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Lineamientos Generales para una Poltica Agraria Integral

Nerio Gonzlez Linares

Presidente Honorario de la Sociedad Peruana de Ciencias Jurdicas - SOPECJ
Presidente del Instituto de Derecho Agrario y Ambiental - Cusco
Profesor principal titular de la asignatura de Derecho Agrario en la Facultad de
Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Andina del Cusco (Per)

I. Consideraciones preliminares.- II. La Constitucin y la poltica agraria integral.- III. Esbozo de

los lineamientos de una poltica agraria integral.- 1. Prioridad de la actividad agraria.- 2. Avivar
o fomentar la biodiversidad en la explotacin agraria.- 3. Diversificacin de las actividades
econmicas y sociales.- 4. Multidisciplinaria y multisectorial.- 5. Desarrollo sostenido.- 6.
Mantener la preservacin de los recursos naturales renovables, la biodiversidad e identidad
cultural.- 7. El principio de la solidaridad.- 8. Su sistematizacin jurdica.- 9. El sustento
econmico-financiero.- 10. Capacidad de gestin.- IV. Necesitamos una poltica agraria integral.1. La educacin.- 2. Desarrollo tecnolgico.- 3. Industrializacin y el valor agregado de la
produccin.- 4. Manejo empresarial de la actividad agraria.-5. El crdito econmico-financiero.- 6.
Medio ambiente y recursos naturales renovables.- V. La poltica agraria y la planificacin.

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Se habla de polticas agrarias en pases desarrollados, como los que

integran la Unin Europea, y de polticas de desarrollo en pases en vas de
desarrollo, como los de Amrica Latina. Es muy frecuente la imprecisin de
la expresin poltica de desarrollo rural en vez de poltica de desarrollo
agrario, sin que esto signifique desconocer la existencia de una poltica de
desarrollo rural; porque se olvida que no todo es explotacin agrcola en el
mbito rural, existen otras actividades econmicas que no son precisamente
las agrarias, es decir, no todos los habitantes del mbito rural se dedican a la
produccin agrcola como cultivadores o criadores, pues existen otros que se
dedican a actividades no agrarias (comerciales, artesanales, de transporte, de
servicios como hostelera, etctera); por tanto, no son sujetos de derecho
agrario. Si esto es as, hablar de lo rural no es lo mismo que hablar de lo
agrario. Este ltimo concepto se sustenta en lo social, econmico,
productivo y ambiental; lo rural es un concepto vinculado a lo
panormico, paisajstico, y es nota diferenciadora de lo urbano. De esto se
colige que el concepto agrario es el ms adecuado desde los puntos de
vista tcnico y cientfico.
En el VI Congreso Mundial de Derecho Agrario (UMAU Espaa,
2000) Jaime De Pablo Valenciano, al referirse a la agricultura europea y de
los pases subdesarrollados, expres que [l]a poltica agraria de los pases
desarrollados como de la Unin Europea tiene una marcada influencia
institucional, que la orienta hacia la diversificacin productiva, en donde la
agricultura se planea como fundamental para la conservacin del medio
ambiente. Del mismo modo el concepto rural se valoriza en cuanto a la
bsqueda de productos de calidad, como pueden ser aquellos derivados de
la agroindustria, artesana o de los servicios realizados por el turismo rural.
De esta forma se puede mantener las rentas de las personas que viven en las

zonas rurales. En cuanto al planteamiento de la poltica rural en los pases en

vas de desarrollo es hacia una subsistencia alimentaria, sin que los
gobiernos presten las ayudas necesarias. El problema latente es la extrema
pobreza que viven esas personas. La realidad descrita en esos trminos, que
no es ajena para nosotros, exige una poltica agraria seria, permanente y
sustentable, que debe institucionalizarse, en esencia, como derecho
fundamental al desarrollo econmico-social del hombre del campo, y servir
as de sustento de una Ley General de Desarrollo Agrario.
El actual gobierno, si pretende el desarrollo sustentable del pas, debe
echar sus miradas al binomio agricultura-hombre productor ligamen
indisoluble entre naturaleza renovable y actividad humanautilizando los
instrumentos jurdicos para un permanente, imperativo y prioritario
desarrollo integral de nuestra agricultura, que desde Velasco, que liquid el
latifundio, las haciendas y los sistemas antisociales en la explotacin de la
tierra, en nada ms ha mejorado en el ande. Utilizar el Derecho Agrario es
ponerlo al servicio de la realidad social, es decir, que la ordenacin jurdica
sea exponente de las exigencias de nuestra realidad social-agraria.
Si pretendemos desarrollar el pas, se debe acabar, entre otros, con (i) la
pobreza en el campo (la hiperpobreza que flagela a la persona humana que
trabaja la tierra); (ii) el analfabetismo que se acrecienta en el campo; (iii) que
la actividad agraria sea slo de produccin (cantidad, sin productividad);
(iv) el minifundismo, que es antieconmico y pernicioso (que se propaga so
pretexto de titulacin, sobre cualquier rea); (v) la falta de rentabilidad de la
actividad agraria (carente de precios justos); (vi) los sistemas de riego
deficientes y monopolizantes (evitando su privatizacin); (vii) la incapacidad
exportadora de la produccin y productividad agrarias (calidad ecoambiental) de la Sierra, la Amazona, etctera; y, (viii) la falta real y efectiva
de una poltica de fomento de la agricultura en el nivel econmicofinanciero.
A todo esto se suma la realidad en la que viven los agricultores
altoandinos, bajo el comn denominador de su pobreza econmico-social
que, obviamente, propicia su deficiente o casi nula produccin agraria. El
olvido manifiesto de los dos ltimos gobiernos (Fujimori y Toledo) no se

puede prologar ms; es necesaria una poltica agraria integral, sobre bases
constitucionales, para darle estabilidad y constante adecuacin a la
satisfaccin de las exigencias de las realidades de la sociedad campesina o
productiva. Nos referimos a la poltica agraria integral como el deber que
tiene el Estado de dotar a la Nacin de una planificacin agraria
institucionalizada desde la Constitucin Poltica. Es el instrumento jurdico y
democrtico para un efectivo desarrollo integral de la agricultura nacional.
El carcter que lo domina es su permanente aplicacin y adecuacin en
beneficio no slo del sector agrario, sino del pas en su unidad o conjunto.
Mientras existan cultivadores, criadores y familias campesinas que
estn sumidos en la pobreza lacerante de su dignidad y libertad,
sencillamente, no habr desarrollo. Por tanto, cualquier intento de calificar la
agricultura de la Sierra como exportadora o empresarial slo ser un
insulto a la miseria de millones de agricultores o campesinos que viven a
ms de tres mil metros sobre el nivel del mar. Nadie podra negar que
nuestras comunidades campesinas, an cuando las tierras que poseen sean
ahora de su propiedad, todava como antao, se mantienen o han ingresado
al tercer milenio con el analfabetismo a cuestas y la pobreza gangrenada por
la falta de conocimiento sobre la misma agricultura, de una educacin
idnea, de vas de comunicacin, de servicios de salud, de seguridad
jurdica, de capacitacin, de crdito, de asesoramiento, etctera. En pocas
palabras, el Estado ha olvidado a las comunidades campesinas. En ellas la
palabra agricultura se convierte en sinnimo de pobreza.
No puede existir en el mundo un Estado que abandone su agricultura
menos al sujeto de ella, el agricultor. En el Per la realidad poltica dice lo
contrario, porque antes de atender las vitales necesidades del agro hay un
desmedido inters por discutir temas poco relevantes, v. gr. las penurias
personales de un congresista poco honesto con la Patria, la promocin de
una simplificacin administrativa que descansa en la trivialidad de
anunciarse que ahora los dueos de viviendas que tienen terraza, pueden
construir un piso ms, etctera; dejando de lado cuestiones de desarrollo
del pas, como educacin, trabajo, produccin y sobre todo la agricultura.

A modo de corolario, hay que reconocer que existe un enorme vaco en

el que flotan con desaliento y pesimismo las respuestas a cuestionamientos
tan elementales como por qu la Comisin de Agricultura del Congreso no
asume una seria preocupacin por una Ley General Agraria u otra de similar
importancia?, el legislador nacional est avisado de los grandes avances de
la moderna agricultura y del moderno derecho agrario?, hasta cundo
puede esperar el pas la venia del gobernante para contar con una nueva
Constitucin?

II. LA CONSTITUCIN Y LA POLTICA AGRARIA INTEGRAL

La nueva Constitucin que imperiosamente debe darse al pas

mediante una Asamblea Constituyente, no hay otra forma, debe
institucionalizar la poltica de desarrollo agrario y rural integrales. La
negacin a esto, que se viene dando con la actual Constitucin es tambin la
negacin de un autntico Rgimen Agrario como el contenido en la
Constitucin de 1979, que constitucionaliz todo el proceso de reforma agraria
que oper en el pas (1969-1979), continundolo posteriormente hasta 1991.
En la actual Constitucin de Fujimori (1993), no se cuenta con un
Rgimen Agrario, de acuerdo a los grandes avance de la ciencia y la
tecnologa de la agricultura moderna, menos acorde a los avances de la
ciencia ius agraria propia de la agricultura. Carecer totalmente de un
Rgimen Agrario que armonice con nuestra realidad agraria, es
sencillamente abandonar el sustento jurdico con el cual debe afrontar el
poltico, legislador o gobernante la solucin de los problemas que presenta la
agricultura y su operador. Esta experiencia de negacin a la Nacin de una
slida, permanente, y eficaz poltica agraria de desarrollo integral, nos debe
servir de leccin para no volver a caer en la ausencia insostenible de una
poltica agraria constitucional, como actualmente pasa la agricultura
nacional, sin proteccin de la Ley Fundamental, a diferencia de cualquier
otro pas, que lucha por su desarrollo y progreso.

En el Derecho Agrario Constitucional comparado, se exponen

preceptos constitucionales que contienen lineamientos y principios que
orientan una poltica agraria y rural con gran sentido de desarrollo social,
econmico de la produccin y productividad as como ecoambiental. As, en
el Brasil, la Constitucin de 1988 institucionaliza la poltica agraria o poltica
de desarrollo rural en su artculo 187, sealando que ser planeada y
ejecutada en la forma de ley, con la participacin efectiva del sector de
productores, desarrollando productores y trabajadores rurales, tambin a
los sectores de comercializacin, de almacenamiento y de transporte.
Luego se tiene el artculo 1 del Estatuto de la Tierra (reforma agraria
brasilea), que define la poltica agraria de la manera siguiente: Entindase
por Poltica Agraria el conjunto de providencias de amparo a la propiedad
de la tierra que se destinen a orientar, en el inters de la economa rural, las
actividades agropecuarias, sea en el sentido de garantizarles el pleno
empleo, sea en el sentido de armonizarlas con el proceso de
industrializacin del pas.
No cabe duda que las polticas agrarias deben estar instituidas sobre la
base de la informacin de los principios constitucionales agrarios y los
principios generales del Derecho agrario, armonizados y dinamizados en un
conjunto normativo especial agrario, v. gr. una Ley General Agraria,
destinado a solucionar los problemas de naturaleza agraria en armona con
la poltica especial (agraria) nacida de normas fundamentales. De todo ello
se puede colegir que el objetivo mayor de una poltica agraria es que la
actividad agraria adquiera un slido contenido social, econmico y ambiental,
capaz de construir una agricultura con seguridad, permanencia y
sustentabilidad para las generaciones presentes y futuras, es decir, una
agricultura moderna y hbil de ingresar a un mundo en el que la economa y
comercializacin agrarias se van globalizando crecientemente, y de la que
ningn pas que pretende desarrollo y progreso, se excluya. Y para ello se
deben establecer postulados constitucionales sobre actividad agraria,
empresa
agraria,
empresario
agrario,
agroindustrializacin,
agrocomercializacin, agroexportacin, seguridad agroalimenaria, etctera.

En suma, se insiste en los lineamientos y principios orientadores y

sustentadores de una poltica agraria o rural integral que deben estar
consignados en la Constitucin Poltica del Estado. Esa poltica se
configurar como una operacin concreta del Estado que estriba en la
designacin de los instrumentos adecuados para influir en los componentes
de la actividad agraria con el objeto de instituir un sistema jurdico agrario
adecuado a dicha actividad econmica actividad agraria guiando el
desarrollo econmico, social y ambiental al bienestar general de la Nacin.
En la informacin doctrinal (A. VIVANCO, citado por LIMA, Rafael,
Direito agrrio, Brasil, 1997, pp. 28-29) llevada a la prctica se llega a
caracterizar una poltica agraria de la manera siguiente: 1. Es una actividad
ideolgica, que supone la adecuacin de ideas que son puestas en prctica
mediante una accin determinada con la finalidad de conseguir el bienestar
de la comunidad. 2. Es una actividad ordenadora de la vida social, ya que
por medio de ella un grupo de personas e instituciones influyen en los
dems a fin de que adopten determinadas formas de conducta. 3. Es una
actividad eminentemente prctica, una vez que toda teora se reviste de
valor para que ella se viabilice en su aplicacin inmediata y mediata. 4. Es de
manifiesta tendencia teleolgica, por eso siempre aspira alcanzar fines y su
accin siempre denota una direccin determinada. 5. Es mutable, ya que por
el hecho de referirse a la vida humana sufre las mutaciones permanentes de
la historia, ms eso no significa, de modo alguno, que sus fines se
modifiquen. 6. Es medio del que se vale para desarrollarse y cumplir sus
objetivos mltiples que, en general, responden a una concepcin particular
del mundo y de la vida; puede variar totalmente de un pueblo a otro, o de
una poca a otra.
Es de advertir que una poltica agraria que se traza para un pas en
desarrollo socio-econmico, resulta muy compleja por la presencia de
muchos factores: pobreza, analfabetismo, minifundio, burocracia, falta del
fomento crediticio, incapacidad tcnica en el cultivo diversificado de los
vegetales, falta de cultura en el trato sostenible de la agricultura, usos y
costumbres tradicionales que ya no condicen con la moderna agricultura,
etctera. Son, entre otras, grandes dificultades, pero hay que superarlas.

III. ESBOZO DE LOS LINEAMIENTOS DE UNA POLTICA AGRARIA INTEGRAL

Ya se anot que no es fcil imprimir una poltica agraria de tipo

integral, lo que se dificulta ms si no se tiene la cultura de los grandes
avances de la agricultura, del moderno derecho agrario ni de la Poltica
Agraria que, a diferencia nuestra, si tienen otros espacios como Espaa,
Italia, Francia, Argentina, Costa Rica, Brasil o la Unin Europea en sta,
rigen los principios que orientan la Poltica Agraria Comunal, PAC. .
Veamos sucintamente el esbozo que insina el rubro:
1. Prioridad de la actividad agraria. Todo Estado le da la primera
prioridad, imprimiendo un desarrollo agrario integral y sostenible. Como
preeminencia entre las actividades econmicas del pas est la agraria. Su
objetivo debe ser invertir el proceso de inmigracin del campo, luchar contra
la pobreza y la extrema pobreza que en los pases subdesarrollados, como el
nuestro, es problema mayor. Se dice, que el actual gobierno de Garca Prez,
debe desarrollar el pas, pero creemos, que debe ser sobre la base de la
agricultura. Aqu cabe expresar lo que ex ctedra proclamamos: a todo pas
se le mide su desarrollo econmico-social, en la medida en que ha
desarrollado su agricultura.
2. Avivar o fomentar la biodiversidad en la explotacin agraria. Una poltica
agraria coherente debe responder a la calidad de vida del hombre del campo
en los niveles de salud, seguridad, comunicacin, trabajo y alimentacin.
Que desde luego contribuyen a mejorar la calidad del medio ambiente
agrario.
3. Diversificacin de las actividades econmicas y sociales. Es posible a
travs de aportes de iniciativa personal, familiar o colectiva de autogestin
como inversiones, asistencia tcnica, cientfica, servicios empresariales,
infraestructura, educacin general y ambiental, etctera y desde luego la
divulgacin de los grandes avances de la agricultura moderna y la ciencia ius
agraria que la normativiza.

4. Multidisciplinaria y multisectorial. Toda poltica agraria debe estar

sostenida en su carcter de ser multidisciplinaria y en su concepcin
multisectorial para su ejecucin. Su aplicacin debe ser a nivel nacional,
donde las regiones deben tomar la posta y jueguen un papel importante
sobre todo en las zonas agrarias o rurales desamparadas o abandonadas, v.
gr. Cusco, Puno, Ayacucho, Apurimac, Cajamarca.
5. Desarrollo sostenido. Las polticas agrarias deben fomentar un desarrollo
sostenido en lo productivo, social y ambiental: mantener la calidad ecoambiental, preservar la funcin paisajstica de la naturaleza cultural.
Agricultura productiva y de exportacin s, pero ambientalmente sana y
ecolgicamente equilibrada, esta es condicin sine quanon, para hablar de
exportacin agraria, lo dems, simplemente es buena voluntad.
6. Mantener la preservacin de los recursos naturales renovables, la
biodiversidad e identidad cultural. Si hablamos de preservacin y de
biodiversidad (agraria) es pensando en las generaciones presentes y futuras,
es decir, pensando con responsabilidad holstica. La finalidad de la
preservacin radica en garantizar la seguridad y la calidad de los productos
alimentarios destinados al consumo humano, proporcionar a los operadores
de la agricultura ingresos econmicos justos y al consumidor el precio
correcto.
7. El principio de la solidaridad. Toda poltica agraria o rural debe estar
fundamentada en este principio si se pretende un desarrollo agrario
sostenido en el tiempo, es decir, debe practicarse la solidaridad; con otras
palabras, que todos deben cooperar multisectorialmente, porque el
desarrollo no slo est en el buen cultivo y la buena crianza, sino
bsicamente, en la educacin, la salud, las vas de comunicacin, la
seguridad, la capacitacin tcnica y cientfica, comercializacin, y
fundamentalmente en el trabajo agrario. El principio de la solidaridad
humana anima la vida institucional, econmica y social de las comunidades
campesinas del Per, pues ellas sobreviven gracias a la fuerte prctica de la
solidaridad, matizada por la reciprocidad y mancomunidad, para afrontar
los grandes problemas que atravesaron, por ejemplo, en tiempos que nuestro
pas sufri terribles devaluaciones de su moneda. El principio est destinado

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a humanizar todo proceso de desarrollo, en especial de la agricultura, en la

que est la persona humana como centro del quehacer estatal, social e
individual.
8. Su sistematizacin jurdica. La aplicacin de la poltica agraria o rural
debe fundarse en procedimientos lgicos o coherentes con la realidad agraria
nacional o regional integrados con limpidez, por ejemplo, en una Ley
General de Poltica de Desarrollo Agrario Nacional, armonzada con los
fundamentos constitucionales que la orientan, constituyndose en un
instrumento jurdico de desarrollo agrario sostenible. Todo ello requiere de
leyes especiales agrarias, sobre la base del comn denominador de la
actividad agraria o la agrariedad, es decir, con leyes especiales propias,
por cuanto las leyes comunes como las del Cdigo Civil, son ajenas para
resolver los grandes problemas de la agricultura. Algunos piensan en una
sistematizacin jurdico-agraria a travs de un Cdigo Agrario o en una Ley
General Agraria, nos inclinamos por esta ltima en razn de que un cdigo
encasqueta la ley, y no la hace operativa como exige la realidad agraria del
pas.
Conociendo la realidad agraria del ande, desde antes, durante y
despus de la reforma agraria afirmamos que el Estado, est en el deber de
otorgar al pas, o si se quiere, a la Nacin campesina del Per, tal como
proclamaba el artculo 1 del Decreto Ley 17716, un ordenamiento jurdico
agrario (especial) que garantice la justicia social en el campo, y aumente la
produccin y productividad del Sector agropecuario (agrario), asegurando que la
tierra constituya para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad econmica,
fundamento de su bienestar y garanta de su dignidad y libertad.
9. El sustento econmico-financiero. La poltica de fomento econmicoagrario, no es novedad en nuestro medio, la experiencia que ha
proporcionado ha sido desalentadora, pues ha adquirido un gran
desprestigio por la mala gestin de fiscalizacin por parte del Estado, que ha
confundido el fomento productivo con el fomento a la improductividad de
los dineros del Estado, lo que significa que ese desprestigio no es
imputable al usuario o productor, sino al Estado, por no saber fiscalizar los
dineros que se dieron en mutuo. El campesino no es mal pagador, el Estado

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es mal acreedor. La agricultura es una actividad muy susceptible al riesgo

econmico y biolgico, que no puede estar jams desatendida por el Estado,
menos sin una banca de fomento, lo contrario sencillamente es no saber qu
significa agricultura para el pas y para cada peruano.
Insisto, no existe en el mundo desarrollado o en desarrollo un Estado
que sea mero espectador del quehacer agrario. Y, por qu? Sencillamente
porque la actividad agraria como ciclo biolgico de produccin no es slo
actividad econmica, sino, por excelencia, actividad productiva de seres
vivos para el consumo humano est sometida a riesgos latentes y propios
o peculiares: econmicos, biolgicos y provocados por la misma naturaleza
(climticos). En consecuencia, el fomento o la intervencin del Estado en
tales acontecimientos debe ser permanente, rpido, eficaz y oportuno,
porque la agricultura para la humanidad es vida, y para el Estado una de sus
mayores ocupaciones (produccin y productividad agrarias).
Nadie puede vivir en este planeta sin la agricultura, sea agricultor o
no, rico o pobre, la vida del hombre depende de la agricultura. Sociedad,
desarrollo y agricultura en cualquier pas organizado estn coligados; su
escisin es subdesarrollo.
10. Capacidad de gestin. Debe impulsarse la eficacia y eficiencia de la
administracin pblica nacional, regional y local y de la propia colectividad
agraria, facilitando, all donde sea necesario, capacitacin y asistencia
tcnica, formacin educativa y cultural, mejores instrumentos de
comunicacin y cooperacin, divulgacin de investigaciones e intercambio
de experiencias a travs de redes regionales y comunales campesinas, sin
dejar de lado la presencia de la Universidad.
Si hablamos de Sierra Exportadora, primero se debe mirar al hombre
productor, con la informacin y capacitacin en la cultura de actividad
agraria, empresa agraria, propiedad y posesin agrarias, contratos agrarios,
exportacin,
produccin con calidad certificada, agroalimentacin,
seguridad alimentaria, y desde luego, agricultura sostenible u orgnica.
A todo ello se debe agregar la necesidad de un programa de
integracin de la productividad individual (concentracin parcelaria) con

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fines econmico-financieros, porque en nuestro pas las tierras se encuentran

atomizadas en su extensin y por tanto mutiladas de su productividad y
significado econmica Fujimori y Toledo, tomaron la titulacin de las
tierras con cualquier dimensin o rea, y la llevaron al plano de la
propaganda poltica.

IV. NECESITAMOS UNA POLTICA AGRARIA INTEGRAL

La integralidad de una poltica agraria, en pases subdesarrollados,

requiere de un gobierno de fuertes convicciones sobre lo que encierra y
representa para el pas el desarrollo de la agricultura y del productor
agrario. La voluntad poltica de un gobierno que pretenda sacar al pas del
subdesarrollo tiene que orientarse, sin duda, a la solucin de los grandes
problemas agrarios en un plazo inmediato y mediato, con tratamiento
sostenido, en aspectos como:
1. La educacin. Sin ella cualquier intento para desarrollar o impulsar
nuestra agricultura resultara intil. La poblacin agrcola tiene grandes
limitaciones por los bajos niveles educativos y culturales, que tienen
incidencias en los procesos de informacin y capacitacin en diferentes
aspectos como en los temas de economa, planificacin, mercado, gestin,
tecnologa o ciencia, aun cuando sean slo sobre nociones generales.
Ningn gobierno ha tenido por lo menos el tibio inters de impartir
educacin efectiva a los jvenes agricultores a ningn gobierno le interesa
el agricultor joven, que permanecen en las mismas condiciones culturales
que sus ascendientes, o en su caso, se han desplazado del campo a la ciudad.
El problema de la educacin constituye uno de los problemas ms crticos
del sector agrario y rural, aun cuando el propio Estado es consciente que hay
deficiente educacin rural, nunca ha orientado la voluntad poltica educativa
a los jvenes agricultores, y para probar ello slo hay que constatar la
bajsima calidad docente y la ausencia de formacin agraria bsica en un
plan de estudios que para nada considera las necesidades formativas
adicionales del estudiante rural.

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2. Desarrollo tecnolgico. En los pases en desarrollo, como el nuestro, se

presenta un atraso incompatible con la agricultura que se practica hoy,
inclusive en pases vecinos. La informacin y la capacitacin en la
agricultura orgnica, manejo de produccin de semillas (transgnicas),
mecanizacin del agro, tcnicas en el riego, etctera, son inexistentes para el
cultivador o criador; mxime que si existe el Instituto Nacional de
Investigacin Agraria (INIA), est reservado para los profesionales
universitarios del agro.
3. Industrializacin y valor agregado de la produccin. No se puede hablar
slo de actividad agropecuaria, que implica slo el cultivo de vegetales y la
cra de ganado, sino de actividad agraria como el ciclo biolgico de cultivo
de vegetales y la cra de animales destinados al consumo humano tal cual
nos ofrece la naturaleza o con una o mltiples transformaciones. As, estn
comprendidos en el concepto de actividad agraria, nacido de la ciencia ius
agraria moderna, las actividades de los criadores de abejas, peces, aves,
cuyes, etctera, porque la referencia a la cra de animales incluye tanto a
los llamados ganados como a las abejas, por citar un ejemplo.
La actividad agraria es la principal ocupacin econmica de millones
de peruanos, que est caracterizada por ofrecer al mercado productos
carentes de todo valor agregado, por tanto es poco rentable. Y esto es
consecuencia de la falta de capacitacin estatal sobre la trascendencia
econmica y social del valor agregado a travs de la agroindustria y la
agrocomercializacin que pueden ser realizadas por el propio productor.
El problema puede ser resuelto con la fusin de esfuerzos: inversiones,
crdito, informacin y creacin de aptitudes terico-prcticas, multiplicacin
de la gestin agro-productiva, explicacin tecnolgica para llevar las
actividades agrarias conexas de la agroindustria y la agrocomercializacin,
etctera. Aqu viene lo que se debe hacer: los agricultores calificados a travs
de su produccin eficiente y de calidad eco-ambiental, deben ser capacitados
como empresarios agrarios con posibilidades de llevar adelante los procesos
de exportacin agraria, que tanto requiere y anhela el agricultor del ande. En
un pas donde la exportacin agraria es palabra nueva, sobre todo en la
Sierra, el Estado debe asumir con mucha responsabilidad el hacer del

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productor agrario un empresario-exportador, de tal suerte que haga efectivo

el aumento de la rentabilidad de su actividad econmica.
4. Manejo empresarial de la actividad agraria. Todo agricultor o criador es
por excelencia un empresario agrario, porque maneja un medio de
produccin (tierra), inversin de capitales, produccin de bienes, proyeccin
social invariable, etctera.
Proclamamos ex ctedra que aun cuando esa actividad sea muy
modesta, todo cultivador o criador maneja una unidad econmica de
produccin. A ello podemos agregar que no hay actividad agraria que en su
explotacin no requiera de una forma de organizacin, siempre por muy
artesanal que sea su actividad, el productor se organiza, por ejemplo, para el
preparado del suelo agrcola, riego, siembra, aporque, tratamiento sanitario,
cosecha y comercializacin, etctera.
Sin embargo, ello no basta porque sera manejar la explotacin agraria
sin informacin de lo que hoy significa la empresa agraria para el desarrollo
sostenido de cualquier pas. Siendo as una de las debilidades de la
agricultura nacional es la falta de organizacin empresarial, que
lamentablemente se vincula con el problema de fondo que es la educacin, la
responsabilidad y la conviccin especial de hacer empresa productiva y
rentable. Lo cual significa invertir en una slida formacin de empresarios
agrarios, con disciplina empresarial, informacin, capacitacin y
actualizacin del mundo de la empresa agraria
Nuestro pas, por efectos de la reforma agraria, ha instituido una serie
de empresas agrarias, como las comunales, las cooperativas, las Sociedades
Agrarias de Inters Social (SAIS), etctera, que surgieron con la
improvisacin manifiesta de hacer empresarios a quienes nunca lo fueron,
sino feudatarios de una hacienda o comuneros de una comunidad. Esta
situacin no puede ni debe repetirse, hagamos empresa agraria como ensea
el moderno derecho agrario comparado.
El Rgimen agrario que contena la Constitucin Poltica de 1979,
institucionaliz la poltica agraria constitucional ms avanzada de Amrica
Latina, que ahora ostenta el Brasil con su Constitucin de 1988. Creemos

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firmemente que los artculos 157-163 de la Constitucin de 1979, deben ser

incorporados en la nueva Constitucin con algunas enmiendas en lo
referente a los avances de la comercializacin agraria en una economa
globalizada, y a temas de empresa agraria, contratos agrarios y agricultura
eco-ambiental.
La empresa agraria no se la instituye con leyes civiles ni comerciales,
sino con leyes agrarias, y bajo la concepcin moderna de la empresa agraria.
5. El crdito econmico-financiero. Ya dijimos que el crdito de fomento a la
agricultura no puede ser desconocido u olvidado por el Estado, como ocurre
en nuestro pas. La poltica del crdito agrario debe ser permanente, rpida,
efectiva y oportuna. Esto por la propia naturaleza de los bienes que contiene
toda actividad agraria, que nace o se origina de un ciclo biolgico de
produccin de bienes vegetales y animales, y por su trascendental e
invariable importancia social al estar destinada al consumo humano. Si as
es, el crdito agrario es de inters general y est llamado a cumplir funcin
social para el bien comn.
Es necesario desarrollar sistemas de crdito agrario en armona a la
heterogeneidad productiva agraria (pequeos, medianos y grandes
productores agrarios, sean personas naturales o empresas agrarias). El
crdito agrario debe caracterizarse por ser accesible de acuerdo a la
envergadura del crdito y de un proyecto tcnico econmico, que contemple
garantas reales, que no impidan ni obstaculicen la explotacin. A esto se
suma que todo crdito debe ser otorgado con el respectivo seguro (de
crdito) a cargo de compaas de seguros del Estado o privados; as, si se
obtiene un prstamo, el seguro debe cobrar la respectiva cotizacin, en
efectivo y antes de la obtencin del crdito, y de esta manera queda
garantizada la reversin del dinero a favor del Estado-acreedor. La
fiscalizacin del ente acreedor debe ser efectiva, oportuna y drstica. Lo
cierto es, y con la experiencia que tiene el pas, que toda poltica de crdito
agrario debe estar acompaada de una efectiva regulacin legal para la
restitucin del dinero mutuado, por el deudor. Ello tambin exige
informacin y capacitacin para ser sujeto de crdito agrario, que deben
impartirse a todos aquellos que requieran de dicho crdito, as como la

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respectiva evaluacin personal y la comprobacin fsica de la tierra agraria

que es objeto de la actividad agraria y destino del crdito.
6. Medio ambiente y recursos naturales renovables. La agricultura ecoambiental en cuanto a su tratamiento real exige una mutacin de actitud
mental y de estilo de explotacin agraria. Este estilo, de vida agroambiental,
debe ser difundido por el Estado, claro est, si pretende una Sierra
exportadora efectiva y competitiva. Se trata de una actitud productiva
caracterizada por un nuevo modo de concebir la agricultura de calidad
ambiental y ecolgicamente equilibrada. Este tratamiento involucra la
conjuncin de esfuerzos de diferentes sectores e instituciones en las reas de
ordenamiento territorial, manejo racional de agroqumicos, manejo de
desechos slidos y lquidos, desarrollo tecnolgico de prcticas alternas de
produccin en medio ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. El
productor agrario de hoy, no puede descuidar su capacitacin, entre otros,
en el manejo del crdito, el desarrollo de mercados, el manejo o conduccin
sostenible de las cuencas, la reforestacin y la conservacin de los suelos y la
agrobiodiversidad.
La agricultura como actividad humana, econmica, social, ambiental y
productiva, requiere de una poltica de desarrollo, como sabemos, integral,
es as como debe operar en nuestro pas, considerando que son millones los
que se dedican a las actividades agrarias y de ellas depende la capacidad
industrial y comercial interna y externa del pas. Al ejecutarse una la poltica
agraria no debe perderse de vista el eje central de la actividad agraria que es
el hombre-agricultor; es decir, si no se transforman los hbitos agrcolas y la
manera de enfrentar la explotacin agraria con usos y costumbres de data
colonial no habremos hecho nada. Sin una poltica educacional y cultural
destinada a la gran poblacin campesina de la Sierra, la Costa y la Selva
cualquier intento de desarrollo integral de nuestra agricultura ser muy
difcil. Hoy, el grito es agricultura productiva, pero ecolgica.
En nuestro pas se han dado varios conjuntos normativos en el afn de
instituir polticas agrarias, bajo diversas denominaciones: Promocin y
Desarrollo Agropecuario (Decreto Legislativo N 02); Ley de Inversin
Privada en el Desarrollo de las Actividades Econmicas en las Tierras del

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Territorio Nacional (Ley N 26505); Ley de Promocin del Sector Agrario

(Decreto legislativo 885); Ley que Aprueba Normas de Promocin del Sector
Agrario (Ley N 27360), etctera. Todas, al no ser llevadas a la realidad,
simplemente son letra muerta. Se han promulgado dispositivos como los
sealados solamente para contentar alguna espordica exigencia del
pueblo al gobernante o legislador. Una agricultura que no cuenta con una
poltica de desarrollo agrario y de modernidad, que sea coherente a la
realidad agraria del pas, se congela en el tiempo junto con el agricultor. Ello
significa atraso o subdesarrollo.
Toda poltica agraria debe atender a los problemas que la propia
naturaleza de la actividad agraria revela, en tanto mantiene latentes siempre
los riesgos econmicos (v. gr. produccin, mercado, precios), biolgicos (v.
gr. enfermedades, plagas) e imprevisibles de las fuerzas de la naturaleza (v.
gr. vientos, exceso de lluvias, heladas, granizos). De esta manera podemos
decir que el derecho agrario mantiene una fuerte vinculacin con la poltica
agraria, que es definida por Prez Llana, como el arte de la ciencia que
estudia los problemas econmico-sociales del medio rural y procura
brindarles soluciones desde un determinado enfoque ideolgico. El objeto de
la poltica agraria es, pues, ms comprensivo con el del derecho agrario,
pues este se limita al aspecto jurdico de los referidos problemas, pero en el
contenido hay sectores comunes a las disciplinas y de ah que en muestra
materia se hagan frecuentes incursiones a temas de poltica agraria. En
estos tiempos no puede haber poltica agraria ajena a la gestin ambiental de
parte del Estado y las Regiones, con directa intervencin de los productores
como personas naturales o jurdicas.

V. LA POLTICA AGRARIA Y LA PLANIFICACIN

Ambas van de la mano, con la planificacin se proyecta ordenar la

economa del Sector agrario orientada hacia el inters colectivo. Para ser
efectiva en la realidad, la planificacin ha de ser tambin armnica e integral,
incluyendo coherentemente todo el proceso econmico, pero adems de ser

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integral como dice Prez Llana, ha de ser previsora, fruto de estudios y

soluciones maduradas, ya que no sera planificacin la simple aplicacin de
medidas ocasionales sugeridas en el momento de aparecer el problema; por
ltimo, y entre los caracteres fundamentales de la planificacin, est la
existencia de un objetivo general bien precisado, como la causa final.
Entre las polticas agrarias que el Estado peruano debe regular con
normas agrarias claras y efectivas nacidas de una nueva Constitucin, y
acordes a nuestra realidad agraria, sealamos:
1.

Poltica agraria de transformacin o industrializacin de la produccin

agraria, resulta en nuestro medio de imperiosa necesidad a corto y
largo plazo.

2.

Poltica agraria orientada hacia una agricultura ambiental y ecolgica,

acorde con las exigencias de la productividad y comercializacin
globalizadas.

3.

Poltica sobre la propiedad de la tierra, su distribucin y los sistemas

de explotacin.

4.

Poltica agraria de uso y conservacin del suelo.

5.

Poltica de precios justos para el productor y el consumidor.

6.

Poltica de educacin o enseanza y capacitacin agrarias.

7.

Poltica de fomento econmico y financiero agrario.

8.

Poltica de desarrollo agrario, social, econmico, educativo y de

capacitacin, ante todo, de las comunidades campesinas.

9.

Poltica agraria de concentracin parcelaria con fines de produccin,

econmico-financieros, etctera.

10. La institucionalizacin de la empresa agraria como instrumento de

desarrollo y progreso.
En un pas como el nuestro, con millones de personas dedicadas a las
actividades agrarias como fuente econmica personal, familiar y social, se
requieren polticas agrarias serias, permanentes y que armonicen con la
realidad compleja del mundo rural agrario.

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No existe Estado organizado que no enfrente los problemas de

naturaleza agraria con estrategias orientadas a desarrollar las actividades
agrarias, pues en ellas estn sumidas millones de ciudadanos que tienen la
esperanza que el Estado promueva y fomente el desarrollo agrario. Se ha
dicho que a todo pas se le mide su desarrollo en la medida que ha desarrollado su
agricultura. Si esto es as, miremos nuestra agricultura y la situacin socioeconmica y productiva del agricultor o criador peruano, para entender que
el desarrollo de nuestro pas an espera mucho. Acaso en nuestro pas el
cultivador o criador no maneja su explotacin agraria slo a su
entendimiento y prctica habitual, pues de parte del Estado no existe la
capacitacin y actualizacin en el manejo de la agrobiodiversidad o la
diversidad de cultivos de manera sostenible y ambiental. El pas no sabe
cuantitativa o cualitativamente qu debe producir en un ao agrcola o
cunto debe producir. El pas no sabe cunto de produccin agraria requiere
el mercado interno, y cunto el externo, etctera.
El Estado se encuentra, desde siempre, divorciado de su agricultura,
por la falta de voluntad poltica de considerar la verdad irrefutable que la
agricultura es la primera actividad econmica y productiva del pas, como
lo es para todo aquel que pretenda sostenidamente su desarrollo permanente
y efectivo. La agricultura no slo se queda en la produccin primaria o
alimentaria, sino es, con la evidencia innegable de su eficacia, la que
contribuye haciendo realidad el trabajo masivo, haciendo realidad la gran
diversificacin de actividades econmicas, por ejemplo, las secundarias
(industrial) y terciarias (de servicio, en la hotelera, el turismo, etctera).
La Poltica Agraria Comunal de la Unin Europea, es paradigmtica
fuente de inspiracin para los pases en desarrollo, porque la agricultura es
hoy holstica, y si queremos ser pas agro-exportador hay que atender los
Principios de la Poltica Agraria Comunal (PAC.) de la Unin Europea,
porque no son ajenos ni lejanos para las polticas agrarias latinomericanas.
Como tampoco lo son las orientaciones de la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC).