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coopration
dcentralise
Laction internationale des collectivits locales
Numro spcial
Septembre 2015
- Franais, Espaol,
Portugus -
Coordination ditoriale :
Bertrand Gallet
Felicia Medina
Eugene D. Zapata
Traduction espagnol-franais :
Emilie Faruya
Traduction espagnol-portugais :
Roland Ries
Prsident de Cits Unies France
Bertrand Gallet
Directeur gnral de Cits Unies France
Sommaire
Avant-propos AL-LAs
Braulio Daz Castro........................................................................................ 3
Avant-propos Cits Unies France
Bertrand Gallet............................................................................................... 6
Articles
Rseaux de gouvernements locaux et nouvel agenda mondial :
une perspective multi-niveau
Javier Snchez Cano...................................................................................... 10
La paradiplomatie de Chiapas comme moteur de dveloppement social :
le cas de lAgenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila............................................................................... 29
La frontire et les perspectives pour les villes-jumelles brsiliennes
Henrique Sartori de Almeida Prado............................................................... 48
lments-cls pour la durabilit des processus dinternationalisation territoriale :
le rle des institutions dducation suprieure et des centres de rflexion
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa............................................. 63
La coopration dcentralise espagnole. Risques et opportunits :
le cas de landalousie
Antonio Zurita Contreras.............................................................................. 78
Les grands enjeux de laction internationale des gouvernements locaux :
rflexions partir des dbats au sein du Caf AL-LAs
Agust Fernndez de Losada et Maria del Huerto Romero............................... 89
Les messages AL-LAs : lirrversible internationalisation des collectivits
territoriales................................................................................... 100
Avant-propos AL-LAs
On en peut nier aujourdhui que toute dcision de politique mondiale impliquera fortement les sphres locales. Cest ce qui est prouv par les discussions sur
lagenda post-2015 qui incluent pour la premire fois une proposition dObjectif
de Dveloppement Durable promue par des groupes dautorits locales, parmi
dautres exemples quotidiens.
Face cette situation, laction extrieure des collectivits territoriales est devenue
un outil dexpression qui, au fil des dcennies, a permis aux territoires dAmrique latine et de France de tendre des ponts et de renforcer les liens historiques
damiti et de fraternit, dchanger des expriences, de mettre en place des projets en commun et de partager des connaissances, avec lobjectif damliorer la
qualit de vie de leurs habitants.
Nous avons ainsi t tmoins et acteurs dune volution dans la manire dtablir
les relations internationales. Les leons apprises et partages dans lespace eurolatinoamricain ont forg des caractristiques incontournables pour ltude et la
comprhension de ce phnomne, qui se manifeste aussi bien par des changements de paradigme que par de nouvelles modalits et thmatiques. Ces changements mritent dtre tudis avec la rigueur de lanalyse scientifique.
Cest dans cet esprit que lAlliance Euro-latinoamricaine de Coopration entre
Villes, projet AL-LAs, a form une communaut dexperts et dinstitutions en lien
avec laction extrieure des collectivits territoriales. Cits Unies France (CUF),
partenaire dAL-LAs, est linstitution charge de la coordination de cette communaut, qui se constitue comme un espace de confluence pour les diffrentes
personnes qui travaillons ces thmes, o nous partageons et crons des connaissances : elle favorise les dialogues, les dbats et une collaboration en rseau.
Parmi les activits AL-LAs organises par CUF, lappel publications pour le
prix de recherche AL-LAs Internationalisation des gouvernements locaux a
t lanc destination des chercheurs, universitaires et professionnels de laction
extrieure, entre septembre et dcembre 2014, sur quatre thmes spcifiques :
1- Action internationale pour des villes et territoires durables
2- Action internationale pour linclusion sociale au niveau local
3- Attractivit internationale des villes
4- Gouvernements locaux et agenda mondial
Neuf articles indits ont t reus au total, et les trois meilleurs, prsents par
des auteurs espagnol, brsilien et mexicain, ont reu un prix. Les articles prims
mettent en vidence lintrt latent partag par diffrents secteurs pour professionnaliser laction extrieure des collectivits territoriales.
Ce numro spcial AL-LAs des Cahiers de la coopration dcentralise dits
par CUF inclut aussi deux textes indits des membres du projet, qui apportent
une vision critique sur ltat actuel de laction extrieure des villes et gouvernements locaux, ainsi que les messages, fruit de la rflexion de deux ans de travail
des membres du projet.
Le projet AL-LAs a pour objectif de renforcer la capacit daction collective des
autorits locales dAmrique latine, de leurs rseaux et associations, dans les relations internationales contemporaines. Il sagit de tirer profit de laction extrieure
du gouvernement local pour amliorer la qualit de ses politiques publiques et
son dveloppement territorial, sur trois thmes prioritaires: dveloppement durable, inclusion sociale, et attractivit du territoire.
Ce projet sest mis en place avec le soutien financier de lUnion Europenne, sous
la coordination du Gouvernement de la Ville de Mexico, et en collaboration avec
les gouvernements des villes de Quito, Equateur ; Lima, Prou ; Medellin, Colombie; Belo Horizonte, Brsil ; Morn, Argentine et Montevideo, Uruguay. A
cela sajoutent comme partenaires europens le rseau Cits Unies France (CUF)
et le Fonds Andalou de Municipalits pour la Solidarit Internationale (FAMSI)
en Espagne.
AL-LAs est aussi soutenu par quatre institutions spcialises sur ces thmes qui
collaborent avec le projet: lAssociation Mexicaine de Bureaux de Relations Internationales des Etats (AMAIE), lAssociation Franaise de Professionnels de
lAction Europenne et Internationale des Collectivits Territoriales Franaises
(ARRICOD), lInstitut Franais dAmrique latine (IFAL, Ambassade de France
au Mexique) et lUniversit del Rosario en Colombie. La Mairie de Rio de Janeiro au Brsil est aussi allie de AL-LAs.
Cits Unies France (CUF) publie depuis 2009 les Cahiers de la coopration
dcentralise pour disposer dun espace dexpression et dbat, libre et critique,
centr sur cet objet non identifi quest laction internationale des gouvernements locaux. Dans les quatre ditions prcdentes, les Cahiers ont centr la
rflexion sur diffrents aspects des processus dinternationalisation, en apportant
la perspective, lexprience et les connaissances de diffrents acteurs, pour contribuer amliorer une politique publique qui a encore beaucoup de chemin faire.
Les Cahiers ont aussi servi documenter un bon nombre dexpriences succs
qui ont contribu dmontrer la pertinence et limpact de ces cooprations entre
gouvernements locaux de diffrentes rgions du monde.
Ce numro spcial des Cahiers portera sur les relations entre gouvernements locaux dAmrique Latine et dEurope, et ce que le Projet AL-LAs leur a apport.
CUF est lun des partenaires europens du Projet qui coordonne, entre autres,
la Communaut dExperts AL-LAs. Ce numro constitue, dans une certaine
mesure, un rsum de ce qua t le projet AL-LAs au cours de ses plus de deux
ans dexistence: un espace de dialogue, dchange, de rflexion et dapprentissage
entre experts, praticiens et responsables politiques des relations internationales
des villes. Ainsi, le Cahier regroupe les principales conclusions des dialogues du
caf avec AL-LAs, les leons apprises par deux de ses partenaires, et les rflexions
des trois experts rcompenss par le Prix sur Laction internationale des gouvernements locaux et la coopration dcentralise lance par le Projet mi-2014.
Le caf avec AL-LAs est un forum numrique ouvert de discussion et dbat entre
les membres de la Communaut dExperts du Projet. Un lieu de rencontre qui
a permis de rflchir librement sur certains des thmes fondamentaux abords
par AL-LAs. Des dbats conceptuels ont t soulevs autour de la pratique de
laction extrieure des villes, et de sa prise en compte et sa reconnaissance dans les
systmes juridiques institutionnels des Etats europens et latino-amricains; les
rformes lgislatives qui ont eu lieu en France, en Espagne, en Italie ou au Brsil, et qui ont introduit des changements substantiels dans les comptences des
gouvernements locaux concernant leurs oprations sur la scne internationale,
ont t discutes; on y a rflchi sur lvolution des modles traditionnels, sur
les principales tendances observes en Amrique Latine (comme la coopration
sud-sud), et sur les impacts de la crise sur laction extrieure des gouvernements
locaux europennes, traditionnellement trs dynamiques.
Le caf avec AL-LAs a aussi t lieu de dbats sur dautres thmes dimportance
pour laction extrieure des villes : la dimension stratgique de linternationalisation (et le ncessaire lien tablir avec la stratgie de la ville) ; limplication des
citoyens et des acteurs qui oprent dans la ville (entreprises, syndicats, organisations de la socit civile; universits) dans la dfinition et la mise en uvre de
lagenda international ; la confrontation entre les concepts modle de ville et
marque de ville ; le lien entre ville inclusive et internationalisation; et limportance davoir une incidence sur lagenda global depuis les villes, au moment o
la communaut internationale dfini les grandes priorits qui vont configurer les
politiques de dveloppement jusquen 2030.
Le Cahier runit aussi deux travaux labors par un partenaire et un associ de
AL-LAs, le Fond Andalou de Municipalits pour la Solidarit Internationale
(FAMSI) lUniversit del Rosario en Colombie, qui y transmettent leur large
trajectoire en la matire. Le FAMSI nous prsente son exprience, tant lun
des rfrents europens en matire de coopration dcentralise, et sa vocation
contribuer renforcer les capacits des gouvernements locaux et leur capacit
dincidence sur lagenda rgional et global. Quant elle, lUniversit del Rosario,
associe au projet, et lun des centres universitaires de rfrence en Amrique
Latine concernant linternationalisation des villes, explore le potentiel des universits comme agents qui contribuent la durabilit des processus dinternationalisation territoriale, partir dexpriences pratiques propres lUniversit.
Finalement, le Cahier intgre trois articles slectionns dans le cadre du Prix de
Recherche lanc par le Projet AL-LAs mi-2014. Le rglement du Prix visait
mettre en valeur des travaux de recherche sur trois domaines daction AL-LAs,
savoir: laction internationale pour des villes et territoires durables, pour linclusion sociale au niveau local, et pour lattractivit internationale des villes. Une
quatrime thmatique sur la capacit dincidence des gouvernements locaux sur
lagenda global a t intgre au concours, tant donne son importance et son
actualit pour les villes.
Le travail qui a gagn le concours, du chercheur barcelonais Javier Snchez Cano,
examine la pertinence de la gouvernance multi-niveau pour la participation des
rseaux de gouvernements locaux dans les institutions et agendas globaux. Le
deuxime prix, remis au travail prsent par le mexicain Victorino Morales Dvila, analyse le processus dappropriation dun agenda global - les Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement (OMD)- par un gouvernement infra-national
-celui de ltat du Chiapas au Mexique- ; ainsi que limpact positif des OMD sur
la politique publique de dveloppement social. Finalement, le travail rcompens
par le troisime prix, prsent par le chercheur brsilien Henrique Sartori, se situe
dans le champ de la coopration transfrontalire et territoriale partir de lexprience des villes brsiliennes, en mettant laccent sur la pertinence et limpact
positif de ce type de coopration.
Ce Cahier est, finalement, le tmoin du travail ralis par le Projet AL-LAs au
cours des deux dernires annes. Deux ans qui ont permis AL-LAs de devenir
Articles
Articles
Articles
Thme Gouvernements locaux et agenda mondial. Premier prix de recherche AL-LAs sur linternationalisation des collectivits locales
Rsum
Ce travail tudie lutilit de la gouvernance multi-niveau pour ltude de la participation des
rseaux de gouvernements locaux dans les institutions globales. Pour cela, et aprs avoir prcis
le concept et son usage dans des contextes diffrents de celui de lUnion Europenne, il applique
une analyse multi-niveau deux grands secteurs, de porte mondiale: celui de la coopration
au dveloppement et celui des politiques environnementales et de la lutte contre le changement
climatique. Lanalyse montre comment les rseaux de gouvernements locaux vont adapter leurs
fonctions chaque contexte, profitant des opportunits du jeu multi-niveau, et essayant, quand
ils ne peuvent participer, de crer les conditions pour le rendre possible. Entre autres conclusions, linsertion dans un schma de travail multi-niveau permet aux rseaux datteindre un
fonctionnement plus autonome et innovateur. Il sadapte aux dynamiques actuelles du systme
international et de ses organisations, o dominent lorientation lefficacit, le travail pluriacteur, et la cration de mcanismes internes de rgulation, engagement et responsabilit.
Mots-cls
Agenda international - Gouvernance multi-niveau -Rseaux transnationaux - Gouvernement local - Institutions globales - OMD - ODD - Coopration dcentralise - AOD.
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Articles
Introduction
Pour lanalyste, la rflexion laquelle nous
invite le projet Alliance euro-latino-amricaine de coopration entre villes (AL-LAS)
sur les gouvernements locaux et lagenda
mondial constitue un dfi vritablement stimulant. Dune part, il oblige des partis pris
mthodologiques dune certaine difficult.
Dlimiter un thme plus prcis, permettant une approche scientifique, et laborer
un travail de recherche bref et complet, qui
soit galement diffrent de la communication attendue pour un congrs. En somme,
un essai accessible pour une communaut
intresse par ces thmatiques, sans tre
ncessairement acadmique. Dautre part,
il sagit sans doute du moment idal pour
faire le bilan de deux ralits qui ont volu
paralllement au cours des deux dernires
dcennies: la reconfiguration des systmes
de gouvernance internationaux, partir des
institutions des Nations Unies (ONU) et
de ses organismes spcialiss; et la consolidation du gouvernement local comme un
nouvel acteur des institutions globales.
En effet, les deux dcennies passes entre
les deux Confrences de lONU sur les Etablissements Humains (Habitat II et Habitat III, 1996-2016) sont aussi celles de la
construction dune organisation globale des
autorits locales: Cits et Gouvernements
Locaux Unis, CGLU. Une priode longue
et exigeante, au cours de laquelle la consolidation dune voix unifie pour sadresser
au monde a d cohabiter avec leffort dlaborer et concevoir les priorits des gouvernements locaux vis--vis de lagenda international, dans un contexte dactivits trs
intense, qui se cristallise en 2015. Comme
nous le savons, au moment o cet article
est publi, nous arrivons laboutissement
de la rvision des Objectifs du Millnaire
pour le Dveloppement (OMD) et de leur
convergence avec le processus de Rio, par
lintermdiaire dun ensemble dObjectifs
de Dveloppement Durable (ODD).
Nous nous proposons dexaminer les pers-
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Articles
tique, troitement lie lintgration europenne, et cre afin de rendre compte de
linteraction entre diffrents niveaux politico-administratifs dans la mise en place des
politiques communautaires. Depuis que
Gary Marks a propos ce concept pour analyser la rvision de la politique rgionale europenne de 1988 (Marks, 1992), la GMN
est devenue un terme succs, dont la plusvalue rside dans sa capacit capturer la
complexit et la fluidit du processus politique de lUnion europenne. Cest ainsi
que la GMN a t lobjet dun dveloppement thorique important, mais aussi dune
appropriation croissante dans le langage politique et institutionnel2. Hors de lUnion
europenne (UE), il est encore plus ncessaire de nuancer et viter cette utilisation de
la GMN comme programme politique, qui
pourrait menacer sa cohrence scientifique.
Nous ne prtendons pas ici nous situer dans
la continuit des travaux qui dveloppent le
concept de la GMN, mais plutt tester sa
capacit explicative partir dune analyse
pratique ; celle des gouvernements locaux
dans lagenda international.
La troisime et dernire considration est
quil est aujourdhui ncessaire de chercher
avoir une vision prospective au sujet du
fonctionnement futur des schmas globaux et de la participation des gouvernements locaux, articuls en rseau, en leur
sein. Comme nous le verrons, le degr de
maturit des processus et des institutions
globales et locales dplace lattention, scientifique et pratique, de la demande despaces
convenables de reprsentation vers lassociation efficace pour une action commune;
de la voix dans un espace diplomatique,
la participation responsable dans un systme
de gouvernance. Pour cela, nous prterons
attention lagenda projet du local au global, mais aussi aux perspectives dinsertion
des niveaux politiques territoriaux dans les
2 A titre dexemple, le Comit des Rgions lui mme promeut
en 2009 un Livre Blanc sur la gouvernance multi-niveau
(CDR 89/2009 fin) o le terme a un sens programmatique
clair: contribuer lefficacit des politiques de lUnion
Europenne.
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Articles
Lvolution des institutions et dynamiques globales
Depuis la fin de la Guerre Froide, lONU et
les organismes spcialiss jouent un rle central dans la cration daccords politiques et
de nouvelles formes de gouvernance mondiale. Une fonction pour laquelle lONU
sappuie sur ses institutions et organisations
permanentes, notamment sur le systme de
confrences qui, partir des annes 1990
et jusqu aujourdhui, ont contribu de
manire dcisive configurer lagenda international. Dans un texte dj classique,
Paul Taylor y John Groom (1989) analysent
ces rencontres de haut-niveau (sessions
spciales de lAssemble Gnrale et confrences mondiales), en mettant laccent sur
leurs capacits dpasser les formes habituelles de travail.
En effet, ces rencontres extraordinaires ont
permis dattirer lattention de toute la communaut internationale - les mdias, le secteur priv, et le public en gnral - sur une
seule problmatique, et en dpassant ainsi la
sectorisation inhrente au systme des Nations Unies et ses organismes spcialiss. Des
runions fondamentales comme la Confrence de lONU sur lEnvironnement et le
Dveloppement (Ro, 1992), le quatrime
Sommet Mondial sur les femmes (Beijing,
1995), ou le Sommet du Millnaire (New
York, 2000) ont favoris la cration dun
dbat public technique et dpolitis, qui
aborde de faon innovante des problmes
complexes de gouvernance globale et ouvre
des espaces de participation de nouveaux
acteurs.4 Acteurs non gouvernementaux,
et dans certains cas, gouvernementaux,
comme les gouvernements locaux.
Du point du vue du gouvernement local,
la confrence cl est Habitat II: la seconde
Confrence des Nations Unies sur les Etablissements Humains ou Sommet des
4 Le site web du Dpartement des Nations Unies sur
les Sujets Economiques et Sociaux offre une liste des
principaux sommets et confrences: http://www.un.org/
en/development/desa/what-we-do/conferences.html
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Articles
traits internationaux et la faible oprativit des dclarations non contraignantes, la
communaut internationale choisit de sengager avec les outcomes, avec les effets
dsirs, plutt quavec les mcanismes de
mise en pratique.
Cest clairement le cas de la Dclaration
du Millnaire : un document qui tablit
des objectifs, des buts, et des instruments
pour une rduction vrifiable et multidimensionnelle de la pauvret en 2015, et
laction coordonne des acteurs dans cette
perspective. Les quinze ans dexprience de
suivi et valuation des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) sont
trs prsents aujourdhui, la convergence
des agendas du dveloppement et des politiques environnementales. Cest pourquoi
le dbat actuel sur les nouveaux Objectifs
de Dveloppement Durable (ODD) est
ax sur lidentification de quelques objectifs, buts et indicateurs encore plus limits,
pratiques, vrifiables et comparables avec les
OMD. Un dbat qui ne met cependant pas
tant la priorit sur la dlimitation des responsabilits, mais plutt sur lengagement
sur les rsultats. Ce qui nest pas surprenant,
tant donn que lon considre ces rsultats
comme leffet, non seulement des politiques
publiques, mais aussi de laction concerte
de multiples acteurs, publics et privs.
Cette orientation vers lefficacit permet de
comprendre le fonctionnement de linstitutionnalit globale qui va ouvrir le jeu aux
acteurs (y compris les autorits locales) en
fonction de leur capacit articuler des
intrts, fournir de linformation, sengager dans les actions futures, et apporter des
rsultats pertinents. Bien que les gouvernements locaux mettent laccent sur lobtention dune reconnaissance de leur statut
dmocratique, lopration du systme est
spcialise par secteurs et recherche lefficacit des politiques et dcisions.
Alors que les institutions intergouvernementales globales semblent se concentrer
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Articles
nouvelles institutions ne sont pas non plus
dotes des normes, procdures, et processus dadoption de dcisions qui facilitent la
stabilit propre aux rgimes internationaux
(Krasner, 1983). En dautres termes, elles
sont trs loignes des organismes intergouvernementaux classiques.
Nous sommes face un nouveau type
dorganisations, propres cette phase de la
mondialisation, et les Etats sy sont adapts dune manire que nous caractriserons
comme le fait Sassen (1996). Pour cette auteure, la mondialisation nimplique pas de
nouvelles institutions globales, mais une
restructuration des relations et fonctions des
acteurs internationaux, en particulier des
Etats. Une restructuration qui provoque la
cration de nouveaux ordres spcialiss,
nouveaux secteurs, globaliss et peu hirarchiques. En leur sein, les Etats ne perdent
pas de pouvoir vers le haut ou vers le bas,
mais se transforment. Leurs gouvernements
centraux se privatisent, en adaptant leurs
intrts ceux dacteurs globaux, en particulier des milieux daffaires et financiers, et
en crant les modles dordre et de rgulation ncessaires au fonctionnement dune
conomie capitaliste dordre mondial.
Cest dans ce contexte international complexe et changeant, que les gouvernements
locaux, articuls en rseau, devront promouvoir leurs intrts communs.
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Articles
La littrature sur les rseaux transnationaux,
ou transnational advocacy networks, est le
principal outil analytique pour comprendre
le phnomne darticulation de ces nouveaux acteurs dans les instances internationales. Certains travaux dautorit (Finnemore y Sikkink, 1998 ; Keck y Sikkink,
1999), ont apport une lumire nouvelle
sur lorganisation et la diffusion des agendas
de certains dentre eux : ONG, nationales
ou internationales; acteurs qui organisent
le plaidoyer (advocacy) et la recherche; ou
mouvements sociaux transnationaux, entre
autres. Le modle danalyse des rseaux
transnationaux devra cependant saffiner
pour incorporer le comportement, singulier et diffrenci, des rseaux de gouvernements locaux et rgionaux (Salomn,
2011). En effet, nous pouvons constater en
quoi les GL constituent un cas particulier
parmi ses nouveaux acteurs, partir de certains traits distinctifs.
En premier lieu, leur condition politique,
souvent de nature dmocratique, qui donne
leurs demandes une lgitimit suprieure
celle des autres acteurs. Deuximement, la
recherche de reconnaissance prsente dans
leurs actions de lobby: ils nessayent pas
seulement dinfluencer les dcisions et les
programmes, mais cherchent aussi obtenir
une prsence institutionnelle et un impact
dans la structure de lorganisation. Troisimement, le potentiel caractre conflictuel
de leur recherche de reprsentation directe:
donner la parole aux reprsentants des collectivits territoriales implique daccepter,
dune certaine manire, que la dlgation
tatique ne reprsente pas de manire adquate les diffrents niveaux administratifs.
Quatrimement, leur caractre d acteur
mixte (Hocking, 1997),7 capable dutili7 Hocking (1997, p. 97) relabore la fameuse distinction
de Rosenau entre acteurs sovereignity-bound et
sovereignity-free (lis ou non lis par la souverainet),
et propose les gouvernements subnationaux comme des
acteurs mixtes, qui peuvent choisir dagir uniquement
lorsquils ont un intrt ( la diffrence des Etats), partir
dune combinaison dactions, instruments, et alliances
propres au monde gouvernemental et au monde non
gouvernemental.
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ser des ressources propres aux acteurs tatiques (comptences lgales, lgitimit dmocratique, coopration administrative) et
dautres propres aux acteurs non tatiques
(partage dinformations, alliances avec des
ONG et avec les bureaucraties internationales...). Pour finir, le cinquime trait distinct est le caractre dadministration publique, avec des responsabilits et capacits
formelles, quil conviendra dassocier en
fonction du degr dautonomie de lautorit locale la conception et la mise en
place territoriale de lagenda international.
Ce dernier point la participation des niveaux territoriaux comme condition sine
qua non pour une action internationale
efficace se trouve au fondement dune
nouvelle vision analytique, fonde sur la notion de gouvernance multi-niveau (GMN).
Une vision qui va sappliquer ltude de
lactivit de certains rseaux dautorits
locales dans la rgulation environnementale globale, porte par deux chercheuses
amricaines, Michele Betsill et Harriet Bulkeley. Betsill et Bulkeley (2004) analysent
la campagne Villes pour la Protection du
Climat, une tude lance en 1993 par
lassociation Gouvernements Locaux pour
le Dveloppement Durable (ICLEI) pour
llaboration dagendas 21 locaux et la mise
en place dengagements volontaires de la
part des gouvernements locaux en matire
de lutte contre le changement climatique.
Les mmes auteures, dans une tude postrieure (2006), ont observ que les approches
classiques sur les nouveaux acteurs (rseaux
transnationaux) ne sont pas adaptes pour
les gouvernements locaux, tant donn leur
caractre politico-administratif et lexistence
dlments reliant local et global, comme
lagenda 21 local. Leur conclusion est que
les villes et rgions possdent un certain degr de capacit daction- agence ou
agency- indpendante (2006:150) qui les
transforme en partenaires incontournables
de la mise en place des politiques et leur permet aussi de sorganiser pour, parfois, laisser
Articles
de ct ou dpasser lEtat.8
Lapplication dun modle de gouvernance
multi-niveau peut tre dun grand intrt dans la mesure o il permet de rendre
compte des formes dassociation des pouvoirs locaux, dans lexercice de leurs propres
responsabilits, avec les institutions globales. La GMN concide avec la tendance
principale du fonctionnement de ces institutions: limportance accorde lefficacit
et aux rsultats. De mme, un environnement de GMN facilite le dploiement de
fonctions internes dans les rseaux de gouvernement locaux, comme la formation
mutuelle, lorganisation de la participation
dans lagenda international, et surtout, le
dveloppement dengagements volontaires
et la prsentation de rsultats. Des fonctions trs proches des nouvelles tendances,
avec les innovations institutionnelles transnationales, qui peuvent donner aux gouvernements locaux un rle plus autonome, et
une place importante dans les schmas de
gouvernance globale.
Cependant, et comme nous le verrons par
la suite, cet intrt a priori pour une analyse de GMN devra prendre en compte ce
quimplique de transfrer un concept dvelopp pour lintgration europenne un
contexte global.
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Articles
le jeu multi-niveau mais ne prescrit pas de
formules pour la sauvegarde des mandats
lgaux face dautres administrations.
En quatrime lieu, le fonctionnement de
la GMN est diffrent pour chaque secteur
europen. La diversit normative entre les
politiques de lUE qui vont de lobligation la simple bonne pratique configure, dans chaque cas, des cartes dacteurs, comptences et intrts diffrents.
La GMN dpend donc du contexte, et ses
tudes appliques devront se circonscrire
un secteur politique spcifique.
A partir de l, et concernant le sujet de notre
tude sur gouvernement local et agenda
international, deux points semblent importants. Le premier est que la GMN nappuie
pas, depuis une perspective thorico-programmatique, certaines des revendications
habituelles du gouvernement local face aux
institutions globales. Elle ne favorise pas en
soi la distinction entre les autorits locales et
les acteurs de la socit civile. Pas plus que
des logiques fdrales, rpartitions claires
de comptences, proximit dans laction du
gouvernement ou dcentralisation ; en ce
sens, lagenda politique local a plus daffinits avec dautres courants thoriques, en
particulier celui des relations intergouvernementales.
Second point, la GMN est un concept polmique, qui ouvre lanalyse des acteurs
ncessaires au bon fonctionnement des
politiques europennes, mais sans distinguer ceux qui affichent des responsabilits
dmocratiques et ceux qui, par leur nature,
ne peuvent le faire. Cest pourquoi Francesc Morata situe la GMN dans le dbat
entre lefficacit et la dmocratie (2010:7).
Comme nous le rappelle Simona Piattoni
(2009:38), le schma multi-niveau est lun
de ceux o les intrts privs sont prsents comme publics, mais qui oblige aussi les
dfenseurs des intrts dmocratiques, gnraux, les prsenter et ngocier comme
18
Articles
tion du systme, principalement autour de
deux scnes. Dune part, la rflexion sur les
instruments lefficacit de laide officielle
au dveloppement impulse par lOCDE
travers diffrents Forums de Haut Niveau
(Rome, Paris, Accra et Busan en 2003,
2005, 2008 et 2011). Dautre part, le travail sur les objectifs de dveloppement, avec
un appui marqu sur les rsultats, qui a t
au centre des efforts de lONU partir du
Sommet du Millnaire (2000) et sa Dclaration.
Le rle des gouvernements locaux
Les GL ont deux rles diffrents en matire de bien public global (coopration
et dveloppement) selon quil sagisse de
gouvernements de pays donateurs ou rcepteurs de laide officielle au dveloppement
(AOD). Dans le premier cas, on constate
quon porte plus dattention leur participation lAOD globale, surtout partir
dun rapport monographique, dj devenu
relativement classique, que le CAD a ddi
la Aid extended by local and state governments (OCDE, 2005). De fait, plusieurs
analyses labores au cours des dernires
annes sur la coopration dcentralise depuis une perspective multilatrale partent
du principe, que lon considre avr, mais
quil est difficile de comptabiliser avec prcision: laugmentation des parts dAOD des
gouvernements locaux des pays donateurs,
qui a gnr un flux de ressources dont ont
bnfici la fois les rcepteurs bilatraux
et globaux (Martnez y Sanahuja, 2012).
En 2012 par exemple, les apports des
gouvernements non centraux ont financ
environ 11 % du budget de PNUD-ART
(20.777.757 $) (ART PNUD, 2013:40).
Cependant, et malgr cette augmentation des flux qui a certainement pris une
courbe ngative au cours des dernires
annes, en particulier pour des donateurs
comme lEspagne et lItalie les organismes
multilatraux ne considrent pas la coop-
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Articles
veloppement et o lon nie aux seconds la
condition dacteurs importants du systme
de coopration : ce qui est avr pour le
systme global comme pour le systme europen10. Le document dorientation politique de CGLU La coopration au dveloppement et les gouvernements locaux
(2013:32-35), qui ddie ainsi une section
analyser la reconnaissance formelle
de la part de la communaut internationale concide avec cette interprtation. Il
conclut justement que les autorits locales
ne sont pas considres comme des acteurs
politiques avec qui dialoguer, mais comme
des agents que les pays en dveloppement
doivent relier leurs plans nationaux, et qui
peuvent en tout cas tre forms pour cela.
Mcanismes de lien local-global
Les GL et leurs rseaux disposent de peu
dinstruments pour participer rellement au
sein des espaces de la gouvernance globale
de la coopration au dveloppement. Ni
le cadre de lOCDE (la dclaration de Busan de 2011 dj cite) ni celui de lONU
(Dclaration du Millnaire) ne prcisent de
tches et responsabilits spcifiques pour le
gouvernement local. Ils ne crent pas non
plus de formats ou despaces qui lui permettent de prsenter et mettre en avant ses
propres rsultats de dveloppement, et ainsi
sa contribution au cadre dobjectifs global.
Ces restrictions sont en lien avec la fragmentation des rles des GL par rapport au
bien public global, mais aussi avec la spcificit de la coopration municipale, dans le
panorama global de lAOD mondiale. Dj,
en 2002, Desmet y Develtere signalaient la
difficult objective pour la bonne insertion
de la coopration municipale dans le cadre
stratgique global, pour diffrentes raisons.
10 Voir la dernire communication de la Commission
Europenne sur ce sujet, Formation des autorits locales
des pays partenaires dans les domaines de lamlioration
de la gouvernance et lefficacit des rsultats du
dveloppement COM (2013)280 final.
20
Articles
mais aussi le dbat constant sur la coopration dcentralise elle-mme. Cette
notion est lobjet de tensions considrables.
Dune part, les organismes internationaux,
mme sils ne partagent pas une dfinition
unique du terme, lutilisent en gnral pour
faire rfrence lAOD qui nest pas directement canalise par les excutifs centraux.
Un appui qui peut tre dirig vers diffrents
agents de dveloppement, gnralement
territoriaux: socit civile, ONG, tissu entrepreneurial, et gouvernement local, entre
autres (Matovu et Nardi, 2008). Dautre
part, les GL et leurs rseaux vont lutter pour
lui donner leur propre sens: la coopration
dcentralise se rclame politiquement du
gouvernement local, qui affirme par l son
caractre dacteur principal et diffrent des
autres, non tatiques. Une entreprise qui
nest pas des plus simples, puisque le gouvernement local non plus na pas une dfinition univoque de la coopration dcentralise11.
Fonctions des rseaux
Lunivers de la coopration au dveloppement ne facilite pas une participation des
gouvernements locaux en terme de gouvernance multi-niveau, car il lui manque deux
lments ncessaires : la reconnaissance de
limportance de leur apport, et lexistence
de mcanismes de liens. Les rseaux vont
prioriser une srie de fonctions qui permettent de compenser ces manques, avec un
accent comprhensible sur le plan extrieur.
Vers lextrieur, les rseaux organisent le po11 La difficult redfinir ce concept dans le cadre global
a suscit des questionnements chez les gouvernements
locaux sur labandon de ce terme ou la restriction de
son contenu. En ce sens, le questionnaire que CGLU a
distribu ses partenaires pour construire son Document
dorientation politique en matire de coopration au
dveloppement affirmait que en ce moment, CGLU en
possde pas une dfinition unique ou consensuelle sur ce
que certains appellent coopration dcentralise, dautres
coopration municipale internationale, ou coopration
de ville ville etctera. Le document voquait mme
la possibilit de mettre en avant le travail de plaidoyer
international sur des partenariats locaux et rgionaux
pour le dveloppement (CGLU, 2011).
21
Articles
suivi et lvaluation de la dimension territoriale du cadre de rsultats (ou en partie)
et montrer limportance de la participation
et du renforcement du gouvernement local,
en argumentant en particulier limportance
de son rle doutil des objectifs de dveloppement (Global Taskforce, 2014 ; Lucci,
2015).
En interne, les rseaux, et particulirement
CGLU, assurent une fonction de direction importante pour la comprhension et
lorientation de la grande varit de leurs
membres dans le systme de lAOD. Il
sagit ici de faire de lien entre lactivit quotidienne des autorits locales et lagenda, la
rflexion et le dbat internationaux du dveloppement. Une direction qui se dploie sur
deux plans. Dune part, CGLU se propose
darticuler la participation de lensemble
des acteurs du dveloppement territorial
dans les dbats mondiaux ; pour cela, il a
lanc en 2013 un groupe de travail global
pour alimenter sa position dans le Groupe
de Haut Niveau de lONU. Les rseaux les
plus importants sont des membres actifs de
cette global taskforce; entre autres, ICLEI,
NRG4SD, Commonwealth Local Government Forum, ou le Development Partners
Working Group on Decentralization and
Local Governance (DeLoG).
Une seconde dimension de cette fonction
interne de direction est la cration de positionnements et llaboration de dclarations
et documents dorientation, par la consultation de ses membres. Ces positionnements
tendront nanmoins maintenir un degr
dengagement politique modr, tant donn que CGLU doit maintenir des quilibres
internes complexes. Un rseau de rseaux,
de caractre global (en termes territoriaux
et sectoriels), qui regroupe diffrents types
de membres : villes individuelles, fdrations nationales et rgionales (continentales), et mme des rseaux thmatiques et
spcialiss.
22
Articles
autorits locales assurer que leurs villes et
communes adoptent des mesures de politique environnementale.
La dimension internationale sera encore
une fois fondamentale pour lexercice pratique de cette responsabilit. Les accords
et mcanismes institutionnels internationaux, indpendants du contexte politique
et normatif national, vont dterminer laction du gouvernement local. Celui-ci prend
en compte et interprte ces instruments
(comme la Convention sur la Biodiversit,
la Convention sur le Changement Climatique, ou lAgenda 21 lui mme, tous crs
Rio) pour orienter ses propres politiques
publiques. En plus des actions directes
(amlioration de lefficience nergtique
dans les rues, btiments, et systmes de
transport municipaux) les gouvernements
municipaux impulsent une lgislation spcifique (ordonnances municipales en terme
de consommation et environnement) ; des
mesures dincitation fiscale (aussi ngatives:
pnalisation de la consommation excessive
deau) ; ou des campagnes dinformation
publique (Borrs, 2011:7).
Mais toutes les connexions des villes avec les
orientations globales des politiques environnementales ne sont pas de leurs propres initiatives. Il existe aussi de bonnes pratiques
de mdiation, de la part du niveau national,
entre le local et le global. On peut souligner
celle de lAgence de lEnvironnement et
de la Matrise de lEnergie (ADEME), en
France. Il sagit dun organisme interministriel ddi aux questions environnementales et qui a cr le Bilan Carbone, un
systme de comptabilisation des missions
par les usagers municipaux et les entreprises13.
13
. En France toujours, depuis 2005, la loi OudinSantini permet aux municipalits, rgions et organismes
publics responsables de leau et de lassainissement de
destiner 1% du budget de ces services des projets
internationaux de dveloppement
23
Articles
autorgulation et responsabilit. La liste de
ces initiatives est longue: nous en slectionnerons certaines qui nous paraissent particulirement reprsentatives.
La campagne, dj cite, villes pour la
protection du climat (CCP) qui a associe
plus de 1000 communes du monde entier
dans un effort commun de rduction des
GES, et a inspir dautres initiatives comme
celles des Maires pour la protection du climat, aux Etats-Unis et en Europe, est un
clair exemple. Pour Betsill y Bulkeley (2006,
p. 151-152), la CCP a fait plus que jouer
un rle de mdiation entre le gouvernement
local et le rgime global du changement
climatique : partir du dveloppement de
normes et procdures de vrification, elle a
cr un climat de gouvernance environnementale propre. Se faisant, elle a assum des
fonctions habituellement associes au gouvernement national, comme marquer des
limites dmissions de GES pour les municipalits qui font partie de linitiative, ou laborer des formules de suivi et responsabilit.
Un autre exemple dautorgulation dans
ce cas au niveau europen est la Charte
dAalborg, un cadre de dveloppement
durable au niveau local. A partir de cette
initiative, qui a servi dinterface entre lUE
et le mouvement local pour le dveloppement durable, des changes dexpriences
se sont dvelopps entre les municipalits,
ainsi quun recensement systmatique des
informations sur les activits mises en place
au niveau local.
Pour finir, prcisons que toute participation du gouvernement local dans le schma
multi-niveau na pas ncessairement lieu
travers les rseaux. Les villes peuvent tre
directement associes aux mcanismes
internationaux existants, comme le commerce de droits dmission de GES (Sippel
y Michaelowa, 2010). Une activit en dveloppement, qui permet plusieurs villes
(par exemple de Chine ou dInde, avec le
24
Articles
doutils et mthodologies utiles aux stratgies locales de politique environnementale
et de lutte contre le changement climatique.
Les rseaux de gouvernement locaux pour
les politiques environnementales impulsent
aussi directement le dveloppement de
normes, standards et formes de comptabilisation et transparence propres, en organisant la collaboration avec la communaut
scientifique pour llaboration dtudes,
rapports, et documents de positionnement.
Conclusions
Nous avons pu constater en quoi lanalyse
multi-niveau donne des rsultats diffrents
en fonction du domaine tudi. Les politiques environnementales forment un systme de gouvernance o le gouvernement
local opre effectivement avec les diffrents niveaux de gouvernement au niveau
global. Dans ce cas, la perspective multiniveau permet didentifier des modalits
dchange entre les diffrents acteurs qui
interviennent dans le systme, et de rendre
compte de leurs contributions aux objectifs
communs. En parallle, la coopration au
dveloppement ne constitue pas un milieu
de gouvernance multi-niveau au sein duquel le gouvernement local peut participer.
Dans ce cas, lanalyse est moins rvlatrice
des changes et rsultats obtenus, mais elle
montre un fait important: leffort des gouvernements locaux et de leurs rseaux pour
obtenir une reconnaissance et construire des
mcanismes de lien adapts leurs capacits
est aussi une tentative de transformation de
la coopration au dveloppement comme
25
Articles
Rfrences bibliographiques
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28
Articles
Deuxime prix de recherche AL-LAS sur linternationalisation des collectivits locales
La paradiplomatie de Chiapas
comme moteur de dveloppement social:
le cas de lAgenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila
Diplm en Relations Internationales, Victorino Morales Dvila (Courriel: victorino04@gmail.com)
est actuellement doctorant en sciences sociales au Tecnolgico de Monterrey (Mexique). Sa thse
de doctorat porte sur la participation internationale des collectivits territoriales, notamment sur
lanalyse des stratgies de construction de marques territoriales.
Rsum
Lanalyse de lactivit extrieure des autorits locales est devenue un nouveau champ dexploration pour les sciences sociales. Elle se conforme thoriquement autour dtudes de cas qui
prsentent les lments phnomnologiques, que lon peut utiliser comme catgories pour expliquer le phnomne paradiplomatique. Cette tude analyse le cas de laction internationale
du Chiapas, lun des tats les plus pauvres du Mexique, pour linclusion sociale au niveau
local. Elle cherchera tablir des corrlations entre la collaboration, en 2008, du Systme des
Nations Unies et de ltat du Chiapas, et la rduction de la pauvret et lamlioration de la
sant maternelle dans la rgion, selon les tudes publies en 2011. Cette enqute sappuie au niveau mthodologique sur lanalyse de deux des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
(OMD), en termes de sant maternelle et de rduction de pauvret, via lanalyse statistique
des programmes sociaux du Chiapas. Finalement, nous conclurons que le schma de coopration entre lONU et lEtat de Chiapas a permis, dune part, la croissance du budget de lEtat
dans les dpenses sociales, et dautre part, ladaptation de la politique sociale (programmes)
vis--vis des OMD. Les deux actions ont permis une amlioration sociale significative pour la
population de ltat.
Mots-cls
Paradiplomatie - Coopration dcentralise - Autorits locales - Dveloppement social - Inclusion sociale
Introduction
Avant les rapports de 2010 sur le dveloppement social du Mexique, les indicateurs
tels que les indices de marginalisation, de
sous-dveloppement social et de dveloppement humain ne prsentaient pas de tendance lamlioration de la qualit de vie
de la population du Chiapas. Lindice de
29
Articles
ce qui permettait au Chiapas de ne plus tre
ltat le moins dvelopp du pays.
On constate que la ralit sociale du Chiapas est en transformation, ce qui amne
sinterroger sur les possibles causes de cette
volution. Depuis 2000, le gouvernement
tatique est plong dans le phnomne
de la paradiplomatie : les actions ralises
par ladministration publique du Chiapas
depuis 2008 avec les agences des Nations
Unies, et qui ont permis la mise en place
de lAgenda ONU-Chipas et ladaptation de
sa politique publique avec les Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement (OMD),
permettent dtablir une relation de cause
effet, considrant que linclusion des OMD
dans sa politique sociale a eu un impact positif sur lamlioration de la qualit de vie de
sa population.
La prsente tude vise analyser les programmes sociaux que ladministration
publique du Chiapas a dvelopps (20072012), par lobservation et la mesure du
comportement des indicateurs qui ont un
impact, en particulier sur deux OMD : le
premier, relatif llimination de lextrme
pauvret et la faim, et le cinquime, li
lamlioration de la sant maternelle.
La mthodologie dfinie pour atteindre cet
objectif comprend un examen des rsultats
socio-conomiques de ltat ; de lactivit
internationale de ladministration locale,
en observant en dtail ltablissement de
lAgenda ONU-Chiapas. Nous analyserons
ensuite la structuration des programmes sociaux, en indiquant leurs contenus et leurs
budgets. Enfin, nous reviendrons sur les rsultats par indicateur. Ainsi, nous pourrons
expliquer en quoi lactivit internationale
du Chiapas a permis linclusion sociale au
niveau local.
30
occasionellement
entit
en
rfrence
Articles
mettant la rduction de son sous-dveloppement, et pour quatre de ces indicateurs, il
a t le plus avanc (analphabtisme, sant,
plancher de terre, possession de machines
laver). Sur 118 municipalits, 51 ont amlior leur
IRS, et deux seulement
Nationaux Chiapas ont vu leurs situations
33,00%
16,20%
4,50%
1,50%
Concernant lindice de
dveloppement
humain
Privation sociale
31
Articles
32
Articles
cipes de la Dclaration du Millnaire, les
OMD cherchent dmontrer que la mondialisation peut tre une force positive pour
tous les peuples, dans la mesure o les avantages sont quitablement partags, et les
cots ne sont pas facturs aux pauvres. Bien
que les rapports officiels montrent dimportants progrs sur les diffrents indicateurs,
plusieurs points de vue affirment que cette
initiative tablit des objectifs difficiles raliser pour la plupart des pays.
Et alors que certains objectifs peuvent tre
raliss dans de nombreux pays, la situation
ne samliore pas significativement pour
autant (Sharma, 2004). Les projections
signalent que le taux mondial de pauvret
pourrait tre infrieur 15%, ce qui est loin
de lobjectif de 23% (ONU, 2001).
Ce projet mondial peut cependant tre une
relle opportunit pour laction internationale des autorits locales, et adapter le
plan daction des OMD au niveau local peut
avoir une incidence considrable sur la vie
des rgions de ces pays.
La ralisation des OMD dpend de la capacit des gouvernements produire de
la croissance conomique dans les rgions
dfavorises. En ce sens, il est essentiel de
dvelopper un rseau mondial de relations
entre les communauts pauvres et les ples
du pouvoir et de la richesse (Sachs, 2005).
En effet, observons un pays ou une rgion
sous-dveloppe qui est propos un
ensemble de rformes et dactions, pour
atteindre croissance et dveloppement conomique. Ces actions semblent vaines si
elles ne sont pas accompagnes: de rformes
commerciales dans les pays ou rgions plus
riches, afin que ceux-ci nentravent pas la
vente de biens et services produits dans les
rgions les plus pauvres; de lannulation des
dettes impayables hrites des drnires dcennies; dune aide financire accrue pour
amliorer les infrastructures en vue dattirer
des investissements; et de soutien pour assu-
rer la stabilit sociale dans les rgions touches par des conflits.
La participation des rgions est cruciale
pour dvelopper ce rseau mondial et attirer des projets qui financeront le dveloppement et amlioreront la qualit de vie des
habitants.
La Paradiplomatie: des approches thoriques et conceptuelles
Les problmatiques de dveloppement,
faim, pauvret, et ingalit font partie des
programmes de presque tous les gouvernements du monde, tous les niveaux, fdral
ou national, rgional ou local. On ne peut
pas considrer les gouvernements nationaux comme seuls habilits a rpondre
ces questions. Aujourdhui, les relations
politiques, conomiques, culturelles et
sociales ne respectent pas les frontires
nationales. Cest le cas des acteurs supra-nationaux, mais galement des acteurs locaux
dont laction dpasse la frontire nationale.
La dynamique mondiale devient de fait endogne (Sassen, 2007; Del Huerto Romero,
2004). Dans ce contexte de mondialisation,
favoriser le dveloppement des rgions du
monde ne repose plus seulement sur lquation entre les tats-nations, mais aussi sur
les activits dveloppes par les gouvernements non centraux (GNC) 8.
Les changements rsultant de la fin de
lordre bipolaire de la Guerre Froide dans
la dernire dcennie du XXe sicle, ont
remodel le systme international. Ainsi,
dautres acteurs que les tats nationaux ont
commenc y participer. Zeraoui (2009, p.
15) signale qu il existe diffrents modles
dans le nouvel ordre international [du XXIe
sicle], [entre autres] la participation croissante dautres acteurs qui ne sont pas des
Etats [nationaux] il est de plus en plus
8 Terme utilis pour dsigner les autorits locales, rgionales
et municipales qui souvrent lextrieur pour solliciter
la coopration et contribuer ainsi leur dveloppement
conomique et social. Rodrquez (2004).
33
Articles
commun pour les gouvernements locaux
et mme les entreprises et institutions, de
prendre des initiatives propres dinteraction
avec lextrieur9. Il sagit donc dun processus global, dans lequel des comptences
locales acquirent une dimension extrieure,
dans un cadre de transformation du pouvoir
mondial (Aldecoa, 2004). Les motivations
des autorits locales pour jouer un rle sur
la scne internationale sont de diffrents
types. Elles peuvent tre politiques, culturelles, conomiques ou venir de lidentit et
de lexistence de migrations.
Cette nouvelle capacit locale dinteraction
directe avec lextrieur est nomme paradiplomatie10. Elle est utilise comme moyen
de distinguer la diplomatie exerce par ltat
national travers sa politique trangre,
base sur lintrt et la scurit nationale,
et dautres aspects du droit international.
(Velzquez, 1999). Le fait de considrer des
autorits locales comme des acteurs du systme international provient dune nouvelle
conception de la politique mondiale, selon
la formulation transnationaliste et de linterdpendance complexe de Keohane et Nye
(1971; 1987). Celle-ci ne met plus laccent
sur la lutte de pouvoir au niveau politique et
militaire, mais sur la ngociation entre une
varit dacteurs autonomes et semi-autonomes. Cette ide suppose que les acteurs
autres que les tats centraux peuvent interagir lchelle mondiale avec des impacts
significatifs.
Ceci explique pourquoi laction internationale des autorits locales soit analyse selon
une logique fonctionnelle, savoir quelle
soit valorise en fonction de la capacit
dune entit avoir des consquences sur la
9 Traduction libre.
10 Des tudes qui ont cherch systmatiser laction extrieure
des collectivits locales ont t menes par Ivo Duchacek
et Panayotis Soldatos, respectivement depuis 1984 et 1990.
Duchacek utilise la notion de paradiplomatie pour dfinir
les entres directes ou indirectes des gouvernements non
centraux sur le terrain des relations internationales (1990,
p. 15) et y ajoute le terme parallle ou associ pour le
distinguer du gouvernement central.
34
politique internationale, mais son comportement est prvisible en fonction de ses rfrences dautres acteurs (Garca Segura,
1993, p. 18). Pour Mansbach Ferguson et
Lampert (1976), ces acteurs se distinguent
par leur autonomie au niveau fonctionnel,
et non par leurs niveaux de souverainet et
de territorialit.
Dans le cadre de la mondialisation et des
approches fonctionnelles, Ponce (2011)
indique quun nouveau concept de dveloppement apparat, selon lequel les territoires locaux sont considrs comme les
principaux moteurs du dveloppement,
ceux-ci tant des espaces darticulation de
politiques sectorielles et de convergence de
diffrents acteurs. Les socits et ses institutions doivent faire face diffrents obstacles
pour se joindre la dynamique conomique
de la mondialisation.
En consquence de cette thorie lie
ltude du dveloppement, ltude empirique de la paradiplomatie se concentre sur
la coopration dcentralise (CD). Elle dcoule dune perspective rgionaliste (Philippart et Van Cutsem, 1999; Soldatos, 1990)
qui suggre que, bien que les gouvernements locaux ne disposent pas de la souverainet pour imposer des politiques dintrt national, ils peuvent agir dans des grands
espaces - obtenus grce la dcentralisation
territoriale et financire - et crer des liens
de coopration interrgionale pour la croissance et le dveloppement (Ayala Cordero,
2014; Paquin, 2001; Keating, 2001). Les
gouvernements locaux agissent ainsi comme
les principaux acteurs de la coopration au
niveau mondial.
Cette coopration se caractrise par ltablissement de relations horizontales plus
symtriques, qui permettent lchange dexpriences et la rciprocit des intrts entre
les parties (de la Varga Mas, 2014; Ruiz
Seisdedos, 2008). Les autorits locales sont
Articles
de fait les agents du dveloppement local,
et la coopration devient un instrument de
leur action extrieure, principalement avec
les autres niveaux de gouvernement et les
organismes internationaux.
Dans cette perspective, la coopration dcentralise doit suivre une srie dtapes
pour assurer son efficacit. Elle sappuie
dabord sur lappropriation des initiatives
de coopration par les acteurs locaux; il
faut ensuite l adapter aux besoins locaux
pour mettre en place la coordination et la
collaboration entre les autorits locales et
les acteurs internationaux. Ces tapes permettront finalement dobtenir des rsultats
visibles, avec le dveloppement et lamlioration de la qualit de vie (Deschamps,
2014). Un aspect crucial de ce processus est
le bilan de cette cooperation, qui permettra
danalyser limpact social de la CD.
Laction paradiplomatique du Chiapas
La Constitution mexicaine confie la politique trangre et la ratification des traits
internationaux au pouvoir excutif (article
89, section X). Le Snat doit pour sa part
examiner ces traits et ratifier la nomination des agents diplomatiques et consulaires
(article 76, section I). La Constitution ne
contient aucune disposition confrant des
pouvoirs aux autorits locales mexicaines en
terme de politique trangre. Larticle 117
section I stipule ce sujet que les tats ne
peuvent en aucun cas conclure dalliance, de
trait ou de coalition avec un autre tat, ou
avec les puissances trangres.
Nanmoins, la Loi sur la clbration des
traits de 1992 distingue deux types dengagements internationaux: le trait (conclu
par les tats nationaux) et laccord interinstitutionnel11. Avec cette seconde classification, Schiavon et Lpez (2005) expliquent
que les autorits locales peuvent participer
11 Article 2, Section II, la loi dfinit laccord interinstitutionnel
comme unaccord rgi par le droit international public et
conclu entre les ministres ou les organismes dcentraliss
de ladministration publique fdral et locall, et une ou
plusieurs organisations gouvernementales trangres.
35
Articles
dautres acteurs internationaux. Lexprience institutionnelle de la paradiplomatie
de Chiapas, commence en 2000 avec le
gouvernement de Pablo Salazar Mendicuchia, a t poursuivie par celui de Juan Sabines Guerrero en 2006.
Depuis 2006, la collaboration entre le gouvernement et les agences et organisations
de coopration sest intensifie tel point
quen 2008, le Ministre pour le dveloppement de la frontire sud est cr, et
devient deux ans plus tard le bureau de liaison pour la coopration internationale13.
Lactivit paradiplomatique lance par le
gouvernement travers ce ministre a favoris la cration du Rseau national pour la
coopration internationale du gouvernement du Chiapas; le lancement du projet
Mesoamrica (stratgie de dveloppement
rgional entre la frontire sud et lAmrique
centrale); le suivi des accords sur la protection des migrants; lexcution du programme Villes surs; la mise en uvre
de laccord de coopration avec lUnion
Europenne et des accords bilatraux avec
les gouvernements du Japon, de lEspagne,
des Etats-Unis, et du Canada, ainsi que
des ONG internationales comme Oxfam
Novib-IPPF, entre autres.
Au-del de la promotion et de la coordination des diffrents instruments et mcanismes qui structurent la coopration internationale pour le dveloppement dans
lentit, ce ministre a t impliqu dans
le suivi du rapprochement avec les Nations
Unies (ONU) qui sest matrialis par la
mise en place dun programme de travail
bilatral stratgique pour lentit, intitul
lAgenda ONU-Chiapas.
13 Afin de concentrer les relations internationales de
lentit sur un ministre de ltat et dassurer la liaison
et la coordination du gouvernement du Chiapas : avec le
gouvernement du Mexique, avec lInstitut national des
migrations, les consulats et les agences internationales et
de coopration installes dans la rgion (Secretaria para el
Desarrollo de la Frontera sur y Enlace para la Cooperacin
Internacional, 2015).
36
L Agenda ONU-Chiapas
La cration de lAgenda ONU-Chiapas
rpond un effort commun de ces deux acteurs, initi dbut 2008, lorsque le gouvernement de Chiapas rencontre le prsident de la
coordination des Nations Unies au Mexique.
LAgenda a t tabli in facto par la tenue
du Forum des Nations Unies MexiqueAgenda Chiapas14 dans la capitale de lEtat.
Cette runion a t accompagne dune
demande de coopration du gouvernement
de Chiapas aprs la publication en 2005
dun rapport du PNUD au Mexique qui
indiquait que les Etats du Chiapas, Oaxaca
et Guerrero taient les moins avancs dans
la ralisation des OMD. De fait, la mise en
uvre dune politique de dveloppement
social dans lentit est stimule par une stratgie nationale, mise en place en 2007 par
le gouvernement mexicain lattention des
municipalits qui disposent de lIDH le plus
bas (Deschamps, 2014) . La coopration bilatrale avec les Nations Unies rpond alors
cette politique et lengagement stratgique du gouvernement du Chiapas pour
atteindre plusieurs objectifs.
La mise en place de cet Agenda vise la ralisation des Objectifs du Millnaire pour le
Dveloppement dans la rgion, car celleci reprsente un intrt particulier pour
les Nations Unies [puisque le Chiapas] a
montr lun des plus bas niveaux de dveloppement humain au Mexique et lun
des niveaux les plus levs de pauvret et
dexclusion 15. LAgenda a t officialis
fin 2008 avec la signature dun accord
interinstitutionnel entre le gouvernement
du Chiapas et lONU.
14 Ce Forum a t un change dinformations sur ltat de
lentit et sur les possibilits de coopration avec le systme
des Nations Unies. Gobierno del Estado de Chiapas (2008).
Histrica reunin de las agencias de la ONU en Chiapas.
Consulte le 25 octobre 2011, sur http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu
15 Traduction libre. Gobierno del Estado de Chiapas (2008).
Histrica reunin de las agencias de la ONU en Chiapas.
Consulte le 25 octobre 2011, sur http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu
Articles
Laccord propose comme objectif principal
ladaptation des actions de lautorit locale
aux initiatives des organismes des Nations
Unies au Mexique, avec un accent particulier sur les projets du Programme de dveloppement des Nations Unies (PNUD), et
de se concentrer sur les 28 municipalits de
lentit avec les plus faibles IDH dans le
cadre de la ralisation des OMD. Cest ainsi
que 23 agences spcialises sinstallent dans
lentit en vertu de 27 accords de collaboration16.
LAgenda ONU-Chiapas aborde les grands
projets de coopration que le gouvernement
de Chiapas a mis en place avec diverses institutions spcialises du systme des Nations
Unies. Ces projets traitent de la scurit alimentaire, des migrations, de la scolarisation,
de lgalit des sexes, de la prvention de la
criminalit, etc. Depuis 2009, par exemple,,
des conventions ont t signes pour assurer linclusion de la notion dgalit des
sexes dans les politiques gouvernementales,
pour assurer laccs leau courante dans
les 28 municipalits avec lIDH le plus bas
en 2009 , ainsi quun accord-cadre avec
lUNICEF, un accord spcifique de coopration technique avec la FAO, un accord
de collaboration avec lOMS-OPS, une
convention sur la prvention des conflits,
des accords de dveloppement et de consolidation de la paix dans les communauts de
personnes dplaces internes du Chiapas17,
etc.
Lexcution de ces accords revt tout son
sens lorsque lon prend en compte laction
gouvernementale de 2009. Au moment de
la mise en uvre de lAgenda, le gouvernement a utilis les OMD comme lpine dorsale de sa politique sociale en les incorporant
16 Pour les objectifs analyss, nous comptons 7 accords mises
en uvre par des agences comme la FAO, les OPS/OMS, le
PNUD, lUNICEF et lUNFPA (Oficina de Coordinacin del
Sistema de Naciones Unidas en Mxico, 2013).
17 Secretara de Hacienda de Chiapas (2011). Presupuesto
de egresos 2011. Consulte le 5 novembre 2011, sur http://
www.haciendachiapas.gob.mx/
37
Articles
rfrence des OMD prpare par le Comit
des statistiques et de linformation gographique de Chiapas en collaboration avec le
PNUD, et en corrlation avec la politique
de dpense annuelle du gouvernement.
La grille de rfrence des OMD pour ltat
du Chiapas intgre 8 objectifs, 16 cibles
et 38 indicateurs, avec lesquels les composantes du PDE sont adaptes. Lobjectif de
cette grille est dobtenir un ensemble dindicateurs que le gouvernement puisse utiliser
pour mesurer les progrs de chaque cible et
objectif du millnaire. Afin de comprendre
Tableau 2. Les indicateurs utiliss par le Gouvernement de Chiapas pour la mesure des
cibles des OMD
Objectif
Cible
Indicateur1
B. Assurer le plein-emploi et la
possibilit pour chacun, y compris les
femmes et les jeunes, de trouver un
travail dcent et productif.
2. Relation emploi-population.
3. Pourcentage de la population occupe qui
gagne un salaire minimum.
4. Taux de conditions critiques de travail.
5. Pourcentage de travailleurs indpendants ou
qui travaillent dans une entreprise familiale
dans la population occupe.
1
Pour cette enqute, nous avons examin 10 des 16 indicateurs fixs par le gouvernement, qui
reprsentent limpact le plus significatif pour la ralisation de lobjectif .
Source: A partirdes informations extraites de la grille des OMD pour ltat de Chiapas, 2010.
38
Articles
Incorporer les OMD a permis au gouvernement de planifier des objectifs et des actions
pour chacun des programmes sociaux, et
donc de mieux les matriser. Lutilisation
des indicateurs permet dvaluer lefficacit
des programmes, et de dterminer le degr
damlioration par rapport la grille de rfrence. Ceci facilite la mise en uvre de politique publique novatrices et plus efficaces,
afin de rsoudre le problme de la pauvret
dans toute sa complexit, et de conserver
ainsi une perspective globale, qui intgre
une dimension territoriale et une vision de
long terme.
Dans ce cadre, les dpenses publiques de
dveloppement social reprsentent une
part importante du budget de ltat depuis 2009: 75,23% en 2009, et 76,78% en
201018.
En 2011, le budget allou aux dpenses
sociales tait de 79% 19. Ce pourcentage
est trs important. En 2009 par exemple,
le budget global slevait un peu plus de
44 milliards de pesos mexicains (MXP)20,
dont 41 milliards MXP avaient t allous
au dveloppement social. Prenons lexemple
plus concret du budget pour llimination
de la pauvret dans les 28 municipalits avec
lIDH le plus faible :selon les rapports du
Ministre des finances en 2011, il est pass
de 300 millions de MXP 2 800 millions21
entre 2005 et 2010.
39
Articles
une entreprise24.
Desayunos escolares est quant lui un programme qui assure aux enfants en ge prscolaire et scolaire un apport calorique minimum pour contribuer au bien-tre physique
et mental. Avec Maz solidario25 lactivit
agricole de Chiapas a connu une augmentation de 9,84% entre 2007 et 2010. Amanecer26 y Luz Solidaria27 ont permis un
groupe vulnrable de lentit dobtenir un
revenu mensuel et de rduire les cots de
logement.
enceintes par microrgions, et lamlioration constante du programme de formation continue du personnel de sant. Grce
Clnica de la mujer y clnica mvil28, et
la Formation des sages-femmes29 les dcs
maternels par an ont diminu entre 2007 et
2010 (voir Tableau 4).
Les rsultats compars des indicateurs
dimpact pour lextrme pauvret etla
faim et pour la sant maternelle dans le
Chiapas.
Examinons
Tableau 3. Les dpenses et la couverture des programmes mis en uvre pour liminer
lextrme pauvret et la faim
Anne dimplantation
2007
2008
2009
2010
Programme
Dpenses
prvues en
MXP
Couverture
(nb de personnes)
Dpenses
prvues en
MXP
Couverture
(nb de
personnes)
Dpenses
prvues en
MXP
Couverture
(nombre de
personnes)
Couverture (nb
de personnes)
Luz Solidaria
ND*
ND
978 863
ND
1 018 460
ND
1 059 199
Motor para la
99 998 808
Economa Familiar
5 647
99 998 808
5 647
99 998 808
5 647
200 000 K
13 500
Amanecer
1 118 490 K
186 415
1 280 070 K
213 345
1 345 404 K
224 234
1 440 000 K
240 K
Desayunos
escolares
ND
ND
ND
ND
Maz Solidario
514 000 K
1 525 K
514 000 K
1 600 K
514 000 K
1 650 K
1 675 K
40
Articles
parce que les indicateurs utiliss prennent
en compte des donnes de dossiers administratifs de lentit qui nont pas t publis au
moment o nous ralisons cette recherche.
Le tableau suivant rsume le comportement
des indicateurs et permet dobserver une
amlioration gnrale:
Tableau 4. Les rsultats des indicateurs pour la premire dcennie du XXIe sicle
Objectif
Cible
A. Rduire de moiti,
entre 1990 et 2015,
la proportion de la
population dont le
revenu est infrieur
un dollar par jour.
1.
liminer
lextrme
pauvret et
la faim.
B. Assurer le pleinemploi et la
possibilit pour
chacun, y compris les
femmes et les jeunes,
de trouver un travail
dcent et productif.
C. Rduire de moiti,
entre 1990 et 2015,
la proportion de
la population qui
souffre de la faim.
5.
Amliorer
la sant
maternelle.
A. Rduire de trois
quarts, entre 1990
et 2015, le taux de
mortalit maternelle.
Indicateur
1990
2000
2005
20101
1. Pourcentage de la population
vivant en situation de pauvret
alimentaire.
ND*
53,3
46,99
33,03
ND
ND
0,85
(20042005)
3,05
(20072008)
2. Relation emploi-population.
41,93
61,31
56,41
55,54
3. Pourcentage de la population
occupe qui gagne un salaire
minimum.
58,94
61,77
58,47
50,54
ND
34,8
38,56
32,09
5. Pourcentage de travailleurs
indpendants ou qui travaillent
dans une entreprise familiale dans
la population occupe.
52,97
53,6
52,65
46,73
ND
28,3
10,3
(2006)
ND
83,34
62,12
84,12
75,03
(2009)
2. Proportion daccouchements
assists par un personnel de sant
qualifi.
10,86
44,85
61,94
72,88
(2008)
B. Rendre laccs la
1. Couverture des soins prnataux ( au
mdecine procrative
ND
62,24
51,31
82,33
moins une visite).
universel dici 2015.
1 Les donnes correspondent au deuxime trimestre de 2010, sauf si une autre anne est indique
* Donnes non disponibles
Source: partir des donnes de la grille des OMD pour ltat de Chiapas en 2010 et de lEnqute nationale sur les revenus et
dpenses des mnages en 2010 (ENIGH)
41
Articles
amlioration est due des causes similaires.
Au vu de ces rsultats, on constate que ltat
a pour la premire fois russi rduire la
moyenne des carences sociales de la population la plus pauvre. La population vivant
dans la pauvret sest rduite de 57,2%
48,7%, soit une performance deux fois suprieure au progrs national, pour lequel
la rduction est seulement de 4,5 points.
Une rduction de la population vulnrable
par carence sociale de 113 300 personnes
est galement enregistre , ce qui signifie le
passage dun taux de 16,1% 13,1% (CONEVAL, 2011).
Au sujet de lobjectif 1 et de ses deux cibles,
par exemple, le pourcentage de la population en situation de pauvret alimentaire,
savoir la population dont le revenu mensuel
est insuffisant pour acqurir une base alimentaire, a chut de 20 points par rapport
2000. En ce qui concerne la relation emploi-population, la diminution du taux de
conditions critiques de lemploi et la proportion de la main duvre qui travaille en
tant quindpendant ou dans une entreprise
familiale illustrent la rduction significative
du pourcentage de personnes, environ 6%,
qui souffrent de mauvaises conditions de
travail, et une diminution de la vulnrabilit
du travail, cest--dire labsence de protection par la scurit sociale.
Lvolution des indicateurs pour les cibles de
lobjectif 5 suit la mme tendance; les trois
indicateurs utiliss illustrent une rduction
de la mortalit maternelle significative en
2009. De mme, laccouchement assist par
un personnel spcialis et les soins mdicaux
prnataux ont augment respectivement de
10% et 30% au Chiapas.
Lamlioration des indicateurs, doit tre entendue la fois comme une consquence de
la nature et de ladaptation de la coopration
dj expliqu, ainsi que de la coordination
entre les acteurs locaux (gouvernement et
socit civile) et les agences internationales.
42
Articles
des zones marginalises, impactant ainsi les
cibles de lObjectif 1 des OMD.
Les rsultats en terme de dveloppement
peuvent tre observs travers les indicateurs, et ils refltent la coordination des ressources humaines, financires et matrielles
mobilises dans lentit, en adquation avec
le cadre administratif et lgal. Ainsi, le cas de
lAgenda ONU que nous venons dtudier
constitue un modle de coopration dcentralise que lon peut reproduire.
Conclusions
Cet article a analys comment la paradiplomatie, via la coopration dcentralise, peut
se structurer autour de lamlioration de la
qualit de vie des habitants des rgions les
plus pauvres au monde. Nous avons tudi,
partir de lexamen statistique de la ralisation des OMD dans lentit, la structuration
des programmes sociaux et les rsultats de
la mise en place de lAgenda ONU-Chiapas
sur des indicateurs de dveloppement.
A partir de lanalyse de la coopration bilatrale entre lONU et le Chiapas au Mexique,
nous avons illustr en quoi lappropriation,
ladaptation et la coordination entre les
acteurs locaux, principalement le gouvernement du Chiapas, et les agences spcialises
des Nations Unies donnent des rsultats
positifs en termes de dveloppement pour la
rgion. Avec lamlioration des indicateurs
des cibles des objectifs 1 et 5 des OMD,
nous pouvons comprendre comment laction paradiplomatique de lentit a permis
le dveloppement des capacits locales et
institutionnelles, pour ainsi amliorer la
qualit de vie des chiapanecos. Le dveloppement de diffrents modes de coopration
semble avoir contribu la rduction du
sous-developement social, et lamlioration du dveloppement humain et de la
sant maternelle. LAgenda ONU-Chiapas
a mis en place des actions plus spcifiques,
pour le dveloppement local, et une plus
grande inclusion sociale. La coopration
43
Articles
comprendre comment la population bnficiaire valorise les changements intervenus
dans sa vie.
Ces rflexions sont prises en compte dans
larticulation dun nouvel agenda mondial
pour la coopration post 2015 de lONU,
et dans la manire dont ses buts, les Objectifs de dveloppement durable, doivent tre
conus pour assurer la durablit des rsul-
Rfrences bibliographiques
44
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47
Articles
Troisime prix de recherche AL-LAS sur linternationalisation des collectivits locales
Rsum
Avec le processus de restructuration territoriale en cours au Brsil, on observe que la promotion
de la frontire du pays est de plus en plus relie aux besoins locaux, et pas seulement aux intrts gopolitiques ralistes (de dfense et scurit nationales). Cette promotion dpasse le sens
traditionnel de scurit et dfense et ouvre de nouvelles perspectives pour les politiques publiques
touchant les collectivits territoriales de la zone frontalire (communes, tats-membres, dpartements, provinces, etc.) avec lobjectif dattirer des ressources internationales et de nouveaux
projets. Ce travail repose sur le principe que la frontire est un milieu propice pour linsertion
internationale de ces entits et pour les activits de coopration dcentralise. Cette hypothse
se voit renforce par le fait que les politiques de frontire du gouvernement brsilien tendent
actuellement reconstruire une notion de frontire-coopration et ne sappuie plus sur le
sens de frontire-sparation. Ce texte cherche dvelopper et prsenter les concepts et notions
en relation avec la frontire, lintgration internationale des communes situes aux frontires,
en traant un panorama de la rcente volution lgislative qui autorise linstallation de commerces libres dimpts (free shops) dans les communes de la zone frontalire dont la localisation
les caractrise comme des villes jumelles de villes trangres.
Mots cls
Internationalisation des collectivits territoriales - Attractivit internationale des villes frontalires - Vlles jumelles - Commerces libres dimpts (free shops)
Introduction
La publication de la Loi N 12723/2012,
qui autorise linstallation de commerces
libres dimpts (free shops) dans les communes de la zone frontalire dont la localisation les caractrise comme villes jumelles
de villes trangres, et sa mise en application partir de lOrdonnance N 307, du
17 juillet 2014, du Ministre des Finances,
a lanc un nouveau dbat sur les opportuni-
48
Articles
la rdition de lOrdonnance N 125, du
26 mars 20141, et la dsignation de trente
communes dans cette classification. Ce processus a permis de dpasser linsuffisance
des normes existantes depuis les volutions
introduites par les Plans de Dveloppement
dIntgration Frontalire (PDIF) et la mise
en place de la Commission Permanente
pour le Dveloppement et lIntgration de
la Zone Frontalire (CDIF).
Comme cette Loi porte sur un modle de
rgime fiscal qui existe dj dans les ports
et les aroports maintenant tendu aux
communes frontalires il est important de
comprendre le sens de frontire et linterconnexion des acteurs locaux de chaque
ct de la frontire.
Se trouver la frontire territoriale entre
deux pays dtermins implique un lieu fort
entre les diverses manifestations dune vie
de socit, ce qui cre une identit propre
qui renforce les relations dune communaut, qui partage des espaces, des expriences,
des besoins et des manques. Cette identit
facilite lintervention dacteurs publics et
privs de chaque ct de la frontire, en stimulant la participation locale au sujet des
propositions dintgration et les activits de
coopration internationale, par exemple.
Les collectivits territoriales frontalires
(communes, tats-membres, dpartements,
provinces, etc.) cherchent promouvoir, en
ce sens, leur propre agenda de relations et
articulations politiques, en dployant des
actions internationales en marge de la diplomatie traditionnelle guide par les Etats
nationaux. Par le biais de ces actions, ces
acteurs ont pris la responsabilit de dpasser
les enjeux de dveloppement, les asymtries
dinfrastructures et la lutte contre la pauvret, qui incluent le march, lintrt de ltat
et la socit civile. Elles ont aussi dvelopp
un pouvoir effectif darticulation qui dfinit
lagenda de politique publique locale, essentiel toute proposition dintgration rgionale, comme cest le cas du Mercosur.
1 A lorigine, dans lOrdonnance 125, publie le 21 mars 2014,
29 villes taient listes.
49
Articles
Etat sur un territoire dtermin (Oliveira,
2005, p. 577).
Bien que traditionnel, ce concept est dune
certaine manire incomplet, au vu des objectifs des tudes qui englobent les dynamiques
conomique, migratoire, politique, sociale
et culturelle actuelles. En complment des
lments dj voqus, Lia Osrio Machado (1998, p. 42) , aide expliquer la distinction entre frontire et limite:
Il est assez commun de considrer les termes
de frontire et limite comme quivalents. Il y
a cependant des diffrences essentielles entre
eux, qui chappent au sens commun. Le mot
frontire implique, historiquement, ce que
suggre son tymologie ce qui est devant
[...] Cependant, il navait pas la connotation dun espace ou dune zone qui marque la
limite dfinie ou la fin dune unit politique.
De fait, le sens de frontire navait pas celui
de fin, mais de dbut dun Etat, le lieu o il
visait stendre.. [...] Les diffrences sont
fondamentales. La frontire est oriente vers
lextrieur (force centrifuge) alors que les
limites sont orientes vers lintrieur (force
centripte) [...] alors que la frontire peut
tre un facteur dintgration, puisquil sagit
dune zone dinterpntration mutuelle et de
manipulation constante de structures sociales,
politiques et culturelles distinctes, la limite est
un facteur de sparation, car elle spare les
units politiques souveraines et continue
tre un obstacle fixe, indpendant de la prsence de certains facteurs communs, physicogographiques ou culturels.
La zone frontalire est le rsultat dun
processus historique qui se base sur la proccupation de ltat pour garantir sa souverainet et son indpendance nationale
depuis lpoque de la Colonie (Ministre
de lIntgration, 2010, p.17). Cet environnement juridique est prsent dans les manifestations lgislatives, en particulier la Loi
N 6634, de 1979, qui identifie que cette
rgion est stratgique pour ltat brsilien,
en tablissant une largeur de 150 km, avec
50
Articles
man, 2002, p. 3). Cet espace dlimit par les forte densit, avec des effets directs sur le dvelgislations des Etats constitue ses propres loppement rgional et la citoyennet.
rseaux et flux transfrontaliers, qui varient
selon le contact tabli entre par exemple les La relation entre les villes jumelles est une
deux zones frontalires. La zone frontalire ralit indiscutable et courante la frontire
indique un espace dynamique, compos par et les pratiques de coopration entre les
des diffrences qui prennent leurs origines populations et organismes publics sont bien
dans les limites internationales et par les flux prsentes. Elles touchent des pratiques lies
et intractions transfrontalires, dont la terri- la scurit, lconomie, des aspects cultutorialisation la plus avance est celle des villes rels, et mme politiques3, avec des espaces
dinteraction permanents et normaux.
jumelles (Machado, 2005, p. 21).
Les villes jumelles sont
Villes brsiliennes jumeles
Assis Brasil (Acre)
des espaces situs dans la
Brasilia (Acre)
Epitaciolndia (Acre)
frange frontalire, o ont
Santa Rosa dos Purus (Acre)
Tabatinga (Amazonias)
Oiapoque (Amap)
lieu des relations transfronBela Vista (Mato Grosso do Sul)
Coronel Sapucaia (Mato Grosso do Sul)
talires. Dans ces espaces,
Corumb (Mato Grosso do Sul)
D
Mundo Novo (Mato Grosso do Sul)
OR
Paranhos (Mato Grosso do Sul)
CN
il existe des dynamiques
Amap
AR
Ponta Por (Mato Grosso do Sul)
Ponto Murtinho (Mato Grosso do Sul)
Roraima
sociales diffrentes qui sont
Baraco (Paran)
Foz do Iguau (Paran)
Guara (Paran)
gnralement lies des
Guajar-Mirim (Rondnia)
Par
Amazonas
rseaux ou forums darticulation rgionale ou internationale, qui en gnral
Rondnia
Acre
largissent leur capacit
Mato Grosso
institutionnelle et de relation avec dautres acteurs.
La fusion des villes situes
la limite dune zone fronMato Grosso
AR
Do Sul
CC
Bonfim (Roraima)
talire et leur fusion en une
EN
Pacarama (Roraima)
TR
Acegu (Rio Grande do Sul)
AL
seule zone urbaine caractBarra do Quara (Rio Grande do Sul)
Chui (Rio Grande do Sul)
Itaqui (Rio Grande do Sul)
risent les villes jumelles.
Paran
Jaguaro (Rio Grande do Sul)
Porto Xavier (Rio Grande do Sul)
Le pouvoir excutif fdral
Quara (Rio Grande do Sul)
Santa Catarina
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul)
So Borja (Rio Grande do Sul)
Rio Grande
brsilien, considre parUruguaiana
(Rio Grande do Sul)
Do Sul
Dionsio Cerqueira (Santa Catarina)
tir de lOrdonnance 125,
du 21 mars 2014, rdite
le 26 mars 2014, dans son
article premier, les villes ju- Figure 1 : Frontire continentale du Brsil Zone frontalire
melles comme [...] des com- et villes jumelles brsiliennes - Source : Dcret n 125 de mars
2014 (rdit en 26/03/2014) du ministre de lintgration nationale et de
munes coupes par la ligne larticle 20, 2e CF 1998. La carte a t modifie par lditeur.
frontalire, quelle soit sche
ou fluviale, articule ou non par une infras- 3 Selon les cartes des intractions transfrontalires,
produites par le Groupe de Recherche RETIS UFRJ, le niveau
tructure, qui prsentent un grand potentiel
et lintensit de lintraction culturelle et de la relation
dintgration conomique et culturelle, qui
frontalire ainsi que les mouvements migratoires peuvent
varier en fonction de la rgion. On remarque que dans
peuvent ou non avoir une agglomration ou
lArc Nord (rgion nord du Brsil), le niveau est moindre
semi-agglomration avec une localit dun
par rapport lArc Centre et Sud (rgion centre-ouest et
sud), dfinitions donnes par le Ministre de lIntgration
pays voisin, ainsi que des manifestations
Nationale. Pour plus dinformations:<http://igeo-server.
condenses des problmes frontaliers caracigeo.ufrj.br/fronteiras/programafronteira/tiki-index.php?p
age=Intera%C3%A7%C3%B5es+culturais+transfronteiri%C
tristiques, qui sy dveloppent avec une plus
GUYANA
VNZUELA
SURINAME
GUYANNE
FRANAISE
COLOMBIE
PROU
Villes de la zone
frontalire
BOLIVIE
Villes jumeles
Zone frontalire
AR
CS
UD
PARAGUAY
ARGENTINE
URUGUAY
3%A7as&structure=Temas&page_ref_id=173>.
51
Articles
Le nombre limit dtudes sur la relation et
la coopration entre les rgions frontalires,
en particulier les villes jumelles, sexplique
par la situation doublement marginale qui
les caractrise (Steiman; Machado, 2012).
Dune part, la majorit des rgions frontalires sont isoles des centres nationaux
de leurs Etats respectifs, que ce soit par le
manque de rseaux de transport et communication, ou par leur faible poids politique
et conomique par rapport aux centres
principaux. Dautre part, les rgions frontalires trouvent dans leur isolement une
opportunit pour se rapprocher des rgions
limitrophes. Cependant, sans structure institutionnelle pour les accompagner, linformalit rgne dans la coopration avec les
pays voisins, en particulier dans la coopration mise en place par les collectivits territoriales, qui dfinissent leurs propres agendas et dynamiques par des accords tacites
entre autorits (CNM, 2008; CNM, 2009).
Etant donn le nouveau rle donn aux collectivits territoriales dans les relations internationales du XXIe sicle (Soldatos, 1990;
Cornago Prieto, 2004; Mariano, 2005), ce
cadre a chang. Cependant, il bloque encore
sur des difficults constitutionnelles, administratives et juridiques internes chaque
Etat national. La participation des collectivits dans les processus dintgration rgionale, comme le Mercosur, peut transformer
ces rgions, tant donne leur localisation
gographique, en zones de coopration
entre les Etats membres, par exemple.
Ganster et al. (1997, p. 7) indiquent que:
La scurit perdant la priorit comme composante stratgique des relations internationales, on observe que les rgions se dtachent
du contrle paternaliste de ltat, pour dfinir leurs propres intrts politiques, et participer de plus en plus leur manire dans la politique extrieure, en tablissant des dialogues
pour rsoudre les problmes transfrontaliers.
52
Articles
Le discours fdral et le champ des
politiques publiques de frontire
En partant du principe que la politique
publique est le gouvernement en action
(SOUZA, 2006, p. 26), actuellement, au
niveau fdral surtout, un engagement est
pris pour changer le vieux paradigme qui a
forg les relations frontalires. En ce sens, et
comme exprim par Renata Furtado (2012,
p. 246), le Brsil passe par une transformation de la demande frontalire dans le processus politique, de ltape initiale d tat
de choses au problme politique, qui est
devenu ces derniers temps une priorit dans
lagenda du gouvernement pour gnrer de
laction politique.
Pendant des annes, la politique brsilienne
a associ, en rfrence la frontire, le
terme de dfense4 avec lide de sparation, en imposant des limites au dveloppement et en produisant une vision ngative
sur dautres aspects. Cependant, ce terme,
en son sens actuel, fait rfrence lide
de ranimation, une vision positive et
ncessaire pour promouvoir le dveloppement. Ainsi, avec le dveloppement, il y aura
attractivit pour les citoyens et les investissements, et en consquence, dfense de la
rgion frontalire (Furtado, 2012).
Si pour Theodore Lowi (1972, p. 299) les
politiques publiques dterminent la politique, et dans le pass, la frontire na pas
t une priorit des politiques publiques
nationales, les rles sinversent aujourdhui.
Avec la promotion de politiques de rgulation, avec la participation du corps bureaucratique tatique, des groupes dintrts,
4 Avec une activit promue par le Cabinet de Scurit
Institutionnelle de la Prsidence de la Rpublique,
aprs des tudes dans les comits spciaux pour le
dveloppement des zones frontalires, le Secrtariat de
Relations Internationales de la Prsidence a tabli un
Groupe de Travail Interfdral (GTI), coordonn par le
Ministre de lIntgration National. Le travail de ce groupe
a donn naissance la Commission Permanente pour
le Dveloppement et lIntgration de la Zone Frontalire
(CDIF) Voir Rsolution N 8, du 19 novembre 2008, et
Rsolution N 10, du 17 novembre 2009 (SRI-PR).
53
Articles
et communes disposent dune grande autonomie administrative, en particulier avec
les nouvelles comptences administratives
et budgtaires qui leur sont donnes. La
dcentralisation a donc t accompagne
dune tentative de dmocratiser le niveau local, en soutenant lavnement de nouveaux
acteurs politiques et de formes de gestion
innovantes (Abrcio, 2005). Dautre part,
la relation entre le gouvernement fdral et
les communes engage une situation fragilisante, car la fdration a t marque par
des politiques publiques fdrales imposes
aux collectivits territoriales, mais sans approbation par le Congrs (Souza, 2013, p.
70). Dautres limites sont perues concernant la capacit des collectivits territoriales
lgifrer et tablir leurs propres agendas
de politique publique (Souza, 2006).
A linverse de cette logique dimposition des
politiques publiques par le gouvernement
fdral aux collectivits territoriales, deux
situations se prsentent: la premire est la
recherche dintgration internationale et de
participation des collectivits territoriales
brsiliennes dans le champ des relations internationales, en rendant la politique extrieure du Brsil plus horizontale, dans une
perspective de politique publique (Milani;
Pinheiro, 2013; Pinheiro; Milani, 2012), ce
qui donne naissance de nouvelles configurations de formulation dun agenda dcentralis et pluriel. La seconde situation
provient de la rcente volution lgislative
introduite par la Loi N 12723/2012 (rgule par lOrdonnance 307 du Ministre
des Finances), qui a modifi le Dcret Loi
N 1455/1976, et autorise linstallation
de commerces libres dimpts dans des
communes de la zone frontalire, dont la
localisation les caractrise comme des villes
jumelles de villes trangres. Cette proposition lgislative nat en rponse aux vieilles
demandes dacteurs politiques frontaliers,
qui navaient pas t prises en compte par le
Dcret de 1976.
Ces actions ouvrent de nouvelles perspec-
54
Articles
internationale des collectivits territoriales
(Soldatos, 1990; Duchacek, 1990).
Pour complter la dfinition de ce quon
appellera paradiplomatie6, No Cornago
Prieto (2004, p. 251-252), ajoute :
[...] la participation des gouvernements non
centraux dans les relations internationales
par le dveloppement de contacts permanents et ad hoc avec des organismes publics ou
privs trangers, avec un objectif de promotion socio-conomique et culturelle, et toute
autre dimension externe, dans les limites de
leurs facults constitutionnelles. Bien quil
soit controvers, le concept de paradiplomatie nexclut pas lexistence dautres formes
de participation des collectivits territoriales
dans le processus de politique extrieure, relie plus directement avec le dpartement des
affaires trangres des gouvernements centraux, comme la dite diplomatie fdrale, et
ne freine pas non plus le rle toujours plus
important des collectivits territoriales dans
les structures de niveaux multiples de la gouvernance rgionale ou mondiale.
Les activits internationales des collectivits
territoriales peuvent se concentrer sur des
motifs politiques, culturels et conomiques.
Selon lopinion de lauteur dj cit, cela
nempche pas lexistence dautres actions
par dautres acteurs de la politique extrieure (Prado, 2013).
En revenant au sens de la frontire et aux
opportunits que cet environnement prsente, Soldatos (1990, p. 48-49) indique
que linterdpendance rgionale et la proximit gographique et dmographique sont
des facteurs dterminants pour la coopration et la paradiplomatie, ce qui avantage
les zones frontalires en comparaison avec
dautres rgions, et en mme temps, apporte la frontire un locus favorable pour
6 Le terme paradiplomatie a t lobjet de vifs dbats au
cours des dernires dcennies dans les tudes de relations
internationales. Nous adoptons dans ce travail le concept
prsent par CORNAGO PRIETO (2004) car il comprend
le sens de linsertion internationale des collectivits
territoriales, au-del de ses limites constitutionnelles, plutt
comme leur participation dans la gouvernance mondiale.
55
Articles
truments de coopration. Le dfi pressant
de larticulation linternational des communes brsiliennes, par exemple , entre
dans la capacit institutionnelle de ces espaces favoriser leur intgration, et donc
leur participation dans lenvironnement
international, tant donnes les nombreuses
difficults internes, problmes juridiques,
politiques et conomiques.
Selon lenqute ralise par lInstitut Brsilien de Gographie et Statistiques (IBGE)
sur les caractristiques des communes brsiliennes en 2012 (Enqute dInformations
Basiques Municipales MUNIC), seules
113 des 5565 communes ont rpondu avoir
un secteur spcifique de coopration internationale dcentralise ou structure quivalente pour les activits internationales dans
ladministration publique municipale. Sur
les communes ayant ce secteur spcifique,
huit sont de la rgion Nord, seize de la rgion Nord-est, quarante trois de la rgion
Sud-est, quarante de la rgion Sud et six de
la rgion Centre-ouest, et concernant le volume de population, 50% environ sont des
communes de cent cinq cent milles habitants. En ce qui concerne les communes de
la zone frontalire, seulement vingt cinq
indiquent avoir un secteur spcifique de
coopration internationale (voir tableau 1)
et seulement neuf villes jumelles8.
Etant donne limportance de la coordination et de lintgration internationale des
collectivits territoriales, surtout dans loptique consacre de laction transfrontalire,
de nouveaux dfis et opportunits apparaissent en parallle de linfluence locale et
de laction de nombreux gestionnaires des
villes jumelles de la zone frontalire, comme
ceux qui sont consquences de lvolution
fiscale qui autorise linstallation de commerces libres dimpts.
8 Les villes jumelles qui ont rpondu avoir un secteur de
coopration internationale dcentralise sont: Assis Brasil,
Brasilia y Epitaciolncia (AC), Corumb y Ponta Por (MS),
Foz do Iguau (PR), Porto Xavier, Jaguaro et Uruguaiana
(RS).
56
Articles
mulgation de la Loi, et la mise en applica- six communes sont autorises installer des
tion des Ordonnances N 307, du 17 juillet free shops, dont une bonne partie dans la
2014 et N 320, du 22 juillet 2014, vingt rgion sud du Brsil.
Tableau 1. Liste des villes considres dans lOrdonnance MF 307 et villes jumelles
Source: IBGE, 2012, 2013. Ordonnance MF N 307, du 17 juillet 2014, Ordonnance N 125, du 21 mars 2014.
Commune
Ville jumelle
Pop.
esti.
2014
Ord.
307 MF
(Free
Shops)
Disposant dune
zone internationale spcifique?
(IBGE 2012)
6.610
OUI
OUI
Brasilia (AC)
Cobija (Bolivie)
23.378
OUI
OUI
Epitaciolndia (AC)
Santa Rosa do Purus
(AC)
Tabatinga (AM)
Cobija (Bolivie)
16.417
OUI
OUI
5.593
NON
NON
Leticia (Colombie)
59.684
OUI
NON
4
5
6 Oiapoque (AP)
23.628
OUI
NON
Bonfim (RR)
Lethem (Guyana)
11.632
OUI
NON
Pacarama (RR)
11.667
OUI
NON
24.002
OUI
NON
14.712
NON
NON
108.010
OUI
OUI
17.773
OUI
NON
13 Paranhos (MS)
Ypejh (Paraguay)
13.311
NON
NON
85.251
OUI
OUI
16.340
OUI
NON
46.203
OUI
NON
10.187
NON
NON
263.647
OUI
OUI
32.394
OUI
NON
4.671
OUI
NON
4.189
OUI
NON
22 Chu (RS)
Guayaramern (Bolivie)
Bernardo Irigoyen (Argentine) / Dionsio
Cerqueira (SC)
Cuidad de Este (Paraguay) / Puerto Iguaz
(Argentine)
Salto del Guair (Paraguay) / Mundo Novo
(MS)
Acegu (Uruguay)
Monte Caseros (Argentine) / Bella Unin
(Uruguay)
Chuy (Uruguay)
6.320
OUI
NON
23 Itaqui (RS)
Alvear (Argentine)
39.129
OUI
NON
24 Jaguaro (RS)
28.393
OUI
OUI
11 Corumb (MS)
17 Barraco (PR)
18 Foz do Iguau (PR)
19 Guara (PR)
20 Acegu (RS)
21 Barra do Quara (RS)
26 Quara (RS)
Artigas (Uruguay)
Santana
do
Livramento
27 (RS)
Rivera (Uruguay)
28 So Borja (RS)
Santo Tom (Argentine)
29 Uruguaiana (RS)
10.779
OUI
OUI
23.604
OUI
NON
83.324
OUI
NON
63.089
OUI
NON
129.580
OUI
OUI
15.283
OUI
NON
57
Articles
Le Ministre des Finances a seulement pu
rguler les commerces libres dimpts aprs
la conceptualisation des villes jumelles par
lOrdonnance N 125 du Ministre de
lIntgration Nationale, du 21 mars 2014,
rdite le 26 mars 2014.
Cette norme a permis de sortir de lincomprhension sur la classification des villes.
LOrdonnance N 307 rgule avec une Loi
innovante qui tend le rgime douanier particulier de commerce libre dimpts aux tablissements situs sur la frontire terrestre
dans les villes jumelles en leur permettant
de vendre des produits nationaux ou trangers a des personnes effectuant des voyages
internationaux par voie terrestre, les payant
en monnaie nationale ou trangre. La
vente de produits libres dimpts doit tre
ralise dans des commerces libres dimpts
installes dans les localisations dj dcrites
et avec lapprobation et la concession du
Ministre des Finances (Receita Federal do
Brasil, RFB).
Ces tablissements doivent rpondre, selon
larticle 6, 2. de lOrdonnance N 307,
des exigences et conditions trs claires,
comme: a) lapprobation dune Loi Municipale qui autorise, en gnral, linstallation
de commerces libres dimpts sur son territoire; b) la prsence de la RFB dans la commune, en particulier du personnel comptent pour le bon droulement du contrle
douanier; c) la vrification de lactualisation
de la situation fiscale du bnficiaire (commerce libre dimpts) au Trsor National ;
d) la mise en place dun systme informatis
de contrle intgr dans le systme dentreprise du bnficiaire, qui rpond aux exigences et spcifications tablies par la RFB ;
et e) lusage de ltablissement autoris pour
la vente exclusive de marchandises dans les
termes du rgime douanier.
Mme si ce nouveau rgime douanier spcial a donn une nouvelle perspective la
frontire, un point de lOrdonnance a caus
une certaine instabilit politique dans la rgion: la rduction du quota dimportation
58
Remarques finales
Partant de cette ide, et en revenant aux
questions initialement poses, il est possible
daffirmer que la publication de cette Loi
modifie lespace lgislatif brsilien en largissant lexemption dimpts des modalits qui ntaient pas considres dans les dispositifs antrieurs, innovation qui sappuie
sur la mise en place de commerces libres
dimpts ou free shops dans les communes
de la rgion frontalire, dont la localisation
les caractrise comme des villes jumelles de
villes trangres.
Dans cette perspective, de nouvelles possibilits daction mergent pour les villes considres par le nouveau dispositif lgal. De
nouvelles opportunits conomiques pour-
Articles
ront se crer dans ces rgions, par linstallation dentreprises, dindustries, par la cration demploi et lattraction de projets en
lien avec le tourisme dachats, par exemple.
La place de la frontire sest dveloppe
dans lagenda politique du gouvernement
fdral du Brsil, concernant en particulier
les politiques publiques dintgration et les
efforts de coopration avec les pays voisins,
et il promeut une action coordonne et une
image positive pour la rgion.
La formulation et la mise en place de politiques publiques cherchant dvelopper la
zone frontalire rencontrent souvent des
difficults juridiques, diplomatiques, lies
la faible connexion du territoire avec le
centre de dcision politique du pays, au
manque dinformation sur la rgion ou au
haut degr dinformalit de nombreuses
actions ralises (Ministre de lIntgration,
2009). Cependant, la politique pour la zone
frontalire reflte une prise en compte de
lespace local dans la formulation des politiques publiques fdrales.
Limpact de la rgulation de la Loi des free
shops peut crer une srie de programmes
et politiques publiques qui favorisent le tourisme dans les villes jumelles, ou dvelopper
encore plus le tourisme dachats qui touche
aujourdhui les secteurs conomiques des
villes frontalires comme Foz do Iguau
(Brasil), Ponta Por (Mato Grosso do Sul),
Uruguaiana (Rio Grande do Sul) et Santana
do Livramento (Rio Grande do Sul).
En lien avec les opportunits internationales que les collectivits territoriales pourront utiliser et crer, avec la publication et la
rgulation de cette norme, ainsi quavec les
politiques fdrales pour la frontire, il faut
souligner trois points:
a) attirer des investissements directs et des
financements de projets pour les activits
du secteur tertiaire dans des banques de
soutien nationales et rgionales;
b) dvelopper les programmes existants
et crer de nouvelles politiques pour la
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62
Articles
Rsum
Cet article explore le potentiel des universits comme agents qui contribuent la durabilit des
processus dinternationalisation territoriale partir de lexprience pratique de lUniversit
del Rosario en Colombie. Ltude part des discussions sur les modes de production et transfert
de connaissance qui ont dvelopp sa mission denseignement et recherche avec un accent marqu sur la responsabilit sociale. Ceci permet didentifier certains lments cls pour la durabilit de ces processus et de conclure que mme si un corpus de connaissance interdisciplinaire
a t dvelopp, il est ncessaire davancer vers des mthodologies de type transdisciplinaires et
transculturelles. Qui plus est, le degr dvolution du thme demande aujourdhui douvrir des
ponts pour la recherche collaborative et le travail en rseau, ainsi que pour la participation
directe dun consortium duniversits, comme agents cls du dveloppement, dans les processus
qui sont dj en marche.
Mots cls
Durabilit - Internationalisation territoriale - Universits - Centres de rflexion - Modes de
production de connaissance - Transfert de connaissance - Triple, quadruple et quintuple hlice
- Politique publique et gouvernance multi-niveau
Introduction
Une littrature abondante sur laction internationale des collectivits territoriales a
merg, en particulier au cours de la dernire dcennie. Cette littrature sest attache, dune part, expliquer pourquoi un
acteur territorial doit sinsrer sur la scne
internationale, et dautre part, prescrire
63
Articles
processus dinternationalisation territoriale.
Par consquence, il a t ncessaire davancer vers la construction dune politique publique locale, qui non seulement augmente
la capacit dinfluence des villes comme
acteurs mondiaux, mais qui exprime aussi
la volont politique du gouvernement, en
donnant laction extrieure un espace
spcifique dans lagenda public, avec un
caractre transversal et intersectoriel (Estudis, Mal et al, 2014, p 49-53). Ainsi, on
a beaucoup mis laccent sur la gouvernance
multiniveau comme stratgie contribuant
lgitimer ces processus dinsertion internationale.
Cet article cherche explorer le potentiel des universits et centres de rflexion
comme agents qui contribuent la durabilit des processus dinternationalisation territoriale. Pour cela, il se situe dans le contexte
des discussions thoriques sur le rle des
Universits comme modes de production
et transfert de connaissance la socit, qui
ont toff leur mission denseignement de
recherche avec un accent prononc vers la
responsabilit sociale. Ceci sillustre partir de la prsentation dune exprience
pratique de lUniversit del Rosario dans
la conception dune stratgie dinternationalisation dune commune colombienne
et son rle doprateur dan un projet de
coopration dcentralise entre communes
colombiennes et franaises. Ces expriences
permettent de souligner quelques lments
cls pour la durabilit de ces processus, ainsi
que les dfis du lien de lUniversit avec des
projets de cette nature.
64
Articles
Transformation des modes de production de connaissance des Universits
et de leurs apports la socit
Mode 1
Gibbons, M. E. et al (1994)
Mode 2
Gibbons, M. E. et al (1994)
Mode 3
Acosta y Carreo (2013)
On pose et solutionne les problmes en portant une attention aux intrts acadmiques
dune communaut spcifique.
Principe
directeur:
Responsabilit sociale. Ceci
influe sur linterprtation des
rsultats des recherches, dans
la dfinition des objets dtude
et la dtermination des priorits
de recherche.
Critres pour la validation des
recherches: intrts dordre
sociaux, conomiques et politiques (en plus des pairs).
Source : Elaboration propre partir de : Arias y Aristizabal, 2011 y Acosta y Carreo, 2013
dans linnovation, aux cts de lindustrie et
du gouvernement, bas sur une socit de la
connaissance (Chang, 2010, p. 88 90).
Cependant, on considre que cette version
exclut dautres acteurs sociaux et privilgie
la logique de march comme moteur du
dveloppement de la connaissance. Ainsi,
des auteurs comme Carayannis et Campbel (2009) propose une quadruple hlice
en introduisant ces acteurs pour gnrer
des formes plus dmocratiques daccs la
65
Articles
universit
universit
acteurs
sociaux
entreprise
tat
tat
entreprise
Triple hlice
Quadruple hlice
universit
environement
immdiat
tat
entreprise
acteurs
sociaux
Quintuple hlice
66
Articles
Point de dpart conceptuel
67
Articles
les aspects socio-conomiques et politiques,
car loin de sexclure, ils sont profondment
interconnects entre eux. Ainsi, nous avons
cherch enrichir les perspectives existantes
qui basent le processus dinternationalisation
des gouvernements locaux dans les actions
de coopration dcentralise et la participation au sein des rseaux internationaux.
Point de dpart mthodologique
Transposer ces lments conceptuels laccompagnement rel dun processus dinternationalisation constituait un dfi mthodologique pour les chercheurs intresss. Dans
ce processus, une fusion de visions disciplinaires, concepts et mthodologies a eu lieu,
et un groupe de travail a t mis en place
autour de politologues, spcialistes des relations internationales, conomistes, et experts
en dveloppement
Stratgie dinternationalisation de Ocaa
rgional et comptitivit3. Ce qui a Champ politique
Champ conomique
donn pour rsultat
Processus de Planification
stratgique territoriale (participatif).
une
radiographie
Formation dune Plateforme multi-acteurs
Diagnostic socio-conomique
de la situation coDiagnostic de situation
(paris productifs), vision
et axes prioritaires
conomique et axes
nomique et sociale
du territoire
prioritaires de la
comptitivit territoriale
du territoire dans le
Portefeuille de
Banque de
Banque de
projets prioritaires
but de motiver une
projets
projets
intervention sociale
Schma de rseaux
Secteur
Secteur
internationaux
intelligente (BoiCommercial
Insertion
sier, 2005, p. 6). A
Scnario de
visibilit
Scnario de gestion
Runions daffaires,
partir de l, on a pu
internationale
internationale
recherche dallis
stratgiques comprendre la cominvestisseurs
Secteur
Centralise
Secteur
plexit du processus
Coopration
AOD
Investissement
et le chemin suivre
Secteur
Promotion
pour le dveloppeDcentralise
Stratgie
de
ment et le renforceMarketing
territorial
ment des capacits
et potentiels du ter- Graphique 3. Synthse du processus de construction de la stratgie
ritoire (Vlez, Olaya y dinternationalisation de Ocaa
Arvalo, 2011, p. 23). Source : Universit du Rosario (2001) Equipe interdisciplinaire du projet Ocaa.
En partant de lhypomique (largissement des marchs et strathse que toute stratgie doit sarticuler autgies pour lattraction des investissements
tour de deux lments essentiels, la volont
nationaux ou trangers) (Vlez, Olaya y
politique du gouvernement local et le lien
Arvalo, 2011, p. 23).
3 Le Centre de Pense en Stratgies Comptitives CEPEC de
lUniversit du Rosario sest uni au projet.
68
Articles
Rencontre avec le territoire
La fusion du savoir scientifique et de la sagesse communautaire. Ocaa est une commune qui se situe dans le nord-est de la
Colombie, dans le dpartement
de Norte de Santander4 et qui
dispose dune tendue de 463
km2. Le recensement ralis
par le DANE en 2005 projetait
pour 2011 une population de
95190 habitants. Cependant, ce
territoire a fait face aux consquences du conflit arm colombien par son emplacement au
Colombia
sud de la rgion du Catatumbo5
, et compte plus de 14.000 personnes en situation de dplaceOcaa
ment forc. Ces particularits
Norte de Santander
ont pouss considrer que le
travail de terrain serait un apport
fondamental pour la reconnaissance de la rgion.
Le diagnostic socio-conomique et comptitif du territoire a t ralis partir du
premier DOFA6 en sappuyant
sur
linformation
officielle
obtenue de sources nationale,
dpartementale et municipale.
Ce diagnostic a cependant pris
son sens dans le partage avec
la communaut pour valider,
modifier et confronter la ralit les principaux lments qui
Source : Gouvernement du Dpartement
correspondent la situation pro7
ductive du territoire . Ainsi, il tait fonda- du Norte de Santander. Ubicacin. La
carte a t modifie par lditeur.
69
Articles
TAPE 1
TAPE 2
TAPE 3
TAPE 4
Compilation
et analyse
de linformation
Diffusion du
DOFA
socio-conomique
Premire
approximation du
DOFA
socio-conomique
largissement du
DOFA
socio-conomique
largissement du
DOFA
socio-conomique
Dfinition du
DOFA
socio-conomique
Gagner en pertinence et
opportunit dans le processus de formulation du
diagnostic participatif.
Renforcement du diagnostic
socio-conomique
et
comptitif sur la base dun
atelier avec une forte
participation, qui a aussi
permis de valider le schma
de DOFA construit avec le
CEPEC
concernant
les
attributs et caractristiques
de Ocaa.
Rvision
complte
des
tudes et processus de
planification existants, en
particulierde
ceux
qui
comportent des informations sur le profil conomique de la municipalit et
de la province, les secteurs
conomiques actuels et
potentiels, ainsi que les
caractristiques du profil
comptitif pour le dveloppement dactivits productives,
lattraction
de
nouveaux investissements
et la promotion de lexportation
Composante 1
Construction participative du DOFA
socio-conomique et comptitif
Ce processus est vu
comme une opportunit de transfert de
connaissance dans la
mesure o lUniversit
a ralis un atelier pralable de contextualisation sur les thmes de la
coopration internationale et de la comptitivit territoriale. Lobjectif tait de former les
acteurs sur les lments
conceptuels ncessaires
au dveloppement de
chaque phase et la
slection adquate de
lensemble des projets
qui allaient tre prioriss pour mettre en
marche la stratgie dinternationalisation.
70
Articles
Apport la construction dune politique
publique locale et aux schmas de gouvernance multi-niveau.
Considrant que la bonne conception
nimplique pas ncessairement un processus durable, ces diagnostics ont aussi permis didentifier les enjeux politiques et institutionnels qui demandaient une attention
directe de la part du gouvernement local et
des acteurs du territoire:
Le premier enjeu rpond au besoin de crer
Enjeu 1
Enjeu 2
Enjeu 3
Enjeu 4
Enjeu 5
Enjeu 6
Consolider une plateforme multi-acteur qui permette darticuler, intgrer et coordonner les
acteurs cls pour garantir la durabilit des processus de dveloppement et gestion internationale.
Adapter la structure organisationnelle pour aborder le processus dinternationalisation
Renforcer les capacits et connaissances des acteurs sur les thmes propres de linsertion
conomique et de la politique internationale
Construire le rseau dallis stratgiques pour dvelopper une gestion efficace des partenaires et cooprants internationaux
Systmatiser les expriences et consolider un systme dinformation qui contribue aux processus dintervention et prise de dcisions du territoire
Dvelopper un systme de suivi et valuation de la gestion internationale.
71
Articles
tralise, coopration sud-sud, et didentifier
un ensemble de rseaux internationaux auxquels participer.
72
Articles
Phase 1
En lien avec: Ministre
de lEnvironement
Corpoboyaca Parcs
Nationaux
Phase 2
La Mairie de Chiquiza
ralise des apports
concrets : terrain et
ressources manquantes
73
Articles
acteurs impliqus dans la conception de la tion de connaissance et mthodologies et
stratgie et la conceptualisation que lquipe mme le dialogue des savoirs est possible,
universitaire ralise tout au long du projet. non seulement depuis lunivers scientifique,
Il est ainsi possible de produire un
corpus de connaissance qui ait une
application directe dans llaboplanification
stratgique
ration des politiques publiques et
participative
contribue donc la question de la
durabilit des processus dinternaConsolidation
tionalisation territoriale.
de la plateforme
Suivi et valuation
Multi-acteurs
En outre, lment qui nest pas
explicite mais qui est indispensable
au dveloppement des processus
de gestion publique, la prsence
lments
de plusieurs acteurs, parmi lesclefs de la
quels lUniversit, contribue au
durabilit
Adapter la
systmatiser
renforcement de la transparence
structure
les expriences
organisationnelle
et la construction de relations de
confiance. Les acteurs percevraient
un engagement plus fort quand
une Universit ou un centre de
Renforcer
rflexion est impliqu, non seuleIdentifier les allis
les capacits et les
ment avec le transfert de connaisstratgiques
connaissances
des acteurs
sance que cela implique, mais aussi
pour la reprsentation encore prsente dans la socit de UniversiGraphique 7. Synthse des lments cls pour la durabilit
tas magistrorum et scholarium14.
des processus dinternationalisation des territoires
Dautre part, le dveloppement
dun processus dinternationalisation, entendu comme un instrument pour mais aussi partir de lintgration de la sale dveloppement territorial, demande une gesse de la communaut. Il sagit de consiperspective interdisciplinaire15, transdiscipli- drer une connaissance non crite, systmanaire16 et mme transculturelle17. Le cas de tise ou valide mais perue comme lgitime
Ocaa permet dobserver que la construc- par les acteurs du territoire.
14 Communaut de professeurs et chercheurs.
15 Il a voir avec le transfert de mthodes dune discipline
lautre. Aussi dborde les disciplines mais son objectif
reste toujours dans le cadre de la recherche disciplinaire .
Dans les diffrentes disciplines interdisciplinaires , avec un
objectif commun sont rassembls et mis cooprer . Voir
Multiversidad monde rel Edgar Morin , Dictionnaire de
la complexit, p. 40.
16 Selon Nicolescu le prfixe trans indique que ltude et
lanalyse ont lieu simultanment dans toutes les disciplines
et au-del des disciplines . Son but est de comprendre le
monde daujourdhui , o lun des impratifs est l unit de
la connaissance . Voir Multiversidad monde rel Edgar
Morin , Dictionnaire de la complexit, p. 68.
17 Y compris les autres formes de connaissances que la
science moderne rejete et sous-values ( ... ) consiste
intgrer le savoir traditionnel des communauts . Voir
Acosta et Carreno , Mode 3 la production de connaissances
: implications pour l Universit aujourdhui, 2013. 78 79
74
En guise de conclusion
Bien que lon prsente deux expriences
positives qui montrent la contribution de
lUniversit la durabilit des processus
dinsertion internationale des collectivits
territoriales, on peut encore identifier un
ensemble de dfis dans les processus de recherche, dans la formation et le dveloppement de projets de responsabilit sociale. Il
est possible de relier ceci avec les modes de
Articles
production et transfert de connaissance, et
le dbat construit autour de la triple hlice.
En ce qui concerne les modes de production de la connaissance: Il existe des mouvements pendulaires entre les modes 2 et 3,
mais il faut renforcer le dveloppement de
mthodologies concrtes pour atteindre la
construction de connaissance transdisciplinaire et transculturelle.
Ce qui nous mne prioriser lobjet dtude
(le territoire et ses problmatiques locales)
plutt que la perspective disciplinaire qui
a auparavant identifi les questionnements
et possibles rponses aux problmatiques.
Dans cette ligne, le chercheur est invit
tre en relation troite avec la communaut, ses dynamiques et ses problmatiques,
dans lide dincorporer cette connaissance
comme une part lgitime de ses pratiques de
recherche. Ceci permettra la connaissance
quil produit pour contribuer la rsolution
des problmes de la socit de gagner en
pertinence.
75
tat
entreprise
entreprise
Articles
Triple hlice
Quadruple hlice
universit
environement
immdiat
tat
entreprise
acteurs
sociaux
Quintuple hlice
Rfrences bibliographiques
ACOSTA VALDELEN, Wilson et CARREO MANOSALVA, Clara. Modo 3
de produccin de conocimiento: implicaciones para la universidad de hoy. Revista de la Universidad de la Salle, [S.l.],
n. 61, p. 67-87, ago. 2013. ISSN 01206877. Disponible sur: <http://revistas.
lasalle.edu.co/index.php/ls/article/
view/2439/2156>. Date daccs : 22
avril 2015
ROTH DEUBEL, ANDRE NOL. Polticas Pblicas. Formulacin, Implementacin y evaluacin. Ediciones Aurora, Bogot, 2002.
76
Articles
SANCHEZ ROMERO, Oscar Ismael.
Reflexiones sobre la Sostenibilidad a
travs de Polticas Pblicas y la Gobernanza, Cartilla modulo 15, Diplomado en
Internacionalizacin de Ciudades, 2014.
p. 1-27.
77
Articles
Rsum
La coopration dcentralise espagnole est ne il y a un peu plus de 30 ans, et sest fortement
consolide grce la dcentralisation, limpulsion des gouvernements locaux et rgionaux,
limpulsion de la socit civile et au processus de mondialisation, gnralis partir des annes
1990. La crise, qui a particulirement affect lEurope partir de 2008, a eu un impact sur ce
processus, qui avait dj entam une rflexion pour amliorer la dfinition des missions et stratgies. Des expriences comme celle de lAndalousie ont aid dfendre la coopration comme
une politique publique dalliance avec diffrents acteurs. 2015 est une anne de dfis globaux
importants, avec la definition dun nouvel agenda du dveloppement (post 2015, Habitat
III 2016), et de dfis nationaux (processus lectoraux locaux, des communauts autonomes,
et nationaux). La coopration dcentralise espagnole se retrouve face un nouveau cadre
dopportunits partir de cette anne.
Mots cls
GLR (Gouvernements Locaux et Rgionaux) - Coopration - Dcentralisation - Andalousie
Introduction
Avec larrive de la dmocratie en Espagne
autour de la seconde moiti des annes
1970, un nouvel espace international
souvre pour ce pays qui a port le poids de
la dictature franquiste pendant presque 40
ans.
Ce nouveau scnario ouvre la possibilit
dtre un pays plus actif dans des forums
internationaux comme lOrganisation pour
la Coopration et le Dveloppement Economique (OCDE) et dentrer dans lUnion
78
Articles
LAgence Espagnole de Coopration Internationale pour le Dveloppement est cre
en 1989, et prend la suite de lICI (Institut
de Coopration Ibroamricaine 1978).
En parallle, avec le nouvel Etat Espagnol,
le modle dmocratique sarticule autour
dune nouvelle Constitution (1978), ce qui
lui fait gagner le nom d Etat des Autonomies, en consquence de la reconnaissance
du droit lautonomie rgionale, pour les
communauts historiques comme pour les
autres rgions du pays. Cet Etat sorganise
en rgions, alors que la structure de dcentralisation tait antrieurement organise
autour des provinces (diputaciones - gouvernements provinciaux) et mairies (ayuntamientos - gouvernements locaux).
Ce processus donne naissance une organisation tatique fonde sur trois niveaux
dadministration:
Administration centrale
Administrations des autonomies
Administrations locales: villes et provinces
Ce phnomne est important pour la comprhension de ce qui sensuit en relation
avec le thme de cet article : la naissance,
croissance et caractristiques propres la
coopration dcentralise espagnole, cest
dire, dont les gouvernements locaux et
rgionaux sont acteurs.
Les premires lections municipales dmocratiques ont lieu en 1979, en parallle de la
progressive installation des gouvernements
des autonomies (aussi sur la base de processus dmocratiques de suffrage universel).
Au dbut des annes 1980, lautonomie des
trois niveaux de ladministration de ltat
permet que plusieurs facteurs, que nous
analyserons par la suite, trouvent un terrain
fertile pour asseoir la naissance de la coopration dcentralise espagnole. Une coopration qui sest caractrise pendant plus de
30 ans par un processus de consolidation,
reconnue internationalement comme une
79
Articles
religieuses confessionnelles (la charit) ou
pour des raisons socio-politiques (la solidarit). La charit tait un espace rserv des
ordres religieux de lEglise catholique qui
maintenait des missions dans diverses
rgions du monde. Dans les annes 1980,
les processus de libration nationale ou de
dfense des droits humains (Amrique centrale, camps saharaouis) ont gnr des collectifs de solidarit et des associations damiti dans toute lEspagne. Au milieu des
annes 1980, la trs limite coopration espagnole (du gouvernement espagnol) ouvre
des possibilits de coopration technique
par lesquelles de jeunes professionnels ont
lopportunit de partir en tant que cooprants dans divers secteurs du globe, en particulier dans les pays latino-amricains, pour
apporter leur exprience ou connaissances
dans des domaines comme le dveloppement social, conomique ou institutionnel.
En 1986, le gouvernement espagnol lance
son premier appel projets daides aux organisations non gouvernementales (ONG),
et ce faisant soutient la naissance de dizaines
de nouvelles organisations dans lensemble
du pays, qui intgrent trois caractristiques:
solidarit politique, charit confessionnelle,
et coopration professionnelle. Ces organisations cherchent sappuyer sur les institutions locales et rgionales rcemment
installes, se rclamant de leurs fonctions
de soutien la participation citoyenne et
promotion du dveloppement social. Cette
pression a du succs, et rencontre des volonts politiques favorables. Cest la raison
principale pour laquelle la coopration dcentralise espagnole a fait une grande partie de son chemin en sappuyant sur les organisations non gouvernementales comme
principaux gestionnaires des ressources conomiques dont les administrations russissaient disposer sur leurs propres budgets.
80
Articles
reaux de relations internationales des gouvernements locaux ou des autonomies, et
qui cherchent tablir des voies de communication avec leurs pairs dautres territoires et/ou rguler laide la socit
civile organise ONG pour que leur
action ait une certaine cohrence avec leurs
motivations politiques.
Pression citoyenne, dcentralisation et mondialisation font partie des processus les plus
significatifs pour rendre compte de lmergence de la coopration dcentralise dans
ltat espagnol.
Ce phnomne se consolide pendant les annes 1990 avec des caractristiques qui lui
donnent une importance et une particularit en Espagne, par contraste avec les autres
pays europens. La crise des Balkans et du
Rwanda mettent la une des media des
vnements internationaux qui provoquent
une grande sensibilit dans la socit. Les
campements du 0,7 % se mettent en
place de manire spontane, avec les encouragements des organisations sociales, et
convoquent des milliers de personnes sur
les places et parcs des principales villes espagnoles pour demander lengagement de ce
pourcentage du PIB des pays riches pour
laide internationale. Cette revendication
gnre un grand consensus social, et donc
un consensus politique qui affecte les lections locales de 1995 o les engagements
budgtaires des villes et autonomies se multiplient.
A ce stade, la coopration dcentralise est
bien installe dans les agendas des gouvernements locaux et rgionaux, gnrant une
augmentation progressive des lignes budgtaires annuelles et la mise en place de supports lgaux (lois rgionales de coopration,
conseils locaux et rgionaux de coopration,
appels projets et rglements spcifiques,
agences rgionales de coopration, bureaux
locaux de coopration internationale).
81
Articles
du total de lAide Officielle au Dveloppement (AOD) avec plus de 700 millions
deuros sur un total de 4,5 milliards deuros
sur lanne.
Concernant les acteurs de la coopration
dcentralise publique, les chiffres officiels
incluent aussi les universits publiques, autre
acteur de poids qui apporte des budgets, des
bureaux de coopration, des programmes
de recherche, formation, et bourses, et des
actions dchanges avec dautres pays.
0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%
> > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > >
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 200 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
0,00%
commence gouverner.
Mais la crise financire est arrive, dont
nous nanalyserons pas lorigine pour viter de faire couler trop dencre. Cette crise,
qui commence poindre en 2008, a pour
premier impact la rduction des budgets de
coopration au niveau central comme aux
niveaux local et rgional. Limpact de la
crise sur les pays les plus faibles de lUnion
Europenne (connus comme les PIGS
Portugal, Irlande-Italie, Grce et Espagne)
est considrable ds le dbut. Mais il faudra
attendre les lections locales et municipales
de 2011 pour voir se consolider la crise de
la coopration dcentralise.
A ce moment l, il y a rupture du consensus politique. En opposition aux annes
antrieures, o la coopration dcentralise
82
Articles
Linitiative la plus significative est lapprobation, sans consensus politique, de la Loi
de Rationalisation et Durabilit de lAdministration Locale (fin 2013).
La priode qui va de 2011 2015, mandat
municipal de 4 ans, pourrait tre considre
comme les 4 annes noires, une priode
durant laquelle la coopration dcentralise
vit un moment difficile et doit assumer le
sens chinois du mot crise: lunion de la menace, du danger et de lopportunit.
Crise
Danger Opportunit
Le cas de lAndalousie : temps de rsistance et dinnovation
LAndalousie est la rgion la plus mridionale de la pninsule ibrique, et la plus
peuple de ltat espagnol, avec prs de 9
millions dhabitants. LAndalousie est aussi
lune des rgions historiquement les plus
pauvres. Depuis le dbut de la dmocratie,
soit plus de 30 ans, le gouvernement autonome dAndalouise est gouvern par le Parti Socialiste.
A laube de la coopration internationale
espagnole, les acteurs se concentraient
Madrid, en Catalogne ou au Pays Basque.
Mais la solidarit a cr un tissu associatif
trs riche en Andalousie, li aux mouvements de dfense des droits humains,
la charit, et plus tard, la fin des annes
1980, au courant de coopration professionnelle. Comme dans le reste de ltat
espagnol, mergent des Organisations Non
Gouvernementales pour le Dveloppement
83
Articles
son budget soient destins la coopration internationale. Au niveau du gouvernement autonome, cette impulsion se
reflte avec la signature du premier Pacte
Andalou pour la Solidarit o la Junta de
Andaluca sengage doter de ressources,
jusqu atteindre les 0,7 % voqus, les
actions de coopration internationale, et
les canaliser de manire indirecte vers les
ONG et autres entits citoyennes, syndicats, organisations dentreprises, universits et gouvernements locaux, et de manire directe vers les ministres rgionaux:
culture, sant, dveloppement rural, etc.
Cependant, la crise qui commence en 2008
impacte encore plus durement la communaut andalouse. Les taux de chmage ont
augment, jusqu atteindre des sommets
au sein de lensemble de lUnion Europenne. Les lections municipales de 2011
renversent les grandes villes, qui sont gouvernes partir de ce moment l par le Parti
Populaire. A ce moment-l, le consensus
politique tait dj rompu et la direction
politique du PP en gnral, avec dhonorables exceptions comme la mairie de
Malaga, se lance dans une campagne contre
les ressources ddies la coopration internationale.
Largument le plus utilis est de ddier les
politiques de soutien pour amortir limpact
de la crise dans le territoire plutt que pour
les politiques de soutien la coopration
avec dautres peuples. La pauvret lintrieur contre la pauvret lextrieur. Cet argument prend dans un secteur de la socit
qui voit crotre les courants xnophobes en
situation de crise. Cest ainsi que les ressources des gouvernements locaux destines la coopration diminuent de manire
significative jusqu moins de la moiti en
chiffres globaux. Cependant, le comportement change selon le courant politique du
gouvernement. Dans le cas des provinces
progressistes (Sville, Jan et Huelva) cet
84
Articles
tralise andalouse, la volont politique et
la concertation avec les acteurs sociaux
ouvrent une nouvelle voie pour la rflexion,
qui donne des rsultats consquents. Peu
aprs la constitution de ce nouveau gouvernement, le FAMSI propose la signature
dun nouveau Pacte Andalou pour la Solidarit. Cette proposition est retenue par la
Junta de Andaluca et la Coordination Andalouse des ONG et en juin 2013, ce pacte
est signe avec les universits, syndicats,
organismes de lconomie sociale et organismes multilatraux. Ce Pacte affirme:
La coopration internationale fait partie
de la vision de solidarit de la socit andalouse, depuis la sphre publique et prive, vers
lintrieur ou hors de notre territoire. La pratique de la coopration internationale nentre
pas en concurrence avec la pratique de la
solidarit en Andalousie, elle est mme complmentaire de la revendication de solidarit
vers notre communaut autonome, dans un
contexte europen o il reste un territoire avec
de forts indices dexclusion.
Et conclut:
Nous avons de solides raisons pour nous sentir fiers de lengagement de la socit andalouse pour la justice sociale et lgalit de tous
les hommes et femmes, y compris au-del de nos
frontires. Cest pourquoi nous raffirmons
notre caractre solidaire et nous encourageons
les citoyens andalous rejoindre individuellement et collectivement ce pacte politique
et social pour la solidarit et la coopration
internationale.1
Avec la signature de ce Pacte, les acteurs de
la coopration andalouse participent activement llaboration dun nouveau Plan
Andalou de Coopration pour le Dveloppement PACODE. Ce plan runit des rflexions innovantes sur la coopration internationale dcentralise comme politique
publique:
La ncessaire orientation de cette coop1 http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/
resources/files/2013/6/24 /1372075370811Pacto%20
Andaluz%20por%20la%20Solidaridad%20y%20la%20
Cooperacin%20Internacional.pdf
85
Articles
buts des ODD (Objectifs de Dveloppement Durable).
Les processus de dcentralisation donnent
lopportunit dappliquer au niveau du
territoire des politiques, programmes et
projets en relation avec les Objectifs de
Dveloppement Durable. Il a t dmontr que sans traduction au niveau territorial, il est difficile que ces actions aient du
succs. Cest pourquoi il faut sappuyer
sur des institutions locales et rgionales
fortes, capables darticuler laction des
acteurs du territoire de manire participative, complmentaire.
Lalliance entre acteurs institutionnels,
acteurs sociaux, acteurs conomiques et
acteurs acadmiques rend les territoires
plus rsilients.2
Pour profiter de cette opportunit, les GLR
doivent corriger les faiblesses historiques
caractristiques de la coopration dcentralise traditionnelle:
Ils doivent aspirer avoir une incidence
dans les politiques et ne pas se contenter dexcuter des petites ou moyennes
actions difficiles rpliquer, mme si elles
sont considres comme de bonnes pratiques dans certaines tudes.
Pour cela, ils doivent sorganiser en rseaux thmatiques, territoriaux, nationaux
et internationaux.
Ils doivent accompagner leur engagement
dun consensus politique, avec lappropriation par les citoyens de ces politiques.
Cette appropriation renforce les propositions, et vite quelles soient fragilises
avec les changements de gouvernement
dans les institutions.
Ils doivent mettre en valeur leurs ressources techniques, humaines, leurs expriences dans la gestion de services, leurs
potentielles ressources conomiques, et
exiger des instances mieux dotes financirement le soutien ncessaire.
2
86
Articles
entre ces deux rgions du monde ne passe
pas par des traits comme le Trait transatlantique de libre commerce (TTIP pour le
sigle en anglais), mais par une relation horizontale qui sappuie sur le dveloppement
durable et la dfense des droits humains,
avec des relations conomiques, migratoires, financires justes, qui dfendent les
personnes, et pas les capitaux.
http://www.2015ymas.org/
Site web de la Plateforme 2015 y + qui regroupe des organisations non gouvernementales de coopration et dautres entits, et o accder une vision critique sur
lvolution de la coopration dcentralise
espagnole.
http://www.femp.es/
Liens dintert
Nous proposons ci-dessous une srie de
liens daccs facile sur Internet, o trouver
des publications sur la coopration dcentralise espagnole. Cette liste est une slection des plus intressantes. Elle peut sans
aucun doute tre largie mais lobjet de cet
article est seulement dapporter de premiers
lments sur le thme.
http://observ-ocd.org/es
LObservatoire de la Coopration Dcentralise est un instrument de gestion de la
connaissance sur la coopration dcentralise, promu par la Commission Europenne
travers son programme URBAL, et soutenu par la Province de Barcelone, la Mairie
de Montevideo, et dautres instances qui
promeuvent la coopration dcentralise. Il
sagit dun outil fondamental pour connatre les rflexions dun groupe actif de professionnels sur le thme.
http://www.confederacionfondos.org/es/
los-fondos
Portail de la Confdration des Fonds de
Coopration et Solidarit, qui regroupe
les Fonds Municipaux de Coopration
ayant plus de 1000 gouvernements locaux
associs. Instances trs dynamiques de la
coopration dcentralise locale.
http://cooperacion.femp.es/
Support de la Fdration Espagnole de
Villes et Provinces o est fait le suivi dtaill
de laction de coopration dcentralise locale partir de programmes et projets.
http://www.andaluciasolidaria.org/
Portail du Fonds Andalou de Municipalits
pour la Solidarit Internationale, o trouver
diffrentes publications, des informations
sur des programmes, des liens dautres
portails dintrt dautres parties du monde.
http://www.euskalfondoa.org/es/
Portail de Euskal Fondoa, Fond de
Coopration des villes basques, o trouver
des rapports, publications et liens depuis la
perspective de la coopration municipale
basque.
87
Articles
http://www.fonscatala.org/
http://www.iepala.es/
Portail du Fons Catal de Cooperaci, rseau de coopration local des villes catalanes,
o trouver des liens, publications et informations sur les programmes de coopration
catalane locale.
http://www.hegoa.ehu.es/
Portail de lInstituto Hegoa, situ au Pays
Basque, instance active dans la recherche sur
la coopration dcentralise avec plusieurs
publications sur le thme.
88
http://www.musol.org/es/
Portail de MUSOL, autre organisme non
lucratif dont le sige se situe Valence, qui
se concentre sur le Municipalisme et la Solidarit.
Articles
Rsum
Le Caf AL-LAs a t lespace virtuel de dialogue et dchanges entre plus de trois cents membres
de la Communaut dExperts du Projet AL-LAs: lus locaux, dirigeants, fonctionnaires publics locaux, nationaux et internationaux, experts indpendants, universitaires, tudiants...
Depuis le dbut du projet, sept dbats ont t lancs dans le Caf sur des thmes considrs primordiaux pour linternationalisation des gouvernements locaux, qui ont soulev de vritables
enjeux et ont permis la confrontation de rflexions, visions et approches diffrentes, pour faire
merger des consensus et dsaccords entre les experts et acteurs de laction internationale des
villes et rgions.
1 Les textes dintroduction chaque Caf dont il est fait rfrence dans cette tude, ainsi que les apports des participants aux
dbats sont disponibles sur le site internet de Projet ALLAs: www.proyectoallas.net.
89
Articles
Le but de cet article est donc danalyser les conclusions de ces dbats riches et constructifs, ainsi
que les ides et apprentissages principaux que nous pouvons en tirer. Comme nous pouvons nous
y attendre, les sources dinformation utilises pour cet article sont: les textes dintroduction
dclencheurs des dbats de chaque Caf et les apports raliss par les experts de la Communaut.
Mots cls
Action internationale des gouvernements locaux - Caf AL-LAs - Coopration dcentralise
- Modles daction extrieure - Dimension stratgique et participative de laction internationale - Modle et marque de ville - Ville inclusive - Agenda global post-2015 - Habitat III
Introduction
Le Caf AL-LAs a t pendant presque deux
ans lespace de dialogue virtuel et dchange
entre les membres de la Communaut dExperts du Projet AL-Las. Un espace o les
ides, les connaissances et les expriences
ont converg, et qui a permis la rencontre
des plus de 300 experts et intresss runis sur cette plateforme virtuelle. Une plateforme unique o se runissent certains
des experts et acteurs les plus importants
de laction extrieure des villes dAmrique
latine et dEurope.
Pendant ces presque deux ans, sept dbats
ont t lancs en ligne sur des thmes considrs comme primordiaux pour linternationalisation des gouvernements locaux. Des
thmes qui soulvent de vritables enjeux,
et qui, dans la majorit des cas, permettent
la confrontation dopinions contradictoires
et dapproches pas toujours convergentes.
Les dbats du Caf AL-LAs ont t soulevs autour des questions suivantes :
Coopration dcentralise, diplomatie des
villes, action extrieure...Quel concept
nous permettra de continuer avancer et
de construire le rcit des relations internationales des gouvernements locaux ?
Laction extrieure des villes en pratique:
des modles traditionnels de nouvelles
tendances.
La dimension stratgique de laction internationale des gouvernements locaux et
rgionaux.
Pensez vous que laction internationale
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Articles
encore peu dfinis conceptuellement. Qui
plus est, il existe en gnral peu despaces
de dialogue entre professionnels de laction
internationale des gouvernements locaux et
le milieu acadmique, ce qui peut entraner
la construction danalyses thoriques loignes de la pratique relle et de la logique
de laction extrieure des gouvernements
locaux. A linverse, la pratique internationale des villes a tendance manquer dapports thoriques et conceptuels.
Le dbat soulev cherche mettre en lumire lexistence de nombreux concepts faisant rfrence laction internationale des
gouvernements locaux. Il nexiste cependant pas toujours un dnominateur commun entre les concepts en question et leur
contenu. Il ny a pas non plus de cohrence
entre eux concernant lensemble des actions
engages par laction internationale depuis
le local. Dans certains cas, on a recours des
concepts gnraux (comme la paradiplomatie, la diplomatie des villes, laction extrieure). Dans dautres, on fait rfrence un
seul aspect, secteur ou stratgie de linternationalisation des gouvernements locaux
(quand on assimile par exemple laction
extrieure la coopration dcentralise).
Il est difficile de trouver un terme universellement consensuel qui rende compte des
relations internationales des gouvernements
locaux, car elles sont fortement dtermines
par les contextes locaux. A linverse, il semblerait plus ais de se mettre daccord sur le
contenu du concept (quel que soit le terme
utilis). En ce sens, un accord existe sur le
fait que laction internationale des gouvernements locaux est bien plus tendue que
le concept dj classique de coopration dcentralise, et les actions qui en dcoulent.
Malgr cela, comme nous lavons indiqu,
il est courant dutiliser ces deux concepts
comme synonymes.
Laction des gouvernements locaux sur le
91
Articles
sur laction internationale des villes. En ce
sens, le texte crit par Agusti Fernndez de
Losada, et prsent dans le blog du Projet:
Scnarions dvolution du cadre normatif
des relations internationales des gouvernements locaux et rgionaux. Autonomie versus subordination, a servi de dclencheur.
Au cours des dbats, on a pu constater que
la prsence des gouvernements locaux et
rgionaux comme acteurs reconnus et lgitimes sur la scne internationale est relativement rcent, et se consolide peu peu.
Cette prsence nest cependant pas exempte
de tensions et polmiques, dans la mesure
o elle a des consquences directes sur un
domaine qui a t le monopole des Etats
centraux pendant des sicles.
Ceci explique en partie pourquoi certains
gouverments cherchent ordonner
laction internationale des gouvernements
locaux par des textes normatifs ou dautres
mcanismes administratifs visant assurer
une coordination et complmentarit de
laction extrieure de tous les acteurs dun
pays.
Des pays comme lEspagne, le Brsil, la
France ou lItalie ont entam des processus
de rvision des normes qui rgulent laction extrieure pour, entre autres, rguler
lactivit des gouvernements locaux dans
ce domaine. Pour rsumer, il existe des
tendances divergentes, allant des pulsions
recentralisatrices en Espagne, pays qui avait
beaucoup avanc sur cette question, et qui a
des gouvernements locaux trs dynamiques,
la reconnaissance comme politique dtat
introduite par la France, qui articule des
mcanismes lgislatifs spcifiques autour de
la coopration au dveloppement.
En effet, en Espagne, bien que la nouvelle
Loi du Service et de lAction Extrieure de
ltat reconnaisse les gouvernements locaux
comme sujets de laction internationale de
ltat, une certaine tendance la recentra-
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Articles
Italie sinscrit dans la mme perspective,
en reconnaissant exprssement les gouvernements locaux et rgionaux comme des
sujets de la coopration au dveloppement,
et en dfinissant que les relations entre les
diffrents niveaux de gouvernement doivent
se construire selon un principe de partenariat.
Au Mexique et au Salvador, bien que ces
pays ne soient pas en plein processus de rforme lgislative, des avances prometteuses
ont lieu pour assurer une plus grande reconnaissance de laction extrieure des gouvernements locaux et rgionaux, en dgageant
des espaces politiques de concertation.
Nous pouvons conclure des dbats entre les
participants du second Caf AL-LAs que
le plus important nest pas les tensions qui
peuvent exister entre les diffrents niveaux
de gouvernement, qui sont jusqu un certain point logiques et normales, mais les
mcanismes mis en place pour les rsoudre.
On peut miser sur des mcanismes non hirarchiques qui garantissent la coordination,
la collaboration et lunit daction entre les
diffrents niveaux de gouvernement (tout
en respectant les principes directeurs de
politique internationale du gouvernement
central); ou tablir des procdures qui,
sappuyant sur lautorisation, entrane subordination et contrle. Le pari sur lun ou
lautre de ces scnarios conditionne clairement le potentiel des gouvernements locaux
sur la scne internationale.
93
Articles
gouvernements territoriaux. La conception
et mise en uvre dune politique publique
de coopration dcentralise doivent tre
penses comme des lments part entire
dune politique publique dinternationalisation du territoire. Cest pourquoi il nest
pas pertinent de sparer coopration dcentralise et relations internationales dans une
stratgie dinternationalisation.
Les instruments de laction extrieure dun
gouvernement local, comme la coopration
dcentralise, ne peuvent pas plus tre compris comme une fin en soi que cette action
elle-mme. Dans la pratique, ils sont souvent penss comme des objectifs en eux
mmes, ce qui limite lefficacit, lefficience
et la durabilit des actions.
Il est important de donner laction extrieure et ses instruments une dimension
adapte aux besoins, aspirations et ralits de chaque ville/rgion. Ainsi, tous les
gouvernements locaux ne peuvent pas et ne
doivent pas dvelopper les mmes stratgies
daction internationale; chacun devra choisir le(s) instrument(s) dinternationalisation
quil considre le(s) plus appropri(s).
Par rapport au dbat soulev rcemment
dans certains forums internationaux sur la
pertinence de la coopration dcentralise
dans le contexte actuel, les participants du
dbat ont argument quelle est toujours un
instrument valide, intressant et utile pour
les gouvernements locaux.
Cependant, il ne sagit pas dune coopration dcentralise tout prix, mais de celle
qui dpasse les paradigmes classiques. Les
modles bass sur la construction de relations verticales, nord-sud, minemment
assistancialistes, sont dpasss et ont montr de clairs signes de fatigue, inefficacit, et
manque dimpact.
La coopration dcentralise sest transforme en une relation base sur le partenariat,
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Articles
lexcution de la stratgie dinternationalisation et de coopration dcentralise apporte une plus grande efficacit, durabilit
et une meilleure appropriation de laction
internationale donne le point de dpart de
la rflexion.
Un consensus a sembl emerger sur le fait
que le gouvernement local ne peut (ou ne
devrait pas) tre lunique artisan du rayonnement extrieur dune ville/rgion, mais
quil doit par contre diriger et articuler la
politique dinternationalisation.
Pour dvelopper une stratgie daction extrieure selon une logique inclusive et participative, il faut une volont politique forte
de la part du gouvernement local douvrir le
dialogue sur le secteur avec tous les acteurs
du territoire, et une coordination (et non
subordination) de ceux qui dveloppent des
activits internationales de manire indpendante.
En ce sens, rappelons que toute politique
dinternationalisation de ville/rgion doit
servir les intrts et priorits du territoire (et
bien entendu de ses citoyens), en prenant
garde de ne pas tomber dans le pige de la
transformer en stratgie dinternationalisation dun secteur ou acteur (normalement,
avec une forte capacit de plaidoyer).
Dans la pratique, cependant, de nombreuses
autorits locales continuent voir et grer
laction internationale du territoire comme
un secteur exclusif. Le cas du Brsil a par
exemple t voqu pendant le Caf o,
de rares exceptions, linternationalisation
des villes et des tats ne suit pas cette logique inclusive et horizontale.
Au cours de ce Caf, les dbats ont dpass
les rflexions sur le partage dun espace de
gestion de linternationalisation entre le
gouvernement local et les autres acteurs du
territoire. Un thme essentiel a t abord
: comment impliquer les diffrents acteurs
95
Articles
(taille; ressources et capacits de gestion;
relations ou conflits prexistants avec les
autres acteurs du territoire; diversit, degr
dinternationalisation et dinstitutionnalisation des organisations de la socit civile et
du tissu entrepreneurial, etc.).
Finalement, et en regardant particulirement lAmrique latine, les dbats du quatrime Caf paraissent illustrer que, bien
quil existe des expriences russies, le dveloppement dune stratgie dinternationalisation stratgique, inclusive et participative
est encore un dfi pour les gouvernements
locaux dans la rgion.
96
Articles
que la seconde une priode de validit
indique par le changement de gouvernement.
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Articles
hsion sociale est un concept trs vaste, en
rapport avec le dveloppement conomique
et lemploi; la protection sociale, laccs
des services basiques, lducation, la sant,
et la scurit ; la protection de lenvironnement et la rsilience, en prvention des
impacts du changement climatique (les
catastrophes naturelles affectent en majorit les quartiers pauvres et priphriques);
lidentit, le sentiment dappartenance et la
culture; la bonne gouvernance, la transparence et dmarche participative, un gouvernement qui rend des comptes et lutte contre
la corruption.
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Articles
davoir une incidence ? Ont-ils une stratgie et des ressouces et canaux suffisants ?
Ainsi, il faut encore analyser concernant le
dbat mondial : les villes peuvent elles rapprocher ces agendas des citoyens, les faire
connatre, et russir ce quils rpondent
leurs aspirations et besoins? Jusqu quel
point les gouvernements locaux peuvent ils
jouer le rle de pont entre la communaut
internationale et la socit?
En dfinitive, les gouvernements locaux
dAmrique latine sont ils prts rpondre
lappel pour la reconstruction du nouvel
Agenda Urbain Mondial?
Remarque finale
Le Caf AL-LAs a t le centre dun dbat
riche et constructif concernant certains des
grands dfis des gouvernements locaux
sur la scne internationale. Les principaux
thmes en ont t discuts, et des consensus et dsaccords entre experts et acteurs
de laction international sont apparus. La
confrontation des ides et savoirs est un lment cl pour quune discipline volue, et
cest exactement cela, un espace qui rende
cette volution possible, ce qu AL-Las a
apport avec son Caf.
Mais il manque encore beaucoup discuter.
Au niveau des thmes qui ont dj t abords, comme de ceux qui restent aborder.
AL-LAs dispose dune communaut dallis, des personnes qui peuvent continuer
enrichir laction internationale des villes
et des gouvernements locaux depuis leur
action quotidienne. Elus locaux, dirigeants
et fonctionnaires publics locaux, nationaux
et internationaux, experts indpendants,
universitaires, tudiants...Ils partagent tous
lide que les villes doivent continuer
rayonner dans le monde et avoir une incidence sur lagenda global pour dfendre
leurs intrts et grer de la meilleure manire le bien-tre de leurs citoyens.
Cest pourquoi il nous semble que AL-LAs
doit continuer son uvre et offrir un espace
pour que nous tous, ses allis, puissions
continuer nous asseoir devant une tasse
de caf, prts apporter nos connaissances,
expriences et engagements.
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Articles
Les messages
lirrversible internationalisation
des collectivits territoriales
Laction internationale des collectivits territoriales: pas un pas en arrire
Lmergence des collectivits territoriales, ainsi que de leurs rseaux, sur la scne internationale est un processus en pleine expansion qui se gnralise rapidement. Aujourdhui,
une collectivit territoriale ne peut exercer pleinement ses comptences, fournir des services
publics, faire la promotion de sa capacit productive ou dvelopper un modle de ville ou
de territoire quelle veut dvelopper, sans entrer dans une dynamique de relations avec des
acteurs de ltranger. Les relations internationales sont aujourdhui, pour toute ville, municipalit ou territoire, un espace vital dapprentissage et dopportunit.
Laction internationale nest pas une fin en soi, mais un moyen pour renforcer
un territoire et sa population
Dans la plupart des pays, les cadres juridiques et institutionnels en vigueur ne refltent
pas de manire adquate la ralit de laction extrieure des collectivits territoriales et
devraient, de ce fait, tre rviss. Bien que, dans les faits, cela nait pas empch de la
pratiquer, lamlioration des dispositions lgales est ncessaire pour offrir laction internationale une plus grande scurit juridique et pour garantir en retour sa viabilit face aux
changements de ladministration locale et nationale. Un cadre lgal adquat pourrait faciliter ltablissement de conventions et daccords avec les partenaires trangers.
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Articles
Dans linternationalisation territoriale, il est souhaitable de se coordonner
entre diffrents niveaux de gouvernement
Il est ncessaire de gnrer les conditions favorables pour que laction internationale des
collectivits territoriales se fasse dans un environnement de collaboration avec les autres
niveaux de gouvernement, le pouvoir lgislatif et les organismes internationaux. Des mcanismes non hirarchiss sont ncessaires pour garantir la coordination et la cohrence entre
eux, en respectant en mme temps lautonomie des collectivits territoriales. Une articulation correcte permettra dintgrer les thmes urbains et territoriaux aux agendas globaux.
Pour offrir une vritable valeur ajoute et avoir des perspectives dimpact et de soutenabilit, les relations internationales dune ville ou dun territoire doivent se situer dans un cadre
stratgique explicite. Il est important que lactivit internationale passe par des actions
isoles, spontanes et charnires autour de projets concrets, vers une politique publique
attache la spcificit du territoire et sa planification stratgique. Linternationalisation
ne doit plus tre le produit dune volont personnelle ou lide dun maire ou dune
autorit du moment. Comme toute politique publique, cette dernire requiert des ressources adaptes pour se dvelopper de manire professionnelle et efficiente. Pour cela, il
est ncessaire de compter sur des bureaux et un personnel form, des ressources techniques
et un financement, ainsi que de mcanismes dvaluation des rsultats et de leur impact. La
professionnalisation de laction extrieure exige en outre que les diffrents dpartements
des collectivits territoriales aient des espaces et des canaux de communication interne et de
coordination pour viter la dispersion et la dmultiplication. Les relations internationales
dans une collectivit territoriale doivent tre une thmatique transversale toute ladministration.
La collectivit territoriale ne peut tre lacteur unique de linternationalisation dun territoire. Pour pouvoir transformer son action internationale en une politique publique, elle
devra intgrer et articuler les diffrents acteurs (socit civile, leaders dopinions, milieu
acadmique et secteur priv) qui oprent sur le territoire. Il est indispensable que la collectivit territoriale dveloppe et maintienne des espaces de dialogue multi-acteurs sur les
sujets internationaux afin de donner une permanence, une lgitimit et une soutenabilit
au processus. Pour cela, non seulement les mcanismes de participation citoyenne dans le
domaine de linternationalisation sont ncessaires, mais galement des instruments adapts darticulation des acteurs travers des projets concrets, de transparence et obligeant
rendre des comptes. Assumer cette approche implique de reconnatre linternationalisation comme tant un sujet de lagenda public et par l-mme un exercice de gouvernance
publique. Alors que la voix des pouvoirs locaux sonne de plus en plus fort sur la scne inter-
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Articles
nationale, lcho de son message ne parvient pas clairement aux citoyens. Aucune stratgie
dinternationalisation ne pourra russir si on ne parvient pas informer et sensibiliser
la population des bnfices quils pourraient en tirer. Il est ncessaire de faire parvenir les
messages clefs aux principaux acteurs, construire des alliances et gnrer de la confiance.
Les nouvelles technologies de linformation et les rseaux sociaux sont des outils haut
potentiel pour sensibiliser et informer de limportance des villes et des collectivits territoriales dans le monde.
Les relations entre les collectivits territoriales de diffrents pays doivent tre focalises
sur la coopration plus que sur la concurrence. Mme si certaines institutions locales sefforcent dattirer sur leurs territoires des investissements et des visiteurs, il y a beaucoup
plus despace et de potentiel dans une relation de collaboration base sur des liens horizontaux et de solidarit rciproque. Lchange dexpriences et de bonnes pratiques et la
construction dalliances pour le renforcement des politiques publiques locales sont des
sources dapprentissage mutuel. Cependant, au-del de lchange, il faut valoriser lapport
qualitatif du lien entre territoires, surtout lorsquil sagit de mettre en place des actions
conjointes qui provoquent des changements concrets des conditions locales. Le travail en
rseaux est plus appropri pour cela. Les autorits, fonctionnaires, techniciens et experts
des collectivits territoriales peuvent tirer avantage travailler en communauts virtuelles
qui leur permettent dchanger des informations et dadditionner les efforts pour des causes
communes.
102
Articles
Lincidence politique des collectivits territoriales se renforce avec le travail
en rseau
Les gouvernements locaux obtiennent de plus en plus de reconnaissance sur la scne internationale comme tant des acteurs clef dans les processus de dveloppement. Nanmoins,
leur capacit dinfluencer les agendas globaux est toujours faible. Cest pour cela quaujourdhui ils ddient des efforts importants vers les actions de lobbying et dincidence politique, pour gagner du terrain, obtenir de la visibilit et tre considrs un peu plus comme
des acteurs de la scne internationale et en particulier auprs de lOrganisation des Nations
Unies. Une ville ou un territoire par lui-mme, aussi grand soit-il, possde une capacit
limite dinfluencer lagenda global. Nonobstant, tre acteur de lagenda global nest pas le
seul fait dtre reconnu ou cout par dautres, cela ncessite de tisser des alliances
qui permettent de gnrer la masse critique ncessaire pour tre cout et avoir une incidence sur la prise de dcision sur les problmatiques qui les intressent, cest pourquoi il est
indispensable de travailler en rseau.
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Face aux dfis urbains quaffronte la plante, laction internationale, la coopration entre
les territoires et le travail en rseau permettent damplifier la diffusion et la mise en marche
de bonnes pratiques dans la construction de territoires plus attractifs, plus solidaires et plus
durables. En ce sens, pour tre attractifs, les collectivits territoriales devront surpasser
ltroite vision du marketing et de la publicit comme moyens pour se positionner dans
le monde. Plus quun slogan ou marque, un territoire construit son attractivit sur la base
dun modle et bas sur une identit collective. De la mme manire, la durabilit nest pas
une tiquette. Nous parions sur des collectivits territoriales et une citoyennet engage
et active dans la promotion de la justice sociale et environnementale, o la culture est un
pilier fondamental de ce dveloppement. Face aux dfis conomiques, sociaux, culturels et
environnementaux, il faut mettre en avant la construction dune citoyennet active et la
participation de tous les acteurs du territoire en approfondissant lexercice de la dmocratie,
du traitement galitaire et du Droit la ville.
11
Le futur de la plante se joue aujourdhui dans les villes et zones urbaines. Pour cela,
laction internationale des collectivits territoriales est un instrument pour stimuler lesprit
critique et le dbat public face la pauvret, les ingalits, lexclusion sociale, tout comme
les dfis de la soutenabilit et du respect des diverses cultures.
Le nouveau millnaire urbain exige un nouveau modle territorial, qui fasse le pari dun
vrai dveloppement plus durable, solidaire, juste, soutenable pour lenvironnement, multiculturel et galitaire entre les hommes et les femmes, qui garantissent le Droit la ville
de toutes les personnes. Si laction internationale de la collectivit territoriale ne contribue
103
Articles
pas impulser ce modle, leffort sera alors vain. Laction internationale des collectivits
territoriales sera utile seulement si elle ouvre des opportunits pour garantir sa population
une vie digne.
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www.proyectoallas.net
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Indice
Prlogo AL-LAs
Braulio Daz Castro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Prlogo CUF
Bertrand Gallet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Artculos
Redes de gobiernos locales y nueva agenda mundial:
una perspectiva multinivel
Javier Snchez Cano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
La paradiplomacia de Chiapas como motor de desarrollo social:
El caso de la Agenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
La frontera y las perspectivas para las ciudades-hermanas brasileas
Henrique Sartori de Almeida Prado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Claves para la sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin territorial:
el papel de las instituciones de educacin superior y los centros de pensamiento
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
La Cooperacin descentralizada espaola. Riesgos y oportunidades:
el caso de Andaluca
Antonio Zurita Contreras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Los grandes retos de la accin internacional de los gobiernos locales:
Reflexiones a partir de los debates en el Caf AL-LAs
Agust Fernndez de Losada et Maria del Huerto Romero. . . . . . . . . . . . . . . 192
Mensajes AL-LAs: a irreversible internacionalizacin de
los gobiernos locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
105
Prlogo AL-LAs
106
107
Prlogo CUF
108
109
partir de la experiencia de las ciudades brasileas, poniendo nfasis en la pertinencia y el impacto positivo de este tipo de cooperacin.
Este Cuaderno es, en definitiva, testimonio del trabajo realizado por el Proyecto
AL-LAs durante los dos ltimos aos. Dos aos que han servido para que ALLAs se convierta en uno de los referentes de la cooperacin entre ciudades europeas y latinoamericanas. Referente por haber apostado claramente por potenciar
las capacidades para la accin internacional de las ciudades y los gobiernos locales
de ambas regiones a travs del conocimiento y la experiencia.
Les invitamos, por todo ello, a que naveguen por las ideas y las experiencias que
hemos compartido con la voluntad de contribuir a reforzar la presencia de los
gobiernos locales en el escenario internacional con el propsito de mejorar la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos que habitan en nuestros territorios.
Bertrand Gallet
Director General Cits Unies France
110
Artculos
Artculos
111
Artculos
Tema Gobiernos locales y agenda mundial, Primer premio de investigacin AL-LAS sobre internacionalizacin de los gobiernos locales
Resumen
El presente trabajo examina la utilidad de la gobernanza multinivel para el estudio de la
participacin de las redes de gobiernos locales en las instituciones globales. Para ello, y despus
de clarificar el trmino y su uso en contextos diferentes al de la Unin Europea, aplica una
pauta de anlisis multinivel a dos grandes mbitos sectoriales, de mbito mundial: el de la
cooperacin al desarrollo, y el de la sostenibilidad y la lucha contra el cambio climtico. El anlisis muestra cmo las redes de gobiernos locales van a adaptar sus funciones a cada contexto,
aprovechando las oportunidades del juego multinivel, e intentando, all donde no pueden participar en l, crear las condiciones para hacerlo posible. Entre otras conclusiones, se aprecia que
la insercin en un esquema de trabajo multinivel permite a las redes un funcionamiento ms
autnomo e innovador. ste se aliena bien con las dinmicas actuales del sistema internacional y de sus organizaciones, en las que predominan la orientacin a la eficacia, el trabajo multi-actor, y la creacin de mecanismos propios de regulacin, compromiso y rendicin de cuentas.
Palabras clave
Agenda internacional - Gobernanza multinivel - Redes transnacionales - Gobierno local Instituciones globales - ODM - ODS - Cooperacin descentralizada - AOD
Introduccin
Para el analista, la reflexin sobre los gobiernos locales y agenda mundial a la que
nos convoca la Alianza euro-latinoamericana de cooperacin entre ciudades, proyecto
AL-LAs constituye un reto ciertamente estimulante. Por una parte, obliga a unas decisiones metodolgicas de cierta dificultad:
112
Artculos
dcadas: la reconfiguracin de los sistemas
de gobernanza internacional, a partir de
las instituciones de las Naciones Unidas
(NNUU) y sus organismos especializados;
y la consolidacin del gobierno local como
nuevo actor en las instituciones globales.
En efecto, las casi dos dcadas transcurridas
entre las dos Conferencias de las NNUU sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II
y Habitat III, 1996-2016) son tambin las
de construccin de una organizacin global
de autoridades locales: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU. Un periodo
largo y exigente, en el que la consolidacin
de una voz unificada con la que dirigirse al
mundo ha debido convivir con el esfuerzo
por elaborar y proyectar las prioridades de
los gobiernos locales hacia la agenda internacional, en un contexto de actividad muy
intensa, que cristaliza en este 2015. Como
sabemos, en el momento de publicacin de
este artculo culmina la revisin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y su
convergencia con el proceso de Rio, a travs
de un conjunto de Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS).
Nuestra propuesta es examinar las perspectivas de participacin de las redes de gobiernos locales en las instituciones globales, a
partir de un anlisis basado en la gobernanza multinivel. Una propuesta que supone
una triple eleccin que defendemos a continuacin.
Por lo que hace a la preferencia por las redes
de gobiernos locales como objeto de estudio, sta responde a un criterio claro. Sabemos que un factor que hace que el anlisis de
la actividad exterior de los gobiernos locales
(GL) pueda ser de gran complejidad es la
fragmentacin, diversidad, discontinuidad y
en general indefinicin de lo que llamamos
actividad exterior subestatal o paradiplomacia. La eleccin entre esa diversidad de
prcticas no resulta, en este caso, difcil, y se
113
Artculos
Europea (UE) se hace an ms necesario
matizar y prevenir ese uso de la GMN como
programa poltico, que puede amenazar su
coherencia cientfica. No pretendemos aqu
sumarnos a los trabajos que desarrollan conceptualmente la GMN, sino poner a prueba
su capacidad explicativa a partir de un anlisis prctico: el de los gobiernos locales en la
agenda internacional.
La tercera y ltima consideracin es que
conviene, en este momento, intentar una
mirada prospectiva, orientada al futuro funcionamiento de los esquemas globales y
de la participacin en ellos de los gobiernos locales, articulados en red. Como se ir
viendo, consideramos que la madurez de
los procesos y de las instituciones globales
y locales est desplazando los focos de preocupacin cientfica, y tambin prctica: de
la demanda de espacios adecuados de representacin, hacia la asociacin eficaz en una
accin comn; de la voz en un espacio diplomtico, a la participacin responsable en
un sistema de gobernanza. Por ello, no slo
prestamos atencin a la agenda que lo local
proyecta hacia lo global, sino tambin a las
perspectivas de insercin de los niveles polticos territoriales en los esquemas mundiales, a partir de las tendencias actuales.
Acometemos esta investigacin en buenas
condiciones, a partir de un itinerario cientfico en curso, que nos ha llevado a estudiar dos casos relevantes para el propsito
de este trabajo: la relacin entre el sistema
de las NNUU y la creacin de CGLU como
organizacin mundial de autoridades locales
unificada (Salomn y Snchez Cano, 2008);
y la actuacin de las redes de autoridades
locales en la gobernanza de la cooperacin
internacional al desarrollo (Grasa y Snchez
Cano, 2013).3 En ambos casos, se trat de
examinar los contenidos de la agenda popolticas de la Unin.
3 Junto a estos dos trabajos, el presente artculo forma parte
de la investigacin doctoral del autor (programa de Ciencia
Poltica, Universidad Autnoma de Barcelona).
114
Artculos
ciales de la Asamblea General y conferencias
mundiales), enfatizando su capacidad para ir
ms all de los formatos habituales de trabajo.
115
Artculos
coordinada de los actores en dicho empeo. Los quince aos de experiencia en el
seguimiento y evaluacin de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM) estn
muy presentes hoy, cuando convergen las
agendas del desarrollo y de la sostenibilidad.
Por ello, el debate actual sobre los nuevos
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
se centra en la identificacin de unos objetivos, metas e indicadores an ms limitados,
prcticos, verificables y comparables que los
ODM. Un debate, por tanto, que no prioriza tanto la delimitacin de responsabilidades como el compromiso sobre los resultados. Lo cual no es de extraar, dado que se
considera que esos resultados son el efecto
no nicamente de polticas pblicas, sino de
la accin concertada de mltiples actores,
pblicos y privados.
Esta orientacin a la eficacia sirve para entender el funcionamiento de la institucionalidad global, que va a abrir el juego a los
actores (incluidas las autoridades locales) en
funcin de su capacidad de articular intereses, suministrar informacin, comprometerse en las actuaciones futuras, y acreditar resultados relevantes. Aunque estos gobiernos
locales pongan nfasis en la obtencin de
reconocimiento de su estatus democrtico,
la operacin del sistema est especializada
sectorialmente y persigue la eficacia de sus
polticas y decisiones.
Lo interesante es que, mientras que las instituciones intergubernamentales globales parecen cuando menos en asuntos econmicos y
sociales centrarse menos en las dimensiones
normativas, y ms en los marcos de resultados
y la eficacia, estn apareciendo nuevos mbitos, mucho ms reducidos, que alcanzan una
capacidad regulatoria considerable.
Dos autores importantes (Thomas Hale y
David Held, 2011) han cartografiado estas
instituciones e innovaciones del nuevo
sistema de gobernanza transnacional. Trans-
116
nacional, y no internacional o global, porque su caracterstica principal son sus actores (en su mayora privados), no el territorio
donde operan. Unos actores que no actan
segn la tradicin de la diplomacia, basada
en la delegacin, y que podemos calificar de
emprendedores normativos. Se trata de
agentes que generan conciencia pblica sobre la importancia de determinados asuntos
o incluso crean tales asuntos, a travs del
uso del lenguaje5. Hale y Held establecen
una tipologa para la cantidad de casos que
su trabajo analiza: desde redes transgubernamentales (que renen a tcnicos de los
gobiernos nacionales, no a diplomticos,
como el Comit de Basilea de Supervisin
Bancaria o el propio G-20) a organismos
puramente privados, como la Iniciativa de
Transparencia de las Industrias Extractivas o
la Campaa Ropa Limpia.
Todas estas instituciones e innovaciones tienen algo en comn: no precisan de tener carcter normativo para ser eficaces; basta con
que comprometan a sus actores principales,
o que posean una calidad tcnica superior
a la alcanzable por reguladores pblicos.
Transparencia y buena prctica se transforman en mecanismos de ejecucin.6 Estas
nuevas instituciones no estn tampoco dotadas de normas, procedimientos y formas
de adopcin de decisiones que faciliten la
estabilidad propia de los regmenes internacionales (Krasner, 1983). En otras palabras,
estn muy lejos de ser organismos intergubernamentales clsicos.
Estamos ante un nuevo tipo de organizaciones, especficas de esta fase de la mundializacin, y los estados se han adaptado
a ellas de un modo que caracterizamos si5 Ejemplos histricos son el sufragio femenino o la
consideracin de los heridos de guerra como nocombatientes (Finnemore y Sikkink, 1998:896)
6 Son ejemplos diferentes iniciativas de certificacin
sanitaria privadas, que sern despus adoptadas por
reguladores pblicos; o la estandarizacin de sistemas de
salud en pases en desarrollo, a partir de la iniciativa de
apoyo privado de la fundacin Gates.
Artculos
guiendo a Sassen (1996). Para esta autora,
la globalizacin no implica nuevas instituciones globales, sino una restructuracin
de las relaciones y las funciones de los actores internacionales, y especialmente de
los estados. Una restructuracin que est
provocando la creacin de nuevos rdenes
especializados, nuevos mbitos, globalizados y poco jerrquicos. En ellos, los estados
no pierden poder hacia arriba y hacia abajo, sino que se transforman. Sus gobiernos
centrales se privatizan, alineando sus intereses con los de actores globales, especialmente corporativos y financieros, y creando
pautas de orden y regulacin necesarias para
el funcionamiento de una economa capitalista de mbito mundial.
Es en este contexto internacional complejo y cambiante donde los gobiernos locales,
articulados en red, debern promover sus
intereses comunes.
117
Artculos
de algunos de ellos: ONG, nacionales e internacionales; organizaciones de incidencia
(advocacy) e investigacin; o movimientos
sociales transnacionales, entre otros. El modelo analtico de las redes transnacionales
deber, sin embargo, afinarse para incorporar el comportamiento, propio y diferenciado, de las redes de gobiernos locales
y regionales (Salomn, 2011). En efecto,
hemos constatado cmo los GL constituyen
un caso especfico entre esos nuevos actores
al poseer ciertos rasgos distintivos.
El primero, su condicin poltica, a menudo
de naturaleza democrtica, que proporciona
una legitimacin a sus demandas superior a
la de otros actores. El segundo, la intencin
de reconocimiento presente en sus actuaciones de lobby: no slo intentan influir en las
decisiones y programas, sino que tambin
buscan la presencia institucional y el impacto en la estructura de la propia organizacin.
El tercero, la conflictividad potencial de su
bsqueda de representacin directa: dar voz
a representantes de los gobiernos territoriales implica aceptar, de algn modo, que la
delegacin estatal no representa de forma
adecuada a los diferentes niveles administrativos. El cuarto, su carcter de actor mixto
(Hocking, 1997),7 capaz de usar recursos
propios de actores estatales (competencias
legales, legitimidad democrtica, cooperacin administrativa) y otros ms propios de
los actores no estatales (provisin de datos
e informacin, alianzas con ONG y con las
burocracias internacionales). Finalmente,
el quinto rasgo distintivo es su carcter de
7
118
Artculos
multinivel puede ser de gran inters en los
casos en que permita dar cuenta de las formas en que los poderes locales se vinculan,
en ejercicio de sus propias responsabilidades, a las instituciones globales. La GMN
conecta bien con la tendencia registrada en
el funcionamiento de esas instituciones: la
orientacin a la eficacia y a los resultados.
Igualmente, un entorno de GMN promueve entre las redes de gobiernos locales el
despliegue de funciones internas, como la
capacitacin mutua, la organizacin de la
participacin en la agenda internacional y,
especialmente, la creacin de compromisos
voluntarios y la presentacin de resultados.
Funciones muy en lnea con las nuevas tendencias, con esas innovaciones institucionales de carcter transnacional, que pueden
facilitar a los gobiernos locales un rol ms
autnomo, y de alto valor en los esquemas
de gobernanza global.
Sin embargo, y como se ver a continuacin,
ese inters a priori por un anlisis de GMN
deber tener en cuenta las implicaciones del
traspaso de un concepto desarrollado para
la integracin europea a un contexto global.
119
Artculos
gatoriedad a la simple buena prctica va a
configurar, en cada caso, diferentes mapas
de actores, competencias e intereses. La
GMN depende as del contexto, y sus estudios aplicados habrn de circunscribirse
a un mbito poltico especfico.
A partir de lo anterior, y ya desde una perspectiva de gobierno local y agenda internacional, dos consideraciones parecen relevantes. La primera es que la GMN no sustenta,
desde una perspectiva terico-programtica,
algunas de las reivindicaciones habituales
del gobierno local ante las instituciones globales. No favorece per se la distincin entre
autoridades locales y actores de la sociedad
civil. Tampoco lgicas federales, repartos
claros de competencias, proximidad en la
accin de gobierno o descentralizacin; en
este sentido, la agenda poltica local posee
ms afinidad con otros enfoques tericos,
especialmente el de las relaciones intergubernamentales.
La segunda consideracin es que la GMN
es tambin un concepto polmico, al abrir
su anlisis a la inclusin de actores necesaria para un buen funcionamiento de las
polticas europeas, pero sin distinguir entre
aquellos que ostentan responsabilidades democrticas y los que, por su propia naturaleza, no pueden hacerlo. Por ello, Francesc
Morata sita la GMN en el debate entre
eficacia y democracia (2010:7). Como nos
recuerda Simona Piattoni (2009:38), el esquema multinivel es uno donde no slo los
intereses privados se presentan como pblicos, sino que a menudo obliga a los defensores de intereses democrticos, generales,
a presentarlos y negociarlos como si fueran
particulares.
En resumen: la aplicacin del anlisis multinivel conecta bien con las tendencias de
organizacin del sistema internacional contemporneo, y puede permitir la identificacin de espacios de aportacin local-global
120
Artculos
otra, el trabajo sobre los objetivos de desarrollo, con un nfasis en los resultados, que
ha centrado los esfuerzos de las NNUU a
partir de la Cumbre del Milenio (2000) y su
Declaracin.
El rol de los gobiernos locales
Los GL tienen un papel dual en la provisin del bien pblico global (cooperacin
y desarrollo), segn se trate de gobiernos
de pases donantes, o receptores de ayuda
oficial al desarrollo (AOD). Respecto a los
primeros, cabe constatar que ha aumentado la atencin a su participacin en la AOD
global, especialmente a partir de un informe
monogrfico, ya relativamente clsico, que
el CAD dedic a la Aid extended by local and state governments (OCDE, 2005).
De hecho, diversos anlisis elaborados en los
ltimos aos sobre cooperacin descentralizada desde una perspectiva multilateral parten de un hecho que se considera probado,
pero difcil de contabilizar con precisin: el
aumento de las partidas de AOD que los
gobiernos locales de los pases donantes
dedican a esta poltica, que ha generado un
flujo de recursos del que se han beneficiado
tanto receptores bilaterales como globales
(Martnez y Sanahuja, 2012). Por ejemplo,
en 2012, las donaciones de gobiernos no
centrales financiaron un 11% del presupuesto de PNUD-ART (20.777.757 $) (ART
PNUD, 2013:40).
Sin embargo, y pese a ese aumento en los
flujos que tiene ciertamente una curva negativa en los ltimos aos, especialmente en
donantes como Espaa e Italia los organismos multilaterales no consideran la cooperacin al desarrollo originada en los GL
como un instrumento que sea imprescindible asociar al marco de actuacin global. En
ese sentido, el debate sobre la eficacia de la
ayuda es revelador. La declaracin final del
ltimo Frum de Alto Nivel (Busn, 2011)
otorga un espacio muy limitado a las autoridades locales; no alude a la cooperacin descentralizada y limita el rol de los municipios
(junto con los parlamentos) a la creacin
de vnculos entre los ciudadanos y los gobiernos para asegurar la apropiacin amplia
y democrtica de los programas nacionales
de desarrollo (p. 21).9
Por otra parte, las mismas instancias multilaterales consideran que los GL del Sur,
como parte de los pases beneficiarios, s deben tener espacio en los debates nacionales
sobre desarrollo, y funciones importantes
en diferentes aspectos de ste (descentralizacin, fortalecimiento institucional, creacin de capacidades endgenas, polticas
de igualdad). Un papel necesario por su
condicin de autoridades del territorio, entendido como el espacio fsico donde debe
producirse el desarrollo, y donde lo poltico
deber necesariamente dialogar con lo social y lo geogrfico (DeLoG, 2013; Mansuri
y Rao, 2013; C.U.F., F3E, PAD Marroc,
2009). El consenso sobre la necesidad de
implicacin en el desarrollo del Sur de los
actores locales se vio reforzado a partir de
2008: el Plan de Accin de Accra acuerda
una nueva centralidad a las demandas y a la
capacidad de programacin y priorizacin
de los pases receptores (Grasa y Snchez
Cano, 2013, p. 92-93).
De este modo, el rol diferenciado de los GL
del Norte y del Sur lleva a un reconocimiento igualmente diferenciado, donde se concede a los primeros la condicin de actores
del desarrollo y se niega a los segundos la
condicin de actores relevantes del sistema
de cooperacin: ello es cierto tanto para
el sistema global, como para el europeo.10
9 En cambio, tanto la propia declaracin como los trabajos en
curso a da de hoy intentan acomodar la nocin de AOD a
la aparicin de nuevos agentes y fenmenos cooperacin
Sur-Sur, iniciativas privadas y nuevos donantes, nueva
geografa de la pobreza que s se consideran de alto
impacto.
10 Vase la ltima comunicacin de la Comisin Europea
sobre el tema, Capacitacin de las autoridades locales en
los pases socios en aras de la mejora de la gobernanza y
121
Artculos
Coincide con esta apreciacin el documento
de orientacin poltica de CGLU La cooperacin al desarrollo y los gobiernos locales (2013:32-35), que dedica una seccin a
analizar justamente el reconocimiento formal por parte de la comunidad internacional. Su conclusin es que las autoridades
locales no son realmente consideradas como
actores polticos con quienes dialogar, sino
como agentes que los pases en desarrollo
deben vincular a sus planes nacionales, y que
en todo caso pueden ser capacitados para dicha tarea.
Mecanismos de vinculacin local-global
Los GL y sus redes disponen de instrumentos muy escasos para participar de forma significativa en los esquemas de la gobernanza
global de la cooperacin al desarrollo. Ni
el marco de la OCDE (la declaracin de
Busn de 2011 citada) ni el de las NNUU
(Declaracin del Milenio) especifican cometidos y responsabilidades especficos para el
gobierno local. Tampoco crean formatos
ni espacios que permitan a ste presentar y
acreditar sus propios resultados de desarrollo, y acreditar as su contribucin al marco
de objetivos global.
Estas limitaciones se relacionan no slo con
la fragmentacin descrita del rol de los GL
respecto a la provisin del bien pblico global; sino tambin con la especificidad de la
cooperacin municipal, dentro del panorama general de la AOD mundial. Ya en 2002,
Desmet y Develtere sealaron la dificultad
objetiva de que la cooperacin municipal se
insertase de forma adecuada en el marco estratgico global, por diferentes motivos. Segn estos autores, las autoridades locales a)
no se orientaran suficientemente al objetivo
de lucha contra la pobreza; b) no dispondran de sistemas de planificacin adecuados
la eficacia de los resultados del desarrollo, COM (2013)280
final.
122
Artculos
da. Esta nocin es objeto de tensiones considerables. Por una parte, los organismos internacionales, pese a no compartir una nica
acepcin del trmino, lo han venido usando
en general para referirse la AOD que no se
canaliza directamente a los ejecutivos centrales. Un apoyo que puede dirigirse a agentes del desarrollo diversos, generalmente de
base territorial: sociedad civil, ONG, tejido
empresarial y gobierno local, entre otros
(Matovu y Nardi, 2008). Por otra parte, los
GL y sus redes van a pugnar por llenarlo con
su propio sentido: la cooperacin descentralizada es reclamada polticamente por el gobierno local, que afirma en ella su carcter
de actor principal y diferenciado de otros,
no estatales. Una empresa nada sencilla, ya
que tampoco el gobierno local posee una
definicin unvoca de la cooperacin descentralizada.11
Funciones de las redes
El mbito de la cooperacin al desarrollo no
facilita a los gobiernos locales una participacin en clave de gobernanza multinivel,
al fallar esos dos elementos necesarios: reconocimiento de la necesidad de su aportacin, y existencia de mecanismos de vinculacin. Las redes van a dar prioridad a una
serie de funciones que permitan compensar
esas carencias, con un lgico nfasis en el
plano externo.
Externamente, las redes organizan el posicionamiento y el lobby frente a las institu11 La dificultad de redefinir este concepto en el marco global
ha despertado dudas entre los gobiernos locales sobre
la conveniencia de abandonar el trmino o dotarlo de
un contenido an ms restringido. Significativamente,
en el cuestionario que CGLU distribuy entre sus socios
para construir su Documento de orientacin poltica
en materia de cooperacin al desarrollo, afirmaba que
en este momento, CGLU no posee una nica definicin
o descripcin acordada sobre lo que algunos llaman
cooperacin descentralizada, otros cooperacin municipal
internacional, o cooperacin ciudad-ciudad, etctera. El
documento apuntaba incluso la posibilidad de focalizar la
labor de incidencia internacional en partenariados locales
y regionales para el desarrollo (CGLU, 2011).
123
Artculos
y evaluacin de la dimensin territorial del
marco de resultados (o de parte de l), de
forma que se ponga de manifiesto la necesidad de participacin y fortalecimiento del
gobierno local, argumentando en especial
su papel como instrumento para los objetivos de desarrollo (Global Taskforce, 2014;
Lucci, 2015).
Internamente, las redes, y especialmente
CGLU, aseguran la funcin de liderazgo
necesaria para la comprensin y la orientacin de la gran variedad de sus miembros
en el sistema de la AOD. Se trata aqu de
conectar el quehacer diario de las autoridades locales con la agenda, la reflexin y el
debate internacionales del desarrollo. Un
liderazgo que se despliega en dos planos.
Por una parte, CGLU se propone articular
la participacin del conjunto de actores del
desarrollo territorial en los debates mundiales; para ello, lanz en 2013 un grupo de
trabajo global para informar su posicin en
el Grupo de Alto Nivel de las NNUU. Son
miembros activos de esta global taskforce
las redes ms relevantes; entre otras, ICLEI,
NRG4SD, Commonwealth Local Government Forum, o el Development Partners
Working Group on Decentralization and
Local Governance (DeLoG).
Una segunda dimensin de esta funcin
interna de liderazgo es la formacin de posicionamientos y la elaboracin de declaraciones y documentos de orientacin, a travs de la consulta entre sus miembros. Estos
posicionamientos tendern, no obstante, a
mantener un grado de compromiso poltico
moderado, dado el hecho de que CGLU es
una organizacin que debe mantener equilibrios internos complejos. Una red de redes,
de carcter global (en trminos territoriales y
sectoriales), que agrupa a diferentes tipos de
miembros: ciudades individuales, federaciones nacionales y regionales (continentales), e
incluso redes temticas y especializadas.
124
Artculos
local y reafirma la responsabilidad general
que tienen las autoridades locales de asegurar que sus ciudades y municipios adopten
pautas de desarrollo sostenible.
Para el ejercicio prctico de esa responsabilidad, la dimensin internacional ser de
nuevo fundamental. Los acuerdos y mecanismos institucionales internacionales, con
independencia del contexto poltico y normativo nacional, van a determinar la actuacin del gobierno local. ste tiene en cuenta e interpreta estos instrumentos (como la
Convencin sobre Biodiversidad, la Convencin sobre Cambio Climtico, o la propia Agenda 21, todos ellos creados en Rio)
para orientar sus propias polticas publicas.
Adems de actuaciones directas (mejora de
la eficiencia energtica en calles, edificios y
sistemas de transporte municipales), los
gobiernos municipales impulsan legislacin
especfica (ordenanzas municipales en materia de consumo y medio ambiente); incentivos fiscales (tambin negativos: penalizacin
del consumo excesivo de agua); o campaas
de informacin pblica (Borrs, 2011:7).
Pero no toda la conexin de las ciudades
con las orientaciones de sostenibilidad globales es por propia iniciativa. Contamos
tambin con buenas prcticas de mediacin,
por parte del nivel nacional, entre lo local y
lo global. Destaca la de la Agence de lEnvironnement et de la Matrise de lEnergie
(ADEME), en Francia. Se trata de un organismo interministerial dedicado a las cuestiones medioambientales, y que ha creado el
Bilan Carbone, un sistema de contabilizacin de las emisiones para usuarios municipales, y tambin empresariales.13
Mecanismos de vinculacin local-global
13 Igualmente en Francia y desde 2005 la ley Oudin-Santini
permite a los municipios, regiones y organismos pblicos
responsables de agua y saneamiento destinar un 1%
de sus presupuestos por estos servicios a proyectos
internacionales de desarrollo.
125
Artculos
de cuentas. La lista de estas iniciativas es
amplia; seleccionamos aqu algunas que nos
parecen de especia relevancia.
Muy importante es la campaa ya citada Ciudades por la Proteccin del Clima
(CCP), que ha asociado a ms de 1.000
municipios de todo el mundo en un esfuerzo comn de reduccin de la emisin de
Gases Efecto Invernadero (GEI), y ha inspirado otras iniciativas, como las de Alcaldes por la proteccin del clima en Estados
Unidos y Europa. Para Betsill y Bulkeley
(2006, p. 151-152), la CCP ha hecho ms
que mediar entre el gobierno local y el rgimen global del cambio climtico: a travs
del desarrollo de normas y procedimientos
de verificacin, ha creado un mbito de
gobernanza medioambiental propio. Al hacerlo, ha sumido funciones habitualmente
asociadas con el gobierno nacional, como
marcar lmites de emisiones de GEI para los
municipios que forman parte de la iniciativa,
o elaborar frmulas de seguimiento y rendicin de cuentas.
Otro ejemplo de autorregulacin en este
caso en el mbito europeo es Carta de Aalborg, un marco comprehensivo sobre sostenibilidad a nivel local. A partir de esta iniciativa, que ha actuado como interface entre
la UE y el movimiento local por la sostenibilidad, se han desarrollado intercambios
de experiencias entre municipios, as como
una recoleccin sistemtica de informacin
sobre las actividades emprendidas a nivel
local.
Finalmente, cabe mencionar que no toda
participacin del gobierno local en el esquema multinivel se produce a travs de
las redes. Las ciudades se pueden vincular
directamente a mecanismos internacionales
existentes, como el comercio de derechos
de emisin de GEI (Sippel y Michaelowa,
2010). Una actividad creciente, que est
permitiendo a diversas ciudades (por ejem-
126
Artculos
estrategias locales de sostenibilidad y lucha
contra el cambio climtico.
Son tambin las redes de gobiernos locales
por la sostenibilidad las que impulsan el
desarrollo de normativas, estndares, y formatos de contabilizacin y de rendicin de
cuentas propios, organizando la colaboracin con la comunidad cientfica para la elaboracin de estudios, informes y documentos de posicin.
Conclusiones
Hemos podido comprobar cmo el anlisis multinivel ofrece resultados diversos
en funcin del mbito sectorial en que se
aplique. Para el gobierno local, la sostenibilidad configura a nivel global un sistema
de gobernanza que opera efectivamente a
travs de los diversos niveles de gobierno.
Aqu, el enfoque multinivel permite identificar pautas de intercambio entre los diferentes actores que intervienen en este sistema, as como registrar su contribucin a
los objetivos comunes. Igualmente para el
gobierno local, la cooperacin al desarrollo
no constituye un mbito de gobernanza
multinivel del que forme parte. En este
caso, el anlisis es menos revelador de los
intercambios y resultados obtenidos, pero
muestra una realidad importante: el esfuerzo de los gobiernos locales y de sus redes
por obtener reconocimiento y construir un
mecanismo de vinculacin adecuado a sus
capacidades es tambin un intento de configurar la cooperacin al desarrollo como un
mbito global de gobernanza multinivel en
el que participar.
127
Artculos
Referencias
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of Local and Regional Authorities in the
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CDM. MPRA Paper No. 20986, Munich, 2010.
Taylor, Paul y A. J. R. Groom. Global
Issues in the United Nations Framework.
Nueva York, St. Martins Press, 1989.
130
Artculos
Segundo premio de investigacin AL-LAS sobre internacionalizacin de los gobiernos locales
Resumen
EEl estudio de la actividad exterior de las entidades subestatales se ha convertido en un nuevo
campo de exploracin de las ciencias sociales. Su conformacin terica debe responder a los
estudios de casos que presentan los elementos fenomenolgicos, que a la vez se pueden utilizar
como categoras para la explicacin causal del fenmeno paradiplomtico. El presente estudio
analiza la accin internacional de Chiapas, uno de los estados ms pobres de Mxico, para
la inclusin social en mbito local. As, busca establecer correlaciones entre la colaboracin
en 2008 del Sistema de Naciones Unidas (ONU) y el estado de Chiapas, y la reduccin de la
pobreza y mejora de la salud materna en la regin, segn los estudios publicados en 2011. A
nivel metodolgico, este estudio analiza dos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
en trminos de salud materna y reduccin de pobreza, a travs del anlisis estadstico de los
programas sociales de Chiapas. Finalmente, se puede concluir que el esquema de cooperacin
entre la ONU y el estado de Chiapas permiti, en primer lugar, el crecimiento del presupuesto
del estado en gastos sociales, y en segundo lugar, la adecuacin de la poltica social (programas)
con los ODM. Las dos acciones permitieron una mejora social.
Palabras clave
Paradiplomacia - Cooperacin descentralizada - Entidades subestatales - Desarrollo
social - Inclusin social
Introduccin
Antes de los informes de 2010 sobre el desarrollo social de Mxico, indicadores como
131
Artculos
pas. Por ejemplo, el ndice de rezago social
medido por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) en 2005, muestra a Chiapas como el estado menos desarrollado de
Mxico. Sin embargo, los datos presentados
por el mismo Consejo en 2010 demuestran
una importante reduccin de la pobreza
extrema en la regin, lo que permiti a
Chiapas ya no representar el estado menos
desarrollado del pas.
Se puede observar que la realidad de Chiapas est en transformacin, lo que lleva a
interrogarse sobre las posibles causas de este
nuevo panorama. Uno de los fenmenos relevantes en el que el gobierno subestatal se
encuentra inmmerso desde el ao 2000 es la
paradiplomacia; las acciones realizadas por
la administracin pblica de Chiapas desde
el ao 2008 con las agencias de Naciones
Unidas, y que permitieron el desarrollo de
la Agenda ONU-Chiapas y la adecuacin
de su poltica publica con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), permiten
establecer una relacin causal considerando
que la inclusin de los ODM en su poltico
social tuvo un impacto positivo sobre la mejora de la calidad de vida de su poblacin.
El presente estudio trata de analizar los programas sociales desarrollados por la administracin pblica de Chiapas (2007-2012),
por la observacin y el anlisis del comportamiento de los indicadores que tuvieron un
impacto, particularmente sobre dos ODM:
el primero, relativo a la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre, y el quinto, relacionado con la mejora de la salud materna.
La metodologa definida para alcanzar este
objetivo abarca el anlisis del comportamiento socioeconmico del estado; de la
actividad internacional de la estructura gubernamental, observando detenidamente la
implementacin de la Agenda ONU-Chiapas. Se analiza enseguida la estructuracin
132
Artculos
ocupacin3 de 98%. Sin embargo, aunque
estas cifras dan la imagen de una poblacin
activa y productiva, 57,6% de la poblacin
no recibe ms de dos salarios mnimos4. Estas cifras muestran que la desigualdad es una
caracterstica importante; tiene una incidencia negativa sobre la economa del estado.
As, 76,7% de la poblacin est en situacin
de pobreza multidimensional.
inmediata para mejorar y ofrecer a sus habitantes las condiciones del desarrollo humano que existe en otras regiones de Mxico.
Sin embargo, segn la informacin de CONEVAL, en 2010, Chiapas dej de ser la entidad con el mayor ndice de subdesarrollo
social (IRS)5 en el pas, pasando a un tercer
lugar despus de Oaxaca y Guerrero. En
diez de los once indicadores que componen
Los indicadores socioeconmicos de Chia- el IRS, Chiapas se encontraba entre los 10
estados ms avanzados en
Cuadro 1. La pobreza multidimensional
la reduccin de su subdesarrollo, y en cuatro de elIndicadores de incidencia
Nacionales
Chiapas
los, el ms avanzado (analPobreza multidimensional
los dems.
Rezago escolar
21,70%
37,80%
40,70%
52,10%
El ndice de desarrollo
humano (IDH)6 tambin
Acceso a la seguridad social
64,70%
85,30%
registr una mejora ; de
Calidad y espacios de vivienda
17,50%
38,20%
0,7078 en 2000 pasa a
Acceso a servicios elementales de vivienda
18,90%
36,30%
0,7395 en 2008 (PNUD,
Acceso a la alimentacin
21,60%
26,30%
2011). Se puede observar
que de los 125 municipios
Fuente: CONEVAL con base en la MCS-ENIGH 2008.
con el IDH ms bajo en
Mxico, 28 se ubican en
pas ponen de relieve, como lo indican Chiapas7. As en relacin con el ndice de
Dewar y Viscarra (2009), que la posicin
competitiva del estado exige una atencin 5 IRS: Es una medida que abarca distintas variables en un
econmicamente activa : personas que efectuaron una
actividad econmica (poblacin activa) o que buscaron una
(desempleados) durante un periodo de referencia. (INEGI,
2015).
3 En Mxico, el nivel de ocupacin es un indicador que
toma en cuenta el porcentaje de la poblacin ocupada ;
los que tienen una actividad econmica : que trabajan al
menos una hora o un da para producir bienes y/o servicios
independientes o subordinados con o sin remuneracin;
que son ausentes del trabajo pero mantienen una relacin
con su empleador; o que estn en el sector primario en la
produccin de bienes de consumo (INEGI, 2015).
4 El Salario mnimo aprobado en 2015 para la zona B a la que
pertenece el Estado de Chiapas asciende a un promedio de
110 (CONASAMI, 2015)
133
Artculos
Marginacin (IM)8, la entidad present
una mejora en la reduccin del porcentaje de personas marginadas en todos los
indicadores (CONAPO, 2011). Tambin se
puede notar una reduccin de la mortalidad
materna, que est asociada con las carencias
sociales, en particular con el acceso a servicios de salud. As, la mortalidad materna
(muertes por 100 000 nacimientos) pas de
84,12 en 2005 a 75,03 en 2009.
Aunque se observa una mejora en los distintos
indicadores, las condiciones de
subdesarrollo persisten. Mientras existe una participacin
importante en la vida econLA POBREZA
mica del estado, la pobreza ERRADICAR
EXTREMA Y EL HAMBRE
multidimensional padecida por
la mayor parte de la poblacin
sigue siendo una preocupacin
pblica. En consecuencia, se
PROMOVER LA
DE GNERO
puede notar que la mejora sea- IGUALDAD
Y LA AUTONOMA DE
LA MUJER
lada por el CONEVAL en 2010
en los ndices de rezago social,
desarrollo humano, marginacin y salud materna represenLA SALUD
tan un avance significativo en MEJORAR
MATERNA
relacin con el resto del pas y la
implementacin de estrategias
gubernamentales durante los
aos anteriores al informe del
PROTEGER EL MEDIO
Consejo.
AMBIENTE
GARANTIZAR LA
EDUCACIN PRIMARIA
134
Artculos
objetivos se focalizan en la lucha contra la
pobreza extrema, la enfermedad, y la degradacin medioambiental. El ltimo objetivo
es esencialmente un compromiso de solidaridad entre los pases desarrollados y los
que se encuentran en va de desarrollo, para
trabajar en conjunto y alcanzar los siete primeros (Sachs, 2005).
Como lo expresan los valores y principios
de la Declaracin del Milenio, los ODM
tratan de demostrar que la globalizacin se
puede convertir en una fuerza positiva para
todos los pueblos en la medida que las ventajas se comparten de manera equitativa, y
que los costos no recaen en los pobres. No
obstante que los informes oficiales muestran
progresos importantes en distintos indicadores, varios puntos de vista consideran que
esta iniciativa establece objetivos difciles
de realizar en muchos pases. La situacin
no mejora de manera significativa (Sharma,
2004). Las proyecciones sealan que la tasa
mundial puede reducirse al menos en 15%,
lo que queda lejos del objetivo previsto de
23% (ONU, 2001).
As, el proyecto global puede ser una oportunidad real para las acciones internacionales de las entidades subestatales de llevar
el plan de accin de los ODM al nivel local,
para as tener una incidencia importante en
la vida de las regiones interiores de los mismos pases.
El cumplimiento de los ODM depende de
la capacidad de los gobiernos para producir
crecimiento econmico en regiones desfavorecidas. En este sentido, es esencial desarrollar una red global de relaciones entre
las comunidades pobres, y los polos del
poder y de la riqueza (Sachs, 2005). Esto
se entiende al observar un pas o una regin
subdesarrollada a la cual se le propone un
conjunto de reformas y acciones para alcanzar crecimiento y desarrollo econmico.
Aquellos cambios parecen intiles si no se
135
Artculos
nacional. De esta manera, actores distintos
a los Estados nacionales comenzaron a participar en l. Zeraoui (2009, p. 15) seala
que existen varios modelos en el nuevo
orden internacional [del siglo XXI], [entre
los cuales] la participacin creciente de
otros actores que no son los Estados [nacionales]...se vuelve cada vez ms comn para
gobiernos locales e incluso empresas e instituciones tomar su propria iniciativa de interaccin con el exterior.10 Se trata entonces
de un proceso global en el cual las competencias locales adquieren una dimensin
exterior en un marco de transformacin del
poder mundial (Aldecoa, 2004). Las motivaciones de las entidades subestatales para
jugar un papel en el escenario internacional son de distintos tipos. stas pueden ser
culturales, econmicas, o derivadas de la
identidad y de la existencia de migraciones.
Esta nueva capacidad local de interaccin
directa con el exterior es llamada paradiplomacia.11 Se utiliza como medio para diferenciar la diplomacia ejercitada por el Estado
nacional a travs de su poltica exterior, enmarcada en el inters y la seguridad nacional,
y de otros temas de derecho internacional
(Velzquez, 1999). Considerar las entidades
subestatales como actores del sistema internacional proviene de una nueva concepcin
de la poltica mundial en la formulacin
trans-nacionalista e de interdependencia
compleja de Keohane y Nye (1971; 1987).
sta ya no pone nfasis en la lucha de poder
al nivel poltico y militar sino en la negociacin entre una variedad de actores autnomos y semi-autnomos. La idea supone que
las acciones de las otras entidades distintas
a los Estados centrales pueden interactuar
a escala mundial con impacto significativos.
10 Traduccin libre.
11 Algunos estudios que han tratando de sistematizar
la accin exterior de las colectividades locales fueron
desarrolladas por Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos,
respectivamente desde 1984 y 1990. Duchacek utiliza
la nocin de paradiplomacia para definir las entradas
directas o indirectas de gobiernos no centrales en el campo
de las relaciones internacionales (1990, p. 15) y pone el
prefijo paralelo o asociado para diferenciarlo del
gobierno central.
136
Artculos
Varga Mas, 2014; Ruiz Seisdedos, 2008). Las
entidades subestatales son de hecho agentes
del desarrollo local y la cooperacin se vuelve
un instrumento de su accin exterior, principalmente con los otros niveles del gobierno
nacional y los organismos internacionales.
Segn este marco de anlisis, la cooperacin descentralizada debe seguir varias etapas para asegurar su eficacia. Se considera
primero la apropiacin de las iniciativas de
cooperacin por los actores locales; luego,
es necesario adecuar las necesidades locales
para dejar espacio a la coordinacin y la colaboracin entre actores subestatales e internacionales. Finalmente, estas etapas permitirn obtener resultados visibles a travs del
desarrollo y la mejora de la calidad de vida
(Deschamps, 2014). Un punto imprescindible del proceso es analizar la intervencin
de la cooperacin que permitir estudiar el
impacto social de la CD.
La accin paradiplomtica de Chiapas
La constitucin mexicana otorga la responsabilidad de la poltica exterior y de los
tratados internacionales al poder ejecutivo
(articulo 89, seccin X). El Senado examina
estos tratados y ratifica la nominacin de los
agentes diplomticos y consulares (articulo
76, seccin I). La constitucin no contiene
ningn dispositivo que confiera poderes a
las entidades subestatales de Mxico en el
campo de la poltica exterior. El articulo 117
seccin I estipula sobre este punto que los
estados no pueden bajo ninguna circunstancia concluir alianzas, tratados o coaliciones
de cualquier naturaleza con otro Estado, o
con las potencias extranjeras.
Sin embargo, la Ley sobre la celebracin
de tratados de 1992 diferencia dos tipos
de compromisos: el tratado (concluido por
los Estados nacionales) y el acuerdo interinstitucional12. Schiavon y Lpez (2005)
12 En el articulo 2, Seccin II, la ley define el acuerdo
137
Artculos
ternacionales. La experiencia institucional de
la paradiplomacia de Chiapas, que comenz
en 2000 con el gobierno de Pablo Salazar
Mendicuchia, se mantuvo durante el periodo
de Juan Sabines Guerrero en 2006.
A partir de 2006, la colaboracin entre el
gobierno y las agencias y organizaciones
de cooperacin se intensific de tal manera que en 2008, se cre el Ministerio para
el desarrollo de la frontera sur, y que dos
aos despus se convirti en el enlace para
la cooperacin internacional.14 La actividad
paradiplomtica impulsada por el gobierno
a travs de este ministerio llev a la creacin
de diversas iniciativas y programas como:
la Red nacional para la cooperacin internacional del gobierno de Chiapas, al lanzamiento del proyecto Mesoamrica (estrategia de desarrollo regional entre la frontera
sur y Centroamrica), al seguimiento de
acuerdos sobre la proteccin de migrantes;
a la ejecucin del programa Ciudades hermanas; y a la implementacin del acuerdo
de cooperacin con la Unin Europea y de
los acuerdos bilaterales con los gobiernos de
Japn, Espaa, Estados Unidos, Canad, as
como ONG internacionales como Oxfam
Novib-IPPF, entre otros.
Ms all de la promocin y de la coordinacin de los distintos instrumentos y mecanismos que estructuran la cooperacin internacional para el desarrollo en la entidad,
este ministerio estuvo involucrado en el
seguimiento del acercamiento con las Nagracias a una iniciativa de desarrollo social sostenible.
El proyecto es conocido bajo el nombre de PRODESIS
(Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible en
la Selva Lacandona); As como la creacin del Programa
Participacin social Chiapas y el reforzamiento de la
colaboracin con la Agencia de Naciones Unidas para los
refugiados y el Fondo de Naciones Unidas para la niez
(Hampf, 2009; Deschamps, 2014).
14 Para concentrar las relaciones internacionales de la entidad
en un ministerio del ejecutivo del estado y asegurar la
relacin y la coordinacin del gobierno de Chiapas:
con el gobierno de Mxico, con el Instituto nacional de
migracin, los consulados y las agencias internacionales
y de cooperacin ubicadas en la regin (Secretaria para el
Desarrollo de la Frontera sur y Enlace para la Cooperacin
Internacional, 2015).
138
Artculos
y uno de los niveles ms altos en pobreza
y exclusin.16 La Agenda fue oficializada a
finales de 2008 con la firma de un acuerdo
interinstitucional entre el gobierno de Chiapas y la ONU.
El acuerdo propone como objetivo principal la adecuacin de las acciones de la
entidad subestatal con las iniciativas de los
organismos del sistema de Naciones Unidas
en Mxico, con un nfasis en los proyectos
del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y encargarse de los 28
municipios con el IDH ms bajo en la entidad. En este contexto, 23 agencias especializadas se instalaron en la entidad en virtud
de 27 acuerdos de colaboracin.17
La Agenda ONU-Chiapas abarca grandes
proyectos de cooperacin que el gobierno
de Chiapas desarroll con distintas instituciones especializadas del sistema de Naciones Unidas. Los temas abordados son
la seguridad alimentaria, las migraciones, la
escolarizacin, la igualdad de gnero, la prevencin de la criminalidad, etc. Desde 2009
por ejemplo, se firmaron convenios para
asegurar la inclusin de la nocin de igualdad de gnero en las polticas gubernamentales y el acceso al agua en los 28 municipios
con el IDH ms bajo en 2009, as como un
convenio-marco con la UNICEF, un acuerdo especifico de cooperacin tcnica con la
FAO, un acuerdo de colaboracin con la
OMS-OPS, un convenio sobre prevencin
de conflictos, acuerdos de desarrollo y de
consolidacin de la paz en las comunidades
de desplazados internos de Chiapas,18 etc.
16 Traduccin libre. Gobierno del Estado de Chiapas (2008).
Histrica reunin de las agencias de la ONU en Chiapas.
Consultado el 25 de octubre de 2011, en http://www.
chiapas.gob.mx/prensa/boletin/historico-acuerdointerinstitucional-contra-la-pobreza-suscriben-la-agendachiapas-onu
17 Para los objetivos estudiados, analizamos 7 acuerdos
desarrollados poragencias como la FAO, los OPS/OMS, el
PNUD, la UNICEF y el UNFPA (Oficina de Coordinacin del
Sistema de Naciones Unidas en Mxico, 2013).
18 Secretara de Hacienda de Chiapas (2011). Presupuesto
de egresos 2011. Consulte le 5 novembre 2011, sur http://
www.haciendachiapas.gob.mx/
139
Artculos
la mejora de la calidad de vida de la sociedad
con respecto a los indicadores de los ODM
(Secretara de Hacienda, 2011). El proceso
de planificacin de la poltica social de Chiapas toma en cuenta el plan de desarrollo
Chiapas solidario 2007-2012, as como una
linea de referencia a los ODM elaborada por
el Comit de estadsticas e informacin geogrfica de Chiapas en colaboracin con el
PNUD, y en correlacin con la poltica de
gastos anuales del gobierno.
La lnea de base de los ODM para el estado
de Chiapas incluye 8 objetivos, 16 metas y
38 indicadores, con los cuales se adecuan los
componentes del PDE. El objetivo de esta
lnea es el de obtener un conjunto especifico
de indicadores que el gobierno utilice para
medir los progresos de cada meta por cada
Cuadro 2. Los indicadores utilizados por el Gobierno de Chiapas para la medida de las
metas de los ODM.
Objetivo
Meta
Indicador1
1. Erradicar
la pobreza
extrema y
el hambre.
B. Asegurar el pleno-empleo y la
posibilidad para todos, incluso
mujeres y jvenes, de encontrar un
trabajo decente y productivo.
1 Para esta encuesta, se examinan 10 de los 16 indicadores establecidos por el gobierno, ya que
representan el mayor impacto sobre la realizacin del objetivo.
Fuente: elaborado con base a informaciones de la linea de base de los ODM del estado de Chiapas, 2010.
140
Artculos
al gobierno planificar objetivos y acciones
para cada programa social, con el fin de
controlarlos. La utilizacin de estos indicadores permite evaluar la eficiencia de los
programas, y establecer el grado de mejora
en relacin a la lnea de referencia. Esto
facilita la elaboracin de polticas publicas
innovadoras y ms eficientes para resolver el
problema de la pobreza en su complejidad,
y as mantener una perspectiva holstica, que
integre una dimensin territorial y una perspectiva de largo plazo.
En este escenario, los gastos pblicos de
desarrollo social representan una parte importante del presupuesto del estado desde
2009: 75,23% en 2009 y 76,78% en 201019.
En 2011, el presupuesto asignado a los gastos sociales fue de 79%20. Este porcentaje es
significativo. En 2009 por ejemplo, el presupuesto asignado por el ejecutivo fue de
un poco ms de 44 mil millones de pesos
mexicanos (MXP)21, de los cuales 41 mil
millones MXP fueron asignados al desarrollo social. Otro ejemplo ms concreto es
el presupuesto para la erradicacin de la
pobreza en los 28 municipios con el IDH
ms bajo, que segn informes del Ministerio
de Hacienda en 2011 aument de 300 millones de MXP22 entre 2005 y 2010.
Los programas implementados para erradicar la pobreza extrema y el hambre (objetivo 1) y mejorar la salud materna (objetivo 5)
La Agenda ONU-Chiapas permiti la implementacin de ms de 70 iniciativas desarrolladas a finales del ao 2008 (Deschamps,
2014). As, hasta 2011, se pueden contabilizar 65 programas con un impacto en los
objetivos 1 y 5. Esta cooperacin permiti
asignar fondos a los grandes programas
gubernamentales, cuyo presupuesto tuvo
un crecimiento regular entre 2007-2010,
como se observa en el Cuadro 3.
Asimismo, se pueden contabilizar 65 programas con destino a la poblacin ms
pobre, principalmente en los 28 municipios
con el IDH ms bajo, entre los cuales destacan Luz Solidaria, Motor para la Economa
Familiar, Amanecer, Desayunos escolares,
BanChiapas y Maz solidario con la finalidad
de alcanzar las metas del objetivo 1. En lo
que concierne el objetivo 5, se trata de programas como Clnica de la mujer y clnica
mvil, y la capacitacin de parteras.
En el primer grupo de programas, la actividad econmica, el auto empleo, el emprendimiento, la atencin a la nutricin de los
nios y de los grupos vulnerables como los
ancianos permiten una mayor inclusin social en el estado. El programa BanChiapas,
por ejemplo, permiti facilitar el acceso al
financiamiento para reforzar, por ejemplo,
las empresas sociales23, y beneficiar a los
vendedores ambulantes y pequeas empresas.24 Por su parte, Motor para la Economa
Familiar benefici a las personas con experiencia en oficios o actividades productiva,
pero sin medios financieros para poner en
marcha una empresa.25
Entre tanto, Desayunos escolares es un
23 Se estima un beneficio de 54 500 personas; de los cuales 13
625 son mujeres (25%) y 40 875 son hombres (75%).
24 40 000 personas, de los cuales 28 000 son mujeres (70%) y
12 000 hombres (30%) se beneficiaron del financiamiento.
25 Se ofrecen en paralelo a la capacitacin y al capital de
trabajo; los financiamientos son de 50 000 MXP por
persona y hasta 150 000 por grupos de tres personas
mximo.
141
Artculos
programa que asegura a los nios de edad
preescolar y escolar un consumo calorfico
mnimo para contribuir a su bienestar fsico
y mental. Con Maz solidario26 la actividad
agrcola de Chiapas present un auge de la
produccin en 2010 de 9,84% comparado
con 2007. Amanecer27 y Luz Solidaria28 permitieron a los grupos vulnerables de la entidad alcanzar un ingreso mensual y reducir
los costos de vivienda.
En lo que concierne los programas acerca
de la mejora de la salud materna, estos per-
2007
2008
2009
2010
Programa
Gastos
previstos
en MXP
Alcance
(personas)
Gastos
Alcance
previstos en
(personas)
MXP
Gastos
previstos
en MXP
Alcance
(personas)
Gastos
previstos en
MXP
Alcance
(personas)
Luz Solidaria
ND*
ND
978 863
ND
1 018 460
ND
1 059 199
Motor para
la Economa
Familiar
99 998 808
5 647
200 000 K
13 500
Amanecer
1 118 490 K
186 415
1 280 070 K
213 345
1 345 404 K
224 234
1 440 000 K
240 K
Desayunos
escolares
ND
ND
ND
Maz Solidario
514 000 K
1 525 K
1 600 K
514 000 K
1 650 K
1 675K
*Sin datos.
514 000 K
142
Artculos
nistrativos de la entidad, que an no haban
sido publicados en el momento de esta investigacin.
El siguiente cuadro hace un resumen de la
evolucin de los indicadores y permite ilustrar una mejora general:
indicadores que las metas de los ODM, se observa que su mejora se debe a causas similares.
En vista de estos resultados, la entidad subestatal consigui por primera vez reducir
el promedio de carencias sociales de la franja
Cuadro 4. Los resultados de los indicadores para la primera dcada del S. XXI
Objetivo
Meta
Indicador
1. Erradicar
la pobreza
extrema y
el hambre.
B. Asegurar el pleno-empleo
y la posibilidad para todos,
incluso mujeres y jvenes,
de encontrar un trabajo
decente y productivo.
5. Mejorar
la salud
materna.
1990
ND*
53,3
46,99
33,03
ND
ND
0,85
(20042005)
3,05
(20072008)
41,93
61,31
56,41
55,54
58,94
61,77
58,47
50,54
ND
34,8
38,56
32,09
52,97
53,6
52,65
46,73
ND
28,3
10,3
(2006)
ND
83,34
62,12
84,12
75,03
(2009)
10,86
44,85
61,94
72,88
(2008)
ND
62,24
51,31
82,33
Los indicadores reflejan una mejora significativa de la calidad de vida; mejora que se
puede observar a travs de los ndices de
rezago social, de marginacin y de desarrollo humano a nivel subestatal desde 2009.31
Aunque estos ndices no utilizan los mismos
31 Para algunos indices como la marginacin o el desarrollo
humano, la ltima medida estatal se hizo hasta 2008 o
2009, si eambargo, todos los datos fueron entregados por
las municipalidades y localidades en 2011.
143
Artculos
En lo que concierne el objetivo 1 y sus dos
metas, la parte de la poblacin viviendo en
pobreza alimentaria, es decir, la poblacin
cuyo ingreso mensual es insuficiente para
adquirir una base alimentaria, se monitore
una baja de alrededor de 20 puntos comparado con 2000. En lo que concierne la
relacin empleo-poblacin, la tasa reducida
de condiciones criticas del empleo y la parte
de la mano de obra que trabaja de manera
autnoma o en una empresa familiar reflejan
la reduccin significativa del porcentaje de
personas, aproximadamente 6%, que padecen malas condiciones de trabajo y la reduccin de la vulnerabilidad del trabajo, es decir
la proteccin por la seguridad social.
La evolucin positiva de los indicadores
en las metas del objetivo 5 sigue la misma
tendencia que en el caso del objetivo 1; los
tres indicadores utilizados reflejan una reduccin de la tasa de mortalidad materna significativa para 2009. De la misma manera,
la atencin asistida por un personal especializado para los partos y los cuidados mdicos prenatales aumentaron respectivamente
de 10% y 30% en Chiapas.
El mejoramiento de los indicadores debe
entenderse a la vez por la propiedad y la
adecuacin de la cooperacin ya explicados,
as como la coordinacin entre los actores
locales (gobierno local y sociedad civil) y las
agencias internacionales.
Tomando en consideracin el informe presentado por el sistema de las Naciones Unidas en Mxico en 2013, la coordinacin
se refleja en el trabajo conjunto 1) con la
entidad gubernamental que recibe consejos
tcnicos sobre legislacin y polticas, visibles
en la afectacin de los marcos jurdicos y los
proyectos internacionales en la legislacin y
la accin subestatal; 2) con la sociedad civil y
las instituciones pblicas para reforzar su gestin y su accin, en particular los ministerios,
asociaciones indgenas, de mujeres, la comunidad rural, y las universidades que tienen
144
Artculos
Conclusiones
Este articulo estudi cmo la paradiplomacia, va la cooperacin descentralizada, puede
estructurarse en torno al mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes de las
regiones ms vulnerables en el mundo. La
investigacin se realiz de manera especifica
a partir del examen estadstico de la implementacin de los ODM en la entidad, de la
estructuracin de los programas sociales y
de los resultados de la implementacin de
la Agenda ONU-Chiapas sobre indicadores
referentes a los ndices de desarrollo.
Con el anlisis de la cooperacin bilateral
entre la ONU y Chiapas en Mxico, se mostr como la apropiacin, adecuacin y coordinacin entre los actores locales, principalmente el gobierno de Chiapas, y las agencias
especializadas de Naciones Unidas demuestran resultados positivos en trminos de desarrollo en la regin. Con el mejoramiento
de los indicadores de las metas de los objetivos 1 y 5 de los ODM, se puede entender
como la paradiplomacia de la entidad obtuvo
resultados que permitieron el desarrollo de
capacidades locales e institucionales para mejorar la calidad de vida de los chiapanecos. La
implementacin de los distintos modos de
cooperacin parecen reducir el rezago social
y mejorar el IDH y la tasa de salud materna.
La Agenda ONU-Chiapas dirigi acciones
ms especificas para el desarrollo local y
una mayor inclusin social. La cooperacin
descentralizada permiti al estado de Chiapas orientar los financiamientos hacia gastos
sociales y programas ms extensos, cercanos
a las necesidades locales, sin perder el vnculo
con los niveles nacional e internacional.
En lo que concierne la paradiplomacia, se
puede destacar el potencial de la colaboracin bilateral. Dos elementos claves resaltan
de este modelo; por una parte, la coordinacin entre los actores de esta cooperacin,
demostrando que si bien los ODM son una
145
Artculos
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Imgenes:
Figura 1: 8 Metas. Disponible en :
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br/arquivos/Image/8metas.jpg.
Aceso el: 8 nov. 2014
Artculos
Siglas y abreviaciones
149
Artculos
Tercer premio de investigacin AL-LAs sobre internacionalizacin de los gobiernos locales
Resumen
En el proceso de reestructuracin territorial en marcha en Brasil se observa cada vez ms
que, promover la frontera del pas, se vincula a las necesidades locales y no slo a los intereses
geopolticos realistas (de defensa y seguridad nacionales). Esta promocin va ms all del sentido tradicional de seguridad y defensa y abre nuevas perspectivas para las polticas pblicas
orientadas a las entidades subnacionales asentadas en la franja fronteriza (municipios, estados-miembros, departamentos, provincias, etc), con el objetivo de atraer recursos internacionales y nuevos proyectos. Este trabajo se basa en la premisa de que la frontera es un entorno
propicio para la insercin internacional de estas entidades y para las actividades de cooperacin descentralizada. Tal argumento se refuerza con el hecho de que la poltica fronteriza del
gobierno de Brasil tiende, en la actualidad, a reconstruir una nocin de frontera-cooperacin y ya no se enfoca en el sentido de frontera-separacin. El texto trata de desarrollar y
presentar conceptos y significados relacionados con la frontera, la integracin internacional de
los municipios ubicados en ellas, trazando un panorama de la reciente innovacin legislativa
que autoriza la instalacin de tiendas libres de impuestos (free shops) en los municipios de la
franja fronteriza cuya ubicacin los caracteriza como ciudades hermanas.
tica social (programas) con los ODM. Las dos acciones permitieron una mejora social.
Palabras clave
Palabras clave: internacionalizacin de las entidades subnacionales - Atraccin internacional
de las ciudades fronterizas - Ciudades hermanas - Tiendas libres de impuestos (free shops)
Introduccin
La publicacin de la Ley N 12723/2012,
que autoriza la instalacin de tiendas libres
de impuestos (free shops) en los municipios de la franja fronteriza cuya ubicacin
las caracteriza como ciudades hermanas, y
su implementacin a partir de la Ordenanza
150
N 307, del 17 de julio de 2014, del Ministerio de Hacienda, impuls un nuevo debate sobre las oportunidades de desarrollo y
formulacin de polticas pblicas en Brasil,
principalmente vinculado a la definicin de
competencias y coordinacin de funciones
de los entes federados brasileos.
Artculos
Esta implementacin, sin embargo, slo fue
posible despus de que el Ministerio de Integracin Nacional se manifest acerca de la
conceptualizacin de ciudades hermanas,
con la reedicin de la Ordenanza N 125,
del 26 de marzo de 2014,1 y designacin
de treinta municipios con esta clasificacin.
Este proceso permiti superar una escasez
de normas existente desde las innovaciones
introducidas por los Planes de Desarrollo de
Integracin Fronteriza (PDIF) y de la implementacin de la Comisin Permanente
para el Desarrollo e Integracin de la Franja
Fronteriza (CDIF).
Como esta Ley versa sobre un modelo de
rgimen fiscal que ya existe en los puertos y
aeropuertos ahora extendido a las localidades fronterizas , es necesario entender el
significado de frontera y la interrelacin de
los actores locales en ambos lados.
Ser parte de la frontera territorial entre dos
determinados pases implica tener un fuerte
vnculo entre las diversas manifestaciones
de vida en sociedad, creando as una identidad propia que estrecha lazos comunitarios,
compartiendo espacios, experiencias, necesidades y carencias. Esta identidad ayuda a
la intervencin de actores pblicos y privados de ambas delimitaciones administrativas, fomentando la participacin local en
propuestas de integracin y actividades de
cooperacin internacional, por ejemplo.
Las entidades subnacionales fronterizas
(municipios, estados-miembros, departamentos, provincias, etc.) tratan de promover, en este sentido, su propia agenda de
relaciones y articulacin poltica, desplegando acciones internacionales al margen
de la diplomacia tradicional patrocinada
por los Estados nacionales. Por medio de
estas acciones, dichos actores han venido
asumiendo la responsabilidad de superar los
retos del desarrollo, las asimetras de infraes1 Originalmente, en la Ordenanza 125, publicada el da 21 de
marzo de 2014, constaban 29 cidades.
151
Artculos
El debate sobre la frontera
El concepto clsico y singular de frontera
consiste, desde la Geografa, en delimitar el
territorio, o definir espacios y lmites. Bsicamente, es una lnea para determinar el
comienzo y el final de un pas, estipulando
el poder en un Estado en un determinado
territorio (Oliveira, 2005, p. 577).
Aunque tradicional, dicho concepto es de
cierta forma incompleto y no cumple con
los objetivos de los estudios que engloban
las dinmicas econmica, migratoria, poltica, social y cultural actuales. De manera
complementaria a lo anterior, Lia Osrio
Machado (1998, p. 42) , ayuda a explicar la
distincin entre frontera y lmite:
Es bastante comn considerar los trminos
frontera y lmite indistintamente. Hay, sin
embargo, diferencias esenciales entre ellos que
escapan al sentido comn. La palabra frontera implica, histricamente, lo que sugiere su
etimologa - lo que est delante [...] Sin embargo, no tena la connotacin de un rea o
zona que marcara el lmite definido o el final
de una unidad poltica. De hecho, el sentido
de frontera era no de final, sino de comienzo
del Estado, el lugar hacia donde tenda a
expandirse. [...] Las diferencias son fundamentales. La frontera est orientada hacia
afuera (fuerza centrfuga), mientras que
los lmites estn orientados hacia adentro
(fuerza centrpeta) [...] mientras la frontera
puede ser un factor de integracin, ya que es
una zona de interpenetracin mutua y manipulacin constante de las estructuras sociales,
polticas y culturales distintas, el lmite es un
factor de separacin, pues separa las unidades
polticas soberanas y sigue siendo un obstculo
fijo, independientemente de la presencia de
ciertos factores comunes, fsico-geogrficos o
culturales.
La franja fronteriza es el resultado de un
proceso histrico que se basa en la preocupacin del Estado por garantizar su soberana
152
Artculos
municipios y es limtrofe con 10 pases de
Amrica del Sur (Ministerio de Integracin
Nacional, 2010).2
Las zonas fronterizas son presentadas como El poder ejecutivo federal brasileo, a travs
la suma de regiones fronterizas de dos o de la Ordenanza 125, del 21 de marzo del
ms Estados limtrofes (Steiman, 2002, p. 2014, reeditada el 26 de marzo de 2014, en
3). Sin embargo, este espacio delimitado su primer artculo, considera a las ciudades
ciudades hermanas brasileas
por las legislaciones
Assis Brasil (Acre)
de los Estados, constiBrasilia (Acre)
Epitaciolndia (Acre)
Santa Rosa dos Purus (Acre)
tuye sus propias redes
Tabatinga (Amazonias)
Oiapoque (Amap)
y flujos transfronteriVNZUELA
Bela Vista (Mato Grosso do Sul)
GUYANA
E
GUYANNE
Coronel
Sapucaia
(Mato
Grosso do Sul)
zos, que varan segn
RT
FRANAISE
Corumb (Mato Grosso do Sul)
NO
SURINAME
Mundo Novo (Mato Grosso do Sul)
O
el contacto que se
RC
Paranhos (Mato Grosso do Sul)
Amap
COLOMBIE A
Ponta Por (Mato Grosso do Sul)
establece entre esas
Ponto Murtinho (Mato Grosso do Sul)
Roraima
Baraco (Paran)
dos franjas fronteriFoz do Iguau (Paran)
Guara (Paran)
zas, por ejemplo. La
Guajar-Mirim (Rondnia)
Par
zona fronteriza indica PROU
Amazonas
un espacio dinmico,
compuesto por diferencias oriundas del
Rondnia
Acre
lmite internacional y
Mato Grosso
por los flujos e interacciones transfronteriBOLIVIE
zas, cuya territorializacin ms desarrollada
Mato Grosso
es la de las ciudades
AR
Do Sul
CO
Bonfim (Roraima)
CE
hermanas (Machado,
Pacarama (Roraima)
NT
Acegu (Rio Grande do Sul)
RA
L
2005, p. 21).
Barra do Quara (Rio Grande do Sul)
Chui (Rio Grande do Sul)
PARAGUAY
Las ciudades herItaqui (Rio Grande do Sul)
Paran
Jaguaro (Rio Grande do Sul)
manas son espacios
Porto Xavier (Rio Grande do Sul)
Quara (Rio Grande do Sul)
Santa Catarina
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul)
situados dentro de
ARGENTINE
So Borja (Rio Grande do Sul)
Rio Grande
Uruguaiana (Rio Grande do Sul)
la franja fronteriza,
Do Sul
Dionsio Cerqueira (Santa Catarina)
donde se llevan a cabo
URUGUAY
las relaciones transfronterizas. En estos
Figura 1: Frontera continental de Brasil Franja fronteriza y ciudades
espacios, hay diferentes dinmicas sociales hermanas brasileas (portugus)
: Decreto N 125 del mes de marzo del 2014 (reeditado el 26/03/2014) del
que normalmente estn Fuente
Ministerio de Integracin Nacional y el artculo 20, segundo CF 1998. El mapa fue
conectadas a redes o foros modificado por el editor.
de articulacin regional o
internacional, que por lo general amplan su hermanas como:
capacidad institucional y de relaciones con [...] municipios cortados por la lnea fronteotros actores. La coalescencia de ciudades riza, sea esta seca o fluvial, articulada o no
2 Argentina: Decreto N 887/94 y Decreto N 1648/2007;
por una obra de infraestructura, que presenVenezuela: Artculo 327 de la Constitucin de 1999;
ten un gran potencial de integracin econUruguay: Ley 26523/2009 y Decreto n. 5105/2004; Brasil:
Artculo 20, 2. de la Constitucin de 1988 y Ley 6634 de
mica y cultural, que puedan o no tener una
Ciudades de la zona
fronteriza
Ciudades en la frontera
Ciudades hermanas
AR
CO
S
UR
Zona fronteriza
1979.
153
Artculos
conurbacin o semi-conurbacin con una
localidad del pas vecino, as como manifestaciones condensadas de los problemas fronterizos caractersticos, que adquieren all mayor
densidad, con efectos directos en el desarrollo
regional y la ciudadana.
La relacin entre las ciudades hermanas es
un escenario real, indiscutible y corriente
en la frontera y las prcticas de cooperacin
entre la poblacin y los organismos pblicos
presentes. Lo son en la prctica que implica
factores de seguridad, economa, aspectos
culturales e incluso polticos,3 que tiene
espacios de relacin permanentes y activos.
La falta de estudios sobre la relacin y la
cooperacin entre las regiones fronterizas,
y especialmente las ciudades hermanas, se
explica por la situacin doblemente marginal que las ha caracterizado (Steiman;
Machado, 2012). Por un lado, la mayora
de estas regiones fronterizas estn aisladas
de los centros nacionales de sus respectivos
Estados, ya sea por la falta de redes de transporte y de comunicacin, o por el peso poltico y econmico menor que tienen en relacin con los grandes centros. Por otro lado,
las regiones fronterizas encuentran en su
aislamiento una oportunidad para acercarse
a las regiones limtrofes. Sin embargo, sin
una estructura institucional que les ayude, la
informalidad reina en la cooperacin entre
pases vecinos, especialmente la cooperacin patrocinada por actores subnacionales,
quienes a travs de acuerdos tcitos entre
autoridades imprimen sus propias agendas y
dinmicas (CNM, 2008; CNM, 2009).
3 De acuerdo con los mapas de interacciones transfronterizas,
producidos por el Grupo de Investigacin RETIS UFRJ,
el nivel y la intensidad de la interaccin cultural y la
relacin fronteriza, as como los movimientos migratorios
pueden variar de acuerdo con la regin. Se nota que en el
Arco Norte (regin norte de Brasil), el nivel es menor en
comparacin con el Arco Central y Sur (regin centro-oeste
y sur), definiciones dadas por el Ministerio de Integracin
Nacional. Ms informaciones en: <http://igeo-server.igeo.
ufrj.br/fronteiras/programafronteira/tiki-index.php?page=
Intera%C3%A7%C3%B5es+culturais+transfronteiri%C3%A7
as&structure=Temas&page_ref_id=173>.
154
Dado el nuevo papel otorgado a las entidades subnacionales en las relaciones internacionales del siglo XXI (Soldatos, 1990;
Cornago Prieto, 2004; Mariano, 2005),
este marco ha cambiado. Sin embargo todava tropieza en dificultades constitucionales,
administrativas y jurdicas internas de cada
Estado nacional. Adems, la participacin
de estas entidades en procesos de integracin regional, como en el caso del Mercosur, puede transformar los territorios, dada
su propia ubicacin geogrfica, en reas de
cooperacin entre los Estados miembros,
por ejemplo.
Ganster et al. (1997, p. 7) comentan que:
Con la prdida del nfasis en la seguridad
como un componente estratgico de las relaciones internacionales, se observa que las
regiones se estn desvencijando del control
paternalista del Estado, definiendo sus propios intereses polticos y, cada vez ms, participando a su propia manera en la poltica
exterior, estableciendo dilogos para resolver
los problemas transfronterizos.
La prdida de sentido de frontera-separacin hacia una nueva perspectiva de frontera-cooperacin (Carneiro Filho, 2013)
indica un cambio de perspectiva del rol del
Estado. De esta manera, los intereses de las
entidades subnacionales tendran ms relevancia en el diseo de polticas pblicas, cambiando significativamente el sentido clsico de
lmite y frontera (Steiman; Machado, 2012).
En cuanto al proceso de reestructuracin
territorial (Rckert, 2001) que se lleva a
cabo en Brasil, cada vez ms est presente la
doctrina de una nueva forma de concebir y
promover la frontera. Se considera que esa
iniciativa estara vinculada a las necesidades
locales y ya no conectada nicamente a los
intereses geopolticos realistas (de seguridad
y defensa), inaugurando nuevas perspectivas
de polticas pblicas para las entidades subnacionales presentes en la regin.
Artculos
Desde principios del siglo XXI, visible en el
Plan Plurianual (PPA) de 2000-2003 (gobierno Fernando Henrique Cardoso) y en
el PPA 2004-2007 (gobierno Luis Ignacio
Lula da Silva), la frontera comienza a destacarse como un ambiente de cooperacin,
integracin y ventaja para las polticas pblicas, ya sea en los mbitos del desarrollo
social y poltico-econmicos mediante la
creacin de un plan especfico para el desarrollo de la franja fronteriza de Brasil (PDFFPlan de Desarrollo de la Franja Fronteriza),
este ltimo, a cargo del Ministerio de Integracin Nacional. Esto tambin impone el
deber analtico de observar las relaciones
no siempre amables y sin conflictos que
se establecen entre los diferentes ministerios
(en este caso, el Ministerio de Relaciones
Exteriores Itamaraty y el Ministerio de
Integracin Nacional).
155
Artculos
A travs de esta y otras iniciativas,5 la preocupacin de minimizar la omisin histrica del
Estado brasileo en relacin a la promocin
de polticas pblicas en las reas fronterizas
es urgente. Debido a que estn ubicadas
geogrficamente en la periferia del proceso
de toma de decisiones y cuentan con una
baja densidad de poblacin, a menudo, sus
intereses y sus motivaciones no movilizaban
a las autoridades responsables de las polticas
nacionales (policy makers).
Desde la promulgacin de la Constitucin
Federal de 1988, la funcin descentralizadora de las acciones del Estado se fortaleci
y traslad varias funciones administrativas
al mbito local (Diniz Filho, 2013). En ese
arreglo institucional, los Estados y municipios gozan de una gran autonoma administrativa, sobre todo en lo que se refiere
a las nuevas posibilidades administrativas y
presupuestarias que se les adjudic. La descentralizacin fue, por lo tanto, acompaada
por el intento de democratizar el mbito local,
patrocinando la asuncin de nuevos actores
polticos y formas de gestin innovadoras
(Abrcio, 2005). Por otro lado, hay una
situacin debilitante en la relacin federativa del gobierno federal y los municipios,
esto porque la federacin ha estado marcada por polticas pblicas federales impuestas a los niveles subnacionales, pero que son
aprobadas por el Congreso (Souza, 2013,
p. 70). Otras limitaciones aparecen con relacin a la capacidad de las entidades subnacionales de legislar y establecer sus propias
agendas de poltica pblica (Souza, 2006).
En la lgica inversa de imposicin de polticas pblicas presentadas por el gobierno
5 Otros ejemplos del papel del gobierno federal brasileo
en las zonas fronterizas son: el Programa Calha Norte
(Ministerio de Defensa), el Programa de Promocin para el
Desarrollo de la Franja Fronteriza (Ministerio de Integracin
Nacional), el Proyecto SIS Frontera (Ministerio de Salud),
el Proyecto Escuela Intercultural Bilinge de Frontera
(Ministerio de Educacin), Frontur (Ministerio de Turismo),
la Regularizacin Fundiaria en la Franja Fronteriza (INCRA),
el Sistema Integrado de Monitoramiento de Fronteras
(Ministerio de Defensa) entre otros.
156
Artculos
de cooperacin para alcanzar niveles an
no logrados, especialmente en los aspectos
poltico, econmico, jurdico y social.
Estas unidades tienen, en sus esferas de
poder, los mismos poderes de un Estado
nacional. Tienen diferentes intereses y objetivos, y a partir de ello, definen sus acciones.
En este contexto, los entes subnacionales no
solo desempean una accin simplificada en
la escena internacional; representan intereses y tienen por finalidad asegurar beneficios
para la sociedad en su conjunto de un territorio determinado. Adems, son actores
que proceden en funcin de las presiones y
demandas que surgen en la comunidad local
y, al mismo tiempo, tienen una preocupacin con la legalidad de su accin (Mariano
e Mariano, 2005).
Por ms importante y actual que sea el
papel de las entidades subnacionales en el
escenario internacional, esta presencia no
se confunde con el concepto tradicional de
poltica exterior, dominio exclusivo de los
Estados soberanos (Fry, 1993). Con el propsito de adjudicar una identidad a la actuacin internacional de los entes subnacionales, se acu el trmino paradiplomacia
(Soldatos, 1990; Duchacek, 1990).
Para complementar la definicin del
concepto6 No Cornago Prieto (2004, p.
251-252), aade:
[...] la participacin de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales mediante el desarrollo de contactos permanentes
y ad hoc con entidades pblicas o privadas
extranjeras, con el objetivo de promocin socioeconmica y cultural, as como cualquier
otra dimensin externa dentro de los lmites
6 El trmino paradiplomacia ha sido objeto de acalorados
debates en las ltimas dcadas en los estudios de
relaciones internacionales. Hemos adoptado en este
trabajo el concepto presentado por CORNAGO PRIETO
(2004) por creer que comprende el significado de la
insercin internacional de las entidades sub-nacionales
ms all de sus limitaciones constitucionales, bien como
la participacin de estas en el entorno de la gobernanza
mundial.
157
Artculos
prioritario del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos (FCCR). Por esta razn,
el organismo cre en 2008 el Grupo de
Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF),
con motivo de la VII Reunin de Coordinadores Nacionales y Alternos del FCCR
(Acta N 01/08). Como parte de otro
espacio dedicado a este tema, el Grupo Ad
Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF)
fue creado por medio de la Decisin 05/02
del Consejo del Mercado Comn (rgano
ejecutivo del Mercosur)7 con el argumento
de que la fluidez y la armona de las relaciones entre las comunidades fronterizas de
los Estados miembros del Mercosur, en sus
diversas dimensiones, es uno de los aspectos
ms importantes y emblemticos del proceso de integracin (Mercosur, 2002, p. 1).
Adems de promover el avance institucional del Mercosur, la creacin de espacios
dedicados al tema de la frontera permiti
el desarrollo de redes y coaliciones entre las
entidades subnacionales (destacado para los
municipios), que comenzaron a expandir
sus acciones internacionales y construir nuevos instrumentos cooperacin. El desafo
urgente en la articulacin internacional de
los municipios brasileos, por ejemplo, est
en su capacidad institucional para apoyar la
integracin regional y, por lo tanto, en fortalecer su participacin en el entorno internacional dadas las numerosas dificultades
internas, como problemas jurdicos, polticos y econmicos.
Frente a la emergencia de la actividad internacional de los municipios brasileos en
trminos cuantitativos, la encuesta realizada por el Instituto Brasileo de Geografa
7 El Consejo del Mercado Comn (CMC) es actualmente el
organismo mximo y de decisin del bloque. A su vez, el
Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo del
bloque que hace cumplir las decisiones del CMC y adopta
medidas para el desarrollo del Mercosur. El FCCR es un
espacio vinculado al GMC, cuyo objetivo es estimular el
dilogo y la cooperacin entre las entidades subnacionales
del Mercosur, que tiene en su estructura interna grupos de
trabajo vinculados con el tema de la integracin fronteriza.
158
Artculos
Cuadro 1. Lista de las ciudades contempladas en la Ordenanza MF 307 y sus ciudades
hermanas
Fuente: IBGE, 2012, 2013. Ordenanza MF N 307, del 17 de julio de 2014. Ordenanza N 125,
del 21 de marzo de 2014.
Municipios
Ciudad Gemela
Pobl.
esti.
2014
Ord.
rea inter307 MF Tiene
nacional espec(Free
Shops) fica? (IBGE 2012)
6.610
SI
SI
Brasilia (AC)
Cobija (Bolivie)
23.378
SI
SI
Epitaciolndia (AC)
Santa Rosa do Purus
(AC)
Tabatinga (AM)
Cobija (Bolivie)
16.417
SI
SI
5.593
NO
NO
4
5
59.684
SI
NO
6 Oiapoque (AP)
23.628
SI
NO
Bonfim (RR)
Lethem (Guyana)
11.632
SI
NO
Pacarama (RR)
11.667
SI
NO
24.002
SI
NO
14.712
NO
NO
108.010
SI
SI
17.773
SI
NO
13 Paranhos (MS)
Ypejh (Paraguay)
13.311
NO
NO
85.251
SI
SI
16.340
SI
NO
46.203
SI
NO
10.187
NO
NO
263.647
SI
SI
32.394
SI
NO
4.671
SI
NO
4.189
SI
NO
22 Chu (RS)
Guayaramern (Bolivie)
Bernardo Irigoyen (Argentine) / Dionsio
Cerqueira (SC)
Cuidad de Este (Paraguay) / Puerto Iguaz
(Argentine)
Salto del Guair (Paraguay) / Mundo Novo
(MS)
Acegu (Uruguay)
Monte Caseros (Argentine) / Bella Unin
(Uruguay)
Chuy (Uruguay)
6.320
SI
NO
23 Itaqui (RS)
Alvear (Argentine)
39.129
SI
NO
24 Jaguaro (RS)
28.393
SI
SI
10.779
SI
SI
23.604
SI
NO
17 Barraco (PR)
18 Foz do Iguau (PR)
19 Guara (PR)
20 Acegu (RS)
21 Barra do Quara (RS)
26 Quara (RS)
Artigas (Uruguay)
Santana
do
Livramento
27 (RS)
Rivera (Uruguay)
28 So Borja (RS)
Santo Tom (Argentine)
83.324
SI
NO
63.089
SI
NO
29 Uruguaiana (RS)
129.580
SI
SI
15.283
SI
NO
159
Artculos
cuenta con 42 artculos. A pesar de los cambios, el Decreto sigue vigente.
160
Artculos
reduccin de la cuota de importacin a US$
150.00, a partir del 01 de Julio de 2015,9
lo que puede afectar significativamente el
comercio fronterizo y el turismo de compras en estas regiones, especialmente por
tratarse de la economa y el comercio con
pases vecinos.
De hecho, cualquier evaluacin del impacto
econmico que la presencia de este tipo de
establecimientos en el lado brasileo pueda
generar, podr determinar si las ciudades
sern ms atractivas para recibir este tipo de
inversiones o si la instalacin de estas tiendas ha sido una decisin prematura. Lo que
se puede determinar hasta el momento es
que el avance normativo que permiti la
autorizacin y la posterior regulacin para
la instalacin de tiendas libres de impuestos
en la frontera terrestre de Brasil ha sido animado a partir de una movilizacin social y
poltica de las ciudades ubicadas en la franja
fronteriza, especialmente de los municipios
del sur y sus autoridades con el objetivo
de homologar las condiciones de competencia comercial con los pases vecinos y la
insercin internacional de sus territorios,
atrayendo inversiones y por medio del turismo de compras.
Consideraciones finales
Con base en la perspectiva anterior y tomando en cuenta los cuestionamientos iniciales,
puede decirse que la publicacin de esta Ley
ha permitido innovar en la arena legislativa
de Brasil ampliando la orientacin de las
regulaciones arancelarias a modalidades que
no se incluyeron en los dispositivos anteriores, fundamentas en el funcionamiento
de tiendas libres de impuestos o free shops
ubicadas en ciudades hermanas de la franja
fronteriza.
9 Vase el artculo 1 de la Ordenanza del Ministerio de
Hacienda N 320, del 22 de julio de 2014 y el artculo 24 de la
Ordenanza del Ministerio de Hacienda N 307, del 17 de julio
de 2014.
161
Artculos
atraer inversiones directas y financiacin
de proyectos para actividades del sector
terciario en bancos de fomento nacionales
y regionales;
aumentar los programas existentes y crear
nuevas polticas para la promocin del
turismo en la frontera, en especial el turismo de compras, lo mismo que polticas
pblicas para el sector fiscal, mediante la
aplicacin de la exencin de impuestos o
de un sistema diferenciado de tributacin;
inscribir proyectos en licitaciones de programas de cooperacin internacional para
el desarrollo, especialmente en programas
de cooperacin descentralizada.
Las ciudades hermanas, a travs de sus administraciones, pueden orientar parte de sus
estrategias en la promocin del territorio,
con el objetivo de establecer empresas libres
de impuestos. Tambin deben preparar a
sus autoridades para este momento y estar
atentas a las oportunidades de cooperacin
descentralizada con otros sitios que ya cuentan con polticas de recepcin de empresas
como tiendas libres de impuestos. Sin embargo, para ello se requiere un especial cuidado de los gestores pblicos locales, capacidades institucionales, y voluntad poltica a
la insercin internacional de sus localidades,
algo que todava deja mucho que desear
como demuestra la investigacin reciente
del IBGE (2012).
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165
Artculos
Resumen
Este artculo explora el potencial de las universidades como agentes contribuyentes a la sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin territorial a partir de la experiencia prctica
de la Universidad del Rosario en Colombia. Para este anlisis se contextualiza sobre las discusiones respecto a los modos de produccin y transferencia de conocimiento que han ampliado
su misin de docencia e investigacin con un marcado nfasis en la responsabilidad social. Lo
anterior permite identificar algunas claves para la sostenibilidad de stos procesos y concluir
que si bien se ha generado un cuerpo de conocimiento interdisciplinario, es necesario avanzar
hacia metodologas de carcter transdisciplinar y transcultural. Por su parte, el grado de maduracin del tema ya requiere abrir puentes para la investigacin colaborativa y el trabajo en
red, as como un consorcio de universidades que, como agentes claves del desarrollo, participen
de manera directa en los procesos que ya estn en marcha.
Palabras clave
Sostenibilidad - Internacionalizacin territorial - Universidades - Centros de pensamiento Modos de produccin del conocimiento - Transferencia de conocimiento - Triple, cudruple y
quntuple hlice - Poltica pblica y gobernanza multinivel
Introduccin
Una rica literatura sobre la accin internacional de los gobiernos locales ha emergido
con fuerza, especialmente durante la ltima
dcada. Esta literatura se ha concentrado,
por un lado, en explicar las razones por las
cules un actor sub-nacional debe insertarse
en el escenario internacional, y por el otro,
166
Artculos
En virtud de lo anterior, se ha planteado la
necesidad de avanzar hacia la construccin
de una poltica pblica a nivel local, que
no slo ampli la capacidad de influencia
de las ciudades como actores globales, sino
que exprese claramente la voluntad poltica
del gobierno, situando la accin exterior
en un lugar destacado dentro de la agenda
pblica, adquiriendo un carcter transversal
e intersectorial. (Estudis, Mal et al, 2014,
p. 49-53). Asimismo, se ha realizado un
fuerte nfasis en la gobernanza multinivel
como una estrategia que contribuya a la
legitimidad de stos procesos de insercin
internacional.
Este artculo tiene como propsito explorar el potencial de las universidades y centros de pensamiento como agentes contribuyentes a la sostenibilidad de los procesos
de internacionalizacin territorial. Para ello,
se contextualiza sobre las discusiones tericas respecto al papel de las Universidades en
cuanto a los modos de produccin y transferencia de conocimiento a la sociedad, que a
su vez, han ampliado su misin de docencia
e investigacin con un marcado nfasis en
la responsabilidad social. Esto se evidencia
a partir de la exposicin de una experiencia
prctica de la Universidad del Rosario en el
diseo de una estrategia de internacionalizacin de un municipio colombiano y en el rol
de operador en un proyecto de cooperacin
descentralizada entre municipios colombianos y franceses. Estas experiencias permiten
delinear algunas claves para la sostenibilidad
de dichos procesos, as como los desafos de
la vinculacin de la Universidad en proyectos de esta naturaleza.
167
Artculos
Transformacin de los modos de produccin de conocimiento de las Universidades y su aporte
a la sociedad
Modo 1
Gibbons, M. E. et al (1994)
Modo 2
Gibbons, M. E. et al (1994)
Modo 3
Acosta y Carreo (2013)
El conocimiento se produce a la
luz del contexto de aplicacin.
Busca ser til para la sociedad, el
Estado o las empresas.
El conocimiento es transdisciplinar.
Fonte: Elaborao prpria baseada em: Arias y Aristizabal, 2011 y Acosta y Carreo, 2013.
Universidad, la empresa y el Estado, para
generar una infraestructura de conocimiento en funcin de la interrelacin de las esferas institucionales. () este modelo supone
una mayor importancia sobre el papel de la
universidad en la innovacin, a la par con la
industria y el gobierno, basado en la sociedad
del conocimiento. (Chang, 2010, p. 88-90)
Empero lo anterior, se sostiene que esta ver-
168
Artculos
incluyen al entorno natural como nuevo elemento, permitiendo referirse a una quntuple
hlice. (Acosta y Carreo, 2013, p. 77)
169
Artculos
meno de la accin exterior de los gobiernos responda a las necesidades y procesos inhelocales en Colombia (departamentos y tres rentes del desarrollo local o regional. No se
ciudades especficas). Esta investigacin trata entonces simplemente de competir por
permiti identificar la visin de internacio- competir o participar por participar en los
nalizacin y cooperacin internacional que, escenarios ampliados de nuestra poca; la
en su momento, presentaban las entidades internacionalizacin es una herramienta que
territoriales, as como sus avances en los se encuentra anclada al desarrollo territorial.
procesos de planeacin y consolidacin de (Universidad del Rosario, 2010)
estructuras organizacionales. Con ello se
identificaron los principales retos polticos, Esta definicin se acompa de un conjunto
jurdicos e institucionales que los gobiernos de recomendaciones para la construccin de
locales tenan respecto al desarrollo de estra- una estrategia sustentada en el ciclo de poltegias de internacionalizacin2.
tica pblica, haciendo especial nfasis en los
A partir de lo anterior, se plante una pri- elementos que contribuyen a su sostenibimera aproximacin conceptual e incluso se lidad:
le dio un contenido normativo que planteaba su deber
Caracterizacin de laspotencialidades del
Adecuacin de la estructura organizacional
territorio
ser:
Banco de experiencias previas
Formacin del Recurso Humano en
Una estrate- Anlisis organizacional
mecanismo de internacionalizacin
gia de inter- Plataforma multi-actoral
Cmo formulo una
Cmo me preparo
nacionaliza- Portal de aliados estratgicos estrategia de
para implementaria ?
internacionalizacin
estrategia de
cin puede Lainternacionalisacin
adecuada para mi
Sistema de monitoreo
ciudad ?
comprenderse como
tapa 1
tapa 2
Formulacion
Implementacion
un proceso
de la estrategia
de la estrategia
Generacin de instrumentos
en el cual
capacidades et condiciones para
Estrategia de
un gobierno
la internacionalizacin
Internacionalizacin
territorial
local busca
p r o m o v e r,
enlazar, intapa 3
valuacin y
constante de resultados
A travs de los mecanismos de
terrelacionar Anlisis
a travs del sistema de
realimentacion
Cooperacin, integracin
Cmo evalo y
monitoreo
e insercin en el
temticas de Evaluacin
de la initiativa
hago sostenible la
Cmo ejecuto la
sistema internacional
de internacionalisatcin
estrategia de
Estartegia de
su
inters
internacionalizacin
internacionalizacin? La UR hace acompaamiento,
Difusin de resultados de
de mi cuidad?
la evaluacin
seguimiento y realimentacin
y/o generar
de las sugerencias
espacios de Realimentacin
y experiencias de los actores sociales
intercambio
comercial e inversin, a partir de sus carac- Grafica 2. Estrategia de
tersticas particulares, con otros actores. internacionalizacin: un modelo con
Es un medio ms no un fin. Un vehculo propsito, Universidad del Rosario
que puede entrelazar ciudades y regiones
con corresponsales y otros agentes en los
Por su parte, y teniendo en cuenta los retos
diferentes niveles del sistema internacional.
frente a la cooperacin y la insercin en la
En ese sentido, es preciso desarrollar una
poltica internacional, as como aquellos
internacionalizacin con propsito, que
que se desprenden de la competitividad ter2
Para ampliar se puede consultar en lnea el
ritorial y la globalizacin, se construy una
documento Dimensiones locales y regionales de la
Internacionalizacin, Fascculo N2, Facultades de Ciencia
visin amplia que permitiera integrar desde
Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales,
su fundamentacin los mbitos socioeconUniversidad del Rosario.
170
Artculos
micos y polticos, ya que lejos de ser excluyentes, se encuentran profundamente interrelacionados entre s. De esta manera, se
busc contribuir a las visiones ya existentes
que centran el proceso de internacionalizacin de los gobiernos locales en acciones de
cooperacin descentralizada y participacin
en redes internacionales.
Punto de partida metodolgico
171
Artculos
Segn el censo realizado en
el ao 2005 por el DANE,
se proyect que para el ao
2011 tendra una poblacin
de 95.190 habitantes. No
obstante, ese territorio ha
afrontado las consecuencias
del conflicto armado colombiano al estar ubicado al sur
de la regin del Catatumbo5,
albergando ms de 14.000
personas en condicin de desplazamiento forzado. Debido
a sus particularidades se consider que el trabajo de campo
sera un insumo fundamental
para el reconocimiento de la
regin.
El diagnstico socioeconmico y competitivo del territorio se
construy a partir de
un primer DOFA6
con base en la informacin oficial obtenida de fuentes de
orden nacional, departamental y municipal. No obstante, este
diagnstico
cobr
sentido en la medida
en que fue socializado
con la comunidad con
la intencin de validar, modificar y aterrizar los principales
elementos que corresponden a la realidad
Colombia
Ocaa
Norte de Santander
PASO 1
PASO 2
PASO 3
PASO 4
Recoleccin y anlisis
de informacin
Entrevista con
Actores Claves de los
Sectores pblico
y privado
Encuesta a
empresarios y
comerciantes
Socializacin del
DOFA
socioeconomico
Aproximacin inicial
DOFA
socioeconomico
Definicin
participativa
DOFA
socioeconomico
Ganar en pertinencia y
oportunidad en el proceso
de formulacin del diagnstico participativo.
Permito avanzar en un
conocimiento ms detallado de la realidad econmica
del municipio de Ocaa, as
como identificar necesidades en la perspectiva de la
competitividad y la calidad
de vida en la regin.
Fortalecimiento
del
diagnstico socioeconmico
y competitivo sobre la base
de un taller de amplia
participacin que permiti,
adems, validar la matriz
DOFA construida por el
CAPEC en tomo a los atributos y caractersticas de
Ocaa.
Componente 1
Construccin participativa del DOFA
socioeconmico y competitivo
172
Artculos
Para el diagnstico poltico e institucional se
desarrollaron varios ejercicios similares. En
un primer momento se parti de la informacin documental existente para construir
Aporte a la construccin
de la poltica pblica local
y los esquemas de gobernanza multinivel.
173
Artculos
Reto 1
Consolidar una plataforma multiactoral que permita articular, integrar y coordinar a los
actores claves para garantizar la sostenibilidad de los procesos del desarrollo y la gestin
internacional.
Reto 2
Reto 3
Reto 4
Reto 5
Sistematizar experiencias y consolidar un sistema de informacin que contribuya a los procesos de intervencin y de toma de decisiones del territorio
Reto 6
174
Por su parte, con los funcionarios del Gobierno Local se analizaron las diferentes
opciones organizacionales. Se defini la
creacin de una oficina de relaciones internacionales adscrita al despacho del Alcalde,
con el propsito de generar una visin
transversal de los procesos del territorio y
as mismo garantizar acceso inmediato al
responsable poltico de la gestin pblica
municipal. En este punto, la Universidad
contribuy con la identificacin de los
elementos misionales de la oficina. En un
proceso posterior y teniendo un grado de
ejecucin y maduracin de la experiencia,
se propuso generar una instancia en la que
otros actores de carcter pblico y privado
pudiesen participar o incluso co gestionar.
Artculos
Finalmente, el quinto y sexto reto contribuyen a la memoria institucional y a mejorar
las herramientas de monitoreo y evaluacin
del proceso. Investigaciones adicionales
han revelado que no slo para el caso de
Ocaa, sino para las diferentes reas de gestin pblica en los municipios colombianos,
los procesos de sistematizacin de experiencias son dbiles. En este campo, resalta
con preocupacin los pocos anlisis sobre el
impacto de las intervenciones de los cooperantes internacionales en los territorios.
Un proyecto de cooperacin descentralizada: aporte de la Universidad como operador y administrador de recursos
Este caso refleja un proceso de construccin
de conocimiento a partir de una experiencia prctica, en la que la Universidad como
lder, operador y administrador de recursos
contribuye a la sostenibilidad del proceso a
travs de la articulacin de actores pblicos y
privados as como a la vinculacin de actores
internacionales. La Universidad contribuy a
la generacin de confianza entre los actores
y a la sistematizacin de la experiencia para
su posible transferencia a otros contextos
similares. En la actualidad y luego de siete
aos de trabajo, este proceso ha avanzado
hacia un proyecto de cooperacin triangular
conformado por Francia, (Syndicat mixte des
Valles de lOrb et du Libron), Chile (Salamanca) y Colombia (Chiquiza)8.
Dos elementos clave: Investigacin cientfica como promotora y consolidacin de la
plataforma multiactoral
Teniendo como insumo una investigacin
preliminar sobre el manejo de los recursos
8 Cooperacin triangular entre Francia, Colombia y Chile
sobre los recursos hdricos. Del diagnstico al proyecto:
un apoyo institucional, tcnico y tecnolgico en una
perspectiva de Desarrollo Sustentable.
175
Artculos
Primera fase
Vinculacin de : Ministerio
del medio ambiente
corpoboyaca parques
nacionales
Vinculacin de Ministerio
de relaciones exteriores
embajada de Francia en
Colombia
Segunda fase
Vinculacin de 2 agencias
francesas del agua : la
Adour-Garone y la Rhne
-Mditerran y Corse
176
La alcalda de chiquiza
realiza aportes concretos :
terreno y los recursos
faltantes
Propuesta de colaboracin
triangular entre Colombia, Francia
y Chile sobre el manejo de los
recursos hdricos
Vinculacin de la agencia
de cooperacin francesa
.80.000 euros
Artculos
estrategia y a la conceptualizacin que el equipo de acadmico realiz en el transcurso del
proyecto. Es posible, entonces, producir un
cuerpo de conocimiento que tenga una aplicacin directa para la elaboracin de poltica
pblica, y que a su vez contribuya a la inquietud generada sobre la sostenibilidad de los
procesos de internacionalizacin territorial.
Asimismo, como atributo no
explicito, pero necesario para el
desarrollo de procesos de gestin
pblica, la presencia de varios actores, entre ellos la Universidad,
contribuy al fortalecimiento de
la transparencia y la construccin
de relaciones de confianza. Podra
decirse que los actores perciben
un mayor grado de compromiso
cuando se encuentra vinculada
una Universidad o Centro de
Pensamiento, no slo por la transferencia de conocimiento que
esto conlleva, sino por lo que an
el concepto de Universitas magistrorum et scholarium14 representa para la sociedad.
la construccin de conocimiento y metodologas as como el dilogo de saberes es posible, no slo desde el mbito cientfico sino
a partir de la integracin de la sabidura de
la comunidad. Esto significa considerar un
conocimiento que no est escrito, sistematizado o validado pero que es percibido como
legitimo por los protagonistas del territorio.
planeacin
estrategica
partcipativa
Consolidacin
de la plataforma
multiactoral
Sistema de
monitoreo y
evaluacin
Sistematizar
experiencias
Elementos
claves para la
sostenibilidad
Identificar aliados
estratgicos
Adecuar la
estructura
organizacional
Fortalecer
capacidades y
conocimientos de los
actores
A modo de conclusin
Si bien se presentan dos experiencias positivas que muestran la contribucin de la Universidades a la sostenibilidad de los procesos
insercin internacional de los Gobiernos
y Carreo, Modo 3 de produccin de conocimiento:
implicaciones para la Universidad de hoy, 2013. 78 79.
177
Artculos
Locales, es posible identificar un conjunto
de desafos en los procesos investigativos, en
la formacin y en el desarrollo de proyectos de responsabilidad social. Lo anterior
puede relacionarse con los modos de produccin y transferencia de conocimiento, y
el debate construido alrededor de la triple
hlice.
Respecto a los modos de produccin de
conocimiento: Se reconocen movimientos
pendulares entre los modos 2 y 3 pero es necesario fortalecer el desarrollo de metodologas concretas para alcanzar la construccin
de conocimiento transdisciplinar y transcultural. Esto conduce a priorizar el objeto de
estudio, (el territorio y sus problemticas
locales) ms que la perspectiva disciplinaria
que previamente ha identificado las preguntas y posibles respuestas a las problemticas.
Y en esta lnea, se invita a que el investigador se vincule estrechamente con la comunidad, sus dinmicas y problemticas, con la
intencin de incorporar este conocimiento
como parte legitima de sus prcticas investigativas. Esto le permitir ganar pertinencia
respecto al conocimiento que produce para
contribuir a la solucin de los problemas de
la sociedad.
Respecto a la transferencia de conocimiento. Existen varias actividades como la capacitacin, la consultora, la divulgacin, el
licenciamiento, la investigacin conjunta,
las redes y los procesos spin off18. (Libraryhouse, 2008. Citado en Arias y Aristizabal, 2011, p. 145) y es claro que en la
mayora de estas actividades las Universidades han avanzado proactivamente. Por
ejemplo, la Universidad del Rosario ha elaborado un diplomado en internacionalizacin de ciudades en modalidad virtual que
tiene como propsito capacitar individuos
y comunidades de regiones del pas que
se encuentran alejadas de la ciudad capital
18 Empresas creadas para explotar las patentes de propiedad
de las universidades. Libraryhouse, 2008. Citado en Arias y
Aristizabal, 2011, p. 145
178
universidad
actores
sociales
estado
Artculos
estado
ca actual requiere
reconocer la existencia de BOISIER, Sergio. Hay espacio para el
desarrollo local en la globalizacin? Revisuna quntuple hlice, en la cual se presentan
empresa
ta CEPAL, N 86, agosto de 2005, pp.
dos nuevos actores que complementan esta
alianza
para
el
desarrollo:
el
gobierno
local
Triple hlice
Hlice cudruple 47-61.
y
el
territorio.
Etzkowitz e Leydesforff, 2005
Carayannis e Campbel, 2009
CHANG CASTILLO, Helene Giselle. El
modelo de la triple hlice como un medio
universidad
para la vinculacin entre la Universidad y
entorno
inmediato
la empresa. Revista Nacional de Administracin, N 1 (1), enero junio, 2010,
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empresa
estado
actores
sociales
empresa
Hlice quntuple
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2002.
180
Artculos
Resumen
La cooperacin descentralizada espaola naci hace poco ms de 30 aos y se consolid con
mucha fuerza gracias al marco de descentralizacin, el empuje de los gobiernos locales y regionales, al empuje de la sociedad civil y al proceso de globalizacin que se extendi a partir de los
aos 90. El impacto de la crisis que afect a Europa de manera especial a partir del ao 2008
afect al proceso que ya haba avanzado en la reflexin hacia mejorar su definicin de misin y
estrategias. Experiencias como la andaluza han ayudado a defender la cooperacin como poltica pblica a partir de alianzas con diversos actores. El ao 2015 es un ao de retos globales
importantes debido a definicin de una nueva agenda de desarrollo (post 2015, Habitat III
2016) y retos nacionales (procesos electorales locales, autonmicos y nacional). La cooperacin
descentralizada espaola se encuentra en un nuevo escenario de oportunidades a partir de este
ao.
Palabras clave
GLRs (Gobiernos Locales y Regionales) - Cooperacin - Descentralizacin - Andaluca
Introduccin
Con la llegada de la democracia en Espaa
hacia la segunda mitad de la dcada de los
setenta, un nuevo escenario internacional se
abre para este pas que llev sobre sus espaldas la pesada losa de la dictadura franquista
durante casi 40 aos.
Este nuevo escenario trae de la mano la posibilidad de ser un pas ms activo en foros
internacionales como la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) y entrar a formar parte de la Unin
181
Artculos
En 1989 se crea la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo tomando como antecedente el ICI
(Instituto de Cooperacin Iberoamericana
1978).
En paralelo, con el nuevo Estado Espaol,
el modelo democrtico se configura con
una nueva Constitucin (1978) que le hace
ganar el sobrenombre de Estado de las
Autonomas debido al reconocimiento del
derecho a la autonoma regional, tanto de
las comunidades histricas como del resto
de regiones del pas. Este Estado se organiza
en regiones, al mismo tiempo que se consolida la estructura de descentralizacin reconocida anteriormente con las diputaciones
(gobiernos provinciales) y los ayuntamientos (gobiernos locales).
Este proceso da como resultado una organizacin estatal con tres niveles de administracin:
administracin central
administraciones autonmicas
administraciones locales: municipios y
provincias
Es conveniente conocer este fenmeno para
entender lo que vino a suceder despus en
relacin al tema que nos convoca en este
artculo: el nacimiento, crecimiento y seas
de identidad de la cooperacin descentralizada espaola, es decir, la protagonizada
por gobiernos locales y regionales.
En el ao 1979 se celebran las primeras
elecciones municipales democrticas, en
paralelo a la progresiva instalacin de los
gobiernos autonmicos (tambin con procesos democrticos de sufragio universal).
En la entrada de la dcada de los ochenta, la
autonoma de los tres niveles de la administracin del Estado va a permitir que varios
factores que ahora analizaremos encuentren
terreno frtil para asentar el nacimiento de
la cooperacin descentralizada espaola.
182
Artculos
La participacin ciudadana y la presin
sobre sus instituciones ms cercanas
En 1986 el gobierno espaol abre su primera convocatoria de ayudas a travs de organizaciones no gubernamentales (ONGs),
alentando en todo el pas el nacimiento de
decenas de nuevas organizaciones que incorporan los tres componentes: solidaridad
poltica, caridad confesional, y cooperacin
profesional. Estas organizaciones buscan el
apoyo de las instituciones locales y regionales recin constituidas, alegando a la funcin que stas tienen en el fomento de la
participacin ciudadana y la promocin
del desarrollo social. Dicha presin tiene
xito, encuentra voluntades polticas favorables. Esta es la razn fundamental por la
que la cooperacin descentralizada espaola
ha caminado durante un largo periodo muy
de la mano de las organizaciones no gubernamentales como gestoras principales de
los recursos econmicos que las adminis-
183
Artculos
La globalizacin sita a las autoridades locales en escenarios internacionales, bien sea
por filantropa y compromiso poltico, bien
sea por el legtimo inters de promover sus
territorios.
Surge la diplomacia complementaria de las
ciudades que opera desde las oficinas de
relaciones internacionales de gobiernos autnomos o gobiernos locales que procuran
establecer vas de comunicacin con pares
en otros territorios y/o regular la ayuda a la
sociedad civil organizada ONGs para que
su accin tenga una cierta coherencia con
sus motivaciones polticas.
Presin ciudadana, descentralizacin, y globalizacin son algunos de los procesos ms
significativos que pueden dar a entender el
emerger de la cooperacin descentralizada
en el Estado espaol.
Durante los aos 90 se consolida este fenmeno con seas identitarias dando lugar a
un hito importante y genuino, en Espaa,
en contraste con otros pases europeos.
La crisis de los Balcanes y de Ruanda colocan en primera pgina de los medios de
comunicacin hechos internacionales que
provocan una gran sensibilidad en la sociedad. De forma espontnea, alentada por las
organizaciones sociales se generan las llamadas acampadas del 0,7% que instalan
a miles de personas en la plazas y parques
de las principales ciudades espaolas reivindicando el compromiso de dedicacin de
este porcentaje del PIB de los pases ricos
a la ayuda internacional. Esta reivindicacin
provoc un gran consenso social y, por tanto, un gran consenso poltico que afect a
las elecciones locales del ao 1995, donde
se multiplicaron los compromisos presupuestarios municipales y autonmicos.
A estas alturas la cooperacin descentralizada ya estaba asentada dentro de las agendas
de los gobiernos locales y regionales, dando
184
Artculos
Todo caminaba con pasos cualitativos muy
importantes asentando la cooperacin descentralizada espaola con prestigio a nivel
internacional, contando con el apoyo progresivo de la administracin central (gobierno espaol) que valoraba la necesidad
de coordinar sus acciones con el resto de
administraciones pblicas descentralizadas.
En volumen de recursos la cooperacin descentralizada lleg a suponer en el ao 2008
cerca del 15 % del total de la Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD) espaola con ms de
700 millones de euros anuales frente a los
ms de 4500 millones globales.
Dentro de los actores de la cooperacin
descentralizada pblica, las cifras oficiales
incluan tambin el peso de las universidades
pblicas, otro actor importante que se suma
dotando presupuestos, oficinas de cooperacin, programas de investigacin, formacin y becas y acciones de intercambio con
otros pases.
0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%
> > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > >
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 200 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20
0,00%
185
Artculos
lizada, como es el caso de las ONG o los
fondos municipales de cooperacin. Incluso
la desaparicin de algunos de ellos incapaces
de mantener la actividad, aturdidos con los
compromisos adquiridos en aos anteriores.
A esto habra que aadir la influencia negativa de una poltica de gobierno central
que promueve legislacin adversa al desarrollo de la cooperacin descentralizada. La
ms destacable de estas iniciativas ha sido la
aprobacin, sin consenso poltico, de la Ley
de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local (final del 2013).
El periodo que va desde el ao 2011 al
2015, mandato municipal de 4 aos, se podra considerar como el cuatrienio negro,
un periodo en el que la cooperacin descentralizada en general ha vivido un momento
muy difcil y ha tenido que asumir el significado chino de la palabra crisis: la unin entre
la amenaza, el peligro, y la oportunidad.
Crisis
Peligro
Oportunidad
186
Artculos
y de la emigracin. Unas organizaciones
que, desde el primer momento (aos 80)
desarrollaron iniciativas innovadoras de
sensibilizacin, de incidencia poltica, que
encontraron el respaldo generalizado de
sus instituciones ms cercanas.
La decisin poltica de sus instituciones,
que, con mayor o menor entusiasmo, con
mayor o menor disponibilidad de recursos, han ido acompaando este proceso.
Inicialmente fueron gobiernos locales
progresistas los que dieron el primer paso
(Ayuntamiento de Crdoba, Diputacin
de Sevilla) pero llegamos a encontrar en
el ao 1995 (acampadas de la solidaridad)
que un ayuntamiento gobernado por el
Partido Popular aprueba dentro de sus
presupuestos el destino del 0,7% a cooperacin internacional. A nivel de gobierno
autonmico, este empuje tambin se ve
reflejado en la firma del primer Pacto Andaluz por la Solidaridad en el que la Junta
de Andaluca se compromete a dotar de
recursos, hasta llegar al 0,7%, las acciones
de cooperacin internacional, y canalizarlos de forma indirecta a travs de ONGs y
otras entidades ciudadanas, sindicatos, organizaciones empresariales, universidades
y gobiernos locales, y de forma directa de
manera transversal a travs de las distintas consejeras (ministerios autonmicos):
cultura, salud, desarrollo rural, etc.
187
Artculos
lar algunas de ellas:
la participacin activa en la construccin
de CGLU, presidiendo el Grupo de Trabajo de Desarrollo Econmico Local a
nivel mundial.
La alianza con la Iniciativa ART del
PNUD, en programas de desarrollo territorial en diversos pases.
La participacin en proyectos que fomentan la accin global de los municipios,
como es el caso del proyecto AL-LAS.
En el ao 2012 de celebran elecciones regionales al Parlamento Andaluz dando como
resultado la formacin de un cogobierno
de partidos progresista, el Partido Socialista
Obrero Espaol (Psoe) y la Izquierda Unida (IU). Cuando se vislumbraba un difcil
futuro para la cooperacin descentralizada
andaluza, la voluntad poltica y la concertacin con los actores sociales abre un nuevo
camino para la reflexin que ha dado resultados muy importantes. Poco despus de
la constitucin de este nuevo gobierno el
Famsi lanza la propuesta de la firma de un
nuevo Pacto Andaluz por la Solidaridad.
Esta propuesta es recogida por la Junta de
Andaluca y la Coordinadora Andaluza de
ong y en junio del ao 2013, este pacto es
sellado junto con universidades, sindicatos,
economa social y organismos multilaterales.
En este Pacto se afirma lo siguiente:
La cooperacin internacional es parte de la
visin de solidaridad de la sociedad andaluza, desde la esfera pblica y privada, tanto
hacia dentro como hacia fuera de nuestro
territorio. La prctica de la cooperacin
internacional no compite con la prctica de
la solidaridad en Andaluca, e incluso complementa la reivindicacin de solidaridad
hacia nuestra comunidad autnoma en un
contexto europeo en el que sigue siendo un territorio con importantes ndices de exclusin.
Y concluye con la siguiente afirmacin:
Tenemos razones de peso para sentir orgullo
188
1 http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/
resources/files/2013/6/24 /1372075370811Pacto%20
Andaluz%20por%20la%20Solidaridad%20y%20la%20
Cooperacin%20Internacional.pdf
Artculos
Conclusiones
La crisis generalizada que ha vivido el sistema de cooperacin internacional debido a
la crisis sobre la eficacia de la ayuda y la falta
de coherencia entre polticas an no ha tocado fondo. No obstante, en la encrucijada
del ao 2015, se pueden divisar nuevas propuestas que permitan recuperar la ilusin
en la posibilidad de la construccin de un
mundo basado en los derechos humanos, y
en el desarrollo humano sostenible.
En este nuevo contexto cobra ms importancia el papel de los GLRs y las universidades por una triple razn:
cobra valor el enfoque territorial del desarrollo humano, una vez que se ha demostrado que no basta con aplicar polticas sectoriales que no estn basadas en las
necesidades prioritarias y priorizadas por
los territorios. Las polticas de desarrollo
no pueden caer en paracadas formuladas
en grandes despachos lejos de la realidad
concreta. Este hecho es reconocido en las
cumbres internacionales de diverso formato y forma parte de la definicin de
las nuevas metas concretadas en los ODS
(Objetivos de Desarrollo Sostenible).
cobran valor los procesos de descentralizacin como oportunidad para aplicar a
nivel de territorio, polticas, programas y
proyectos relacionados con los Objetivos
de Desarrollo Sostenible. Se ha demostrado que sin la traduccin a nivel territorial
es muy difcil que estas acciones puedan
tener xito. Y para ello es importante
contar con instituciones locales y regionales fuertes que sean capaces de articular
la accin de los actores del territorio de
forma participativa, complementaria.
la alianza entre actores institucionales,
actores sociales, actores econmicos y actores acadmicos hace que los territorios
sean ms resilientes.2
2 La resiliencia es la capacidad de los seres vivos sujetos para
sobreponerse a perodos de dolor emocional y situaciones
adversas.
Para que esta oportunidad sea bien aprovechada los GLRs deben corregir sus debilidades histricas en la definicin de la cooperacin descentralizada tradicional:
Deben aspirar a incidir en polticas y no
conformarse con ejecutar pequeas o
medianas acciones difcilmente replicables
aunque sean consideradas como buenas
prcticas en algn estudio.
Para ello deben organizarse en redes
temticas, territoriales, nacionales e internacionales
Deben acompaar su compromiso con
el consenso poltico, con la apropiacin
ciudadana de estas polticas. Apropiacin
que hagan slidas las propuestas y no frgiles a los cambios de gobierno en las instituciones.
Deben poner en valor sus recursos tcnicos, humanos, sus experiencias en la
gestin de servicios, sus posibles recursos econmicos, y exigir a instancias mas
poderosas financieramente hablando para
que presten el apoyo necesario.
Deben desarrollar iniciativas de sensibilizacin y formacin ciudadana para demostrar que la accin global es beneficiosa
a nivel local o regional. Para demostrar
que un estornudo en el otro extremo del
planeta puede provocar un cicln. Dicho
de otra forma que la accin global a travs de su polticas de seguridad, polticas
migratorias, polticas financieras o comerciales afecta a la vida cotidiana.
Deben poner en la proa de la definicin
de sus estrategias el enfoque de defensa de
los derechos humanos a nivel global, y el
enfoque de desarrollo humano sostenible.
Se podra ampliar ms las lista de deberes
pero la extensin de este artculo no lo permite. Y en todo caso existe una cantidad de
bibliografa complementaria muy rica al respecto. En cualquier caso cabe sealar, como
conclusin, que este momento de crisis del
modelo de desarrollo a nivel global presenta
grandes oportunidades para el fortaleci-
189
Artculos
miento de los Gobiernos Locales y Regionales y su incidencia en las grandes polticas
que afectan a la comunidad.
En el caso de la cooperacin descentralizada
pblica espaola, los procesos electorales
del ao 2015 van a generar un nuevo mapa.
Este nuevo mapa puede ayudar a la recuperacin de la identidad de esta poderosa y rica
experiencia. Sin duda la nueva cooperacin
descentralizada espaola deber tomar nota
de las lecciones aprendidas. El nuevo marco
comunitario de la Unin Europea (20142020) tambin presenta nuevas oportunidades que slo podrn ser aprovechadas si
se suman voluntad poltica, capacidad tcnica y trabajo en red.
La relacin con GLRs de Amrica Latina
debe colocarse en el frontispicio de esta
nueva estrategia, aprendiendo mutuamente
de los procesos que se viven a ambos lados
del Atlntico y demostrando que la integracin entre ambas regiones del mundo
no pasa por tratados como el Tratado transatlntico de libre comercio (TTIP por sus
siglas en ingls) sino por la relacin horizontal basada en trminos de sostenibilidad
y defensa de los derechos humanos, con
relaciones econmicas, migratorias, financieras justas, que defiendan a las personas,
no a los capitales.
http://observ-ocd.org/es
El Observatorio de la Cooperacin Descentralizada es un instrumento de gestin del
conocimiento sobre la cooperacin descentralizada, auspiciado por la Comisin
Europea a travs de su programa URBAL,
y apoyado por la Diputacin de Barcelona, la Intendencia de Montevideo y otras
instancias que promueven la cooperacin
descentralizada. Herramienta fundamental para conocer las reflexiones de un
grupo activo de profesionales con relacin
sobre este tema.
http://www.confederacionfondos.org/es/
los-fondos
Portal de la Confederacin de Fondos de
Cooperacin y Solidaridad, que agrupa
a los Fondos Municipales de Cooperacin
con ms de 1000 gobiernos locales asociados. Instancias muy dinmicas de la cooperacin descentralizada local.
http://www.2015ymas.org/
Espacio web de la Plataforma 2015 y + que
agrupa a organizaciones no gubernamentales de cooperacin y otras entidades,
donde se puede acceder a la visin crtica
sobre la evolucin de la cooperacin descentralizada espaola.
http://www.femp.es/
Enlaces de interes
A continuacin se ofrece una serie de enlaces de fcil acceso por Internet, donde se
pueden encontrar mltiples publicaciones
relacionadas con la cooperacin descentralizada espaola. Esta lista es una seleccin
donde se encuentran algunas de las ms
interesantes. Sin duda puede ser mucho ms
amplia pero el objetivo del artculo es solo
facilitar un aproximacin al tema.
190
Artculos
http://www.andaluciasolidaria.org/
http://www.hegoa.ehu.es/
http://www.euskalfondoa.org/es/
http://www.iepala.es/
http://www.fonscatala.org/
http://www.musol.org/es/
191
Artculos
Resumen
El Caf con AL-LAs ha sido el espacio virtual de dilogo, produccin de conocimiento e intercambio de los ms de trescientos miembros de la Comunidad de Expertos del Proyecto ALLAs, electos locales, directivos y funcionarios pblicos locales, nacionales e internacionales,
expertos independientes, acadmicos, estudiantes
Desde inicios del proyecto, se han lanzado en el Caf siete debates sobre temas considerados
centrales en la agenda de la internacionalizacin de los gobiernos locales, que plantearon
retos abiertos y permitieron la confluencia de diversas reflexiones, visiones y planteamientos,
1 LLos textos introductorios a cada Caf sobre los cuales se hace referencia en este trabajo, as como los diversos aportes de los
participantes en los debates, pueden encontrarse en el sitio web del Proyecto AL-LAs: www.proyectoallas.net
192
Artculos
vislumbrado consensos y desacuerdos entre los expertos y actores de la accin internacional de
las ciudades y regiones.
El propsito de este artculo es precisamente analizar las conclusiones surgidas de estos ricos y
constructivos debates, as como las principales ideas y aprendizajes que se pueden extraer de
ellos. Como es de esperar, las fuentes de informacin utilizadas para la elaboracin de este
artculo han sido bsicamente dos: los textos introductorios, disparadores de los debates de cada
Caf, y las aportaciones que los expertos de la Comunidad realizaron en cada caso.
Palabras clave
Accion internacional de gobiernos locales - Caf con AL-LAs - Cooperacin descentralizadaModelos de accin exterior - Dimensin estratgica y participativa de la accin internacionalModelo y marca de ciudad - Ciudad incluyente - Agenda global post-2015- Habitat III
Introduccin
El Caf con AL-LAs ha sido el espacio de
dilogo virtual y de intercambio de los
miembros de la Comunidad de Expertos del
Proyecto AL-LAs durante casi dos aos. Un
espacio en el cual han confluido ideas, conocimientos y experiencias, y que ha permitido
el encuentro de los ms de 300 expertos e
interesados que conforman esta plataforma
virtual. Una plataforma nica en la cual se
dan cita algunos de los ms relevantes expertos y actores de la accin exterior de las
ciudades en Amrica Latina y Europa.
Durante estos casi dos aos se han lanzado
siete debates en lnea sobre temas considerados centrales en la agenda de la internacionalizacin de los gobiernos locales.Temas
que plantean retos abiertos y que, en la
mayora de los casos, permiten la confluencia de opiniones encontradas y de planteamientos no siempre convergentes.
Los debates planteados en el Caf con ALLAs giraron en torno a los siguientes enunciados:
Cooperacin descentralizada, diplomacia
de las ciudades, accin exterior... Qu
concepto nos permitir seguir avanzando y
construir a futuro el relato de las relaciones
internacionales de los gobiernos locales?
193
Artculos
Cooperacin descentralizada, diplomacia de las ciudades, accin exterior...
Qu concepto nos permitir seguir
avanzando y construir a futuro el relato
de las relaciones internacionales de los
gobiernos locales?
Si bien la accin internacional de los gobiernos locales es un fenmeno que ha venido
cobrando notoriedad desde hace un par de
dcadas, lo cierto es que el nmero de personas e instituciones que estudian dichos
procesos es todava muy reducido. Hoy en
da no existen definiciones comunes y hay
poca claridad conceptual alrededor de ciertos trminos y actividades que realizan los
gobiernos locales en el mbito internacional. Adems, por lo general, hay pocos espacios de dilogo entre los profesionales de la
accin internacional de las ciudades y el sector acadmico, lo que en ocasiones propicia
la generacin de anlisis tericos alejados de
la prctica real y de la lgica de la accin
exterior de los gobiernos locales. Tambin
se suele generar una dinmica contraria:
la prctica internacional de las ciudades se
realiza, en muchas ocasiones, en un vaco
terico y conceptual.
El debate planteado trata de poner algo de
luz a la existencia de numerosos conceptos
que hacen referencia a la accin internacional de los gobiernos locales. Pero no siempre
existe un comn denominador entre dichos
conceptos en relacin con el contenido del
trmino. Tampoco existe uniformidad entre
ellos en relacin al universo de acciones que
involucra la accin internacional desde lo
local. En algunos casos se recurre a conceptos generales (como paradiplomacia, diplomacia de las ciudades, accin exterior). En
otros, hace referencia slo a un aspecto, mbito o estrategia de internacionalizacin de
los gobiernos locales (por ejemplo, cuando
se asimila la accin internacional con cooperacin descentralizada).
194
Artculos
se adentra en los fundamentos mismos de la
internacionalizacin de las ciudades, las regiones, los estados federados, provincias, etc.
el objetivo, entre otros, de normar la actividad de los gobiernos locales en este mbito.
Lo reseable es que se detectan tendencias
divergentes que van desde las pulsiones recentralizadoras que se dan en Espaa, pas
que haba avanzado mucho en esta materia y
que cuenta con gobiernos locales muy dinmicos, al reconocimiento como poltica de
Estado que introduce Francia, que articula
mecanismos legislativos especficos centrados en la cooperacin al desarrollo.
Efectivamente, en Espaa, a pesar que la
nueva Ley del Servicio y la Accin Exterior
del Estado reconoce a los gobiernos locales
como sujetos de la accin internacional
del Estado, se da una cierta tendencia recentralizadora, en la medida en que la ley
promovida por el gobierno central introduce mecanismos regresivos ms dirigidos a
garantizar la subordinacin que una accin
poltica conjunta basada en el principio de
concertacin.
En Brasil, contrariamente, el dinamismo
de ciudades y estados, y la complicidad del
Gobierno Federal, permiten vislumbrar
--ms all de las tensiones-- un recorrido
importante para la internacionalizacin de
los gobiernos locales y regionales. A pesar
de no existir un reconocimiento expreso de
esta competencia, ella se refleja mediante la
creacin de mecanismos e instituciones que
la presuponen. As, la nueva propuesta de
Decreto de la Presidencia lanzada en 2013
plantea, entre otras cuestiones, la creacin
del Frum de Gestores de Cooperacin
Internacional Descentralizada como instancia encargada de promover e implantar las
estrategias en relacin con la accin internacional descentralizada.
En Francia, desde 2007 la cooperacin internacional se percibe como una competencia
formal de los gobiernos locales y regionales,
y ya no como una va para ejercer o aumentar otras competencias formales. Desde
195
Artculos
hace algunos aos, el gobierno central ha
empezado a desarrollar estrategias dirigidas
a reforzar la presencia internacional de los
gobiernos locales y regionales del pas. As,
se se aprob la ley el 7 de julio del 2014
de Orientacin de la poltica de desarrollo
y solidaridad internacional que, si bien trata
de reforzar el rol del Estado en la poltica de
cooperacin al desarrollo, sigue mostrando
(artculo 14) el claro reconocimiento por
parte del Estado del papel que desempean
los gobiernos locales y regionales, as como
el respeto por su autonoma poltica.
En la misma lnea se inscribe la Ley de Cooperacin Internacional al Desarrollo aprobada recientemente en Italia la cual reconoce expresamente a los gobiernos locales
y regionales como sujetos de la cooperacin
al desarrollo, y determina que las relaciones
entre los diferentes niveles de gobierno se
construyan sobre la base del principio de
partenariado.
En Mxico y El Salvador, a pesar de no estar
inmersos en procesos de reforma legislativa,
se estn dando algunos pasos alentadores
para asegurar un mayor reconocimiento a
la accin exterior de los gobiernos locales y
regionales, asegurando la existencia de espacios polticos de concertacin.
De los debates sostenidos por los participantes en este segundo Caf con AL-LAs se
puede concluir que lo determinante no son
las tensiones que puedan darse entre los diferentes niveles de gobierno, que hasta cierto
punto son lgicas y normales, sino los mecanismos que se articulan para resolverlas. Se
puede apostar por generar mecanismos no
jerarquizados que garanticen la coordinacin, colaboracin y unidad de accin entre
los diferentes niveles de gobierno (aunque
siempre bajo los principios rectores de poltica internacional del gobierno central); o
por establecer procedimientos que por la
va de la autorizacin lleven a la subordina-
196
Artculos
ticipativas constituye un elemento central
para transformarla en una poltica pblica
liderada por el gobierno local/regional. De
todas maneras, la participacin activa de
todos los actores que actan en el territorio
tambin es clave. En este marco, la accin
exterior en general y la cooperacin descentralizada en particular, se presentan como
procesos que permiten reforzar no slo la
gestin del gobierno local, sino tambin las
instituciones y los actores de su territorio.
La cooperacin descentralizada constituye uno de los instrumentos de la accin
exterior de los gobiernos territoriales. La
concepcin y la puesta en marcha de una
poltica pblica de cooperacin descentralizada debe ser pensada como elemento integrante de una poltica pblica de internacionalizacin del territorio Es por ello que en
una estrategia de internacionalizacin no es
adecuado separar cooperacin descentralizada de relaciones internacionales.
As como la accin exterior de un gobierno
local no puede entenderse como un fin en
s misma, tampoco pueden serlo sus instrumentos, como la cooperacin descentralizada. En la prctica, muchas veces aquella y
stos fueron pensados como objetivos en s
mismo, lo cual ha restado eficacia, eficiencia
y sostenibilidad a las acciones.
Es necesario dimensionar la accin exterior y sus instrumentos en funcin de las
necesidades, aspiraciones y realidades de
cada ciudad/regin. As como no todos los
gobiernos locales pueden o deben desarrollar las mismas estrategias de accin internacional; cada uno deber seleccionar el (los)
instrumento(s) de internacionalizacin que
considere ms apropiado(s).
Frente al debate planteado recientemente
en algunos foros internacionales sobre la validez de la cooperacin descentralizada en el
contexto actual, los participantes del debate
197
Artculos
Considera que la accin internacional
de una ciudad es un asunto exclusivo
de su gobierno?
El Cuarto Caf con AL-LAs se desarroll a
partir de un texto introductorio elaborado
por Maribel Daz, y permiti profundizar
algunos aspectos abordados en el Taller
Nro.4 de AL-LAs Internacionalizacin
estratgica y participativa de las ciudades.
Retom, asimismo, algunas ideas-fuerza
planteadas en el Tercer Caf.
En todas estas instancias, se parti de la
conviccin de que la articulacin y participacin de los distintos actores de un
territorio en la definicin y ejecucin de
la estrategia de internacionalizacin y de
cooperacin descentralizada otorga efectividad, sostenibilidad y apropiacin a la accin
internacional.
Pareciera haber un consenso en considerar
que el gobierno local no puede ser (o no
debera serlo) el actor nico de la proyeccin exterior de una ciudad/regin, aunque
s deber ser el lder y articulador de la poltica de internacionalizacin..
Pero, para desarrollar una estrategia de accin exterior bajo una lgica inclusiva y participativa se requiere contar con una fuerte
y decidida voluntad poltica del gobierno
local de abrir el dilogo en este mbito con
todos los actores del territorio; y de coordinacin (no subordinacin) con aquellos
que desarrollan actividades internacionales
en forma independiente.
En este sentido, es preciso recordar que
toda poltica de internacionalizacin de
ciudad/regin: debe servir a los intereses y
prioridades del territorio (y obviamente de
sus ciudadanos), cuidando de no caer en el
riesgo de transformarla en la estrategia de
internacionalizacin de un sector o actor
(normalmente, uno de gran capacidad de
incidencia).
198
En la prctica, sin embargo, muchas autoridades locales siguen percibiendo y gestionando la accin internacional del territorio
como un mbito exclusivamente propio.
Para ejemplificar ello, durante el Caf se
plante el caso de Brasil, donde, salvo pocas
excepciones, la internacionalizacin de los
municipios y estados no sigue una lgica
inclusiva y de horizontalidad.
Los debates en este Caf fueron ms all de
reflexionar sobre la importancia de tener un
escenario en el que se gestiona la internacionalizacin como una tarea compartida
entre el gobierno local y los dems actores
del territorio. Se abord tambin una cuestin clave para esta tarea: Cmo involucrar
a los diferentes actores del territorio en una
accin internacional de un gobierno local?
En este sentido, la tarea ms bsica y primaria de un gobierno local es la sensibilizacin y la comunicacin. Construir mecanismos de participacin en cualquier poltica
pblica sin acompaarlos de instrumentos
adecuados y suficientes de comunicacin,
transparencia de la informacin y rendicin
de cuentas, afecta la cantidad y, particularmente, la calidad de la participacin. Ello
es ms necesario en reas no tradicionales
de la gestin local, como lo son las relaciones internacionales, dado que los habitantes pueden considerar las acciones en
este campo como una prdida de tiempo,
de esfuerzo y de dinero.
Sin embargo, si bien esta tarea es necesaria, no es suficiente. Se requiere, asimismo,
construir mecanismos de participacin ciudadana en el mbito de la internacionalizacin de la ciudad. Existen diversas vas
para ello (creando redes o plataformas de
accin internacional; construyendo alianzas multiactores, o foros de discusin con
la sociedad civil organizada, como ONGs,
especialistas, acadmicos y consultores,
Artculos
etc.), as como experiencias concretas que se
han generado desde gobiernos locales latinoamericanos y europeos (como los foros
de actores de la regin francesa de Nord
Pas de Calais o los Dilogos para la internacionalizacin estratgica de las ciudades
llevados a cabo por los socios del proyecto
AL-LAs). Al igual que en el tercer Caf, en
esta oportunidad se coloc a la Agencia de
Cooperacin e Inversin de Medelln y el
rea Metropolitana como el esfuerzo ms
acabado, aunque perfectible, de internacionalizacin participativa de ciudad.
Cada ciudad deber construir su mecanismo en funcin de sus realidades (tamao;
recursos y capacidades de gestin; vinculacin o conflictos preexistentes con otros
actores del territorio; diversidad, grado de
internacionalizacin e institucionalidad de
las organizaciones de la sociedad civil y del
empresariado, etc.).
Finalmente, y con la mirada puesta en Amrica Latina, los debates del cuarto Caf parecieran reflejar que, aunque existen algunas
experiencias exitosas, el desarrollo de una
estrategia de internacionalizacin estratgica, inclusiva y participativa constituye
an un reto para los gobiernos locales de
la regin.
ciudad slido y compartido. Quizs, sostiene el autor, ste sea el reto: construir lo
uno desde lo otro, conectando la imagen de
marca atractiva para la ciudad y un modelo
de ciudad slido y compartido.
En este marco, los debates del Caf coincidieron en destacar la importancia que
tiene en tiempos de globalizacin que las
ciudades cuenten con estilos propios que
las diferencien y al mismo tiempo las resalten. Para ello, y siguiendo lo planteado por
Miralles, los gobiernos locales utilizan toda
suerte de medios, sobre todo digitales, para
pregonar sus atractivos y captar tres nuevos tipos de capital: visitantes, inversiones y
conocimiento. Las ciudades- argumenta el
autor necesitan construir y proyectar a nivel
global una imagen, a partir de factores que
pueden ser innatos (recursos paisajsticos
singulares, elementos del patrimonio cultural, etc.) o bien adquiridos (encargar un hito
urbano a un arquitecto reconocido internacionalmente, engendrar un acontecimiento
con visibilidad y capacidad de proyeccin,
disear un logotipo que sintetice los componentes del genio local, etc.).
Sin embargo, tanto Miralles como los participantes del debate puntualizaron claramente algunos riesgos en el proceso de
construccin de un modelo/marca de ciudad. Se advirti sobre los peligros de que
una marca se convierta en una mscara y,
por muy atractiva que sea, acabe siendo percibida por la ciudadana como algo ajeno,
impropio o adquirido. Se puso en debate la
pertinencia y utilidad de adoptar un modelo/marca de ciudad netamente economista
de atractividad de la ciudad, ilustrando ello
con el caso de la ciudad de Madrid y la publicidad en sus estaciones de metro.
Frente a estos riesgos, se puso nfasis en la
identificacin ciudadana como elemento
fundamental para desarrollar una estrategia
de atractividad del territorio a nivel interna-
199
Artculos
cional, tal como se seal en el 5o Taller de
Aprendizaje del proyecto AL-LAs: Toda
marca y/o modelo de ciudad o de territorio que sea exitoso y que logre distinguirse
a nivel internacional deber basarse en una
identidad compartida por la poblacin. De
nada sirven las etiquetas, logotipos, slogans
o imgenes cuando la gente no se identifica
con ello. La marca se convierte en envoltura
y como toda envoltura es desechable por el
siguiente gobierno.
Asimismo, se llam la atencin sobre los peligros de confundir la marca de una ciudad
con la de una administracin. Es necesario
diferenciarlas, pues mientras la primera no
es pasajera (si tiene apropiacin ciudadana),
la segunda tiene un perodo de vigencia
dado por el cambio de gobierno.
200
Necesariamente, la generacin de oportunidades equitativas en el mbito laboral y salarial para todos los ciudadanos surgi como
uno de esos temas prioritarios. La integracin territorial de las urbes ( abandonando
el modelo dual de ciudad: una para los estratos altos y otra para los estratos bajos);
la distribucin espacial equitativa en toda la
ciudad de los servicios pblicos, los espacios
pblicos, la infraestructura y las polticas
pblicas locales; constituyeron otros tantos
temas planteados para una agenda de ciudad
incluyente. Un nfasis especial le cupo a las
coberturas universales en salud, educacin
y recreacin, en particular para la infancia.
Adems de estas prioridades, que podramos
definir como clsicas (ms vinculadas a las
carencias materiales), el debate en el Caf
aport otras perspectivas complementarias,
ms intangibles, en el proceso de construir
el Derecho a la ciudad: la atencin a la
cuestin de gnero; el desarrollo de nuevas
formas de relacionamiento del ciudadano
con los espacios pblicos, con los vecinos,
con la naturaleza; el abordaje del arte como
herramienta de inclusin y transformacin
Artculos
social; la recomposicin de los lazos sociales
fragmentados ; entre otras.
Dentro de las prioridades intangibles
de un modelo de ciudad incluyente, la
generacin de contextos de posibilidad
que alberguen la diversidad, lo heterogneo, adquirieron un valor especial durante
el debate. La ciudad incluyente- sostuvo
en el debate el Coordinador del Proyecto
AL-LAs, Eugene Zapata- es la que elimina
racismo, discriminacin y da oportunidades
iguales a todos.
201
Artculos
locales de luchar contra los efectos del cambio climtico (ms del 70% de las emisiones
de CO2) o de implicar a las ciudades en la
definicin de una nueva agenda urbana que
responda a sus necesidades y retos reales.
En los ltimos aos, los gobiernos locales
han logrado una presencia cada vez ms
notoria en algunas de las grandes agendas
globales. Las redes globales como Ciudades
y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) se
han ido ganando un espacio, un reconocimiento y una legitimacin que hoy parece
estar fuera de toda duda. La inclusin de un
nuevo ODS urbano es una buena muestra
de ello. Se tratara sin duda de un logro histrico que todava hay que asegurar.
Sin embargo, de este lado del Atlntico
nos preguntamos y qu pasa en Amrica
Latina? Qu papel estn jugando las redes
latinoamericanas en la agenda internacional?
Qu redes estn activas y en posicin para
incidir? Disponen de una estrategia y de los
recursos y los canales necesarios para ello?
Asimismo, para el debate global sigue pendiente analizar si las ciudades pueden acercar dichas agendas a la ciudadana, darlas a
conocer y lograr que respondan a sus anhelos y necesidades? Hasta qu punto los gobiernos locales pueden desempear el papel
de puente entre la comunidad internacional
y la sociedad?
En suma, estn los gobiernos locales de
Amrica Latina listos para responder al llamado que se hace para la construccin de la
nueva Agenda Urbana Mundial?
202
Apunte final
El Caf con AL-LAs ha sido escenario de
un debate rico y constructivo en torno a
algunos de los grandes retos que estn asumiendo los gobiernos locales en el escenario
internacional. Se han planteado los principales temas en este mbito y se han vislumbrado consensos y desacuerdos entre
los expertos y actores de la accin internacional. La confrontacin de ideas y saberes
es clave para que una disciplina evolucione,
y es precisamente eso, un espacio para que
ello sea posible, lo que ha facilitado AL-LAs
con su Caf.
Pero todava queda mucho por discutir.
Tanto en lo que se refiere a los temas que ya
se han planteado como a otros que esperan
en el tintero.
AL-LAs dispone de una comunidad de aliados, personas que en el transcurrir de su
accin diaria pueden seguir enriqueciendo
la accin internacional de las ciudades y los
gobiernos locales. Electos locales, directivos
y funcionarios pblicos locales, nacionales
e internacionales, expertos independientes,
acadmicos, estudiantes, etc. Todos ellos
comparten la visin de que las ciudades
deben seguir proyectndose al mundo e incidiendo en la agenda global para defender
sus intereses y gestionar de forma adecuada
el bienestar de sus ciudadanos.
Es por ello que nos parece que AL-LAs debe
seguir trabajando y ofreciendo un espacio
para que todos nosotros, sus aliados, nos podamos seguir sentando ante una buena taza
de caf dispuestos a aportar todo nuestro
conocimiento, experiencia y compromiso.
Artculos
Los mensajes
la irreversible internacionalizacin
de los gobiernos locales
Laccin internacional de los gobiernos locales: ni un paso atrs
En la mayora de los pases los marcos jurdicos e institucionales en vigor no reflejan adecuadamente la realidad de la accin exterior de los gobiernos locales y deberan, por tanto,
revisarse. Aunque en los hechos esto no ha impedido la prctica, la mejora de las disposiciones legales es necesaria para brindar a la accin internacional mayor seguridad jurdica y
garantizar a su vez su sostenibilidad frente a cambios en la administracin local y nacional.
Un marco legal adecuado podra facilitar el establecimiento de convenios y acuerdos con
socios extranjeros.
203
Artculos
Es necesario generar las condiciones favorables para que la accin internacional de los gobiernos locales se de en un ambiente de colaboracin con los otros rdenes de gobierno, el
poder legislativo y con organismos internacionales. Se requieren mecanismos no jerarquizados que garanticen la coordinacin y coherencia entre stos, respetando al mismo tiempo
la autonoma de los gobiernos locales. Una correcta articulacin permitir incorporar los
temas urbanos y territoriales en las agendas globales.
Para ofrecer un real valor aadido y tener perspectivas de impacto y sostenibilidad, las
relaciones internacionales de una ciudad o territorio necesitan situarse en un marco estratgico explcito. Es importante que la actividad internacional transite de acciones aisladas,
espontneas y pivotadas en torno a proyectos concretos, hacia una poltica pblica ligada
con la especificidad del territorio y su planificacin estratgica. La internacionalizacin no
debe ser ms el producto de la voluntad personal u ocurrencia de un alcalde o autoridad en
turno. Como toda poltica pblica, sta requiere de recursos adecuados para desarrollarse
de manera profesional y eficiente. Para ello, es necesario contar con oficinas y personal
capacitado, recursos tcnicos y financiamiento, as como con mecanismos de evaluacin
de sus resultados e impacto. La profesionalizacin de la accin exterior exige adems que
las diferentes reas o departamentos del gobierno tengan espacios y canales establecidos de
comunicacin interna y coordinacin para evitar dispersin y duplicidades. Las relaciones
internacionales en un gobierno local deben ser un rea transversal a toda la administracin.
204
Artculos
a los principales actores, construir alianzas y generar confianza. Las nuevas tecnologas de
la informacin y las redes sociales son herramientas con alto potencial para sensibilizar e
informar la importancia de las ciudades y los gobiernos locales en el mundo.
Por muchos aos las relaciones internacionales de los gobiernos locales se entendan y limitaban a la llamada cooperacin descentralizada, es decir, las relaciones de gobierno local
a gobierno local canalizadas prioritariamente a travs de proyectos. Pero sta no es sino una
de tantas modalidades de accin con el extranjero. As, hoy conviven los hermanamientos,
la cooperacin descentralizada, las acciones conocidas como diplomacia de las ciudades
y otros temas de accin internacional que superan la visin inicial de cooperacin para el
desarrollo. En el catlogo de actuaciones internacionales hoy se encuentran iniciativas a
favor de la paz, polticas locales sobre el tema migratorio, programas de promocin econmica, herramientas de atractividad territorial en materia de turismo, deporte, inversin,
eventos, cultura y talento, as como respuestas concretas en casos de emergencias naturales
o catstrofes.
Las relaciones entre gobiernos locales de diferentes pases han de ser ms de cooperacin
que de competencia. Si bien algunas instituciones locales se esfuerzan por atraer a sus
territorios inversiones y visitantes, hay mucho ms espacio y potencial en una relacin de
colaboracin basada en vnculos horizontales y de solidaridad recproca. El intercambio de
experiencias y buenas prcticas y la construccin de alianzas para el fortalecimiento de las
polticas pblicas locales son fuentes muy ricas de aprendizaje mutuo. Sin embargo, ms
all del intercambio, se debe valorar el aporte cualitativo del vnculo entre territorios, sobre
todo a la hora de acordar actuaciones conjuntas que incidan en cambios concretos de las
condiciones locales. El trabajo en redes resulta muy apropiado para ello. Las autoridades,
funcionarios, tcnicos y expertos de los gobiernos locales pueden sacar mucho provecho
de trabajar en comunidades virtuales que les permiten intercambiar informacin y sumar
esfuerzos por causas comunes.
Los gobiernos locales estn teniendo un reconocimiento cada vez mayor en el escenario
internacional como actores clave en los procesos de desarrollo. Sin embargo, su capacidad
de influir en las agendas globales es todava reducida. Es por ello que hoy dedican esfuerzos importantes a las acciones de lobby e incidencia poltica, para ganar terreno, obtener
visibilidad y ser considerados cada vez ms como actores en la escena internacional particu-
205
Artculos
larmente ante el Sistema de Naciones Unidas. Una ciudad o territorio por s solo, por ms
grande que sea, tiene una capacidad limitada de influir en la agenda global. No obstante, ser
actor de la agenda global no pasa solamente por ser reconocido o escuchado por otros,
se requiere tejer alianzas que les permitan generar la masa crtica suficiente para participar
e incidir en la toma de decisiones sobre temas que les afectan, para lo cual es indispensable
el trabajo en redes.
10
Ante los desafos urbanos que enfrenta el planeta, la accin internacional, la cooperacin
entre territorios y el trabajo en red permiten ampliar la difusin y puesta en marcha de
buenas prcticas en la construccin de territorios ms atractivos, ms incluyentes y ms
sustentables. En este sentido, para ser atractivos, las ciudades y gobiernos locales debern
superar la estrecha visin del marketing y la publicidad como medios para posicionarse en
el mundo. Ms que slogan o marca, un territorio construye su atractividad con base en un
modelo y basado en la identidad colectiva. Por igual, la sustentabilidad no es una etiqueta.
Apostamos por gobiernos locales y una ciudadana comprometida y activa en la promocin
de la justicia social y ambiental, donde la cultura es un pilar fundamental de este desarrollo.
Ante los desafos econmicos, sociales, culturales y ambientales, se debe poner nfasis en
la construccin de ciudadana activa y la participacin de todos los actores del territorio
profundizando el ejercicio de la democracia, el trato igualitario, y el Derecho a la Ciudad.
11
El futuro del planeta se juega hoy en las ciudades y reas urbanas. Por ello, la accin internacional de los gobiernos locales es un instrumento para estimular el pensamiento crtico
y el debate pblico frente a la pobreza, las desigualdades, la exclusin social, as como los
desafos de sostenibilidad y de respeto a las diversidades culturales.
El nuevo milenio urbano exige un nuevo modelo territorial, que apueste por un verdadero desarrollo ms sostenible,inclusivo, justo, ambientalmente sustentable, multicultural e
igualitario entre hombres y mujeres, que garantice el Derecho a la Ciudad de todas las personas. Si la accin internacional del gobierno local no contribuye a impulsar este modelo, el
esfuerzo ser en vano. La accin internacional de los gobiernos locales ser til slo si abre
oportunidades para garantizar en la poblacin una vida digna.
12
206
Artculos
internacional estratgicas y de largo plazo. Hay mucho potencial para mejorar la articulacin entre los gobiernos locales y las redes de ciudades como Mercociudades, Redcisur,
FLACMA y el proyecto AL-LAs. La celebracin de la Conferencia Hbitat III en Quito
presenta una oportunidad en este sentido. Para la internacionalizacin de los gobiernos
locales, Amrica Latina tiene como aliado a Europa, particularmente a Espaa y Francia,
con quienes se han tejido relaciones de cooperacin histrica entre autoridades sub-nacionales. El proyecto AL-LAs ha logrado consolidar esta relacin dotando a sus miembros de
herramientas concretas para fortalecer sus vnculos internacionales y compartir la experiencia con gobiernos, municipios y autoridades locales de ambos continentes.
207
Artculos
Estos mensajes resumen los principales hallazgos e ideas que las ciudades, gobiernos locales y redes
miembros del proyecto AL-LAs acumularon como aprendizajes a lo largo de dos aos del proyecto.
Aqu se recogen los mensajes derivados de los talleres de aprendizaje, la Coleccin de Cuadernos para
la Internacionalizacin de las Ciudades, numerosos artculos, eBooks, webinars, acciones de formacin
presencial y a distancia, debates del Caf con AL-LAs en la comunidad de expertos on-line, publicaciones diversas, consultas multi-actor locales y campaas de incidencia, as como de la presencia y participacin de AL-LAs en decenas de seminarios, foros, congresos, cumbres y conferencias internacionales.
Socios latinoamericanos
Intendencia de Montevideo, Uruguay Distrito metropolitano de Quito, Ecuador
Municipalidad metropolitana de Lima, Per - Prefeitura municipal de Belo Horizonte,
Brasil intendencia municipal de Morn, Argentina Agencia de cooperacin e inversin de Medelln y el rea metropolitana, Colombia
Socios europeos
Ciudades Unidas de Francia
Fondo andaluz de municipalidades para la solidaridad internacional, Espaa
Colaboradores
Instituto francs de Amrica latina - Embajada de Francia en Mxico
Asociacin mexicana de oficinas de asuntos internacionales de los estados
Asociacin de profesionales de la accin europea e internacional en gobiernos locales de
Francia
Universidad de Nuestra Seora del Rosario, Colombia
Aliados
Prefeitura municipal de Ro de Janeiro, Brasil
___
www.proyectoallas.net
208
Indice
Prlogo AL-LAs
Braulio Daz Castro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Prlogo CUF
Bertrand Gallet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Artigos
Redes de governos locais e a nova agenda global de desenvolvimento: uma
perspectiva multinvel
Javier Snchez Cano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
A paradiplomacia de Chiapas como motor de desenvolvimento social: o caso da
Agenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
A frontera e as perspectivas para as cidades gmeas brasileiras
Henrique Sartori de Almeida Prado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Elementos-chave para a sustentabilidade dos processos de internacionalizao
territorial: o papel das instituies de educao superior e os think tanks
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
A cooperao descentralizada espanhola: riscos e oportunidades O caso de
Andaluzia
Antonio Zurita Contreras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Os principais desafios da ao internacional dos governos locais: Reflexes a
partir dos debates no Caf com AL-LAs
Agust Fernndez de Losada, Maria del Huerto Romero. . . . . . . . . . . . . . . . 294
Mensajems AL-LAs: a irreversvel internacionalizao
dos governos locais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
209
Prlogo AL-LAs
inegvel que hoje qualquer deciso poltica global tem forte impacto nas esferas
locais. Isso fica claro, dentre muitos exemplos cotidianos, nas discusses sobre a
agenda ps-2015 que, pela primeira vez, consideram a proposta de incluso de um
Objetivo de Desenvolvimento Urbano, elaborada por grupos de autoridades locais.
Frente a esse cenrio, a ao internacional dos governos locais converteu-se em
uma ferramenta de expresso que, nas ltimas dcadas, permitiu aos territrios
da Amrica Latina e da Frana erguer pontes reforando os laos histricos
de amizade e fraternidade , bem como trocar experincias, construir projetos
comuns e compartilhar conhecimentos, a fim de melhorar a qualidade de vida de
seus habitantes.
Durante esse perodo, os governos locais dessas regies foram testemunhas, e
tambm atores, de um processo de transformao na maneira de construir as
relaes internacionais. As lies aprendidas e compartilhadas no espao eurolatino-americano tm trazido elementos indispensveis ao estudo e compreenso
desse fenmeno, que se faz presente tanto em mudanas de abordagem, quanto
no surgimento de novas modalidades e temticas. Tais transformaes merecem
ser estudadas com o rigor do mtodo cientfico.
Foi com esse esprito que a Aliana Euro-Latino-americana de Cooperao entre
as Cidades (projeto AL-LAs) conformou uma comunidade de especialistas e
instituies que trabalham com a ao internacional dos governos locais. Cidades
Unidas Frana (CUF), parceiro da AL-LAs, a instituio responsvel pela
coordenao dessa comunidade, que se constitui em um espao de confluncia
de diferentes pessoas, assim como em um lugar onde o conhecimento gerado e
compartilhado, e dilogos, debates e trabalhos em rede so promovidos.
Entre as atividades da AL-LAs promovidas pela CUF entre setembro e dezembro
de 2014, est o lanamento do Prmio de Pesquisa AL-LAs Internacionalizao
dos Governos Locais, destinado a pesquisadores, acadmicos e profissionais da
ao internacional em quatro reas especficas:
1- Ao internacional para a sustentabilidade dos governos locais
2- Ao internacional para a incluso social em nvel local
3- Atratividade internacional das cidades
4- Governos locais e agenda internacional
210
No total, o Prmio recebeu nove artigos inditos, sendo trs deles, apresentados
por autores da Espanha, do Brasil e do Mxico, premiados. Os artigos vencedores
sublinham o interesse comum, latente nos diversos setores, de profissionalizar a
ao internacional dos governos locais. Este nmero especial dos Cadernos da
Cooperao Descentralizada da AL-LAs, editado pela CUF, inclui tambm dois
textos inditos dos membros do projeto, que contribuem com um olhar crtico
sobre o atual cenrio da ao internacional das cidades e dos governos locais
assim como as mensagens, produto da reflexo dos membros do projeto.
O Projeto AL-LAs tem como objetivo fortalecer a capacidade de ao coletiva
das autoridades locais na Amrica Latina, bem como suas redes e associaes nas
relaes internacionais contemporneas. Trata-se de aproveitar a ao internacional
dos governos locais para melhorar a qualidade de suas polticas pblicas e de seu
desenvolvimento territorial em trs reas prioritrias: sustentabilidade, incluso
social e atratividade territorial.
O projeto desenvolvido com o apoio financeiro da Unio Europeia, sob
a coordenao do Governo da Cidade do Mxico, e em colaborao com os
governos das cidades de Belo Horizonte (Brasil), Lima (Peru), Medelln
(Colmbia), Montevidu (Uruguai), Morn (Argentina) e Quito (Equador).
Somam-se a eles os parceiros europeus: a rede de Cidades Unidas da Frana
(CUF) e o Fundo Andaluz de Municpios para a Solidariedade Internacional
(FAMSI), da Espanha.
A AL-LAs conta ainda com o apoio de quatro instituies parceiras especializadas
nesses temas: a Associao Mexicana dos Escritrios de Assuntos Internacionais
dos Estados (AMAIE), a Associao Francesa de Profissionais da Ao Europeia e
Internacional dos Governos Locais (ARRICOD), o Instituto Francs da Amrica
Latina (IFAL), Embaixada da Frana no Mxico) e a Universidade do Rosario,
na Colmbia. Tambm um aliado da AL-LAs a Prefeitura Municipal do Rio de
Janeiro, no Brasil.
Os objetivos especficos do projeto AL-LAs so:
1- Reforar a capacidade institucional das autoridades locais, para estabelecer
uma poltica pblica profissional de relaes internacionais e trabalhar de forma
coordenada e em rede;
2- Contar com planos estratgicos participativos e de longo prazo, e mecanismos de entendimento de mltiplos atores para a internacionalizao e a
cooperao descentralizada;
3- Acompanhar aes especficas de vinculao internacional e cooperao
descentralizada nos trs temas prioritrios.
Para o governo da Cidade do Mxico e a Cidades Unidas da Frana um
grande prazer apresentar esta edio especial dos Cadernos da Cooperao
Descentralizada, com a finalidade de continuar convidando ao debate, o estudo
e a incidncia sobre a ao internacional dos governos locais da Frana e da
Amrica Latina.
Braulio Daz Castro
Responsvel da comunicao, projeto AL-LAs
211
Prlogo CUF
Desde 2009, o Cidades Unidas da Frana (CUF) publica os Cadernos da Cooperao Descentralizada, com a inteno de ter um espao de expresso e debate
livre e crtico voltado para esse objeto no identificado, que a ao internacional dos governos locais.
Em suas quatro edies anteriores, os Cadernos focaram sua reflexo sobre diferentes aspectos do processo de internacionalizao, trazendo a viso, experincia
e conhecimento de diferentes atores, com o objetivo de contribuir para melhorar
as polticas pblicas que tm, ainda, um grande caminho pela frente. Os Cadernos tambm tm servido para documentar @experincias bem-sucedidas, visando
mostrar a relevncia e o impacto das parcerias entre governos locais de diferentes
regies do mundo.
Esta edio especial dos Cadernos concentra-se, de forma descritiva, nas relaes entre os governos locais da Amrica Latina e da Europa, e nas contribuies do projeto AL-LAs (Aliana Euro-Latino-Americana de Cooperao entre
as Cidades) para elas. O CUF um dos dois parceiros europeus desse projeto
responsvel por coordenar, entre outros, a Comunidade de Especialistas AL-LAs.
Esta publicao , em certa medida, um resumo do que foi o projeto AL-LAs:
um espao de dilogo, intercmbio, reflexo e aprendizagem entre especialistas,
profissionais e tomadores de deciso poltica, sobre as relaes internacionais das
cidades.
O presente Caderno contm as principais concluses dos dilogos Caf com ALLAs, um foro de dilogo virtual aberto e de debates entre os membros da Comunidade de Especialistas do projeto. Um ponto de encontro que serviu para refletir
amplamente sobre algumas das questes centrais abordadas pelo AL-LAs. Foram
promovidos debates conceituais sobre a prtica da ao internacional das cidades,
e sua implementao e reconhecimento pelos sistemas jurdicos institucionais dos
Estados europeus e latino-americanos.
Tambm foram discutidas as reformas legislativas que aconteceram na Frana, Espanha, Itlia e Brasil, que introduziram alteraes substanciais nas competncias
dos governos locais para operar na arena internacional. Por outro lado, foi feita
uma reflexo sobre a evoluo dos modelos tradicionais, as principais tendncias
212
213
214
Artigos
Artigos
215
Artigos
Tpico: Os governos locais e a agenda global, Primeiro prmio Pesquisa AL-LAS sobre a internacionalizao dos governos locais
Resumo
Este artigo examina a utilidade da governana multinvel para o estudo da participao das
redes de governos locais nas instituies globais. Para isso, e aps esclarecer o termo e seu uso
em contextos diferentes dos da Unio Europeia, aplica-se um padro de anlise multinvel
em duas grandes reas: a cooperao para o desenvolvimento, e a sustentabilidade e a luta
contra as mudanas climticas. A anlise mostra como as redes de governos locais adaptam
suas funes ao contexto, aproveitando as oportunidades do jogo multinvel, ou tentando criar
as condies para tornar isso possvel quando no podem participar. Entre outros resultados,
verifica-se que a insero em um esquema de trabalho multinvel permite s redes um funcionamento mais autnomo e inovador. Isso alinha-se bem dinmica atual do sistema internacional e de suas organizaes, no qual predomina a orientao para a eficincia, o trabalho
multiator e a criao de mecanismos prprios de regulao, compromisso e prestao de contas.
Palavras-chave
Agenda internacional - Governana multinvel - Redes transnacionais - Governo local Instituies globais - ODM - ODS - Cooperao descentralizada - AOD
Introduo
A reflexo sobre os governos locais e a agenda global que nos convida o projeto Aliana
Euro-Latino-americana de Cooperao entre as Cidades (AL-LAS) um desafio verdadeiramente estimulante. Por um lado, exige
decises metodolgicas de certa dificuldade: definir um tema mais sucinto, suscetvel
216
Artigos
a reconfigurao dos sistemas de governana internacional, a partir das instituies da
Organizao das Naes Unidas (ONU) e
suas agncias especializadas; e a consolidao do governo local como um novo ator
nas instituies globais.
Com efeito, as quase duas dcadas que se
passaram entre as duas conferncias das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II e HABITAT III, 19962016) tambm foram construdas com o
apoio de uma organizao global de autoridades locais, a Cidades e Governos Locais
Unidos (CGLU). Trata-se de um perodo
longo e exigente, no qual a consolidao de
uma voz unificada para falar ao mundo teve
que conviver com o esforo para desenvolver e lanar as prioridades dos governos locais em relao agenda internacional, num
contexto de intensa atividade, e que foi cristalizado no ano de 2015. Por outro lado, no
momento da publicao deste artigo, a reviso dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODM) e sua convergncia com o
processo da Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Rio, 1992), por meio da definio de um
conjunto de Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel (ODS) est sendo concluda.
Nossa proposta, portanto examinar as
perspectivas para a participao das redes de
governos locais nas instituies globais, com
base em uma anlise da governana multinvel. Uma proposta que envolve uma escolha
tripla, e que defenderemos abaixo.
Primeiro, a preferncia pelas redes de governos locais como objeto de estudo, a qual reflete um critrio claro. Sabemos que um fator
que incide na grande complexidade da anlise da atividade internacional dos governos
locais (GL) a fragmentao, a diversidade,
a descontinuidade e, em geral, a incerteza
do que chamamos de atividade internacional subestatal ou paradiplomacia. A esco-
217
Artigos
Europeia (UE), torna-se ainda mais necessrio apontar diferenas e precaver-se dessa
utilizao da GMN como programa poltico, porque poderia ameaar sua coerncia
cientfica. No pretendemos aqui nos juntar
aos trabalhos que desenvolvem conceitualmente a GMN, mas testar a sua capacidade
explicativa, a partir de uma anlise prtica:
os governos locais na agenda internacional.
A terceira e ltima considerao que convm fazer, nesse momento, uma tentativa
de prospeco, orientada ao futuro funcionamento dos esquemas globais e da participao dos governos locais nesse campo,
articulados em rede. Acreditamos que a
maturidade dos processos e das instituies
globais e locais est deslocando os focos de
preocupao cientfica e prtica: da demanda por espaos adequados de representao
para uma parceria eficaz em uma ao conjunta; da voz num espao diplomtico para
a participao responsvel num sistema de
governana. Portanto, no s prestamos
ateno na agenda que o local lana para
o global, mas tambm para as perspectivas
de integrao dos nveis poltico-territoriais
nos esquemas globais, com base nas atuais
tendncias.
Iniciamos esta investigao em boas condies, com base em um itinerrio cientfico
em andamento, que nos levou a estudar dois
casos relevantes: a relao entre o sistema
das Naes Unidas e a criao da CGLU
como uma organizao global unificada
de autoridades locais (SALOMN; SNCHEZ CANO, 2008); e o desempenho das
redes de autoridades locais na governana
de cooperao internacional para o desenvolvimento (GRASA; SNCHEZ CANO,
2013) 3. Em ambos os casos, tentamos examinar os contedos da agenda poltica local,
bem como as formas em que os interesses
territoriais esto organizados e consolida3 Paralelamente a essas duas obras, este artigo parte da
pesquisa de doutorado do autor (Programa de Cincia
Poltica da Universidade Autnoma de Barcelona).
218
Artigos
enfatizando sua capacidade de ir alm dos
formatos habituais de trabalho. Segundo os
autores, essas reunies extraordinrias permitiram concentrar a ateno da comunidade internacional sobre uma nica questo,
atraindo a mdia, a pesquisa, o setor privado e o pblico em geral, e ultrapassando
a setorizao inerente ao sistema ONU e
sua agncias especializadas. Reunies fundamentais como a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio, 1992), a IV Conferncia
Mundial sobre a Mulher (Beijing, 1995)
ou a Cpula do Milnio (Nova York, 2000)
facilitaram a criao de um debate pblico
tcnico e despolitizado, abordando de forma inovadora os complexos problemas da
governana global, e criando oportunidades
para a participao de novos atores4, sejam
no governamentais ou governamentais,
como os governos locais.
Do ponto de vista do governo local, a conferncia-chave a Habitat II: a segunda
Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos ou Cpula das Cidades, realizada em Istambul, de 3 a 14 de
Junho de 1996. A Habitat II foi convocada
para dar solues globais aos problemas prementes de uma populao mundial que estava prestes a se tornar predominantemente
urbana. O afluxo macio de autoridades locais a esse evento permitiu a elas acessar a
um sistema prprio de credenciamento, no
como representantes oficiais dos Estados
ou como atores no governamentais, mas
como membros do governo da comunidade
mais ampla de atores vinculados s Naes
Unidas.
Em Istambul, a organizao mundial expressou a esperana de que as diversas redes
presentes melhorassem suas formas de articulao e avanassem na criao de uma as4 O site do Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais
da ONU fornece uma lista de suas grandes conferncias e
cpulas: http://www.un.org/en/development/desa/whatwe-do/conferences.html
219
Artigos
ramento e avaliao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) esto
muito presentes hoje, quando as agendas de
desenvolvimento e sustentabilidade tendem
a convergir. O debate em curso sobre os
novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS) est focado na identificao
de objetivos, metas e indicadores ainda mais
limitados, prticos, verificveis e comparveis do que os ODM. Trata-se, portanto, de
um debate, que no prioriza a delimitao
de responsabilidades, mas o compromisso
com os resultados o que no surpreendente, uma vez que se considera que esses
resultados so o efeito no s de polticas
pblicas, mas da ao concertada de vrios
atores, pblicos e privados. Este foco na
eficcia serve para compreender o funcionamento da institucionalidade global, que
abre o jogo aos atores (incluindo s autoridades locais) em funo de sua capacidade
de articular interesses, prestar informaes,
comprometer-se com aes futuras e alcanar resultados relevantes. Embora esses governos locais coloquem nfase na obteno
do reconhecimento de seu status democrtico, a operao do sistema est especializada
setorialmente e persegue a eficcia de suas
polticas e decises.
Curiosamente, enquanto as instituies intergovernamentais globais parecem pelo
menos nos assuntos econmicos e sociais
centrar-se menos nas dimenses normativas
e mais nos marcos de resultados e eficcia,
esto surgindo alguma novas reas, ainda
muito reduzidas, com capacidade regulatria considervel. Dois autores importantes
(THOMAS HALE; DAVID HELD, 2011)
mapearam essas instituies e inovaes
no novo sistema de governana transnacional transnacional (e no internacional ou
global) porque sua principal caracterstica
so seus atores (principalmente privados),
e no o territrio em que atuam. Trata-se
de atores que podem ser qualificados como
empreendedores normativos e que no
220
Artigos
e novos mbitos, globalizados e pouco hierrquicos. Os Estados no perdem o poder
para cima ou para baixo nessa nova estrutura, mas transformam-se. Seus governos
centrais privatizam-se, alinhando seus
interesses aos dos atores globais, especialmente corporativos e financeiros, e criando
padres de ordem e regulao necessrios
ao funcionamento de uma economia capitalista global.
neste contexto internacional, complexo e
em mudana, que os governos locais, articulados em rede, devem promover seus interesses comuns.
221
Artigos
corporar o comportamento especfico e
diferenciado das redes de governos locais
e regionais (SALOMN, 2011). O que temos observado que os GL so um caso
especial entre esses novos atores, possuindo
caractersticas distintivas. A primeira seu
estatuto poltico, muitas vezes de natureza
democrtica, que confere a suas demandas
uma legitimidade superior que conferida a outros atores. A segunda a inteno
de reconhecimento presente nas suas aes
de lobby: eles no s tentam influenciar as
decises e programas, mas buscam ganhar
presena institucional e ter impacto na estrutura da prpria organizao. O terceiro
o potencial conflito que emerge da busca
pela representao direta, pois dar voz aos
representantes dos governos locais implica
aceitar que, de alguma forma, a delegao
do Estado no representa adequadamente os diferentes nveis administrativos. A
quarta sua caracterstica de ator misto
(HOCKING, 1997),7 isto , a capacidade
de usar recursos tpicos dos atores estatais
(poderes legais, legitimidade democrtica,
cooperao administrativa) e de atores no
estatais (fornecimento de dados e informao, parcerias com ONGs e burocracias
internacionais...). Finalmente, o quinto trao distintivo seu carter de administrao
pblica, com responsabilidades e capacidades formais, que devem ser associadas em
funo do grau de autonomia da autoridade
local , ao desenho e implementao da
agenda territorial internacional.
Esta ltima considerao a participao
dos nveis territoriais como um pr-requisito para a ao internacional efetiva est
na base de uma nova abordagem analtica,
baseada na noo de governana multinvel
(GMN). Uma abordagem que ser aplicada
222
ao estudo da atividade de determinadas redes de autoridades locais na regulao global do meio ambiente, e que foi iniciada por
duas pesquisadoras norte-americanas, Michele Betsill e Harriet Bulkeley (2004), analisando a campanha Cidades pela Proteo
do Clima iniciativa esta lanada em 1993,
pela Associao dos Governos Locais para a
Sustentabilidade (ICLEI), para desenvolver
as Agendas 21 locais e a criao de compromissos voluntrios a serem assumidos pelos
governos locais na luta contra as mudanas
climticas. As mesmas autoras, em um trabalho posterior (BETSILL; BULKELEY,
2006), observaram que as abordagens clssicas para novos atores (redes transnacionais) no so adequadas para os governos
locais, dada a sua natureza poltico-administrativa e a existncia de elementos de articulao local-global, como a Agenda 21 local.
A concluso foi de que os municpios e as
regies tm algum grau de capacidade de
ao agncia ou agency independente
(BETSILL; BULKELEY, 2006, p. 150),
que os torna parceiros necessrios implementao das polticas e, ao mesmo tempo
permite que se organizem para que deixem
de lado ou ultrapassem o Estado8.
A aplicao de um modelo de governana
multinvel pode ser de grande interesse ao
dar conta das formas por meio das quais as
autoridades locais se vinculam s instituies
globais no exerccio das suas responsabilidades. A GMN encaixa-se bem na tendncia de funcionamento dessas instituies:
a orientao para a eficcia e para resultados. Alm disso, um ambiente de GMN
promove entre as redes de governos locais
a implementao de suas funes internas,
como a capacitao mtua, a organizao da
participao na agenda internacional e, es8
Artigos
pecialmente, a criao de compromissos voluntrios com a apresentao de resultados.
Essas funes, muito alinhadas s novas tendncias e s inovaes institucionais transnacionais, podem fornecer aos governos locais um papel mais autnomo e de alto valor
para os sistemas de governana global.
No entanto, como veremos, o interesse a
priori por uma anlise da GMN deve considerar as implicaes da transferncia de um
conceito desenvolvido no marco da integrao europeia para um contexto mais global.
223
Artigos
tre autoridades locais e atores da sociedade
civil. Tambm no facilita as lgicas federais,
a determinao de competncias e a centralizao ou descentralizao da ao do governo. Nesse sentido, a agenda poltica local
tem mais afinidade com outras abordagens
tericas, especialmente, a das relaes intergovernamentais.
A segunda considerao que a GMN
tambm um conceito controverso, abrindo
sua anlise para a incluso de atores necessrios para o bom funcionamento das polticas
europeias, mas sem distinguir os que detm
responsabilidades democrticas dos que,
por sua natureza, no as tm. por isso
que Francesc Morata (2010) coloca a GMN
no debate entre a eficincia e a democracia.
Como lembra Simona Piattoni (2009), o esquema multinvel aquele no qual no s os
interesses privados so apresentados como
pblicos, mas que, frequentemente obriga
aos defensores dos interesses democrticos
(pblicos) a apresent-los e negoci-los
como se fossem particulares.
Em suma: a aplicao da anlise multinvel
conecta-se bem com as tendncias organizacionais do sistema internacional contemporneo e pode permitir a identificao de
espaos de contribuio local-global relevantes. Ao mesmo tempo, a perspectiva da
GMN no neutra, ela contm uma carga
programtica que privilegia a eficincia em
relao responsabilidade democrtica. Essa
carga deve ser levada em conta em qualquer
uso que se faz da GMN no discurso
poltico, especialmente quando o governo
local e suas redes como ocorre de forma
crescente reivindicam a governana multinvel diante das instituies internacionais.
Feitas essas ressalvas que condicionam,
mas no limitam o poder explicativo da
GMN , apresentamos nosso prprio quadro de anlise. Propomos-nos a fazer um estudo, na chave multinvel, de duas grandes
224
Artigos
rios da ajuda oficial para o desenvolvimento
(AOD). Com relao aos pases doadores,
verifica-se que houve um aumento de sua
participao na AOD global, especialmente
aps a publicao do relatrio monogrfico
Aid extended by local and state governments (OCDE, 2005), que se tornou relativamente clssico, elaborado pelo Comit
de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD). Efetivamente, vrias anlises realizadas nos ltimos anos sobre a cooperao descentralizada sob uma perspectiva multilateral partem
de um fato considerado vlido, mas difcil
de contabilizar com preciso: o aumento
das remessas da AOD realizadas por pases
doadores a governos locais, que geraram
um fluxo de recursos, e beneficiaram tanto
receptores bilaterais quanto globais (MARTNEZ; SANAHUJA, 2012). Em 2012,
por exemplo, as doaes dos governos nocentrais financiaram 11% do oramento do
programa de Articulao de Redes Territoriais do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (ART PNUD): US$
20.777.757,00 (ART PNUD, 2013).
No entanto, e apesar desse aumento dos fluxos que certamente apresenta uma curva
negativa nos ltimos anos, especialmente
ocasionada por doadores como a Espanha e
a Itlia , as agncias multilaterais no consideram a cooperao para o desenvolvimento
com origem nos GL como um instrumento
essencial a associar ao contexto do desempenho global. Nesse sentido, o debate sobre a
eficcia da ajuda significativo. A declarao
final do ltimo Frum de Alto Nvel d um
espao muito limitado s autoridades locais;
no faz qualquer referncia cooperao
descentralizada e limita o papel dos municpios (juntamente com os parlamentos) a
criar laos entre os cidados e os governos
para garantir a apropriao ampla e democrtica dos programas de desenvolvimento
nacional (DECLARAO DE BUSAN,
2011 p. 21)9.
9 Em vez disso, tanto a prpria declarao como outros
trabalhos em curso hoje tentam acomodar a noo de AOD
225
Artigos
quem se pode dialogar, mas como agentes
com os quais os pases em desenvolvimento
devem vincular seus planos nacionais e que,
em todo caso, podem ser treinados para essa
tarefa.
Mecanismos de articulao local-global
Os GL e suas redes tm muito poucas ferramentas para participar de forma significativa
nos esquemas de governana global de cooperao para o desenvolvimento. Nem no
mbito da OCDE (Declarao de Busan de
2011 citada), nem da ONU (Declarao do
Milnio) especificam-se tarefas e responsabilidades especficas para os governos locais.
Tambm no se criam formatos nem espaos
que lhes permitam se apresentar e demonstrar seus prprios resultados de desenvolvimento, creditando, assim, sua contribuio
para o quadro global dos objetivos.
Estas limitaes esto relacionadas no s
fragmentao descrita sobre o papel dos
GL na proviso do bem pblico global, mas
tambm especificidade da cooperao municipal na viso geral da AOD global. J em
2002, Desmet y Develtere apontaram a dificuldade objetiva de a cooperao municipal
ser inserida de forma adequada no quadro
estratgico global, por diferentes razes.
Segundo esses autores, as autoridades locais
a) no seriam guiadas suficientemente pelo
objetivo da reduo da pobreza; b) no teriam sistemas de planejamento adequados
para gerar performances de qualidade e com
base em resultados; c) poderiam ser eficazes no desenvolvimento da capacidade institucional local, mas isso requereria alguns
meios e uma permanncia temporal dos
quais no costumam dispor; d) suas contribuies para a AOD seriam insignificantes
e volteis; e) no facilitariam a coordenao
com outros doadores, especialmente no territrio. Os relatrios subsequentes e os peer
reviews (anlises entre pares) do CAD insis-
226
Artigos
suas redes lutam para imprimir a esse termo
seu prprio sentido: a cooperao descentralizada politicamente reivindicada pelos
governos locais, que afirmam nela sua natureza como ator principal e diferenciado de
outros no estatais. Essa tarefa no fcil, j
que nem os governos locais tm uma definio clara sobre cooperao descentralizada11.
Funes das redes
O campo da cooperao para o desenvolvimento no facilita aos governos locais uma
participao central na governana multinvel, pela falta de dois elementos necessrios:
o reconhecimento da necessidade de sua
contribuio e a existncia de mecanismos
de articulao. As redes do prioridade a
uma srie de funes para compensar essas
deficincias, com uma nfase lgica no plano externo.
Externamente, as redes organizam seu posicionamento e seu lobby frente s instituies de governana global de cooperao
para o desenvolvimento, tentando alcanar,
justamente, esse duplo objetivo: a criao
de mecanismos de reconhecimento e de articulao. Com relao ao primeiro, as redes, lideradas pela CGLU, fazem um grande
esforo por estarem presentes e representadas. Um esforo que tem sido acompanhado por resultados o mais visvel deles o
fato de que o Presidente da CGLU (Kadir
Topbas, prefeito de Istambul) tenha sido
11 A dificuldade de redefinir esse conceito no marco global
tem levantado dvidas entre os governos locais sobre a
convenincia de abandonar o termo ou de dar-lhe um
contedo mais restrito. Significativamente, o questionrio
que a CGLU distribuiu entre seus parceiros para construir
seu documento de orientao poltica em termos
da cooperao para o desenvolvimento afirmou que
neste momento, a CGLU no tem nenhuma definio
acordada ou descrio do que alguns chamam de
cooperao descentralizada, outros cooperao municipal
internacional, cooperao cidade-cidade e assim por
diante. O documento apontava ainda a possibilidade de
focar o trabalho de advocacy internacional nas parcerias
locais e regionais para o desenvolvimento (CGLU, 2011).
227
Artigos
Internamente, as redes, e especialmente a
CGLU, asseguram o papel de liderana necessrio para a compreenso e orientao da
grande diversidade dos seus membros no
sistema da AOD. Trata-se aqui de articular
o trabalho dirio das autoridades locais com
a agenda, a reflexo e o debate internacional
sobre o desenvolvimento. Uma liderana
que exercida em dois nveis. Por um lado,
a CGLU pretende articular a participao
do conjunto de atores do desenvolvimento
territorial nos debates globais. Para isso, lanou em 2013, um grupo de trabalho global
para informar sua posio no Grupo de Alto
Nvel da ONU. So membros ativos desta
global taskforce as mais relevantes redes,
entre outras: ICLEI, NRG4SD, Local Government Forum, e Development Partners
Working Group on Decentralization and
Local Governance (DeLoG). Uma segunda
dimenso dessa funo interna de liderana a formulao de posicionamentos e a
preparao de declaraes e documentos de
orientao, por meio de consultas entre seus
membros. Esses posicionamentos tendem,
no entanto, a manter um grau moderado de
compromisso poltico, pois a CGLU uma
organizao que deve manter equilbrios internos complexos. Uma rede de redes, de
natureza global (em termos territoriais e setoriais), que rene diferentes tipos de membros: cidades individuais, federaes nacionais e regionais (continentais), e at mesmo
redes temticas e especializadas.
228
As polticas de sustentabilidade e de
mudana climtica
No Rio, torna-se explcita uma ideia partilhada por toda a comunidade internacional:
as cidades so claramente e sem distines
entre Norte e Sul o local do problema e sua
soluo. Os centros urbanos so o motor da
economia global e, ao mesmo tempo, grandes consumidores de energia, assim como a
maior fonte de gases do efeito estufa (GEE).
Em cada pas, as cidades so responsveis
pela maior parte da produo nacional, inovao e emprego. Por isso, e especialmente
em pases que experimentam processos de
urbanizao acelerada, a trajetria em direo a um modelo de desenvolvimento que
respeite o meio ambiente oferece enormes
oportunidades para um desempenho eficaz e rentvel (COFREE-MORLOT et al.,
2009). Esse reconhecimento internacional
refora o papel poltico do nvel local e reafirma a responsabilidade geral das autoridades locais para garantir que suas cidades e
municpios adotem padres de desenvolvimento sustentvel.
Artigos
(como a Conveno sobre a Biodiversidade,
a Conveno sobre Mudana do Clima, ou
a prpria Agenda 21, todos criados no Rio)
para orientar suas prprias polticas pblicas. Alm das aes diretas (melhoria da eficincia energtica nas ruas, prdios e sistemas de transporte), os governos municipais
promovem legislaes especficas (portarias
municipais em relao ao consumo e ao
meio ambiente); incentivos fiscais (tambm
negativos: multa pelo consumo excessivo de
gua); ou campanhas pblicas de educao
ambiental (BORRS, 2011).
Mas nem toda articulao das cidades com
as diretrizes da sustentabilidade global de
sua prpria iniciativa. Tambm contamos
com boas prticas de mediao entre o local
e o global, elaboradas pelo nvel nacional.
Destaque para a Agence de lEnvironnement et de la Maitrse de lEnergie (ADEME), na Frana, um rgo interministerial
dedicado s questes do meio ambiente,
que criou o Bilan Carbone, um sistema
de contabilizao das emisses de carbono
para os usurios municipais e empresariais13.
Mecanismos de articulao local-global
A inovao mais importante da Agenda 21,
do nosso ponto de vista, foi a incluso de
um captulo especfico (28) dedicado s atividades das autoridades locais. Para Maurice Strong, presidente da Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, esse seria o mais promissor e importante dos programas que
surgem no Rio, que conta com centenas
de autoridades locais em todo o mundo, desenvolvendo e implementando sua Agenda
21 Local (ICLEI, 2012, p. 11). O captulo
continha quatro objetivos especficos: a) em
13 Tambm na Frana, desde 2005, a Lei Oudin-Santini permite
que os municpios, regies e rgos pblicos responsveis
pela gua e saneamento destinem 1% de seus oramentos
provenientes desses servios a projetos internacionais de
desenvolvimento.
229
Artigos
de governana do meio ambiente. Ao faz-lo,
assumiu funes normalmente associadas ao governo nacional, como estabelecer limites para as
emisses de GEE para os municpios que fazem
parte da iniciativa, ou desenvolver frmulas de
acompanhamento e prestao de contas.
Outro exemplo de autorregulao neste caso, no mbito europeu a Carta de
Aalborg, um marco abrangente para a sustentabilidade no mbito local. A partir dessa
iniciativa, que tem funcionado como uma
interface entre a UE e o movimento local de
sustentabilidade, foram realizadas trocas de
experincias entre municpios, assim como
uma coleta sistemtica de informaes sobre
as atividades desenvolvidas em nvel local.
Finalmente, podemos mencionar que nem
todo o envolvimento do governo local no
modelo multinvel ocorre por meio das redes. As cidades podem articular-se diretamente com os mecanismos internacionais
existentes, como o mercado de direitos de
emisso dos GEE (SIPPEL Y MICHAELOWA, 2010). Essa uma atividade crescente, que est permitindo a diversas cidades (por exemplo, da China e da ndia, com
o apoio tcnico do ICLEI) obterem financiamento adicional para projetos de desenvolvimento sustentvel.
Funes das redes
Nas polticas de sustentabilidade global e
mudanas climticas, os governos locais tm
sua capacidade de contribuir com os objetivos comuns reconhecida, ao mesmo tempo
em que dispem de mecanismos de vinculao, que orientam e registram essa contribuio. Por isso, uma rea que permite aos
governos locais a participao no modelo
multinvel. Facilitar essa participao multinvel informa o desempenho e as funes
das redes de governos locais nos planos externo e interno.
230
Externamente, as redes asseguram um dilogo unificado com as instituies de governana global da sustentabilidade. Para isso,
organizam o acompanhamento da agenda
internacional, asseguram a representao, e
desenvolvem aes de advocacy, com base
nos resultados obtidos pelos governos locais
e em relao ao marco global. Alm disso,
fornecem informaes tcnicas s instituies, sustentando suas reivindicaes e posies em relatrios, anlises e estudos cientficos com bases slidas.
Internamente, como j vimos, as redes asseguram a prestao de assistncia tcnica
direta aos governos locais parceiros. Essa assistncia apoia tanto suas polticas pblicas
e aes diretas, como a internacionalizao
da administrao local para a sua participao em iniciativas multilaterais e esquemas
internacionais. As redes tambm facilitam a
cooperao bilateral entre cidades parceiras,
e, assim, a aprendizagem de polticas, troca
de experincias, identificao e divulgao
de boas e ms prticas, assim como o desenvolvimento de ferramentas e metodologias
teis para as estratgias locais de sustentabilidade e combate s mudanas climticas.
Tambm so as redes de governos locais
para a sustentabilidade que impulsionam
o desenvolvimento de normas, padres e
formatos de contabilidade e prestao de
contas, organizando a colaborao com a
comunidade cientfica para a elaborao de
pesquisas, relatrios e documentos de posicionamento.
Concluses
Vimos como a anlise multinvel fornece resultados diversos, dependendo do nvel do
setor em que ela aplicada. Para o governo
local, a sustentabilidade configura, em nvel
global, um sistema de governana que atua
de forma eficaz atravs dos vrios nveis de
Artigos
governo. Aqui, a abordagem multinvel permite identificar padres de intercmbio entre os diferentes atores envolvidos nesse sistema, assim como registrar sua contribuio
para os objetivos comuns. Da mesma forma,
para o governo local, a cooperao para o
desenvolvimento no uma rea de governana multinvel do qual faz parte. Nesse
caso, a anlise revela menos sobre as trocas
de experincias e resultados, mas mostra
uma realidade importante: os esforos dos
governos locais e suas respectivas redes para
obter reconhecimento e construir um mecanismo de articulao adequado s suas capacidades. tambm uma tentativa de definir
a cooperao para o desenvolvimento como
um mbito global de governana multinvel,
no qual se deve participar.
Nossa anlise revela duas tendncias importantes. Em primeiro lugar, a dificuldade
de construir nas instituies globais, pelos
governos locais, espaos com base nas relaes intergovernamentais clssicas (reconhecimento formal, respeito atribuio
de competncias, diplomacia delegada). Em
segundo lugar, a necessidade de adoo de
estratgias de participao e incidncia diferenciadas e especializadas para cada sector,
pois, em funo de como o poder e a capacidade so distribudos em seu interior,
configuram-se formas especficas de governana multinvel, com diferentes pautas de
intercmbio, cooperao e conflito .
Confirmamos nossa impresso inicial de que
existe uma correspondncia entre a orientao atual das instituies globais, centradas
na busca pela eficcia e foco da GMN. A
possibilidade de participao na instituio
global no modelo multinvel isto , negociando essa dupla interao: vertical, em
direo a administraes de nvel superior,
e horizontal, em direo a outros atores
e autoridades territoriais propicia s redes adquirirem novas competncias, aproximando-se de atores transnacionais que
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Artigos
Segundo prmio Pesquisa AL-LAS sobre a internacionalizao dos governos locais
Resumo
O estudo da atividade internacional das entidades subestatais tornou-se um novo campo de
explorao das Cincias Sociais. Sua conformao terica deve responder aos estudos de caso
que apresentam os elementos fenomenolgicos, que ao mesmo tempo podem ser utilizados como
categorias de explicao causal do fenmeno paradiplomtico. Este estudo analisa a ao
internacional de Chiapas, um dos estados mais pobres do Mxico, para promover a incluso
social em mbito local. Pretende-se estabelecer correlaes entre a colaborao do Sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Estado de Chiapas, em 2008, e a reduo da
pobreza e melhora da sade materna na regio, de acordo com estudos publicados em 2011.
Do ponto de vista metodolgico, este estudo analisa dois dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODM) a sade materna e a reduo da pobreza , por meio da anlise estatstica
dos programas sociais de Chiapas. Finalmente, pode-se concluir que o regime de cooperao
entre a ONU e o Estado de Chiapas permitiu, em primeiro lugar, o aumento dos gastos sociais
no oramento do Estado, e em segundo lugar, a adequao da poltica social (programas) aos
ODMs. As duas aes possibilitaram um avano social.
Palavras-chave
Paradiplomacia - Cooperacin descentralizada - Entidades subestatales - Desarrollo social Inclusin social
Introduo
Antes de 2010, os indicadores dos relatrios
sobre o desenvolvimento social do Mxico
234
- ndices de marginalizao, subdesenvolvimento social e desenvolvimento humano no mostravam uma tendncia favorvel
melhoria da qualidade de vida da populao
Artigos
de Chiapas. O ndice de atraso social, por
exemplo, medido pelo Conselho Nacional
de Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Social (CONEVAL), em 2005, mostrava
o Estado de Chiapas como o menos desenvolvido do Mxico. No entanto, os dados
apresentados pelo mesmo Conselho, em
2010, exibem uma reduo significativa da
extrema pobreza na regio, saindo da condio de Estado menos desenvolvido do pas.
Observa-se que a realidade de Chiapas est
em transformao, e a questo que vem
tona : quais seriam as possveis causas desse
novo cenrio? Um dos fenmenos relevantes que o governo subestatal, a partir de
2000, est imerso na paradiplomacia. Assim,
as aes realizadas pelo governo de Chiapas
com as agncias das Naes Unidas a partir
de 2008, e que possibilitaram o desenvolvimento da Agenda ONU-Chiapas e a adequao de sua poltica pblica aos Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio (ODM)
permitem estabelecer uma relao causal,
considerando que a incluso dos ODMs em
sua poltica social teve um impacto positivo
na melhoria da qualidade de vida de sua populao.
Este estudo prope-se a analisar os programas sociais desenvolvidos pelo governo de
Chiapas (2007-2012), por meio da observao e anlise do comportamento dos indicadores que tiveram impacto particularmente
em dois ODMs: o primeiro, a erradicao
da extrema pobreza e da fome, e o quinto,
relacionado melhoria da sade materna.
A metodologia definida para alcanar esse
objetivo envolve a anlise do comportamento socioeconmico do Estado e a ao internacional do governo a observao atenta
da implementao da Agenda ONU-Chiapas. Analisa-se, em seguida, a implementao dos programas sociais, indicando sua
cobertura e oramento. Finalmente, estudam-se os indicadores de resultados. Des-
235
Artigos
de 57,7% e uma taxa de ocupao3 de 98%.
Embora esses nmeros induzam imagem
de uma populao ativa e produtiva, 57,6%
da populao no recebe mais do que o dobro do salrio mnimo. Esses nmeros mostram que a desigualdade uma caracterstica
importante, e que tem um impacto negativo na economia do Estado. Sendo assim,
76,7% da populao est em situao de pobreza multidimensional.
Quadro 1: A pobreza multidimensional
Indicadores de impacto
Nacionais
Pobreza multidimensional
44,20%
33,00%
4,50%
Vulnerabilidade social
77,20%
30,70%
Atraso escolar
21,70%
Acesso sade
40,70%
64,70%
17,50%
18,90%
Acesso alimentao
Fonte: CONEVAL, com base na MCS-ENIGH 2008.
21,60%
236
O ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH)5 tambm regis92,90%
trou um avano, passando de
57,00%
0,7078, em 2000, para 0,7395,
Artigos
laes, CONAPO, 2011). Tambm se percebe uma reduo na mortalidade materna
no Estado, associada s carncias sociais,
especialmente, ao acesso aos servios de
sade. Assim, a mortalidade materna (bitos por cada 100 mil nascimentos) passou
de 84,12, em 2005, a 75,03, em 2009.
Apesar do avano nos diversos indicadores,
as condies de subdesenvolvimento persistem. Embora exista uma participao
importante na vida econmica do Estado,
a pobreza multidimensional que atinge a
maior parte da populao continua sendo
uma preocupao pblica. Como consequncia, nota-se que a melhora dos ndices
de subdesenvolvimento social, desenvolvimento humano, marginalizao e sade
materna, em 2010, observada pela CONEVAL, representa um avano significativo em
relao ao resto do pas, o que produto
da implementao de estratgias de governo
nos anos anteriores ao relatrio do Conselho.
Vale ressaltar especialmente a cooperao
bilateral que o governo do Estado de Chiapas desenvolveu com a ONU, em 2008, no
marco da implementao dos ODM, e a
consequente implantao de aes administrativas e oramentrias por parte da entidade.
lizao no mundo. Essas metas transformaram-se nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, ODM (SACHS, 2005).
Os ODMs fazem um apelo cooperao
internacional e aos diversos mecanismos do
Sistema das Naes Unidas para resolver
os problemas econmicos, sociais, culturais e humanitrios das populaes mais
vulnerveis do mundo. Ao contrrio das
tentativas anteriores de cooperao internacional, os ODMs beneficiam-se de um apoio
poltico sem precedentes, seja das mais altas
esferas polticas, da sociedade civil ou principais instituies de desenvolvimento. Os
objetivos so atingveis e verificveis com
prazos definidos (ONU, 2005; 2008).
A configurao dos ODMs concebe a pobreza como uma realidade multidimensional. Os pobres no so apenas os que recebem menos renda,
mas tambm os que
esto com fome ou
subnutridos,
sem
EDUCAO BSICA
ACABAR COM A FONE
DE QUALiDADE PARA
acesso aos servios
E A MISRIA
TODOS
de sade, educao,
gua potvel e saneamento (ONU, 2005;
SACHS e MCAR- HUALDADE ENTRE
SEXOS E VALORIZAO
REDUZIR A
DA MULHER
THUR, 2005). A
MORTALIDADE INFANTIL
Figura 1 mostra os
oito ODMs, integrados por 21 metas quantificveis e
COMBATER A AIDS,
LA SADE
A MALRIA E OUTRAS
mensurveis, e 60 MELHORAR
DAS GESTANTES
DOENAS
indicadores. Os primeiros sete objetivos
concentram-se
na
luta contra a extrema QUALIDADE DE VIDA
TODO MUNDO
AO MEIO
TRABALHANDO PELO
pobreza, as doen- E RESPEITO
AMBIENTE
DESENVOLVIMENTO
as e a degradao Figura 1: Objetivos de
ambiental. O ltimo Desenvolvimento do Milnio
objetivo essencialmente um compromisso de solidariedade
entre os pases desenvolvidos e os que esto
em vias de desenvolvimento, para trabalhar
237
Artigos
em conjunto e alcanar os primeiros sete
(SACHS, 2005).
Como os valores e princpios da Declarao
do Milnio proclamam, os ODMs pretendem demonstrar que a globalizao pode
se tornar uma fora positiva para todos os
povos, na medida em que os benefcios so
partilhados de forma justa, e que os custos
no se abatem sobre os pobres. A despeito
dos relatrios oficiais mostrarem progressos
significativos em vrios indicadores, vrios
pontos de vista consideram que essa iniciativa define metas difceis de serem alcanadas
na maioria dos pases. A situao no melhora significativamente (SHARMA, 2004).
As projees indicam que a taxa global deve
ser reduzida em pelo menos 15%, o que est
longe da meta de 23% (ONU, 2001).
O projeto global pode ser uma oportunidade
real para a ao internacional das entidades
subestatais, no sentido de trazer o plano de
ao dos ODMs para o nvel local, a fim de
realizar uma incidncia importante na vida
das regies do interior desses pases.
A realizao dos ODMs depende da capacidade dos governos de produzir crescimento
econmico em regies desfavorecidas. Nesse
sentido, essencial desenvolver uma rede global de relaes entre as comunidades pobres e
os polos de poder e riqueza (SACHS, 2005).
Isso fica claro quando se observa um pas ou
uma regio subdesenvolvida que recebe uma
proposta de uma srie de reformas e aes
para alcanar o crescimento e o desenvolvimento econmico. Essas mudanas parecem
inteis se no forem acompanhadas de: reformas comerciais nos pases ou regies mais
ricas, no sentido de facilitar a venda de bens e
servios produzidos nas regies mais pobres;
cancelamento de dvidas impagveis herdadas das ltimas dcadas; um apoio financeiro
contnuo para melhorar a infraestrutura e
atrair investimentos; e apoio para garantir a
estabilidade social nas regies afetadas por
conflitos.
238
Artigos
Trata-se, portanto, de um processo global
em que a expertise local adquiriu uma dimenso internacional em um contexto de
transformao do poder mundial (ALDECOA, 2004). As motivaes das entidades
subestatais para desempenhar um papel no
cenrio internacional so de diversos tipos.
Elas podem ser culturais, econmicas ou
derivadas da identidade e da existncia de
migraes.
Essa nova capacidade local de interao
direta com o exterior chamada de paradiplomacia10. Ela utilizada como um meio
de diferenciar a diplomacia exercida pelo
Estado nacional por meio de sua poltica
externa, no marco do interesse e da segurana nacional, de outras questes de direito internacional (VELAZQUEZ, 1999).
Considerar as entidades subestatais como
atores do sistema internacional advm de
uma nova concepo da poltica mundial, de
acordo com a formulao transnacionalista e
de interdependncia complexa de Keohane
e Nye (1971; 1987). Essa formulao j no
coloca nfase na luta de poder no mbito
poltico e militar, mas na negociao entre
um leque de atores autnomos e semiautnomos. Essa ideia pressupe que as aes
das outras entidades diferentes dos Estados centrais podem interagir globalmente,
alcanando um impacto significativo.
Essa considerao permite compreender
que a atividade internacional das entidades
subestatais tratada segundo uma lgica
funcional, isto , sua valorizao decorre
da capacidade da entidade ter impacto na
poltica internacional, mas seu comportamento pode ser previsto em funo de suas
referncias a outros atores (GARCIA SEGURA, 1993, p. 18). Para Mansbach Fer-
239
Artigos
Com base nesse quadro analtico, a cooperao descentralizada deve seguir alguns
passos para garantir sua eficcia. Em primeiro lugar, deve considerar a apropriao
das iniciativas de cooperao pelos atores
locais; em segundo lugar, adequar as necessidades locais para dar espao coordenao e colaborao entre atores subestatais
e internacionais. Finalmente, esses estgios permitem obter resultados visveis no
desenvolvimento e na melhoria da qualidade de vida (DESCHAMPS, 2014). Um
ponto essencial nesse processo analisar a
interveno da cooperao, isso permitir
estudar o impacto social da CD.
A ao paradiplomtica de Chiapas
A Constituio mexicana confere a responsabilidade pela poltica externa e por
tratados internacionais ao Poder Executivo (Artigo 89, Seo X). O Senado analisa esses tratados e ratifica a nomeao de
agentes diplomticos e consulares (Artigo
76, Seo I). A Constituio no contm
qualquer dispositivo que confira poder s
entidades subestatais do Mxico no campo
da poltica externa. O Artigo 117 da Seo
I estipula, sobre este ponto, que os estados no podem, em caso algum, concluir
alianas, acordos ou coligaes de qualquer
tipo com outro Estado, ou com potncias
estrangeiras.
No entanto, a Lei sobre a celebrao de
tratados, de 1992, distingue dois tipos de
compromissos: o tratado (celebrado pelo
Estado nacional) e o acordo interinstitucional11. Schiavon e Lpez (2005) explicam
que, nessa segunda classificao, os atores
subestatais podem participar ativamente
11 No artigo 2, Seco II, a lei define o acordo interinstitucional
como aquele regido pelo direito internacional pblico,
e celebrado entre ministrios e agncias de cooperao
descentralizada da administrao pblica federal e
subestatal e uma ou vrias organizaes governamentais
estrangeiras.
240
Artigos
da paradiplomacia de Chiapas, que comeou em 2000, no governo de Pablo Salazar
Mendicuchia, foi mantida durante o mandato de Juan Sabines Guerrero, em 2006.
A partir de 2006, a colaborao entre o
governo e as agncias e organizaes de
cooperao intensificou-se de tal forma
que, em 2008, foi criado o Ministrio para
o Desenvolvimento da Fronteira Sul, que,
dois anos depois, tornou-se o vnculo para
a cooperao internacional13. A atividade
paradiplomtica promovida pelo governo
por meio desse ministrio levou criao
da Rede Nacional para a Cooperao Internacional do Governo de Chiapas, ao lanamento do Projeto Mesoamrica (estratgia
de desenvolvimento regional entre a fronteira sul e a Amrica Central), ao monitoramento dos acordos sobre a proteo dos
migrantes, implementao do programa
Cidades Irms, implantao do acordo
de cooperao com a Unio Europeia e
aos acordos bilaterais com os governos do
Japo, Espanha, Estados Unidos, Canad, e
ONGs internacionais, como a Oxfam Novib-IPPF, entre outros.
Alm da promoo e coordenao de diferentes instrumentos e mecanismos que
configuram a cooperao internacional para
o desenvolvimento na entidade, esse ministrio foi envolvido no monitoramento da
aproximao com a Organizao das Naes
Unidas, que culminou com a implementao de um programa de trabalho bilateral,
estratgico para a entidade, denominado
Agenda ONU-Chiapas.
A Agenda ONU-Chiapas
A criao da Agenda ONU-Chiapas responde a um esforo conjunto de dois atores
que reuniram-se, no incio de 2008: o governo de Chiapas e o presidente de coordenao do Sistema das Naes Unidas no
Mxico. A Agenda foi estabelecida in facto
na comemorao do Frum das Naes
Unidas Mxico Agenda Chiapas14, na capital do Estado.
Essa reunio foi acompanhada do pedido
de cooperao do governo de Chiapas, aps
a publicao, em 2005, de um relatrio do
PNUD do Mxico, que apontava os Estados de Chiapas, Oaxaca e Guerrero como os
menos avanados na realizao dos ODM.
A implementao de uma poltica de desenvolvimento social no Estado foi estimulada
de fato por uma estratgia nacional, que o
governo do Mxico criou em 2007, para os
municpios de menor IDH (DESCHAMPS,
2014). A cooperao bilateral com as Naes Unidas responde aqui a essa poltica e
ao compromisso estratgico do governo de
Chiapas para alcanar diversos objetivos.
A implementao da Agenda visa realizar os
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
na regio, uma vez que representam um
interesse especial para as Naes Unidas
[, pois Chiapas] mostrou um dos mais baixos nveis de desenvolvimento humano no
Mxico e um dos nveis mais altos de pobreza e excluso15. A Agenda foi formalizada
14 Esse frum foi uma oportunidade para a troca de
informaes sobre o estado da entidade e as possibilidades
de cooperao com o Sistema das Naes Unidas
(GOVERNO DO ESTADO DE CHIAPAS, 2008). Ver: Reunio
histrica das agncias das Naes Unidas em Chiapas,
disponvel
em:
http://www.chiapas.gob.mx/prensa/
boletin/historico-acuerdo-interinstitucional-contra-lapobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu. Acesso em: 25
out. 2011.
15 Traduo livre (GOVERNO DO ESTADO DE CHIAPAS, 2008).
Ver: Reunio histrica das agncias das Naes Unidas
em Chiapas, disponvel em: http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu.
Acesso em: 25 out. 2011.
241
Artigos
no final de 2008, com a assinatura de um
acordo interinstitucional entre o governo de
Chiapas e a ONU.
O acordo prope como principal objetivo
a adequao das aes da entidade subestatal s iniciativas das agncias das Naes
Unidas no Mxico, com nfase nos projetos do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), incluindo os
28 municpios de menor IDH do Estado,
no contexto da realizao dos ODMs. Em
virtude das 27 parcerias, 23 agncias especializadas instalaram-se no Estado16.
A Agenda ONU-Chiapas abrange grandes
projetos de cooperao que o governo de
Chiapas desenvolveu com diferentes organismos especializados do Sistema das Naes Unidas. Os tpicos abordados so:
segurana alimentar, migraes, educao,
igualdade de gnero, preveno da criminalidade, etc. Em 2009, por exemplo, foram
assinados acordos para garantir a incluso
do conceito de igualdade de gnero nas
polticas governamentais e o acesso gua,
nos 28 municpios com menor IDH, um
acordo-marco com o UNICEF, um acordo especfico de cooperao tcnica com
a Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura (FAO), um
acordo de colaborao com a Organizao
Mundial da Sade e Organizao Pan-americana da Sade (OMS-OPAS), um acordo
sobre preveno de conflitos, acordos de
desenvolvimento e de consolidao da paz
nas comunidades de deslocados internos em
Chiapas17, etc.
242
Artigos
dos ODMs (SECRETARIA DE FINANAS, 2011). O processo de planejamento
da poltica social de Chiapas leva em conta
o plano de desenvolvimento Chiapas Solidrio 2007-2012, assim como uma linha
de base dos ODMs, preparada pelo Comit
de Estatsticas e Informaes Geogrficas de
Chiapas, em colaborao com o PNUD, e
em sintonia com a poltica anual de despesas
do governo.
Quadro 2: Os indicadores utilizados pelo governo de Chiapas para medir as metas dos
ODMs
Objetivo
Meta
A. Reduzir pela metade, entre 1990 e
2015, a proporo da populao com
renda inferior a um dlar por dia
Indicador1
1. Porcentagem da populao vivendo em situao
de insegurana alimentar
1. Taxa de crescimento do PIB por pessoa empregada
1. Erradicar
a extrema
pobreza e a
fome
2. Razo emprego-populao
3. Porcentagem da populao empregada que recebe
um salrio mnimo
4. Taxa de condies crticas de trabalho
5. Porcentagem da populao que trabalha por conta
prpria o em uma empresa familiar
5. Melhorar
a sade
materna
1PNesta pesquisa so analisados 10 dos 16 indicadores definidos pelo governo, pois so os que causam o maior
impacto na realizao do objetivo.
Fonte: Elaborao prpria, com base nas informaes da linha de base dos ODMs do Estado de Chiapas, 2010.
243
Artigos
Incorporar os ODMs ajudou o governo a
planejar objetivos e aes para cada programa social, a fim de monitor-los. A utilizao desses indicadores permite avaliar a eficincia dos programas, e estabelecer o grau
de melhoria em relao linha de referncia
ou linha de base. Isso facilita o desenvolvimento de ferramentas de polticas pblicas
inovadoras e mais eficientes para resolver o
problema da pobreza na sua complexidade,
mantendo assim uma abordagem holstica,
que integra uma dimenso territorial e uma
perspectiva de longo prazo.
Nesse contexto, a partir de 2009, o gasto
pblico com desenvolvimento social representa uma parte importante do oramento
do Estado: 75,23% em 2009 e 76,78% em
201018. Em 2011, o oramento destinado
ao gasto social foi de 79%19. Essa porcentagem significativa. Em 2009, por exemplo,
o oramento destinado ao Executivo foi um
pouco acima de 44 bilhes de pesos mexicanos (MXP)20, dos quais 41 bilhes de pesos
mexicanos foram alocados no desenvolvimento social. Outro exemplo concreto o
oramento para a erradicao da pobreza
nos 28 municpios com menor IDH que,
de acordo com relatrios do Ministrio da
Fazenda de 2011, teve um aumento de 300
milhes de MXP21, entre 2005 e 2010.
244
Os programas implementados para erradicar a extrema pobreza e a fome (Objetivo 1) e melhorar a sade materna (Objetivo 5)
A Agenda ONU-Chiapas contribuiu para
a implementao de 70 iniciativas desenvolvidas a partir do final de 2008 (DESCHAMPS, 2014). At 2011, contam-se 65
programas com um impacto nos Objetivos
1 e 5. Essa cooperao permitiu alocar fundos para os grandes programas de governo,
cujo oramento experimentou um crescimento constante, de 2007 a 2010, como
mostra o Quadro 3.
Evidencia-se que os 65 programas foram
destinados s pessoas mais pobres, principalmente aos 28 municpios de menor
IDH. Entre eles, para atingir as metas do
Objetivo 1, destacam-se: Energia Solidria,
Motor para a Economia Familiar, Amanhecer, Merendas Escolares, BanChiapas e Milho Solidrio. Em relao ao Objetivo 5, h
programas como Clnica da Mulher, Clnica
Mvel e Capacitao de Parteiras.
No primeiro grupo de programas, a atividade econmica, o autoemprego, o empreendedorismo e a ateno nutrio de
crianas e grupos vulnerveis (como os idosos) permitem uma maior incluso social no
Estado. O programa BanChiapas facilitou
o acesso ao financiamento para fortalecer,
por exemplo, empresas sociais22, e beneficiar os vendedores ambulantes e pequenas
empresas23. Por outro lado, o Motor para
a Economia Familiar favoreceu pessoas com
experincia em uma profisso ou atividade
produtiva, mas sem meios financeiros para
iniciar um negcio24.
22 Estima-se que 54,5 mil pessoas foram beneficiadas, das
quais 13.625 so mulheres (25%) e 40.875 so homens (75%).
23 40 mil pessoas foram beneficiadas com o financiamento,
das quais 28 mil so mulheres (70%) e 12 mil so homens
(30%).
24 So oferecidos paralelamente capacitao e ao capital
de giro financiamentos so de 50 mil pesos mexicanos por
pessoa e at de 150 mil pesos mexicanos para grupos de, no
mximo, trs pessoas.
Artigos
Quadro 3. O gasto e a cobertura dos programas implementados para erradicar a extrema
pobreza e a fome
Ano de
implementao
Programa
Energia
Solidria
2007
2008
2009
2010
Despesas
previstas
em MXP
Cobertura
(pessoas)
Despesas
previstas
em MXP
Cobertura
(pessoas)
Despesas
previstas
em MXP
Cobertura
(pessoas)
Despesas
previstas
em MXP
Cobertura
(pessoas)
ND*
ND*
978 863
ND*
1.018.460
ND*
1.059.199
Motor para
a Economia
Familiar
99.998.808 5.647
99.998.808 5.647
99.998.808 5.647
200.000K
13.500
Amanhecer
1.118.490K
186.415
1.280.070K
1.345.404K
1.440.000K
240K
Merendas
Escolares
ND*
173.982.420 ND*
496.365.249 ND*
514.000K
1.525K
1 600K
1.650K
Milho
Solidrio
514.000K
213 345
514.000K
224.234
658.259.588
280.000.K** 1.675K
* Dados no disponveis.
** Em 2010, 220 mil produtores receberam apoio.
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados apresentados pelos relatrios do governo de Chiapas.
245
Artigos
O Quadro a seguir resume a evoluo dos
indicadores e serve para ilustrar a melhoria
geral:
Os indicadores refletem uma melhoria significativa na qualidade de vida, a partir de
2009, observando os ndices de Subdesen-
Embora esses ndices no utilizem os mesmos indicadores que as metas dos ODMs,
verifica-se que o avano se deve a causas
semelhantes.
Em vista desses resultados, a entidade subes-
Meta
A. Reduzir pela
metade, entre 1990 e
2015, a proporo da
populao com renda
inferior a um dlar
por dia
1. Erradicar
a extrema
pobreza e a
fome
B. Alcanar o emprego
pleno e produtivo e o
trabalho decente para
todos, incluindo mulheres e jovens
C. Reduzir pela
metade, entre 1990 e
2015, a proporo da
populao que sofre
de fome
5. Melhorar
a sade
materna
A. Reduzir em trs
quartos, entre 1990 e
2015, a taxa de mortalidade materna
B. Alcanar, at 2015,
o acesso universal
sade reprodutiva
Indicador
1990
2000
2005
20101
ND*
53,3
46,99
33,03
1. Taxa de crescimento do
PIB por pessoa empregada
ND*
ND*
0,85
(20042005)
3,05
(20072008)
2. Razo emprego-populao
41,93
61,31
56,41
55,54
58,94
61,77
58,47
50,54
ND*
34,8
38,56
32,09
52,97
53,6
52,65
46,73
ND*
28,3
10,3
(2006)
ND*
1. Taxa de mortalidade
materna (mortes por 100
mil nascimentos)
83,34
62,12
84,12
75,03
(2009)
10,86
44,85
61,94
72,88
(2008)
ND*
62,24
51,31
82,33
2. Proporo de partos
assistidos por profissional
de sade qualificado
1. Cobertura de atendimento pr-natal (pelo
menos uma visita)
246
Artigos
mdia de carncias sociais do segmento mais
pobre da populao. A populao que vive
abaixo da linha de pobreza caiu de 57,2%
para 48,7%, ou seja, um resultado duas vezes
superior ao avano nacional, que foi de apenas 4,5 pontos. Foi registrada tambm uma
reduo da populao vulnerada por carncia social de 113,3 mil, o que significa uma
diminuio de 16,1% para 13,1% (CONEVAL, 2011).
No que concerne o Objetivo 1 e suas duas
metas, por exemplo, a parcela da populao
que vive em situao de insegurana alimentar, ou seja, cuja renda mensal insuficiente
para adquirir uma base alimentar, baixou 20
pontos em comparao com 2000. No que
diz respeito relao emprego-populao,
as taxas de condies crticas de emprego
e da parcela da mo de obra que trabalha
de forma autnoma ou em uma empresa
familiar foram reduzidas, o que se refletiu
na diminuio significativa do percentual de
pessoas que padecem de ms condies de
trabalho e de vulnerabilidade no trabalho,
isto , sem proteo da segurana social
(cerca de 6%).
A evoluo positiva dos indicadores sobre as
metas do Objetivo 5 segue a mesma tendncia do Objetivo 1: os trs indicadores utilizados refletem uma significativa reduo da
taxa de mortalidade materna em 2009. Da
mesma forma, os partos assistidos por pessoas especializadas e os cuidados mdicos
pr-natais aumentaram, respectivamente,
10% e 30%, em Chiapas.
A melhoria dos indicadores deve ser entendida tanto pela apropriao e adequao da
cooperao explicadas acima, quanto pela
coordenao entre atores locais (governo
local e sociedade civil) e agncias internacionais.
Considerando o relatrio do Sistema das
Naes Unidas no Mxico, de 2013, a
247
Artigos
Os resultados do desenvolvimento por meio
de indicadores so visveis, produto da coordenao dos recursos humanos, financeiros
e materiais mobilizados pelo Estado, em
sintonia com um marco administrativo e
jurdico. Desse modo, o estudo de caso da
Agenda ONU um modelo reprodutvel de
cooperao descentralizada.
Concluses
Este artigo estudou como a paradiplomacia,
por meio da cooperao descentralizada,
pode ser estruturada em torno melhoria da
qualidade de vida dos habitantes das regies
mais vulneradas do mundo. Foi feita uma
anlise sobre os indicadores relativos aos ndices de desenvolvimento, especificamente a
partir do exame estatstico da realizao dos
ODM no Estado de Chiapas, da estruturao de programas sociais e dos resultados da
implementao da Agenda ONU-Chiapas.
Com a anlise da cooperao bilateral entre
a ONU e Chiapas, no Mxico, mostrou-se
como a apropriao, alinhamento e coordenao entre os atores locais, especialmente
do governo de Chiapas e as agncias especializadas da Naes Unidas, exibiu resultados positivos em termos de desenvolvimento a regio.
Com a melhoria dos indicadores das metas
dos Objetivos 1 e 5 dos ODM, pode-se entender como a ao paradiplomtica da entidade alcanou resultados que permitiram
o desenvolvimento das capacidades locais e
institucionais para melhorar a qualidade de
vida dos chiapanecos.
A implementao de diversos modos de
cooperao parece reduzir o atraso social
e melhorar o ndice de Desenvolvimento
Humano e de sade materna. A Agenda
ONU-Chiapas realizou aes mais especficas para o desenvolvimento local e uma
248
Artigos
a cooperao ps-2015, da ONU, e como
ela deveria desenhar suas metas, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel para
garantir a sustentabilidade dos resultados do
desenvolvimento ao longo do tempo. O governo de Chiapas decidiu colocar o desenvolvimento sustentvel como foco principal
de sua poltica social. Seria interessante que
estudos futuros analisassem como a cooperao entre Chiapas e a ONU poderia continuar no cenrio ps-2015, de modo a alcanar a incluso social de forma mais evidente.
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Siglas e abreviaes
CONAPO: Conselho Nacional de Populao
252
Artigos
Terceiro prmio Pesquisa AL-LAS sobre a internacionalizao dos governos locais
Resumo
No processo de reestruturao territorial em curso no Brasil cada vez mais perceptvel que a
promoo das fronteiras do pas est ligada s necessidades locais e no somente aos interesses
da geopoltica realista (de defesa e segurana nacionais). Essa promoo ultrapassa o sentido
tradicional de segurana e defesa e abre novas perspectivas de polticas pblicas direcionadas
s entidades subnacionais presentes nas faixas de fronteira (municpios, estados-membros, departamentos, provncias, etc), visando atrao de recursos internacionais e novos empreendimentos. A proposta deste trabalho reside na premissa de que a fronteira um ambiente propcio
para a insero internacional das entidades subnacionais e para aes de cooperao descentralizada. Tal premissa pode ser reforada pelo fato de que as polticas governamentais do Brasil para as fronteiras tendem atualmente a construir uma noo de fronteira-cooperao e
no mais enfocar o sentido de uma fronteira-separao. O texto busca desenvolver e apresentar conceitos e significados relacionados fronteira e insero internacional dos municpios
situados nas fronteiras, traando um panorama sobre uma recente inovao legislativa, que
autorizou a instalao de lojas francas (free shops) em municpios de faixa de fronteira cujas
sedes se caracterizam como cidades gmeas de cidades estrangeiras.
Palavras-chave
Internacionalizao das entidades subnacionais - Atratividade internacional das cidades
fronteirias - Cidades gmeas - Lojas francas (free shops)
Introduo
A publicao da Lei n 12.723/2012, que
autorizou a instalao de lojas francas (free
shops) em municpios da faixa de fronteira
cujas sedes se caracterizam como cidades
gmeas de cidades estrangeiras, e sua implementao a partir da Portaria n 307,
de 17 de julho de 2014, do Ministrio da
253
Artigos
Nacional acerca da conceituao das cidades gmeas de cidades estrangeiras, com
a republicao da Portaria n 125, de 26 de
maro de 20141, e designao de trinta municpios sob essa classificao. Esse processo
permitiu superar uma carncia normativa
existente desde as inovaes trazidas pelos
Planos de Desenvolvimento de Integrao
Fronteirio (PDIF) e a implementao da
Comisso Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao da Faixa de Fronteira
(CDIF).
Como a referida lei versa sobre um modelo
de regime tributrio j existente em portos e
aeroportos agora estendido s localidades
fronteirias , necessrio compreender
o sentido fronteirio e a inter-relao dos
atores presentes em ambos os lados da fronteira.
Estar na fronteira territorial entre dois determinados pases implica um intenso elo
entre as diversas manifestaes de uma vida
em sociedade, criando assim, uma identidade prpria, que estreita os vnculos de
uma comunidade, que compartilha espaos,
experincias, necessidades e deficincias.
Essa identidade auxilia o envolvimento de
atores pblicos e privados de ambos os lados
da fronteira, motivando a participao local
em propostas de integrao e aes de cooperao internacional, por exemplo.
As entidades subnacionais fronteirias (municpios, estados-membros, departamentos,
provncias, etc.), nesse sentido, buscam
promover sua prpria agenda de relacionamento e articulao poltica, exercendo
aes internacionais deslocadas da tradicional diplomacia patrocinada pelos Estados centrais. Por meio dessas aes, esses
atores vm assumindo a responsabilidade
de superar os desafios do desenvolvimento,
das assimetrias de infraestrutura e do combate pobreza, envolvendo o mercado, o
254
Artigos
O debate sobre fronteira
O conceito clssico e singular de fronteira
constitui-se, para a Geografia, na delimitao territorial, ou na definio de espaos e
limites. basicamente uma linha, determinando o incio e o fim de um pas, estipulando o poder de um Estado num determinado
territrio (OLIVEIRA, 2005).
Apesar de tradicional, tal conceito encontrase de certa forma incompleto e no atende
aos objetivos dos estudos envolvendo as
dinmicas econmicas, migratrias, polticas, sociais e culturais atuais. De uma maneira complementar ao apresentado acima,
Lia Osrio Machado (1998, p. 42), auxilia
no esclarecimento sobre a distino entre
fronteira e limite:
bastante comum considerar os termos
fronteira e limite como sinnimos. Existe,
contudo, diferenas essenciais entre eles, que
escapam ao senso comum. A palavra fronteira implica, historicamente, aquilo que sua
etimologia sugere o que est na frente [...]
Mesmo assim, no tinha a conotao de uma
rea ou zona que marcasse o limite definido
ou fim de uma unidade poltica. Na realidade, o sentido de fronteira era no de fim,
mas do comeo do Estado, o lugar para onde
ele tendia a se expandir. [...] As diferenas
so essenciais. A fronteira est orientada
para fora (foras centrfugas), enquanto os
limites esto orientados para dentro (foras
centrpetas) [...] enquanto a fronteira pode
ser um fator de integrao, na medida que
for uma zona de interpenetrao mtua e de
constante manipulao de estruturas sociais,
polticas e culturais distintas, o limite um
fator de separao, pois separa unidades polticas soberanas e permanece como um obstculo fixo, no importando a presena de certos
fatores comuns, fsico-geogrficos ou culturais.
A faixa de fronteira o resultado de um
processo histrico, que tem por base a preocupao do Estado com a garantia de sua
255
Artigos
e econmicos. A rea ocupa aproximadamente 27% do territrio nacional, ao longo
de 15.719 km de fronteira terrestre, 11 estados, 588 municpios e lindeira com 10
pases da Amrica do Sul (MINISTRIO
DE INTEGRAO NACIONAL, 2010).2
AR
CO
SU
L
Cidades na faixa de
fronteira
Cidades na frontiera
Cidades -gmeas
Limites da faixa de
fronteira
Bonfim (Roraima)
Pacarama (Roraima)
Acegu (Rio Grande do Sul)
Barra do Quara (Rio Grande do Sul)
Chui (Rio Grande do Sul)
Itaqui (Rio Grande do Sul)
Jaguaro (Rio Grande do Sul)
Porto Xavier (Rio Grande do Sul)
Quara (Rio Grande do Sul)
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul)
So Borja (Rio Grande do Sul)
Uruguaiana (Rio Grande do Sul)
Dionsio Cerqueira (Santa Catarina)
URUGUAI
256
Artigos
cidades gmeas como sendo:
[...] os municpios cortados pela linha de
fronteira, seja essa seca ou fluvial, articulada
ou no por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial de integrao econmica e cultural, podendo ou no apresentar uma conurbao ou semi-conurbao com
uma localidade do pas vizinho, assim como
manifestaes condensadas dos problemas
caractersticos da fronteira, que a adquirem
maior densidade, com efeitos diretos sobre o
desenvolvimento regional e a cidadania.
O relacionamento entre as cidades gmeas
um cenrio real, imperativo e corriqueiro na
fronteira e as prticas de cooperao entre a
populao e os organismos pblicos a esto
presentes. So elas prticas que envolvem
fatores como segurana, economia, aspectos
culturais ou at mesmo polticos3, possuindo espaos de relacionamento permanentes
e comuns.
A falta de estudos sobre o relacionamento e
a cooperao entre as regies de fronteira,
e em especial as cidades gmeas, pode ser
explicada pela situao duplamente marginal que as tem caracterizado (STEIMAN;
MACHADO, 2012). Por um lado, grande
parte dessas regies de fronteira esto isoladas dos centros nacionais de seus respectivos Estados, quer pela ausncia de redes de
transporte e de comunicao, quer pelo peso
poltico e econmico menor que possuem
em relao aos grandes centros. Por outro
lado, as regies de fronteira encontram no
isolamento, uma oportunidade de aproximao com as regies lindeiras. Contudo,
sem uma estrutura institucional para auxi3
257
Artigos
a fronteira. Considera-se que essa iniciativa
estaria vinculada s necessidades locais e
no mais ligada somente aos interesses da
geopoltica realista (da segurana e defesa),
abrindo novas perspectivas de polticas pblicas para as entidades subnacionais presentes na faixa de fronteira.
Desde o incio do sculo XXI, j a partir do
Plano Plurianual (PPA) de 2000-2003 (governo Fernando Henrique Cardoso) e do
PPA 2004-2007 (governo Lus Incio Lula
da Silva), a fronteira comea a se destacar
como um ambiente propcio cooperao,
integrao e profcuo para polticas pblicas especficas, seja no campo do desenvolvimento social da faixa de fronteira ou no
campo poltico-econmico como da criao
de um plano para o desenvolvimento da
faixa de fronteira brasileira (PDFF- Plano
de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira),
este a cargo do Ministrio da Integrao
Nacional. Isso tambm impe o dever analtico de perceber as relaes nem sempre
amistosas e sem conflitos que se estabelecem entre os distintos ministrios (no caso,
o Itamaraty e o Ministrio da Integrao
Nacional).
258
Artigos
na faixa de fronteira (150 km de largura),
compreendendo os estados do Amap,
Acre, Rondnia, Par, Amazonas, Roraima,
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
Atravs desta e de outras iniciativas5, a preocupao de minimizar a omisso histrica
do Estado brasileiro em relao promoo
de polticas pblicas nas reas de fronteira
premente. Por estarem geograficamente posicionadas na periferia do processo decisrio
e possurem baixa densidade populacional,
muitas vezes seus interesses e motivaes
no mobilizavam as autoridades pblicas
responsveis pelas polticas nacionais (policy
makers).
Desde a promulgao da Constituio
Federal de 1988, o trao descentralizador
das aes estatais fortalece-se e transferiu
vrias funes administrativas para o mbito local (DINIZ FILHO, 2013). Nesse
arranjo institucional, Estados e municpios
gozam de considervel autonomia administrativa, principalmente no que se refere
s novas possibilidades administrativas e
oramentrias conferidas aos municpios.
A descentralizao foi, portanto, acompanhada da tentativa de democratizar o plano
local, patrocinando a assuno de novos
atores polticos e formas inovadoras de gesto (ABRCIO, 2005). Por outro lado,
ocorreu uma situao enfraquecedora no
relacionamento federativo entre o governo
federal e os municpios. Isso porque a federao tem sido marcada por polticas pblicas federais, que se impem s instncias
subnacionais, mas que so aprovadas pelo
Congresso (SOUZA, 2013, p. 70). Outras
5 Outros exemplos de atuao do governo federal brasileiro
em faixas de fronteira so: o Programa Calha Norte
(Ministrio da Defesa), o Programa de Promoo do
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (Ministrio da
Integrao Nacional), o Projeto SIS Fronteira (Ministrio da
Sade), o Projeto Escola Intercultural Bilngue de Fronteira
(Ministrio da Educao), o Frontur (Ministrio do Turismo),
a Regularizao Fundiria em Faixa de Fronteira (INCRA),
o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
(Ministrio da Defesa), entre outros.
259
Artigos
paradiplomacia identificada segundo Panayotis Soldatos (1990) com uma atuao
externa das unidades subnacionais uma
forma propositiva de atuao internacional
e buscam construir ambientes de cooperao para alcanarem patamares ainda no
atingidos, sobretudo nos aspectos poltico,
econmico, jurdico e social.
Essas unidades possuem, em suas esferas de
poder, as mesmas atribuies de um Estado
Nacional. Possuem diferentes interesses e
objetivos e, com isso, definem suas aes.
Nesse contexto, os entes subnacionais no
fazem somente uma atuao simplificada no
cenrio internacional; eles representam interesses e tm por finalidade garantir benefcios para o conjunto da sociedade de um determinado territrio. Alm disso, so atores
que agem em funo das presses e demandas que surgem na comunidade local e, ao
mesmo tempo, possuem uma preocupao
com a legalidade de sua ao (MARIANO;
MARIANO, 2005).
Por mais crescente e presente que seja a
atuao das entidades subnacionais no
plano internacional, essa presena no se
confunde com o conceito tradicional de
poltica externa, domnio exclusivo dos
Estados soberanos (FRY, 1993). A fim de
conferir uma identidade atuao externa
dos entes subnacionais cunhou-se o termo
paradiplomacia (SOLDATOS, 1990;
DUCHACEK, 1990).
De forma complementar, e agregando na
definio do que vem a ser paradiplomacia6,
No Cornago Prieto (2004, p. 251-252),
atribui:
[...] o envolvimento de governos no centrais
nas relaes internacionais mediante o esta-
260
Artigos
Estando diretamente ligado paradiplomacia, a integrao fronteiria ganha relevncia. Vale ressaltar que a integrao fronteiria
dos pases do Mercosul se constitui em objetivo permanente e eixo prioritrio do Foro
Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos (FCCR).
Por esse motivo, o rgo criou, no ano de
2008, o Grupo de Trabalho de Integrao
Fronteiria (GTIF), durante a VII Reunio
de Coordenadores Nacionais e Alternos do
FCCR (Ata n 01/08). Compondo outro
espao dedicado a esta temtica, o Grupo
Ad Hoc sobre Integrao Fronteiria (GAHIF) foi criado por meio da Deciso 05/02
do Conselho do Mercado Comum (rgo
executivo do Mercosul)7, sob o fundamento
de que a fluidez e a harmonia do relacionamento entre as comunidades fronteirias
dos Estados Partes do Mercosul, nas suas
mais variadas dimenses, constituem um
dos aspectos mais relevantes e emblemticos
do processo de integrao (MERCOSUL,
2002, p. 1)
Alm de promoverem o avano institucional
do Mercosul, a criao de espaos dedicados
temtica da fronteira, possibilitou a criao
de redes e articulaes entre as entidades
subnacionais (em destaque para os municpios), que passaram a expandir sua atuao
internacional e construir novos instrumentos de cooperao. O desafio premente na
articulao internacional dos municpios
brasileiros, por exemplo, se encontra na sua
capacidade institucional de patrocinar sua
insero e consequentemente sua participao no ambiente internacional, face s inmeras dificuldades internas, tais como problemas legais, polticos e conjunturais.
7
Para elucidar, de acordo com o levantamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sobre o perfil dos municpios brasileiros do ano de 2012 (Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC), somente 113 dos 5.565 municpios
responderam possuir rea especfica para a
cooperao internacional descentralizada ou
estrutura correlata na administrao pblica
municipal para a atuao internacional. Dos
municpios que possuem rea especfica, 8
so da regio Norte, 16 da regio Nordeste,
43 da regio Sudeste, 40 da regio Sul e 6 da
regio Centro-Oeste, sendo que, pela classe
de tamanho da populao, cerca de 50% esto na faixa dos municpios entre 100 e 500
mil habitantes. No tocante aos municpios
pertencentes faixa de fronteira, somente
25 declararam possuir rea especfica para
a cooperao internacional (ver tabela 1),
sendo somente nove cidades gmeas8.
Visto a importncia da articulao e insero
internacional das entidades subnacionais,
principalmente no seu recorte dedicado
ao fronteiria, por influncia local e pleito
de muitos gestores pblicos de cidades gmeas situadas em faixa de fronteira, novas
oportunidades e desafios surgem, como por
exemplo trazidas pela inovao tributria referente autorizao de instalao das lojas
francas.
261
Artigos
alterado diversas vezes e, atualmente, possui 42 artigos. Apesar das modificaes, o
decreto permanece vigente.
Fato importante que o Decreto autoriza o
funcionamento de lojas francas para a venda
de mercadorias nacionais ou estrangeiras em
zonas primrias de portos ou aeroportos: os
chamados free shops. A explorao desse
tipo de comrcio, em consonncia com o
dispositivo, somente feita por empresas
habilitadas pela Secretaria da Receita Federal.
Nesse contexto, pode-se definir como lojas
francas todo o estabelecimento comercial que est situado em uma determinada
rea de trnsito internacional, que se utiliza de mecanismos de iseno de taxas ou
impostos conferidos pelo Estado (PRADO,
2014). Essa situao propiciada por um
regime aduaneiro especial, definido na lei e
no decreto anteriormente especificados. O
Tabela 1. Lista das cidades contempladas pela Portaria MF n 307 e de suas cidades
gmeas
Possui
rea
internacional
especfica? (IBGE
2012)
Municpios
Cidade-Gmea
6.610
SIM
SIM
Brasilia (AC)
Cobija (Bolvia)
23.378
SIM
SIM
Epitaciolndia (AC)
Cobija (Bolvia)
16.417
SIM
SIM
5.593
NO
NO
Tabatinga (AM)
Letcia (Colmbia)
59.684
SIM
NO
Oiapoque (AP)
23.628
SIM
NO
Bonfim (RR)
Lethem (Guiana)
11.632
SIM
NO
Pacarama (RR)
11.667
SIM
NO
24.002
SIM
NO
10
14.712
NO
NO
11
Corumb (MS)
108.010
SIM
SIM
17.773
SIM
NO
12
262
Port. 307
MF
(Free
shops)
Populao estimada
2014
Artigos
Port. 307
MF
(Free
shops)
Possui
rea
internacional
especfica? (IBGE
2012)
Municpios
Cidade-Gmea
Populao estimada
2014
13
Paranhos (MS)
13.311
NO
NO
14
85.251
SIM
SIM
15
16.340
SIM
NO
16
Guajar-Mirim (RO)
Guyaramern (Bolvia)
46.203
SIM
NO
17
Barraco (PR)
10.187
NO
NO
18
263.647
SIM
SIM
19
Guara (PR)
32.394
SIM
NO
20
Acegu (RS)
Acegu (Uruguai)
4.671
SIM
NO
21
4.189
SIM
NO
22
Chu (RS)
Chuy (Uruguai)
6.320
SIM
NO
23
Itaqui (RS)
Alvear (Argentina)
39.129
SIM
NO
24
Jaguaro (RS)
28.393
SIM
SIM
25
10.779
SIM
SIM
26
Quara (RS)
Artigas (Uruguai)
23.604
SIM
NO
27
Rivera (Uruguai)
83.324
SIM
NO
28
So Borja (RS)
63.089
SIM
NO
29
Uruguaiana (RS)
129.580
SIM
SIM
263
Artigos
pio, principalmente, com equipe competente para proceder ao controle aduaneiro;
c) comprovao de regularidade fiscal da
beneficiria (loja franca) perante a Fazenda
Nacional; d) implementao de sistema informatizado de controle integrado aos sistemas corporativos da beneficiria, que atenda
aos requisitos e s especificaes estabelecidas pela RFB; e e) utilizao do estabelecimento autorizado exclusivamente para
venda de mercadorias ao amparo do regime.
Por mais que a regulamentao do novo regime aduaneiro especial tenha permitido uma
nova perspectiva para a fronteira, um ponto
da Portaria provocou instabilidade poltica
nessa regio: a reduo da cota de importao para US$ 150,00, a partir de 1o de julho
de 20159. Isso pode afetar sensivelmente o
comrcio fronteirio e o turismo de compras
nessas cidades, sobretudo em se tratando da
economia e comrcio dos pases vizinhos.
De fato, qualquer avaliao sobre o real
impacto econmico que a presena de tais
estabelecimentos do lado brasileiro ir gerar, assim como lanar qualquer ideia sobre
se as localidades sero mais atrativas para
receberem tais investimentos ou a instalao dessas lojas prematura. O que se pode
apurar at o momento que o avano normativo que permitiu a autorizao e a posterior regulamentao sobre a instalao das
lojas francas de fronteira terrestre no Brasil
partiu de uma mobilizao social e poltica
da sociedade civil das cidades localizadas na
faixa de fronteira, sobretudo dos municpios
do sul do Brasil e da classe poltica dessas
localidades, visando adequao de condies concorrenciais comerciais em relao
aos pases vizinhos e insero internacional, por meio da atrao de investimentos e
do turismo de compras.
Consideraes finais
9
264
Artigos
mais o turismo de compras, que hoje move
os setores econmicos de municpios lindeiros, como o exemplo de Foz do Iguau
(Paran), Ponta Por (Mato Grosso do Sul),
Uruguaiana (Rio Grande do Sul) e Santana
do Livramento (Rio Grande do Sul).
Sobre as oportunidades internacionais que
as entidades subnacionais podero usufruir
e criar, tanto com a edio e regulamentao da referida norma, como com as polticas federais para a fronteira, destacam-se trs
pontos:
atrao de investimentos diretos e financiamentos de empreendimentos para atividades do setor tercirio em bancos de
fomentos nacionais e regionais;
incrementos dos programas j existentes e
criao de novas polticas para a promoo
do turismo na fronteira, principalmente o
turismo de compras, alm de polticas pblicas para o setor fiscal, por meio da aplicao de iseno de impostos ou regime
de tributao diferenciado;
inscrio de projetos para editais de programas de cooperao internacional para
o desenvolvimento, principalmente para
programas de cooperao descentralizada.
As cidades gmeas, atravs de suas administraes, podem voltar parte de suas estratgias para a promoo de sua regio, visando
ao estabelecimento de empreendimentos
isentos de impostos. Tambm devem preparar seus gestores para este momento e ficar
atentas s oportunidades de cooperao descentralizada com outras localidades que j
possuem polticas de recepo de empreendimentos como as lojas francas. Para isso,
no entanto, necessrio que os gestores
pblicos locais dediquem mais ateno
capacitao da mo de obra local e ampliem
seus esforos polticos para a insero internacional de suas localidades, algo que uma
recente pesquisa do IBGE (2012) demonstra estar aqum do apropriado.
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268
Artigos
Resumo
Este artigo explora o potencial das universidades como agentes que contribuem sustentabilidade dos processos de internacionalizao territorial, a partir da experincia prtica da
Universidade do Rosario, na Colmbia. Para esta anlise, so contextualizadas as discusses
sobre os modos de produo e transferncia do conhecimento na academia, que vem ampliando
sua misso de ensino e pesquisa, com forte nfase na responsabilidade social. Isso permite identificar alguns elementos-chave para a sustentabilidade desses processos e concluir que, embora
tenha sido gerado um corpo de conhecimento interdisciplinar, necessrio avanar na criao
de metodologias de carter transdisciplinar e transcultural. O grau de maturidade do assunto
exige abrir pontes para a pesquisa colaborativa e o trabalho em rede, assim como um consrcio
de universidades que, como atores fundamentais do desenvolvimento, participem diretamente
dos processos em andamento.
Palavras-chave
Sustentabilidade - Internacionalizao territorial - Universidades - Think tanks - Modos de
produo do conhecimento - Transferncia do conhecimento - Tripla, qudrupla e quntupla
hlice - Poltica pblica e governana multinvel
Introduo
A publicao da Lei n 12.723/2012, que
autorizou a instalao de lojas francas (free
shops) em municpios da faixa de fronteira
cujas sedes se caracterizam como cidades
gmeas de cidades estrangeiras, e sua implementao a partir da Portaria n 307,
269
Artigos
Tal aplicao, porm, s foi possvel aps a
manifestao do Ministrio da Integrao
Forma 1
Gibbons, M. E. et al (1994)
Os problemas so colocados e
resolvidos prestando especial
ateno aos interesses acadmicos de uma comunidade
especfica.
Os problemas so enquadrados em uma nica estrutura
disciplinar.
H relativa homogeneidade
entre os atores envolvidos na
produo de conhecimento.
A universidade mantm a sua
estrutura hierrquica.
Critrio para a validao das
pesquisas: avaliao entre
pares.
Forma 2
Gibbons, M. E. et al (1994)
Forma 3
Acosta e Carreo (2013)
O conhecimento produzido em
funo do contexto em que ser
aplicado. Busca ser til sociedade, ao Estado ou s empresas.
O conhecimento transdisciplinar.
heterogneo, j que se vinculam outras instituies pblicas e
privadas esto.
270
Artigos
ras institucionais. (...) Esse modelo supe
uma maior importncia do papel das universidades na inovao, ao lado da indstria e do governo, com base na sociedade
do conhecimento (CHANG, 2010, p. 8890).
Esse argumento, no
entanto, deixa de
fora outros atores
universidade
sociais e privilegia a
atores
lgica do mercado
estado Modos e hlices
sociais
na prtica: duas
como motor para o
estado
desenvolvimento do empresa
experincias na
conhecimento. AsUniversidade do
empresa
sim, autores como
Rosario
Hlice Tripla
Hlice Qudrupla
Carayannis e CampOcaa1 aposta na
Carayannis y Campbel, 2009
bell (2009) pro- Etzkowitz y Leydesforff, 2005
internacionalizauniversidade
pem uma hlice
o
qudrupla, introduentorno
imediato
zindo esses atores
Este projeto revela
para gerar formas
estado
tanto um procesmais democrticas
so de construo
de acesso ao conhecoletiva do conhecimento, que dinaatores
cimento como de
mizem os processos
sociais
empresa
transferncia
dos
de inovao e deem
recursos
conceiorigem a novas
Hlice Quntupla
tuais e metodolformas de produCarayannis Barth y Campbel, 2012
gicos que foram
o. Mais tarde, os
construdos
em
autores incorporam Figura 1. Modelos de tripla, qudrupla e
pesquisas prelimio entorno natural quntupla hlice
como um novo elemento, fazendo refe- nares. Ele tambm reflete o resultado de um
rncia a uma hlice quntupla. (ACOSTA; processo de vinculao dos atores sociais,
que, juntamente com as instituies clssicas
CARREO, 2013, p. 77)
(governo local, empresas e escolas), particiNesse sentido, possvel observar uma tran- param como copesquisadores e at mesmo
sio em direo a uma misso universitria como coprodutores do conhecimento. Por
integrada pelos eixos do ensino, pesquisa e fim, e em funo da natureza do contexto
extenso. Nesses eixos, o corpo acadmico onde ele seria aplicado, foi criada uma plagravita em torno de seus interesses e de taforma interdisciplinar e mesmo pluridisuma maior afinidade, chegando inclusive a ciplinar para responder s vrias perguntas
avaliar positivamente o desenvolvimento de que surgiram na prpria comunidade, em
projetos de extenso no momento de pro- decorrncia das problemticas identificadas.
mover professores ligados s universidades.
De acordo com Lpez (2006 apud ARIAS;
1 N. do T. Ocaa um municpio que est localizado no
ARISTIZABAL, 2011, p. 140),
nordeste da Colmbia.
271
Artigos
Ponto de partida conceitual
H alguns anos, as Faculdades de Cincia
Poltica e Governo e de Relaes Internacionais realizaram uma pesquisa, de natureza descritiva, que num primeiro momento
abordou o fenmeno da ao internacional
dos governos locais na Colmbia (departamentos e trs cidades especficas). Essa pesquisa conseguiu identificar a viso de internacionalizao e cooperao internacional
que as entidades territoriais tinham naquele
momento, assim como os avanos nos processos de planejamento e consolidao das
estruturas organizacionais. Tambm permitiu identificar os principais desafios polticos,
jurdicos e institucionais que os governos
locais tinham em relao ao desenvolvimento de estratgias de internacionalizao2.
272
Artigos
Levando em conta os desafios que se colocam cooperao e integrao na poltica
internacional, bem como aqueles decorrentes da competitividade territorial e da
globalizao, foi construda uma viso ampla, capaz de integrar a partir de sua fundamentao os mbitos socioeconmicos e
polticos, que, longe de serem excludentes,
esto profundamente interligados. Assim,
procurou-se fornecer uma contribuio para
as vises existentes, que focam o processo
da internacionalizao dos governos locais
nas aes de cooperao descentralizada e
na participao em redes internacionais.
Ponto de partida metodolgico
de encorajar uma interveno social inteligente (BOISIER, 2005, p. 6). A partir da,
percebeu-se a complexidade do processo e
a necessidade de trilhar um caminho para
o desenvolvimento e fortalecimento das
capacidades e potencialidades do territrio
(VLEZ et al., 2011, p. 23)
Partindo da premissa de que qualquer
estratgia deve articular dois elementos
essenciais a vontade poltica do governo
local e a articulao dos agentes do territrio , considerou-se que a participao
cidad seria essencial. Alm de integrar suas
vises, motivaes, interesses e realidades,
promoveu-se a criao de uma plataforma
com mltiplos atores para contribuir com
a sustentabilidade da estratgia, ainda que
ocorressem mudanas nas polticas governamentais e de lderes e gestores pblicos
(IPES, s.f.)
273
Artigos
Por fim, identificaram-se os eixos estratgicos e um conjunto de projetos que consolidaram o portflio, orientando a gesto
internacional em quatro reas: insero
poltica (esquema de redes e cenrios de
visibilidade internacional); promoo do
territrio (estratgias de marketing territorial); cooperao internacional (gesto por
meio de procedimentos de Ajuda Oficial ao
Desenvolvimento, AOD, ou descentralizados); e integrao econmica (expanso dos
mercados e estratgias para atrair o investimento nacional e estrangeiro) (VLEZ et
al., 2011, p. 23).
Colombia
Ocaa
Norte de Santander
274
Artigos
PASSO 1
PASSO 2
PASSO 3
PASSO 4
Coleta e anlise
da informao
Entrevistas com
atores-chave dos
setores pblico e
privado
Pesquisa com
empresrios e
comerciantes
Socializao de
SWOT
SOCIOECONMICO
Aproximao inicial
do SWOT
socioeconmico
Ampliao
do SWOT
socioeconmico
Ampliao
do SWOT
socioeconmico
Definio particpativa
do SWOT
socioeconmico
Ganhar em pertinncia e
oportunidade no processo
de formulao do diagnstico participativo
Possibilitou avanar no
conhecimento
mais
detalhado da realidade
econmica do municpio de
Ocaa, bem como identificar as necessidades na
perspectiva de competitividade e qualidade de vida na
regio
Fortalecimento do diagnstico
socioeconmico
e
competitivo a partir da
realizao de uma oficina
com ampla participao
que, alm disso, possibilitou
validar a matriz SWOT
construda pelo CEPEC em
torno aos atributos e
caractersticas de Ocaa
Reviso
integral
dos
estudos e processos de
planejamento existentes,
principalmente
daqueles
que oferecem informao
sobre o perfil econmico do
municpio e/ou Estado/Departamento, das reas
econmicas
atuais
e
potenciais, assim como
caractersticas
da
sua
plataforma
competitiva
para o desenvolvimento,
atividades
produtivas,
atrao de novos investimentos e promoo da
vocao exportadora
Componente 1
Construo participativa do SWOT
socioeconmico e competitivo
Figura 5. Sntese do
diagnstico 2: identificao das reas
prioritrias para o gerenciamento da
cooperao internacional
FASE 1
FASE 2
FASE 3
Coleta a anlise da
informao
Contextualizao da
cooperao e
comptetitividade
territorial
Identificao das
reas prioritrias de
cooperao
internacional
Sensibilizao sobre as
dinmicas da cooperao
Socializao de expectativas
em relao ao processo de
diagnstico de CI.
Sensibilizao sobre as
dinmicas de la cooperao
internacional
Articulao dos atores e
identificao conjunta dos
papis.
Priorizao das necessidades por meio de uma
anlise sistmica.
Tipo de diagnstico 2
Identificao das reas prioritrias para
e gesto da cooperao internacional
275
Artigos
Contribuio para a construo da poltica
pblica local e esquemas de governana
multinvel
Considerando que o bom desenho da estratgia no implica necessariamente que o
processo seja sustentvel, esses diagnsticos
tambm ajudaram a identificar os desafios
polticos e institucionais que exigiam um
confronto direto do governo local com os
atores do territrio:
Desafio 1
Consolidar uma plataforma com mltiplos atores para articular, integrar e coordenar os
atores-chave e garantir a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento e gesto internacional
Desafio 2
Desafio 3
Fortalecer as capacidades e conhecimentos dos atores nas questes de integrao econmica e poltica internacional
Desafio 4
Desafio 5
Desafio 6
Desenvolver um sistema de monitoramento e avaliao da gesto internacional
Fonte: VLEZ et al., 2011, p. 102.
276
Artigos
nacional a partir da metodologia de anlise
sistmica gerou uma postura revitalizada
do territrio em relao sua capacidade
de negociao. Dessa maneira, incentivouse a construo de um portal de parceiros
ou aliados do desenvolvimento, em lugar da
tradicional procura de doadores de acordo
com a lgica Norte - Sul. Isso permitiu a
explorao de oportunidades de cooperao
descentralizada, cooperao Sul - Sul, e a
identificao de um conjunto de redes internacionais.
Finalmente, o quinto e sexto desafios
contriburam para a memria institucional
e para melhorar as ferramentas de monitoramento e avaliao do processo. Pesquisas
posteriores revelaram que no s no caso
de Ocaa, mas em diferentes reas da gesto pblica nos municpios colombianos,
os processos de sistematizao das experincias so fracos. Nesse campo, emerge a
preocupao com as poucas anlises sobre
o impacto das intervenes da cooperao
internacional nos territrios.
Um projeto de cooperao descentralizada: a contribuio da universidade como
operadora e administradora dos recursos
Este caso caracteriza-se por um processo
de construo do conhecimento a partir da
experincia prtica, em que a universidade
como lder, operadora e administradora
dos recursos contribui para a sustentabilidade da iniciativa por meio da articulao
dos agentes pblicos e privados, bem como
da vinculao com atores internacionais. A
universidade contribuiu para a gerao da
confiana entre os atores e a sistematizao
da experincia para uma possvel transferncia a contextos similares. Depois de sete
anos de trabalho, esse processo tem avanado para um projeto de cooperao triangular implementado pela Frana (Sindicato
Misto de Valles de lOrb e Libron), o Chile
277
Artigos
a consolidar uma plataforma de atores pblicos e privados, a fim de fornecer garantias para a boa execuo do projeto e seus
recursos.
Universidade do Rosario
e avalista do acordo e
operadora dos recursos
Participao de : Ministrio
do Meio Ambiente
corpoboyac Parques
Nacionales
Participao de Ministrio
de Relaes Exteriores
Embaixada de Frana na
Colmbia
Segunda fase
Primera fase
Universidade do Rosario
contribui para a verificao
do gerenciamento
dos recursos
A Prefeitura de Chiquiza
faz contribuies
concretas: o terreno
e os recursos que faltavam
Participao de 2 agncias
francesas da gua :
Adour-Garone e Rhne
-Mditerrane e Corse
278
Proposta de cooperao
triangular entre Colmbia, Frana
e Chile para o gerenciamento dos
recursos hdricos
Participao da agencia
de cooperao francesa
80.000 euros
Artigos
capazes de gerar uma linguagem comum
entre partes envolvidas. Por sua vez, a sistematizao contribui para a memria institucional e o monitoramento e avaliao dos
processos de prestao de contas, legitimando o processo perante os cidados.
Poder-se-ia dizer que essa concluso o
resultado de um processo deliberativo, que
foi gerado com os atores envolvidos no desenho da estratgia e na conceituao realizada pela equipe acadmica ao longo do
projeto. Assim, possvel produzir um corpo de conhecimento com aplicao direta
na elaborao da poltica pblica e que, por
sua vez, contribua com a preocupao com
a sustentabilidade dos processos de internacionalizao territorial.
Alm disso, como atributo no explcito,
mas necessrio ao desenvolvimento dos
processos de gesto pblica, a presena de
vrios atores, incluindo a universidade, ajuda a fortalecer a transparncia e a construo
de relaes de confiana. Poder-se-ia dizer
que os atores percebem um maior grau de
compromisso quando uma universidade ou
um think tank esto envolvidos, no s pela
transferncia de conhecimento que isso provoca, mas pelo que representa ainda para a
sociedade o conceito de Universitas magistrorum et scholarium14.
O desenvolvimento de um processo de
internacionalizao, entendido como um
instrumento de desenvolvimento territorial, por sua vez, exige uma viso interdisciplinar15, transdisciplinar16 e at mesmo
14 Comunidade de professores e acadmicos.
15 Tem a ver com a transferncia de mtodos de uma
disciplina para outra. Tambm ultrapassa as disciplinas,
mas seu objetivo ainda permanece no mbito da pesquisa
disciplinar. Na interdisciplinaridade, vrias disciplinas
com um objetivo comum so reunidas e incentivadas a
cooperar. Ver Edgar Morin, Multiversidad Mundo Real,
Diccionario de la Complejidad, p. 40.
16 Segundo Nicolescu, o prefixo trans indica que o estudo
e a anlise ocorrem simultaneamente entre as disciplinas,
por meio das disciplinas, e alm das disciplinas. Seu
objetivo a compreenso do mundo de hoje, onde um
dos imperativos a unidade do conhecimento. Ver Edgar
planejamento
estratgico
partcipativo
Consolidao
da plataforma
multiplos atoral
Sistema de
monitoramento e
avaliao
Elementoschave para a
sustentaibilidade
Sistematizar
experincias
Identificar parceiros
estratgicos
Adequar a
estructura
organizacional
Fortalecer as
capacidades e
conhecimentos dos
atores
Para concluir
Se bem foram apresentadas duas experincias positivas que mostram a contribuio
Morin, Multiversidad Mundo Real, Diccionario de la
Complejidad, p. 68.
17 Isso inclui outras formas de conhecimento que a cincia
moderna descartou e desvalorizou (...) Implica incorporar
o conhecimento tradicional das comunidades. Ver Acosta
e Carreo, Modo 3 de produccin de conocimiento:
implicaciones para la Universidad de hoy, 2013, p. 78 79.
279
Artigos
das universidades para a sustentabilidade
dos processos de integrao internacional
dos governos locais, possvel identificar
um conjunto de desafios nos processos de
pesquisa, capacitao e desenvolvimento
de projetos de responsabilidade social. Isso
pode estar relacionado com os modos de
produo e transferncia do conhecimento
e a discusso construda em torno da tripla
hlice.
Em relao aos modos de produo do
conhecimento: movimentos pendulares
entre os modos 2 e 3 so reconhecidos, mas
necessrio fortalecer o desenvolvimento
de metodologias especficas para alcanar a
construo de um conhecimento transdisciplinar e transcultural. Isso leva a priorizar o
objeto de estudo (o territrio e suas questes
locais), mais do que a perspectiva disciplinar
que anteriormente identificou perguntas e
respostas possveis para os problemas. Nessa
linha, convida-se o pesquisador a vincularse estreitamente comunidade, a suas dinmicas e problemticas, com a inteno de
incorporar esse conhecimento como parte
legtima das suas prticas de pesquisa. Isso
permitir que o conhecimento produzido por ele ganhe relevncia no sentido de
contribuir para a resoluo dos problemas
da sociedade.
No que diz respeito transferncia de
conhecimento: existem vrias atividades
como capacitao, consultoria, divulgao,
licenciamento, pesquisa conjunta, redes e
processos de spin-off18 (LIBRARYHOUSE,
2008, apud ARIAS; ARISTIZABAL, 2011,
p. 145), e claro que, na maioria destas
atividades, as universidades avanaram de
forma proativa. Por exemplo, a Universidade do Rosario desenvolveu um curso online sobre internacionalizao das cidades,
que visa capacitar indivduos e comunidades
das regies que esto longe da capital e no
18 Empresas criadas para explorar as patentes de
propriedade das universidades (LIBRARYHOUSE, 2008,
apud ARIAS e ARISTIZABAL, 2011, p. 145).
280
atores
sociais
empresa
estado
Artigos
estado
quntupla hlice, na qual dois novos atores BOISIER, Sergio. Hay espacio para el desarrollo local en la globalizacin?. Revista
se apresentam para complementar a empresa
parceria
CEPAL, n 86, ago., 2005, p. 47-61.
para o desenvolvimento: o governo local e
o
territrio.
Hlice Tripla
Hlice Qudrupla
CHANG CASTILLO, Helene Giselle. El
Etzkowitz y Leydesforff, 2005
Carayannis y Campbel, 2009
modelo de la triple hlice como un medio
para la vinculacin entre la Universidad y
universidade
la empresa. Revista Nacional de Adminentorno
istracin, n 1 (1), ene. jun., 2010, p.
imediato
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estado
atores
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empresa
Hlice Quntupla
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282
Artigos
Resumo
A cooperao descentralizada espanhola nasceu h pouco mais de 30 anos e consolidou-se como
grande fora graas ao marco de descentralizao, ao impulso dos governos locais e regionais,
ao impulso da sociedade civil e ao processo de globalizao, que se ampliou desde os anos 1990.
O impacto da crise que afetou a Europa, especialmente a partir de 2008, incidiu nesse processo,
que j tinha avanado na reflexo para melhorar sua definio de misso e estratgias. Experincias como a de Andaluzia tm ajudado a defender a cooperao como poltica pblica, a
partir de alianas com diversos atores. O ano de 2015 apresenta grandes desafios globais devido
definio de uma nova Agenda de Desenvolvimento Sustentvel (ps-2015, Habitat III,
2016) e desafios nacionais (eleies locais, regionais e nacionais). A cooperao descentralizada
espanhola est em uma nova etapa de oportunidades a partir deste ano.
Palavras-chave
GLRs (Governos Locais e Regionais) - Cooperao - Descentralizao - Andaluzia
Introduo
Com a chegada da democracia na Espanha,
na segunda metade da dcada de 70, um
novo cenrio internacional abriu-se para
esse pas, que carregou em seus ombros
o pesado fardo da ditadura de Franco por
quase 40 anos.
Esse novo cenrio trouxe consigo a possibilidade de a Espanha ser um pas mais ativo
em fruns internacionais, como na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), e integrar a
Unio Europeia, fato que se torna efetivo a
partir de 1 de janeiro de 1986. Mas, para
ser parte desse projeto de integrao regional, o pas teve de passar por alguns exames
283
Artigos
ganha o apelido de Estado das Autonomias, devido ao reconhecimento do direito
autonomia regional tanto das comunidades histricas como do resto das regies
do pas. Esse Estado organizado em regies, ao mesmo tempo em que se consolida
a estrutura descentralizada, anteriormente
reconhecida com Estados (governos provinciais) e municpios (governos locais).
Esse processo resulta em uma organizao
estatal com trs nveis de administrao:
administrao central;
administraes regionais;
e administraes locais: municpios e provncias
conveniente conhecer esse fato para compreender o que aconteceu em seguida em
relao questo central deste artigo: o nascimento e crescimento, bem como as caractersticas da cooperao descentralizada espanhola, ou seja, o processo protagonizado
pelos governos locais e regionais.
Em 1979, as primeiras eleies municipais
democrticas da Espanha foram realizadas.
Paralelamente, estabeleceram-se gradualmente os governos autonmicos ou regionais (tambm com processos democrticos
de sufrgio universal).
No incio da dcada de 1980, a autonomia
dos trs nveis da administrao do Estado
permitiu que vrios fatores, que sero analisados a seguir, encontrem um terreno frtil
para assentar o nascimento da cooperao
descentralizada espanhola. Essa cooperao tem se caracterizado, durante mais de
30 anos, por seu processo de assentamento
e consolidao, sendo reconhecida internacionalmente como uma cooperao descentralizada pblica abastada, com recursos
prprios (mais do que qualquer Estado da
Unio Europeia), generosa, vinculada principalmente aos valores ticos, participativa,
acompanhada de organizao associativa, e
tambm dispersa, descoordenada e mope.
284
Artigos
riedade e associaes de amizade em toda a
geografia espanhola. Em meados dos anos
80, a incipiente cooperao espanhola (governo espanhol) abre a possibilidade de cooperao tcnica, por meio da qual os jovens
profissionais ganham a oportunidade de participar como cooperantes em vrias partes do
mundo, especialmente nos pases da Amrica
Latina, trazendo sua experincia e conhecimento em diversas reas do desenvolvimento
social, econmico ou institucional.
Em 1986, o governo espanhol abriu sua
primeira convocatria de ajuda por meio
do apoio a organizaes no governamentais (ONGs), incentivando em todo o pas
o nascimento de dezenas delas, que incorporavam trs componentes: solidariedade
poltica, caridade religiosa e cooperao
profissional. Essas organizaes buscavam
o apoio de instituies locais e regionais
recm-criadas, argumentando que elas tinham um papel no estmulo participao
cidad e na promoo do desenvolvimento
social. Essa presso foi bem-sucedida, e encontrou vontades polticas favorveis. Esta
a razo fundamental pela qual a cooperao
descentralizada espanhola tem caminhado
ao longo de um perodo muito longo ao
lado das organizaes no governamentais,
que assumem o papel de principais gestoras
dos recursos econmicos disponibilizados
nos oramentos das administraes.
O processo de descentralizao democrtica
Assim, a partir do ano de 1979, as novas
municipalidades democrticas so constitudas. Graas a um grande pacto entre partidos progressistas de esquerda, a maioria
dos municpios locais passou a ter governos
sensveis s demandas da participao cidad
relacionadas solidariedade um fenmeno
do governo do Marrocos no Saara Ocidental, ex-colnia
espanhola.
285
Artigos
mais significativos que podem explicar o
surgimento da cooperao descentralizada
na Espanha.
Durante os anos 90, esse fenmeno, com
essas caractersticas, consolida-se, promovendo um fato significativo e genuno na
Espanha, em contraste com outros pases
europeus. A crise nos Blcs e em Ruanda
coloca na primeira pgina dos meios de
comunicao acontecimentos internacionais
que acirram a sensibilidade da sociedade.
Espontaneamente, incentivadas por organizaes sociais, aparecem os acampamentos
do 0,7% que levam milhares de pessoas s
praas e parques das principais cidades espanholas, exigindo o compromisso de destinar esse percentual do PIB dos pases ricos
ajuda internacional. Essa demanda provocou um grande consenso social e, portanto,
um grande consenso poltico, que afetou
as eleies municipais de 1995, quando os
compromissos oramentrios municipais e
regionais se multiplicaram.
A essa altura, a cooperao descentralizada
j estava estabelecida nas agendas dos governos locais e regionais, favorecendo um
aumento gradual nas rubricas oramentrias
anuais, bem como a gerao de um suporte
jurdico (leis regionais de cooperao,
conselhos locais e regionais de cooperao,
convocatrias e regulamentos especficos,
agncias de cooperao regionais, escritrios locais de cooperao internacional...).
A geminao cresce significativamente, especialmente com os acampamentos saharaui
e com os municpios de Cuba, que vive durante os anos 90, um perodo crtico.
O prximo passo veio das mos da primeira avaliao da cooperao descentralizada
que, ao lado dos pontos fortes mais importantes (participao cidad, motivao tica
na defesa dos direitos humanos), apontava
as fragilidades fundamentais (atomizao
das aes, dimenso limitada dos programas
ou projetos que so apoiados, falta de es-
286
Artigos
0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%
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0,00%
287
Artigos
Crise
Perigo
Convenincia
288
Artigos
transversal (por meio de vrias secretarias
ou ministrios regionais: cultura, sade,
desenvolvimento rural, etc.).
A crise que comeou em 2008, no entanto,
impactou de forma violenta a comunidade
de Andaluzia. As taxas de desemprego aumentaram a ponto de atingirem a dianteira
dos nmeros de todo o territrio da Unio
Europeia. As eleies municipais de 2011
marcaram o ponto da virada nas grandes
cidades, que passaram a ser governadas pelo
Partido Popular. Nessa ocasio, o consenso
poltico j havia sido quebrado, e a liderana poltica do PP, com honrosas excees,
como a Prefeitura de Mlaga, empreendeu
uma campanha contra a alocao de recursos para a cooperao internacional.
O argumento mais utilizado foi colocar em
pauta a concorrncia entre as polticas de
apoio para amortecer o impacto da crise no
territrio e as polticas de apoio cooperao com outros povos: a pobreza interna
frente pobreza externa. Esse argumento
chega a assentar em um setor da sociedade
que, no contexto de crise, v crescer as correntes xenfobas. Dessa forma, os recursos
dos governos locais destinados cooperao caem significativamente (para menos
da metade em valores globais). O comportamento, entretanto, varia, dependendo da
corrente poltica que assume o governo. No
caso dos vereadores progressistas (Sevilha,
Jan e Huelva), o compromisso mantido,
enquanto que em alguns governados pelo
PP, ele reduzido a cifras simblicas ou
desaparece. O que mais difcil de manter
o vnculo com a cooperao internacional
dos pequenos municpios afligidos pela falta
de recursos para as necessidades bsicas da
populao. O caminho da reconstruo,
nesses casos, ser mais lento e precisar da
definio de instrumentos mais generosos,
que permitam aos pequenos municpios
acostumados em contribuir com pequenas
rubricas oramentrias para a ao humani-
289
Artigos
captada pela Junta de Andaluzia e a Coordenadora Andaluza de ONGs e, em junho
de 2013, selado um acordo com universidades, sindicatos, economia social e organismos multilaterais. Esse pacto enuncia:
A cooperao internacional parte da viso
de solidariedade da sociedade andaluza,
desde a esfera pblica e privada, tanto para
dentro como fora do nosso territrio. A prtica da cooperao internacional no concorre
com a prtica da solidariedade na Andaluzia, e at mesmo complementa a reivindicao de solidariedade para com nossa comunidade autnoma em um contexto europeu que
continua sendo um territrio com elevados
ndices de excluso.
a aliana entre as instituies pblicas e organizaes da sociedade civil para promover processos de cooperao abrangente
entre os territrios.
Concluses
290
Artigos
Desenvolvimento Sustentvel);
ganham importncia os processos de descentralizao, como uma oportunidade
para aplicar polticas, programas e projetos relacionados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel no territrio.
Demonstrou-se que, sem a traduo em
nvel territorial, muito difcil essas aes
terem sucesso. Para isso, importante
ter fortes instituies locais e regionais,
que sejam capazes de articular a ao dos
atores do territrio de forma participativa
e complementar;
a aliana entre atores institucionais, atores
sociais, atores econmicos e atores acadmicos faz com que os territrios sejam
mais resilientes 3.
Para que essa oportunidade seja bem utilizada, os GLRs devem corrigir seus pontos
fracos histricos na definio da cooperao
descentralizada tradicional:
devem aspirar a incidir nas polticas e no
se contentar com a execuo de aes de
pequeno e mdio porte replicveis, mesmo que elas sejam consideradas boas prticas em qualquer estudo;
para isso, devem organizar-se em redes
temticas, regionais, nacionais e internacionais;
seu compromisso deve ir acompanhado
de um consenso poltico e da apropriao
cidad dessas polticas; apropriao essa
que contribui a solidificar as propostas,
tornando-as menos suscetveis s mudanas de governo nas instituies.
devem valorizar seus recursos tcnicos,
humanos, suas experincias na gesto de
servios, seus potenciais recursos econmicos e exigir o apoio financeiro necessrio das instncias mais poderosas;
devem desenvolver iniciativas de sensibilizao e capacitao dos cidados para
mostrar que a ao global benfica para
o nvel local ou regional. Para mostrar que
3 A resilincia a capacidade que tm os seres vivos sujeitos
de superar os perodos de dor emocional e situaes
adversas.
291
Artigos
nos, das relaes econmicas, migratrias e
financeiras justas, e de defesa das pessoas,
no dos capitais.
Links de interesse
Segue uma srie de links acessveis atravs da
Internet, onde se encontram muitas publicaes relacionadas com a cooperao descentralizada espanhola. Essa lista uma seleo, na qual esto algumas das pginas mais
interessantes. Pode certamente ser muito
mais ampla, mas o objetivo deste artigo
facilitar uma abordagem do assunto.
http://www.femp.es/
Pgina da Federao Espanhola de Municpios e Provncias (FEMP) onde se pode
acessar a legislao e informaes sobre a
cooperao descentralizada local, buscando informaes em reas temticas.
http://observ-ocd.org/es
http://cooperacion.femp.es/
http://www.confederacionfondos.org/es/
los-fondos
O Portal da Confederao de Fundos de
Cooperao e Solidariedade rene os
Fundos Municipais de Cooperao com
mais de mil governos locais associados.
So instncias muito dinmicas da cooperao descentralizada local.
292
http://www.2015ymas.org/
http://www.andaluciasolidaria.org/
Portal do Fundo Andaluz de Municpios
para a Solidariedade Internacional, onde
possvel encontrar diversas publicaes e
informaes sobre os programas, alm de
links para outros portais de interesse, em
diversas partes do mundo.
http://www.euskalfondoa.org/es/
Link do portal do Euskal Fondoa Fundo
de Cooperao de Municpios Bascos,
onde se encontram relatrios, publicaes
e links de interesse a partir da perspectiva
da cooperao municipal basca.
Artigos
http://www.fonscatala.org/
http://www.iepala.es/
Link de IEPALA, uma das ONGs mais antigas da Espanha, localizada em Madri,
com uma vasta experincia em formao,
pesquisa e promoo de redes. pioneira
na promoo da cooperao descentralizada na Espanha.
http://www.hegoa.ehu.es/
Portal do Instituto Hegoa, localizado
no Pas Basco, uma instituio ativa na
pesquisa sobre a cooperao descentralizada, com diversas publicaes relacionadas ao tema.
http://www.musol.org/es/
Link do portal MUSOL, outra instituio
sem fins lucrativos com sede em Valncia,
focada no municipalismo e na solidariedade.
293
Artigos
Resumo
O Caf com AL-LAs tem sido um espao virtual de dilogo, produo de conhecimento e intercmbio de mais de 300 membros da Comunidade de Especialistas do projeto AL-LAs, governadores e prefeitos, diretores e funcionrios pblicos locais, nacionais e internacionais, especialistas independentes, acadmicos e estudantes.
Desde o incio do projeto, foram lanados sete debates sobre temas considerados centrais na
agenda de internacionalizao dos governos locais. Temas que colocaram desafios pendentes e
permitiram a confluncia de diversas opinies, enfoques e abordagens, vislumbrando consensos
e divergncias entre especialistas e atores da ao internacional das cidades e regies.
1 Os textos introdutrios para cada Caf aos que se faz referncia nesse trabalho, assim como as diversas contribuies dos
participantes nos debates, encontram-se no site do projeto AL-LAs: www.proyectoallas.net
294
Artigos
O objetivo deste artigo analisar as concluses decorrentes dos debates, proveitosos e construtivos, as principais ideias e lies a extrair deles. As fontes de informao utilizadas para a
elaborao deste artigo so basicamente duas: os textos introdutrios, disparadores dos debates
de cada Caf, e as contribuies dos especialistas da Comunidade para cada caso.
Palavras-chave
Ao Internacional dos Governos Locais - Caf Com AL-LAs - Cooperao Descentralizada
- Modelos de Ao Internacional - Dimenso Estratgica e Participativa da Ao Internacional - Modelo e Marca de Cidade - Cidade Inclusiva - Agnda Global Ps-2015 - Habitat III
Introduo
O Caf com AL-LAs tem sido um espao
virtual de dilogo e intercmbio dos membros da Comunidade de Especialistas do
projeto AL-LAs (Aliana Euro-LatinoAmericana de Cooperao entre as Cidades)
durante os ltimos dois anos. Um espao
de confluncia de ideias, conhecimentos e
experincias, que tem facilitado o encontro
de mais de 300 especialistas e interessados
que conformam essa plataforma virtual.
Uma plataforma nica, que rene alguns
dos especialistas mais relevantes e atores da
ao internacional das cidades da Amrica
Latina e da Europa.
Durante quase dois anos, foram lanados
sete debates on-line sobre temas considerados centrais na agenda de internacionalizao dos governos locais. Temas que
colocam desafios pendentes e, na maioria
dos casos, permitem a confluncia de opinies conflitantes e abordagens no sempre
convergentes.
Os debates sugeridos no Caf com AL-LAs
giraram em torno das seguintes questes:
Cooperao descentralizada, diplomacia das cidades, ao internacional: que
conceito permite avanar e construir no
futuro o relato das relaes internacionais
dos governos locais?
A ao internacional das cidades na prtica: dos modelos tradicionais s novas
tendncias.
295
Artigos
Atualmente no h significados comuns, e
h pouca clareza conceitual em torno de alguns termos e atividades empreendidas pelos
governos locais na arena internacional. Em
geral, h poucos espaos de dilogo entre
os profissionais da ao internacional das
cidades e a academia, gerando anlises tericas distantes da prtica e da lgica da ao
internacional dos governos locais. Por outro
lado, com frequncia, cria-se uma dinmica
oposta: a prtica internacional das cidades
realizada em um vcuo terico e conceitual.
O debate proposto no mbito do Caf com
AL-LAs tentou iluminar a existncia de inmeros conceitos que fazem referncia ao
internacional dos governos locais. Mas nem
sempre h um denominador comum entre
esses conceitos e o contedo dos termos.
Tambm no existe coerncia entre eles e o
universo das aes envolvendo a ao internacional desde o local. Em alguns casos, so
utilizados conceitos gerais (como paradiplomacia, diplomacia das cidades, ao internacional). Em outros, menciona-se apenas um
aspecto, mbito ou estratgia de internacionalizao dos governos locais (por exemplo,
quando a ao internacional equiparada
cooperao descentralizada).
H dificuldades em chegar, portanto, a um
termo universalmente aceito, que reflita as
relaes internacionais dos governos locais,
pois elas so muito determinadas pelos
contextos locais. Pelo contrrio, parece
possvel fazer um esforo para chegar a um
acordo sobre o contedo do conceito (seja
qual for o termo utilizado). Nesse sentido, h
concordncia em torno da ideia de que a ao
internacional dos governos locais vai muito
alm do conceito clssico de cooperao descentralizada e suas aes. No entanto, como
mencionado, em muitos mbitos, ambos os
conceitos so utilizados como sinnimos.
Acontece, porm, que a ao dos governos locais no terreno da cooperao para o
desenvolvimento no mais descrita apenas
296
Artigos
marco normativo das relaes internacionais
dos governos locais e regionais autonomia
versus subordinao, escrito por Agustn
Fernandez de Losada, e incorporado ao
blog do Projeto.
Durante os debates, verificou-se que a presena dos governos locais e regionais como
atores reconhecidos e legtimos na arena
internacional uma realidade relativamente
recente, que aos poucos vai se consolidando.
No entanto, essa presena no est livre de
tenses e de certa polmica, na medida em
que ela incide diretamente em um campo
que tem sido monoplio dos Estados nacionais durante sculos.
Isso explica, em parte, a vontade de alguns
governos de organizar a ao internacional dos governos locais por meio de textos
normativos ou outros mecanismos administrativos, destinados a assegurar uma adequada coordenao e complementaridade
da ao internacional do conjunto de atores
de um pas.
Na mesma linha est inscrita a Lei de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, recentemente aprovada na Itlia,
que reconhece expressamente os governos
locais e regionais como sujeitos da cooperao para o desenvolvimento, e determina
297
Artigos
que as relaes entre os diferentes nveis
de governo sejam construdas com base no
princpio da parceria.
Mxico e El Salvador, apesar de no estarem envolvidos em processos de reforma
legislativa, esto dando alguns passos encorajadores para garantir um maior reconhecimento da ao internacional dos governos
locais e regionais, assegurando a existncia
de espaos polticos de consenso.
A partir dos debates realizados pelos participantes do segundo Caf com AL-LAs,
pode-se concluir que o que importa no so
as tenses que possam existir entre os diferentes nveis de governo o que, em certa
medida, lgico e normal , mas os mecanismos que so articulados para resolv-las.
Pode-se apostar na gerao de mecanismos
no hierrquicos para garantir a coordenao, colaborao e unidade de ao entre
os diferentes nveis de governo (embora
sempre sob os princpios orientadores da
poltica internacional do governo central),
ou estabelecer procedimentos que, pela via
da autorizao, conduzam subordinao e
ao controle. A escolha de um ou de outro
cenrio claramente condicionam o potencial
dos governos locais na arena internacional.
298
Artigos
Assim como a ao internacional de um
governo local no pode ser entendida como
um fim em si mesmo, seus instrumentos
como a cooperao descentralizada , tambm no o podem ser. Muitas vezes, entretanto, na prtica, ambos so pensados como
objetivos em si mesmos, o que tem prejudicado a eficcia, eficincia e sustentabilidade
das aes.
necessrio dimensionar a ao internacional e seus instrumentos em funo das
necessidades, aspiraes e realidades de
cada cidade/regio. Assim como nem todos os governos locais podem ou devem
desenvolver as mesmas estratgias de ao
internacional, cada um deve selecionar o/os
instrumento/s de internacionalizao que
considere mais adequado/s.
Frente ao debate recentemente levantado
em alguns fruns internacionais sobre a validade da cooperao descentralizada no atual
contexto, os debatedores defenderam que
ela continua a ser um instrumento vlido,
interessante e til para os governos locais.
Contudo, nem todo o tipo de cooperao
descentralizada til, mas sim aquela que
supera os paradigmas clssicos. Modelos
baseados na construo de relaes verticais
Norte-Sul, de natureza eminentemente assistencialista, esto esgotados e tm mostrado claros sinais de fadiga, ineficcia e pouco
impacto.
A cooperao descentralizada foi transformando-se em uma relao baseada na parceria, que valoriza mais os aspectos qualitativos do que quantitativos do vnculo entre
territrios. Essa abordagem permite colocar
em andamento processos de posicionamento muito mais ricos, de aprendizagem
entre pares e experimentao, e que terminam dando mais poder aos governos locais.
Nesse sentido reafirmando ideias que
surgiram no primeiro Caf a cooperao
descentralizada atualmente tem muito em
comum com o modelo de cooperao terri-
299
Artigos
e determinante vontade poltica do governo
local para abrir o dilogo nessa rea com o
conjunto de atores do territrio. Tambm
exige coordenao (no subordinao) com
aqueles que desenvolvem atividades internacionais de forma independente.
A esse respeito, deve-se notar que qualquer
poltica de internacionalizao da cidade/
regio deve servir aos interesses e s prioridades do territrio e, obviamente, de
seus cidados , tomando cuidado para no
cair no risco de transform-la na estratgia
de internacionalizao de um setor ou ator
(geralmente com grande capacidade de incidncia).
Na prtica, porm, muitas autoridades locais continuam percebendo e administrando
a ao internacional do territrio como uma
rea exclusivamente prpria. Como ilustrao, durante o Caf foi mencionado o caso
do Brasil, onde, com poucas excees, a internacionalizao dos municpios e Estados
no segue uma lgica inclusiva e horizontal.
Os debates nesse Caf foram alm da reflexo sobre a importncia de contar com
um cenrio em que a gesto da internacionalizao seja uma tarefa partilhada entre o
governo local e outros atores do territrio.
Abordou-se tambm uma questo-chave
para essa tarefa: como envolver os diferentes
atores do territrio em uma ao internacional de um governo local?
Nesse sentido, a tarefa bsica e primria de
um governo local a sensibilizao e a comunicao. Construir mecanismos de participao em qualquer poltica pblica, sem
o acompanhamento de meios adequados e
suficientes de comunicao, transparncia
da informao e prestao de contas, afeta
a quantidade, e especialmente a qualidade
da participao. Isso mais necessrio ainda
em reas no tradicionais da administrao
local, como as relaes internacionais, pois
os habitantes podem considerar as aes
300
Artigos
Sua cidade: um modelo ou uma marca?
Retomando alguns aspectos abordados na
Oficina n 5 de AL-LAs, Ao internacional para uma cidade atraente, Eduard Miralles preparou o documento para o quinto
Caf com AL-LAs.
A mensagem central do texto de Miralles
gira em torno da ideia de que a construo
de uma imagem de marca atraente e conhecida para uma cidade no deve ser necessariamente contraditria com a existncia de
um modelo de cidade slido e compartilhado. Talvez, argumenta o autor, esse seja
o desafio: construir um a partir do outro,
conectando a imagem de marca atraente
para a cidade e um modelo de cidade slido
e compartilhado.
Nesse contexto, os debates do Caf coincidiram em destacar a importncia de, em
tempos de globalizao, as cidades terem
seus prprios estilos que as diferenciem e,
ao mesmo tempo, as destaquem. Para isso,
e seguindo as questes levantadas por Miralles, os governos locais utilizam todo tipo
de meios de comunicao, especialmente digitais, para divulgar suas atraes e capturar
trs novos tipos de capital: visitantes, investimentos e conhecimento. As cidades precisam construir e projetar uma imagem em
mbito mundial, com base em caractersticas
que podem ser inatas (recursos paisagsticos
nicos, elementos do patrimnio cultural,
etc.) ou adquiridas (encomendar um marco
urbano a um arquiteto reconhecido internacionalmente, gerar um evento com visibilidade e capacidade de projeo, desenhar
um logotipo que resuma os componentes
do gnio local, etc.), afirma o autor.
Contudo, tanto Miralles quanto os participantes do debate apontaram claramente
alguns riscos no processo de construo de
um modelo/marca de cidade. Alertou-se
para os perigos de uma marca tornar-se uma
mscara e, por mais atraente que seja, acabar sendo percebida pelo pblico como algo
estranho, inadequado ou adquirido. Colocou-se em debate a relevncia e a utilidade
da adoo de um modelo/marca puramente
economicista de atratividade da cidade, ilustrando isso com o caso da cidade de Madri
e a publicidade em suas estaes de metr.
Frente a esses riscos, enfatizou-se um elemento-chave para o desenvolvimento da
estratgia de atratividade do territrio em
nvel internacional: a identificao dos cidados com a construo da estratgia. Como
foi observado na 5 Oficina de Aprendizagem do projeto AL-LAs: toda marca e/
ou modelo de cidade ou territrio, para ser
bem-sucedido e conseguir destacar-se em
nvel internacional, deve ser construdo com
base em uma identidade comum compartilhada pela populao. No servem de nada
os rtulos, logotipos, slogans ou imagens,
quando as pessoas no se identificam. A
marca torna-se uma embalagem e, como
toda embalagem, descartvel pelo prximo governo.
Alm disso, chamou-se a ateno para os
perigos de confundir a marca de uma cidade
com a de uma administrao especfica.
necessrio diferenciar entre a primeira, que
no passageira se os cidados dela se apropriaram, e a segunda, que tem uma durao
determinada pela mudana de governo.
301
Artigos
O texto levanta duas ideias-foras, fundamentais para o debate. Por um lado, defende que, nas cidades, os governos locais
devem promover polticas pblicas voltadas
garantia de direitos para todos os cidados.
Por outro lado, resgata a ao internacional
como um elemento estratgico para contribuir construo desse espao, proporcionando ferramentas para fortalecer, aprofundar, difundir e consolidar polticas pblicas
locais, orientadas a garantir direitos para todos os habitantes e, em ltima anlise, para
promover um modelo de cidade inclusiva.
302
Artigos
Ps-2015, uma agenda global de grande
impacto local. Qual o posicionamento
dos governos locais?
A publicao do stimo Caf com AL-LAs
coincide com a preparao desta anlise, de
modo que no foi possvel fazer referncia
s reflexes e comentrios que possam ocorrer. Optou-se, porm, por incluir o texto
indutor do debate, elaborado por Agustn
Fernndez de Losada, na medida em que se
avaliou que o tema de grande relevncia.
Os prximos dois anos sero marcados por
uma agenda global de grande impacto e
transcendncia. Em setembro de 2015, em
Nova Iorque (Estados Unidos) a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovar os
novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), um roteiro que orientar
as polticas de desenvolvimento at 2030.
Um pouco antes, em julho, Addis Ababa
(Etipia) acolhe a III Conferncia sobre
Financiamento para o Desenvolvimento,
uma cpula que deve impulsionar formas
mais eficientes e inovadoras de financiar o
desenvolvimento.
303
Artigos
Consideraes finais
O Caf com AL-LAs tem sido cenrio de
um debate rico e construtivo sobre alguns
dos principais desafios que os governos locais esto assumindo no panorama mundial.
Foram analisadas as principais questes nessa rea e vislumbram-se consensos e divergncias entre os especialistas e os atores da
ao internacional. O confronto de ideias e
saberes chave para uma cincia evoluir, e
justamente isso que AL-LAs tem facilitado
com seu Caf.
Mas ainda h muito a ser discutido. Tanto
em relao s questes que foram levantadas, como outras pendentes.
304
Artigos
As mensagens:
a irreversvel internacionalizao
dos governos locais
Ao internacional dos governos locais: nenhum passo atrs.
A emergncia dos governos locais e regionais, assim como de suas redes, no cenrio internacional um processo que se estende e se generaliza rapidamente. Hoje em dia, um
governo local no pode exercer plenamente suas competncias, prestar os servios pblicos,
promover sua capacidade produtiva ou desenvolver o modelo de cidade ou territrio que
deseja impulsionar, sem entrar em uma dinmica de relaes com atores estrangeiros. As
relaes internacionais so hoje, para toda a cidade, municpio ou territrio, um espao vital
de aprendizagem e de oportunidade.
O objetivo ltimo de qualquer ao internacional em que participe um governo local dever ser a melhoria das condies de vida da populao que habita em seu territrio. Os
governos das cidades e autoridades locais devero assegurar que suas relaes com o estrangeiro contribuam para fazer de seu territrio um espao mais inclusivo, mais sustentvel
e mais atrativo. As iniciativas e intercmbios internacionais devero garantir resultados e
impactos concretos.
305
Artigos
necessrio gerar as condies favorveis para que a ao internacional dos governos locais
ocorra em um ambiente de colaborao com as outras ordens de governo, o poder legislativo e com organizaes internacionais. So requeridos mecanismos no hierarquizados
que garantam a coordenao e coerncia entre os mesmos, respeitando da mesma maneira,
a autonomia dos governos locais. Uma articulao correta permitir incorporar os temas
urbanos e territoriais nas agendas globais.
Para proporcionar um verdadeiro valor agregado e ter perspectivas de impacto e sustentabilidade, as relaes internacionais de uma cidade ou territrio precisam situar-se em um
marco estratgico explcito. importante que a atividade internacional transite de aes
isoladas, espontneas e pivotadas em torno de projetos concretos, para uma poltica ligada
com a especificidade territorial e seu planejamento estratgico. A internacionalizao no
deve ser mais produto da vontade pessoal ou ocorrncia de um prefeito ou autoridade em
exerccio. Como toda poltica pblica, esta requer recursos adequados para se desenvolver
de maneira profissional e eficiente. Para isso, necessrio contar com escritrios e pessoal
capacitado, recursos tcnicos e financiamento, assim como mecanismos de avaliao de
seus resultados e impactos. A profissionalizao da ao exterior exige, alm disso, que
as diferentes reas ou departamentos de governo tenham espaos e canais estabelecidos
de comunicao interna e coordenao para evitar disperso e duplicidades. As relaes
internacionais em um governo local devem ser uma rea transversal a toda a administrao.
O governo local no pode ser o nico ator da internacionalizao de um territrio. Para poder transformar sua ao internacional em uma poltica pblica, dever integrar e articular a
mesma com diferentes atores (sociedade civil, lderes de opinio, academia e setor privado)
que operem no territrio. indispensvel que o governo local desenvolva e mantenha espaos de dilogos multi atores em temas internacionais para dar permanncia, legitimidade
e sustentabilidade ao processo. Para isso se requer no apenas mecanismos de participao
cidad no mbito da internacionalizao, mas tambm instrumentos adequados de articulao de atores em projetos concretos, de transparncia e de prestao de contas. Assumir este
enfoque implica em reconhecer a internacionalizao como um assunto de agenda pblica
e por tanto como um exerccio de governana democrtica. Embora a voz dos governos
locais soe cada vez com mais fora no cenrio internacional, o eco de sua mensagem ainda
no claramente recebido pela cidadania. Nenhuma estratgia de internacionalizao ter
xito se no se conseguir informar e sensibilizar a populao sobre os benefcios da mesma.
necessrio que se faa chegar s mensagens chaves aos principais atores, construir alianas
306
Artigos
e gerar confiana. As novas tecnologias de informao e as redes sociais so ferramentas
com alto potencial para sensibilizar e informar a importncia das cidades e dos governos
locais no mundo.
Por muitos anos as relaes internacionais dos governos locais foram entendidas e limitadas chamada cooperao descentralizada, isso significa que, as relaes de governo
local para governo local eram canalizadas prioritariamente atravs de projetos. Porm, esta
apenas uma das tantas modalidades de ao no mbito externo. Assim, hoje existem as
parcerias, a cooperao descentralizada, as aes conhecidas como diplomacia das cidades
e outros temas de ao internacional que superam a viso inicial de cooperao para o
desenvolvimento. No catlogo de atuaes internacionais, hoje se encontram iniciativas a
favor da paz, polticas locais sobre o tema migratrio, programas de promoo econmica,
ferramentas de atratividade territorial em matria de turismo, esportes, investimento, eventos, cultura e talento, assim como respostas concretas em casos de problemas naturais e
catstrofes.
As relaes entre governos locais de diferentes pases devem ser mais de cooperao que
de competio. Embora algumas instituies locais se esforcem para atrair a seus territrios
investidores e visitantes, h muito mais espao e potencial em uma relao de colaborao
baseada em vnculos horizontais e de solidariedade recproca. O intercmbio de experincias e boas prticas e a construo de alianas para o fortalecimento das polticas pblicas
locais so fontes muito ricas de aprendizagem mtua. No entanto, alm do intercmbio,
deve-se valorizar o aporte qualitativo do vnculo entre territrios, sobretudo no momento
de acordar atuaes conjuntas que incidam em mudanas concretas das condies locais.
O trabalho em rede muito apropriado para isso. As autoridades, funcionrios, tcnicos e
peritos dos governos locais podem se beneficiar muito trabalhando em comunidades virtuais que lhes permitam trocar informaes e unir esforos para causas comuns.
307
Artigos
global no apenas ser reconhecido ou ouvido por outros, mas requer alianas que
os permitam gerar massa crtica suficiente para ser escutada e incidir na tomada de deciso
sobre temas que os afetam, motivo pelo qual indispensvel o trabalho em redes.
10
11
O futuro do planeta feito hoje nas cidades e reas urbanas. Por isso, a ao internacional dos governos locais um instrumento para estimular o pensamento crtico e o debate
pblico frente pobreza, as desigualdades, a excluso social, assim como os desafios de
sustentabilidade e de respeito s diversidades culturais. O novo milnio urbano exige um
novo modelo territorial, que aposte em um verdadeiro desenvolvimento mais sustentvel,
inclusivo, justo, ambientalmente sustentvel, multicultural e igualitrio entre homens e
mulheres, que garanta o Direito Cidade de todas as pessoas. Se a ao internacional do
governo local no contribui para impulsionar este modelo, o esforo ser em vo. A ao
internacional dos governos locais ser til apenas se o mesmo abrir oportunidades para
garantir em uma populao, uma vida digna.
12
Embora a Amrica Latina passe por um acelerado processo de urbanizao, este no tem
sido ainda acompanhado pela internacionalizao de seus governos locais. Algumas cidades
tm conseguido se destacar, mas a grande maioria no conta ainda com polticas de relacionamento internacional estratgica e de longo prazo. Existe muito potencial para melhorar
a articulao entre os governos locais e as redes de cidades como Mercocidades, Redcisur,
FLACMA, e o projeto AL-LAs. A celebrao da Conferencia Habitat III em Quito apre-
308
Artigos
senta uma oportunidade neste sentido. Para a internacionalizao dos governos locais, a
Amrica Latina tem como aliado a Europa, particularmente a Espanha e Frana, com quem
se tem tido relaes de cooperao histrica entre autoridades subnacionais. O projeto ALLAS tem conseguido consolidar esta relao proporcionando a seus membros, ferramentas
concretas para fortalecer seus vnculos internacionais e compartilhar a experincias com
governos, municpios e autoridades locais de ambos os continentes.
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Artigos
Estes resumem mensagens as principais concluses e ideias que as cidades, governos locais
e rede de membros do projeto AL-LAs acumularam como aprendizagem ao longo de dois
anos de projeto. Aqui se recorre s mensagens derivadas dos ofcios de aprendizagem,
a Coleo de Cadernos para a Internacionalizao das Cidades, uma srie de artigos, ebooks, webinars, aes de formao presencial e distancia, debates do Caf com AL-LAs
na comunidade de especialistas online, publicaes diversas, consultas multiatores locais e
campanhas de incidncia, assim como presena e participao do AL-LAs em dezenas de
seminrios, foros, congressos, cpulas e conferncias internacionais.
Coordenao Geral AL-LAs
Governo da Cidade do Mxico
Scios latino-americanos
Prefeitura de Montevidu, Uruguai Distrito Metropolitano de Quito, Equador Prefeitura Metropolitana de Lima, Peru - Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, Brasil
Prefeitura Municipal de Morn, Argentina Agencia ee Cooperao e Investimento de
Medelln e a rea Metropolitana, Colmbia
Scios europeus
Cidades Unidas da Frana
Fundo Andaluz de Prefeituras Para a Solidariedade Internacional, Espanha
Colaboradores
Instituto Francs da Amrica Latina - Embaixada da Frana no Mxico
Associao Mexicana de Oficinas de Assuntos Internacionais dos Estados
Associao de Profissionais da Ao Europeia e Internacional em Governos Locais da
Frana
Universidade de Nuestra Seora del Rosario, Colombia
Parceiros
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, Brasil
__
www.proyectoallas.net
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Organisations connatre
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Chaque groupe-pays ainsi que les principaux groupes thmatiques sont prsids
par un(e) lu(e), charg(e) de lanimation du groupe et, le cas chant, de sa reprsentation lextrieur.
Lquipe de CUF, compose dune vingtaine de personnes, rpond aux demandes de conseil et veille maintenir le rseau inform des dernires actualits
de la coopration dcentralise grce son site Internet et sa lettre dinformation
mensuelle. Les services rendus peuvent aller de linformation sur les financements
europens, du conseil juridique, linformation sur les pays, en passant par les
contacts avec les pouvoirs publics franais ou trangers et la reprsentation auprs
des institutions publiques nationales et internationales. Le conseil peut galement viser construire ou reconsidrer une action internationale, chercher
des partenaires et aider la mise en place de nouveaux partenariats.
Cits Unies France collabore troitement avec les associations de pouvoirs locaux franaises et internationales. Des conventions lient lassociation dautres
institutions franaises, quil sagisse des ministres des Affaires trangres, de la
Jeunesse et des Sports, de lAssemble nationale, du Snat, dorganismes comme
lAgence Franaise de Dveloppement, lie Cits Unies France par un accord
de partenariat renforc, ou le CNFPT.
Tout adhrent de Cits Unies France est, ipso facto, membre de lorganisation
mondiale de collectivits territoriales, Cits et Gouvernements Locaux Unis
(CGLU), installe Barcelone, Nations Unies des pouvoirs locaux .
Au niveau europen, Cits Unies France est membre fondateur de Platforma,
plateforme europenne des autorits locales et rgionales pour le dveloppement
cre en 2008 pour rassembler les associations de collectivits europennes et
faire valoir leur spcificit en matire de coopration au dveloppement.
Cits Unies France favorise activement le rapprochement avec le monde des
ONG et leurs rseaux (Coordination SUD, ACTED, CRID,) ; des avances
relles interviennent aprs une priode dobservation mutuelle.
Sur la scne nationale et internationale, Cits Unies France uvre pour la reconnaissance de laction internationale des collectivits territoriales et de sa spcificit. Elle milite pour la reprsentation des collectivits dans les instances de dcisions qui touchent de prs ou de loin au dveloppement des territoires et travaille
activement pour la mise en place doutils de financement spcifiques.
Localement, Cits Unies France dfend lancrage des politiques de coopration
internationale dans les territoires. Elle soutient une approche ouverte, dcloisonne de la coopration.
Cits Unies France poursuit ses activits en accord et dans le respect des valeurs
de la dmocratie, de la dcentralisation, de la paix, de la solidarit et du dveloppement. Lentraide, la rciprocit, le partage, le dialogue interculturel et le
cosmopolitisme fondent la philosophie de lassociation et guident ses actions.
Depuis prs de 40 ans, Cits Unies France a t de tous les combats et de toutes
les avances en matire de coopration dcentralise. Elle a insuffl le changement dans ses pratiques et inspir son cadre lgislatif. Plus que jamais, elle est
lcoute des volutions de la coopration dcentralise.
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313
Tl. 01 44 18 14 14 - Fax : 01 44 18 14 15
Courriel : amf@amf.asso.fr
Site Internet : www.amf.asso.fr
AMGVF, Association des maires de grandes villes de France
Prsident : Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse
22/28, rue Joubert - 75009 Paris
Tel : 01 44 39 34 56 - Fax : 01 45 48 98 54
Site Internet : www.grandesvilles.org
ARF, Association des rgions de France
Prsident : Alain Rousset, prsident du conseil rgional dAquitaine
282, boulevard Saint-Germain 75007 Paris
Tl. 01 45 55 82 48 - Fax : 01 45 50 20 38
Courriel : Regions.de.France@arf-regions.org
Site Internet : www.arf.asso.fr
APVF, Association des petites villes de France
Prsident : Olivier Dussopt, dput-maire dAnnonay
42, boulevard Raspail 75007 Paris
Tl. 01 45 44 00 83 - Fax : 01 45 48 02 56
Site Internet : www.apvf.asso.fr
AIMF, Association internationale des maires francophones
LAIMF est le rseau des collectivits locales francophones et de leurs associations, qui se retrouvent autour de valeurs communes. Elle concourt une
meilleure gestion des collectivits, favorise les changes dexpriences, mobilise
lexpertise territoriale francophone et finance des projets de dveloppement.
Prsidente : Anne Hidalgo, maire de Paris
9, rue des Halles 75001 Paris
Tl. : 01 44 88 22 88 - Fax : 01 40 39 06 62
Courriel : sp@aimf.asso.fr
Site Internet : www.aimf.asso.fr
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Cits Unies France est lie par une convention dobjectifs au ministre des
Affaires trangres et du Dveloppement international.
Dlgu pour laction extrieure des collectivits territoriales : Bertrand Fort
57 boulevard des Invalides - 75007 Paris
Tl. 01 43 17 62 70
Fax : 01 43 17 62 64
Courriel : bertrand.fort@diplomatie.gouv.fr
Site Internet :
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/
action-exterieure-des/
AFD, Agence Franaise de Dveloppement
Institution financire publique, lAgence Franaise de Dveloppement (AFD)
agit depuis plus de soixante-dix ans pour combattre la pauvret et favoriser le
dveloppement durable dans les pays du Sud et dans les Outre-mer. Elle met en
uvre la politique dfinie par le gouvernement franais.
Prsente sur quatre continents o elle dispose dun rseau de 71 agences et
bureaux de reprsentation, dont 9 dans les Outre-mer et 1 Bruxelles, lAFD
finance et accompagne des projets qui amliorent les conditions de vie des populations, soutiennent la croissance conomique et protgent la plante.
En 2013, lAFD a consacr 7,8 milliards deuros au financement de projets dans
les pays en dveloppement et en faveur des Outre-mer. Ils contribueront notamment la scolarisation denfants, lamlioration de la sant maternelle, la promotion de lgalit entre les femmes et les hommes, lappui aux agriculteurs et
aux petites entreprises, au renforcement de laccs leau, lnergie et aux transports. Les nouveaux projets financs contribueront galement lutter contre le
drglement climatique, en permettant notamment dconomiser 3,3 millions de
tonnes dquivalent CO2 par an.
Les premires cooprations entre lAFD et les collectivits locales franaises se
sont mises en place au cours des annes quatre-vingt-dix. Au dbut des annes
deux mille, ces collaborations se sont intensifies. Elles ont dbouch sur la recherche de perspectives institutionnelles et oprationnelles plus ambitieuses.
Ainsi, en janvier 2006, Cits Unies France et lAgence franaise de dveloppement ont sign un accord-cadre prvoyant de dvelopper une coopration fonde sur une meilleure connaissance mutuelle et sur lapprofondissement de leurs
relations sur le thme de la coopration dcentralise. Une rflexion a ainsi t
mene sur les pratiques et les mthodes dinstruction et de conduite de projets
de lAFD et des collectivits franaises. Un travail de capitalisation, men partir
dun chantillon de treize projets de dveloppement mens principalement en
milieu urbain, a connu une suite matrialise, en 2008, par un Guide mthodologique sur Les partenariats AFD - collectivits locales franaises .
Forts de ces acquis, le 18 mars 2010, lAFD et CUF ont sign un accord de partenariat renforc, visant :
favoriser laccs des collectivits territoriales franaises et leurs homologues
du Sud aux financements europens et multilatraux en dveloppant un ple
expertise europenne au sein de CUF ;
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Courriel : cerapcoop@wanadoo.fr
Site Internet : www.cerapcoop.org
CERCOOP, rgion Franche-Comt
Arsenal - Btiment Q
Place Saint-Jacques -BP 16163
25014 Besanon cedex
Tl. : 03 81 66 52 49/38 - Fax : 03 81 66 50 36
Courriel : cercoop@cercoop.org -Site Internet : www.cercoop.org
CAP COOPERATION, rgion Aquitaine
Maison des Suds - 12, esplanade des Antilles
Domaine Universitaire
33607 Pessac
Tl. 05 56 84 82 26
Courriel : contact@capcooperation.org
Site Internet : www.capcooperation.org
HORIZONS SOLIDAIRES, rgion Basse-Normandie
2, rue Saint Ouen
14000 Caen
Tl/Fax : 02 31 84 39 09
Courriel : horizons-solidaires@orange.fr
Site Internet : www.horizons-solidaires.org
IRCOD Alsace, Institut rgional de coopration-dveloppement
Espace Nord-Sud, 17, rue Boston
67000 Strasbourg
Tl. 03 88 45 59 89 - Fax : 03 88 61 20 24
Courriel : ircod1@ircod.org
Site Internet : www.ircod.org
LIANES COOPRATION, rgion Nord-Pas-de-Calais
MRES - Maison rgionale de lenvironnement et des solidarits
23, rue Gosselet
59000 Lille
Tl. 03 20 85 10 96 - Courriel : lianescooperation@wanadoo.fr
Site Internet : www.lianescooperation.org
MIDI-PYRNES COOPDEV, rgion Midi-Pyrnes
Htel de Rgion
22, boulevard du Marchal Juin
31406 Toulouse cedex 9
Site Internet : www.mpcoopdev.org
RECIPROC, rgion Champagne-Ardenne
5, rue Jricho
51037 Chalons-en-Champagne cedex
Tl. 03 26 70 66 18 - Fax : 03 26 70 66 54
Courriel : reciproc@cr-champagne-ardenne.fr
Site Internet : www.cr-champagne-ardenne.fr
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Ouvrage
Rf.
DPRU
DPRO
DPPO
DPCR
DPRT
DPHO
DPJA
DPVN
DPIN
DPCH
DPLI
DPPA
DPTQ
DPMA
DPIS
DPTU
DPHT
DPBR
DPNI
DPNG
DPBE
DPBF
DPML
DPTG
DPMU
DPSE
Parution
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2008
2006
2005
2005
2014
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2016)
2008
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2009
2009
2008
2007
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Ouvrage
Parution
2010
RPAR
RPRO
RPHO
RPPO
RPJO
RPVN
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RPPA
RPMA
RPTU
RPIS
RPLI
RPARG
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Ouvrage
RPBR
RPHT
RPEU
RPBE
RPBU
RPMR
RPMD
RPML
RPSE
RPCA
RPTO
Ouvrage
Parution
R001
2003
R002
2003
R003
2002
R004
2006
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2010
R009
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2008
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2009
REF03
2010
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2010
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2015
REF09
2015
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15 euros
HCPCD
10 euros
10 euros
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CDD-2
CDD-3
30 euros
CDD-4
30 euros
CDD-5
30 euros
Bon de commande
retourner Cits Unies France - 9, rue Christiani 75018 Paris
ou par fax : 01 53 41 81 41
Rfrence
Quantit
325
avec le concours de