose de la excepcin que haba contemplado ese decreto de
1991, la Ley de tierras en sus artculos 10 y 11 se refiere
de manera expresa a las posibilidades que las comunidades
campesinas de la costa y las comunidades campesinas y
nativas de la sierra y selva tienen de gravar (la referencia
es a la hipoteca de sus tierras), estableciendo distintos
requisitos de votacin para su aprobacin.
De esta forma, guardando las formalidades de ley como
que se apruebe vlidamente por los rganos facultados
para ello por su respectivo estatuto; que se eleve a escritura
pblica y que esta se inscriba en los registros pblicos, el
uso de la hipoteca est permitido a todos los propietarios de
tierras, incluyendo a las comunidades campesinas y nativas.
3.7 Hipoteca de tierras y otras formas

de garanta
La hipoteca es un derecho real de garanta por el cual, en
razn de un crdito o prstamo, el deudor pone como garanta un inmueble, sea terreno o sea edificio, que responder
por la deuda si no cumple con sus obligaciones de pago,
ponindose en remate. Dado lo trascendente de este tipo
de garanta, la ley exige que la hipoteca se celebre con el
mximo de formalidades, esto es, mediante escritura pblica
inscrita en los registros pblicos, de forma que todos estn
al tanto de que existe un gravamen sobre la propiedad.
Durante la vigencia de la legislacin de reforma agraria, la
hipoteca de predios agrarios estuvo limitada a garantizar
el pago del saldo del precio de compraventa. El decreto legislativo 2, en 1980, permiti que los pequeos y medianos
productores agropecuarios pudieran gravar sus tierras, as
como las instalaciones fijas y construcciones existentes en
ellas, para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones
de crditos distintas a las de los avos agropecuarios.
Adems, segn el artculo 49 de dicha ley, las empresas
campesinas asociativas solo podan hipotecar sus inmuebles
a favor de la banca estatal de fomento.
Con ese antecedente, el decreto legislativo 653 (artculo 9)
extendi a los productores agrarios que fueran propietarios
de parcelas mayores de cinco hectreas la posibilidad de
hipotecar las tierras a favor de cualquier persona natural o
28
Pero existen otras formas de garantizar una deuda. Una

de ellas, usada de manera ms extensa en la sierra sur
del Per, es la anticresis. Se trata de un derecho real
de garanta, regulado por el Cdigo Civil, por el cual se
entrega un inmueble en garanta de una deuda (artculo
1091), y que le permite al acreedor explotar el inmueble
y percibir sus frutos. Al igual que la hipoteca, la anticresis
debe formalizarse por escritura pblica. Adicionalmente, la
renta que genere la explotacin del predio debe aplicarse al
pago de los intereses y gastos, as como al saldo del capital.
Por lo dems, las obligaciones del acreedor anticrtico son
las mismas que las del arrendatario, con la excepcin del
pago de la renta.
Cabe en este punto mencionar que durante la vigencia de
la legislacin de reforma agraria existan otros mecanismos
de garanta de las deudas agrarias distintos de la hipoteca,
como la prenda agraria, que permite al deudor seguir usando el bien; esto en doctrina se llama prenda sin desplazamiento, creada justamente para permitir aprovechar el bien
que se quiere adquirir, sin tener que esperar a su cancelacin
antes de poderlo usar. Ms en concreto, durante la vigencia
de la legislacin de reforma agraria, la prenda agraria para
crditos de avo agrcola estaba constituida por la cosecha.
La legislacin de banca, sin embargo, privilegia desde hace
varios aos los mecanismos reales de garanta, en especial
la hipoteca de los predios agrcolas, lo cual no favorece
la generalizacin de los mecanismos formales de crdito.
Propiedad de las comunidades

campesinas y nativas
El nmero 21 del Informativo Legal Agrario estuvo dedicado
a la legislacin de comunidades campesinas y nativas, la
cual, como se ha mencionado, se mantiene en lo fundamental sin variaciones. Sin embargo, a fin de hacer una
sntesis actualizada del tratamiento de estas organizaciones
sociales, conocidas hasta 1969 de manera general como
comunidades indgenas, nos ocuparemos en este captulo
de los aspectos concernientes a sus tierras.
4.1 Cunta tierra tienen
el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal

(Cofopri), pasando a integrarse como Cofopri-Rural. Aunque
en trminos formales la facultad de reconocer a las comunidades y titularlas corresponde a las direcciones regionales
agrarias (ahora dependientes de los gobiernos regionales),
Cofopri-Rural contina siendo la nica entidad que maneja
informacin nacional sobre estas organizaciones, hasta
tanto no se concrete la transferencia de esas funciones a
los gobiernos regionales (conforme se dispuso por decreto
supremo 056-2010-PCM, de mayo de 2010).
Como indicamos en aquel nmero del Informativo, no es

posible dar cifras seguras sobre el nmero actual de comunidades campesinas y comunidades nativas, ni sobre la
cantidad de tierras que poseen. La extensin de tierras que
tienen tituladas es una informacin aun menos confiable.
En los cuadros que siguen se aprecia el nmero de comunidades campesinas y comunidades nativas reconocidas
por departamento, as como la cantidad de las que estn
tituladas y de las que faltan titular. La informacin fue proporcionada por un funcionario de Cofopri, en agosto de 2010.
La razn de esa situacin es bastante conocida: desaparecida la Direccin de Comunidades Campesinas y Nativas,
luego de la reforma agraria, y liquidado el Instituto Nacional
de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC), no
hubo dependencia alguna que se ocupara de la promocin,
asesoramiento, vigilancia y fiscalizacin del funcionamiento
de las comunidades campesinas y nativas. Tal descuido con
estas importantes organizaciones del mundo rural peruano
cambi, por razones totalmente oportunistas, durante el
gobierno de Alberto Fujimori, cuando en 1998 se cre,
dentro del entonces Ministerio de Promocin de la Mujer
y el Desarrollo Humano (Promudeh), la Secretara Tcnica
de Asuntos Indgenas (SETAI). Aos despus, en 2001, se
cre la Comisin Nacional de los Pueblos Andinos y Amaznicos (Conapa), pero, ante los duros cuestionamientos que
recibi, en abril de 2005 se constituy el Instituto Nacional
de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (Indepa), entidad que ha seguido esa suerte de
peloteo que caracteriza la atencin del Estado hacia las
comunidades: absorbido por el Mimdes a inicios de 2007,
y decidida por el Congreso su restitucin, fue declarado
en reorganizacin, anuncindose en febrero de 2008 su
adscripcin, ahora, a la Presidencia del Consejo de Ministros.
As las cosas, la nica entidad que por razones funcionales
se vinculaba a las comunidades campesinas y nativas
era el Proyecto de Titulacin de Tierras y Catastro Rural,
hasta que, tambin a inicios de 2007, fue absorbido por
4/ Propiedad de las co munidades ca mpesinas y nativas
29
25
Departamento
Amazonas
ncash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Total
Comunidades
Comunidades
Comunidades
reconocidas
52
349
470
103
654
104
928
592
285
11
391
120
28
289
95
75
73
136
1 265
1
46
6 067
tituladas
52
328
432
94
470
82
796
517
205
3
356
112
17
228
41
72
65
125
1 056
1
43
5 095
por titular
0
21
38
9
184
22
132
75
80
8
35
8
11
61
54
3
8
11
209
0
3
972
De acuerdo con el texto que acompaaba esa presentacin,

a mayo de 2009 se haban titulado 5 095 comunidades
campesinas, por lo que Estara pendiente la titulacin de
972 comunidades campesinas, cifra que representa el 16%
del total de comunidades a nivel nacional29. Puno, Cusco,
Apurmac, Ayacucho y Huancavelica concentran el 65,6% de
esas comunidades pendientes de titular. Cabe agregar que
en esos cinco departamentos se concentra el 64,4% del
total de comunidades campesinas reconocidas en el Per,
29. Exposicin del ingeniero Victoriano Cceres, de la Cofopri. Lima, agosto

de 2010.
30
el que, a agosto de 2010, ascenda a 6 067 comunidades.

La informacin del PETT, del ao 2002, daba cuenta de que
las comunidades campesinas tenan en total 19 721 441
ha tituladas; la informacin proporcionada ahora, con base
en datos de setiembre de 2009, seala que el rea titulada
alcanza a 23 153 744 ha.
Situacin similar es la de las comunidades nativas, conforme
se puede apreciar en el cuadro siguiente, obtenido tambin
de la presentacin de Cofopri en agosto de 2010:
Departamento
Amazonas
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Hunuco
Junn
Loreto
Madre de Dios
Pasco
San Martn
Ucayali
Total
Comunidades
Comunidades
reconocidas
172
2
2
63
13
171
619
27
119
30
243
1 461
tituladas
170
1
2
58
8
159
494
23
98
29
225
1 267
En lo que respecta a las comunidades nativas, la informacin

ms reciente de Cofopri seala que la superficie total que
tienen titulada asciende a 10 876 281 ha. Llama la atencin,
sin embargo, que el nmero de comunidades reconocidas
en algunos departamentos sea menor que el reportado en
2009, cuando se seal que existan 1 510 comunidades
nativas, mientras que el total de tierras tituladas sea el
mismo que el reportado en setiembre de 2009. En esa
oportunidad se afirmaba que de las 10 876 281 ha, 59,1%
es la propiedad comunal (tierras con aptitud agrcola).
En 1999, segn el Directorio de comunidades nativas publicado por la Presidencia de la Repblica y el Ministerio de
Agricultura, existan 1 265 comunidades nativas reconocidas en forma oficial, de las cuales 1 175 eran tituladas,
haciendo un total de 6 386 788 ha; para el ao 2010,
1 267 comunidades nativas tenan tituladas 10 876 281
ha. As, segn esos datos, 92 nuevas comunidades nativas
tituladas habran recibido 4 489 493 ha, lo cual resulta
difcil de aceptar. Ese enorme incremento (70,29%) de
tierras tituladas a favor de las comunidades nativas no
puede tampoco explicarse por la ampliacin de territorios
comunales, pues las solicitudes al respecto no haban sido
atendidas en los aos anteriores.
4.2 Rgimen de proteccin

Ms all de las cifras presentadas en las pginas anteriores
y de la comprensible preocupacin que genera la falta de
informacin oficial consistente, conviene revisar el actual
tratamiento legislativo de las tierras comunales.
Pendientes de titular
2
1
0
5
5
12
125
4
21
1
18
194
Desde 1920, hasta la entrada en vigencia de la Constitucin

de 1993, las tierras comunales gozaban de un rgimen
constitucional de carcter proteccionista. La Constitucin de
1920 declaraba que los bienes de propiedad del Estado,
de instituciones pblicas y de comunidades de indgenas
son imprescriptibles y slo podrn transferirse mediante
ttulo pblico, en los casos y en la forma que establezca
la ley (artculo 41). Incrementando el nivel de proteccin,
la Constitucin de 1933 dispuso que La propiedad de
las comunidades es imprescriptible e inajenable, salvo el
caso de expropiacin por causa de utilidad pblica, previa
indemnizacin. Es asimismo, inembargable (artculo 209).
Siguiendo el tratamiento de su predecesora, la Constitucin de 1979 prcticamente lo repiti, pero agreg una
segunda excepcin a la inajenabilidad: Las tierras de las
comunidades campesinas y nativas son inembargables e
imprescriptibles. Tambin son inalienables, salvo ley fundada
en el inters de la comunidad, y solicitada por una mayora
de los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en
caso de expropiacin por necesidad y utilidad pblicas...
(artculo 163)30.
Llevando al lmite la facultad de disposicin de sus tierras
que la Constitucin de 1979 haba abierto, el artculo
89 de la Carta constitucional de 1993 postula, ms bien, la
libre disposicin de las tierras comunales:
30. Adems del nmero 21 del Informativo Legal Agrario, puede verse sobre
este tema el trabajo de Pedro Castillo: Las comunidades campesinas
en el siglo XXI: balance jurdico, en Qu sabemos de las comunidades
campesinas?, Lima, Grupo ALLPA y CEPES, 2008.
31
25
Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurdicas.
Son autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal
y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en
lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible,
salvo en el caso de abandono previsto en el artculo anterior.
En virtud del texto constitucional, las tierras comunales ya no

son inalienables ni inembargables. Al dejar de ser inalienables,
se entiende que la Constitucin diga que pueden ser de libre
disposicin, dado que hasta a ese extremo se ha extendido
la autonoma de las comunidades. En esa virtud, pueden
libremente gravarse o hipotecarse, por lo que tampoco
tiene sentido declarar su inembargabilidad, de modo que
solo subsiste su imprescriptibilidad, es decir, que ninguna
persona o institucin puede ganar tierras comunales usando
el mecanismo de la prescripcin adquisitiva de dominio. No
obstante, esa nica caracterstica del rgimen de proteccin
de tierras comunales ha quedado sujeta a una excepcin: el
abandono, del que nos ocuparemos ms adelante.
Tal tratamiento constitucional contrasta con el que se puede
encontrar en pases vecinos, como Ecuador, Bolivia y Colombia,
por mencionar algunos, donde las comunidades y pueblos
indgenas reciben proteccin, en consonancia, adems, con el
Convenio 169 de la OIT, del que nuestro pas es signatario. All se
encuentra uno de los principales puntos de diferencia entre las
autoridades gubernamentales y las organizaciones indgenas y
campesinas del Per, quienes reclaman el cumplimiento de dicho
compromiso internacional, lo que debera llevar a una revisin
de nuestra legislacin, incluyendo una reforma constitucional.
4.3 Parcelacin familiar

Uno de los temas ms controvertidos en materia de derechos de las comunidades campesinas y nativas es el de la
individualizacin de la propiedad comunal, tambin conocida
como parcelacin de tierras dentro de las comunidades.
Entre 1920 y 1987 se mantuvo, con ligeros cambios, la proteccin de la propiedad colectiva de las comunidades indgenas (llamadas, desde 1969, comunidades campesinas y comunidades
nativas). El artculo 2 de la Ley general de comunidades recoge
esas ideas al definirlas como organizaciones ligadas por vnculos
ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en
la propiedad comunal de la tierra31; mientras que el artculo 8
31. Artculo 2 de la Ley 24656: Las comunidades campesinas son organizaciones
de inters pblico, con existencia legal y personera jurdica, integradas por
familias que habitan y controlan determinados territorios, ligadas por vnculos
ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad
comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno
democrtico y el desarrollo de actividades multisectoriales, cuyos fines se
orientan a la realizacin plena de sus miembros y del pas.
32
de la Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de la

selva y ceja de selva, decreto ley 22175, considera, como uno
de sus elementos constitutivos, la tenencia y usufructo comn
y permanente de un mismo territorio.
Desde la poca de la Conquista espaola se conoce que en
las comunidades de indgenas coexista el manejo familiar
de las parcelas y el manejo colectivo de otros espacios, de
pastos comunales y tierras de barbecho. Para inicios del siglo
XX, la mayora de las comunidades campesinas manejaba sus
tierras, preponderantemente, a travs de parcelas familiares,
y muchas de ellas haban dejado de lado la prctica de la
rotacin de tierras. As, Jaime Urrutia seala que:
... en 1946, Mishkin haba afirmado que prcticamente
toda la tierra cultivable del Per se posee individualmente
hoy en da. Dobyns se suma a esa crtica sealando que
los tericos realizan afirmaciones sin conocer o recurrir
a estudios concretos sobre comunidades, proponiendo
generalizaciones sobre la base de categoras supuestas
preestablecidas32.
A inicios de la dcada de 1990, Epifanio Baca citando

estudios de Kervin afirmaba, tambin, respecto de las
comunidades del Cusco: Las tierras ms cercanas y de
mejor calidad estn completamente privatizadas, incluso
cercadas33. No obstante esa realidad, en el derogado
Estatuto especial de comunidades campesinas vigente
hasta 1987 se estableca que los comuneros no podan
ser dueos de tierras dentro de las comunidades.
Si bien la prctica de la redistribucin peridica de las tierras
por la comunidad se haba debilitado, hay que considerar que
en las ltimas dcadas del siglo pasado, como resultado de la
poca atencin que reciban del Estado, en muchas comunidades dicha prctica fue cambiando de contenido, para empezar
a considerarse como un derecho de propiedad. Aunque con
limitaciones, dentro de las comunidades empez a generarse
un mercado de tierras, permitindose la transmisin de las
parcelas por herencia, pero tambin su venta (restringida a
comuneros), su arrendamiento y el trabajo al partir.
Con las importantes modificaciones en materia de legislacin
de tierras y la modificacin constitucional que permite la libre
disposicin de tierras, efectuadas en la dcada de 1990, las
presiones por la titulacin individual aumentaron. La prdica
del gobierno, instrumentada mediante el PETT (Programa
32. Urrutia, Jaime, Cambios y permanencias comunales en medio siglo: revisita

a un texto olvidado, en Debate Agrario 35, Lima, CEPES, 1995, p. 188.
33. Baca, Epifanio, La nueva ley agraria, vista desde las alturas, en La
nueva ley agraria en debate, Cusco, Centro de Estudios Rurales Andinos
Bartolom de las Casas, 1992.
de Titulacin de Tierras y Catastro Rural), del Ministerio de

Agricultura, y dirigida en principio a los propietarios particulares no comuneros para la formalizacin de sus propiedades, gener el inters de los comuneros por obtener
sus ttulos individuales. A ello se agreg la necesidad que
tenan los funcionarios del PETT por cumplir metas, de modo
que (algo que casi siempre fue negado por los funcionarios
del sector) se aplic de manera irregular la normatividad
para el saneamiento de la propiedad privada individual sobre
tierras comunales en posesin de comuneros. El resultado
viene siendo la generalizacin, en muchas zonas comunales,
de la demanda por obtener el ttulo individual.
Confirmando los resultados de estudios realizados por CEPES,
entre 1997 y 1998, en comunidades de Cusco, Puno, Ayacucho y Huancavelica, Eduardo Zegarra, en su estudio sobre el
mercado de tierras rurales, detecta, respecto a la comunidad
de Cabanaconde, en el valle del Colca, en Arequipa34:
En nuestra entrevista, el propio presidente de la comunidad seal que estn en proceso de disolver la comunidad
para poder acceder a ttulos individuales de propiedad
de las tierras a travs del PETT, pero que an no existen
indicaciones claras de esta agencia del gobierno sobre
el cmo hacerlo y a qu costo.
Para el caso de Piura, Zegarra hizo una encuesta entre los

integrantes de varias comunidades, incluyendo una pregunta
sobre la opinin de los comuneros respecto a la posibilidad
de recibir ttulos individuales con plenos derechos de propiedad. Con base en ello, afirma el apoyo generalizado de
los comuneros a la idea de recibir ttulos individuales, con
82% a favor, 16% en contra y el resto no especificado35.
Indagando por las razones de dicha preferencia, el mencionado investigador seala:
Entre las razones favorables (ventajas) de la titulacin
individual, los entrevistados sostuvieron mayoritariamente
que esto les dara acceso a crdito formal (75%). Un 9%
consider que esto aumentara la seguridad jurdica y un 3%
las compras y ventas de tierras. En general, la gran mayora
de comuneros tienen expectativas sobre un mayor acceso
a crdito formal si es que reciben ttulos individuales36.
La Ley general de comunidades mantiene el carcter

inalienable, inembargable e imprescriptible de las tierras
comunales, pero, promulgada en 1987, debe adecuarse al
34. Zegarra, Eduardo, El mercado de tierras rurales en el Per, volumen I,

Santiago, Comisin Econmica para Amrica Latina, 1999, pp. 32-33.
35. Zegarra, Eduardo, op. cit., p. 35.
36. Ibd., p. 36.
texto constitucional aprobado en 199337. Ello es as en virtud

del principio constitucional que seala que las leyes estn
supeditadas a la Constitucin, y siendo la de 1993 posterior
a la Ley 24656, esta debe interpretarse en consonancia con
el nuevo texto constitucional.
En funcin de las nuevas facultades de disposicin que
tienen las comunidades sobre sus tierras, la Ley de tierras
desarroll en su artculo 10 diferentes posibilidades para
las comunidades campesinas de la costa, y lo mismo hizo
en su artculo 11 para las comunidades campesinas y comunidades nativas de la sierra y de la selva, conforme se
vio en pginas anteriores. Ese es el aspecto sobre el cual,
en el ao 2008, se produjeron las modificaciones de dos
decretos legislativos.
Tratando de ser sistemticos, cabe empezar reiterando que
la defectuosa redaccin de la Ley de tierras dispuso la obli37. Ar tculo 7 de la Ley 24656: Las tierras de las comunidades
campesinas son las que seala la Ley de deslinde y titulacin y son
inembargables e imprescriptibles. Tambin son inalienables. Por
excepcin podrn ser enajenadas, previo acuerdo de por lo menos
dos tercios de los miembros calificados de la comunidad, reunidos en
asamblea general convocada expresa y nicamente con tal finalidad.
Dicho acuerdo deber ser aprobado por ley fundada en el inters de
la comunidad, y deber pagarse el precio en dinero por adelantado.
El territorio comunal puede ser expropiado por causa de necesidad y
utilidad pblicas, previo pago del justiprecio en dinero [...].
33
25
gacin, de las comunidades, de regularizar su organizacin
comunal de acuerdo con los preceptos constitucionales y la
presente ley, a pesar de que ni la Constitucin de 1993 ni
la Ley de tierras modificaron la organizacin comunal, sino,
ms bien, ratificaron su autonoma. Lo que los legisladores
en verdad queran regular era la libre disponibilidad de
las tierras comunales, para lo cual se refirieron en primer
trmino a las tierras de las comunidades campesinas de la
costa, con el siguiente texto del segundo prrafo del mismo
artculo 10 de la Ley de tierras:
Tratndose de tierras de propiedad de las comunidades
campesinas de la costa, la regularizacin del derecho de
propiedad se regir por las siguientes normas:
a) Para la adquisicin en propiedad por parte de posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por
ms de un ao, el acuerdo de asamblea general de
la comunidad requerir el voto a favor de no menos
del cincuenta por ciento de los comuneros posesionarios con ms de un ao. Para los efectos de la
adquisicin por el actual posesionario, la entrega de
las parcelas se acredita con el documento extendido
por la comunidad a su favor.
b) Para la adquisicin en propiedad por parte de
miembros de la comunidad no posesionarios o de
terceros, as como para gravar, arrendar o ejercer

cualquier otro acto de disposicin sobre las tierras
comunales de la costa, se requerir el voto a favor de
no menos del cincuenta por ciento de los miembros
asistentes a la asamblea instalada con el qurum
correspondiente.
Ntese que se trata de dos supuestos distintos. En el

primero, los comuneros poseedores por ms de un ao,
de tierras en la costa, pueden decidir la adjudicacin en
propiedad de esas parcelas a su favor. Conforme al texto
legal, se requiere de una votacin de, por lo menos, el 50%
de los comuneros en esa situacin poseedores por ms
de un ao. Un empate implica la decisin favorable, y el
voto que cuenta es solo el de los comuneros con posesin.
El segundo supuesto, recogido en el inciso b), es el de
la enajenacin, arrendamiento, gravamen o ejercicio de
cualquier otro acto de disposicin sobre la tierra comunal.
Aqu el porcentaje de votos necesario para tomar la decisin
es de, al menos, el 50% de los comuneros asistentes a la
asamblea general de la comunidad ubicada en la costa.
En ambos casos, no se trata del 50% de los comuneros; es
el 50% de todos los comuneros poseedores por ms de un
ao, en el primero, y el 50% de los comuneros asistentes,
en el segundo. Ni siquiera es la mayora absoluta de los
votantes (la mitad ms uno de los votos).
Evidenciando el enorme inters del gobierno de Fujimori
por las tierras de las comunidades campesinas de la costa,
ese artculo 10 de la Ley de tierras fue modificado por
la Ley 26845, publicada el 26 de julio de 1997. Esta ley,
denominada eufemsticamente como Ley de titulacin de las
tierras de las comunidades campesinas de la costa, solo
es aplicable a las comunidades campesinas de esta regin.
Aqu, los requisitos que haba contemplado la Ley de tierras
son aun ms laxos:
Artculo 6.- Los comuneros poseedores por ms de un
ao, podrn solicitar la adjudicacin a ttulo de propiedad
de las tierras que conducen. Para la aprobacin de dicha
solicitud se requiere el voto a favor de no menos del cincuenta por ciento (50%) de los comuneros poseedores
por ms de un ao, asistentes a la asamblea.
Este acuerdo puede realizarse entre comuneros poseedores

ubicados en el mismo anexo o sector, cuyos alcances sern
definidos en el reglamento.
Artculo 7.- Para la adquisicin en propiedad, de tierras de
las comunidades campesinas de la costa, que ocupan terceros poseedores por un periodo no menor de dos aos
sin relacin contractual, se requiere del voto favorable de
no menos del treinta por ciento (30%) de los comuneros
34
calificados de la comunidad, asistentes a la asamblea

general, sea en primera o segunda convocatoria.
El qurum necesario para declarar vlidamente instaladas
las asambleas a que se refieren los artculos 6 y 7 de la
presente ley ser fijado en el reglamento.
Dos cambios drsticos trajo el artculo 6 de la Ley 26845,

respecto del supuesto contenido en el inciso a) del artculo
10 de la Ley de tierras. El 50% de votos a favor decide (no
es el 50% ms uno), pero esta vez se trata de los comuneros
poseedores por ms de un ao, presentes en la asamblea.
Adems, el acuerdo ya no requiere ser tomado en asamblea
general, sino que basta que se discuta entre los comuneros
del anexo o sector de la comunidad. Por su parte, el artculo
7 versa sobre uno de los casos mencionados en el inciso
b) del artculo 10 de la Ley de tierras, precisando que se
trata de terceros poseedores por no menos de dos aos,
sin relacin contractual (lo que los convierte en precarios),
y el requisito de votacin se refiere ahora a tan solo el 30%
de los comuneros calificados, asistentes a la asamblea (ya
no al 50%).
Coincidiendo con Zegarra, se puede afirmar que resulta
evidente que el objetivo de esta nueva ley era facilitar el proceso de individualizacin de las tierras de las comunidades
costeas, quienes son propietarias de extensas reas de
tierras eriazas, apetecidas por los inversionistas debido a su
mayor potencial econmico. Esa es la razn aparente para
que el Reglamento de la Ley de tierras (decreto supremo
011-97-AG) aprobado antes de la Ley 26845 no se
refiriera a los artculos 10 y 11 de esta.
Cabe mencionar un detalle adicional de la Ley 26845; es el
contenido en su sexta disposicin complementaria y final,
segn la cual: El rgimen jurdico de las tierras adjudicadas
por las comunidades campesinas de la costa en asamblea
o por el PETT ser el de la propiedad privada establecido
en el Cdigo Civil. Esta norma niega a las comunidades
campesinas de la costa cualquier intento de mantener alguna
regulacin comunal sobre tierras de su propiedad, pese a
contar con una larga tradicin en ese sentido. Lo paradjico
es que en muchos condominios ocupados por familias de
sectores econmicos pudientes se acepta vlidamente una
serie de limitaciones al derecho de propiedad, ms propias
de las dinmicas comunales.
Hasta aqu nos hemos referido a las comunidades campesinas de la costa. Para las comunidades de la sierra y la
selva segua vigente el artculo 11 de la Ley de tierras (el
cual, como se dijo, no fue desarrollado en el reglamento de
esta). Ese artculo seala, en forma escueta:
Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro

acto sobre las tierras comunales de la sierra o selva, se
requerir del acuerdo de la asamblea general con el voto
conforme de no menos de los dos tercios de todos los
miembros de la comunidad.
La primera observacin que cabe hacer tiene que ver con

el hecho de que la norma se refiere tanto a comunidades
campesinas como a comunidades nativas. En segundo lugar, se aplica para cualquier acto de disposicin de tierras
comunales: arrendamiento, compra, permuta, hipoteca,
anticresis o el ejercicio, como dice el artculo, de cualquier
otro acto; se trata, pues, de la consagracin ms amplia de
la facultad de libre disposicin de las tierras comunales. En
tercer lugar, el acuerdo para adoptar cualquier decisin en
ese sentido, debe ser tomado por la asamblea general. Por
ltimo, la votacin a favor, siguiendo el texto de la derogada
Constitucin de 1979, se computa con los dos tercios de los
miembros de la comunidad: el problema de orden tcnico es
que la Constitucin se refera a los comuneros calificados,
mientras que esta ley habla de todos los miembros de
la comunidad, lo que, tomado en sentido estricto, puede
ocasionar problemas de aplicacin.
Como se ha visto, el Reglamento de la Ley de tierras no
toc los artculos 10 y 11 de esta. En el caso del primero,
la razn era que se preparaba una ley especial (la Ley de
titulacin de las tierras de las comunidades campesinas de
la costa), mientras que la omisin del artculo 11 puede
deberse a que se trata de una norma bastante completa,
lo que se llama una norma autoaplicativa, en alusin a que
no necesita de reglamento para ser aplicada.
En ese panorama, durante el primer semestre de 2008 se
produjo la aprobacin de los decretos legislativos en
aplicacin de la Ley 29657 para permitir la adecuacin
de nuestra legislacin al Acuerdo de Promocin Comercial
entre Per y Estados Unidos.
Ignorando la vigencia de la Ley 26845, el decreto legislativo
1015, de mayo de 2008, en su parte considerativa afirm
que se requiere contar con un rgimen unificado, a efectos
de promover y facilitar la inversin privada en dichas tierras
comunales, debido a lo cual convirti en norma general lo
preceptuado originalmente en el artculo 10 de la Ley de
tierras y elimin su artculo 11. Se igualaron as los requisitos de todas las comunidades, campesinas y nativas, para la
disposicin de sus tierras, eliminando toda referencia a las
comunidades campesinas de la costa. El artculo nico de
dicho decreto modific el artculo 10 de la Ley de tierras,
con la siguiente redaccin:
35
25
Las comunidades campesinas y las comunidades nativas
debern regularizar su organizacin comunal de acuerdo
con los preceptos constitucionales y la presente ley.
Tratndose de tierras de propiedad de las comunidades
campesinas y nativas, la regularizacin del derecho de
propiedad se regir por las siguientes normas:
a) Para la adquisicin en propiedad por parte de posesionarios comuneros sobre la tierra que poseen por ms de
un ao, el acuerdo de asamblea general de la comunidad
requerir el voto a favor de no menos del cincuenta por
ciento de los comuneros posesionarios con ms de un
ao. Para los efectos de la adquisicin por el actual
posesionario, la entrega de las parcelas se acredita con
el documento extendido por la comunidad a su favor.
b) Para la adquisicin en propiedad por parte de miembros de la comunidad no posesionarios o de terceros
as como para gravar, arrendar o ejercer cualquier
otro acto de disposicin sobre las tierras comunales,
se requerir el voto a favor de no menos del cincuenta
por ciento de los miembros asistentes a la asamblea
instalada con el qurum correspondiente.
Asimismo, el decreto trajo una nica disposicin complementaria derogatoria, que derog el artculo 11 de la Ley de
tierras, pues ya resultaba innecesario y hubiera contradicho
la generalizacin buscada.
Desde su publicacin, el decreto legislativo 1015 fue muy
criticado por las organizaciones campesinas e indgenas, y
motiv que la Defensora del Pueblo y un grupo de congresistas presentaran una demanda de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional38. Tratando de evitar el
pronunciamiento de este tribunal y de paliar las crticas, el
Ejecutivo public un nuevo decreto legislativo, modificando
una frase del decreto legislativo 1015, cambiando el inciso
b). En la redaccin del decreto legislativo 1073, simplemente se modificaba la parte final de ese inciso, disponiendo
igualmente la necesidad de tomar los acuerdos con el voto
a favor de no menos del 50% de los comuneros, solo que
esta vez ese 50% no se computaba sobre la base de los
asistentes a la asamblea, sino solo sobre los comuneros
posesionarios con ms de un ao. Esa frmula, lejos de
solucionar el problema, en nuestra opinin lo haca ms
grave, por lo que se entiende que no hubiera paralizado
las protestas ni las acciones legales iniciadas.
El mismo da en que se public el decreto legislativo 1073
(28 de junio de 2008), y estando en vigencia el decreto
38. En los anexos del Informativo Legal Agrario 24 se puede encontrar un

breve documento de la Defensora del Pueblo, que resume los principales
argumentos de su demanda de inconstitucionalidad.
36
legislativo 1015, el decreto legislativo 1064, pretendiendo

sistematizar la legislacin sobre predios rurales, derog
la Ley de tierras, dejando solo vigente su artculo 10 (que
haba sido cambiado por el decreto legislativo 1015).
Sin embargo, en setiembre de 2008, debido a la protesta de
las organizaciones nativas en el norte del pas, la Ley 29261
derog decretos legislativos 1015 y 1073, restituyendo la
vigencia de los artculos 10 y 11 de la Ley de tierras, con
sus textos originales, lo cual no dejaba de ser extrao. En
la medida en que las protestas y cuestionamientos contra
otros decretos legislativos no cesaron, en abril de 2009 las
organizaciones amaznicas retomaron las acciones, lo que
deriv en los hechos del 5 de junio, en Bagua. Por ello, el
11 de junio de 2009, a travs de la Ley 29376 se dej en
suspenso el decreto legislativo 1064 (as como el 1090),
pero se restituy el texto ntegro de la Ley de tierras, sus
modificatorias y la vigencia de su reglamento. La insuficiencia
de la medida determin que, das despus, el 19 de junio de
2009, por Ley 29382 se derogaran los decretos legislativos
1064 y 1090.
4.4 El abandono de tierras comunales

Se ha hablado ya, en el numeral 3.4, de las limitaciones a la
propiedad, entre ellas, el abandono de tierras. Se ha dicho
all que el abandono es, doctrinaria y legalmente, la prdida
del derecho de propiedad por no usar el bien de acuerdo
con su fin econmico; en este caso, por no realizar actividades agrarias. El Cdigo Civil as lo reconoce, guardando
coherencia con la derogada legislacin de reforma agraria,
y as debe entenderse en el artculo 88 de la Constitucin39.
Desnaturalizando este instituto, propio del derecho civil y
del derecho agrario, el artculo 5 de la Ley de tierras seala
que el abandono se aplica sobre los concesionarios, no
sobre los propietarios: quien tenga tierras adjudicadas por
el Estado en forma de concesin, las perder si incumple
las condiciones de esta.
Pero agreguemos que la Ley 26845, Ley de titulacin de
las tierras de las comunidades campesinas de la costa, en
su artculo 10 regula una forma peculiar y muy discutible de
abandono, tan solo aplicable a las tierras comunales costeas:
Procede declarar el abandono legal de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa, de conformidad con
los artculos 88 y 89 de la Constitucin Poltica del Per,
cuando terceros poseedores en condicin de precarios las
tengan dedicadas a la actividad agraria bajo explotacin
econmica, pblica, pacfica e ininterrumpida por un plazo
39. Las tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al dominio del
Estado para su adjudicacin en venta.
no menor de dos (2) aos a la fecha de presentacin de

la solicitud de declaracin de abandono y de acuerdo
a lo previsto en el artculo 27 del decreto legislativo
N.o 667, siempre que ofertada la compra por dichos
poseedores precarios, esta no se hubiera concertado
con la comunidad.
La posesin de la tierra y la explotacin econmica sern
acreditadas con los elementos de prueba requeridos por
el artculo 26, excepto el sealado en el inciso b.6 del
decreto legislativo N.o 667, modificado por el decreto
legislativo N.o 889.
En los casos en que se hubiera iniciado el procedimiento
de declaratoria de abandono, se dar por concluido ste
si la comunidad campesina de la costa, a cuyo favor se
encuentran inscritas las tierras, otorga el ttulo de propiedad respectivo.
Reiteramos la crtica de fondo a este artculo de la Ley 26845

(dispositivo vigente, pues la Ley 29376 restituy el texto de
la Ley de tierras, sus modificatorias y su reglamento). En
esta ley se est llamando abandono de tierras a la denominada prescripcin administrativa, tal como la contemplaba
el decreto legislativo 667, siendo que la nica caracterstica
del rgimen de proteccin de tierras comunales vigente es la
imprescriptibilidad. La prescripcin, conforme al Cdigo Civil
y el decreto legislativo 667 (invocado de manera expresa en
el artculo citado), es la adquisicin de propiedad cuando
se explota de manera pblica, pacfica e ininterrumpida,

por un tiempo determinado, un predio agrcola. Estos dos
cuerpos legales consideraban que el plazo para adquirir
la propiedad, cumpliendo esas condiciones, es de cinco
aos. Pero en la Ley 26845, solo para las comunidades
campesinas de la costa, el plazo de prescripcin se redujo
a dos aos. Ello no guarda ninguna coherencia con el texto
constitucional ni con el Convenio 169 de la OIT, que el Per
ha suscrito y ratificado.
La segunda observacin que hicimos y volvemos a plantear
se relaciona con el hecho de que, como la doctrina civil argumenta en forma unnime, los precarios no pueden ganar la
propiedad por prescripcin adquisitiva, precisamente por su
condicin de tales: los precarios no son poseedores para el
derecho civil, pues su presencia en el fundo, predio o vivienda depende solo de la buena voluntad del propietario o de
la persona que s tiene la posesin o el derecho de poseer.
La tercera observacin se vincula en parte con la primera,
y se explica mejor leyendo el artculo 10 de la Ley 26845,
junto con el artculo 15: La adjudicacin en venta directa
de tierras abandonadas que han pasado a dominio del
Estado, se realizar exclusivamente a favor de los terceros
poseedores que dieron origen al procedimiento de abandono. El supuesto, aqu, es que las tierras comunales
cayeron en abandono y, por eso, fueron recuperadas por
el Estado, quien, conforme al mandato de la Constitucin,
37
25
debe venderlas. En primer lugar, en el caso del abandono,
se trata de tierras no explotadas por su dueo, y punto; por
el contrario, en la prescripcin adquisitiva, adems de que el
propietario no usa las tierras, otra persona s las aprovecha
econmicamente. En ese sentido, la ley se equivoca al darle
la iniciativa al poseedor precario, cuando se debe
tratar de una accin del Estado. Pero lo segundo es an
ms serio, pues se est pasando por encima de una norma
constitucional: Las tierras abandonadas, segn previsin
legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicacin en
venta (artculo 88 de la Constitucin); el artculo 15 de
la Ley 26845, citado ms arriba, en cambio, habla de una
venta directa por el Estado.
La sola lectura de estos artculos permite afirmar, en forma
rotunda, que cuando se aprob esta ley y esos artculos
en particular, los legisladores solo tenan como objetivo
brindar el mximo de facilidades a las comunidades para
deshacerse de sus tierras, entregndolas a los comuneros
para, usando esta forma de abandono, restablecer el
mecanismo de la prescripcin adquisitiva de dominio sobre
tierras comunales, beneficiando a particulares e incluso
a precarios, es decir, personas que estuvieran ocupando
tierras comunales sin ningn contrato ni ttulo. El fin ltimo
es claro: facilitar la disposicin de tierras comunales y, por
esa va, facilitar el acceso, a particulares e inversionistas, a
tierras de las comunidades campesinas ubicadas en la costa.
4.5 Ocupacin de tierras comunales

por asentamientos humanos
Al mismo tiempo que una comisin creada por el Congreso
trabajaba en la revisin de la legislacin de comunidades
campesinas y nativas para proponer un proyecto de ley, en
ese mismo Poder del Estado se discutan y aprobaban leyes
que no tomaban en cuenta esos esfuerzos. En efecto, la
Ley 28150, publicada en enero de 2004, cre la Comisin
Revisora de la Legislacin de Comunidades Campesinas, la
que luego de ms de un ao de trabajo bajo la presidencia
de la congresista punea Paulina Arpasi, aprob un anteproyecto de ley de comunidades campesinas y nativas que,
discutido primero por la Comisin Agraria y pasado luego al
pleno, fue rechazado en dos oportunidades.40
Las leyes que s merecieron la aprobacin del pleno del Congreso parecan enfocarse en la atencin de las demandas
de los pobladores asentados en predios rurales. Sin mayor
40. Para ver un apretado recuento del proceso y las tensiones que se dieron en
torno a esa Comisin, puede verse el texto de Zulema Burneo: Propiedad
y tenencia de la tierra en comunidades campesinas. Revisin de la literatura
reciente en el Per, en Qu sabemos de las comunidades campesinas?,
Lima, CEPES y Grupo ALLPA, 2008, pp. 225-231.
38
debate, privilegiando la atencin de estos pobladores, se

aprobaron normas que poco tenan que ver con el diseo
contenido en la Ley de tierras, y menos an con la Constitucin de 1993. Pero lo ms preocupante fue que esas leyes
y sus reglamentos prestaron poca atencin al respeto del
derecho de propiedad de las comunidades campesinas y
nativas, privilegiando la atencin del derecho a la vivienda.
Empecemos recordando que la Ley general de comunidades
campesinas define a los anexos de las comunidades como
asentamientos humanos permanentes ubicados en territorio
comunal y reconocidos por la asamblea general de la comunidad, y, al definirlas as, cerr las posibilidades de que ellas
fueran la base para reconocer nuevas comunidades. No obstante ello, en los aos anteriores, el Ministerio de Agricultura
ha seguido reconociendo nuevas comunidades campesinas a
partir de la independizacin de sus anexos, para lo cual utiliza
una norma del derogado Estatuto especial de comunidades
campesinas (decreto supremo 17-70-A). En aos recientes,
los centros poblados formados sobre tierras comunales y
originalmente integrados por los comuneros y sus familias
han empezado a tramitar, ya no solo su reconocimiento como
centro poblado, sino tambin la titulacin de los predios. En
esto han recibido el apoyo de Cofopri, incluso antes de que
esta entidad absorbiera al PETT.
La presin de los pobladores por obtener ttulos de propiedad en un contexto en el que se enfatiza la importancia
de estos para darles mayor seguridad a sus titulares es
entendible; sin embargo, ello no puede pasar por encima del
derecho de los propietarios, y menos an si se trata de tierras comunales. No obstante, en junio de 2004, el Congreso
aprob la Ley 28259, Ley de reversin a favor del Estado de
los predios rsticos adquiridos a ttulo gratuito. De acuerdo
con esta ley, revierten al Estado los predios abandonados o
que no cumplen con el fin para el que fueron adjudicados.
El objetivo de esta norma, conforme a los congresistas que
la impulsaron, era permitir que tierras adjudicadas por la
reforma agraria y que no eran utilizadas fueran entregadas
en propiedad a pobladores. En forma ambigua, la Ley 28259
estableci que las comunidades campesinas y nativas se
rigen por sus normas. Su reglamento, de setiembre de
2004, defini el abandono como el hecho de mantener la
tierra sin trabajarla por tres aos, pero no defini un tema
central para la aplicacin de la ley: cul es el uso de la tierra
para fines distintos de aquellos para los que fue adjudicada.
Reflejando el poco conocimiento de los legisladores sobre la
realidad agraria del pas, no se considera que el descanso
de la tierra como estrategia productiva, para recuperar su
capacidad de produccin, pueda tener una duracin de ms
de tres aos. Asimismo, otro tema que deba ser objeto del
reglamento se omite, cuando no se precisa cmo se prueban

la posesin y la explotacin de la tierra.
Dos aos y medio despus, la Ley 28667, publicada el 12
de enero de 2006, volvi a ocuparse del tema, aunque
ahora explicitando mejor su objeto: declara la reversin de
predios rsticos al dominio del Estado, adjudicados a ttulo
oneroso, con fines agrarios, ocupados por asentamientos
humanos. Pero, expresin una vez ms del apresuramiento,
no define en qu consiste la reversin, la que opera en predios adjudicados a ttulo oneroso, incluyendo los que fueron
adjudicados por el decreto legislativo 838 (que contempl
en forma excepcional la adjudicacin gratuita de tierras a
favor de comunidades y de particulares, por razones de
violencia y en zonas de economa deprimida). Lo que s
defini con claridad es que se trata de predios ocupados
con fines de vivienda, por lo que en estos casos se requiere
la intervencin del Ministerio de Agricultura, la Cofopri y el
PETT. La Ley 28667 fue reglamentada en abril de 2006.
La labor legislativa en torno a este tema no concluy all,
pues dos leyes ms fueron aprobadas en ese mismo verano.
As, el 14 de marzo de 2006 se public la Ley 28685, Ley
que regula la declaracin de abandono legal de las tierras
de las comunidades campesinas de la costa ocupadas por
asentamientos humanos y otras formas informales de posesin. Como se puede derivar de su denominacin, ya no
se trata solamente del abandono o la reversin de predios
rurales en general, sino que la ley tiene puesta su atencin
en las tierras de las comunidades campesinas de la costa.
Esta norma ampla el plazo para legalizar la ocupacin
de las tierras comunales en las que se hubieran ubicado
asentamientos humanos (hasta el 31 de diciembre de 2003,
cuando la Ley de deslinde y titulacin del territorio comunal
fijaba ese plazo en marzo de 1987). Asimismo, incorpor
el artculo 10-A a la Ley de titulacin de comunidades campesinas de la costa (Ley 26845) y modific los artculos
11 y 13 de la misma.
El reglamento de la Ley 28685 se aprob pocas semanas
despus, en abril de 2006. All se desarrolla el procedimiento
para la declaracin de abandono legal de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa, el que considera la
intervencin de las oficinas de Operacin Regional (OPER)
del PETT y define como segunda instancia administrativa a
la Direccin Ejecutiva de este ltimo.
Finalmente, el 17 de marzo de 2006 se public la Ley 28687,
Ley de desarrollo y complementaria de la formalizacin de la
propiedad informal, acceso al suelo y dotacin de servicios
bsicos, que declara de inters nacional la formalizacin
de la propiedad informal respecto de terrenos ocupados
por posesionarios informales, centros urbanos informales,
urbanizaciones populares y toda otra forma de posesin.

Esta norma establece los mecanismos para facilitar el acceso
al suelo de los predios mediante el saneamiento fsico-legal
y la ejecucin de proyectos sobre terrenos de comunidades
campesinas de la costa, entre otros. Asimismo, declara la
creacin de un banco de tierras formado por terrenos
eriazos del Estado, privados o de comunidades campesinas
de la costa, el cual no ha sido desarrollado hasta la fecha.
Como se puede apreciar de la accin legislativa y del Poder
Ejecutivo con respecto a las tierras de las comunidades
campesinas, en particular, de las asentadas en la costa, el
inters del Estado es muy ntido. Aprovechando, en gran medida, que en dichas comunidades el nivel de organizacin es
menor que en las de la sierra y de la selva, se ha promovido
una forma de enajenacin familiar de sus tierras que, lejos
de fortalecerlas, debilita an ms sus lazos comunitarios y
facilita esa enajenacin a favor de particulares.
39
25
Titulacin de tierras
Uno de los problemas ms serios en el campo peruano, que
afecta tanto a agricultores como a comunidades campesinas
y nativas, es el de la falta de formalizacin de la propiedad.
Para enfrentarlo, al igual que en otros pases, se han llevado
adelante programas de formalizacin y saneamiento de la
propiedad rural, que en nuestro caso impuls el Programa
Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT).
5.1 La seguridad de la tenencia

Los estudios sobre la tenencia de la tierra en Amrica Latina,
en las dcadas pasadas, han tomado en cuenta ms la perspectiva sociolgica que la jurdica e, incluso, que la perspectiva
antropolgica. Ms an, el trmino mismo de tenencia no
responde a una categora jurdica precisa. El desaparecido
jurista Guillermo Figallo afirmaba que dicho trmino haba sido
desterrado del lxico del Cdigo Civil peruano, y agregaba:
Su empleo puede atribuirse a la influencia de la tradicin jurdica
francesa o de los estudios sociolgicos que dan el sentido
de la palabra inglesa tenure. En cualquier caso, la palabra
tenencia no ha sido utilizada por el legislador en el significado
jurdico usual, sino como expresin de cualquier modalidad de
utilizacin econmica de la tierra en el sentido ms amplio.
Desde el punto de vista econmico-social, el trmino
tenencia de la tierra expresa las relaciones legales y
tradicionales entre personas, grupos e instituciones que
regulan los derechos al uso de la tierra, traspaso de la
misma y goce de sus productos, y de las obligaciones que
acompaan a dichos derechos...41.
En ese contexto, la seguridad de la tenencia se entiende

como los distintos medios para brindar seguridad a los propietarios y poseedores de predios agrcolas en el desarrollo
de sus actividades. Por distintas razones, ese enfoque ms
amplio ha ido cediendo espacio, para concentrarse en la
seguridad de la tenencia entendida como la formalizacin
del derecho de propiedad, teniendo al ttulo de propiedad
como el elemento ms pleno o ms valioso de la propiedad.
Fernando de Trazegnies subraya el carcter histrico del
derecho de propiedad, afirmando que esta es una de las
tantas formas histricas de regulacin social [...] un sistema
41. Figallo Adrianzn, Guillermo, La posesin de la tierra en el Per, en Cuadernos
Agrarios 3, Lima, Instituto Peruano de Derecho Agrario, 1979, p. 84.
40
de derechos y obligaciones que vara con el tiempo, que

adquiere diferentes significaciones concretas, y aade:
En esta forma, la propiedad resulta una nocin que recubre realidades muy diferentes: es una etiqueta comn
que se aplica sobre tipos muy dispares de organizacin
de las conductas humanas en torno a ciertos objetos.
Lo interesante, lo til, es descubrir las caractersticas
especficas de cada tejido de derechos y deberes al que
se le da el nombre de propiedad42.
En esa misma lnea, Klaus Deininger un especialista del

Banco Mundial considera que los derechos de propiedad
son convenciones sociales: la propiedad no remite solo a
los bienes o activos, sino al consenso entre las personas
acerca de cmo deben tenerse, usarse e intercambiarse
dichos activos43. Un documento de la FAO, preparado
para la Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria
y Desarrollo Rural, realizada en Porto Alegre en 2006,
comienza, igualmente, sealando la relatividad de la nocin
de propiedad: Propiedad es una relacin social. Se trata de
derechos y obligaciones. Ella define lo que un individuo, una
comunidad, o el Estado puede y no puede hacer con ciertos
bienes, y lo que necesita para ser respetado por otros44.
En ese mismo estudio de la FAO se puede leer que, conforme
a la experiencia internacional, el otorgamiento de ttulos de
propiedad a campesinos y comunidades indgenas no tiene
el mismo significado que para los agentes econmicos plenamente inmersos en relaciones comerciales y de mercado.
Por el contrario, en ese estudio se encontr que el derecho
de propiedad de esos pobladores estaba mejor garantizado
por las reglas de lo que se llama el derecho consuetudinario;
esto es, una serie de normas generalizadas en esas comunidades, que, se entiende, son de cumplimiento obligatorio.
42. Trazegnies, Fernando de. La transformacin del derecho de propiedad,
en Derecho 33, Lima, Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad
Catlica del Per, 1978, p. 77.
43. Deininger, Klaus, Polticas de tierras para el crecimiento y la reduccin de
la pobreza, Bogot, BM-Alfaomega, 2003.
44. Property is a social relation. It is about rights and duties. It defines what
an individual, a community, or the state can and cannot do with a certain
commodity, and what needs to be respected by others-think of property as
a bundle of my rights and your obligations. (Van den Brink, Thomas
et al, Consensus, confusion, and controversy. Select Land Reform Issues
in Sub-Saharian Africa. Technical Document. International Conference on
Agrarian Reform and Rural Development, Roma, FAO, 2006, p. 3.)
Durante la aplicacin de la reforma agraria en el Per, no

solo las normas legales, sino la jurisprudencia del Tribunal
Agrario, establecieron que la posesin de la tierra era la
mejor forma de garantizar la propiedad. Ello puede explicar,
en parte, por qu no se avanz en el proceso de formalizar
las propiedades adjudicadas por la reforma agraria. Solo
a partir del gobierno del general Morales Bermdez se
dispuso el funcionamiento de un programa de formalizacin,
el cual no tuvo mayores avances.
Recin en 1991, el Estado abord el tema de la formalizacin de la propiedad rural con el decreto legislativo 667
o Ley del registro de predios rurales, que estableci un
procedimiento simplificado para el reconocimiento e inscripcin de la propiedad de los predios de particulares y del
Estado. La norma simplific el reconocimiento del derecho
de posesin de los predios posedos durante cinco aos
de manera continua, pacfica, pblica y como propietario,
exigindoles a los solicitantes probar la posesin y la explotacin econmica del predio para inscribir su posesin en
los registros pblicos, dejando de lado el anterior trmite
de prescripcin adquisitiva de dominio, de naturaleza judicial. Si no se presentan observaciones, la inscripcin de la
posesin se convierte automticamente en inscripcin de
propiedad. Cabe sealar que tal procedimiento simplificado,
que prescinde de escrituras pblicas y otras formalidades,
slo era aplicable a los predios de particulares y no a las
tierras de comunidades campesinas y nativas, sobre las que
se aplican otras normas.
En diciembre de 1992, el gobierno de Fujimori cre el Proyecto
Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural (PETT) y lo
convirti en la entidad especializada en el saneamiento de
la propiedad rural, aunque luego le agreg ms funciones.
Para dar un mayor impulso al proceso de saneamiento de la
propiedad, el gobierno ejecut entre 1996 y 2000 un proyecto con fondos del BID, cuya meta fue entregar un milln
de ttulos de propiedad individual, inscritos en los registros
de propiedad inmobiliaria, al que denomin PTRT (Proyecto
de Titulacin y Registro de Tierras).
Casi simultneamente al inicio del PTRT, en su primera fase,
el decreto legislativo 838 de agosto de 1996 facult
en forma extraordinaria, al Ministerio de Agricultura, para
que adjudique, en forma gratuita, a comunidades campesinas y nativas y a particulares, tierras en zonas afectadas
por la violencia poltica, ubicadas en zonas de economa
deprimida, para lo cual todo el pas se consider virtualmente como zona de economa deprimida. Decimos que el
decreto legislativo 838 permita de manera extraordinaria
la adjudicacin gratuita de predios del Estado, pues desde
1991, con la aprobacin del decreto legislativo 653, se
estableci que toda adjudicacin de tierras agrcolas de
propiedad del Estado se hara a ttulo oneroso, esto es, a

travs de un pago en dinero por la tierra.
Sin embargo, la propaganda oficial, a lo largo de estos
aos, ha incidido fundamentalmente en sealar que el ttulo
puede permitir a sus propietarios obtener crditos, lo cual
no es una consecuencia necesaria. Esa insistente campaa
ha determinado, en parte, que un nmero significativo de
comunidades haya tramitado ante este organismo ttulos de
propiedad individual para los comuneros, habindose aplicado, como ya dijimos, irregularmente el decreto legislativo
667, cuando resultaba inaplicable a esos casos.
No obstante, los resultados del proceso de formalizacin
de la propiedad no parecen ser los esperados. As, una
evaluacin realizada por Ricardo Fort investigador de
GRADE entre los aos 2004 y 2006, muestra algunas
evidencias que no se corresponden necesariamente con
las supuestas ventajas de la formalizacin de la propiedad:
A pesar de la importancia atribuida a este tipo de programas
tanto en el Per como en muchos otros pases en vas de desarrollo, la evidencia emprica sobre sus resultados econmicos
no ha sido muy alentadora. La presencia de mltiples fallas de
mercado en economas rurales recientemente liberalizadas, as
como la subsistencia de derechos de propiedad informales o
consuetudinarios, parecen determinar en la prctica la aparicin
de estos efectos, su importancia relativa e incluso sus consecuencias en trminos de eficiencia y equidad45.
El mismo autor, constatando que la mayor parte de los

agricultores cuenta con documentos informales que
acreditan su propiedad, se pregunta: Si estos documentos
son suficientes para darle al productor la seguridad necesaria
para invertir, por qu no promoverlos en vez de desplegar
una poltica probablemente ms costosa de titulacin formal
y registro para todos?. Luego de reconocer lo valioso de la
experiencia de descentralizacin en la ejecucin del proceso
de titulacin de tierras por el PETT, se plantea una conclusin
bastante cuestionadora46:
Sin embargo, la existencia de otras limitaciones que

restringen la participacin de los pequeos productores
en los mercados crediticios formales y la imposibilidad
de que la poltica de titulacin las resuelva por s sola,
dejan en claro la insuficiencia de esta intervencin para
mejorar los niveles de vida de los productores ms
pobres. Ms an, la ausencia de crditos de largo plazo
para este sector, a pesar de la titulacin, puede afectar
su competitividad en los mercados de tierras, reducir las
45. Fort, Ricardo, Tiene algn efecto la titulacin de tierras en la inversin

agrcola?, en Anlisis & Propuestas. Contribuciones al debate sobre
polticas pblicas 14, Lima, Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE),
junio 2008, p. 6.
46. Fort, Ricardo, op. cit., p. 8.
5/ T itulaci n de tierra s
41
25
posibilidades de incrementar su escala de operaciones e
incluso forzarlos a retirarse del sector agrcola. En consecuencia, resulta fundamental poner en prctica una serie
de polticas complementarias a la titulacin que permitan
a los pequeos agricultores incrementar el tamao de
sus operaciones [...].
5.2 Los rganos encargados de la

titulacin de tierras
En los ltimos aos se han producido una serie de cambios en
la institucionalidad pblica vinculada a la formalizacin de los
predios rurales. Empecemos sealando que estas tareas estuvieron tradicionalmente vinculadas al Ministerio de Agricultura.
Como mencionamos en el pargrafo anterior, el PETT fue

creado a fines de 1992, con la funcin original de formalizar
a favor del Estado la propiedad de los predios expropiados y
adjudicados durante el proceso de reforma agraria (realizar
las acciones necesarias para perfeccionar la titulacin para
el registro de los predios rurales expropiados durante la
vigencia de las normas contenidas en el derogado Texto
nico Concordado del decreto ley 17716, rezaba su primer
reglamento de organizacin y funciones). Pronto se le sumaron otras funciones, con lo que se convirti en el rgano
estatal a cargo de la formalizacin de la propiedad rural.
Pero en los primeros cuatro aos de funcionamiento del
PETT, el avance del proceso de titulacin fue muy lento. Las
cifras del propio organismo dan cuenta de ello:
Ttulos entregados por el PETT entre 1992 y 1995

Ao
1992
1993
1994
1995
Total
Ttulos entregados
6 105
13 309
74 055
65 179
158 648
Fuente: Proyecto Especial de Titulacin de Tierras.
Influido por las tendencias internacionales entonces vigentes, el gobierno de Fujimori, con el apoyo financiero del BID,
puso en prctica, desde 1996, un Programa de Titulacin y
Registro de Tierras (PTRT), que contemplaba la ambiciosa
meta de entregar, en cuatro aos, un milln de ttulos de
propiedad; a diferencia de experiencias anteriores, se
trataba de ttulos inscritos en registros pblicos. Para ello,
trabajaron en este programa, coordinadamente, el PETT,
la Superintendencia de Registros Pblicos (Sunarp) y el

Instituto Nacional de Recursos Naturales.
El PTRT 1, ejecutado entre 1996 y setiembre de 2000, se orient al saneamiento y registro de la propiedad predial rural, sobre
todo, en la costa y en la sierra. Se decidi, en forma expresa,
que esta primera fase del PTRT no asumiera el saneamiento
de la titulacin comunal. A su finalizacin, en el ao 2000, el
Ministerio de Agricultura dio cuenta de haber sobrepasado las
metas proyectadas, como se puede ver an en su pgina web:
Resultados del PTRT1 - Predios catastrados y saneados

Concepto
Predios catastrados y saneados
*Nuevas inscripciones
*Predios inscritos
(actualizados)
Total
Meta del proyecto
Fuente: portal web del Ministerio de Agricultura .

47
42
Ejecutado a setiembre
% avance
880 000
1 030 031
117%
220 000
159 248
72%
1 100 000
1 189 279
108%
Desde octubre de 2001, tras alguna demora (debida, entre

otras cosas, al cambio de gobierno luego de la renuncia
de Alberto Fujimori), se ejecut el PTRT segunda fase
(tambin conocido como PTRT2), el cual deba concluir
en 2005, igualmente financiado por el BID. A diferencia
de lo acordado en la primera fase, las metas del PTRT2
contemplaban la titulacin de 541 comunidades campesinas
en el mbito nacional, mientras que se esperaba linderar y
titular 9 comunidades nativas. El motivo de que esta ltima
cifra fuera bastante modesta era que segn sostenan
los funcionarios a cargo del proyecto casi todas las
comunidades nativas estaban ya tituladas (lo cual, como
hemos visto, no era tan cierto).47
En la prctica, el PTRT2 sigui privilegiando la titulacin
individual, campo en el cual se habra completado la gran
cantidad de expedientes que quedaron pendientes en el
PTRT1. Lamentablemente, no se ha publicado ninguna cifra
de lo logrado por el PTRT2, aunque, como se ha mencionado
en las pginas anteriores, s se hizo una evaluacin externa
de su impacto.
En la actualidad, el gobierno peruano se encuentra ejecutando el PTRT3, siempre con el apoyo financiero del BID. No se
conoce nada de las metas contempladas en esta nueva fase,
pero es de suponer que se mantiene la atencin puesta en
la formalizacin de la propiedad de predios de particulares.
Otro aspecto de la institucionalidad pblica vinculada a la
formalizacin de la propiedad, tiene relacin con otro tipo de
modificaciones en la organizacin estatal. Como parte del proceso de descentralizacin que atraviesa el pas, en enero de
2003 se instalaron los primeros gobiernos regionales, sobre
el mbito transitorio de los actuales departamentos. Es importante destacar que una de las principales normas que regulan
dicho proceso es la Ley orgnica de gobiernos regionales,
Ley 27867, que seala la existencia de funciones exclusivas,
compartidas y delegadas de estos gobiernos. Refirindose
a las funciones exclusivas de los gobiernos regionales, en
materia agraria se encuentra la consignada en el inciso n) del
artculo 51 de dicha ley: Promover, gestionar y administrar el
proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad agraria,
con la participacin de actores involucrados...48.
No obstante la claridad de la norma citada, debido a diferentes
razones entre ellas la demora del Gobierno nacional en
47. <http://www.minag.gob.pe/titulacin-y-creditos/informacin-estadstica.
html>. Tomado el 12.8.2010.
48. El inciso que citamos contina con la siguiente redaccin: ... cautelando
el carcter imprescriptible, inalienable e inembargable de las tierras de
las comunidades campesinas y nativas. Sin embargo, se ha incurrido aqu
en un grueso error de los legisladores, pues en virtud del artculo 89 de
la Constitucin de 1993, las tierras comunales solo son imprescriptibles,
salvo en el caso del abandono.
efectivizar la transferencia de esas funciones, en la prctica el

Ministerio de Agricultura sigui a cargo de la funcin relacionada
con el proceso de saneamiento fsico-legal de la propiedad
agraria; el mantenimiento del PETT dentro de ese ministerio
es expresin de esa tendencia. Las crticas por la inoperancia y
signos de corrupcin, empero, llevaron a que, a inicios de 2007,
el actual gobierno decidiera la absorcin del PETT por Cofopri
(el decreto supremo respectivo la calific como una fusin por
absorcin). Aunque en sus primeros aos Cofopri dependa del
Ministerio de Justicia, fue ubicado finalmente como dependencia
del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.
Mientras la nueva dependencia a cargo de la formalizacin
de la propiedad en el mundo rural ajustaba sus procedimientos, formando una seccin llamada Cofopri-Rural, uno de los
decretos legislativos de 2008 volvi a cambiar las reglas
de juego. En efecto, el decreto legislativo 1089 estableci
un Rgimen temporal extraordinario de formalizacin y
titulacin de predios rurales, que por el plazo de cuatro
aos otorg a Cofopri las competencias para la formalizacin
y titulacin de predios rsticos y tierras eriazas habilitadas
(artculo 3). Adicionalmente, en su quinta disposicin complementaria final se dispuso que desde la vigencia de ese
decreto legislativo, Cofopri o la entidad encargada de la
formalizacin de la propiedad informal asumir los procedimientos de reversin de predios rsticos adjudicados a
ttulo oneroso por el Estado que se encontraran ocupados
por asentamientos humanos, a los que se refiere la Ley
28667 (de la que tratamos en el numeral 4.5 del captulo
4 de este Informativo Legal Agrario).
Complementando esa asignacin de funciones a Cofopri, la
cuarta disposicin complementaria transitoria estableci que
los procedimientos de prescripcin adquisitiva administrativa de dominio, expedicin y aprobacin de planos para la
inscripcin, y de determinacin, conversin y rectificacin de
reas, establecidos por el decreto legislativo 667, a cargo
de Cofopri, continuaran vigentes hasta la aprobacin del
reglamento del decreto legislativo 1089, el cual se public
el 14 de diciembre de 2008 mediante decreto supremo
032-2008-VIVIENDA.
Nuevos actos de corrupcin esta vez, dentro de Cofopri llevaron a que, en mayo de 2010, mediante decreto
supremo 056-2010-PCM se decidiera devolver las funciones
a los gobiernos regionales.
Pero cul es la entidad pblica encargada en la actualidad
de la formalizacin de los predios rurales? Si atendemos a la
parte considerativa del decreto supremo 056-2010-PCM, en
aplicacin del inciso n) del artculo 51 de la Ley orgnica de
gobiernos regionales, el Gobierno nacional transfiri en los
ltimos aos, a favor de los gobiernos regionales de Ayacu5/ T itulaci n de tierra s
43
25
cho, Huancavelica, Ica, Junn, La Libertad, Lambayeque, Lima,
Pasco, Puno, San Martn, Tumbes y Ucayali, la funcin referida
al saneamiento fsico legal de la propiedad agraria. Dicha
transferencia excluy a los procedimientos de formalizacin
y titulacin de predios rsticos y de tierras eriazas habilitadas
al 31 de diciembre del 2004, as como a los de reversin de
predios rsticos adjudicados a ttulo oneroso por el Estado,
ocupados por asentamientos humanos, procedimientos que
retuvo el Gobierno nacional para Cofopri.
En atencin a lo anterior, el gobierno deber restituir, en
el plazo de 90 das desde la vigencia del decreto supremo
056-2010-PCM, a los gobiernos regionales mencionados
las funciones aludidas. Asimismo, tratndose de gobiernos
regionales a los que an no se hubiera hecho la transferencia de las funciones contenidas en el inciso n) del
artculo 51 de la Ley orgnica de gobiernos regionales, en
el correspondiente proceso se incluirn las funciones que
seala el aludido decreto supremo.
Queda, sin embargo, una ltima pregunta respecto del
proceso de formalizacin de la propiedad rural, referida a
la situacin de las comunidades campesinas y nativas. En las
pginas anteriores hemos dado cuenta del lento avance en
la formalizacin de la propiedad de estas entidades. El PETT
argument, siempre, que esta labor, conforme reza la Ley
de deslinde y titulacin del territorio comunal, correspondi
a las direcciones regionales del Ministerio de Agricultura,
y que l solo pudo asumirla en los casos en que hubiera
suscrito convenios con la respectiva direccin regional, lo
cual no alcanza a ser una razn convincente. Pero la casi
inamovilidad de las cifras de titulacin comunal en los ltimos
aos, solo se explicara, segn Cofopri, porque en el proceso
de absorcin del PETT esta entidad no recibi el encargo
de formalizar la propiedad comunal.
5.3 Realidad de la titulacin de tierras

En el panorama descrito sera deseable contar con cifras
actualizadas y confiables para analizar el estado de la titulacin de predios rurales en el Per. Ello, sin embargo, no
es as, y debemos conformarnos con las cifras del censo de
1994 y algunas cifras parciales y poco articuladas.
En efecto, de acuerdo con el III Cenagro, haba en el Per,
en 1994, un total de 1 742 000 unidades agropecuarias,
las cuales estaban divididas en 5 718 000 parcelas. Segn
la fuente de estas cifras (el INEI), de las 2 millones 350 mil
parcelas tituladas, 971 mil tienen ttulo registrado (41,3%)
y 1 milln 379 mil estn por registrar (58,7%). Un trabajo
ms cuidadoso de las cifras oficiales mostraba que el problema de falta de titulacin era mayor:
La informacin del INEI seala que slo 971 000 parcelas

contaban con sus ttulos inscritos en las oficinas registrales respectivas, lo que equivaldra al 17%. Por lo tanto, el
83% de los propietarios de parcelas agrcolas las poseen
sin tener sus ttulos inscritos en los registros, lo que en
trminos absolutos significara 4 747 084 parcelas fuera
de los registros de la propiedad49.
Poco tiempo despus, un asesor de la Superintendencia

Nacional de Registros Pblicos sealaba, de manera extraoficial, que el total de predios inscritos en registros pblicos
era bastante menor, estimndolo en 300 mil. Es de esperar
que con el PTRT1 y el PTRT2 esa cifra se haya incrementado
en forma significativa.
Pero los parciales y a veces confusos datos que proporcionaba el PETT, y ahora Cofopri, no ayudan a generar convencimiento. As, con base en datos actualizados a junio de 2007,
Cofopri daba cuenta de la existencia de un total estimado de
3 671 720 predios rurales (cifra bastante menor que las
5 718 000 parcelas de las que informaba el INEI luego del
censo de 1994). Cofopri agregaba que, a esa misma fecha, junio de 2007, se haban titulado un total de 2 005 886 predios
rurales, quedando pendientes de titular 1 665 834 predios.
Si solo con el PTRT1 se haban entregado 1 189 279 ttulos
debidamente inscritos, considerando los logros del PTRT2
a lo que habra que sumar lo supuestamente ya inscrito
en registros pblicos al momento del Censo Nacional Agropecuario de 1994, evidentemente, las cifras no cuadran.
Pero en otra exposicin de funcionarios de Cofopri esta
vez, de setiembre de 2009 se reportaba un total de
3 750 000 predios (cifra ligeramente mayor que la de los
datos a junio de 2007), del cual el 56,5% estara formalizado, es decir, 2 119 520 predios rurales.
De la misma manera, respecto de la realidad de la formalizacin
de la propiedad comunal, la situacin deja mucho que desear.
La ltima informacin de Cofopri da cuenta de la existencia de
6 067 comunidades campesinas reconocidas, de las cuales
5 095 estaran tituladas (es decir, 972 comunidades no lo
estn), con una extensin total de 23 153 744 ha. Asimismo,
Cofopri da cuenta de un universo de 1 461 comunidades
nativas, de las que estaran tituladas 1 267 y no lo estn 194;
el rea total titulada de las comunidades nativas ascendera a
10 876 281 ha, de las que el 59,1% son tierras con aptitud
agrcola.
As las cosas, es evidente que se requiere un sinceramiento
de las cifras que manejan Cofopri y las direcciones regionales
agrarias, as como un nuevo Censo Nacional Agropecuario.
49. Del Castillo, Laureano, Propiedad rural, titulacin de tierras y propiedad
comunal, en Debate Agrario 26, Lima, CEPES, 1997, p. 64.
44
Presiones sobre las tierras agrcolas

Un fenmeno nuevo ha venido a complicar los temas relacionados con la propiedad de la tierra agrcola, as como
el acceso de los campesinos y pequeos productores a
dicho recurso y la seguridad de sus derechos. El fenmeno
hace parte tambin del proceso de globalizacin, que nos
muestra as que no es solo un tema de comunicaciones
y de mayor relacin entre culturas, sino que puede tener
y de hecho tiene en este caso impacto sobre amplios
sectores de la poblacin.
Entidades y espacios internacionales, como la Coalicin
Internacional para el Acceso a la Tierra (ILC, por las siglas
en ingls de International Land Coalition), siguen con preocupacin este tema, e incluso han dedicado una pgina
web en su portal50, en donde se puede leer lo siguiente:
El inters creciente en adquirir o arrendar grandes extensiones de tierras por parte de inversionistas del Norte
y pases importadores de alimentos, para la produccin
comercial o con el objetivo de asegurar su seguridad
alimentaria, en el contexto de la liberalizacin de leyes
de comercio y propiedad en muchos pases del mundo,
est creando presiones sin precedentes sobre el recurso
tierra, poniendo nuevas tensiones en los sistemas de
tenencia e incrementando la inequidad en los poderes
econmicos y polticos entre los competidores. Los
ms vulnerables para perder acceso a la tierra son los
pequeos productores (mil quinientos millones viviendo
en menos de 2 ha) que no tienen tenencia formal sobre
la tierra que usan, as como mujeres, pueblos indgenas,
pastores y pescadores. Muchos de ellos estn entre los
mil o dos mil millones de personas que son, de acuerdo
con las leyes de tierras, simples tenedores del Estado,
porque ellos viven en, y usan, recursos comunes tales
como bosques, pastos y pantanos.
En la reciente Conferencia Anual del Banco Mundial, dedicada

a la poltica de tierras y su administracin, realizada en abril
de 2010 en Washington51, el presidente de FIDA, Kanayo F.
Nwanze, al dirigir unas palabras iniciales seal:
Hoy, las corporaciones pblicas y privadas, bancos de

inversin y fondos de riesgo, estn comprando millones
de hectreas de tierra en frica, Asia y Amrica Latina,
para producir alimentos o biocombustibles. Incluso, el
valor de tierras poco frtiles no aptas para cultivo de
alimentos est aumentando, en la medida en que los
pases y los negocios reconocen el potencial para desarrollar cultivos de biocombustibles en tierras marginales.
Frente a ello, la ILC busca incrementar la advertencia entre

la comunidad internacional, profundizando el entendimiento
mediante investigaciones y actividades como incidencia
poltica, a fin de que se adopten medidas efectivas a travs
del constante compromiso en foros internacionales, para lo
cual est liderando la iniciativa Presiones Comerciales sobre
la Tierra (CPL, por sus siglas en ingls).
6.1 La nueva concentracin de la

tierra
No solo en el plano de la formalizacin de la propiedad rural,
las cifras oficiales son escasas o poco confiables. Como resultado de las polticas agrarias aplicadas en los ltimos aos,
expresadas en las normas legales que se han podido revisar
en los captulos anteriores, se ha producido en el pas un lento
proceso de reconcentracin de la propiedad agraria, que solo
ha empezado a conocerse y discutirse recientemente, en
buena parte por el nmero dedicado al tema en La Revista
Agraria de mayo de 2009, pero tambin por unos proyectos
de ley de los que damos cuenta en el apartado 6.2.
El ltimo Censo Nacional Agropecuario, realizado en 1994
el nico referente agregado con que contamos, daba
cuenta de una agricultura marcada fuertemente por la
presencia de la pequea propiedad y el minifundio. Segn
el III Censo Nacional Agropecuario, el 93% de las unidades
agropecuarias tena menos de 20 ha de tierra. Complementando el cuadro presentado en la pgina 12 (ver punto 2.1),
ese 93% responde al siguiente detalle:
50. <http://www.landcoalition.org/?page_id=1376>. (La traduccin es

nuestra.)
51. Pueden verse las presentaciones y resmenes de esa conferencia en el
sitio web siguiente: <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/
EXTARD/0,,contentMDK:22537817~pagePK:148956~piPK:216618~the
SitePK:336682,00.html#Theme1>.
6/ Pre sione s s o bre las tierra s agr cola s
45
25
Unidades agropecuarias segn tamao
Tamao de la U.A.
Menos de 3 ha
De 3 a menos de 5 ha
Ms de 50 ha
Total
Porcentaje de U.A.
56%
15%
22%
5%
2%
100%
Fuente: INEI, III Cenagro.
Pero, como dijimos, esa situacin se ha visto fuertemente

alterada. Varios habran sido los medios para que este
proceso se produzca, conforme resea el nmero 107
de La Revista Agraria: la ampliacin de la frontera agrcola en la costa, la concentracin de la propiedad va el
mercado de tierras, la conversin de las cooperativas
agrarias azucareras en empresas privadas, la produccin
de biocombustibles, y los denuncios y concesiones a las
industrias extractivas.
Uno de los mencionados mecanismos para que se produzca

la concentracin de tierras es la ampliacin de la frontera
agrcola en la costa, la que se habra dado, en lo fundamental,
en tierras irrigadas con fondos pblicos, luego de ejecutarse
complejas y costosas obras de ingeniera. En el caso de
Chavimochic uno de los ms importantes de dichos proyectos, segn informacin proporcionada por la Gerencia
de Promocin de la Inversin Privada (GEPIP) del Proyecto
Especial Chavimochic, se tena el siguiente resultado:
Ampliacin frontera agrcola Proyecto Chavimochic (1994-2006)

Empresa
Camposol S.A.
Compaa Minera San Simn S.A.
El Roco S.A.
Empresa Agroindustrial Laredo
Rego Corporation
Green Peru S.A.
Danper Trujillo S.A.
Morava S.A.
Sociedad Agrcola Vir S.A.
Ugs de la Torre Ugarte Manuel
Cefer Agrcola Chavimochic
Subtotal
Total rea del proyecto
rea bruta (ha)

9 179,52
6 185,02
4 901,17
3 789,69
3 778,36
1 659,61
1 640,04
1 622,07
1 502,89
1 347,38
1 304,23
36 909,98
43 870,28
Porcentaje
20,9
14,1
11,2
8,6
8,6
3,8
3,7
3,7
3,4
3,1
3,0
84,1
100,0
Fuente: Proyecto Especial Chavimochic. Gerencia de Promocin de la Inversin Privada (GEPIP). Tomado de La Revista Agraria 107, mayo de 2009.
46
Como puede verse en el cuadro anterior, ms del 84% de

las tierras ganadas con aguas del ro Santa por el Proyecto
Chavimochic (diseado para ampliar las reas agrcolas de
los valles de Chao, Vir, Moche y Chicama) fueron adquiridas
por solo once inversionistas.
Una segunda forma por la que se produjo el incremento del
tamao de las propiedades agrcolas son las adquisiciones
a travs del mercado. Si bien desde la dcada de 1990 la
legislacin se orient a facilitar la entrada de grandes inversionistas privados, factores como la falta de formalizacin
de los derechos de propiedad, entre otros, impidieron una
mayor dinmica. Con todo, en valles costeos como el de Ica,
el proceso de compraventa de tierras agrcolas ha mostrado
mayor dinamismo. Las cifras presentadas por La Revista
Agraria 107 dan cuenta de siete empresas que superan

algunas largamente las 500 ha como resultado de un
paulatino proceso de compra de tierras: Agroindustrias AIB
S.A. (3 200 ha), Sociedad Agrcola Agrokasa (2 906 ha),
Icatom (1 000 ha), IQF del Per S.A. (912 ha), Complejo
Agrcola Beta (607 ha), Agrcola Chapi S.A. (590 ha) y
Agrcola Athos (500 ha).
La conversin de las cooperativas azucareras creadas
durante el proceso de reforma agraria, en sociedades annimas, ha dado lugar tambin a un proceso de concentracin
de propiedad de tierras agrcolas en pocas manos, en este
caso, de poderosos grupos empresariales, tanto nacionales
como extranjeros. Reproducimos a continuacin otro cuadro
publicado en el nmero 107 de La Revista Agraria:
Empresas azucareras agroindustriales

Empresa
Empresa Agroindustrial Tumn
Empresa Agroindustrial Pomalca S.A.
Industrial Pucal S.A.
Complejo Agroindustrial Cartavio S.A.A
Empresa Agroindustrial Casa Grande
S.A.A.
Empresa Agraria Chiquitoy S.A.
Empresa Agrcola Sintuco S.A.
Ubicacin y ao
Lambayeque 2007
Lambayeque 2004
Lambayeque 2008
La Libertad (Ascope) 2007
Grupo Gloria
rea (ha)
11 800
10 000
6 500
11 000
La Libertad (Ascope) 2006
Grupo Gloria
29 383
La Libertad 2006
Grupo Gloria
3 200
La Libertad 2007
Grupo Gloria
1 414
Empresa Agroindustrial Laredo S.A.
La Libertad (Vir) 1999
Gr upo Manuelita
(Colombia)
9 100
Agroindustrias San Jacinto S.A.
ncash (valle del Santa) 1996
Grupo Picasso
16 000
Agroindustrial Paramonga S.A.
Lima (Barranca) 1997
Grupo Wong
10 000
Industrial Andahuasi
Lima (Huacho)
Coop. Andahuasi /
Grupo Wong
7 200
Central Azucarera Chucarapi Pampa

Blanca S.A.
Arequipa (valle Tambo)
Grupo Michell
1 200
Total
Accionista mayoritario
Grupo Oviedo
Grupo Oviedo
Grupo Huancaruna
116 797
Fuente: Ministerio de Agricultura, Fernando Cillniz, Semana Econmica; tomado de El Comercio, 17 de mayo 2009, p. A18. La informacin del Grupo Gloria
figura en <http//www.grupogloria.com>.
Segn este cuadro, el Grupo Oviedo sera propietario de

21 800 ha de tierras dedicadas a la produccin de azcar,
mientras que el Grupo Wong controlara otras 17 200 ha.
En el caso del Grupo Gloria, la suma de sus propiedades
en cuatro empresas agroindustriales arroja un total de
44 997 ha, aunque informaciones periodsticas recientes dan cuenta de que ya tendra bajo su control
ms de 55 000 ha 52.
52. Humberto Campodnico, en su columna econmica del diario La Repblica,

28 de abril de 2010.
47
25
El inters por producir agrocombustibles, utilizando principalmente caa de azcar como insumo, ha generado
tambin grandes unidades agrcolas. La empresa norteamericana Maple adquiri directamente del Gobierno regional de
Piura ms de 10 000 ha de tierras eriazas para la siembra
de caa de azcar a fin de producir etanol; al mismo tiempo,
se le adjudic una dotacin de agua del ro Chira. La pgina
web de la empresa da cuenta de que su proyecto de etanol
consiste de aproximadamente 13 500 ha de tierras cerca
de la costa norte del Per.
Por su parte, el Grupo Romero, adems de contar con ms
de 3 000 ha de tierras en el valle de Chira (que proyectara
ampliar a 10 000 ha), tiene, a travs de la empresa Caa
Brava, 8 000 ha de palmas en la frontera de Loreto con
San Martn, en la selva peruana, mientras que otra de sus
empresas posee 12 000 ha ms en Tocache (San Martn).
Muchos de estos proyectos en particular, los desarrollados en las tierras de la selva estn generando tensiones
y, en algunos casos, conflictos con los pobladores locales,
quienes se quejan, por ejemplo, de la facilidad con que
estas empresas logran obtener ttulos de propiedad o concesiones, frente a la inexplicable lentitud del PETT y Cofopri
para formalizar sus derechos sobre posesiones de muchos
aos. En el caso de Piura, el tema del agua provoca tambin
reclamos de los agricultores.
6.2 Los proyectos de ley que fijan

lmites a la propiedad de la tierra
El tema de los lmites a la propiedad o, ms precisamente,
del establecimiento, mediante ley, de lmites mximos a la
propiedad de la tierra agrcola, ha retomado actualidad en
los ltimos meses en el Per. A la fecha, se han presentado
tres propuestas legislativas al respecto, la primera de las
cuales propone como lmite mximo para la propiedad rural
en la costa, 40 000 ha. Creemos necesario revisar algunos
antecedentes, antes de pasar a las propuestas mismas.
Hasta la Constitucin de 1979, se entendi que los problemas de concentracin de tierras en pocas manos generaran
lo que conocemos como latifundio. As, la Constitucin de
1933, en su artculo 34, sealaba: La ley fijar los lmites
y modalidades del derecho de propiedad. El artculo 47
explicitaba la preferencia por la pequea y la mediana propiedad, en tcita proscripcin de la gran propiedad, sobre
todo, la gran propiedad improductiva. Este mismo artculo
fue luego modificado mediante la Ley 15242, siendo an
ms especfico respecto a los lmites a la propiedad:
El Estado favorecer la conservacin y difusin de la
pequea y mediana propiedad rural. La ley fijar la
extensin mxima de tierra de que puede ser dueo una
48
sola persona natural o jurdica, segn el tipo de explotacin a que la tierra se dedique y tomando en cuenta las
peculiaridades demogrficas, sociales y geogrficas de
cada zona o regin, as como las condiciones naturales
y tcnicas de produccin [...].
Por su parte, la Constitucin de 1979 seal en su artculo

124: La ley seala las formas, obligaciones, limitaciones y
garantas del derecho de propiedad. Por ello, no sorprende
que ella se refiriera a la reforma agraria como el instrumento de transformacin de la estructura rural y de promocin
integral del hombre del campo, dirigido hacia un sistema
justo de propiedad tenencia y trabajo de la tierra, para el
desarrollo econmico y social de la Nacin. De manera an
ms precisa, se mencionaba en los dos primeros incisos del
artculo 159 que el Estado:
1.- Prohbe el latifundio y, gradualmente, elimina el
minifundio mediante planes de concentracin parcelaria.
2.- Difunde, consolida y protege la pequea y mediana
propiedad rural privada. La ley fija sus lmites segn las
peculiaridades de cada zona.
A lo largo de buena parte del siglo XX, el Estado no solo

estaba facultado para poner lmites a la propiedad agraria,
sino incluso para llevar adelante acciones, como la expropiacin, encaminadas a eliminar el latifundio, promoviendo
la formacin de unidades agrarias pequeas y medianas. De
hecho, durante el proceso de aplicacin de la Ley de reforma
agraria, en virtud del decreto ley 17716, se aplicaron lmites
a la propiedad agraria. Esos lmites fueron fijados en 150
ha de tierras de cultivo bajo riego en la costa, siempre que
estuvieran directamente conducidas. Esa extensin poda
ampliarse hasta 200 ha si se cumplan algunas condiciones
estipuladas en la ley. Para las regiones de sierra y ceja de
selva, los lmites iban de 15 a 55 ha de tierras de cultivo
bajo riego, directamente conducidas, dependiendo de las
provincias de que se tratara; el lmite poda incrementarse
hasta el doble si se cumplan las condiciones adicionales.
El primer gobierno del presidente Garca continu el impulso
a los proyectos privados de desarrollo integral (PRIDI),
creados en el gobierno de Belaunde, orientados a la adjudicacin de tierras eriazas, y aument los lmites mximos de la
propiedad agraria, permitiendo la presencia de sociedades
mercantiles slo en tierras eriazas de la costa o en la selva.
Sin embargo, la norma ms significativa del primer periodo
de Garca fue el decreto supremo 029-88-AG, que cre el
Proyecto Especial Desarrollo Agrario, Cooperativo y Comunal ms conocido como Plan Costa, con el objetivo de
reactivar la actividad agraria mediante la promocin de la
inversin privada en tierras eriazas de la costa. La norma
permita que cualquier tipo de sociedad mercantil se hiciese
de tierras eriazas en la costa, hasta un mximo de 450

hectreas, triplicando el lmite anterior (150 hectreas),
al tiempo que tambin triplic las extensiones adjudicables
a particulares en selva o ceja de selva (lo que implicaba
hasta 3 000 ha de tierras con aptitud para el cultivo y hasta
30 000 ha de tierras con aptitud para la ganadera).
El mayor cambio en la poltica sobre la tierra se produjo
durante el gobierno de Fujimori. El proceso se inici con
el decreto supremo 011-91-AG, que aprob medidas para
garantizar la propiedad del agro y, sobre todo, facultar la
transferencia libre de la propiedad de la tierra. La intencin fue bastante clara: se afirmaba que eran necesarias
medidas extraordinarias para que los productores agrarios
superasen la difcil situacin econmica que atravesaban y
que ocasionaba que las tierras de cultivo estuvieran inexploradas o deficientemente explotadas.
Esta norma permiti que sociedades annimas, o de cualquier otra forma asociativa, pudieran ser propietarias de
tierras; se dispuso que la propiedad agraria, cualquiera
fuere su origen (comunal o pequeos propietarios), pudiese
ser libremente transferida a terceros, con la posibilidad de
otorgarlas en arrendamiento o hipotecarlas. Finalmente,
se permiti tener hasta mil hectreas de tierras eriazas
incorporadas al cultivo mediante irrigacin. As, se dej de
lado el principio de conduccin directa de la tierra (principio
fundamental de la reforma agraria de 1969).
Respondiendo a las crticas, el mencionado decreto supremo
fue reemplazado por el decreto legislativo 653, norma que
derog formalmente la Ley de reforma agraria de 1969
y estableci, en su reemplazo, que la propiedad agraria
se regulara por el Cdigo Civil, cuerpo legal que regula
las relaciones privadas entre particulares. Ello permiti la
presencia abierta de sociedades mercantiles como dueas
de tierras, levant las trabas para el arrendamiento de estas
y aument los lmites mximos de su propiedad.
El Congreso Constituyente Democrtico aprob en 1993
la vigente Constitucin, en la que el rgimen agrario fue
significativamente recortado y la proteccin de las tierras
de las comunidades campesinas y nativas fue reducida a
su mnima expresin:
Artculo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre
la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra
forma asociativa. La ley puede fijar los lmites y la extensin
de la tierra segn las peculiaridades de cada zona.
Las tierras abandonadas, segn previsin legal, pasan al
dominio del Estado para su adjudicacin en venta.
De esta manera, la Constitucin de 1993 establece una

frmula bastante laxa, por la cual es facultad del Estado,
a travs de la ley, fijar los lmites y la extensin de la tierra

segn las peculiaridades de cada zona.
Para incentivar la participacin de grandes agentes econmicos en el campo era necesario otorgarles las garantas
correspondientes mediante la aprobacin de normas que
diesen estabilidad y seguridad jurdica a sus inversiones. Con
ese fin, se promulg la Ley 26505, ms conocida como Ley
de tierras. Uno de los principales cambios introducidos por
esta norma fue permitir que cualquier persona, natural o
jurdica, nacional o extranjera, sea propietaria de tierras, y
elimin todo lmite a la propiedad de la tierra, tanto mximo
como mnimo, al sealar en el primer prrafo del artculo
3 lo siguiente:
Las garantas previstas en los artculos 70 y 88 de la
Constitucin Poltica significa que por ningn motivo se
podr imponer limitaciones o restricciones a la propiedad
de las tierras, distintas a las establecidas en el texto de
la presente ley.
En el brevsimo tiempo en que el Congreso Constituyente

Democrtico debati esta importante ley, primaron los argumentos ideolgicos, orientados a liberalizar la propiedad
agraria y a oponerse a los lmites, precisamente porque en
el proyecto de ley original (2768/95) se estableca como
49
25
lmites de extensin mxima para ejercer el derecho de
propiedad de tierras, 250 ha bajo riego en la costa, 60
ha bajo riego o su equivalente en tierras de secano en la
sierra; y para la selva y ceja de selva, 350 ha de tierras con
aptitud para la agricultura y 1 500 ha de tierras con aptitud
para la ganadera. La fundamentacin sobre este punto, en
el aludido proyecto, sealaba:
[...] en lo concerniente a los lmites mximos de la

propiedad rural, se ha armonizado la norma constitucional que hace referencia a su fijacin potestativa, con
la necesidad de constituir unidades agrarias altamente
tecnificadas que desarrollen actividad agrcola a escala
destinada a la exportacin.
No obstante, la Ley de tierras deba enfrentar el riesgo de
concentracin de la tierra; en esa medida, se incluy en el
artculo 13 una norma que aluda a la creacin de un impuesto para desincentivar la formacin de grandes propiedades:
Facltese al Poder Ejecutivo para que mediante decreto
legislativo reglamente un impuesto sobre la propiedad
de la tierra que exceda del lmite de tres mil hectreas.
Quedan fuera del mbito de dicho tributo las comunidades
campesinas y nativas, as [sic] las extensiones de tierras
objeto de propiedad no estatal a la fecha de vigencia de
la presente ley.
Como ya se dijo, lo cierto es que el aludido impuesto nunca

fue establecido, por lo que dicha norma no se aplic. As, los
intentos por frenar la reconcentracin de tierras agrcolas
quedaron desvirtuados por la forma tan vaga como se regul. En la prctica, pues, no se establecieron limitaciones
a las extensiones mximas de la propiedad rural.
En la coyuntura actual, se ha puesto otra vez sobre el tapete
la discusin acerca de los lmites de la tierra. El congresista
oficialista Alfredo Cenzano present, en abril de 2009, el
proyecto de ley 3194, que propona, en dos breves artculos,
fijar en 40 000 ha el lmite de extensin de la propiedad
agrcola, solo en la costa.
De la misma forma, el congresista Toms Zamudio, del Grupo
Nacionalista, present en junio de 2010 la propuesta legislativa 4075, la que de manera casi idntica a la de Cenzano
seala que en las tierras agrcolas de la costa el lmite de la
propiedad agraria debe ser 25 000 ha.
Tras seguir su trmite, la Comisin Agraria, en mayo de 2010,
dio luz verde al dictamen del primer proyecto (proyecto de
ley 3194). El texto aprobado del artculo 1 es el siguiente:
Establzcase como lmite mximo del derecho de propiedad agraria la extensin de cuarenta mil (40,000)
hectreas de tierra agrcola en las zonas ubicadas en la
costa, cualquiera sea el rea de cultivo.
El dictamen del proyecto excepta de tal lmite a las tierras

de propiedad del Estado, a las de proyectos especiales a
cargo del ex INADE y a las de propiedad de las comunidades
campesinas y nativas.
La lectura del dictamen nos permite hacer algunas preguntas. Por qu el lmite mximo slo es para la regin
costea? Por qu 40 000 o 25 000 ha? Se consideran
dentro de ese lmite las tierras eriazas adquiridas y an
no puestas en produccin, o solo las que ya estn en
produccin? Por ltimo, si una persona o empresa supera las 40 000 o 25 000 ha al momento de aprobarse
cualquiera de estas propuestas, qu consecuencias
puede haber?
De aprobarse esos lmites, la medida, adems de
inopor tuna (por tarda), puede considerarse contraproducente, pues permitira la consolidacin legal de
nuevos latifundios, recordndose que hasta antes de la
reforma agraria de 1969 los latifundios en la costa no
excedan las 30.000 ha.
El mismo dictamen aprobado da cuenta de distintos
comentarios. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual
(Indecopi) se opone al proyecto, entre otras razones,
porque no se justifica tcnicamente la delimitacin de
50
la propiedad a 40 000 ha y la misma no coadyuva a

asegurar la existencia de la pequea y mediana propiedad. Aade que no se toma en cuenta el impacto que
podra generar la norma a los propietarios con ms de
40 000 ha53.
El dictamen de la Comisin Agraria recoge adems las
opiniones de la Gerencia de Estudios Econmicos del
Indecopi, entre ellas la siguiente: Es limitado el nmero
de pases que imponen lmites a la propiedad agrcola:
Ecuador, Bolivia, Mxico y El Salvador, en los que dicha
limitacin no es absoluta, sino que vara de acuerdo a
las caractersticas particulares de la actividad agrcola
o de sus propietarios (Mxico y El Salvador).
El Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal
(Cofopri) comenta, por su parte: el proyecto no especifica
el criterio tcnico ni expone razones que justifiquen este
lmite y si es adecuado para evitar el latifundio. Adems,
hace diferencia de trato respecto a tierras de la sierra.
Igualmente, algunos gobiernos regionales opinaron
sobre el proyecto de ley. El Gobierno regional de La
Libertad expres cuestionamientos a dicha propuesta:
la Direccin Regional de Agricultura seala que en tanto
la pequea y mediana propiedad tienen especial importancia para la seguridad alimentaria porque permiten
desarrollar una agricultura intensiva orientada principalmente a productos de pan llevar de consumo popular,
limitar la extensin de la propiedad es beneficiosa para
los autnticos campesinos y el pas en general.
Resulta comprensible que las organizaciones empresariales se pronunciaran en contra del proyecto. As,
la Sociedad Nacional de Industrias (SIN) menciona en
sus comentarios que la propuesta no se sustenta con
estudios estadsticos o ndices sobre una posible concentracin de tierra agrcola en la zona costera, y agrega
que Hay otras medidas alternativas para incentivar la
propiedad agrcola, como incentivos tributarios o planes
de capacitacin. De manera similar, la Asociacin de
Expor tadores (ADEX) propuso su archivamiento por
no existir fuente de informacin actualizada sobre
este tema, y adems porque Limitar la propiedad es
contraproducente para el acceso al financiamiento, estandarizacin, mayor desarrollo del sector agrario, que
en muchos cultivos requiere grandes extensiones para
lograr economas de escala, eficiencia y competitividad.
Despus de aprobado el dictamen del proyecto que

estableca el lmite mximo de propiedad agraria hasta
por 40 000 ha, la congresista Susana Vilca, del Grupo
Nacionalista, present el proyecto de ley 4062. A diferencia de las dos propuestas anteriores, el objeto de la
suya es promover la pequea y mediana propiedad de
tierras generadas por proyectos de irrigacin, para que
sean adjudicadas prioritariamente a los agricultores que
residan en las regiones donde se siten estos proyectos.
Esa propuesta est sustentada en el modelo que se
gener con la implementacin del proyecto de irrigacin
en el valle de San Lorenzo, en Piura, y que justamente
favoreci a pequeos y medianos agricultores de la zona
y que hasta la fecha es el modelo de mayor xito en el
pas. En ese sentido, se plantea la mayor participacin de
personas de todos los niveles econmicos, que sustenten
su produccin en el marco de la pequea y mediana
propiedad de tierras y que est dirigida a abastecer el
mercado interno, a diferencia de lo que sucede en la
actualidad con las grandes propiedades de tierras, que
destinan su produccin a mercados externos.
En esta tercera propuesta, la propiedad, sea de persona
natural o de persona jurdica, no debe sobrepasar las
1 000 ha en un valle y 5 000 ha en una regin, lo que se
condiciona a los estudios socioeconmicos que permitan
determinar las extensiones que sean las ms adecuadas
para cada regin en que se encuentre un proyecto de
irrigacin. Al igual que las dos propuestas anteriores,
no seala con claridad por qu el lmite debe ser de
1 000 o 5 000 ha.
Cabe resaltar el hecho de que existan tres propuestas
que pretendan regular la propiedad de la tierra, sobre
todo, en un pas donde esta es un bien escaso. Sin
embargo, es necesario arribar a mayores consensos en
temas particularmente delicados como este, antes de
impulsar iniciativas legislativas. Lamentablemente, como
la experiencia de los ltimos aos muestra, la produccin
legislativa sufre de este defecto. Antes que mirar la realidad, para desde all intentar propuestas legislativas que
permitan romper los nudos que bloquean el desarrollo
rural, la mayor parte de las normas legales parecen mirar
a otras realidades, pretendiendo que esquemas vlidos
para otros escenarios sean aplicados mecnicamente a
nuestra compleja realidad del mundo rural.
53. Dictamen de la Comisin Agraria del Congreso, recado en el proyecto de

ley 3194/2008-CR, p. 2.
51
25
Conclusiones y perspectivas
Lo que se ha podido revisar en este nmero del Informativo
Legal Agrario hace parte de un complejo cuerpo de normas
legales relacionado con la regulacin de las tierras agrcolas
en el Per. Una mayor profundizacin supondra mayor
espacio, lo que escapa a la naturaleza de esta publicacin.
Mirando el futuro inmediato, algunas reflexiones pueden
hacerse.
a) Subsisten vacos, oscuridades y contradicciones en
nuestra legislacin de tierras. Un Cdigo Civil que,
exprofesamente, se abstuvo de regular las relaciones
jurdicas entre particulares, derivando a la legislacin
especial, la que luego fue derogada; una Ley de tierras
que remite las precisiones de estas relaciones al Cdigo
Civil; un decreto legislativo que modifica el artculo 10 de
la Ley de tierras sin tomar en cuenta la vigencia de una
ley especial anterior; otro decreto legislativo que deroga
toda la Ley de tierras; por ltimo, una ley que restituye
la vigencia de la Ley de tierras, sus modificatorias y
normas reglamentarias. Eso es legislar con seriedad
en un tema tan importante, en varios sentidos, como

la tierra agrcola?
b) La legislacin comunal ha sufrido tambin numerosos
cambios inorgnicos. Estn vigentes la Ley general de
comunidades campesinas, la Ley de deslinde y titulacin, la Ley de titulacin de comunidades campesinas
de la costa, aunque con los cambios introducidos
por la Constitucin de 1993 y otras leyes. El decreto
legislativo 1015 quiso facilitar la disposicin de tierras comunales, pero fue derogado, retornando a la
vigencia de la Ley de tierras. Para las comunidades
nativas, aunque la Ley de comunidades nativas y
desarrollo agrario de las regiones de selva y ceja de
selva es tambin previa a la Constitucin de 1993, se
requiere claridad en aspectos tan importantes como la
definicin de las tierras que se deben titular y aquellas
que se entregan en cesin en uso, sin que este ltimo
aspecto est suficientemente preciso. En estos temas
es absolutamente necesario que cualquier modificacin
a esta regulacin deba hacerse tomando en cuenta
la opinin de sus representantes, como dispone el
Convenio 169 de OIT, pues se trata de normas que
inciden de manera directa sobre la organizacin y
derechos de organizaciones que hasta 1969 fueron
conocidas con el nombre comn de comunidades de
indgenas.
c) En estos meses se debate en el Congreso un proyecto
de ley para poner lmites mximos a la propiedad de
las tierras agrcolas. En un pas con tan poca tierra y
con niveles de pobreza tan altos, se justifica que una
persona o empresa pueda tener legalmente 40 000
ha de tierra en la costa? Pero, por otro lado, por
qu no se habla de los procesos de concentracin
en las frgiles tierras de selva y ceja de selva?
d) En cuanto al proceso de formalizacin de la propiedad
agraria y la titulacin de tierras, qu avances se tienen?
Sobre todo, cunto falta para concluir el saneamiento
de los predios rurales? Por qu no se culmina la titulacin de las comunidades campesinas y no se atiende
el pedido de ampliacin de las comunidades nativas?
Pero, tambin, sabiendo que se han invertido grandes
cantidades de dinero para avanzar en la formalizacin
de los predios rurales, qu se hace para mantener
actualizada esa informacin?
52
e) Aspectos importantes como la institucionalidad pblica

agraria no estn siendo adecuadamente tratados,
tomando en cuenta las idas y vueltas en la incorporacin de entidades clave como el PETT o Cofopri en
diferentes ministerios. La creacin del Ministerio del
Ambiente, lejos de facilitar las cosas, las ha dificultado.
Ello se complica con la creacin del Ministerio de Cultura y la adscripcin del Indepa a esa nueva cartera.
En la lgica del avance del proceso de descentralizacin, cunto estn avanzando institucionalmente
los gobiernos regionales en atender el mundo rural?
Cunto toman en cuenta la presencia masiva y
las necesidades de las comunidades campesinas y
nativas en sus mbitos?
f) Por otro lado, no pueden dejarse de lado las grandes
tendencias que se observan en el escenario internacional. Mientras los organismos internacionales,
como el Banco Mundial, hablan de grandes inversiones en tierras agrcolas, otro sector califica esto, sin
miramientos, como un proceso de acaparamiento de
tierras (land grabbing). Ese proceso, por el cual empresas transnacionales e, incluso, pases con muchos
recursos (como Japn, Arabia Saudita, etc.) vienen
adquiriendo enormes extensiones de tierras, no solo
se da en Asia y frica; tambin lo observamos en
Amrica. Estamos preparados para hacerle frente?
g) Por ltimo, las tendencias a favorecer las industrias
extractivas, las cuales encuentran su mejor expresin en
los artculos sobre el sndrome del perro del hortelano,
en el corto plazo no cambiarn y generarn tensiones y
conflictos. Este gobierno, al cual le resta menos de un
ao, no ha dado la menor seal de retroceso y, mucho
menos, de autocrtica respecto de los intentos de modificacin de la legislacin aprovechando la delegacin de
facultades legislativas que obtuvo en el primer semestre
de 2008 y que deriv en los lamentables sucesos de Bagua. Habiendo logrado los ltimos gobiernos convertir
casi en sentido comn la defensa del modelo neoliberal,
es poco posible que quien suceda a Garca desde julio de
2011 ensaye una modificacin en el diseo de nuestra
economa, basado en el aliento casi incondicional a las
industrias extractivas.
promedio de las parcelas el mismo que en 1994, cuando

se hizo el Cenagro? Ese promedio se ha reducido o se
ha incrementado, como resultado del proceso de concentracin de propiedad? Qu hacen ahora los campesinos
y agricultores que vendieron sus tierras?
Esa revisin de la legislacin tampoco puede dejar de tomar
en cuenta, cuando se trate de derechos relacionados con
las comunidades campesinas y nativas, la necesidad de la
consulta previa, algo sobre lo cual el Congreso tiene que
tomar pronto una decisin luego de las observaciones que
el presidente Garca hiciera a la autgrafa aprobada por el
pleno del Congreso en junio de 2010.
Es indudable que se requiere una revisin, actualizacin y

concordancia de la legislacin agraria. Lo venimos demandando hace varios aos. Pero mal haramos discutiendo
y elaborando una legislacin de espaldas a la realidad
del mundo rural y, en especfico, de la realidad de la
estructura de la propiedad agraria. Siguen estando la
mayora de las unidades agropecuarias en manos de los
pequeos propietarios y campesinos? Sigue siendo el
7/ C onclusione s y per spectiva s
53
Entrevista
25
Al doctor Guillermo
Figallo Adrianzn
Reproducimos a continuacin la ltima entrevista que concedi el doctor Figallo a La Revista Agraria semanas antes
de su fallecimiento, la cual fue publicada en la edicin de
junio de 2009. Ampliamente conocido y reconocido internacionalmente, el maestro Figallo fue el primer presidente del
Tribunal Agrario peruano, vocal supremo, autor de varios
libros y numerosos artculos, profesor universitario y gran
amigo de esta casa.
Qu reflexiones tiene sobre la reforma agraria que se

realiz en la primera fase del gobierno militar?
Logr algo muy importante: fue una especie de Revolucin
Francesa pacfica, gracias a la cual los campesinos de la
sierra obtuvieron igualdad. Sin esta reforma hubiera surgido
una especie de guerra civil. A mediados de los sesenta, el
ejrcito fue a reprimir a los movimientos guerrilleros; ah fue
cuando los militares conocieron a los colonos del Cusco y
vieron todo el sistema feudal que haba en la sierra. Muchos
militares haban vivido esta situacin o tenan familiares que
pasaban por eso; entonces la inquietud se apoder de los
coroneles. Por este motivo se realiz el golpe de Estado en
1968 y, tambin por esta razn, los militares no crean en
reformas agrarias a medias tintas.
Las reformas agrarias que surgieron en la regin fueron

por influencia de Estados Unidos?
Claro, esa era la idea de John Kennedy. Pero su idea era
tan radical, que lo liquidaron. Ahora, cmo habra sido la
reforma agraria de Kennedy? Eso no lo sabemos.
Por qu hubo tan poca oposicin de los hacendados a

la reforma?
Porque se confiaron. Los hacendados conocan a los generales, ya que estos haban estado en las provincias cuando
eran subalternos y haban comido con ellos. Los haban
tratado a cuerpo de rey y algunos se haban casado con hijas
de los propietarios de las haciendas. Por eso no creyeron
que se iba a aplicar la reforma agraria tal como se hizo.
Cules fueron los defectos de la reforma?

No se trataba solamente de redistribuir la propiedad: quitrsela a uno y drsela a otros. Entre los militares no haba
54
la organizacin suficiente para un proceso de esta magnitud. En el orden militar, cada uno es jefe de una divisin;
entonces, cada ministerio era una divisin bajo el mando
de un general. As, los seores de Economa mandaban en
su divisin y no se pudo conseguir que el Banco Agrario
trabajara al ritmo de la reforma. El Ministerio de Vivienda
fue peor; malograron todo Lima porque quienes estaban
a cargo eran marinos, no arquitectos. Con el gran negocio
que signific urbanizar las haciendas de los alrededores
de Lima, acabaron con todas las tierras agrcolas. Incluso
hubo pleitos enormes en la cuestin de reas de expansin
urbana. Ah se mova bastante dinero; muchos arquitectos
y marinos se volvieron millonarios.
Algunos dicen que la reforma agraria fue confiscatoria y que

los bonos no fueron redimidos...
Confiscatoria? Por qu no le preguntan a Dionisio Romero?
Construy una formidable fbrica textil en Piura con los bonos
que recibi por la expropiacin de sus tierras. El mecanismo
para redimir los bonos estaba expedito con el Banco Industrial.
Yo doy mis bonos y me dan un valor igual para invertir en una
industria. Lo que quera hacerse con los bonos era favorecer
el desarrollo industrial. Solo 2 o 3 lo hicieron, comenzando por
Romero. Por qu los dems no hicieron lo mismo? Quiz por
desconfianza. Imagnese que se desarrolle la industria con la
reforma agraria, con los propios expropiados, que eran sus
enemigos a muerte. A estas alturas, algunos bonos deben de
haber prescrito y otros no. Pero quin no pag los bonos?
Mientras hubo reforma agraria se pagaron los bonos. El que
no los pag fue Belaunde.
Qu opina del conflicto suscitado entre las poblaciones

nativas amaznicas y el gobierno?
Es lo que se ha hecho varias veces. En la Colonia los
espaoles no pudieron entrar a la Amazona, pero en la
Repblica entramos nosotros. Para qu? Para usarlos casi
como animales de carga. El proceso del caucho fue ese y
ahora se piensa seguir haciendo lo mismo. O sea que se
considera a los nativos como si estuviesen fuera del Per
todava. El mrito de la reforma agraria fue incorporar a los
campesinos de la sierra. Ahora el Convenio 169 tiene fuerza
constitucional, es parte de la Constitucin.
Anexo
Carta del jefe indio Seattle

As termina la vida y comienza la supervivencia.
El siguiente documento es la carta que en 1855 envi el

jefe indio Seattle, de la tribu Suwamish, al presidente de
Estados Unidos, Franklin Pierce, respondiendo a la oferta
de compra de las tierras de los Suwamish en el noroeste
de Estados Unidos (actual estado de Washington).
El Gran Jefe de Washington manda decir que desea comprar

nuestras tierras. El Gran Jefe tambin nos enva palabras
de amistad y buena voluntad. Apreciamos esta gentileza
porque sabemos que poca falta le hace, en cambio, nuestra amistad. Vamos a considerar su oferta, pues sabemos
que, de no hacerlo, el hombre blanco podr venir con sus
armas de fuego y tomarse nuestras tierras. El Gran Jefe
de Washington podr confiar en lo que dice el Jefe Seattle,
con la misma certeza con que nuestros hermanos blancos
podrn confiar en la vuelta de las estaciones. Mis palabras
son inmutables, como las estrellas.
Cmo podis comprar o vender el cielo, el calor de la tierra?
Esta idea nos parece extraa. No somos dueos de la frescura
del aire ni del centelleo del agua. Cmo podrais comprarlos a
nosotros? Lo decimos oportunamente. Habis de saber que cada
partcula de esta tierra es sagrada para mi pueblo. Cada hoja
resplandeciente, cada playa arenosa, cada neblina en el oscuro
bosque, cada claro y cada insecto con su zumbido son sagrados
en la memoria y la experiencia de mi pueblo. La savia que circula
en los rboles porta las memorias del hombre de piel roja.
Los muertos del hombre blanco se olvidan de su tierra natal
cuando se van a caminar por entre las estrellas. Nuestros
muertos jams olvidan esta hermosa tierra porque ella es
la madre del hombre de piel roja. Somos parte de la tierra y
ella es parte de nosotros. Las fragantes flores son nuestras
hermanas; el venado, el caballo, el guila majestuosa son
nuestros hermanos. Las praderas, el calor corporal del potrillo
y el hombre, todos pertenecen a la misma familia. Por eso,
cuando el Gran Jefe de Washington manda decir que desea
comprar nuestras tierras, es mucho lo que pide. El Gran Jefe
manda decir que nos reservar un lugar para que podamos
vivir cmodamente entre nosotros. l ser nuestro padre
y nosotros seremos sus hijos. Por eso consideraremos su
oferta de comprar nuestras tierras. Mas, ello no ser fcil
porque estas tierras son sagradas para nosotros. El agua

centelleante que corre por los ros y esteros no es meramente agua, sino la sangre de nuestros antepasados. Si os
vendemos estas tierras, tendris que recordar que ellas son
sagradas y deberis ensear a vuestros hijos que lo son y que
cada reflejo fantasmal en las aguas claras de los lagos habla
de acontecimientos y recuerdos de la vida de mi pueblo. El
murmullo del agua es la voz del padre de mi padre.
Los ros son nuestros hermanos, ellos calman nuestra sed.
Los ros llevan nuestras canoas y alimentan a nuestros
hijos. Si os vendemos nuestras tierras, deberis recordar y
ensear a vuestros hijos que los ros son nuestros hermanos
y hermanos de vosotros; deberis en adelante dar a los ros
el trato bondadoso que daris a cualquier hermano.
Sabemos que el hombre blanco no comprende nuestra manera de ser. Le da lo mismo un pedazo de tierra que el otro
porque l es un extrao que llega en la noche a sacar de la
tierra lo que necesita. La tierra no es su hermano, sino su
enemigo. Cuando la ha conquistado la abandona y sigue su
camino. Deja detrs de l las sepulturas de sus padres sin que
le importe. Despoja de la tierra a sus hijos sin que le importe.
Olvida la sepultura de su padre y los derechos de sus hijos.
Trata a su madre, la tierra, y a su hermano el cielo, como si
fuesen cosas que se pueden comprar, saquear y vender, como
si fuesen corderos y cuentas de vidrio. Su insaciable apetito
devorar la tierra y dejar tras s slo un desierto.
No lo comprendo. Nuestra manera de ser es diferente a la
vuestra. La vista de vuestras ciudades hace doler los ojos
al hombre de piel roja. Pero quiz sea as porque el hombre
de piel roja es un salvaje y no comprende las cosas. No hay
ningn lugar tranquilo en las ciudades del hombre blanco,
ningn lugar donde pueda escucharse el desplegarse de las
hojas en primavera o el orzar de las alas de un insecto. Pero
quiz sea as porque soy un salvaje y no puedo comprender
las cosas. El ruido de la ciudad parece insultar los odos.
Y qu clase de vida es cuando el hombre no es capaz de
escuchar el solitario grito de la garza o la discusin nocturna de las ranas alrededor de la laguna? Soy un hombre
de piel roja y no lo comprendo. Los indios preferimos el
Anexo
55
25
suave sonido del viento que acaricia la cala del lago y el
olor del mismo viento purificado por la lluvia del medioda o
perfumado por la fragancia de los pinos.
El aire es algo precioso para el hombre de piel roja porque
todas las cosas comparten el mismo aliento: el animal, el
rbol y el hombre. El hombre blanco parece no sentir el aire
que respira. Al igual que un hombre muchos das agonizante, se ha vuelto insensible al hedor. Mas, si os vendemos
nuestras tierras, debis recordar que el aire es precioso
para nosotros, que el aire comparte su espritu con toda la
vida que sustenta. Y, si os vendemos nuestras tierras, debis
dejarlas aparte y mantenerlas sagradas como un lugar al
cual podr llegar incluso el hombre blanco a saborear el
viento dulcificado por las flores de la pradera.
Consideraremos vuestra oferta de comprar nuestras tierras.
Si decidimos aceptarla, pondr una condicin: que el hombre
blanco deber tratar a los animales de estas tierras como hermanos. Soy un salvaje y no comprendo otro modo de conducta.
He visto miles de bfalos pudrindose sobre las praderas,
abandonados all por el hombre blanco que les dispar desde
un tren en marcha. Soy un salvaje y no comprendo cmo el
humeante caballo de vapor puede ser ms importante que el
bfalo al que slo matamos para poder vivir. Qu es el hombre
sin los animales? Si todos los animales hubiesen desaparecido,
el hombre morira de una gran soledad de espritu. Porque todo
lo que ocurre a los animales pronto habr de ocurrir tambin al
hombre. Todas las cosas estn relacionadas entre s.
Vosotros debis ensear a vuestros hijos que el suelo bajo
sus pies es la ceniza de sus abuelos. Para que respeten la
tierra, debis decir a vuestros hijos que la tierra est plena
de vida de nuestros antepasados. Debis ensear a vuestros
hijos lo que nosotros hemos enseados a los nuestros: que
la tierra es nuestra madre. Todo lo que afecta a la tierra
56
afecta a los hijos de la tierra. Cuando los hombres escupen

el suelo se escupen a s mismos.
Esto lo sabemos: la tierra no pertenece al hombre, sino que
el hombre pertenece a la tierra. El hombre no ha tejido la
red de la vida: es slo una hebra de ella. Todo lo que haga
a la red se lo har a s mismo. Lo que ocurre a la tierra
ocurrir a los hijos de la tierra. Lo sabemos. Todas las cosas
estn relacionadas como la sangre que une a una familia.
Aun el hombre blanco, cuyo Dios se pasea con l y conversa
con l de amigo a amigo no puede estar exento del
destino comn. Quiz seamos hermanos, despus de todo.
Lo veremos. Sabemos algo que el hombre blanco descubrir
algn da: que nuestro Dios es su mismo Dios. Ahora pensis
quiz que sois dueo de nuestras tierras; pero no podis
serlo. l es el Dios de la humanidad y Su compasin es igual
para el hombre blanco. Esta tierra es preciosa para l y el
causarle dao significa mostrar desprecio hacia su Creador.
Los hombres blancos tambin pasarn, tal vez antes que las
dems tribus. Si contaminis vuestra cama, moriris alguna
noche sofocados por vuestros propios desperdicios. Pero
aun en vuestra hora final os sentiris iluminados por la idea
de que Dios os trajo a estas tierras y os dio el dominio sobre
ellas y sobre el hombre de piel roja con algn propsito
especial. Tal destino es un misterio para nosotros porque
no comprendemos lo que ser cuando los bfalos hayan
sido exterminados, cuando los caballos salvajes hayan sido
domados, cuando los recnditos rincones de los bosques
exhalen el olor a muchos hombres y cuando la vista hacia las
verdes colinas est cerrada por un enjambre de alambres
parlantes. Dnde est el espeso bosque? Desapareci.
Dnde est el guila? Desapareci. As termina la vida y
comienza la supervivencia....
25
Segunda poca
Setiembre 2010
Legislacin
sobre la tierra agrcola

Revista Agraria Informativo - Legal - Agrario - 25 PDF

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Informativo Legal Agrario

LICENCIA CREATIVE COMMONS

1. La tierra como recurso natural

1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio

1.2 Tierra y territorio

1.3 Distintos tipos de tierras

1.4 La frontera agrcola. Cunta tierra tenemos en el Per?

1.5 Instituciones pblicas relacionadas con la tierra como recurso natural

2. Cmo se distribuye la tierra agrcola en el Per

2.1 Revisin somera de los censos de 1961, 1972 y 1994

2.2 El proceso de reforma agraria

2.3 La contrarreforma agraria

2.4 Algunos datos sobre el mercado de tierras

3. La regulacin jurdica de la tierra

3.1 El marco jurdico actual sobre la tierra

3.2 Quin puede ser dueo de tierras

3.3 Derechos y obligaciones sobre la tierra: propiedad y posesin agrarias

3.4 Limitaciones al derecho de propiedad

3.5 Arrendamiento, aparcera y otros contratos agrarios

3.6 Tierras eriazas

3.7 Hipoteca de tierras y otras formas de garanta

4. Propiedad de las comunidades campesinas y nativas

4.1 Cunta tierra tienen

4.2 Rgimen de proteccin

4.3 Parcelacin familiar

4.4 El abandono de tierras comunales

4.5 Ocupacin de tierras comunales por asentamientos humanos

5.1 La seguridad de la tenencia

5.2 Los rganos encargados de la titulacin de tierras

5.3 Realidad de la titulacin de tierras

6. Presiones sobre las tierras agrcolas

6.1 La nueva concentracin de la tierra

6.2 Los proyectos de ley que fijan lmites a la propiedad de la tierra

Leg i slaci n s o bre la tierra agr cola

La tierra como recurso natural

La tierra es un recurso natural, base del asentamiento

1.1 Definiciones de tierra, suelo y predio

Leg i slaci n s o bre la tierra agr cola

(un mal manejo o uso depredatorio ocasiona su escasez o

2. Figallo Adrianzn, Guillermo, Derechos reales agrarios, Lima, Jus Editores,

por su capacidad de uso mayor, aprobado en setiembre de

1.2 Tierra y territorio

la fuente de la vida, en la pachamama del mundo andino. El

Esa concepcin respecto de la tierra es la que el Convenio

Han sido, sobre todo, las organizaciones indgenas de la

3. La era de la supervivencia ha empezado, en Cuadernos Agrarios 3, Lima,

A partir de las distinciones que hace el nuevo Reglamento

4. Dourojanni, Marc J., Recursos naturales y desarrollo en Amrica Latina y

Leg i slaci n s o bre la tierra agr cola

Un ltimo tema merece sealarse respecto a la clasificacin

incaico, de la que las andeneras y canales de riego son

1.4 La frontera agrcola. Cunta

Pero, comparando las tierras agrcolas de que disponemos,

Es comn escuchar la afirmacin de que el nuestro es un pas

De acuerdo con el ltimo Censo Nacional Agropecuario III

Superficie agropecuaria peruana en 1994

cultivo, pastos naturales, montes y bosques, y eriazos y de

porque el Cenagro divide las tierras de cultivo en tierras

de otros pases. No obstante, pese a lo reducido en

5. Estimados de la FAO para 1994. Datos tomados del Anuario de Produccin,

Leg i slaci n s o bre la tierra agr cola

ciales6, se estimaba que por la deforestacin se haban