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Cahiers de la

coopration
dcentralise
Laction internationale des collectivits locales

Numro spcial
Septembre 2015
- Franais, Espaol,
Portugus -

Cahiers de la coopration dcentralise n5


Numro Spcial - Septembre 2015
Ce document a t ralis, sans but lucratif, par Cits Unies France et la Coordination Gnrale des
Affaires Internationales du Gouvernement de la Ville de Mexico, dans le cadre du projet AL-LAs .
Alliance euro-latino-amricaine de coopration entre villes, avec lappui financier de la Commission
europenne. Les opinions exprimes dans ce cahier sont de la responsabilit de leurs auteurs uniquement, et ne refltent daucune manire la position officielle des partenaires et collaborateurs du
projet, ni de la Commission europenne ni des Etats membres de lUnion europenne.
Directeurs de rdaction:

Coordination ditoriale :

Bertrand Gallet

Felicia Medina

Eugene D. Zapata

Braulio Daz Castro

Document ralis sous la direction dun comit de rdaction compos de:


Agust Fernndez de Losada, Coordinateur du
rseau dexperts AL-LAs-CUF

Sandra Olaya, Enseignante, chercheuse lUniversit du Rosario, Colombie

Mara del Huerto Romero, Coordinatrice du


rseau dexperts AL-LAs-CUF

Luca Hornes, Charge de mission, Bureau


des Relations Internationales, Municipalit de
Montevideo, Uruguay

Jeannette Vlez, Chancelire lUniversit du


Rosario, Colombie

Paola Andrea Arjona Caycedo, Coordinatrice


technique du projet AL-LAs, Ville de Mexico

Traduction espagnol-franais :
Emilie Faruya

Document mis en page par:


Bertrand Allombert

Traduction espagnol-portugais :

Document imprim par:


Promoprint

Maria Mercedes Salgado


Jefatura de Gobierno del Distrito Federal
Coordinacin General de Asuntos Internacionales
Repblica de Chile 6
Centro Histrico, Delegacin Cuauhtmoc
Mxico, D.F. 06010 Mxico
www.df.gob.mx

Cits Unies France


9 rue Christiani
75018 Paris - France
www.cites-unies-france.org

Miguel ngel Mancera Espinosa


Jefe de Gobierno de la Ciudad de Mxico

Roland Ries
Prsident de Cits Unies France

Cuauhtmoc Crdenas Solrzano


Coordinador General de Asuntos Internacionales

Bertrand Gallet
Directeur gnral de Cits Unies France

Sommaire
Avant-propos AL-LAs
Braulio Daz Castro........................................................................................ 3
Avant-propos Cits Unies France
Bertrand Gallet............................................................................................... 6
Articles
Rseaux de gouvernements locaux et nouvel agenda mondial :
une perspective multi-niveau
Javier Snchez Cano...................................................................................... 10
La paradiplomatie de Chiapas comme moteur de dveloppement social :
le cas de lAgenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila............................................................................... 29
La frontire et les perspectives pour les villes-jumelles brsiliennes
Henrique Sartori de Almeida Prado............................................................... 48
lments-cls pour la durabilit des processus dinternationalisation territoriale :
le rle des institutions dducation suprieure et des centres de rflexion
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa............................................. 63
La coopration dcentralise espagnole. Risques et opportunits :
le cas de landalousie
Antonio Zurita Contreras.............................................................................. 78
Les grands enjeux de laction internationale des gouvernements locaux :
rflexions partir des dbats au sein du Caf AL-LAs
Agust Fernndez de Losada et Maria del Huerto Romero............................... 89
Les messages AL-LAs : lirrversible internationalisation des collectivits
territoriales................................................................................... 100

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Avant-propos AL-LAs

On en peut nier aujourdhui que toute dcision de politique mondiale impliquera fortement les sphres locales. Cest ce qui est prouv par les discussions sur
lagenda post-2015 qui incluent pour la premire fois une proposition dObjectif
de Dveloppement Durable promue par des groupes dautorits locales, parmi
dautres exemples quotidiens.
Face cette situation, laction extrieure des collectivits territoriales est devenue
un outil dexpression qui, au fil des dcennies, a permis aux territoires dAmrique latine et de France de tendre des ponts et de renforcer les liens historiques
damiti et de fraternit, dchanger des expriences, de mettre en place des projets en commun et de partager des connaissances, avec lobjectif damliorer la
qualit de vie de leurs habitants.
Nous avons ainsi t tmoins et acteurs dune volution dans la manire dtablir
les relations internationales. Les leons apprises et partages dans lespace eurolatinoamricain ont forg des caractristiques incontournables pour ltude et la
comprhension de ce phnomne, qui se manifeste aussi bien par des changements de paradigme que par de nouvelles modalits et thmatiques. Ces changements mritent dtre tudis avec la rigueur de lanalyse scientifique.
Cest dans cet esprit que lAlliance Euro-latinoamricaine de Coopration entre
Villes, projet AL-LAs, a form une communaut dexperts et dinstitutions en lien
avec laction extrieure des collectivits territoriales. Cits Unies France (CUF),
partenaire dAL-LAs, est linstitution charge de la coordination de cette communaut, qui se constitue comme un espace de confluence pour les diffrentes
personnes qui travaillons ces thmes, o nous partageons et crons des connaissances : elle favorise les dialogues, les dbats et une collaboration en rseau.
Parmi les activits AL-LAs organises par CUF, lappel publications pour le
prix de recherche AL-LAs Internationalisation des gouvernements locaux a
t lanc destination des chercheurs, universitaires et professionnels de laction
extrieure, entre septembre et dcembre 2014, sur quatre thmes spcifiques :
1- Action internationale pour des villes et territoires durables
2- Action internationale pour linclusion sociale au niveau local
3- Attractivit internationale des villes
4- Gouvernements locaux et agenda mondial

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

Neuf articles indits ont t reus au total, et les trois meilleurs, prsents par
des auteurs espagnol, brsilien et mexicain, ont reu un prix. Les articles prims
mettent en vidence lintrt latent partag par diffrents secteurs pour professionnaliser laction extrieure des collectivits territoriales.
Ce numro spcial AL-LAs des Cahiers de la coopration dcentralise dits
par CUF inclut aussi deux textes indits des membres du projet, qui apportent
une vision critique sur ltat actuel de laction extrieure des villes et gouvernements locaux, ainsi que les messages, fruit de la rflexion de deux ans de travail
des membres du projet.
Le projet AL-LAs a pour objectif de renforcer la capacit daction collective des
autorits locales dAmrique latine, de leurs rseaux et associations, dans les relations internationales contemporaines. Il sagit de tirer profit de laction extrieure
du gouvernement local pour amliorer la qualit de ses politiques publiques et
son dveloppement territorial, sur trois thmes prioritaires: dveloppement durable, inclusion sociale, et attractivit du territoire.
Ce projet sest mis en place avec le soutien financier de lUnion Europenne, sous
la coordination du Gouvernement de la Ville de Mexico, et en collaboration avec
les gouvernements des villes de Quito, Equateur ; Lima, Prou ; Medellin, Colombie; Belo Horizonte, Brsil ; Morn, Argentine et Montevideo, Uruguay. A
cela sajoutent comme partenaires europens le rseau Cits Unies France (CUF)
et le Fonds Andalou de Municipalits pour la Solidarit Internationale (FAMSI)
en Espagne.
AL-LAs est aussi soutenu par quatre institutions spcialises sur ces thmes qui
collaborent avec le projet: lAssociation Mexicaine de Bureaux de Relations Internationales des Etats (AMAIE), lAssociation Franaise de Professionnels de
lAction Europenne et Internationale des Collectivits Territoriales Franaises
(ARRICOD), lInstitut Franais dAmrique latine (IFAL, Ambassade de France
au Mexique) et lUniversit del Rosario en Colombie. La Mairie de Rio de Janeiro au Brsil est aussi allie de AL-LAs.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Les objectifs spcifiques du projet AL-LAs sont :


1- Renforcer la capacit institutionnelle des autorits locales pour tablir une
politique publique professionnelle de relations internationales et travailler de
faon coordonne en rseau;
2- Sappuyer sur des plans stratgiques participatifs et de long terme et des
mcanismes de concertation multiacteur pour linternationalisation et la coopration dcentralise;
3- Accompagner des actions spcifiques de relation internationale et coopration dcentralise sur les trois thmes prioritaires.
Cest un plaisir pour le Gouvernement de la Ville de Mexico et Cits Unies
France de prsenter cette dition spciale des Cahiers de la coopration dcentralise pour inviter encore au dbat, ltude et lincidence de laction extrieure des collectivits territoriales de France et dAmrique latine.
Braulio Daz Castro
Responsable des communications, projet AL-LAs

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Avant-propos Cits Unies France

Cits Unies France (CUF) publie depuis 2009 les Cahiers de la coopration
dcentralise pour disposer dun espace dexpression et dbat, libre et critique,
centr sur cet objet non identifi quest laction internationale des gouvernements locaux. Dans les quatre ditions prcdentes, les Cahiers ont centr la
rflexion sur diffrents aspects des processus dinternationalisation, en apportant
la perspective, lexprience et les connaissances de diffrents acteurs, pour contribuer amliorer une politique publique qui a encore beaucoup de chemin faire.
Les Cahiers ont aussi servi documenter un bon nombre dexpriences succs
qui ont contribu dmontrer la pertinence et limpact de ces cooprations entre
gouvernements locaux de diffrentes rgions du monde.
Ce numro spcial des Cahiers portera sur les relations entre gouvernements locaux dAmrique Latine et dEurope, et ce que le Projet AL-LAs leur a apport.
CUF est lun des partenaires europens du Projet qui coordonne, entre autres,
la Communaut dExperts AL-LAs. Ce numro constitue, dans une certaine
mesure, un rsum de ce qua t le projet AL-LAs au cours de ses plus de deux
ans dexistence: un espace de dialogue, dchange, de rflexion et dapprentissage
entre experts, praticiens et responsables politiques des relations internationales
des villes. Ainsi, le Cahier regroupe les principales conclusions des dialogues du
caf avec AL-LAs, les leons apprises par deux de ses partenaires, et les rflexions
des trois experts rcompenss par le Prix sur Laction internationale des gouvernements locaux et la coopration dcentralise lance par le Projet mi-2014.
Le caf avec AL-LAs est un forum numrique ouvert de discussion et dbat entre
les membres de la Communaut dExperts du Projet. Un lieu de rencontre qui
a permis de rflchir librement sur certains des thmes fondamentaux abords
par AL-LAs. Des dbats conceptuels ont t soulevs autour de la pratique de
laction extrieure des villes, et de sa prise en compte et sa reconnaissance dans les
systmes juridiques institutionnels des Etats europens et latino-amricains; les
rformes lgislatives qui ont eu lieu en France, en Espagne, en Italie ou au Brsil, et qui ont introduit des changements substantiels dans les comptences des
gouvernements locaux concernant leurs oprations sur la scne internationale,
ont t discutes; on y a rflchi sur lvolution des modles traditionnels, sur
les principales tendances observes en Amrique Latine (comme la coopration
sud-sud), et sur les impacts de la crise sur laction extrieure des gouvernements
locaux europennes, traditionnellement trs dynamiques.

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Le caf avec AL-LAs a aussi t lieu de dbats sur dautres thmes dimportance
pour laction extrieure des villes : la dimension stratgique de linternationalisation (et le ncessaire lien tablir avec la stratgie de la ville) ; limplication des
citoyens et des acteurs qui oprent dans la ville (entreprises, syndicats, organisations de la socit civile; universits) dans la dfinition et la mise en uvre de
lagenda international ; la confrontation entre les concepts modle de ville et
marque de ville ; le lien entre ville inclusive et internationalisation; et limportance davoir une incidence sur lagenda global depuis les villes, au moment o
la communaut internationale dfini les grandes priorits qui vont configurer les
politiques de dveloppement jusquen 2030.
Le Cahier runit aussi deux travaux labors par un partenaire et un associ de
AL-LAs, le Fond Andalou de Municipalits pour la Solidarit Internationale
(FAMSI) lUniversit del Rosario en Colombie, qui y transmettent leur large
trajectoire en la matire. Le FAMSI nous prsente son exprience, tant lun
des rfrents europens en matire de coopration dcentralise, et sa vocation
contribuer renforcer les capacits des gouvernements locaux et leur capacit
dincidence sur lagenda rgional et global. Quant elle, lUniversit del Rosario,
associe au projet, et lun des centres universitaires de rfrence en Amrique
Latine concernant linternationalisation des villes, explore le potentiel des universits comme agents qui contribuent la durabilit des processus dinternationalisation territoriale, partir dexpriences pratiques propres lUniversit.
Finalement, le Cahier intgre trois articles slectionns dans le cadre du Prix de
Recherche lanc par le Projet AL-LAs mi-2014. Le rglement du Prix visait
mettre en valeur des travaux de recherche sur trois domaines daction AL-LAs,
savoir: laction internationale pour des villes et territoires durables, pour linclusion sociale au niveau local, et pour lattractivit internationale des villes. Une
quatrime thmatique sur la capacit dincidence des gouvernements locaux sur
lagenda global a t intgre au concours, tant donne son importance et son
actualit pour les villes.
Le travail qui a gagn le concours, du chercheur barcelonais Javier Snchez Cano,
examine la pertinence de la gouvernance multi-niveau pour la participation des
rseaux de gouvernements locaux dans les institutions et agendas globaux. Le
deuxime prix, remis au travail prsent par le mexicain Victorino Morales Dvila, analyse le processus dappropriation dun agenda global - les Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement (OMD)- par un gouvernement infra-national
-celui de ltat du Chiapas au Mexique- ; ainsi que limpact positif des OMD sur
la politique publique de dveloppement social. Finalement, le travail rcompens
par le troisime prix, prsent par le chercheur brsilien Henrique Sartori, se situe
dans le champ de la coopration transfrontalire et territoriale partir de lexprience des villes brsiliennes, en mettant laccent sur la pertinence et limpact
positif de ce type de coopration.
Ce Cahier est, finalement, le tmoin du travail ralis par le Projet AL-LAs au
cours des deux dernires annes. Deux ans qui ont permis AL-LAs de devenir

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une rfrence de la coopration entre villes europennes et latino-amricaines. Et


ceci, grce au pari de renforcer les capacits daction internationale des villes et
gouvernements locaux des deux rgions, partir de la connaissance, et de lexprience. Cest pourquoi nous vous invitons naviguer entre les ides et expriences
que nous avons partages, avec lide de contribuer renforcer la prsence des
gouvernements locaux sur la scne internationale, et lobjectif damliorer la qualit de vie et le bien-tre des citoyens qui vivent sur nos territoires.
Bertrand Gallet
Directeur gnral Cits Unies France

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles

Articles

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

Articles
Thme Gouvernements locaux et agenda mondial. Premier prix de recherche AL-LAs sur linternationalisation des collectivits locales

Rseaux de gouvernements locaux et nouvel


agenda mondial : une perspective multi-niveau
Javier Snchez Cano

Javier Snchez Cano (Courriel: jsanchez.cano@gencat.cat) est philologue et politologue. Aprs


avoir t professeur de Relations Internationales la Universitat Autonoma de Barcelona (UAB),
puis avoir exerc plusieurs fonctions dans laction extrieure de gouvernement de Catalogne, il est
actuellement charg de la Planification, suivi et valuation la Direction Gnrale du Dveloppement de la Generalitat de Catalogne. Il est galement doctorant la UAB o il travaille sur le rle
des gouvernements locaux et leurs rseaux dans les relations internationales.

Rsum
Ce travail tudie lutilit de la gouvernance multi-niveau pour ltude de la participation des
rseaux de gouvernements locaux dans les institutions globales. Pour cela, et aprs avoir prcis
le concept et son usage dans des contextes diffrents de celui de lUnion Europenne, il applique
une analyse multi-niveau deux grands secteurs, de porte mondiale: celui de la coopration
au dveloppement et celui des politiques environnementales et de la lutte contre le changement
climatique. Lanalyse montre comment les rseaux de gouvernements locaux vont adapter leurs
fonctions chaque contexte, profitant des opportunits du jeu multi-niveau, et essayant, quand
ils ne peuvent participer, de crer les conditions pour le rendre possible. Entre autres conclusions, linsertion dans un schma de travail multi-niveau permet aux rseaux datteindre un
fonctionnement plus autonome et innovateur. Il sadapte aux dynamiques actuelles du systme
international et de ses organisations, o dominent lorientation lefficacit, le travail pluriacteur, et la cration de mcanismes internes de rgulation, engagement et responsabilit.

Mots-cls
Agenda international - Gouvernance multi-niveau -Rseaux transnationaux - Gouvernement local - Institutions globales - OMD - ODD - Coopration dcentralise - AOD.

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Articles
Introduction
Pour lanalyste, la rflexion laquelle nous
invite le projet Alliance euro-latino-amricaine de coopration entre villes (AL-LAS)
sur les gouvernements locaux et lagenda
mondial constitue un dfi vritablement stimulant. Dune part, il oblige des partis pris
mthodologiques dune certaine difficult.
Dlimiter un thme plus prcis, permettant une approche scientifique, et laborer
un travail de recherche bref et complet, qui
soit galement diffrent de la communication attendue pour un congrs. En somme,
un essai accessible pour une communaut
intresse par ces thmatiques, sans tre
ncessairement acadmique. Dautre part,
il sagit sans doute du moment idal pour
faire le bilan de deux ralits qui ont volu
paralllement au cours des deux dernires
dcennies: la reconfiguration des systmes
de gouvernance internationaux, partir des
institutions des Nations Unies (ONU) et
de ses organismes spcialiss; et la consolidation du gouvernement local comme un
nouvel acteur des institutions globales.
En effet, les deux dcennies passes entre
les deux Confrences de lONU sur les Etablissements Humains (Habitat II et Habitat III, 1996-2016) sont aussi celles de la
construction dune organisation globale des
autorits locales: Cits et Gouvernements
Locaux Unis, CGLU. Une priode longue
et exigeante, au cours de laquelle la consolidation dune voix unifie pour sadresser
au monde a d cohabiter avec leffort dlaborer et concevoir les priorits des gouvernements locaux vis--vis de lagenda international, dans un contexte dactivits trs
intense, qui se cristallise en 2015. Comme
nous le savons, au moment o cet article
est publi, nous arrivons laboutissement
de la rvision des Objectifs du Millnaire
pour le Dveloppement (OMD) et de leur
convergence avec le processus de Rio, par
lintermdiaire dun ensemble dObjectifs
de Dveloppement Durable (ODD).
Nous nous proposons dexaminer les pers-

pectives de participation des rseaux de


gouvernements locaux dans les institutions
globales partir dune analyse fonde sur la
gouvernance multi-niveau. Une proposition
qui induit trois choix que nous dfendons
ci-dessous.
En ce qui concerne le choix des rseaux
de gouvernements locaux comme objet
de cette tude, il rpond un critre clair.
Lun des facteurs de complexit de lanalyse
de laction extrieure des gouvernements
locaux (GL) est la fragmentation, diversit, discontinuit et en gnral le caractre
indfini de ce que nous appelons laction
extrieure infra-tatique, ou paradiplomatie. Le choix au sein de cette diversit
de pratiques nest dans ce cas pas difficile,
il est orient par une considration lmentaire: cest seulement par leur articulation
en rseau que les gouvernements locaux
construisent la masse critique, la continuit
dans laction et le dialogue, et la capacit diplomatique qui leur permettent datteindre
la condition dacteur (Hocking, 1999) face
aux institutions de gouvernance globale.
Ceci nimplique pas que, dans certaines
occasions, une seule ville ne puisse russir
tre influente, ou que les gouvernements locaux ne puissent, de faon individuelle, faire
entendre avec succs leurs intrts internationaux par le biais de lEtat, sans avoir besoin dune action paradiplomatique en
tant que telle1. Cependant, comme nous le
verrons, il existe un consensus sur limportance des rseaux pour lorganisation efficace de la participation des gouvernements
de niveau local dans lespace international,
quil sagisse des processus dintgration
rgionale ou ceux chelle mondiale.
Dans un second temps, cest la gouvernance
multi-niveau (GMN) qui nous intresse. Il
sagit dune notion propre la science poli1 Les Etats peuvent agir comme mdiateur entre le local et
le global, en facilitant la connexionentre les deux, et dans
certains occasions, en assumant la spcificit et lapport de
laction internationale municipale. La France, les Pays-Bas
ou le Mexique sont en ce sens des cas exemplaires bien
connus.

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Articles
tique, troitement lie lintgration europenne, et cre afin de rendre compte de
linteraction entre diffrents niveaux politico-administratifs dans la mise en place des
politiques communautaires. Depuis que
Gary Marks a propos ce concept pour analyser la rvision de la politique rgionale europenne de 1988 (Marks, 1992), la GMN
est devenue un terme succs, dont la plusvalue rside dans sa capacit capturer la
complexit et la fluidit du processus politique de lUnion europenne. Cest ainsi
que la GMN a t lobjet dun dveloppement thorique important, mais aussi dune
appropriation croissante dans le langage politique et institutionnel2. Hors de lUnion
europenne (UE), il est encore plus ncessaire de nuancer et viter cette utilisation de
la GMN comme programme politique, qui
pourrait menacer sa cohrence scientifique.
Nous ne prtendons pas ici nous situer dans
la continuit des travaux qui dveloppent le
concept de la GMN, mais plutt tester sa
capacit explicative partir dune analyse
pratique ; celle des gouvernements locaux
dans lagenda international.
La troisime et dernire considration est
quil est aujourdhui ncessaire de chercher
avoir une vision prospective au sujet du
fonctionnement futur des schmas globaux et de la participation des gouvernements locaux, articuls en rseau, en leur
sein. Comme nous le verrons, le degr de
maturit des processus et des institutions
globales et locales dplace lattention, scientifique et pratique, de la demande despaces
convenables de reprsentation vers lassociation efficace pour une action commune;
de la voix dans un espace diplomatique,
la participation responsable dans un systme
de gouvernance. Pour cela, nous prterons
attention lagenda projet du local au global, mais aussi aux perspectives dinsertion
des niveaux politiques territoriaux dans les
2 A titre dexemple, le Comit des Rgions lui mme promeut
en 2009 un Livre Blanc sur la gouvernance multi-niveau
(CDR 89/2009 fin) o le terme a un sens programmatique
clair: contribuer lefficacit des politiques de lUnion
Europenne.

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schmas mondiaux, partir des tendances


actuelles.
Nous ralisons cette recherche dans de
bonnes conditions, partir dun itinraire
scientifique qui nous a pouss tudier
deux cas dimportance pour ce travail: la relation entre le systme de lONU et la cration de CGLU comme organisation mondiale dautorits locales unifie (Salomn y
Snchez Cano, 2008); et le rle des rseaux
dautorits locales dans la gouvernance de
la coopration internationale au dveloppement (Grasa y Snchez Cano, 2013).3
Dans les deux cas, il a t question dexaminer les contenus de lagenda politique
local, ainsi que les formes dorganisation et
consolidation des intrts territoriaux dans
les instances internationales, afin de participer dans la gouvernance des enjeux publics
mondiaux. Les deux cas ont aussi donn
loccasion dentrevoir des conclusions dintrt pour rpondre la question que nous
nous posons ici, sur le rle des rseaux dans
la territorialisation des objectifs globaux, et
sur lutilit de la GMN pour lanalyse du
lien entre local et global.
A partir de cette introduction, cet essai sorganise en cinq sections. La premire fait un
rapide point sur la reconfiguration des institutions de la gouvernance globale et leur
dynamique actuelle de fonctionnement. La
deuxime prsente les rseaux de gouvernements locaux comme un nouvel acteur international, et les spcificits de leur tude.
La troisime introduit un modle danalyse
multi-niveaux, aprs avoir fait une srie de
considrations sur lapplication de cette
approche au milieu extra-europen. La quatrime et la cinquime dploient lanalyse,
autour de deux univers concrets: celui de
la coopration au dveloppement et celui
des politiques environnementales. Dans la
sixime, nous prsentons nos conclusions.
3 Avec ces deux tudes, cet article fait partie de la recherche
doctorale de lauteur (programme de Science Politique,
Universitat Autnoma de Barcelona).

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Articles
Lvolution des institutions et dynamiques globales
Depuis la fin de la Guerre Froide, lONU et
les organismes spcialiss jouent un rle central dans la cration daccords politiques et
de nouvelles formes de gouvernance mondiale. Une fonction pour laquelle lONU
sappuie sur ses institutions et organisations
permanentes, notamment sur le systme de
confrences qui, partir des annes 1990
et jusqu aujourdhui, ont contribu de
manire dcisive configurer lagenda international. Dans un texte dj classique,
Paul Taylor y John Groom (1989) analysent
ces rencontres de haut-niveau (sessions
spciales de lAssemble Gnrale et confrences mondiales), en mettant laccent sur
leurs capacits dpasser les formes habituelles de travail.
En effet, ces rencontres extraordinaires ont
permis dattirer lattention de toute la communaut internationale - les mdias, le secteur priv, et le public en gnral - sur une
seule problmatique, et en dpassant ainsi la
sectorisation inhrente au systme des Nations Unies et ses organismes spcialiss. Des
runions fondamentales comme la Confrence de lONU sur lEnvironnement et le
Dveloppement (Ro, 1992), le quatrime
Sommet Mondial sur les femmes (Beijing,
1995), ou le Sommet du Millnaire (New
York, 2000) ont favoris la cration dun
dbat public technique et dpolitis, qui
aborde de faon innovante des problmes
complexes de gouvernance globale et ouvre
des espaces de participation de nouveaux
acteurs.4 Acteurs non gouvernementaux,
et dans certains cas, gouvernementaux,
comme les gouvernements locaux.
Du point du vue du gouvernement local,
la confrence cl est Habitat II: la seconde
Confrence des Nations Unies sur les Etablissements Humains ou Sommet des
4 Le site web du Dpartement des Nations Unies sur
les Sujets Economiques et Sociaux offre une liste des
principaux sommets et confrences: http://www.un.org/
en/development/desa/what-we-do/conferences.html

Villes, qui a eu lieu Istanbul du 3 au 14


juin 1996. Habitat II a t convoqu afin de
donner des rponses globales aux problmes
urgents dune population mondiale sur le
point de devenir majoritairement urbaine.
Laffluence massive des autorits locales leur
a permis daccder un systme dhabilitation propre, non comme des reprsentants
officiels des Etats, ni comme des agents non
gouvernementaux, mais bien comme des
membres gouvernementaux de la communaut tendue dacteurs lis aux Nations
Unies. A Istanbul, lOrganisation mondiale
a exprim le souhait que la multiplicit des
rseaux prsents amliorent leurs formes
darticulation, afin daller vers la cration
dune association unique de gouvernements
locaux.
Une organisation unifie, qui passe outre les
diffrences existantes beaucoup tant hrites de la Guerre Froide assurant une meilleure reprsentation des autorits locales et
une meilleure capacit dchange avec les
Etats et organisations internationales (Salomn y Snchez Cano 2008:135). Cits
et Gouvernements Locaux Unis, CGLU,
engage ainsi depuis sa cration une relation
spciale avec ONU-Habitat agence qui se
dclare toujours point focal pour les autorits locales dans le systme de lONU. Au
mme moment, la nouvelle organisation
mondiale de villes comprend que la participation un agenda international plus large,
et concrtement aux dbats globaux sur
le dveloppement, le genre, les politiques
environnementales, et bien entendu lurbanisation, vont lui permettre de dpasser le
contact bilatral avec un organisme unique,
et lui permettre davoir un impact bien plus
important.
Une tendance importante en rapport avec
cette institutionnalit globale configure par
les confrences mondiales est la cration de
cadres de rsultats qui doivent servir pour
mesurer les avances. Etant donne la difficult inhrente la cration dinstruments
purement lgislatifs comme les chartes et

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Articles
traits internationaux et la faible oprativit des dclarations non contraignantes, la
communaut internationale choisit de sengager avec les outcomes, avec les effets
dsirs, plutt quavec les mcanismes de
mise en pratique.
Cest clairement le cas de la Dclaration
du Millnaire : un document qui tablit
des objectifs, des buts, et des instruments
pour une rduction vrifiable et multidimensionnelle de la pauvret en 2015, et
laction coordonne des acteurs dans cette
perspective. Les quinze ans dexprience de
suivi et valuation des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD) sont
trs prsents aujourdhui, la convergence
des agendas du dveloppement et des politiques environnementales. Cest pourquoi
le dbat actuel sur les nouveaux Objectifs
de Dveloppement Durable (ODD) est
ax sur lidentification de quelques objectifs, buts et indicateurs encore plus limits,
pratiques, vrifiables et comparables avec les
OMD. Un dbat qui ne met cependant pas
tant la priorit sur la dlimitation des responsabilits, mais plutt sur lengagement
sur les rsultats. Ce qui nest pas surprenant,
tant donn que lon considre ces rsultats
comme leffet, non seulement des politiques
publiques, mais aussi de laction concerte
de multiples acteurs, publics et privs.
Cette orientation vers lefficacit permet de
comprendre le fonctionnement de linstitutionnalit globale qui va ouvrir le jeu aux
acteurs (y compris les autorits locales) en
fonction de leur capacit articuler des
intrts, fournir de linformation, sengager dans les actions futures, et apporter des
rsultats pertinents. Bien que les gouvernements locaux mettent laccent sur lobtention dune reconnaissance de leur statut
dmocratique, lopration du systme est
spcialise par secteurs et recherche lefficacit des politiques et dcisions.
Alors que les institutions intergouvernementales globales semblent se concentrer

14

moins sur les dimensions normatives que


sur les rsultats et lefficacit notamment sur les questions dordre conomique
et social , dautres secteurs institutionnels apparaissent, beaucoup plus rduits
et parviennent atteindre une capacit de
contrle considrable.
Deux auteurs de renomme (Thomas Hale
et David Held, 2011) ont cartographi ces
institutions et innovations du nouveau
systme de gouvernance transnationale.
Transnational et non international ou
global, car leur caractristique principale est
la nature des acteurs (principalement privs), non le territoire do ils oprent. Des
acteurs qui nagissent pas selon la tradition
de la diplomatie, fonde sur la dlgation,
et que lon peut qualifier d entrepreneurs
normatifs. Il sagit dagents qui gnrent
une conscience publique sur limportance
de sujets dtermins ou mme crent
ces sujets, par lutilisation du langage5.
Hale et Held tablissent une typologie pour
la cinquantaine de cas que leurs travaux analysent: des rseaux trans-gouvernementaux
(qui runissent des techniciens des gouvernements nationaux, et non des diplomates,
comme le Comit de Basilea de Supervision
Bancaire ou mme le G-20) des organismes purement privs, comme lInitiative
de Transparence des Industries Extractives
ou le Clean Clothes Campaign.
Toutes ces institutions et innovations ont
quelque chose en commun: elles nont
pas besoin dun caractre normatif pour
tre efficaces, il leur suffit dengager leurs
acteurs principaux, ou ceux qui possdent
une qualit technique suprieure celle que
peuvent atteindre les rgulateurs publics.
Transparence et bonne pratique se transforment en mcanismes dexcution.6 Ces

5 Des exemples historiques sont le suffrage fminin ou


le fait de considrer les blesss de guerre comme noncombattants (Finnemore y Sikkink, 1998:896).
6 Par exemple, diffrentes initiatives de certification sanitaire
prives, qui seront ensuite adoptes par des rgulateurs
publics; ou la standardisation des systmes de sant
dans les pays en dveloppement, partir de linitiative de
soutien priv de la fondation Gates.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
nouvelles institutions ne sont pas non plus
dotes des normes, procdures, et processus dadoption de dcisions qui facilitent la
stabilit propre aux rgimes internationaux
(Krasner, 1983). En dautres termes, elles
sont trs loignes des organismes intergouvernementaux classiques.
Nous sommes face un nouveau type
dorganisations, propres cette phase de la
mondialisation, et les Etats sy sont adapts dune manire que nous caractriserons
comme le fait Sassen (1996). Pour cette auteure, la mondialisation nimplique pas de
nouvelles institutions globales, mais une
restructuration des relations et fonctions des
acteurs internationaux, en particulier des
Etats. Une restructuration qui provoque la
cration de nouveaux ordres spcialiss,
nouveaux secteurs, globaliss et peu hirarchiques. En leur sein, les Etats ne perdent
pas de pouvoir vers le haut ou vers le bas,
mais se transforment. Leurs gouvernements
centraux se privatisent, en adaptant leurs
intrts ceux dacteurs globaux, en particulier des milieux daffaires et financiers, et
en crant les modles dordre et de rgulation ncessaires au fonctionnement dune
conomie capitaliste dordre mondial.
Cest dans ce contexte international complexe et changeant, que les gouvernements
locaux, articuls en rseau, devront promouvoir leurs intrts communs.

Les rseaux de gouvernements locaux


comme nouveaux acteurs internationaux
La cration et lutilisation de rseaux, pour
des fonctions multiples et complmentaires,
constituent la caractristique de base de
lvolution rcente de laction internationale des gouvernements locaux. Comme
dautres rseaux transnationaux, ceux qui
regroupent les gouvernements locaux se caractrisent par leur caractre volontaire, leur
adaptabilit, leur orientation aux objectifs,
et pour la dimension plus ngative par leur
volatilit et instabilit face au changement

politique. Concrtement, les deux dernires


dcennies ont vu natre, sans fondement
lgal commun, des rseaux et associations
de villes, institutions de droit priv du pays
o ils se constituent, un facteur qui explique
leur fort taux de prolifration, ainsi que le
chevauchement, voire la concurrence entre
eux.
Jordi Borja et Manuel Castells (1997:321)
ont labor un schma, encore dactualit,
qui nous permet de prsenter les fonctions
de ces rseaux. Cest dire a) structurer
des systmes de lobbying face des tiers; b)
consolider des espaces territoriaux, conomiques, politiques, dmographiques ()
de petite chelle qui permettent la mise en
place dconomies dchelle et dagglomration, ainsi que le dveloppement dinfrastructures et technologies; c) sinsrer dans
le systme international pour accder et
utiliser un volume croissant dinformations,
changes dexpriences et technologies; d)
atteindre des fonctions de leadership; et e)
sinscrire dans des espaces daction de plus
large porte.
Des fonctions que, en rfrence la typologie utilise dans diffrents travaux (Weyand,
1997 ; plus rcemment Happaerts et al.,
2010), nous pouvons organiser en deux
grands blocs, selon leur caractre externe
ou interne. A lexterne, le rseau assure la
reprsentation, le lobbying, et la recherche
de reconnaissance face aux institutions internationales. A linterne et il sagit dune
dimension fondamentale pour comprendre
le rle des associations dans les schmas
de gouvernance multi-niveau le rseau
promeut la coopration technique et lapprentissage de politiques publiques (policy
learning) entre ses membres, facilite leur
adaptation lenvironnement politique et
normatif international, et ainsi, organise
la participation responsable des autorits
locales, avec leurs propres comptences,
dans les systmes de la gouvernance globale
(Grasa y Snchez Cano, p. 88).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Articles
La littrature sur les rseaux transnationaux,
ou transnational advocacy networks, est le
principal outil analytique pour comprendre
le phnomne darticulation de ces nouveaux acteurs dans les instances internationales. Certains travaux dautorit (Finnemore y Sikkink, 1998 ; Keck y Sikkink,
1999), ont apport une lumire nouvelle
sur lorganisation et la diffusion des agendas
de certains dentre eux : ONG, nationales
ou internationales; acteurs qui organisent
le plaidoyer (advocacy) et la recherche; ou
mouvements sociaux transnationaux, entre
autres. Le modle danalyse des rseaux
transnationaux devra cependant saffiner
pour incorporer le comportement, singulier et diffrenci, des rseaux de gouvernements locaux et rgionaux (Salomn,
2011). En effet, nous pouvons constater en
quoi les GL constituent un cas particulier
parmi ses nouveaux acteurs, partir de certains traits distinctifs.
En premier lieu, leur condition politique,
souvent de nature dmocratique, qui donne
leurs demandes une lgitimit suprieure
celle des autres acteurs. Deuximement, la
recherche de reconnaissance prsente dans
leurs actions de lobby: ils nessayent pas
seulement dinfluencer les dcisions et les
programmes, mais cherchent aussi obtenir
une prsence institutionnelle et un impact
dans la structure de lorganisation. Troisimement, le potentiel caractre conflictuel
de leur recherche de reprsentation directe:
donner la parole aux reprsentants des collectivits territoriales implique daccepter,
dune certaine manire, que la dlgation
tatique ne reprsente pas de manire adquate les diffrents niveaux administratifs.
Quatrimement, leur caractre d acteur
mixte (Hocking, 1997),7 capable dutili7 Hocking (1997, p. 97) relabore la fameuse distinction
de Rosenau entre acteurs sovereignity-bound et
sovereignity-free (lis ou non lis par la souverainet),
et propose les gouvernements subnationaux comme des
acteurs mixtes, qui peuvent choisir dagir uniquement
lorsquils ont un intrt ( la diffrence des Etats), partir
dune combinaison dactions, instruments, et alliances
propres au monde gouvernemental et au monde non
gouvernemental.

16

ser des ressources propres aux acteurs tatiques (comptences lgales, lgitimit dmocratique, coopration administrative) et
dautres propres aux acteurs non tatiques
(partage dinformations, alliances avec des
ONG et avec les bureaucraties internationales...). Pour finir, le cinquime trait distinct est le caractre dadministration publique, avec des responsabilits et capacits
formelles, quil conviendra dassocier en
fonction du degr dautonomie de lautorit locale la conception et la mise en
place territoriale de lagenda international.
Ce dernier point la participation des niveaux territoriaux comme condition sine
qua non pour une action internationale
efficace se trouve au fondement dune
nouvelle vision analytique, fonde sur la notion de gouvernance multi-niveau (GMN).
Une vision qui va sappliquer ltude de
lactivit de certains rseaux dautorits
locales dans la rgulation environnementale globale, porte par deux chercheuses
amricaines, Michele Betsill et Harriet Bulkeley. Betsill et Bulkeley (2004) analysent
la campagne Villes pour la Protection du
Climat, une tude lance en 1993 par
lassociation Gouvernements Locaux pour
le Dveloppement Durable (ICLEI) pour
llaboration dagendas 21 locaux et la mise
en place dengagements volontaires de la
part des gouvernements locaux en matire
de lutte contre le changement climatique.
Les mmes auteures, dans une tude postrieure (2006), ont observ que les approches
classiques sur les nouveaux acteurs (rseaux
transnationaux) ne sont pas adaptes pour
les gouvernements locaux, tant donn leur
caractre politico-administratif et lexistence
dlments reliant local et global, comme
lagenda 21 local. Leur conclusion est que
les villes et rgions possdent un certain degr de capacit daction- agence ou
agency- indpendante (2006:150) qui les
transforme en partenaires incontournables
de la mise en place des politiques et leur permet aussi de sorganiser pour, parfois, laisser

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
de ct ou dpasser lEtat.8
Lapplication dun modle de gouvernance
multi-niveau peut tre dun grand intrt dans la mesure o il permet de rendre
compte des formes dassociation des pouvoirs locaux, dans lexercice de leurs propres
responsabilits, avec les institutions globales. La GMN concide avec la tendance
principale du fonctionnement de ces institutions: limportance accorde lefficacit
et aux rsultats. De mme, un environnement de GMN facilite le dploiement de
fonctions internes dans les rseaux de gouvernement locaux, comme la formation
mutuelle, lorganisation de la participation
dans lagenda international, et surtout, le
dveloppement dengagements volontaires
et la prsentation de rsultats. Des fonctions trs proches des nouvelles tendances,
avec les innovations institutionnelles transnationales, qui peuvent donner aux gouvernements locaux un rle plus autonome, et
une place importante dans les schmas de
gouvernance globale.
Cependant, et comme nous le verrons par
la suite, cet intrt a priori pour une analyse de GMN devra prendre en compte ce
quimplique de transfrer un concept dvelopp pour lintgration europenne un
contexte global.

La gouvernance multi-niveau et lagenda international: considrations et lments danalyse


Selon les mots de Francesc Morata, la
GMN prsuppose lexistence de beaucoup
dacteurs interdpendants porteurs dintrts et ressources divers () (et) demande
des capacits pour coordonner et grer une
double interaction: verticale, entre niveaux
de gouvernement, du local leuropen ;
8 Un autre groupe de chercheurs, de lUniversit Catholique
de Louvain, applique galement et avec de bons rsultats
la GMN dautres rseaux environnementaux, dans ce
cas rgionaux (Happaerts, Van Den Brande, y Bruyninckx,
2010). Concrtement, ils tudient lutilisation des rseaux
face la mdiation de lEtat pour canaliser les intrts
internationaux des rgions.

et horizontale: plusieurs administrations et


institutions de niveaux diffrents, mais aussi
des acteurs non publics, privs et sociaux,
qui participent la dfinition des problmes
et llaboration des solutions. De ce point
de vue, la GMN exprime linterdpendance
et la complmentarit entre la sphre publique et les diffrents secteurs de la socit
(Morata, 2010:4). La GMN part dune
perspective clairement europenne, et son
application lanalyse de contextes internationaux doit se faire avec prudence et tenir
compte de lintgrit du concept, comprenant la fois ses limites et spcificits. Nous
les listons ci-dessous en raison de leur intrt pour cette tude.
En premier lieu, la GMN inclut dans
lanalyse aussi bien les acteurs publics que
privs, de manire gale, et uniquement
en fonction de leur possibilit de contribuer au fonctionnement du secteur en
question. En ce sens, elle accorde plus
dimportance la capacit daction qu la
lgitimit dmocratique.
En second lieu, la GMN part du principe
quil existe, dans chaque secteur des politiques de lUE, des chevauchements entre
les attributions des diffrents niveaux politico-administratifs. Ce chevauchement est
invitable, tant donn que la cration de
lUnion Europenne et le transfert dautorits vers ses institutions nont pas t
suivis dune restructuration administrative
interne dans chacun des Etats membres,
et que leurs modles dorganisation territoriale nont pas convergs. Cest pourquoi la GMN examine les changes entre
acteurs et administrations dans la mise
en place des politiques communautaires,
mais ne considre pas ncessaire de clarifier les comptences pour viter la superposition des attributions.
En troisime lieu, la GMN ne prend pas en
compte le besoin de scurit juridique ou
de protection dans les diffrentes attributions de comptences: elle sintresse aux
tendances de coopration et conflit dans

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Articles
le jeu multi-niveau mais ne prescrit pas de
formules pour la sauvegarde des mandats
lgaux face dautres administrations.
En quatrime lieu, le fonctionnement de
la GMN est diffrent pour chaque secteur
europen. La diversit normative entre les
politiques de lUE qui vont de lobligation la simple bonne pratique configure, dans chaque cas, des cartes dacteurs, comptences et intrts diffrents.
La GMN dpend donc du contexte, et ses
tudes appliques devront se circonscrire
un secteur politique spcifique.
A partir de l, et concernant le sujet de notre
tude sur gouvernement local et agenda
international, deux points semblent importants. Le premier est que la GMN nappuie
pas, depuis une perspective thorico-programmatique, certaines des revendications
habituelles du gouvernement local face aux
institutions globales. Elle ne favorise pas en
soi la distinction entre les autorits locales et
les acteurs de la socit civile. Pas plus que
des logiques fdrales, rpartitions claires
de comptences, proximit dans laction du
gouvernement ou dcentralisation ; en ce
sens, lagenda politique local a plus daffinits avec dautres courants thoriques, en
particulier celui des relations intergouvernementales.
Second point, la GMN est un concept polmique, qui ouvre lanalyse des acteurs
ncessaires au bon fonctionnement des
politiques europennes, mais sans distinguer ceux qui affichent des responsabilits
dmocratiques et ceux qui, par leur nature,
ne peuvent le faire. Cest pourquoi Francesc Morata situe la GMN dans le dbat
entre lefficacit et la dmocratie (2010:7).
Comme nous le rappelle Simona Piattoni
(2009:38), le schma multi-niveau est lun
de ceux o les intrts privs sont prsents comme publics, mais qui oblige aussi les
dfenseurs des intrts dmocratiques, gnraux, les prsenter et ngocier comme

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sils taient particuliers.


Pour rsumer : lapplication de lanalyse
multi-niveau est en lien avec les tendances
organisationnelles du systme international
contemporain, et peut permettre didentifier des apports local-global pertinents.
Mais la perspective de la GMN nest pas
non plus neutre, et possde un certain poids
programmatique en privilgiant lefficacit
la responsabilit dmocratique. Ce poids
devra tre pris en compte dans tout usage
de la GMN dans le discours politique, en
particulier quand le gouvernement local et
ses rseaux comme il arrive de plus en plus
frquemment revendiquent une gouvernance multi-niveau devant les institutions
internationales.
A partir de ces commentaires, qui conditionnent mais ne limitent pas la capacit
dexplication de la GMN, nous exposerons
notre propre modle danalyse. Nous nous
proposons dtudier, sous un prisme multi-niveau, deux grands secteurs globaux :
celui de la coopration au dveloppement,
et celui des politiques environnementales
et changement climatique. Nous examinerons la participation des rseaux de gouvernements locaux en leurs seins, partir
de trois grandes questions : a) Quel est le
rle des gouvernements concernant le bien
public global? b) Comment ce rle local est
il connect avec le niveau global? Existe-t-il
des mcanismes de relation connus et tablis
entre les deux niveaux? Et c) Quelles sont,
dans ce secteur, les fonctions principales des
rseaux dautorits locales?

Le systme global de coopration au


dveloppement et les rseaux de gouvernements locaux
Le systme de la coopration au dveloppement, bigarr et complexe, a t lobjet
dattention prfr des rseaux de GL.
Comme dautres nouveaux acteurs, ces
rseaux vont profiter des espaces ouverts
par le processus de rvision et damliora-

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Articles
tion du systme, principalement autour de
deux scnes. Dune part, la rflexion sur les
instruments lefficacit de laide officielle
au dveloppement impulse par lOCDE
travers diffrents Forums de Haut Niveau
(Rome, Paris, Accra et Busan en 2003,
2005, 2008 et 2011). Dautre part, le travail sur les objectifs de dveloppement, avec
un appui marqu sur les rsultats, qui a t
au centre des efforts de lONU partir du
Sommet du Millnaire (2000) et sa Dclaration.
Le rle des gouvernements locaux
Les GL ont deux rles diffrents en matire de bien public global (coopration
et dveloppement) selon quil sagisse de
gouvernements de pays donateurs ou rcepteurs de laide officielle au dveloppement
(AOD). Dans le premier cas, on constate
quon porte plus dattention leur participation lAOD globale, surtout partir
dun rapport monographique, dj devenu
relativement classique, que le CAD a ddi
la Aid extended by local and state governments (OCDE, 2005). De fait, plusieurs
analyses labores au cours des dernires
annes sur la coopration dcentralise depuis une perspective multilatrale partent
du principe, que lon considre avr, mais
quil est difficile de comptabiliser avec prcision: laugmentation des parts dAOD des
gouvernements locaux des pays donateurs,
qui a gnr un flux de ressources dont ont
bnfici la fois les rcepteurs bilatraux
et globaux (Martnez y Sanahuja, 2012).
En 2012 par exemple, les apports des
gouvernements non centraux ont financ
environ 11 % du budget de PNUD-ART
(20.777.757 $) (ART PNUD, 2013:40).
Cependant, et malgr cette augmentation des flux qui a certainement pris une
courbe ngative au cours des dernires
annes, en particulier pour des donateurs
comme lEspagne et lItalie les organismes
multilatraux ne considrent pas la coop-

ration au dveloppement provenant des GL


comme un instrument quil faut ncessairement associer au cadre daction global. Le
dbat sur lefficacit de laide au dveloppement est en ce sens rvlateur. La dclaration finale du dernier Forum de Haut
Niveau (Busan, 2011) a accord un espace
trs limit aux autorits locales; elle ne fait
pas rfrence la coopration dcentralise
et limite le rle des municipalits (comme
celui des parlements) la cration de liens
entre les citoyens et les gouvernements pour
assurer une appropriation vaste et dmocratique des programmes nationaux de dveloppement (p. 21)9.
En parallle, les instances multilatrales
elles-mmes considrent que les GL du Sud,
faisant partie des pays bnficiaires, doivent
quant eux avoir un espace dans les dbats
nationaux sur le dveloppement, et des
fonctions importantes sur ses diffrents aspects (dcentralisation, renforcement institutionnel, cration de capacits endognes,
politiques dgalit). Un rle ncessaire
en rapport leur condition dautorits du
territoire, entendu comme lespace physique
o doit se produire le dveloppement, et o
le politique doit ncessairement dialoguer
avec le social et le gographique (DeLoG,
2013 ; Mansuri y Rao, 2013 ; C.U.F., F3E,
PAD Marroc, 2009). Le consensus sur limplication des acteurs locaux dans le dveloppement du Sud sest vu renforc partir
de 2008: le Plan dAction dAccra accorde
une nouvelle centralit aux demandes et
la capacit de programmation et priorisation
des pays rcepteurs (Grasa y Snchez Cano,
2013, p. 92-93).
Ainsi, les diffrences de rles entre GL du
Nord et du Sud entranent une reconnaissance tout aussi diffrente, o lon concde
aux premiers la condition dacteurs du d9 A linverse, la dclaration et les travaux en cours aujourdhui
cherchent relier la notion dAOD avec lapparition de
nouveaux agents et phnomnes coopration SudSud, initiatives prives et nouveaux donateurs, nouvelle
gographie de la pauvret- dont limpact est considr
trs important.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Articles
veloppement et o lon nie aux seconds la
condition dacteurs importants du systme
de coopration : ce qui est avr pour le
systme global comme pour le systme europen10. Le document dorientation politique de CGLU La coopration au dveloppement et les gouvernements locaux
(2013:32-35), qui ddie ainsi une section
analyser la reconnaissance formelle
de la part de la communaut internationale concide avec cette interprtation. Il
conclut justement que les autorits locales
ne sont pas considres comme des acteurs
politiques avec qui dialoguer, mais comme
des agents que les pays en dveloppement
doivent relier leurs plans nationaux, et qui
peuvent en tout cas tre forms pour cela.
Mcanismes de lien local-global
Les GL et leurs rseaux disposent de peu
dinstruments pour participer rellement au
sein des espaces de la gouvernance globale
de la coopration au dveloppement. Ni
le cadre de lOCDE (la dclaration de Busan de 2011 dj cite) ni celui de lONU
(Dclaration du Millnaire) ne prcisent de
tches et responsabilits spcifiques pour le
gouvernement local. Ils ne crent pas non
plus de formats ou despaces qui lui permettent de prsenter et mettre en avant ses
propres rsultats de dveloppement, et ainsi
sa contribution au cadre dobjectifs global.
Ces restrictions sont en lien avec la fragmentation des rles des GL par rapport au
bien public global, mais aussi avec la spcificit de la coopration municipale, dans le
panorama global de lAOD mondiale. Dj,
en 2002, Desmet y Develtere signalaient la
difficult objective pour la bonne insertion
de la coopration municipale dans le cadre
stratgique global, pour diffrentes raisons.
10 Voir la dernire communication de la Commission
Europenne sur ce sujet, Formation des autorits locales
des pays partenaires dans les domaines de lamlioration
de la gouvernance et lefficacit des rsultats du
dveloppement COM (2013)280 final.

20

Selon les auteurs, les autorits locales a)


norienteraient pas suffisamment leurs politiques vers la lutte contre la pauvret ; b)
ne disposeraient pas de systmes de planification adapts pour crer des actions de
qualit et bases sur les rsultats; c) pourraient tre efficaces dans la cration de capacit institutionnelle locale, mais cet objectif
demanderait des moyens et une permanence
dans le temps dont ils ne peuvent disposer;
d) leurs apports lAOD seraient peu importants et volatiles; et e) ils ne faciliteraient
pas la coordination avec dautres donateurs,
en particulier sur le terrain. Des tudes
postrieures et peer reviews (examens par
les pairs) du CAD ont insist sur ces facteurs de perte defficacit et defficience, et
daugmentation des cots de transaction, en
consolidant une vision clairement critique
ou sceptique vis vis de lAOD municipale.
Les gouvernements locaux eux mmes ont
cherch contrecarrer cette vision critique,
en mettant en avant les apports positifs
que la coopration municipale ralise en
rapport avec les principes de lefficacit de
laide: appropriation, adaptation, harmonisation, gestion par rsultats et transparence.
La coopration dcentralise prtend ainsi
raffirmer ses avantages comparatifs par
rapport lAOD classique : une meilleure
connexion entre les socits donatrice et
rceptrice ; une association ou partenariat
horizontal entre les partenaires, pour un
apprentissage mutuel; et une transparence
proche et responsable. Mais aussi une capacit daction effective pour le renforcement
de la socit, la gouvernance et linstitutionnalit locales, par la canalisation des
connaissances des gouvernements locaux en
la matire (CGLU, 2009). Cette tentative a
obtenu un succs limit, gal la faible reconnaissance de lAOD municipale Busan.
La fragmentation relle du rle des gouvernements locaux et le dsaccord sur lefficacit de lAOD expliquent labsence de mcanismes formels de liens entre local et global,

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
mais aussi le dbat constant sur la coopration dcentralise elle-mme. Cette
notion est lobjet de tensions considrables.
Dune part, les organismes internationaux,
mme sils ne partagent pas une dfinition
unique du terme, lutilisent en gnral pour
faire rfrence lAOD qui nest pas directement canalise par les excutifs centraux.
Un appui qui peut tre dirig vers diffrents
agents de dveloppement, gnralement
territoriaux: socit civile, ONG, tissu entrepreneurial, et gouvernement local, entre
autres (Matovu et Nardi, 2008). Dautre
part, les GL et leurs rseaux vont lutter pour
lui donner leur propre sens: la coopration
dcentralise se rclame politiquement du
gouvernement local, qui affirme par l son
caractre dacteur principal et diffrent des
autres, non tatiques. Une entreprise qui
nest pas des plus simples, puisque le gouvernement local non plus na pas une dfinition univoque de la coopration dcentralise11.
Fonctions des rseaux
Lunivers de la coopration au dveloppement ne facilite pas une participation des
gouvernements locaux en terme de gouvernance multi-niveau, car il lui manque deux
lments ncessaires : la reconnaissance de
limportance de leur apport, et lexistence
de mcanismes de liens. Les rseaux vont
prioriser une srie de fonctions qui permettent de compenser ces manques, avec un
accent comprhensible sur le plan extrieur.
Vers lextrieur, les rseaux organisent le po11 La difficult redfinir ce concept dans le cadre global
a suscit des questionnements chez les gouvernements
locaux sur labandon de ce terme ou la restriction de
son contenu. En ce sens, le questionnaire que CGLU a
distribu ses partenaires pour construire son Document
dorientation politique en matire de coopration au
dveloppement affirmait que en ce moment, CGLU en
possde pas une dfinition unique ou consensuelle sur ce
que certains appellent coopration dcentralise, dautres
coopration municipale internationale, ou coopration
de ville ville etctera. Le document voquait mme
la possibilit de mettre en avant le travail de plaidoyer
international sur des partenariats locaux et rgionaux
pour le dveloppement (CGLU, 2011).

sitionnement et le lobby face aux institutions


de la gouvernance globale de la coopration
au dveloppement, afin datteindre, justement, ces deux objectifs: cration de reconnaissance et de mcanismes de lien. En ce
qui concerne le premier point, les rseaux,
CGLU en tte, font un grand effort de prsence et reprsentation. Un effort qui a t
accompagn de rsultats : le plus probant
est le fait que le Prsident de CGLU (Kadir
Topbas, maire dIstanbul) ait t dsign
membre du Groupe de Haut Niveau de
lONU, cr par le Secrtaire Gnral, pour
rdiger un document programmatique sur
le futur des OMD post-2015. La prsence
institutionnelle saccompagne dun discours
lgitimant la coopration municipale au
dveloppement et la coopration dcentralise, qui met en valeur leurs possibilits et
spcificits.
Le second objectif, la cration de mcanismes de liens, est lobjet dautant dattention. Conscients de labsence dinstruments
qui associent les tches du gouvernement
local aux objectifs globaux de dveloppement, les rseaux de gouvernements locaux
ont travaill sur les deux fronts. Le premier,
la territorialisation du cadre de rsultats, est
un travail qui a port ses fruits. Les efforts
conjoints de diffrents rseaux territoriaux
et environnementaux ont permis dinscrire
dans la proposition actuelle dODD un
objectif urbain (le numro 1) qui fait explicitement rfrence la cration de villes
ouvertes tous, sres, rsilientes et soutenables12. Le second concerne la territorialisation de la mise en place et de lvaluation
des rsultats. Cest ici quapparat la question de la localisation du dveloppement,
ses exigences et implications (Bartlett, Cabannes y Satterthwaite, 2012). Les rseaux
locaux travaillent actuellement llaboration dune batterie dindicateurs pour le
12 Sur comment cet objectif a t obtenu, voir la srie darticles
courts rdigs par Christopher Swope pour Citiscope,
http://citiscope.org/story/2014/urban-sdg-explainer.

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Articles
suivi et lvaluation de la dimension territoriale du cadre de rsultats (ou en partie)
et montrer limportance de la participation
et du renforcement du gouvernement local,
en argumentant en particulier limportance
de son rle doutil des objectifs de dveloppement (Global Taskforce, 2014 ; Lucci,
2015).
En interne, les rseaux, et particulirement
CGLU, assurent une fonction de direction importante pour la comprhension et
lorientation de la grande varit de leurs
membres dans le systme de lAOD. Il
sagit ici de faire de lien entre lactivit quotidienne des autorits locales et lagenda, la
rflexion et le dbat internationaux du dveloppement. Une direction qui se dploie sur
deux plans. Dune part, CGLU se propose
darticuler la participation de lensemble
des acteurs du dveloppement territorial
dans les dbats mondiaux ; pour cela, il a
lanc en 2013 un groupe de travail global
pour alimenter sa position dans le Groupe
de Haut Niveau de lONU. Les rseaux les
plus importants sont des membres actifs de
cette global taskforce; entre autres, ICLEI,
NRG4SD, Commonwealth Local Government Forum, ou le Development Partners
Working Group on Decentralization and
Local Governance (DeLoG).
Une seconde dimension de cette fonction
interne de direction est la cration de positionnements et llaboration de dclarations
et documents dorientation, par la consultation de ses membres. Ces positionnements
tendront nanmoins maintenir un degr
dengagement politique modr, tant donn que CGLU doit maintenir des quilibres
internes complexes. Un rseau de rseaux,
de caractre global (en termes territoriaux
et sectoriels), qui regroupe diffrents types
de membres : villes individuelles, fdrations nationales et rgionales (continentales), et mme des rseaux thmatiques et
spcialiss.

22

Politiques environnementales et changement climatique


Nous voquons maintenant une institution trs diffrente, dont la cration est
plus rcente. La Confrence de lONU
sur lEnvironnement et le Dveloppement
ou Sommet de la Terre (Ro, 1992)
marque lentre des questions environnementales dans la politique mondiale, au plus
haut niveau. Dune part, le Sommet de la
Terre dote les questions environnementales dun cadre de rsultats propre et spcifique: lAgenda 21, un programme daction volontaire qui envisage, comme nous
le verrons, lentre en action du gouvernement local. Dautre part, partir de Rio, les
politiques environnementales devront aussi
tre transversales aux autres agendas internationaux. Des problmatiques comme le
dveloppement, la scurit, lurbanisation,
la population ou lnergie ne pourront plus
tre abordes sans prendre en compte leurs
dimensions et impacts environnementaux.
Le rle des gouvernements locaux
A Rio dj, une ide partage par lensemble
de la communaut internationale est rendue
explicite: les villes sont, sans quivoque et
sans distinction entre Nord et Sud, le lieu
du problme et de ses solutions. Les noyaux
urbains sont le moteur de lconomie globale, ainsi que des grands consommateurs
dnergie et la plus grande source de gaz
effets de serre (GES). Dans chaque pays,
les villes sont responsables de la majorit de
la production nationale, de linnovation et
de lemploi. Pour ces raisons, et en particulier pour des pays qui vivent des processus durbanisation acclre, la voie vers un
modle de dveloppement respectueux de
lenvironnement ouvre dnormes opportunits pour une action efficace et rentable
(Cofree-Morlot et al, 2009:7 ; voir aussi
3-23). Cette reconnaissance internationale
renforce le rle politique du niveau global
et raffirme la responsabilit gnrale des

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
autorits locales assurer que leurs villes et
communes adoptent des mesures de politique environnementale.
La dimension internationale sera encore
une fois fondamentale pour lexercice pratique de cette responsabilit. Les accords
et mcanismes institutionnels internationaux, indpendants du contexte politique
et normatif national, vont dterminer laction du gouvernement local. Celui-ci prend
en compte et interprte ces instruments
(comme la Convention sur la Biodiversit,
la Convention sur le Changement Climatique, ou lAgenda 21 lui mme, tous crs
Rio) pour orienter ses propres politiques
publiques. En plus des actions directes
(amlioration de lefficience nergtique
dans les rues, btiments, et systmes de
transport municipaux) les gouvernements
municipaux impulsent une lgislation spcifique (ordonnances municipales en terme
de consommation et environnement) ; des
mesures dincitation fiscale (aussi ngatives:
pnalisation de la consommation excessive
deau) ; ou des campagnes dinformation
publique (Borrs, 2011:7).
Mais toutes les connexions des villes avec les
orientations globales des politiques environnementales ne sont pas de leurs propres initiatives. Il existe aussi de bonnes pratiques
de mdiation, de la part du niveau national,
entre le local et le global. On peut souligner
celle de lAgence de lEnvironnement et
de la Matrise de lEnergie (ADEME), en
France. Il sagit dun organisme interministriel ddi aux questions environnementales et qui a cr le Bilan Carbone, un
systme de comptabilisation des missions
par les usagers municipaux et les entreprises13.
13
. En France toujours, depuis 2005, la loi OudinSantini permet aux municipalits, rgions et organismes
publics responsables de leau et de lassainissement de
destiner 1% du budget de ces services des projets
internationaux de dveloppement

Mcanismes de lien local-global


Linnovation principale de lAgenda 21, de
notre point de vue, est dinclure un chapitre spcifique (le chapitre 28) ddi aux
activits des autorits locales. Pour Maurice
Strong, prsident de la Confrence, il sagira dun programme prometteur et important parmi ceux qui voient le jour Rio,
des centaines dautorits locales, dans le
monde entier, laborent et excutent dj
leur Agenda 21 local (ICLEI, 2012:11).
Le chapitre contient quatre objectifs
concrets:
lhorizon 1996, la majorit des autorits locales de chaque pays devraient avoir
mis en place un processus de consultation avec leurs populations respectives et
atteint un consensus sur leur Agenda 21
local
lhorizon 1993, la communaut internationale devrait avoir entam un processus
de consultations pour augmenter la coopration entre autorits locales
lhorizon 1994, les reprsentants des
associations municipales et autres autorits locales devraient avoir augment les
niveaux de coopration et coordination,
dans la perspective daugmenter lchange
dinformations et dexpriences entre autorits locales
Les autorits locales de chaque pays devraient tre encourages excuter et
coordonner des programmes pour que
les femmes et les jeunes soient reprsents
dans les processus de dcision, planification et excution.
Nous les citons intgralement car il sagit
de la tche la plus concrte et dtermine
jamais reue par les gouvernements locaux
et leurs associations, concernant un objectif
de porte mondiale.
Ce mcanisme de lien entre le niveau global
et le local offre aux gouvernements locaux
un espace prcieux, quils vont occuper de
faon dcisive avec des formules et initiatives propres, bottom-up, dengagement,

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

23

Articles
autorgulation et responsabilit. La liste de
ces initiatives est longue: nous en slectionnerons certaines qui nous paraissent particulirement reprsentatives.
La campagne, dj cite, villes pour la
protection du climat (CCP) qui a associe
plus de 1000 communes du monde entier
dans un effort commun de rduction des
GES, et a inspir dautres initiatives comme
celles des Maires pour la protection du climat, aux Etats-Unis et en Europe, est un
clair exemple. Pour Betsill y Bulkeley (2006,
p. 151-152), la CCP a fait plus que jouer
un rle de mdiation entre le gouvernement
local et le rgime global du changement
climatique : partir du dveloppement de
normes et procdures de vrification, elle a
cr un climat de gouvernance environnementale propre. Se faisant, elle a assum des
fonctions habituellement associes au gouvernement national, comme marquer des
limites dmissions de GES pour les municipalits qui font partie de linitiative, ou laborer des formules de suivi et responsabilit.
Un autre exemple dautorgulation dans
ce cas au niveau europen est la Charte
dAalborg, un cadre de dveloppement
durable au niveau local. A partir de cette
initiative, qui a servi dinterface entre lUE
et le mouvement local pour le dveloppement durable, des changes dexpriences
se sont dvelopps entre les municipalits,
ainsi quun recensement systmatique des
informations sur les activits mises en place
au niveau local.
Pour finir, prcisons que toute participation du gouvernement local dans le schma
multi-niveau na pas ncessairement lieu
travers les rseaux. Les villes peuvent tre
directement associes aux mcanismes
internationaux existants, comme le commerce de droits dmission de GES (Sippel
y Michaelowa, 2010). Une activit en dveloppement, qui permet plusieurs villes
(par exemple de Chine ou dInde, avec le

24

soutien technique dICLEI) dobtenir des


fonds supplmentaires pour leurs projets de
dveloppement durable.
Fonctions des rseaux
A travers les politiques globales de dveloppement durable et changement climatique, les gouvernements locaux voient
reconnatre leur capacit contribuer aux
objectifs communs, et disposent de mcanismes de lien qui orientent et facilitent ces
apports. Cest pourquoi il sagit dun milieu
qui permet aux gouvernements locaux de
participer de manire multi-niveau. Faciliter
cette participation multi-niveau est au cur
de laction et des fonctions des rseaux de
gouvernements locaux, sur les plans externe
et interne.
Vers lextrieur, les rseaux assurent un dialogue unifi avec les institutions de la gouvernance globale des politiques environnementales. En ce sens, ils organisent le suivi
de lagenda international, la reprsentation,
et dploient des actions de plaidoyer bases
sur les rsultats obtenus par les gouvernements locaux, en rapport avec le cadre
global. De plus, les rseaux fournissent
linstitution des informations techniques, et
appuient leurs demandes et positions sur de
solides rapports, analyses et tudes scientifiques.
En interne, comme nous lavons vu, les rseaux fournissent une assistance technique
directe aux gouvernements locaux partenaires; une assistance qui appuiera leurs politiques publiques et leurs actions directes,
mais aussi linternationalisation de ladministration locale pour quelle participe au
sein des instances multilatrales et espaces
internationaux. Les rseaux facilitent aussi la
coopration bilatrale entre villes associes,
et par ce biais, lapprentissage de politiques,
lchange dexpriences, lidentification et la
diffusion de bonnes et mauvaises pratiques,
et plus gnralement le dveloppement

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
doutils et mthodologies utiles aux stratgies locales de politique environnementale
et de lutte contre le changement climatique.
Les rseaux de gouvernement locaux pour
les politiques environnementales impulsent
aussi directement le dveloppement de
normes, standards et formes de comptabilisation et transparence propres, en organisant la collaboration avec la communaut
scientifique pour llaboration dtudes,
rapports, et documents de positionnement.

Conclusions
Nous avons pu constater en quoi lanalyse
multi-niveau donne des rsultats diffrents
en fonction du domaine tudi. Les politiques environnementales forment un systme de gouvernance o le gouvernement
local opre effectivement avec les diffrents niveaux de gouvernement au niveau
global. Dans ce cas, la perspective multiniveau permet didentifier des modalits
dchange entre les diffrents acteurs qui
interviennent dans le systme, et de rendre
compte de leurs contributions aux objectifs
communs. En parallle, la coopration au
dveloppement ne constitue pas un milieu
de gouvernance multi-niveau au sein duquel le gouvernement local peut participer.
Dans ce cas, lanalyse est moins rvlatrice
des changes et rsultats obtenus, mais elle
montre un fait important: leffort des gouvernements locaux et de leurs rseaux pour
obtenir une reconnaissance et construire des
mcanismes de lien adapts leurs capacits
est aussi une tentative de transformation de
la coopration au dveloppement comme

un milieu global de gouvernance multi-niveau au sein duquel participer.


Notre analyse rvle deux tendances fortes.
En premier lieu, la difficult des gouvernements locaux construire des espaces bass
sur les relations intergouvernementales classiques (reconnaissance formelle, respect de la
comptence attribue, diplomatie dlgue)
au sein des institutions globales. En second
lieu, la ncessit dadopter des stratgies de
participation et de plaidoyer diffrentes et
spcifiques pour chaque secteur en fonction de comment le pouvoir et la capacit y
sont distribus, des formes de gouvernance
multi-niveau spcifiques vont se mettre en
place, avec des modalits dchange et de
coopration et conflits diffrentes-.
Nous confirmons donc notre premire
impression, selon laquelle il existe un lien
entre lorientation actuelle des institutions
globales, vers la recherche de lefficacit, et
la perspective de la GMN. La participation
linstitution globale selon une perspective multi-niveau cest dire, en grant
cette double interaction: verticale, vers les
administrations de niveau suprieur, et horizontale, vers dautres acteurs et autorits
territoriales permet aux rseaux dacqurir de nouvelles capacits, se rapprochant
des acteurs transnationaux qui construisent
leurs propres formes de rgulation. Comme
eux, les rseaux dveloppent de nouvelles
fonctions (autorgulation, responsabilit,
apprentissage de politiques), qui, de fait, les
rendent plus autonomes. Plus autonomes
face la reconnaissance formelle, par lorganisation internationale; plus autonome aussi, de manire positive, par rapport aux gouvernements locaux qui en sont membres.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

25

Articles
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28

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Deuxime prix de recherche AL-LAS sur linternationalisation des collectivits locales

La paradiplomatie de Chiapas
comme moteur de dveloppement social:
le cas de lAgenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila
Diplm en Relations Internationales, Victorino Morales Dvila (Courriel: victorino04@gmail.com)
est actuellement doctorant en sciences sociales au Tecnolgico de Monterrey (Mexique). Sa thse
de doctorat porte sur la participation internationale des collectivits territoriales, notamment sur
lanalyse des stratgies de construction de marques territoriales.

Rsum
Lanalyse de lactivit extrieure des autorits locales est devenue un nouveau champ dexploration pour les sciences sociales. Elle se conforme thoriquement autour dtudes de cas qui
prsentent les lments phnomnologiques, que lon peut utiliser comme catgories pour expliquer le phnomne paradiplomatique. Cette tude analyse le cas de laction internationale
du Chiapas, lun des tats les plus pauvres du Mexique, pour linclusion sociale au niveau
local. Elle cherchera tablir des corrlations entre la collaboration, en 2008, du Systme des
Nations Unies et de ltat du Chiapas, et la rduction de la pauvret et lamlioration de la
sant maternelle dans la rgion, selon les tudes publies en 2011. Cette enqute sappuie au niveau mthodologique sur lanalyse de deux des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
(OMD), en termes de sant maternelle et de rduction de pauvret, via lanalyse statistique
des programmes sociaux du Chiapas. Finalement, nous conclurons que le schma de coopration entre lONU et lEtat de Chiapas a permis, dune part, la croissance du budget de lEtat
dans les dpenses sociales, et dautre part, ladaptation de la politique sociale (programmes)
vis--vis des OMD. Les deux actions ont permis une amlioration sociale significative pour la
population de ltat.

Mots-cls
Paradiplomatie - Coopration dcentralise - Autorits locales - Dveloppement social - Inclusion sociale

Introduction
Avant les rapports de 2010 sur le dveloppement social du Mexique, les indicateurs
tels que les indices de marginalisation, de
sous-dveloppement social et de dveloppement humain ne prsentaient pas de tendance lamlioration de la qualit de vie
de la population du Chiapas. Lindice de

sous-dveloppement social mesur par le


Conseil National de lEvaluation de la Politique du Dveloppement Social (CONEVAL) en 2005 par exemple, positionnait le
Chiapas comme ltat le moins dvelopp
du Mexique. Cependant, les donnes prsentes par le mme Conseil en 2010 montraient que lextrme pauvret dans la rgion stait rduite de manire significative,

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

29

Articles
ce qui permettait au Chiapas de ne plus tre
ltat le moins dvelopp du pays.
On constate que la ralit sociale du Chiapas est en transformation, ce qui amne
sinterroger sur les possibles causes de cette
volution. Depuis 2000, le gouvernement
tatique est plong dans le phnomne
de la paradiplomatie : les actions ralises
par ladministration publique du Chiapas
depuis 2008 avec les agences des Nations
Unies, et qui ont permis la mise en place
de lAgenda ONU-Chipas et ladaptation de
sa politique publique avec les Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement (OMD),
permettent dtablir une relation de cause
effet, considrant que linclusion des OMD
dans sa politique sociale a eu un impact positif sur lamlioration de la qualit de vie de
sa population.
La prsente tude vise analyser les programmes sociaux que ladministration
publique du Chiapas a dvelopps (20072012), par lobservation et la mesure du
comportement des indicateurs qui ont un
impact, en particulier sur deux OMD : le
premier, relatif llimination de lextrme
pauvret et la faim, et le cinquime, li
lamlioration de la sant maternelle.
La mthodologie dfinie pour atteindre cet
objectif comprend un examen des rsultats
socio-conomiques de ltat ; de lactivit
internationale de ladministration locale,
en observant en dtail ltablissement de
lAgenda ONU-Chiapas. Nous analyserons
ensuite la structuration des programmes sociaux, en indiquant leurs contenus et leurs
budgets. Enfin, nous reviendrons sur les rsultats par indicateur. Ainsi, nous pourrons
expliquer en quoi lactivit internationale
du Chiapas a permis linclusion sociale au
niveau local.

Chiapas : Contexte gographique et


socio-conomique
Ltat de Chiapas1 est situ lextrme sud1 Appel

30

occasionellement

entit

en

rfrence

est du Mexique, il est dlimit au nord par


ltat de Tabasco, au sud, par lOcan Pacifique, lest, par la Rpublique du Guatemala et finalement, louest par les tats de
Veracruz et du Oaxaca. Le Chiapas est compos de 118 municipalits, et reprsente
3,8% du territoire national. Avec 73289
km2, il se classe ainsi dixime dans le pays
(INEGI, 2010). Actuellement, la population de Chiapas compte prs de 5 millions
dhabitants, dont 51,4% sont des femmes.
Lentit du Chiapas a connu une croissance
soutenue au niveau dmographique. Entre
2005 et 2010, le taux de croissance dmographique a t de 2,2%, lun des plus levs du pays. La population du Chiapas est
jeune, avec un ge moyen de vingt-deux
ans, et 34,3% de la population a moins de
quinze ans. Dautre part, la population de
la rgion est essentiellement rurale. Plus
de la moiti des habitants vivent dans des
villages de moins de 2500 personnes. Le
Chiapas est lun des tats du Mexique avec
la plus grande population indigne: environ
27,2% de la population de lEtat est indigne (INEGI, 2010).
La ralit conomique de la population est
difficile. Selon les donnes du Recensement
de la population et du logement de 2010,
la rgion a enregistr un taux de participation conomique2 de 57,7% et un niveau doccupation 3 de 98%. Cependant,
mme si ces pourcentages peuvent reflter
une population qui est active et productive,
57,6% de cette population ne reoit pas plus
de deux fois le salaire minimum. Ces chiffres

lexpression entit fdrale dans la constitution


mexicaine.
2 Ce taux correspond au pourcentage de la population
conomiquement active: des personnes qui ont eu une
activit conomique (population occupe) ou en cherchent
une (chmeurs) sur une priode de rfrence. (INEGI, 2015).
3 Au Mexique, le niveau doccupation est un indicateur qui
comprend le pourcentage de la population occupe; ceux
qui effectuent une activit conomique: qui travaillent au
moins une heure ou une journe pour produire des biens
et / ou services indpendamment ou subordonnes avec
ou sans rmunration; qui sont absents du travail mais
maintiennent une relation avec leur employeur; ou qui sont
engags dans le secteur primaire mais produisent des bien
de consommation (INEGI, 2015).

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
mettant la rduction de son sous-dveloppement, et pour quatre de ces indicateurs, il
a t le plus avanc (analphabtisme, sant,
plancher de terre, possession de machines
laver). Sur 118 municipalits, 51 ont amlior leur
IRS, et deux seulement
Nationaux Chiapas ont vu leurs situations

saggraver, les autres la


maintenant constante.
44,20%
76,70%

illustrent une ingalit importante, qui a


une incidence ngative sur lconomie de
lEtat. Ainsi, 76,7% de la population souffre
de pauvret multidimensionnelle.
Tableau 1. La pauvret multidimensionnelle
Des indicateurs dincidence
Pauvret multidimensionnelle
Population en situation de pauvret multidimensionnelle
Population vulnrable par rapport aux carences sociales

33,00%

16,20%

Population vulnrable par rapport aux revenus

4,50%

1,50%

Concernant lindice de
dveloppement
humain
Privation sociale

(IDH)5, il enregistre aus Population avec au moins une carence sociale


77,20%
92,90%
si une amlioration : de
Population avec au moins trois carences sociales
30,70%
57,00%
0,7078 en 2000, il passe
Indicateurs de carences sociales

0,7395 en 2008 (PNUD,


2011). Sur les 125 munici Retards scolaires
21,70%
37,80%
palits mexicaines lIDH
Accs aux services de la sant
40,70%
52,10%
le plus faible, 28 se situent
Accs la scurit sociale
64,70%
85,30%
au Chiapas6. En ce qui
Qualit et les espaces dhabitation
17,50%
38,20%
concerne lIndice de Mar Accs aux services de base dans le logement
18,90%
36,30%
ginalisation (IM)7, lentit
Accs l alimentation
21,60%
26,30%
a connu une amlioration,
avec la diminution du
Source: CONEVAL sur la base de la MCS-ENIGH 2008.
pourcentage de personnes
marginalises dans tous les indicateurs
Les indicateurs socio-conomiques du (CONAPO, 2011). Nous pouvons galeChiapas rvlent, comme lindiquent ment noter la baisse de la mortalit materDewar et Viscarra (2009), que la situation nelle dans lentit. Celle-ci est associ aux
comptitive de lentit exige une atten- carences sociales, notamment en matire
tion immdiate, pour offrir ses habitants daccs aux services de sant. Le taux de
les conditions du dveloppement humain, mortalit maternelle (dcs pour 100 000
comme elles existent dans dautres rgions naissances) est pass de 84,12 en 2005
75,03 en 2009.
du Mexique.
Toutefois, selon linformation du CONEVAL, en 2010, le Chiapas a cess dtre
lentit avec le plus grand indice de sous-dveloppement social (IRS4) dans le pays, passant en troisime position aprs le Oaxaca et
le Guerrero. Le Chiapas se trouvait parmi
les 10 Etats les plus avancs pour dix des
onze indicateurs qui composent lIRS, per4 3 IRS: Indice qui rassemble diffrentes variables : ducation,
accs aux services de sant, espaces de vie de qualit,
services de base en matire de logement et biens des
mnages (CONEVAL, 2010).

5 IDH: Indicateur statistique social compos de trois


paramtres : vie longue et saine, ducation etniveau de vie
(PNUD, 2011).
6 Selon le deuxime rapport du gouvernement excutif de
ltat en 2008, les municipalits concerns sont: Sital,
Santiago El Pinar, Aldama, Chalchihuitn, Mitontic, San Juan
Chamula, San Juan Cancuc, Chenalh, Chanal, Zinacantn,
Chiln, San Andrs Duraznal, Pantelh, Ocotepec, Francisco
Len, Pantepec, Tumbal, Amatenango del Valle, Larrinzar,
Huititupn, Maravilla Tenejapa, Huixtn, Marqus de
Comillas, Salto de Agua, Amatn, Sabanilla, Oxhuc et
Tenejapa.
(http://www.comunicacion.chiapas.gob.mx/
documento.php?id=20081202050200)
7 IM: Rsultat dune estimation autour de quatre dimensions
et neuf indicateurs : ducation ; logement ; revenu
;distribution de la population. (CONAPO, 2011).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

31

Articles

Bien que nous constations


lnaire pour le Dveloppeune amlioration des diffment, OMD (Sachs, 2005).
rents indicateurs, les condiLes OMD appellent la cooLIMINER LEXTRME
ASSURER LDUCATION
PAUVRET ET LA FAIM
PRIMAIRE POUR TOUS
tions du sous-dveloppepration internationale et
ment persistent. Malgr la
les divers mcanismes des
participation
importante
Nations Unies sattaquer
dans la vie conomique de
aux problmes conoPROMOUVOIR LGALIT
ltat, une grande part de la
miques, sociaux, culturels
DES SEXES ET
RDUIRE LA
LAUTONOMISATION
MORTALIT INFANTILE
DES FEMMES
population vit en situation
et humanitaires des populade pauvret multidimentions les plus pauvres. Les
sionnelle, ce qui reste une
OMD se diffrencient des
proccupation
publique.
tentatives antrieures de la
COMBATTRE LE VIH/SIDA
AMLIORER LA SANT
LE PALUDISME ET
Lamlioration signale par
coopration internationale
MATERNELLE
DAUTRES MALADIES
le CONEVAL en 2010,
parce quils bnficient
concernant les indices de
dun soutien politique sans
sous-dveloppement social,
prcdent, qui intgre la
dveloppement
humain,
fois les autorits politiques
METTRE EN PLACE UN
PRSERVER
PARTENARIAT MONDIAL
marginalisation et sant
des Etats, la socit civile et
LENVIRONEMENT
POUR LE DVELOPPEMENT
maternelle
reprsentent
les principales institutions
donc une avance signifi- Figure 1. Objectifs du Millnaire de dveloppement. Les
cative, par rapport au reste pour le Dveloppement
objectifs sont ralisables,
du pays, et en consquence
quantifiables, avec des dSource : PNUD 2011
des stratgies gouvernelais de ralisation (ONU,
mentales mises en uvre au
2005 ; 2008).
cours des annes antrieures au rapport.
La coopration bilatrale dveloppe par Les OMD conoivent la pauvret comme
lEtat du Chiapas avec lOrganisation des une ralit multidimensionnelle. Les pauvres
Nations Unies en 2008, dans le cadre de la ne sont pas uniquement ceux qui ont moins
mise en uvre des Objectifs du Millnaire de revenus, mais aussi ceux qui ont faim ou
pour le Dveloppement, et la mise en uvre souffrent de malnutrition, et qui nont pas
de mesures administratives et budgtaires, accs aux services de sant, lducation,
est en ce sens primordiale.
leau potable et aux installations sanitaires
(ONU, 2005; Sachs et McArthur 2005).
LONU et le Chiapas : un cas de paradi- La figure 1 montre les huit OMD; ils sont
composs de 21 cibles quantifiables et meplomatie
surables avec 60 indicateurs.
LOrganisation des Nations Unies et les
Objectifs du Millnaire pour le DvelopLes sept premiers objectifs se concentrent
pement
sur la lutte contre lextrme pauvret, la
En septembre 2000, les Chefs dEtat de maladie et pour la prservation de lenvi147 pays se runissent pour lAssemble ronnement. Le dernier objectif constitue
gnrale des Nations Unies. La Dclaration essentiellement un engagement de solidadu Millnaire est dans ce cadre approuve rit entre les pays dvelopps et ceux en voie
lunanimit. Y sont noncs des objectifs de dveloppement, pour travailler ensemble
pour rduire lextrme pauvret, les mala- et raliser les sept premiers (Sachs, 2005).
dies, et la marginalisation dans le monde,
qui donnent lieu aux huit Objectifs du Mil- Comme lexpriment les valeurs et les prin-

32

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
cipes de la Dclaration du Millnaire, les
OMD cherchent dmontrer que la mondialisation peut tre une force positive pour
tous les peuples, dans la mesure o les avantages sont quitablement partags, et les
cots ne sont pas facturs aux pauvres. Bien
que les rapports officiels montrent dimportants progrs sur les diffrents indicateurs,
plusieurs points de vue affirment que cette
initiative tablit des objectifs difficiles raliser pour la plupart des pays.
Et alors que certains objectifs peuvent tre
raliss dans de nombreux pays, la situation
ne samliore pas significativement pour
autant (Sharma, 2004). Les projections
signalent que le taux mondial de pauvret
pourrait tre infrieur 15%, ce qui est loin
de lobjectif de 23% (ONU, 2001).
Ce projet mondial peut cependant tre une
relle opportunit pour laction internationale des autorits locales, et adapter le
plan daction des OMD au niveau local peut
avoir une incidence considrable sur la vie
des rgions de ces pays.
La ralisation des OMD dpend de la capacit des gouvernements produire de
la croissance conomique dans les rgions
dfavorises. En ce sens, il est essentiel de
dvelopper un rseau mondial de relations
entre les communauts pauvres et les ples
du pouvoir et de la richesse (Sachs, 2005).
En effet, observons un pays ou une rgion
sous-dveloppe qui est propos un
ensemble de rformes et dactions, pour
atteindre croissance et dveloppement conomique. Ces actions semblent vaines si
elles ne sont pas accompagnes: de rformes
commerciales dans les pays ou rgions plus
riches, afin que ceux-ci nentravent pas la
vente de biens et services produits dans les
rgions les plus pauvres; de lannulation des
dettes impayables hrites des drnires dcennies; dune aide financire accrue pour
amliorer les infrastructures en vue dattirer
des investissements; et de soutien pour assu-

rer la stabilit sociale dans les rgions touches par des conflits.
La participation des rgions est cruciale
pour dvelopper ce rseau mondial et attirer des projets qui financeront le dveloppement et amlioreront la qualit de vie des
habitants.
La Paradiplomatie: des approches thoriques et conceptuelles
Les problmatiques de dveloppement,
faim, pauvret, et ingalit font partie des
programmes de presque tous les gouvernements du monde, tous les niveaux, fdral
ou national, rgional ou local. On ne peut
pas considrer les gouvernements nationaux comme seuls habilits a rpondre
ces questions. Aujourdhui, les relations
politiques, conomiques, culturelles et
sociales ne respectent pas les frontires
nationales. Cest le cas des acteurs supra-nationaux, mais galement des acteurs locaux
dont laction dpasse la frontire nationale.
La dynamique mondiale devient de fait endogne (Sassen, 2007; Del Huerto Romero,
2004). Dans ce contexte de mondialisation,
favoriser le dveloppement des rgions du
monde ne repose plus seulement sur lquation entre les tats-nations, mais aussi sur
les activits dveloppes par les gouvernements non centraux (GNC) 8.
Les changements rsultant de la fin de
lordre bipolaire de la Guerre Froide dans
la dernire dcennie du XXe sicle, ont
remodel le systme international. Ainsi,
dautres acteurs que les tats nationaux ont
commenc y participer. Zeraoui (2009, p.
15) signale qu il existe diffrents modles
dans le nouvel ordre international [du XXIe
sicle], [entre autres] la participation croissante dautres acteurs qui ne sont pas des
Etats [nationaux] il est de plus en plus
8 Terme utilis pour dsigner les autorits locales, rgionales
et municipales qui souvrent lextrieur pour solliciter
la coopration et contribuer ainsi leur dveloppement
conomique et social. Rodrquez (2004).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

33

Articles
commun pour les gouvernements locaux
et mme les entreprises et institutions, de
prendre des initiatives propres dinteraction
avec lextrieur9. Il sagit donc dun processus global, dans lequel des comptences
locales acquirent une dimension extrieure,
dans un cadre de transformation du pouvoir
mondial (Aldecoa, 2004). Les motivations
des autorits locales pour jouer un rle sur
la scne internationale sont de diffrents
types. Elles peuvent tre politiques, culturelles, conomiques ou venir de lidentit et
de lexistence de migrations.
Cette nouvelle capacit locale dinteraction
directe avec lextrieur est nomme paradiplomatie10. Elle est utilise comme moyen
de distinguer la diplomatie exerce par ltat
national travers sa politique trangre,
base sur lintrt et la scurit nationale,
et dautres aspects du droit international.
(Velzquez, 1999). Le fait de considrer des
autorits locales comme des acteurs du systme international provient dune nouvelle
conception de la politique mondiale, selon
la formulation transnationaliste et de linterdpendance complexe de Keohane et Nye
(1971; 1987). Celle-ci ne met plus laccent
sur la lutte de pouvoir au niveau politique et
militaire, mais sur la ngociation entre une
varit dacteurs autonomes et semi-autonomes. Cette ide suppose que les acteurs
autres que les tats centraux peuvent interagir lchelle mondiale avec des impacts
significatifs.
Ceci explique pourquoi laction internationale des autorits locales soit analyse selon
une logique fonctionnelle, savoir quelle
soit valorise en fonction de la capacit
dune entit avoir des consquences sur la
9 Traduction libre.
10 Des tudes qui ont cherch systmatiser laction extrieure
des collectivits locales ont t menes par Ivo Duchacek
et Panayotis Soldatos, respectivement depuis 1984 et 1990.
Duchacek utilise la notion de paradiplomatie pour dfinir
les entres directes ou indirectes des gouvernements non
centraux sur le terrain des relations internationales (1990,
p. 15) et y ajoute le terme parallle ou associ pour le
distinguer du gouvernement central.

34

politique internationale, mais son comportement est prvisible en fonction de ses rfrences dautres acteurs (Garca Segura,
1993, p. 18). Pour Mansbach Ferguson et
Lampert (1976), ces acteurs se distinguent
par leur autonomie au niveau fonctionnel,
et non par leurs niveaux de souverainet et
de territorialit.
Dans le cadre de la mondialisation et des
approches fonctionnelles, Ponce (2011)
indique quun nouveau concept de dveloppement apparat, selon lequel les territoires locaux sont considrs comme les
principaux moteurs du dveloppement,
ceux-ci tant des espaces darticulation de
politiques sectorielles et de convergence de
diffrents acteurs. Les socits et ses institutions doivent faire face diffrents obstacles
pour se joindre la dynamique conomique
de la mondialisation.
En consquence de cette thorie lie
ltude du dveloppement, ltude empirique de la paradiplomatie se concentre sur
la coopration dcentralise (CD). Elle dcoule dune perspective rgionaliste (Philippart et Van Cutsem, 1999; Soldatos, 1990)
qui suggre que, bien que les gouvernements locaux ne disposent pas de la souverainet pour imposer des politiques dintrt national, ils peuvent agir dans des grands
espaces - obtenus grce la dcentralisation
territoriale et financire - et crer des liens
de coopration interrgionale pour la croissance et le dveloppement (Ayala Cordero,
2014; Paquin, 2001; Keating, 2001). Les
gouvernements locaux agissent ainsi comme
les principaux acteurs de la coopration au
niveau mondial.
Cette coopration se caractrise par ltablissement de relations horizontales plus
symtriques, qui permettent lchange dexpriences et la rciprocit des intrts entre
les parties (de la Varga Mas, 2014; Ruiz
Seisdedos, 2008). Les autorits locales sont

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
de fait les agents du dveloppement local,
et la coopration devient un instrument de
leur action extrieure, principalement avec
les autres niveaux de gouvernement et les
organismes internationaux.
Dans cette perspective, la coopration dcentralise doit suivre une srie dtapes
pour assurer son efficacit. Elle sappuie
dabord sur lappropriation des initiatives
de coopration par les acteurs locaux; il
faut ensuite l adapter aux besoins locaux
pour mettre en place la coordination et la
collaboration entre les autorits locales et
les acteurs internationaux. Ces tapes permettront finalement dobtenir des rsultats
visibles, avec le dveloppement et lamlioration de la qualit de vie (Deschamps,
2014). Un aspect crucial de ce processus est
le bilan de cette cooperation, qui permettra
danalyser limpact social de la CD.
Laction paradiplomatique du Chiapas
La Constitution mexicaine confie la politique trangre et la ratification des traits
internationaux au pouvoir excutif (article
89, section X). Le Snat doit pour sa part
examiner ces traits et ratifier la nomination des agents diplomatiques et consulaires
(article 76, section I). La Constitution ne
contient aucune disposition confrant des
pouvoirs aux autorits locales mexicaines en
terme de politique trangre. Larticle 117
section I stipule ce sujet que les tats ne
peuvent en aucun cas conclure dalliance, de
trait ou de coalition avec un autre tat, ou
avec les puissances trangres.
Nanmoins, la Loi sur la clbration des
traits de 1992 distingue deux types dengagements internationaux: le trait (conclu
par les tats nationaux) et laccord interinstitutionnel11. Avec cette seconde classification, Schiavon et Lpez (2005) expliquent
que les autorits locales peuvent participer
11 Article 2, Section II, la loi dfinit laccord interinstitutionnel
comme unaccord rgi par le droit international public et
conclu entre les ministres ou les organismes dcentraliss
de ladministration publique fdral et locall, et une ou
plusieurs organisations gouvernementales trangres.

activement en politique trangre, et ceci


sans supervision ou validation ncessaires du
Ministre des Affaires trangres.
Velzquez et Schiavon (2009) expliquent
que les entits mexicaines avec la plus
grande participation internationale sont
dans ce cas le Chiapas, le Baja California, le
Nuevo Len, lEtat du Mexique et le Jalisco. Il convient donc dexaminer le cas de la
paradiplomatie dveloppe par le Chiapas
depuis les annes 2000 pour mettre en place
des projets, des propositions et des ngociations avec des acteurs internationaux, et
ainsi renforcer le travail de la rgion sur le
dveloppement.
Le Chiapas a commenc son exprience paradiplomatique en 1994avec le mouvement
zapatiste; des organisations non-gouvernementales, des agences, des groupes dintellectuels et des gouvernements trangers ont
commenc tablir des relations avec lentit. Rodrguez (2004) indique qu partir
de cette exprience, en 2000 le gouvernement de Chiapas a propos de faire usage
dune plus grande ouverture pour mettre en
uvre des stratgies pour intgrer la socit
dans les espaces mondiaux et obtenir des
avantages pour le dveloppement (p. 13).
Lune des actions principales ce sujet est
la cration du Bureau des relations internationales du gouvernement de Chiapas en
2001. Elle dmontre la volont dtablir,
de maintenir et de renforcer des relations
avec les partenaires dans la rgion il y a
treize ans dj. Cette cration permet aussi
lentit de mettre en uvre des stratgies
pour la coopration, les migrations et le
dveloppement de la frontire sud12 avec
12 cet gard, laccord sign avec lUnion Europenne, qui
a officialis la mise disposition de 15 millions deuros
grce une initiative de dveloppement social durable, est
laccord le plus important de ltat dans le domaine de la
coopration. Le projet est connu sous le nom de PRODESIS
(Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible en la
Selva Lacandona). Notons aussi la cration du Programme
Participacin social Chiapas et le renforcement de la
collaboration avec lAgence des Nations Unies pour les
rfugis et le Fonds des Nations Unies pour lenfance
(Hampf, 2009; Deschamps, 2014).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

35

Articles
dautres acteurs internationaux. Lexprience institutionnelle de la paradiplomatie
de Chiapas, commence en 2000 avec le
gouvernement de Pablo Salazar Mendicuchia, a t poursuivie par celui de Juan Sabines Guerrero en 2006.
Depuis 2006, la collaboration entre le gouvernement et les agences et organisations
de coopration sest intensifie tel point
quen 2008, le Ministre pour le dveloppement de la frontire sud est cr, et
devient deux ans plus tard le bureau de liaison pour la coopration internationale13.
Lactivit paradiplomatique lance par le
gouvernement travers ce ministre a favoris la cration du Rseau national pour la
coopration internationale du gouvernement du Chiapas; le lancement du projet
Mesoamrica (stratgie de dveloppement
rgional entre la frontire sud et lAmrique
centrale); le suivi des accords sur la protection des migrants; lexcution du programme Villes surs; la mise en uvre
de laccord de coopration avec lUnion
Europenne et des accords bilatraux avec
les gouvernements du Japon, de lEspagne,
des Etats-Unis, et du Canada, ainsi que
des ONG internationales comme Oxfam
Novib-IPPF, entre autres.
Au-del de la promotion et de la coordination des diffrents instruments et mcanismes qui structurent la coopration internationale pour le dveloppement dans
lentit, ce ministre a t impliqu dans
le suivi du rapprochement avec les Nations
Unies (ONU) qui sest matrialis par la
mise en place dun programme de travail
bilatral stratgique pour lentit, intitul
lAgenda ONU-Chiapas.
13 Afin de concentrer les relations internationales de
lentit sur un ministre de ltat et dassurer la liaison
et la coordination du gouvernement du Chiapas : avec le
gouvernement du Mexique, avec lInstitut national des
migrations, les consulats et les agences internationales et
de coopration installes dans la rgion (Secretaria para el
Desarrollo de la Frontera sur y Enlace para la Cooperacin
Internacional, 2015).

36

L Agenda ONU-Chiapas
La cration de lAgenda ONU-Chiapas
rpond un effort commun de ces deux acteurs, initi dbut 2008, lorsque le gouvernement de Chiapas rencontre le prsident de la
coordination des Nations Unies au Mexique.
LAgenda a t tabli in facto par la tenue
du Forum des Nations Unies MexiqueAgenda Chiapas14 dans la capitale de lEtat.
Cette runion a t accompagne dune
demande de coopration du gouvernement
de Chiapas aprs la publication en 2005
dun rapport du PNUD au Mexique qui
indiquait que les Etats du Chiapas, Oaxaca
et Guerrero taient les moins avancs dans
la ralisation des OMD. De fait, la mise en
uvre dune politique de dveloppement
social dans lentit est stimule par une stratgie nationale, mise en place en 2007 par
le gouvernement mexicain lattention des
municipalits qui disposent de lIDH le plus
bas (Deschamps, 2014) . La coopration bilatrale avec les Nations Unies rpond alors
cette politique et lengagement stratgique du gouvernement du Chiapas pour
atteindre plusieurs objectifs.
La mise en place de cet Agenda vise la ralisation des Objectifs du Millnaire pour le
Dveloppement dans la rgion, car celleci reprsente un intrt particulier pour
les Nations Unies [puisque le Chiapas] a
montr lun des plus bas niveaux de dveloppement humain au Mexique et lun
des niveaux les plus levs de pauvret et
dexclusion 15. LAgenda a t officialis
fin 2008 avec la signature dun accord
interinstitutionnel entre le gouvernement
du Chiapas et lONU.
14 Ce Forum a t un change dinformations sur ltat de
lentit et sur les possibilits de coopration avec le systme
des Nations Unies. Gobierno del Estado de Chiapas (2008).
Histrica reunin de las agencias de la ONU en Chiapas.
Consulte le 25 octobre 2011, sur http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu
15 Traduction libre. Gobierno del Estado de Chiapas (2008).
Histrica reunin de las agencias de la ONU en Chiapas.
Consulte le 25 octobre 2011, sur http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Laccord propose comme objectif principal
ladaptation des actions de lautorit locale
aux initiatives des organismes des Nations
Unies au Mexique, avec un accent particulier sur les projets du Programme de dveloppement des Nations Unies (PNUD), et
de se concentrer sur les 28 municipalits de
lentit avec les plus faibles IDH dans le
cadre de la ralisation des OMD. Cest ainsi
que 23 agences spcialises sinstallent dans
lentit en vertu de 27 accords de collaboration16.
LAgenda ONU-Chiapas aborde les grands
projets de coopration que le gouvernement
de Chiapas a mis en place avec diverses institutions spcialises du systme des Nations
Unies. Ces projets traitent de la scurit alimentaire, des migrations, de la scolarisation,
de lgalit des sexes, de la prvention de la
criminalit, etc. Depuis 2009, par exemple,,
des conventions ont t signes pour assurer linclusion de la notion dgalit des
sexes dans les politiques gouvernementales,
pour assurer laccs leau courante dans
les 28 municipalits avec lIDH le plus bas
en 2009 , ainsi quun accord-cadre avec
lUNICEF, un accord spcifique de coopration technique avec la FAO, un accord
de collaboration avec lOMS-OPS, une
convention sur la prvention des conflits,
des accords de dveloppement et de consolidation de la paix dans les communauts de
personnes dplaces internes du Chiapas17,
etc.
Lexcution de ces accords revt tout son
sens lorsque lon prend en compte laction
gouvernementale de 2009. Au moment de
la mise en uvre de lAgenda, le gouvernement a utilis les OMD comme lpine dorsale de sa politique sociale en les incorporant
16 Pour les objectifs analyss, nous comptons 7 accords mises
en uvre par des agences comme la FAO, les OPS/OMS, le
PNUD, lUNICEF et lUNFPA (Oficina de Coordinacin del
Sistema de Naciones Unidas en Mxico, 2013).
17 Secretara de Hacienda de Chiapas (2011). Presupuesto
de egresos 2011. Consulte le 5 novembre 2011, sur http://
www.haciendachiapas.gob.mx/

sa Constitution par la modification des


articles 20, 42 et 62, en juin 2009. Lexcution devient ainsi obligatoire pour le gouvernement et les conseils locaux de lEtat de
Chiapas. Cet amendement a donn des pouvoirs supplmentaires au gouverneur, indiquant que pour amliorer et augmenter
lindice de dveloppement humain au sein
de ltat, [le gouvernement] doit adapter ses
politiques publiques en matire de dveloppement social avec les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement du PNUD de
lONU (art. 42, section VII) et celles-ci
seront revues et values quantitativement
par lorgane de contrle de lEtat (art. 30,
section VI). Depuis cette rforme, le gouvernement a pour responsabilit datteindre
les cibles fixes par les objectifs.
Dans ce cadre juridique, la planification, la
mise en uvre, la mesure et lvaluation des
programmes sociaux par les diffrents services de lentit, ont t rarticules sur la
base des indicateurs fixs par les cibles des
OMD, et sont assujetties au Plan de dveloppement tatique (PDE).
LAgenda ONU-Chiapas illustre une srie
de grands changements de la coopration
au dveloppement au cours des dernires
annes. Nous avons dcrit les plus significatifs en termes dappropriation, en comparaison avec la coopration dcentralise. A
prsent, nous allons analyser ladaptation de
ce schma de coopration et de la politique
sociale du gouvernement de Chiapas.

La politique sociale du Chiapas


Depuis la mise en place de lAgenda entre
le Chiapas et les Nations Unies, lensemble
des programmes sociaux poursuit un seul
but: obtenir un impact positif pour lamlioration de la qualit de vie, par rapport aux
indicateurs des OMD (Secretara de Hacienda, 2011). Le processus de planification
de la politique sociale de Chiapas est compos du plan du dveloppement Chiapas solidario 2007-2012, ainsi que dune base de

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Articles
rfrence des OMD prpare par le Comit
des statistiques et de linformation gographique de Chiapas en collaboration avec le
PNUD, et en corrlation avec la politique
de dpense annuelle du gouvernement.
La grille de rfrence des OMD pour ltat
du Chiapas intgre 8 objectifs, 16 cibles
et 38 indicateurs, avec lesquels les composantes du PDE sont adaptes. Lobjectif de
cette grille est dobtenir un ensemble dindicateurs que le gouvernement puisse utiliser
pour mesurer les progrs de chaque cible et
objectif du millnaire. Afin de comprendre

comment sont adapts tous les programmes


sociaux avec la ralisation des OMD, la Loi
de planification de ltat rend obligatoire
la description de la relation avec les OMD
pour les programmes institutionnels des
ministres et des organismes du gouvernement.
Pour llimination de lextrme pauvret et
de la faim (Objectif 1) et lamlioration de
la sant maternelle (objectif 5), le gouvernement du Chiapas a adapt la dpense aux
programmes en fonction des cibles et des
indicateurs suivants :

Tableau 2. Les indicateurs utiliss par le Gouvernement de Chiapas pour la mesure des
cibles des OMD
Objectif

Cible

Indicateur1

A. Rduire de moiti, entre 1990 et 2015,


la proportion de la population dont
1. Pourcentage de la population vivant en
le revenu est infrieur un dollar
situation de pauvret alimentaire.
par jour.
1. Taux de croissance de PIB par personne
employe.
1.liminer
lextrme
pauvret et
la faim.

B. Assurer le plein-emploi et la
possibilit pour chacun, y compris les
femmes et les jeunes, de trouver un
travail dcent et productif.

2. Relation emploi-population.
3. Pourcentage de la population occupe qui
gagne un salaire minimum.
4. Taux de conditions critiques de travail.
5. Pourcentage de travailleurs indpendants ou
qui travaillent dans une entreprise familiale
dans la population occupe.

C. Rduire de moiti, entre 1990 et 2015,


la proportion de la population qui
souffre de la faim.
A. Rduire de trois quarts, entre 1990 et
2015, le taux de mortalit maternelle.
5. Amliorer
la sant
maternelle.

B. Rendre laccs la mdecine


procrative universel dici 2015.

1. Pourcentage des enfants de moins de 5 ans


dont le poids est faible pour leur ge.
1. Taux de mortalit maternelle (dcs pour 100
000 naissances).
2. Proportion daccouchements assists par un
personnel de sant qualifi.
1. Couverture des soins prnataux
( au moins une visite).

1
Pour cette enqute, nous avons examin 10 des 16 indicateurs fixs par le gouvernement, qui
reprsentent limpact le plus significatif pour la ralisation de lobjectif .

Source: A partirdes informations extraites de la grille des OMD pour ltat de Chiapas, 2010.

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Incorporer les OMD a permis au gouvernement de planifier des objectifs et des actions
pour chacun des programmes sociaux, et
donc de mieux les matriser. Lutilisation
des indicateurs permet dvaluer lefficacit
des programmes, et de dterminer le degr
damlioration par rapport la grille de rfrence. Ceci facilite la mise en uvre de politique publique novatrices et plus efficaces,
afin de rsoudre le problme de la pauvret
dans toute sa complexit, et de conserver
ainsi une perspective globale, qui intgre
une dimension territoriale et une vision de
long terme.
Dans ce cadre, les dpenses publiques de
dveloppement social reprsentent une
part importante du budget de ltat depuis 2009: 75,23% en 2009, et 76,78% en
201018.
En 2011, le budget allou aux dpenses
sociales tait de 79% 19. Ce pourcentage
est trs important. En 2009 par exemple,
le budget global slevait un peu plus de
44 milliards de pesos mexicains (MXP)20,
dont 41 milliards MXP avaient t allous
au dveloppement social. Prenons lexemple
plus concret du budget pour llimination
de la pauvret dans les 28 municipalits avec
lIDH le plus faible :selon les rapports du
Ministre des finances en 2011, il est pass
de 300 millions de MXP 2 800 millions21
entre 2005 et 2010.

18 Ces chiffres sont prsents dans lannexe financire des


troisime et quatrime rapport du gouvernement de
Chiapas, respectivement en 2009 et 2010: http://www.
informe.chiapas.gob.mx
19 Congreso del Estado de Chiapas (2011). Presupuesto 2011,
con rostro humano. Consulte le 30 octobre 2011 sur http://
www.congresochiapas.gob.mx/index.php?option=com_co
ntent&task=view&id=840&Itemid=53
20 Depuis 2009 le Chiapas est ltat ayant le plus grand
budget au Mexique.
21 Les donnes sur les aides aux 28 municipalits ayant
lIDH le plus faible sont prsentes dans le budget 2011:
(Secretara de Hacienda de Chiapas, 2011), et une lettre du
gouverneur Juan Sabines en septembre 2011 (Gobierno de
Chiapas, 2011).

Les programmes mis en uvre pour


liminer lextrme pauvret et la
faim (objectif 1), et amliorer la sant
maternelle (objectif 5)
LAgenda ONU-Chiapas a permis la mise
en uvre de plus de 70 initiatives depuis fin
2008 (Deschamps , 2014). Entre 2008 et
2011, nous comptons 65 programmes ayant
un impact sur les objectifs 1 et 5. Cette coopration a permis une croissance rgulire
des fonds allous aux grands programmes
gouvernementaux, et une augmentation de
leur couverture entre 2007 et 2010, comme
nous lobservons dans le Tableau 3.
Nous pouvons signaler 65 programmes
lattention des populations les plus marginales, pour atteindre les cibles de lObjectif
1, principalement au sein des 28 municipalits avec lIDH le plus bas, comme Luz
Solidaria, Motor para la Economa Familiar,
Amanecer, Desayunos escolares, BanChiapas et Maz solidario. Concernant lobjectif
5, il sagit de programmes comme Clnica
de la mujer y clnica mvil et la formation
des sages-femmes.
Dans le premier ensemble de programmes,
lactivit conomique, lauto-entrepreneuriat lentrepreneuriat, lattention la
nutrition des enfants et autres groupes vulnrables, comme les personnes ges, permettent une plus grande inclusion sociale au
sein ltat. Le programme BanChiapas par
exemple, a facilit laccs au financement
et ainsi renforc des entreprises sociales22,
et bnfici aux marchands ambulants et
petites entreprises23. Motor para la Economa Familiar a pour sa part bnfici aux
personnes ayant de lexprience dans un
mtier ou une activit productive, mais qui
navaient pas les moyens financiers de lancer
22 On estime que ce programme a bnfici 54 500
personnes; dont 13 625 femmes (25%) et 40 875 hommes
(75%).
23 40 000 personnes dont 28 000 femmes (70%) et 12
000hommes (30%) ont bnfici du financement.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

39

Articles
une entreprise24.
Desayunos escolares est quant lui un programme qui assure aux enfants en ge prscolaire et scolaire un apport calorique minimum pour contribuer au bien-tre physique
et mental. Avec Maz solidario25 lactivit
agricole de Chiapas a connu une augmentation de 9,84% entre 2007 et 2010. Amanecer26 y Luz Solidaria27 ont permis un
groupe vulnrable de lentit dobtenir un
revenu mensuel et de rduire les cots de
logement.

enceintes par microrgions, et lamlioration constante du programme de formation continue du personnel de sant. Grce
Clnica de la mujer y clnica mvil28, et
la Formation des sages-femmes29 les dcs
maternels par an ont diminu entre 2007 et
2010 (voir Tableau 4).
Les rsultats compars des indicateurs
dimpact pour lextrme pauvret etla
faim et pour la sant maternelle dans le
Chiapas.
Examinons

le comportement des indica-

Tableau 3. Les dpenses et la couverture des programmes mis en uvre pour liminer
lextrme pauvret et la faim
Anne dimplantation

2007

2008

2009

2010

Programme

Dpenses
prvues en
MXP

Couverture
(nb de personnes)

Dpenses
prvues en
MXP

Couverture
(nb de
personnes)

Dpenses
prvues en
MXP

Couverture
(nombre de
personnes)

Dpenses prvues en MXP

Couverture (nb
de personnes)

Luz Solidaria

ND*

ND

978 863

ND

1 018 460

ND

1 059 199

Motor para la
99 998 808
Economa Familiar

5 647

99 998 808

5 647

99 998 808

5 647

200 000 K

13 500

Amanecer

1 118 490 K

186 415

1 280 070 K

213 345

1 345 404 K

224 234

1 440 000 K

240 K

Desayunos
escolares

ND

173 982 420

ND

326 511 305

ND

496 365 249

ND

658 259 588

Maz Solidario

514 000 K

1 525 K

514 000 K

1 600 K

514 000 K

1 650 K

280 000 K**

1 675 K

* Donnes non disponibles


** En 2010, le soutien a touch 220 000 producteurs
Source: A partir des donnes prsents dans les rapports du gouvernement de Chiapas

Concernant les programmes autour de


lamlioration de la sant maternelle, ils ont
permis de renforcer les stratgies de rduction de la mortalit maternelle comme: la
surveillance pidmiologique dans les units de sant, pour lidentification et le traitement des urgences obsttriques, le recensement des visites mdicales des femmes
24 Ceux-ci sont offerts en parallle de la formation et du
capital de travail; les financements slvent 50 000 MXP
par personne, et jusqu 150 000 MXP pour des groupes de
trois personnes maximum.
25 Programme destin augmenter les rendements par unit
de surface.
26 Programme pour les adultes de plus de 64 ans, qui reoivent
un soutien financier de 500 MXP par mois.
27 Programme de tarif prfrentiel pour la consommation
dlectricit domestique

40

teurs, pour analyser limpact de llargissement de la couverture et du budget des


programmes sociaux. Pour ce faire, nous
prendrons 1990 comme anne de rfrence,
et comparerons les donnes de 2000, 2005
et 2010, dans certains cas. Considrons
cependant que la collecte des donnes postimplantation de lAgenda ONU-Chiapas
dans la rgion est limite, en grande partie

28 La premire cherche renforcer les rseaux de services de


sant travers la construction de 12 cliniques destines la
population fminine de 11 municipalits. La seconde est un
programme de mise en place dexamens cliniques dans des
lieux o il ny a pas daccs des laboratoires spcialiss,
pour viter le dplacement des patients vers les villes.
29 Programme de formation de 83 sages-femmes et 80
rseaux sociaux interculturels pour renforcer lattention
des services de sant dans les 28 municipalits ayant le
lIDH le plus faible.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
parce que les indicateurs utiliss prennent
en compte des donnes de dossiers administratifs de lentit qui nont pas t publis au
moment o nous ralisons cette recherche.
Le tableau suivant rsume le comportement
des indicateurs et permet dobserver une
amlioration gnrale:

Les indicateurs refltent une amlioration


significative de la qualit de vie; une amlioration que lon peut aussi observer travers
les indices de sous-dveloppement social, de
marginalisation et de dveloppement humain au niveau tatique depuis 200930. Bien
que ces indices nutilisent pas les mmes
indicateurs que les cibles des OMD, leur

Tableau 4. Les rsultats des indicateurs pour la premire dcennie du XXIe sicle
Objectif

Cible
A. Rduire de moiti,
entre 1990 et 2015,
la proportion de la
population dont le
revenu est infrieur
un dollar par jour.

1.
liminer
lextrme
pauvret et
la faim.

B. Assurer le pleinemploi et la
possibilit pour
chacun, y compris les
femmes et les jeunes,
de trouver un travail
dcent et productif.

C. Rduire de moiti,
entre 1990 et 2015,
la proportion de
la population qui
souffre de la faim.

5.
Amliorer
la sant
maternelle.

A. Rduire de trois
quarts, entre 1990
et 2015, le taux de
mortalit maternelle.

Indicateur

1990

2000

2005

20101

1. Pourcentage de la population
vivant en situation de pauvret
alimentaire.

ND*

53,3

46,99

33,03

1. Taux de croissance de PIB par


personne employe.

ND

ND

0,85
(20042005)

3,05
(20072008)

2. Relation emploi-population.

41,93

61,31

56,41

55,54

3. Pourcentage de la population
occupe qui gagne un salaire
minimum.

58,94

61,77

58,47

50,54

4. Taux de conditions critiques de


travail.

ND

34,8

38,56

32,09

5. Pourcentage de travailleurs
indpendants ou qui travaillent
dans une entreprise familiale dans
la population occupe.

52,97

53,6

52,65

46,73

1. Pourcentage des enfants de moins


de 5 ans dont le poids est faible
pour leur ge.

ND

28,3

10,3
(2006)

ND

1. Taux de mortalit maternelle (dcs


pour 100 000 naissances).

83,34

62,12

84,12

75,03
(2009)

2. Proportion daccouchements
assists par un personnel de sant
qualifi.

10,86

44,85

61,94

72,88
(2008)

B. Rendre laccs la
1. Couverture des soins prnataux ( au
mdecine procrative
ND
62,24
51,31
82,33
moins une visite).
universel dici 2015.
1 Les donnes correspondent au deuxime trimestre de 2010, sauf si une autre anne est indique
* Donnes non disponibles
Source: partir des donnes de la grille des OMD pour ltat de Chiapas en 2010 et de lEnqute nationale sur les revenus et
dpenses des mnages en 2010 (ENIGH)

30 Pour certains indices, comme la marginalisation ou le


dveloppement humain, la dernire mesure tatique a t
faite en 2008 ou 2009, mais les donnes ont t fournies
par les municipalits et localits en 2011.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

41

Articles
amlioration est due des causes similaires.
Au vu de ces rsultats, on constate que ltat
a pour la premire fois russi rduire la
moyenne des carences sociales de la population la plus pauvre. La population vivant
dans la pauvret sest rduite de 57,2%
48,7%, soit une performance deux fois suprieure au progrs national, pour lequel
la rduction est seulement de 4,5 points.
Une rduction de la population vulnrable
par carence sociale de 113 300 personnes
est galement enregistre , ce qui signifie le
passage dun taux de 16,1% 13,1% (CONEVAL, 2011).
Au sujet de lobjectif 1 et de ses deux cibles,
par exemple, le pourcentage de la population en situation de pauvret alimentaire,
savoir la population dont le revenu mensuel
est insuffisant pour acqurir une base alimentaire, a chut de 20 points par rapport
2000. En ce qui concerne la relation emploi-population, la diminution du taux de
conditions critiques de lemploi et la proportion de la main duvre qui travaille en
tant quindpendant ou dans une entreprise
familiale illustrent la rduction significative
du pourcentage de personnes, environ 6%,
qui souffrent de mauvaises conditions de
travail, et une diminution de la vulnrabilit
du travail, cest--dire labsence de protection par la scurit sociale.
Lvolution des indicateurs pour les cibles de
lobjectif 5 suit la mme tendance; les trois
indicateurs utiliss illustrent une rduction
de la mortalit maternelle significative en
2009. De mme, laccouchement assist par
un personnel spcialis et les soins mdicaux
prnataux ont augment respectivement de
10% et 30% au Chiapas.
Lamlioration des indicateurs, doit tre entendue la fois comme une consquence de
la nature et de ladaptation de la coopration
dj expliqu, ainsi que de la coordination
entre les acteurs locaux (gouvernement et
socit civile) et les agences internationales.

42

Selon le rapport prsent par les Nations


Unies au Mexique en 2013, la coordination
se reflte dans le travail conjoint: 1) avec
lentit gouvernementale, qui reoit des
conseils techniques sur la lgislation et les
politiques publiques, qui se refltent dans
lvolution des cadres juridiques et des projets internationaux dans la lgislation et laction tatique; 2) avec la socit civile et les
institutions publiques, pour renforcer leur
capacit de gestion et leur action, en particulier pour les ministres, les associations
indignes, les femmes, les communauts de
dveloppement rural et les universits, qui
ont une forte incidence sur la transversalit
des OMD; 3) et par le suivi et la promotion
de la mise en uvre de lAgenda avec un
systme complet dindicateurs des OMD et
dautres indicateurs fournis par les agences,
et des outils de diagnostic (rapports, manuels, protocoles).
Une liste complte dactions propres ces
modes de coopration, ralises dans le
cadre de lAgenda, pourrait tre mentionne. Leur articulation a favoris la ralisation des objectifs 1 et 5 des OMD.
Ainsi, par exemple, le modle interculturel
pour la promotion de la sant reproductive
du Fonds des Nations Unies pour la Population (UNFPA) permet de comprendre cette
coopration autour de lobjectif 5. Nous
constatons que les programmes Formation
des sages-femmes et Clinica de la mujer
y Clnica Movil ont t mis en uvre sur
ce modle. Le systme des Nations Unies
a aussi contribu la formation de sagesfemmes en collaboration avec le Ministre
des peuples indignes et le Ministre de la
Sant de Chiapas.
Une tendance similaire peut tre note avec
le Programme stratgique pour la scurit
alimentaire de la FAO, qui avec le Ministre de lagriculture de Chiapas, lance le
programme Maz solidario, qui permet le
dveloppement de projets productifs dans

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
des zones marginalises, impactant ainsi les
cibles de lObjectif 1 des OMD.
Les rsultats en terme de dveloppement
peuvent tre observs travers les indicateurs, et ils refltent la coordination des ressources humaines, financires et matrielles
mobilises dans lentit, en adquation avec
le cadre administratif et lgal. Ainsi, le cas de
lAgenda ONU que nous venons dtudier
constitue un modle de coopration dcentralise que lon peut reproduire.

Conclusions
Cet article a analys comment la paradiplomatie, via la coopration dcentralise, peut
se structurer autour de lamlioration de la
qualit de vie des habitants des rgions les
plus pauvres au monde. Nous avons tudi,
partir de lexamen statistique de la ralisation des OMD dans lentit, la structuration
des programmes sociaux et les rsultats de
la mise en place de lAgenda ONU-Chiapas
sur des indicateurs de dveloppement.
A partir de lanalyse de la coopration bilatrale entre lONU et le Chiapas au Mexique,
nous avons illustr en quoi lappropriation,
ladaptation et la coordination entre les
acteurs locaux, principalement le gouvernement du Chiapas, et les agences spcialises
des Nations Unies donnent des rsultats
positifs en termes de dveloppement pour la
rgion. Avec lamlioration des indicateurs
des cibles des objectifs 1 et 5 des OMD,
nous pouvons comprendre comment laction paradiplomatique de lentit a permis
le dveloppement des capacits locales et
institutionnelles, pour ainsi amliorer la
qualit de vie des chiapanecos. Le dveloppement de diffrents modes de coopration
semble avoir contribu la rduction du
sous-developement social, et lamlioration du dveloppement humain et de la
sant maternelle. LAgenda ONU-Chiapas
a mis en place des actions plus spcifiques,
pour le dveloppement local, et une plus
grande inclusion sociale. La coopration

un niveau dcentralis a permis lEtat du


Chiapas dorienter les financements vers des
dpenses sociales et des programmes plus
exhaustifs, proches des besoins locaux, sans
perdre le lien avec le niveau national et international.
Soulignons le potentiel de cette collaboration bilatrale paradiplomatique. Deux lments cls ressortent dans ce modle. Le
premier est la coordination entre les acteurs
de cette coopration. Cela prouve que, malgr que les OMD soient un agenda commun au niveau mondial, il existe un degr
de flexibilit et dadaptation aux contextes
locaux. Le deuxime est la volont politique
des acteurs impliqus dans la mise en uvre
des programmes pour tablir des engagements rels.
Dun point de vue conceptuel, nous comprenons donc que laction extrieure des
collectivits territoriales, et la gestion dun
programme en parallle de ltat national,
ont pour consquence dintgrer les collectivits territoriales comme des acteurs du
systme international, qui ont un impact
dans la configuration de la politique mondiale du XXIe sicle. Finalement, les analyses classiques utilises dans les tudes des
relations internationales gagneraient tre
enrichies dune dimension locale.
Ce quil faut retenir du cas tudi, cest
linvitation rflchir la mise en uvre
de programmes de coopration plus larges.
Dune part, bien que lAgenda se structure
autour des 28 municipalits ayant lIDH le
plus bas, celles-ci ne reprsentent pas lensemble de la population de la rgion vivant
en situation de pauvret. Au regard des rsultats positifs de ce programme, il apparat
ncessaire de reproduire ce schma lattention dautres espaces, en particulier dans
les zones urbaines. Dautre part, concernant
lvaluation de programme, il serait bon
dintgrer une dimension qualitative pour

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

43

Articles
comprendre comment la population bnficiaire valorise les changements intervenus
dans sa vie.
Ces rflexions sont prises en compte dans
larticulation dun nouvel agenda mondial
pour la coopration post 2015 de lONU,
et dans la manire dont ses buts, les Objectifs de dveloppement durable, doivent tre
conus pour assurer la durablit des rsul-

tats de dveloppement. Le gouvernement


de Chiapas a dcid dutiliser le dveloppement durable comme laxe principal de sa
politique sociale. Il serait intressant que les
tudes venir analysent comment la coopration entre le Chiapas et lONU peut
continuer dans le scnario post 2015, pour
favoriser dautant plus linclusion sociale.

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The Penguin Press, 2005.
- SACHS, Jeffrey et MCARTHUR, John
W., The Millennium Project: A Plan for
Meeting the Millennixum Development
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- SASSEN, Saskia, Una sociologa de la globalizacin, Buenos Aires, Katz ditores,
2007.
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Presupuesto de egresos 2011 , 2011.
Disponible sur:
http://www.haciendachiapas.gob.mx/ (Page consulte le 5
novembre 2011).
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sur y Enlace para la Cooperacin Internacional, Decreto de modificacin No.
45 publicado en el Peridico Oficial del
Estado No. 207-2a, del 30 de diciembre

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
de 2009, 2009. Dispobible sur: http://
www.spdfs.chiapas.gob.mx/ (Page consulte le 30 janvier 2015).
- SHARMA, Shalendra D., The Promise
of Monterrey: Meeting the Millennium
Development Goals, World Policy Journal, Vol. 21, No. 3, 2004, pp. 51-66.
- SOLDATOS, Panayotis, Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New
Actors in International Relations , dans
MICHELMANN, Hans y Panayotis,
SOLDATOS (eds.) Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units, United.Kingdom, Clarendon.Press, 1990.
- SCHIAVON, Jorge et LPEZ, Fabiola,
La participacin internacional de las Entidades Federativas Mexicanas , Primer
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ionales De los Gobiernos Locales. Mxico, D.F, 2006. Disponible sur : http://
www.sre.gob.mx/eventos/forogoblocales/doc/presentacion_js.pdf
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Estudio de la Poltica Exterior de Mxico.
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- VELZQUEZ, Rafael et SCHIAVON,
Jorge, La Paradiplomacia de las entidades federativas en Mxico, dans Zeraoui ZIDANE (Coord.), Regionalizacin
y paradiplomacia: La poltica internacional de las regiones), Mxico, Montiel &
Soriano Editores, 2009.
- ZERAOUI, Zidane, Regionalizacin y
paradiplomacia: La poltica internacional
de las regiones, Mxico, Montiel & Soriano Editores, 2009.

Les sigles et abrviations


CONAPO : Conseil National de la Population.

MXP : Pesos mexicains.

CONEVAL : Conseil National de lEvaluation


de la Politique de Dveloppement Social.

ODM : Objectifs du Millnaire pour le


Dveloppement.

EINGH : Enqute Nationale sur les revenus


et dpenses des mnages.

OMS-OPS : Organisation Mondiale de la


Sant et Organisation Panamricaine de la
Sant

FAO : Organisation des Nations Unies pour


lalimentation et lagriculture.
GNC : Gouvernements non centraux.
IDH : Indice de dveloppement humain.
INEGI : Institut National de la Statistique et
de la Gographie.
IM : Indice de marginalisation.
IRS : Indice de sous-dveloppement social.
MCS-EINGH : Module de conditions socioconomiques attach lEnqute national
sur les revenus et dpenses des mnages.

ONU : Organisation des Nations Unies.


PDE : Plan de dveloppement tatique de
Chiapas.
PNUD : Programme des Nations Unies pour
le Dveloppement.
PRODESIS : Projet de dveloppement social
intgr et durable de la Fort Lacandone.
UNFPA : Fonds des Nations Unies pour la
Population.
UNICEF : Fonds des Nations Unies pour
lenfance.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

47

Articles
Troisime prix de recherche AL-LAS sur linternationalisation des collectivits locales

La frontire et les perspectives


pour les villes-jumelles brsiliennes
Henrique Sartori de Almeida Prado
Henrique Sartori (Courriel: hsartori@gmail.com) est professeur de la Facult de Droit et Relations Internationales de lUniversit Fdrale de Grande Dourados (UFGD), Brsil. Doctorant en
Sciences Politiques IESP/UERJ, il est galement membre du groupe de recherche LABMUNDORIO, dirig par le Professeur Dr. Carlos Roberto Sanchez Milani.

Rsum
Avec le processus de restructuration territoriale en cours au Brsil, on observe que la promotion
de la frontire du pays est de plus en plus relie aux besoins locaux, et pas seulement aux intrts gopolitiques ralistes (de dfense et scurit nationales). Cette promotion dpasse le sens
traditionnel de scurit et dfense et ouvre de nouvelles perspectives pour les politiques publiques
touchant les collectivits territoriales de la zone frontalire (communes, tats-membres, dpartements, provinces, etc.) avec lobjectif dattirer des ressources internationales et de nouveaux
projets. Ce travail repose sur le principe que la frontire est un milieu propice pour linsertion
internationale de ces entits et pour les activits de coopration dcentralise. Cette hypothse
se voit renforce par le fait que les politiques de frontire du gouvernement brsilien tendent
actuellement reconstruire une notion de frontire-coopration et ne sappuie plus sur le
sens de frontire-sparation. Ce texte cherche dvelopper et prsenter les concepts et notions
en relation avec la frontire, lintgration internationale des communes situes aux frontires,
en traant un panorama de la rcente volution lgislative qui autorise linstallation de commerces libres dimpts (free shops) dans les communes de la zone frontalire dont la localisation
les caractrise comme des villes jumelles de villes trangres.

Mots cls
Internationalisation des collectivits territoriales - Attractivit internationale des villes frontalires - Vlles jumelles - Commerces libres dimpts (free shops)

Introduction
La publication de la Loi N 12723/2012,
qui autorise linstallation de commerces
libres dimpts (free shops) dans les communes de la zone frontalire dont la localisation les caractrise comme villes jumelles
de villes trangres, et sa mise en application partir de lOrdonnance N 307, du
17 juillet 2014, du Ministre des Finances,
a lanc un nouveau dbat sur les opportuni-

48

ts de dveloppement et de formulation des


politiques publiques au Brsil, essentiellement en rapport avec la dfinition des comptences et la coordination des fonctions
des entits fdres brsiliennes.
Cette mise en application na cependant t
possible qu partir du moment o le Ministre de lIntgration Nationale a rendu
une opinion sur la conceptualisation des
villes jumelles de villes trangres, avec

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
la rdition de lOrdonnance N 125, du
26 mars 20141, et la dsignation de trente
communes dans cette classification. Ce processus a permis de dpasser linsuffisance
des normes existantes depuis les volutions
introduites par les Plans de Dveloppement
dIntgration Frontalire (PDIF) et la mise
en place de la Commission Permanente
pour le Dveloppement et lIntgration de
la Zone Frontalire (CDIF).
Comme cette Loi porte sur un modle de
rgime fiscal qui existe dj dans les ports
et les aroports maintenant tendu aux
communes frontalires il est important de
comprendre le sens de frontire et linterconnexion des acteurs locaux de chaque
ct de la frontire.
Se trouver la frontire territoriale entre
deux pays dtermins implique un lieu fort
entre les diverses manifestations dune vie
de socit, ce qui cre une identit propre
qui renforce les relations dune communaut, qui partage des espaces, des expriences,
des besoins et des manques. Cette identit
facilite lintervention dacteurs publics et
privs de chaque ct de la frontire, en stimulant la participation locale au sujet des
propositions dintgration et les activits de
coopration internationale, par exemple.
Les collectivits territoriales frontalires
(communes, tats-membres, dpartements,
provinces, etc.) cherchent promouvoir, en
ce sens, leur propre agenda de relations et
articulations politiques, en dployant des
actions internationales en marge de la diplomatie traditionnelle guide par les Etats
nationaux. Par le biais de ces actions, ces
acteurs ont pris la responsabilit de dpasser
les enjeux de dveloppement, les asymtries
dinfrastructures et la lutte contre la pauvret, qui incluent le march, lintrt de ltat
et la socit civile. Elles ont aussi dvelopp
un pouvoir effectif darticulation qui dfinit
lagenda de politique publique locale, essentiel toute proposition dintgration rgionale, comme cest le cas du Mercosur.
1 A lorigine, dans lOrdonnance 125, publie le 21 mars 2014,
29 villes taient listes.

Dans cette perspective, indiquons quelques


points importants, que nous utiliserons
comme point de dpart de ce texte: la publication des rcentes normes sur le permis
dinstallation des commerces libres dimpts dans les villes jumelles situes sur la
zone frontalire continentale: apporte-t-elle
des innovations dans le cadre de la paradiplomatie et de la politique brsilienne de la
zone frontalire? Quel serait son impact sur
le dveloppement local et lattractivit internationale des communes de la zone frontalire engages dans ces normes?
Pour construire le dbat sur ce thme
mergent, cet article se divise en quatre parties. La premire aborde les aspects conceptuels sur les termes de frontire et villes
jumelles - des distinctions importantes
pour lintroduction au thme. Nous analyserons ensuite le discours fdral actuel sur
la zone frontalire. La troisime partie vise
tudier lintgration internationale de ces
communes, en les mettant en relation avec
la paradiplomatie et les aspects de cette action le long de la rgion frontalire. La dernire partie se concentrera sur lorigine de
la Loi N 12723/2012 et de lOrdonnance
N 307 du Ministre des Finances, qui analyse la mise en application des commerces
libres dimpts.
Ce travail a pour principal objectif de transmettre aux intresss, bien que sous une
forme concise, des lments importants de
lvolution lgislative introduite par la Loi
N 12723/2012, et ses possibles consquences pour lattractivit internationale
des tats et communes du Brsil et pour la
politique frontalire.

Le dbat sur la frontire


Le concept classique et singulier de frontire consiste, en gographie, dlimiter le
territoire, ou dfinir des espaces et limites.
Il sagit dune ligne qui dtermine le dbut
et la fin dun pays, stipulant le pouvoir dun

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

49

Articles
Etat sur un territoire dtermin (Oliveira,
2005, p. 577).
Bien que traditionnel, ce concept est dune
certaine manire incomplet, au vu des objectifs des tudes qui englobent les dynamiques
conomique, migratoire, politique, sociale
et culturelle actuelles. En complment des
lments dj voqus, Lia Osrio Machado (1998, p. 42) , aide expliquer la distinction entre frontire et limite:
Il est assez commun de considrer les termes
de frontire et limite comme quivalents. Il y
a cependant des diffrences essentielles entre
eux, qui chappent au sens commun. Le mot
frontire implique, historiquement, ce que
suggre son tymologie ce qui est devant
[...] Cependant, il navait pas la connotation dun espace ou dune zone qui marque la
limite dfinie ou la fin dune unit politique.
De fait, le sens de frontire navait pas celui
de fin, mais de dbut dun Etat, le lieu o il
visait stendre.. [...] Les diffrences sont
fondamentales. La frontire est oriente vers
lextrieur (force centrifuge) alors que les
limites sont orientes vers lintrieur (force
centripte) [...] alors que la frontire peut
tre un facteur dintgration, puisquil sagit
dune zone dinterpntration mutuelle et de
manipulation constante de structures sociales,
politiques et culturelles distinctes, la limite est
un facteur de sparation, car elle spare les
units politiques souveraines et continue
tre un obstacle fixe, indpendant de la prsence de certains facteurs communs, physicogographiques ou culturels.
La zone frontalire est le rsultat dun
processus historique qui se base sur la proccupation de ltat pour garantir sa souverainet et son indpendance nationale
depuis lpoque de la Colonie (Ministre
de lIntgration, 2010, p.17). Cet environnement juridique est prsent dans les manifestations lgislatives, en particulier la Loi
N 6634, de 1979, qui identifie que cette
rgion est stratgique pour ltat brsilien,
en tablissant une largeur de 150 km, avec

50

un accent mis sur la scurit et la dfense du


territoire. La zone frontalire peut aussi tre
entendue comme une zone lgalement tablie par ltat, o il dveloppe des politiques
diffrentes de celles mises en place dans le
reste du pays et dont la taille et la nature
peuvent changer en fonction des diffrentes
ralits politiques (Furtado, 2013).
En comparant, on saperoit quil ny a pas
duniformit dans les dfinitions adoptes
par les pays membres du Mercosur (Argentine, Uruguay, Paraguay, Brsil et Venezuela) concernant la zone frontalire.
LArgentine a adopt des mesures infraconstitutionnelles pour dfinir une zone de
scurit, en la caractrisant plutt comme
une zone de frontire ou zone de scurit frontalire. De la mme manire, le
Vnzuela signale dans sa Constitution (Article 327) un secteur de frontire comme
zone de scurit mais sans le dfinir.
Le Brsil, le Paraguay et lUruguay dlimitent une zone frontalire. Bien quil
nait pas une dfinition juridique de la zone
frontalire, lUruguay reconnat une frange
de 20 km de large avec le Brsil, avec lobjectif de promouvoir lintgration transfrontalire par des lments sociaux et conomiques. Le Paraguay, quant lui, prsente
dans sa lgislation une frange de 50 km de
large comme zone de scurit. Enfin le
Brsil, comme nous lavons dj indiqu,
dlimite un secteur de 150 km de large de
zone frontalire dans son territoire, o se
mlent des facteurs de scurit, sociaux et
conomiques. Ce secteur couvre environ
27% du territoire national, le long des 15
719 kilomtres de frontire terrestre, 11
tats, 588 communes, et il est limitrophe
avec 10 pays dAmrique du Sud (Ministre
de lIntgration Nationale, 2010)2.
Les zones frontalires sont prsentes
comme la somme des rgions frontalires
de deux ou plus Etats limitrophes (Stei2 Argentine: Dcret N 887/94 et Dcret N 1648/2007;
Venezuela: Article 327 de la Constitution de 1999; Uruguay:
Loi 26523/2009 et Dcret n. 5105/2004; Brsil: Article 20,
2. de la Constitution de 1988 et Loi 6634 de 1979.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
man, 2002, p. 3). Cet espace dlimit par les forte densit, avec des effets directs sur le dvelgislations des Etats constitue ses propres loppement rgional et la citoyennet.
rseaux et flux transfrontaliers, qui varient
selon le contact tabli entre par exemple les La relation entre les villes jumelles est une
deux zones frontalires. La zone frontalire ralit indiscutable et courante la frontire
indique un espace dynamique, compos par et les pratiques de coopration entre les
des diffrences qui prennent leurs origines populations et organismes publics sont bien
dans les limites internationales et par les flux prsentes. Elles touchent des pratiques lies
et intractions transfrontalires, dont la terri- la scurit, lconomie, des aspects cultutorialisation la plus avance est celle des villes rels, et mme politiques3, avec des espaces
dinteraction permanents et normaux.
jumelles (Machado, 2005, p. 21).
Les villes jumelles sont
Villes brsiliennes jumeles
Assis Brasil (Acre)
des espaces situs dans la
Brasilia (Acre)
Epitaciolndia (Acre)
frange frontalire, o ont
Santa Rosa dos Purus (Acre)
Tabatinga (Amazonias)
Oiapoque (Amap)
lieu des relations transfronBela Vista (Mato Grosso do Sul)
Coronel Sapucaia (Mato Grosso do Sul)
talires. Dans ces espaces,
Corumb (Mato Grosso do Sul)
D
Mundo Novo (Mato Grosso do Sul)
OR
Paranhos (Mato Grosso do Sul)
CN
il existe des dynamiques
Amap
AR
Ponta Por (Mato Grosso do Sul)
Ponto Murtinho (Mato Grosso do Sul)
Roraima
sociales diffrentes qui sont
Baraco (Paran)
Foz do Iguau (Paran)
Guara (Paran)
gnralement lies des
Guajar-Mirim (Rondnia)
Par
Amazonas
rseaux ou forums darticulation rgionale ou internationale, qui en gnral
Rondnia
Acre
largissent leur capacit
Mato Grosso
institutionnelle et de relation avec dautres acteurs.
La fusion des villes situes
la limite dune zone fronMato Grosso
AR
Do Sul
CC
Bonfim (Roraima)
talire et leur fusion en une
EN
Pacarama (Roraima)
TR
Acegu (Rio Grande do Sul)
AL
seule zone urbaine caractBarra do Quara (Rio Grande do Sul)
Chui (Rio Grande do Sul)
Itaqui (Rio Grande do Sul)
risent les villes jumelles.
Paran
Jaguaro (Rio Grande do Sul)
Porto Xavier (Rio Grande do Sul)
Le pouvoir excutif fdral
Quara (Rio Grande do Sul)
Santa Catarina
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul)
So Borja (Rio Grande do Sul)
Rio Grande
brsilien, considre parUruguaiana
(Rio Grande do Sul)
Do Sul
Dionsio Cerqueira (Santa Catarina)
tir de lOrdonnance 125,
du 21 mars 2014, rdite
le 26 mars 2014, dans son
article premier, les villes ju- Figure 1 : Frontire continentale du Brsil Zone frontalire
melles comme [...] des com- et villes jumelles brsiliennes - Source : Dcret n 125 de mars
2014 (rdit en 26/03/2014) du ministre de lintgration nationale et de
munes coupes par la ligne larticle 20, 2e CF 1998. La carte a t modifie par lditeur.
frontalire, quelle soit sche
ou fluviale, articule ou non par une infras- 3 Selon les cartes des intractions transfrontalires,
produites par le Groupe de Recherche RETIS UFRJ, le niveau
tructure, qui prsentent un grand potentiel
et lintensit de lintraction culturelle et de la relation
dintgration conomique et culturelle, qui
frontalire ainsi que les mouvements migratoires peuvent
varier en fonction de la rgion. On remarque que dans
peuvent ou non avoir une agglomration ou
lArc Nord (rgion nord du Brsil), le niveau est moindre
semi-agglomration avec une localit dun
par rapport lArc Centre et Sud (rgion centre-ouest et
sud), dfinitions donnes par le Ministre de lIntgration
pays voisin, ainsi que des manifestations
Nationale. Pour plus dinformations:<http://igeo-server.
condenses des problmes frontaliers caracigeo.ufrj.br/fronteiras/programafronteira/tiki-index.php?p
age=Intera%C3%A7%C3%B5es+culturais+transfronteiri%C
tristiques, qui sy dveloppent avec une plus
GUYANA

VNZUELA

SURINAME

GUYANNE
FRANAISE

COLOMBIE

PROU

Villes de la zone
frontalire

BOLIVIE

Villes sur la frontire

Villes jumeles

Zone frontalire

AR
CS

UD

PARAGUAY

ARGENTINE

URUGUAY

3%A7as&structure=Temas&page_ref_id=173>.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

51

Articles
Le nombre limit dtudes sur la relation et
la coopration entre les rgions frontalires,
en particulier les villes jumelles, sexplique
par la situation doublement marginale qui
les caractrise (Steiman; Machado, 2012).
Dune part, la majorit des rgions frontalires sont isoles des centres nationaux
de leurs Etats respectifs, que ce soit par le
manque de rseaux de transport et communication, ou par leur faible poids politique
et conomique par rapport aux centres
principaux. Dautre part, les rgions frontalires trouvent dans leur isolement une
opportunit pour se rapprocher des rgions
limitrophes. Cependant, sans structure institutionnelle pour les accompagner, linformalit rgne dans la coopration avec les
pays voisins, en particulier dans la coopration mise en place par les collectivits territoriales, qui dfinissent leurs propres agendas et dynamiques par des accords tacites
entre autorits (CNM, 2008; CNM, 2009).
Etant donn le nouveau rle donn aux collectivits territoriales dans les relations internationales du XXIe sicle (Soldatos, 1990;
Cornago Prieto, 2004; Mariano, 2005), ce
cadre a chang. Cependant, il bloque encore
sur des difficults constitutionnelles, administratives et juridiques internes chaque
Etat national. La participation des collectivits dans les processus dintgration rgionale, comme le Mercosur, peut transformer
ces rgions, tant donne leur localisation
gographique, en zones de coopration
entre les Etats membres, par exemple.
Ganster et al. (1997, p. 7) indiquent que:
La scurit perdant la priorit comme composante stratgique des relations internationales, on observe que les rgions se dtachent
du contrle paternaliste de ltat, pour dfinir leurs propres intrts politiques, et participer de plus en plus leur manire dans la politique extrieure, en tablissant des dialogues
pour rsoudre les problmes transfrontaliers.

tire-coopration (Carneiro Filho, 2013)


illustre un changement de perspective quant
au rle de ltat. Ainsi, les intrts des collectivits territoriales auraient plus dimportance dans la conception des politiques
publiques, en changeant de manire significative le sens classique de limite et frontire
(Steiman; Machado, 2012).
En ce qui concerne le processus de restructuration territoriale (Rckert, 2001) en
cours au Brsil, le paradigme dune nouvelle
forme de voir et promouvoir la frontire est
de plus en plus prsent. Cette initiative serait lie aux besoins locaux et pas seulement
aux intrts gopolitiques ralistes (de scurit et dfense), et ouvrirait de nouvelles
perspectives de politiques publiques pour
les collectivits territoriales prsentes dans
la rgion frontalire.
Depuis le dbut du XXIe sicle, comme
le montrent le Plan Pluriannuel (PPA) de
2000-2003 (gouvernement de Fernando
Henrique Cardoso) et le PPA 2004-2007
(gouvernement Luis Ignacio Lula da Silva),
la frontire commence apparatre comme
un espace de coopration, intgration et
avantage pour les politiques publiques, que
ce soit dans le champ du dveloppement social de la zone frontalire ou dans le champ
politico-conomique, partir de la cration
dun plan spcifique pour le dveloppement
de la zone frontalire du Brsil (PDFF- Plan
de Dveloppement de la Zone Frontalire),
ce dernier tant charge du Ministre de
lIntgration Nationale. Ce qui suppose
aussi une obligation danalyser les relations
pas toujours aimables et sans conflits qui
stablissent entre les diffrents ministres
(dans ce cas, le Ministre des Affaires Etrangres Itamaraty et le Ministre des lIntgration Nationale).

La perte du sens de frontire-sparation


pour une nouvelle perspective de fron-

52

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Le discours fdral et le champ des
politiques publiques de frontire
En partant du principe que la politique
publique est le gouvernement en action
(SOUZA, 2006, p. 26), actuellement, au
niveau fdral surtout, un engagement est
pris pour changer le vieux paradigme qui a
forg les relations frontalires. En ce sens, et
comme exprim par Renata Furtado (2012,
p. 246), le Brsil passe par une transformation de la demande frontalire dans le processus politique, de ltape initiale d tat
de choses au problme politique, qui est
devenu ces derniers temps une priorit dans
lagenda du gouvernement pour gnrer de
laction politique.
Pendant des annes, la politique brsilienne
a associ, en rfrence la frontire, le
terme de dfense4 avec lide de sparation, en imposant des limites au dveloppement et en produisant une vision ngative
sur dautres aspects. Cependant, ce terme,
en son sens actuel, fait rfrence lide
de ranimation, une vision positive et
ncessaire pour promouvoir le dveloppement. Ainsi, avec le dveloppement, il y aura
attractivit pour les citoyens et les investissements, et en consquence, dfense de la
rgion frontalire (Furtado, 2012).
Si pour Theodore Lowi (1972, p. 299) les
politiques publiques dterminent la politique, et dans le pass, la frontire na pas
t une priorit des politiques publiques
nationales, les rles sinversent aujourdhui.
Avec la promotion de politiques de rgulation, avec la participation du corps bureaucratique tatique, des groupes dintrts,
4 Avec une activit promue par le Cabinet de Scurit
Institutionnelle de la Prsidence de la Rpublique,
aprs des tudes dans les comits spciaux pour le
dveloppement des zones frontalires, le Secrtariat de
Relations Internationales de la Prsidence a tabli un
Groupe de Travail Interfdral (GTI), coordonn par le
Ministre de lIntgration National. Le travail de ce groupe
a donn naissance la Commission Permanente pour
le Dveloppement et lIntgration de la Zone Frontalire
(CDIF) Voir Rsolution N 8, du 19 novembre 2008, et
Rsolution N 10, du 17 novembre 2009 (SRI-PR).

politiques et aspirations locales, on cherche


aujourdhui construire des initiatives qui
promeuvent ces rgions.
A titre dexemple, notons la cration de la
Commission Permanente de Dveloppement et Intgration de la Zone Frontalire
(CDIF), tablie par lOrdonnance Fdrale
du 8 septembre 2010, et compose de 20
ministres et organismes reprsents. La
CDIF a pour but de proposer des mesures
et coordonner les actions visant dvelopper les initiatives ncessaires pour perfectionner la gestion des politiques publiques
et laction du gouvernement fdral dans la
zone frontalire, en coordination constante
avec les gouvernants locaux. Lactivit de la
CDIF couvre 588 communes de la frange
frontalire (150 km de large) dans les tats
de Amap, Acre, Rondnia, Par, Amazonas, Roraima, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Santa Catarina et Rio
Grande do Sul.
Avec cette initiative et dautres5, on cherche
minimiser lomission historique de ltat
brsilien dans la promotion de politiques
publiques dans les zones frontalires. En
consquence de leur localisation gographique priphrique par rapport lespace
de prise de dcisions, et de la faible densit
de population, souvent, leurs intrts et
motivations ne mobilisent pas les autorits
publiques responsables des politiques nationales (policy makers).
Depuis la promulgation de la Constitution Fdrale en 1988, la dcentralisation
des actions de ltat sest renforce et a
dplac plusieurs fonctions administratives
au niveau local (Diniz Filho, 2013). Avec
cette organisation institutionnelle, les Etats
5 Dautres exemples du rle du gouvernement fdral
brsilien dans les zones frontalires: le Programme
Calha Norte (Ministre de la Dfense), le Programme de
Promotion pour le Dveloppement de la Zone Frontalire
(Ministre de lIntgration Nationale), le Projet SIS Frontera
(Ministre de la Sant), le Projet Ecole Interculturelle
Bilingue de Frontire (Ministre de lEducation), Frontur
(Ministre du Tourisme), la Rgularisation des Fonds de la
Zone Frontalire (INCRA), le Systme Intgr de Surveillance
des Frontires (Ministre de la Dfense) entre autres.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

53

Articles
et communes disposent dune grande autonomie administrative, en particulier avec
les nouvelles comptences administratives
et budgtaires qui leur sont donnes. La
dcentralisation a donc t accompagne
dune tentative de dmocratiser le niveau local, en soutenant lavnement de nouveaux
acteurs politiques et de formes de gestion
innovantes (Abrcio, 2005). Dautre part,
la relation entre le gouvernement fdral et
les communes engage une situation fragilisante, car la fdration a t marque par
des politiques publiques fdrales imposes
aux collectivits territoriales, mais sans approbation par le Congrs (Souza, 2013, p.
70). Dautres limites sont perues concernant la capacit des collectivits territoriales
lgifrer et tablir leurs propres agendas
de politique publique (Souza, 2006).
A linverse de cette logique dimposition des
politiques publiques par le gouvernement
fdral aux collectivits territoriales, deux
situations se prsentent: la premire est la
recherche dintgration internationale et de
participation des collectivits territoriales
brsiliennes dans le champ des relations internationales, en rendant la politique extrieure du Brsil plus horizontale, dans une
perspective de politique publique (Milani;
Pinheiro, 2013; Pinheiro; Milani, 2012), ce
qui donne naissance de nouvelles configurations de formulation dun agenda dcentralis et pluriel. La seconde situation
provient de la rcente volution lgislative
introduite par la Loi N 12723/2012 (rgule par lOrdonnance 307 du Ministre
des Finances), qui a modifi le Dcret Loi
N 1455/1976, et autorise linstallation
de commerces libres dimpts dans des
communes de la zone frontalire, dont la
localisation les caractrise comme des villes
jumelles de villes trangres. Cette proposition lgislative nat en rponse aux vieilles
demandes dacteurs politiques frontaliers,
qui navaient pas t prises en compte par le
Dcret de 1976.
Ces actions ouvrent de nouvelles perspec-

54

tives de politiques dans les secteurs fiscaux,


sociaux et conomiques pour ces lieux, et
en corollaire, la capacit des programmes
de tourisme, investissement local, travail et
relations internationales pourrait tre amplifie.

La frontire et linsertion internationale des communes


Les collectivits territoriales ont conquis un
rle important et actif sur la scne internationale, en recherchant des instruments et/
ou opportunits qui puissent satisfaire leurs
demandes locales. Ils trouvent dans la paradiplomatie dfinie par Panayotis Soldatos
(1990) comme une action internationale
des collectivits territoriales une forme
fructueuse daction internationale, qui
cherche construire des environnements
de coopration qui atteignent des niveaux
suprieurs, en particulier sur les aspects politique, conomique, juridique et social.
Ces collectivits ont, dans leur sphre daction, les mmes pouvoirs quun Etat national. Elles ont des intrts et des objectifs,
et dfinissent leurs actions. En ce sens, les
collectivits territoriales ne dveloppent pas
seulement une action simplifie sur la scne
internationale; elles reprsentent des intrts et ont pour but dassurer des bnfices
pour lensemble de la socit dans un territoire dtermin. Il sagit qui plus est dacteurs qui agissent en fonction des pressions
et exigences qui mergent de la communaut locale, et en mme temps, se proccupent de la lgalit de leur action (Mariano
et Mariano, 2005).
Malgr limportance et lactualit du rle
des collectivits territoriales sur la scne internationale, cette prsence est diffrente du
concept traditionnel de politique extrieure,
domaine exclusif des Etats souverains (Fry,
1993). Le terme paradiplomatie a t retenu pour attribuer une identit laction

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
internationale des collectivits territoriales
(Soldatos, 1990; Duchacek, 1990).
Pour complter la dfinition de ce quon
appellera paradiplomatie6, No Cornago
Prieto (2004, p. 251-252), ajoute :
[...] la participation des gouvernements non
centraux dans les relations internationales
par le dveloppement de contacts permanents et ad hoc avec des organismes publics ou
privs trangers, avec un objectif de promotion socio-conomique et culturelle, et toute
autre dimension externe, dans les limites de
leurs facults constitutionnelles. Bien quil
soit controvers, le concept de paradiplomatie nexclut pas lexistence dautres formes
de participation des collectivits territoriales
dans le processus de politique extrieure, relie plus directement avec le dpartement des
affaires trangres des gouvernements centraux, comme la dite diplomatie fdrale, et
ne freine pas non plus le rle toujours plus
important des collectivits territoriales dans
les structures de niveaux multiples de la gouvernance rgionale ou mondiale.
Les activits internationales des collectivits
territoriales peuvent se concentrer sur des
motifs politiques, culturels et conomiques.
Selon lopinion de lauteur dj cit, cela
nempche pas lexistence dautres actions
par dautres acteurs de la politique extrieure (Prado, 2013).
En revenant au sens de la frontire et aux
opportunits que cet environnement prsente, Soldatos (1990, p. 48-49) indique
que linterdpendance rgionale et la proximit gographique et dmographique sont
des facteurs dterminants pour la coopration et la paradiplomatie, ce qui avantage
les zones frontalires en comparaison avec
dautres rgions, et en mme temps, apporte la frontire un locus favorable pour
6 Le terme paradiplomatie a t lobjet de vifs dbats au
cours des dernires dcennies dans les tudes de relations
internationales. Nous adoptons dans ce travail le concept
prsent par CORNAGO PRIETO (2004) car il comprend
le sens de linsertion internationale des collectivits
territoriales, au-del de ses limites constitutionnelles, plutt
comme leur participation dans la gouvernance mondiale.

linsertion internationale des collectivits


territoriales.
Dans le Mercosur, par exemple, cest justement dans les rgions frontalires que la paradiplomatie obtient le plus dimportance,
tant donn que du fait de la proximit
territoriale les collectivits territoriales
frontalires tendent partager davantage
dintrts et besoins, ce qui facilite la coopration et lintgration.
Par sa connexion directe avec la paradiplomatie, lintgration transfrontalire
acquiert une grande importance. Soulignons que lintgration frontalire est un
objectif permanent des pays du Mercosur
et un axe prioritaire du Forum Consultatif
des Communes, Etats Fdrs, Provinces
et Dpartements (FCCR). Cest pourquoi
lorganisme cre en 2008 le Groupe de
Travail dIntgration Frontalire (GTIF),
loccasion de la VII Runion des Coordinateurs Nationaux et Alternatifs du FCCR
(Acte N 01/08). Le Groupe Ad Hoc sur
lIntgration Frontalire (GAHIF) est cr
comme un autre espace ddi au thme, par
la Dcision 05/02 du Conseil du March
Commun (organe excutif de Mercosur)7
avec lide que la fluidit et lharmonie des
relations entre les communauts frontalires
des Etats membres du Mercosur, dans leurs
diffrentes dimensions, est lun des aspects
les plus importants et emblmatiques du processus dintgration(Mercosur, 2002, p. 1).
En plus de promouvoir le dveloppement
institutionnel du Mercosur, la cration
despaces ddis la question de la frontire permet de dveloppement des rseaux
et coalitions entre les collectivits territoriales (surtout pour les communes), qui
commencent tendre leurs actions internationales et construire de nouveaux ins7 Le Conseil du March Commun (CMC) est actuellement
lorgane dirigeant et de dcision du bloc. Le Groupe March
Commun (GMC) est quant lui lorgane excutif du bloc qui
fait appliquer les dcisions du CMC et adopte des mesures
pour le dveloppement du Mercosur. Le FCCR est un espace
li au GMC, dont lobjectif est de stimuler le dialogue et la
coopration entre les collectivits territoriales du Mercosur,
avec dans sa structure interne des groupes de travail sur la
question de lintgration transfrontalire.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

55

Articles
truments de coopration. Le dfi pressant
de larticulation linternational des communes brsiliennes, par exemple , entre
dans la capacit institutionnelle de ces espaces favoriser leur intgration, et donc
leur participation dans lenvironnement
international, tant donnes les nombreuses
difficults internes, problmes juridiques,
politiques et conomiques.
Selon lenqute ralise par lInstitut Brsilien de Gographie et Statistiques (IBGE)
sur les caractristiques des communes brsiliennes en 2012 (Enqute dInformations
Basiques Municipales MUNIC), seules
113 des 5565 communes ont rpondu avoir
un secteur spcifique de coopration internationale dcentralise ou structure quivalente pour les activits internationales dans
ladministration publique municipale. Sur
les communes ayant ce secteur spcifique,
huit sont de la rgion Nord, seize de la rgion Nord-est, quarante trois de la rgion
Sud-est, quarante de la rgion Sud et six de
la rgion Centre-ouest, et concernant le volume de population, 50% environ sont des
communes de cent cinq cent milles habitants. En ce qui concerne les communes de
la zone frontalire, seulement vingt cinq
indiquent avoir un secteur spcifique de
coopration internationale (voir tableau 1)
et seulement neuf villes jumelles8.
Etant donne limportance de la coordination et de lintgration internationale des
collectivits territoriales, surtout dans loptique consacre de laction transfrontalire,
de nouveaux dfis et opportunits apparaissent en parallle de linfluence locale et
de laction de nombreux gestionnaires des
villes jumelles de la zone frontalire, comme
ceux qui sont consquences de lvolution
fiscale qui autorise linstallation de commerces libres dimpts.
8 Les villes jumelles qui ont rpondu avoir un secteur de
coopration internationale dcentralise sont: Assis Brasil,
Brasilia y Epitaciolncia (AC), Corumb y Ponta Por (MS),
Foz do Iguau (PR), Porto Xavier, Jaguaro et Uruguaiana
(RS).

56

La loi n 12723 et les commerces libres


dimpts
La Loi N 12723/2012, qui modifie le Dcret Loi N 1455/1976, dfinit les normes
sur les bagages des passagers provenant de
ltranger, rgule le rgime de dpts douaniers, et instaure des rgles pour les produits
trangers confisqus et autres mesures. Ce
Dcret a t modifi de nombreuses reprises et compte aujourdhui 42 articles.
Malgr les modifications, le Dcret reste en
vigueur.
Ce Dcret autorise lopration de commerces libres dimpts pour la vente de
marchandises nationales ou trangres dans
les zones franches des ports ou aroports:
les nommes free shops. Lexploitation de
ce type de commerce, en conformit avec
les dispositions, peut seulement avoir lieu
par des entreprises autorises par le Secrtariat de Finances Publiques.
Dans ce cadre, on peut dfinir comme commerces libres dimpts tout tablissement
commercial qui se trouve dans une zone
dfinie de trafic international, qui utilise des
mcanismes dexemption de taxes ou impts
autoriss par lEtat (Prado, 2014). Cette
situation est rendue possible par un rgime
douanier adquat, comme indiqu dans la
Loi et le Dcret dj indiqus. Ce Dcret
considrait dj lexemption pour les commerces libres dimpts ou free shops situs
dans les aroports et les ports avec des arrives et dparts internationaux. Bien que ce
dispositif existe depuis 1976, et pour adapter
lexemption dimpts aux commerces libres
dimpts situs dans les terminaux de transport international des villes frontalires, le
Projet de Loi N 6316/2009 a t prsent
au Congrs National. Le principal argument
en faveur de lapprobation du projet tait
que les habitants des villes traversaient rgulirement les frontires pour se procurer les
mmes produits des prix infrieurs, ce qui
dcourageait le commerce local cause de
la concurrence (Brasil, 2009). Avec la pro-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
mulgation de la Loi, et la mise en applica- six communes sont autorises installer des
tion des Ordonnances N 307, du 17 juillet free shops, dont une bonne partie dans la
2014 et N 320, du 22 juillet 2014, vingt rgion sud du Brsil.
Tableau 1. Liste des villes considres dans lOrdonnance MF 307 et villes jumelles
Source: IBGE, 2012, 2013. Ordonnance MF N 307, du 17 juillet 2014, Ordonnance N 125, du 21 mars 2014.

Commune

Ville jumelle

Pop.
esti.
2014

Ord.
307 MF
(Free
Shops)

Disposant dune
zone internationale spcifique?
(IBGE 2012)

Assis Brasil (AC)

Iapari (Prou) et Bolpebra (Bolivie)

6.610

OUI

OUI

Brasilia (AC)

Cobija (Bolivie)

23.378

OUI

OUI

Epitaciolndia (AC)
Santa Rosa do Purus
(AC)
Tabatinga (AM)

Cobija (Bolivie)

16.417

OUI

OUI

5.593

NON

NON

Leticia (Colombie)

59.684

OUI

NON

4
5

Santa Rosa (Prou)

6 Oiapoque (AP)

Saint-Georges (Guyane Franaise)

23.628

OUI

NON

Bonfim (RR)

Lethem (Guyana)

11.632

OUI

NON

Pacarama (RR)

Santa Elena de Uairn (Venezuela)

11.667

OUI

NON

24.002

OUI

NON

9 Bela Vista (MS)

Bella Vista (Paraguay)

10 Coronel Sapucaia (MS) Capitn Bado (Paraguay)

14.712

NON

NON

108.010

OUI

OUI

Salto del Guair (Paraguay) / Guara (PR)

17.773

OUI

NON

13 Paranhos (MS)

Ypejh (Paraguay)

13.311

NON

NON

14 Ponta Por (MS)

Pedro Juan Caballero (Paraguay)

85.251

OUI

OUI

15 Porto Murtinho (MS)

Puerto Palma Chica (Paraguay)

16.340

OUI

NON

16 Guajar - Mirim (RO)

46.203

OUI

NON

10.187

NON

NON

263.647

OUI

OUI

32.394

OUI

NON

4.671

OUI

NON

4.189

OUI

NON

22 Chu (RS)

Guayaramern (Bolivie)
Bernardo Irigoyen (Argentine) / Dionsio
Cerqueira (SC)
Cuidad de Este (Paraguay) / Puerto Iguaz
(Argentine)
Salto del Guair (Paraguay) / Mundo Novo
(MS)
Acegu (Uruguay)
Monte Caseros (Argentine) / Bella Unin
(Uruguay)
Chuy (Uruguay)

6.320

OUI

NON

23 Itaqui (RS)

Alvear (Argentine)

39.129

OUI

NON

24 Jaguaro (RS)

Rio Branco (Uruguay)

28.393

OUI

OUI

25 Porto Xavier (RS)

San Javier (Argentine)

11 Corumb (MS)

Puerto Surez (Bolivie)

12 Mundo Novo (MS)

17 Barraco (PR)
18 Foz do Iguau (PR)
19 Guara (PR)
20 Acegu (RS)
21 Barra do Quara (RS)

26 Quara (RS)
Artigas (Uruguay)
Santana
do
Livramento
27 (RS)
Rivera (Uruguay)
28 So Borja (RS)
Santo Tom (Argentine)
29 Uruguaiana (RS)

Paso de los Libres (Argentine)


Irigoyen (Argentine) / Barraco
30 Dionsio Cerqueira (SC) Bernardo
(PR)

10.779

OUI

OUI

23.604

OUI

NON

83.324

OUI

NON

63.089

OUI

NON

129.580

OUI

OUI

15.283

OUI

NON

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

57

Articles
Le Ministre des Finances a seulement pu
rguler les commerces libres dimpts aprs
la conceptualisation des villes jumelles par
lOrdonnance N 125 du Ministre de
lIntgration Nationale, du 21 mars 2014,
rdite le 26 mars 2014.
Cette norme a permis de sortir de lincomprhension sur la classification des villes.
LOrdonnance N 307 rgule avec une Loi
innovante qui tend le rgime douanier particulier de commerce libre dimpts aux tablissements situs sur la frontire terrestre
dans les villes jumelles en leur permettant
de vendre des produits nationaux ou trangers a des personnes effectuant des voyages
internationaux par voie terrestre, les payant
en monnaie nationale ou trangre. La
vente de produits libres dimpts doit tre
ralise dans des commerces libres dimpts
installes dans les localisations dj dcrites
et avec lapprobation et la concession du
Ministre des Finances (Receita Federal do
Brasil, RFB).
Ces tablissements doivent rpondre, selon
larticle 6, 2. de lOrdonnance N 307,
des exigences et conditions trs claires,
comme: a) lapprobation dune Loi Municipale qui autorise, en gnral, linstallation
de commerces libres dimpts sur son territoire; b) la prsence de la RFB dans la commune, en particulier du personnel comptent pour le bon droulement du contrle
douanier; c) la vrification de lactualisation
de la situation fiscale du bnficiaire (commerce libre dimpts) au Trsor National ;
d) la mise en place dun systme informatis
de contrle intgr dans le systme dentreprise du bnficiaire, qui rpond aux exigences et spcifications tablies par la RFB ;
et e) lusage de ltablissement autoris pour
la vente exclusive de marchandises dans les
termes du rgime douanier.
Mme si ce nouveau rgime douanier spcial a donn une nouvelle perspective la
frontire, un point de lOrdonnance a caus
une certaine instabilit politique dans la rgion: la rduction du quota dimportation

58

150.00 US$, partir du 1e juillet 20159, ce


qui peut considrablement pnaliser le commerce frontalier et le tourisme dachats dans
ces rgions, en particulier pour lconomie
et le commerce avec les pays voisins.
De fait, toute valuation de limpact conomique que peut provoquer la prsence de
ce type dtablissements la frontire brsilienne, ou le fait dmettre une opinion sur
la plus grande attractivit de ces villes avec
ces investissements ou linstallation de ces
commerces serait prmature. Nous pouvons toutefois indiquer ce jour que lvolution normative qui a permis lautorisation
et la postrieure rgulation de linstallation
de commerces libres dimpts sur la frontire terrestre du Brsil a commenc partir
dune mobilisation sociale et politique de la
socit civile des villes situes dans la zone
frontalire, en particulier des communes
du sud, et de leurs politiques, pour aligner
les conditions de concurrence commerciale
avec les pays voisins et pour linsertion internationale, pour attirer des investissements
par le tourisme dachats.

Remarques finales
Partant de cette ide, et en revenant aux
questions initialement poses, il est possible
daffirmer que la publication de cette Loi
modifie lespace lgislatif brsilien en largissant lexemption dimpts des modalits qui ntaient pas considres dans les dispositifs antrieurs, innovation qui sappuie
sur la mise en place de commerces libres
dimpts ou free shops dans les communes
de la rgion frontalire, dont la localisation
les caractrise comme des villes jumelles de
villes trangres.
Dans cette perspective, de nouvelles possibilits daction mergent pour les villes considres par le nouveau dispositif lgal. De
nouvelles opportunits conomiques pour-

9 Voir larticle 1er de lOrdonnance du Ministre des Finances


N 320, du 22 juillet 2014, et larticle 24 de lOrdonnance du
Ministre des Finances N 307, du 17 juillet 2014.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
ront se crer dans ces rgions, par linstallation dentreprises, dindustries, par la cration demploi et lattraction de projets en
lien avec le tourisme dachats, par exemple.
La place de la frontire sest dveloppe
dans lagenda politique du gouvernement
fdral du Brsil, concernant en particulier
les politiques publiques dintgration et les
efforts de coopration avec les pays voisins,
et il promeut une action coordonne et une
image positive pour la rgion.
La formulation et la mise en place de politiques publiques cherchant dvelopper la
zone frontalire rencontrent souvent des
difficults juridiques, diplomatiques, lies
la faible connexion du territoire avec le
centre de dcision politique du pays, au
manque dinformation sur la rgion ou au
haut degr dinformalit de nombreuses
actions ralises (Ministre de lIntgration,
2009). Cependant, la politique pour la zone
frontalire reflte une prise en compte de
lespace local dans la formulation des politiques publiques fdrales.
Limpact de la rgulation de la Loi des free
shops peut crer une srie de programmes
et politiques publiques qui favorisent le tourisme dans les villes jumelles, ou dvelopper
encore plus le tourisme dachats qui touche
aujourdhui les secteurs conomiques des
villes frontalires comme Foz do Iguau
(Brasil), Ponta Por (Mato Grosso do Sul),
Uruguaiana (Rio Grande do Sul) et Santana
do Livramento (Rio Grande do Sul).
En lien avec les opportunits internationales que les collectivits territoriales pourront utiliser et crer, avec la publication et la
rgulation de cette norme, ainsi quavec les
politiques fdrales pour la frontire, il faut
souligner trois points:
a) attirer des investissements directs et des
financements de projets pour les activits
du secteur tertiaire dans des banques de
soutien nationales et rgionales;
b) dvelopper les programmes existants
et crer de nouvelles politiques pour la

promotion du tourisme la frontire, en


particulier du tourisme dachats, ainsi que
des politiques publiques fiscales, par lapplication de lexemption dimpts ou un
systme tributaire diffrenci;
c) inscrire des projets pour des programmes
de coopration internationale au dveloppement, en particulier des programmes de
coopration dcentralise.

Les villes jumelles, par le biais de leurs administrations, peuvent orienter une partie de
leurs stratgies pour la promotion de leur
rgion, avec lobjectif dtablir des entreprises libres dimpts. Elles doivent aussi
prparer leurs administrateurs pour ce moment et rester attentives aux opportunits
de coopration dcentralise avec dautres
espaces qui ont dj des politiques de rception dentreprises comme des commerces
libres dimpts. Cependant, cela suppose
une grande attention des gestionnaires publics locaux la formation du personnel et
une attention politique linsertion internationale des communes, ce qui laisse encore
beaucoup dsirer, comme le dmontre la
rcente tude de lIBGE (2012).

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Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al Desarrollo Programa de
Cooperacin Mercosur-AECID y Foro
Consultivo de Municipios, Estados Fed-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

61

Articles
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62

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles

lments-cls pour la durabilit des processus


dinternationalisation territoriale :
le rle des institutions dducation suprieure et
des centres de rflexion
Jeannette Velez Ramirez et Sandra Olaya Barbosa
Jeannette Velez Ramirez (Courriel: jevelez00@gmail.com) est chancelire Coopration internationale de lUniversit del Rosario. Elle est avocate et spcialiste en Droit commercial et socio-conomique de lUniversit Javeriana et lgislation financire de lUniversit de los Andes
Sandra Olaya Barbosa (Courriel: sandra.olaya@urosario.edu.co) est spcialiste en relations internationales de lUniversit del Rosario. Elle est matre de confrences des Facults de Science Politique
et Gouvernement et Relations Internationales de cette Universit.

Rsum
Cet article explore le potentiel des universits comme agents qui contribuent la durabilit des
processus dinternationalisation territoriale partir de lexprience pratique de lUniversit
del Rosario en Colombie. Ltude part des discussions sur les modes de production et transfert
de connaissance qui ont dvelopp sa mission denseignement et recherche avec un accent marqu sur la responsabilit sociale. Ceci permet didentifier certains lments cls pour la durabilit de ces processus et de conclure que mme si un corpus de connaissance interdisciplinaire
a t dvelopp, il est ncessaire davancer vers des mthodologies de type transdisciplinaires et
transculturelles. Qui plus est, le degr dvolution du thme demande aujourdhui douvrir des
ponts pour la recherche collaborative et le travail en rseau, ainsi que pour la participation
directe dun consortium duniversits, comme agents cls du dveloppement, dans les processus
qui sont dj en marche.

Mots cls
Durabilit - Internationalisation territoriale - Universits - Centres de rflexion - Modes de
production de connaissance - Transfert de connaissance - Triple, quadruple et quintuple hlice
- Politique publique et gouvernance multi-niveau

Introduction
Une littrature abondante sur laction internationale des collectivits territoriales a
merg, en particulier au cours de la dernire dcennie. Cette littrature sest attache, dune part, expliquer pourquoi un
acteur territorial doit sinsrer sur la scne
internationale, et dautre part, prescrire

une srie de recommandations sur comment raliser cet exercice, en identifiant


clairement les stratgies internes et externes
adquates pour atteindre ses objectifs. Cependant, et malgr lexistence dun consensus sur la pertinence de cette action et dun
ensemble doutils pour son exercice pratique, le doute persiste sur la durabilit des

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

63

Articles
processus dinternationalisation territoriale.
Par consquence, il a t ncessaire davancer vers la construction dune politique publique locale, qui non seulement augmente
la capacit dinfluence des villes comme
acteurs mondiaux, mais qui exprime aussi
la volont politique du gouvernement, en
donnant laction extrieure un espace
spcifique dans lagenda public, avec un
caractre transversal et intersectoriel (Estudis, Mal et al, 2014, p 49-53). Ainsi, on
a beaucoup mis laccent sur la gouvernance
multiniveau comme stratgie contribuant
lgitimer ces processus dinsertion internationale.
Cet article cherche explorer le potentiel des universits et centres de rflexion
comme agents qui contribuent la durabilit des processus dinternationalisation territoriale. Pour cela, il se situe dans le contexte
des discussions thoriques sur le rle des
Universits comme modes de production
et transfert de connaissance la socit, qui
ont toff leur mission denseignement de
recherche avec un accent prononc vers la
responsabilit sociale. Ceci sillustre partir de la prsentation dune exprience
pratique de lUniversit del Rosario dans
la conception dune stratgie dinternationalisation dune commune colombienne
et son rle doprateur dan un projet de
coopration dcentralise entre communes
colombiennes et franaises. Ces expriences
permettent de souligner quelques lments
cls pour la durabilit de ces processus, ainsi
que les dfis du lien de lUniversit avec des
projets de cette nature.

Le rle contemporain de lUniversit et


le dpassement de la triple hlice
La discussion sur les apports des Universits et centres de rflexion la rsolution
des enjeux de socit nest pas nouvelle. Au
coeur de ce dbat, les travaux de Gibbons
(1994) tudie les modes de production

64

de la connaissance1. Dans son ouvrage, il


montre la transition ralise par lUniversit
dune forme de construction traditionnelle,
cest dire, endogne et disciplinaire, vers
un modle ouvert, incluant et transdisciplinaire, qui cherche tre applicable et
utile dans des contextes spcifiques, prenant comme axe la responsabilit sociale.
Dautres auteurs ont aussi dbattu sur le
besoin davancer vers un troisime mode de
production qui se concentre sur le fait de rsoudre les problmes de lhumanit et renforcer les communauts. Ce dernier serait
transculturel, en considrant la ralit des
acteurs sociaux et du milieu naturel (Acosta
y Carreo, 2013. pp. 75-80).
Si le tableau ci-contre semble reflter une
forte dichotomie entre les modes de production de la connaissance, comme le
signalent Hessel y Van Lente (2008), il
savre plus intressant de concevoir le
mode 1 et le mode 2 comme les extrmes
dun continuum dans lequel se situent diffrentes pratiques de production de connaissance, au lieu de deux catgories incompatibles (Jimnez y Ramos, 2009, p. 726).
Ainsi, on peut se concentrer sur lessence de
la discussion, savoir, lvolution du rle
des Universits dans la construction dune
connaissance qui soit utile et pertinente
pour la rsolution de problmatiques identifies dans et par la socit.
Ces discussions sont en rapport, dans une
certaine mesure, avec la rvision du fameux
modle de la triple hlice. Propos par Etzkowitz et Leydesdorff (1997) ce modle
promeut la relation entre lUniversit, lentreprise et lEtat, pour gnrer une infrastructure de connaissance en fonction des
sphres institutionnelles () ce modle suppose une grande importance de luniversit

1 Gibbons affirme que le terme mode fait rfrence une


forme de production de la connaissance, un ensemble
complexe dides, mthodes, valeurs et normes qui ont
grandi jusqu contrler la diffusion du modle newtonien
toujours plus de secteurs de la recherche pour assurer
la conformit avec ce quil considre comme une pratique
saine. (Gibbons, 1997, p. 13) Cit dans Acosta et Carreo; p.
68.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Transformation des modes de production de connaissance des Universits
et de leurs apports la socit
Mode 1
Gibbons, M. E. et al (1994)

Mode 2
Gibbons, M. E. et al (1994)

Mode 3
Acosta y Carreo (2013)

On pose et solutionne les problmes en portant une attention aux intrts acadmiques
dune communaut spcifique.

La connaissance est produite a


la lumire du contexte dapplication. Elle cherche tre utile
la socit, lEtat ou aux entreprises.

La connaissance est produite la lumire


du contexte dapplication. Elle rpond
une demande qui ne provient pas seulement du gouvernement ou du secteur
priv, mais aussi des acteurs sociaux et
du milieu naturel.

Les problmes sont situs dans


le cadre dune seule structure La connaissance est transdiscidisciplinaire.
plinaire.
Relative homognit des
acteurs qui participent la production de connaissance.

Htrognit car en relation avec dautres institutions


dordre public ou priv.

LUniversit conserve sa structure hirarchique

Des formes dorganisation


plates et transitoires.

Critres pour la validation des


recherches: valuation des
pairs.

Principe
directeur:
Responsabilit sociale. Ceci
influe sur linterprtation des
rsultats des recherches, dans
la dfinition des objets dtude
et la dtermination des priorits
de recherche.
Critres pour la validation des
recherches: intrts dordre
sociaux, conomiques et politiques (en plus des pairs).

On privilgie la production de connaissance forte spcialisation dans des


contextes dapplication orients la
rsolution des problmes de lhumanit
et au renforcement des communauts.
Les problmatiques de recherche proviennent des communauts et de leurs
problmes.
La production de la connaissance est
transculturelle. Elle cherche ainsi
inclure dautres formes de connaissance
auparavant cartes.
On recherche linnovation sociale communautaire.
On conserve lhtrognit et la diversit organisationnelle, enrichie par la
prsence dacteurs sociaux.
La communaut devient co-chercheuse,
co-innovatrice et coproductrice de
connaissance.
La responsabilit sociale occupe une
place centrale, mais on inclut des principes comme la coresponsabilit et la
valeur sociale partage. On recherche le
renforcement de la communaut.
La validation de la connaissance est une
tche collective. Tous les participants
deviennent des pairs.

Source : Elaboration propre partir de : Arias y Aristizabal, 2011 y Acosta y Carreo, 2013
dans linnovation, aux cts de lindustrie et
du gouvernement, bas sur une socit de la
connaissance (Chang, 2010, p. 88 90).
Cependant, on considre que cette version
exclut dautres acteurs sociaux et privilgie
la logique de march comme moteur du
dveloppement de la connaissance. Ainsi,
des auteurs comme Carayannis et Campbel (2009) propose une quadruple hlice
en introduisant ces acteurs pour gnrer
des formes plus dmocratiques daccs la

connaissance, qui dynamise les processus


dinnovation et donne naissance de nouvelles formes de production. Ces auteurs
incluent ensuite le milieu naturel comme
un lment nouveau, ce qui permet de faire
rfrence une quintuple hlice (Acosta et
Carreo, 2013, p. 77).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

65

Articles
universit
universit
acteurs
sociaux
entreprise

tat

tat
entreprise

Triple hlice

Quadruple hlice

Etzkowitz et Leydesforff, 2005

Carayannis et Campbel, 2009

universit

environement
immdiat
tat

entreprise

acteurs
sociaux

Quintuple hlice

Carayannis Barth et Campbel, 2012

Graphique 1. Modles de triple, Quadruple et Quintuple hlice


En ce sens, on observe une transition vers
une mission universitaire compose des axes
denseignement, recherche et extension.
Dans ces axes, le corps acadmique gravite
en prenant en compte ses intrts et affinits
principales, et on arrive mme valoriser le
dveloppement de projets dextension pour
lavancement des enseignants dans une carrire acadmique. Comme la exprim Lpez (2006),
La socit a tendu la mission des universits en leur donnant, en plus de lenseignement et de la recherche, la responsabilit
de trouver des solutions aux problmes et
demandes du secteur des entreprises, et de
la socit en gnral, ce qui a transform
petit petit sa manire de se percevoir et de
mettre en place les processus de production
et transfert de la connaissance (Cit dans
Arias et Aristizabal, 2011, p. 140).

66

Modes et hlices en pratique: deux expriences de lUniversit du Rosario


Ocaa parit sur linternationalisation.
Ce projet rvle un processus de construction de connaissance collective ainsi que de
transfert des ressources conceptuelles et mthodologiques qui se sont construites dans
des recherches prliminaires. En outre, il
reflte le rsultat dun processus dtablissement de liens avec des acteurs sociaux, qui,
avec les institutions classiques (collectivit
territoriale, entreprise et centres ducatifs)
participent comme cochercheurs mais aussi
coproducteurs de la connaissance. Enfin, et
tant donne la nature du contexte dapplication, une plataforme interdisciplinaire etmme pluridisciplinaire a t mise en place
pour rpondre aux diffrentes questions qui
ont surgies de la communaut en vertu des
problmatiques identifies.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Point de dpart conceptuel

une fin. Un vhicule qui peut entrecroiser


les villes et rgions avec des correspondants et
dautres agents dans les diffrents niveaux
du systme international. En ce sens, on peut
dvelopper une internationalisation avec un
but, qui rpond aux besoins et processus inhrents du dveloppement local ou rgional. Il
sagit alors pas de concourir pour concourir
ou participer pour participer dans les espaces
largis de notre poque; linternationalisation est un outil ancr dans le dveloppement
territorial. (Universit del Rosario, 2010)

Depuis plusieurs annes, les Facults de


Science Politique et Gouvernement et de
Relations Internationales ralisent une recherche dordre descriptive qui sest initialement base sur lexploration du phnomne
de laction extrieure des gouvernements
locaux en Colombie (dpartements et trois
villes spcifiques). Cette recherche a permis
didentifier la vision dinternationalisation
et coopration internationale des collectivits territoriales ce moment-l, et leurs volutions dans les processus de planification et
Un ensemble de recommandations accomconsolidation des structures organisationpagnent cette dfinition pour construire une
nelles. Ainsi, les principaux dfis politiques,
stratgie qui sappuie sur le cycle de la polijuridiques et institutionnels auxquels faitique publique, et qui mettent laccent sur
saient face les gouvernements locaux pour
les lments qui contribuent sa durabilit.
dvelopper leurs stratgies dinternationalisation2 ont pu tre identifis.
Et prenant en compte les dfis de la coopSur cette base, une premire approximation
ration et de linsertion dans la politique inconceptuelle a t dveloppe, laquelle a
ternationale, ainsi que ceux qui se dgagent
mme t donn un contenu normatif qui
de la concurrence territoriale et de la monpose son impra Caractrisation des potentiels du territoire
Adaptation de la structure organisationnelle
tif.
Banque dexpriences antrieures
Formation des ressources humaines en
Une stratgie din- tude de lorganisation
mcanismes dinternationalisation
ternationalisation Plateforme pluri-acteurs
Comment formuler
Comment me
peut tre entendue Rseau dalliers stratgiques une stratgie dinterprparer pour la
Stratgie dintrnationalisation nationalisation
comme un processus
mettre en place ?
adapte pour mon
Systme de suivi
par lequel un goudpartement ?
vernement
local
tape 1
tape 2
Formulation
Mise en place
cherche promoude la stratgie
de la stratgie
Mise en place
Stratgie
voir, faire du lien,
dinstruments, capacits et
conditions pour linternationalisation
dinternationamettre en relation
du territoire
lisation
des
thmatiques
dintrt pour lui
et/ou gnrer des
tape 3
valuation et
constante des rsultats
partir des mcanismes de
espaces dchange Analyse
rtroalimentation
partir du systme de suivi
coopration, intgration et
Comment valuer
insertion dans le systme
commercial
et valuation de linitiative
et rendre durable
Comment excuter
international
dinternationalisation
la stratgie dinternala stratgie
dinvestissement,
tionalisation de mon
dinternationalisation ? La UR fait laccompagnement,
Diffusion des rsultats de
dpartement ?
le suivi et la rtroalimentation
partir de ses carac- lvaluation
Rtroalimentation partir des suggestions
tristiques particu- et expriences des acteurs sociaux
lires, avec dautres
acteurs. Cest un Graphique 2. Stratgie dinternationalisation: un modle avec un but,
moyen de plus, non Universit del Rosario
2 Pour en savoir plus, voir le document en ligne Dimensiones
locales y regionales de la Internacionalizacin, Fascicule
N2, Facults de Science Politique et Gouvernement et de
Relations Internationales, Universit del Rosario

dialisation, on a construit une perspective


large, qui permette dintgrer ds le dbut

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

67

Articles
les aspects socio-conomiques et politiques,
car loin de sexclure, ils sont profondment
interconnects entre eux. Ainsi, nous avons
cherch enrichir les perspectives existantes
qui basent le processus dinternationalisation
des gouvernements locaux dans les actions
de coopration dcentralise et la participation au sein des rseaux internationaux.
Point de dpart mthodologique

entre acteurs du territoire, on a considr la


participation citoyenne comme un lment
fondamental. En plus dintgrer ses visions,
motivations, intrts et ralits, on a facilit
la cration dune plateforme multi-acteur
qui contribue a la durabilit de la stratgie
malgr les changements de politiques du
gouvernement, des dcideurs ou des gestionnaires publics (IPES, s.f.).
Finalement, ont t identifis des axes stratgiques et un ensemble de projets qui sont
venus consolider le Portfolio, orienter la
gestion internationale autour de quatre secteurs: insertion politique (ensemble de rseaux et espaces de visibilit internationale),
promotion du territoire (stratgies de marketing territorial), coopration internationale (gestion partir de modalits dAOD
ou dcentralises) et intgration cono-

Transposer ces lments conceptuels laccompagnement rel dun processus dinternationalisation constituait un dfi mthodologique pour les chercheurs intresss. Dans
ce processus, une fusion de visions disciplinaires, concepts et mthodologies a eu lieu,
et un groupe de travail a t mis en place
autour de politologues, spcialistes des relations internationales, conomistes, et experts
en dveloppement
Stratgie dinternationalisation de Ocaa
rgional et comptitivit3. Ce qui a Champ politique
Champ conomique
donn pour rsultat
Processus de Planification
stratgique territoriale (participatif).
une
radiographie
Formation dune Plateforme multi-acteurs
Diagnostic socio-conomique
de la situation coDiagnostic de situation
(paris productifs), vision
et axes prioritaires
conomique et axes
nomique et sociale
du territoire
prioritaires de la
comptitivit territoriale
du territoire dans le
Portefeuille de
Banque de
Banque de
projets prioritaires
but de motiver une
projets
projets
intervention sociale
Schma de rseaux
Secteur
Secteur
internationaux
intelligente (BoiCommercial
Insertion
sier, 2005, p. 6). A
Scnario de
visibilit
Scnario de gestion
Runions daffaires,
partir de l, on a pu
internationale
internationale
recherche dallis
stratgiques comprendre la cominvestisseurs
Secteur
Centralise
Secteur
plexit du processus
Coopration
AOD
Investissement
et le chemin suivre
Secteur
Promotion
pour le dveloppeDcentralise
Stratgie
de
ment et le renforceMarketing
territorial
ment des capacits
et potentiels du ter- Graphique 3. Synthse du processus de construction de la stratgie
ritoire (Vlez, Olaya y dinternationalisation de Ocaa
Arvalo, 2011, p. 23). Source : Universit du Rosario (2001) Equipe interdisciplinaire du projet Ocaa.
En partant de lhypomique (largissement des marchs et strathse que toute stratgie doit sarticuler autgies pour lattraction des investissements
tour de deux lments essentiels, la volont
nationaux ou trangers) (Vlez, Olaya y
politique du gouvernement local et le lien
Arvalo, 2011, p. 23).
3 Le Centre de Pense en Stratgies Comptitives CEPEC de
lUniversit du Rosario sest uni au projet.

68

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Rencontre avec le territoire

mental dinclure la dynamique conomique


et sociale de la population pour construire
la matrice de positionnement stratgique
incorpore par les experts en comptitivit.

La fusion du savoir scientifique et de la sagesse communautaire. Ocaa est une commune qui se situe dans le nord-est de la
Colombie, dans le dpartement
de Norte de Santander4 et qui
dispose dune tendue de 463
km2. Le recensement ralis
par le DANE en 2005 projetait
pour 2011 une population de
95190 habitants. Cependant, ce
territoire a fait face aux consquences du conflit arm colombien par son emplacement au
Colombia
sud de la rgion du Catatumbo5
, et compte plus de 14.000 personnes en situation de dplaceOcaa
ment forc. Ces particularits
Norte de Santander
ont pouss considrer que le
travail de terrain serait un apport
fondamental pour la reconnaissance de la rgion.
Le diagnostic socio-conomique et comptitif du territoire a t ralis partir du
premier DOFA6 en sappuyant
sur
linformation
officielle
obtenue de sources nationale,
dpartementale et municipale.
Ce diagnostic a cependant pris
son sens dans le partage avec
la communaut pour valider,
modifier et confronter la ralit les principaux lments qui
Source : Gouvernement du Dpartement
correspondent la situation pro7
ductive du territoire . Ainsi, il tait fonda- du Norte de Santander. Ubicacin. La
carte a t modifie par lditeur.

4 La Colombie est organise en 32 dpartements, 1101


communes et 4 districts (Bogot D.C., District Capitale;
Barranquilla, District dEspces, Industriel et Portuaire;
Cartagena, District Touristique et Culturel, Patrimoine
National et Santa Marta, District Touristique, Culturel et
Historique)
5 La rgion du Catatumbo est forme de neufs communes du
nord du dpartement de Norte de Santander: Convencin,
El Tarra, Hacar, Teorama, San Calixto, La Playa, Sardinata y
Tib. Elle prend son nom de la rivire Catatumbo. Cette
rgion a t touch par la prsence de groupes arms
illgaux et affecte par les dynamiques du narcotrafic et de
la contrebande.
6 Analyse des Faiblesses, Opportunits, Forces et Menaces
7 La validation du diagnostic a t ralise avec la

Avec ce schma, les acteurs sociaux se sont


appropris le diagnostic et ont directement
pris des dcisions sur les alternatives possibles pour mettre en route le dveloppement de leur territoire.

participation de reprsentants du Gouvernement Local, de


dirigeants du secteur productif, de chefs dentreprises et
dacteurs de la socit civile.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

69

Articles
TAPE 1

TAPE 2

TAPE 3

TAPE 4

Compilation
et analyse
de linformation

Entretiens avec les


acteurs cls des
secteurs public et
priv

Enqute aux chefs


dentreprise et
commerants

Diffusion du
DOFA
socio-conomique

Premire
approximation du
DOFA
socio-conomique

largissement du
DOFA
socio-conomique

largissement du
DOFA
socio-conomique

Dfinition du
DOFA
socio-conomique

Gagner en pertinence et
opportunit dans le processus de formulation du
diagnostic participatif.

permis datteindre une


connaissance plus approfondie de la ralit conomique de la municipalit de
Ocaa, ainsi que didentifier
les besoins dans une
perspaective de comptitivit et de qualit de vie
dans la rgion.

Renforcement du diagnostic
socio-conomique
et
comptitif sur la base dun
atelier avec une forte
participation, qui a aussi
permis de valider le schma
de DOFA construit avec le
CEPEC
concernant
les
attributs et caractristiques
de Ocaa.

Rvision
complte
des
tudes et processus de
planification existants, en
particulierde
ceux
qui
comportent des informations sur le profil conomique de la municipalit et
de la province, les secteurs
conomiques actuels et
potentiels, ainsi que les
caractristiques du profil
comptitif pour le dveloppement dactivits productives,
lattraction
de
nouveaux investissements
et la promotion de lexportation

Composante 1
Construction participative du DOFA
socio-conomique et comptitif

Ce processus est vu
comme une opportunit de transfert de
connaissance dans la
mesure o lUniversit
a ralis un atelier pralable de contextualisation sur les thmes de la
coopration internationale et de la comptitivit territoriale. Lobjectif tait de former les
acteurs sur les lments
conceptuels ncessaires
au dveloppement de
chaque phase et la
slection adquate de
lensemble des projets
qui allaient tre prioriss pour mettre en
marche la stratgie dinternationalisation.

Graphique 4. Synthse 1e phase: Construction participative du DOFA


socio-conomique et comptitif
Pour le diagnostic politique et insPHASE 1
PHASE 2
PHASE 3
titutionnel, plusieurs exercices similaires ont t mis en place. Dans un
Identification des
Contextualisation sur
Compilation
premier temps, partir de linforla coopration et la
secteurs prioritaires
et analyse
de la coopration
comptitivit
mation documentaire existante, un
de linformation
territoriale
internationale
DOFA institutionnel a t construit,
qui a t valid avec les fonction- Analyse des priorits
Atelier de
sensibilisation
identifies dans les
Table de travail avec
naires du gouvernement local. En- exercices
destination des
prcdents
les acteurs locaux
fonctionnaires
du
de
planification
suite, les secteurs prioritaires pour
gouvernement local
mucipale
la coopration internationale ont
t identifis avec une mthodologie
des secteurs Sensibilisation aux dynami- Sensibilisation sur les dynaparticipative. Plus de 100 citoyens Identification
tablis par le gourverne- ques de la coopration.
miques de la coopration
ment
local
dans
plan de
internationale.
ont particip ce groupe de travail, dveloppement lemunicipal
changes autour des attenparmi lesquels des chefs dentre- et autres documents du tes sur le processus de Articulation des acteurs et
secteur planification.
diagnostic en matire de CI. identification conjointe de
prises, universitaires, reprsentants
rles.
des secteurs financier, touristique,
Priorisation des besoins par
une analyse systmique.
de transports et ducatif, ainsi que
des reprsentants dorganisations soType de diagnostic 2
ciales, dirigeantes dorganisations de
Identification des secteurs prioritaires pour la
gestion
de
la coopration internationale
femmes, jeunes entrepreneurs, dirigeants dorganisations de personnes
Graphique 5. Synthse du diagnostic 2.
dplaces, entre autres.
Identification des secteurs prioritaires pour la
gestion de la coopration internationale

70

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Apport la construction dune politique
publique locale et aux schmas de gouvernance multi-niveau.
Considrant que la bonne conception
nimplique pas ncessairement un processus durable, ces diagnostics ont aussi permis didentifier les enjeux politiques et institutionnels qui demandaient une attention
directe de la part du gouvernement local et
des acteurs du territoire:
Le premier enjeu rpond au besoin de crer
Enjeu 1
Enjeu 2
Enjeu 3
Enjeu 4
Enjeu 5
Enjeu 6

cipale. Sur ce point, lUniversit a contribu


lidentification des missions du bureau. Il
a t suggr de mettre en place, plus tard,
et lorsque lexprience serait plus avance
et mature, une instance qui permette aux
autres acteurs publics et privs de participer,
et mme cogrer le processus.
Limportance du troisime enjeu rside dans
la construction dun langage commun entre
les acteurs lis au processus, de la citoyennet
aux plus hautes sphres de prise de dcision
et de gestion. La mise en place dun proces-

Consolider une plateforme multi-acteur qui permette darticuler, intgrer et coordonner les
acteurs cls pour garantir la durabilit des processus de dveloppement et gestion internationale.
Adapter la structure organisationnelle pour aborder le processus dinternationalisation

Renforcer les capacits et connaissances des acteurs sur les thmes propres de linsertion
conomique et de la politique internationale
Construire le rseau dallis stratgiques pour dvelopper une gestion efficace des partenaires et cooprants internationaux
Systmatiser les expriences et consolider un systme dinformation qui contribue aux processus dintervention et prise de dcisions du territoire
Dvelopper un systme de suivi et valuation de la gestion internationale.

Source: Vlez, Olaya et Arvalo, 2011, p. 102.

un environnement propice pour la prise de


dcisions, qui inclue les acteurs sociaux et
consolide la plateforme multi-acteur. Pour
cela, la cration dune alliance territoriale
pour le dveloppement de Ocaa a t
propose, afin de dfinir les rles et apports
concrets et une feuille de route claire pour
le processus. On cherchait matrialiser
leffort de planification stratgique autour
dun accord de volonts disposes orienter
des actions spcifiques pour dvelopper les
capacits et potentiels de la commune et de
la rgion (Vlez, et al, p. 102) et le choix a
port sur un processus qui favorise la coresponsabilit des acteurs en prsence.
Les diffrentes options dorganisation ont
ensuite t analyses avec les fonctionnaires
du gouvernement local. La cration dun
bureau des relations internationales dpendant du bureau du Maire a t dcide,
avec pour objectif de favoriser une vision
transversale des processus du territoire et
garantir ainsi laccs immdiat au responsable politique de la gestion publique muni-

sus ouvert de formation par les centres de


formation implants sur le territoire et utilisant les moyens technologiques disponibles a
t propose. Lobjectif est de maintenir une
sensibilisation continue qui renforce petit
petit les contenus et facilite la mise en place
une plateforme dapprentissage collectif.
Pour cet enjeu, lUniversit a contribu la
construction dun portfolio de connaissance
initiale pour les agents du territoire.
Le quatrime enjeu a impliqu un changement de langage par rapport aux expriences antrieures de coopration internationale mises en place sur le territoire. En ce
sens, la priorisation des secteurs de gestion
de la coopration internationale partir de
la mthodologie danalyse systmique a renforc la position du territoire dans sa capacit de ngociation. On a ainsi contribu la
construction dun rseau de partenaires ou
allis pour le dveloppement, plutt que de
chercher des bailleurs selon la logique traditionnelle nord sud. Ceci a permis dexplorer des opportunits de coopration dcen-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

71

Articles
tralise, coopration sud-sud, et didentifier
un ensemble de rseaux internationaux auxquels participer.

Deux lmnts cls: la promotion par la


recherche scientifique et la consolidation
de la plateforme multi-acteur.

Enfin les cinquime et sixime enjeux


contribuent la mmoire institutionnelle et
lamlioration des outils de suivi et dvaluation du processus. Des recherches complmentaires ont rvl que les processus de
systmatisation des expriences sont faibles,
non seulement Ocaa, mais aussi dans les
diffrents secteurs de gestion publique des
communes colombiennes. Dans ce champ,
la proccupation sur la faible existence
danalyses sur limpact des interventions des
cooprants internationaux sur les territoires
a t mise en avant.

A partir dune recherche prliminaire sur


la gestion des ressources hydriques, lUniversit invite les acteurs publics et privs
rflchir sur la gestion de leau partir de
diffrentes perspectives, depuis la lgislation
sur leau et sa gestion jusqu la gestion des
bassins versants9. Ces espaces dchanges de
connaissances et dexpriences deviennent
une plateforme de formulation dun projet de coopration dcentralise au bnfice de plusieurs communes colombiennes
(Chiquza, Arcabuco, Gachantiva et Villa de
Leyva10) et du Syndicat Mixte des Valles de
lOrb et du Libron et du dpartement de
lHrault, avec lapport et le soutien dinstitutions nationales et territoriales comme
le Ministre de lEnvironnement, du Logement et du Dveloppement Territorial11,
Parcs Naturels Nationaux de Colombie12,
et Corpoboyaca13. En synthse, ce processus a permis de consolider une plateforme
dacteurs public et privs ayant pour objectif
dapporter des garanties pour la bonne mise
en place du projet et de ses ressources.

Un projet de coopration dcentralise:


apport de lUniversit comme oprateur
et administrateur des ressources
Ce cas reflte un processus de construction
de la connaissance partir dune exprience
pratique, dans laquelle lUniversit, acteur
leader, oprateur et administrateur des ressources, contribue la durabilit du processus, travers larticulation des acteurs publics et privs, ainsi qu la mise en relation
des acteurs internationaux. LUniversit a
contribu au dveloppement de la confiance
entre les acteurs et la systmatisation de
lexprience pour un possible transfert
dautres contextes similaires. Actuellement,
et aprs sept ans de travail, ce processus a
volu vers un projet de coopration triangulaire entre la France (Syndicat Mixte des
Valles de lOrb et du Libron), le Chili (Salamanca) et la Colombie (Chiquiza)8.

8 Coopration triangulaire entre la France, la Colombie et le


Chili sur les ressources hydriques. Du diagnostic au projet:
Un appui institutionnel, technique et technologique dans
une perspective de Dveloppement Durable .

72

9 Trois symposiums ont t raliss en 2005, 2006 et 2007


sous lgide de lAmbassade de France.
10 Toutes du dpartement de Boyac. (premire phase)
11 Il sagit de lentit publique charge de dfinir la
politique nationale environnementale et de promouvoir
la rcupration, conservation, protection, amnagement,
utilisation et exploitation des ressources naturelles
renouvelables, avec lobjectif dassurer le dveloppement
durable et de garantir le droit de tous les citoyens profiter
et hriter dun environnement sain. Information disponible
sur: https://www.minambiente.gov.co/index.php
12 Il sagit dune Unit administrative spciale de lordre
national, sans personnalit juridique, avec une autonomie
administrative et financire, une juridiction applique sur
tout le territoire nationale, selon les termes de larticle 67 de
la Loi 498 de 1998. Lentit est charge de ladministration
et de la gestion du Systmes des Parcs Nationaux Naturels
et de la coordination du Systme National des Aires
Protges. Information disponible sur: http://www.
parquesnacionales.gov.co/portal/organizacion/
13 Corporation Autonome Rgionale de Boyac. Sa mission
est de diriger le dveloppement durable partir de
lexercice de lautorit environnementale, ladministration
et la protection des ressources naturelles renouvelables
et lenvironnement, la formation dune culture
environnementale, de manire planifie et participative.
Information disponible sur: http://www.corpoboyaca.gov.
co/index.php/es/

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Phase 1
En lien avec: Ministre
de lEnvironement
Corpoboyaca Parcs
Nationaux

Rsultats positifs pour la conversation


du bassin dans les communes des deux pays

Syndicat mixte des Valles


de lOrb et du Libron et
Dpartement de lHrault

En lien avec Ministre


des Affaires trangres
Ambassade de France
en Colombie

Universit des Rosario


contribue vrifier la
gestion des ressources

Forum mondial de leau

Universi del Rosario


garant de laccord et
oprateur des ressources

Phase 2
La Mairie de Chiquiza
ralise des apports
concrets : terrain et
ressources manquantes

Identifier le besoin de construire une station


dpuration dans des communes colombiennes

Lien avec 2 agences de


leau franaises:
Adour-Garonne et
Rhne-Mditerrane Corse

Proposition de coopration entre


la Colombie , la France et le Chili
sur la gestion des ressources
en eau

Lien avec la dlgation


pour laction extrieure
des Collectivits territori
-ales : apport de 80 000

Graphique 6. Synthse de la consolidation de la plateforme multi-acteur


Actions pour maintenir la plateforme en
vigueur, et donc, durable
La cration dune plateforme est primordiale mais elle doit tre soutenue par des actions et des outils qui lui permettent dtre
durable. Ainsi, avec une dfinition claire du
problme et des intrts des deux rgions,
dans ce cas, la pollution des bassins versants
par lusage de pesticides, une intervention
a pu tre planifie et construite avec les
communauts grce un large processus de
formation, recherche, et change de bonnes
pratiques entre les rgions.
Cest ainsi qua t promu le principe de
solidarit territoriale et quont t crs les
outils politiques et financiers pour soutenir
le processus. En Colombie, un tarif dutilisation des services environnementaux a t
cr, et en France, un impt sur lutilisation
de leau. Le rsultat en a t la reconversion
productive agro-cologique, laccs des
marchs biologiques, et lamlioration de la
quantit et de la qualit des eaux en rgions,
ainsi que le renforcement de lattention des
rivages des rivires.

Un apport au rayonnement international


des communes.
Les communes colombiennes qui ont particip au processus ont avanc dans leurs
processus dinternationalisation. Villa de
Leyva, par exemple, a commenc un processus organis de promotion internationale
et a invit les communes proches tablir
un plan dinternationalisation au niveau
rgional, ax sur le tourisme, qui utilise la
plateforme mise en place pour le projet de
coopration dcentralise.
Elments-cls pour la durabilit des processus dinternationalisation territoriale
Comme le suggre le paragraphe antrieur,
la durabilit sobtient dans la mesure o
lon cre les conditions institutionnelles
pour loprationnalit du processus, o lon
mobilise un accord de volonts qui dpasse
la collectivit territoriale, et o lon cre
des processus de formation qui favorisent
la mise en place dun langage commun aux
diffrents acteurs concerns. De plus, la systmatisation contribue la mmoire institutionnelle, et le suivi et lvaluation une
transparence qui lgitime le processus au
regard des citoyens.
Cette conclusion serait le rsultat dun
processus dlibratif mis en place entre les

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

73

Articles
acteurs impliqus dans la conception de la tion de connaissance et mthodologies et
stratgie et la conceptualisation que lquipe mme le dialogue des savoirs est possible,
universitaire ralise tout au long du projet. non seulement depuis lunivers scientifique,
Il est ainsi possible de produire un
corpus de connaissance qui ait une
application directe dans llaboplanification
stratgique
ration des politiques publiques et
participative
contribue donc la question de la
durabilit des processus dinternaConsolidation
tionalisation territoriale.
de la plateforme
Suivi et valuation
Multi-acteurs
En outre, lment qui nest pas
explicite mais qui est indispensable
au dveloppement des processus
de gestion publique, la prsence
lments
de plusieurs acteurs, parmi lesclefs de la
quels lUniversit, contribue au
durabilit
Adapter la
systmatiser
renforcement de la transparence
structure
les expriences
organisationnelle
et la construction de relations de
confiance. Les acteurs percevraient
un engagement plus fort quand
une Universit ou un centre de
Renforcer
rflexion est impliqu, non seuleIdentifier les allis
les capacits et les
ment avec le transfert de connaisstratgiques
connaissances
des acteurs
sance que cela implique, mais aussi
pour la reprsentation encore prsente dans la socit de UniversiGraphique 7. Synthse des lments cls pour la durabilit
tas magistrorum et scholarium14.
des processus dinternationalisation des territoires
Dautre part, le dveloppement
dun processus dinternationalisation, entendu comme un instrument pour mais aussi partir de lintgration de la sale dveloppement territorial, demande une gesse de la communaut. Il sagit de consiperspective interdisciplinaire15, transdiscipli- drer une connaissance non crite, systmanaire16 et mme transculturelle17. Le cas de tise ou valide mais perue comme lgitime
Ocaa permet dobserver que la construc- par les acteurs du territoire.
14 Communaut de professeurs et chercheurs.
15 Il a voir avec le transfert de mthodes dune discipline
lautre. Aussi dborde les disciplines mais son objectif
reste toujours dans le cadre de la recherche disciplinaire .
Dans les diffrentes disciplines interdisciplinaires , avec un
objectif commun sont rassembls et mis cooprer . Voir
Multiversidad monde rel Edgar Morin , Dictionnaire de
la complexit, p. 40.
16 Selon Nicolescu le prfixe trans indique que ltude et
lanalyse ont lieu simultanment dans toutes les disciplines
et au-del des disciplines . Son but est de comprendre le
monde daujourdhui , o lun des impratifs est l unit de
la connaissance . Voir Multiversidad monde rel Edgar
Morin , Dictionnaire de la complexit, p. 68.
17 Y compris les autres formes de connaissances que la
science moderne rejete et sous-values ( ... ) consiste
intgrer le savoir traditionnel des communauts . Voir
Acosta et Carreno , Mode 3 la production de connaissances
: implications pour l Universit aujourdhui, 2013. 78 79

74

En guise de conclusion
Bien que lon prsente deux expriences
positives qui montrent la contribution de
lUniversit la durabilit des processus
dinsertion internationale des collectivits
territoriales, on peut encore identifier un
ensemble de dfis dans les processus de recherche, dans la formation et le dveloppement de projets de responsabilit sociale. Il
est possible de relier ceci avec les modes de

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
production et transfert de connaissance, et
le dbat construit autour de la triple hlice.
En ce qui concerne les modes de production de la connaissance: Il existe des mouvements pendulaires entre les modes 2 et 3,
mais il faut renforcer le dveloppement de
mthodologies concrtes pour atteindre la
construction de connaissance transdisciplinaire et transculturelle.
Ce qui nous mne prioriser lobjet dtude
(le territoire et ses problmatiques locales)
plutt que la perspective disciplinaire qui
a auparavant identifi les questionnements
et possibles rponses aux problmatiques.
Dans cette ligne, le chercheur est invit
tre en relation troite avec la communaut, ses dynamiques et ses problmatiques,
dans lide dincorporer cette connaissance
comme une part lgitime de ses pratiques de
recherche. Ceci permettra la connaissance
quil produit pour contribuer la rsolution
des problmes de la socit de gagner en
pertinence.

Il est cependant ncessaire douvrir des


ponts pour la recherche collaborative et le
travail en rseau. Jusqu prsent, aucune
plateforme de recherche conjointe des processus dinternationalisation territoriale na
pu tre identifie en Colombie, et on trouve
la place des tudes de cas pars selon les
diffrentes perspectives: coopration dcentralise, administration publique, conomie et
relations internationales. Le degr de maturation de la thmatique permettrait probablement de consolider un rseau de travail
collaboratif qui partage les informations, les
rsultats, et qui contribue la rsolution des
problmatiques identifies dans ce type de
processus. Dautre part, il est essentiel de crer
un consortium duniversits pour participer et
influencer les processus dinternationalisation
qui sont dj luvre dans divers territoires,
prenant en compte que ce sont les agents cls
qui favorisent linnovation et apportent une
valeur ajoute aux caractristiques propres de
leur environnement.

En ce qui concerne le transfert de connaissance. Il existe diverses modalits comme


la formation, le consulting, la vulgarisation, la mise en disponibilit, la recherche
conjointe, les rseaux et les processus spin
off18. (Libraryhouse, 2008. Cit dans Arias
y Aristizabal, 2011, p. 145) lUniversit a
clairement volu de manire proactive
dans la majorit de ces activits. LUniversit del Rosario a par exemple mis en place
un diplme en ligne en internationalisation
des villes qui a pour objectif de former des
individus et communauts des rgions loignes de la capitale qui ne peuvent pas accder une formation prsentielle. Ce cours
a mis en rapport des experts nationaux et
internationaux et transmis les rflexions
conceptuelles et mthodologiques que les
chercheurs et professionnels ont construit
partir de leur exprience pratique.

En ce qui concerne lapport concernant la


politique publique locale et la gouvernance
multi-niveau. LUniversit doit se raffirmer
comme un agent vital de la dynamique territoriale, aussi importante que la collectivit
territoriale ou le secteur entrepreneurial.
Son rle comme agent du territoire pourrait
tre plus actif dans larticulation des perspectives au sujet de linternationalisation,
par la cration despaces de rflexion, dbat
et consensus sur le processus. Comme cela
a t mis en avant dans les tudes de politique publique, une partie des apports de
lUniversit relve de la construction objective des problmatiques pour leur ultrieure
inscription dans lagenda public agenda
setting (Nol Roth, 2002. pp 57-61). Ce
qui nous invite indiquer que la dynamique
actuelle demande de reconnatre lexistence
dune quintuple hlice, dans laquelle deux
nouveaux acteurs cls compltent cette alliance pour le dveloppement: la collectivit
locale et le territoire.

18 Entreprises cres pour exploiter les droits de proprit


des universits. Libraryhouse, 2008. Cit dans Arias y
Aristizabal, 2011, p. 145

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

75

tat

entreprise

entreprise

Articles

Triple hlice

Quadruple hlice

Etzkowitz et Leydesforff, 2005

Carayannis et Campbel, 2009

universit

environement
immdiat
tat

entreprise

acteurs
sociaux

Quintuple hlice

Carayannis Barth et Campbel, 2012

Rfrences bibliographiques
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76

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
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VELEZ RAMIREZ, Jeannette; OLAYA


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institucional de su territorio. 2005, Universidad del Rosario, Fundacin Chaid
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Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

77

Articles

La coopration dcentralise espagnole. Risques


et opportunits: le cas de landalousie
Antonio Zurita Contreras
Antonio Zurita Contreras (Courriel: antonio.zurita@andaluciasolidaria.org) est Directeur gnral
du Fonds Andalou de Municipalits pour la Solidarit Internationale (FAMSI) et Coordinateur de
la Confdration des Fonds de Cooperation et Solidarit (CONFOCOS).

Rsum
La coopration dcentralise espagnole est ne il y a un peu plus de 30 ans, et sest fortement
consolide grce la dcentralisation, limpulsion des gouvernements locaux et rgionaux,
limpulsion de la socit civile et au processus de mondialisation, gnralis partir des annes
1990. La crise, qui a particulirement affect lEurope partir de 2008, a eu un impact sur ce
processus, qui avait dj entam une rflexion pour amliorer la dfinition des missions et stratgies. Des expriences comme celle de lAndalousie ont aid dfendre la coopration comme
une politique publique dalliance avec diffrents acteurs. 2015 est une anne de dfis globaux
importants, avec la definition dun nouvel agenda du dveloppement (post 2015, Habitat
III 2016), et de dfis nationaux (processus lectoraux locaux, des communauts autonomes,
et nationaux). La coopration dcentralise espagnole se retrouve face un nouveau cadre
dopportunits partir de cette anne.

Mots cls
GLR (Gouvernements Locaux et Rgionaux) - Coopration - Dcentralisation - Andalousie

Introduction
Avec larrive de la dmocratie en Espagne
autour de la seconde moiti des annes
1970, un nouvel espace international
souvre pour ce pays qui a port le poids de
la dictature franquiste pendant presque 40
ans.
Ce nouveau scnario ouvre la possibilit
dtre un pays plus actif dans des forums
internationaux comme lOrganisation pour
la Coopration et le Dveloppement Economique (OCDE) et dentrer dans lUnion

78

europenne, ce qui se produit effectivement


partir du 1e janvier 1986. Mais pour faire
partie de ce projet dintgration rgionale,
lEspagne doit passer certains examens et
aligner certaines politiques avec le reste des
pays membres de la communaut.
Cest ainsi que lentre dans lUnion europenne, complte par une forte volont
politique, a motiv le gouvernement espagnol se diriger vers une nouvelle dynamique de coopration internationale, et en
ce sens, organiser ses outils pour devenir
un pays donateur moderne.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
LAgence Espagnole de Coopration Internationale pour le Dveloppement est cre
en 1989, et prend la suite de lICI (Institut
de Coopration Ibroamricaine 1978).
En parallle, avec le nouvel Etat Espagnol,
le modle dmocratique sarticule autour
dune nouvelle Constitution (1978), ce qui
lui fait gagner le nom d Etat des Autonomies, en consquence de la reconnaissance
du droit lautonomie rgionale, pour les
communauts historiques comme pour les
autres rgions du pays. Cet Etat sorganise
en rgions, alors que la structure de dcentralisation tait antrieurement organise
autour des provinces (diputaciones - gouvernements provinciaux) et mairies (ayuntamientos - gouvernements locaux).
Ce processus donne naissance une organisation tatique fonde sur trois niveaux
dadministration:
Administration centrale
Administrations des autonomies
Administrations locales: villes et provinces
Ce phnomne est important pour la comprhension de ce qui sensuit en relation
avec le thme de cet article : la naissance,
croissance et caractristiques propres la
coopration dcentralise espagnole, cest
dire, dont les gouvernements locaux et
rgionaux sont acteurs.
Les premires lections municipales dmocratiques ont lieu en 1979, en parallle de la
progressive installation des gouvernements
des autonomies (aussi sur la base de processus dmocratiques de suffrage universel).
Au dbut des annes 1980, lautonomie des
trois niveaux de ladministration de ltat
permet que plusieurs facteurs, que nous
analyserons par la suite, trouvent un terrain
fertile pour asseoir la naissance de la coopration dcentralise espagnole. Une coopration qui sest caractrise pendant plus de
30 ans par un processus de consolidation,
reconnue internationalement comme une

coopration dcentralise publique solvable,


qui se finance par des ressources propres
(plus que nimporte quel Etat de lUnion
europenne), dgage, fondamentalement
relie des valeurs ethiques, participative,
accompagne du tissu associatif, mais aussi
disperse, sans coordination, avec une vision
court terme.
A partir de 2008, et en particulier 2011,
anne lectorale qui a vu changer les gouvernements locaux et nombre de gouvernements des autonomies, la coopration
dcentralise espagnole entre en tat de
choc, tat dont elle sort maintenant aprs
une priode de rflexion et dadaptation,
laube dun nouveau cycle international
(post 2015) et local (nouvelles lections
municipales et des autonomies).
Mais avant darriver cette conclusion,
jaimerais revenir aux origines, pour comprendre les caractristiques propres la coopration dcentralise publique en Espagne,
connatre son ADN, faire le bon diagnostic
et la thrapie ncessaire afin de lui permettre
de se diriger en bonne sant vers les dfis
soulevs par les nouveaux ODD (Objectifs
de Dveloppement Durable 2015), le nouvel agenda mondial des villes (sommet de
HABITAT III 2016), la consolidation de la
perspective du dveloppement humain, et le
nouveau cadre communautaire de lUnion
Europenne (2014-2020), qui reconnat la
perspective locale-territoriale et la dcentralisation comme des oppportunits pour le
dveloppement durable.
Trois facteurs se sont mlangs dans le shaker dans annes 1980 pour produire ce qui
peut tre dfini comme l identit de la
coopration dcentralise espagnole:
La participation citoyenne et la pression
sur les institutions les plus proches
La socit espagnole stait rapproche de
laction internationale pour des motivations

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

79

Articles
religieuses confessionnelles (la charit) ou
pour des raisons socio-politiques (la solidarit). La charit tait un espace rserv des
ordres religieux de lEglise catholique qui
maintenait des missions dans diverses
rgions du monde. Dans les annes 1980,
les processus de libration nationale ou de
dfense des droits humains (Amrique centrale, camps saharaouis) ont gnr des collectifs de solidarit et des associations damiti dans toute lEspagne. Au milieu des
annes 1980, la trs limite coopration espagnole (du gouvernement espagnol) ouvre
des possibilits de coopration technique
par lesquelles de jeunes professionnels ont
lopportunit de partir en tant que cooprants dans divers secteurs du globe, en particulier dans les pays latino-amricains, pour
apporter leur exprience ou connaissances
dans des domaines comme le dveloppement social, conomique ou institutionnel.
En 1986, le gouvernement espagnol lance
son premier appel projets daides aux organisations non gouvernementales (ONG),
et ce faisant soutient la naissance de dizaines
de nouvelles organisations dans lensemble
du pays, qui intgrent trois caractristiques:
solidarit politique, charit confessionnelle,
et coopration professionnelle. Ces organisations cherchent sappuyer sur les institutions locales et rgionales rcemment
installes, se rclamant de leurs fonctions
de soutien la participation citoyenne et
promotion du dveloppement social. Cette
pression a du succs, et rencontre des volonts politiques favorables. Cest la raison
principale pour laquelle la coopration dcentralise espagnole a fait une grande partie de son chemin en sappuyant sur les organisations non gouvernementales comme
principaux gestionnaires des ressources conomiques dont les administrations russissaient disposer sur leurs propres budgets.

Le processus de dcentralisation dmocratique


Comme nous lavons indiqu, partir de
1979, les nouvelles mairies dmocratiques
sont mis en place. Grce un grand pacte
politique des partis progressistes de gauche,
la majorit des gouvernements locaux ont
des gouvernements sensibles aux demandes
de participation citoyenne en lien avec la
solidarit, phnomne qui se maintient au
cours des lgislatures locales suivantes. La
rponse positive ces demandes citoyennes
est accompagne dun engagement politique des partis qui commencent majoritairement gouverner, dans les entits locales
et rgionales. Les comptences en rapport
avec la coopration internationale, dans les
deux niveaux de ladministration, se renforcent, dans un contexte juridique qui le
permet, et ne lempche pas. Une nouvelle
modalit de coopration directe apparat
mme (le jumelage solidaire) en complment des aides via les ONG.
La mondialisation (annes 1990)
La mondialisation est un phnomne qui acclre les rythmes dchange sur lensemble
du globe. Ses manifestations ont des consquences au niveau national et au niveau
local. Les Etats nationaux se fragilisent, le
pouvoir politique montre des signes de
faiblesse, face des initiatives privs, des
mouvements de capitaux, les marchs. Les
nouvelles comptences des gouvernements
locaux et des autonomies les poussent dvelopper leurs propres initiatives de promotion du territoire et augmenter leur pouvoir de ngociation face aux Etats centraux.
La mondialisation place les autorits locales
sur la scne internationale, que ce soit par
philanthropie et engagement politique, ou
par intrt lgitime promouvoir leurs territoires.
Une diplomatie complmentaire merge
depuis les villes, qui opre partir des bu-

80

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
reaux de relations internationales des gouvernements locaux ou des autonomies, et
qui cherchent tablir des voies de communication avec leurs pairs dautres territoires et/ou rguler laide la socit
civile organise ONG pour que leur
action ait une certaine cohrence avec leurs
motivations politiques.
Pression citoyenne, dcentralisation et mondialisation font partie des processus les plus
significatifs pour rendre compte de lmergence de la coopration dcentralise dans
ltat espagnol.
Ce phnomne se consolide pendant les annes 1990 avec des caractristiques qui lui
donnent une importance et une particularit en Espagne, par contraste avec les autres
pays europens. La crise des Balkans et du
Rwanda mettent la une des media des
vnements internationaux qui provoquent
une grande sensibilit dans la socit. Les
campements du 0,7 % se mettent en
place de manire spontane, avec les encouragements des organisations sociales, et
convoquent des milliers de personnes sur
les places et parcs des principales villes espagnoles pour demander lengagement de ce
pourcentage du PIB des pays riches pour
laide internationale. Cette revendication
gnre un grand consensus social, et donc
un consensus politique qui affecte les lections locales de 1995 o les engagements
budgtaires des villes et autonomies se multiplient.
A ce stade, la coopration dcentralise est
bien installe dans les agendas des gouvernements locaux et rgionaux, gnrant une
augmentation progressive des lignes budgtaires annuelles et la mise en place de supports lgaux (lois rgionales de coopration,
conseils locaux et rgionaux de coopration,
appels projets et rglements spcifiques,
agences rgionales de coopration, bureaux
locaux de coopration internationale).

Les jumelages augmentent de manire significative, en particulier avec les campements


saharaouis et les villes de Cuba, qui vit une
priode critique pendant les annes 1990.
Ltape suivante merge de la premire valuation de la coopration dcentralise, o
en parallle des points forts (participation
citoyenne, motivation thique de dfense
des droits humains), commencent apparatre les principales faiblesses (dispersion
des actions, dimension limite des programmes ou projets soutenus, manque de
stratgie). Cette valuation saccompagne
dune rflexion internationale qui surgit de
la Dclaration du Millnaire et de lagenda
des OMD, et des confrences sur lefficacit
de laide de Paris et Accra. Ainsi, la coopration dcentralise locale et rgionale, encore renforce par un grand volume de ressources, cherche rsoudre ces faiblesses en
participants des rseaux nationaux, internationaux, des alliances avec des organismes
multilatraux, en mettant en places des stratgies sectorielles et des stratgies pays. En
dfinitive, il sagit dune orientation claire
pour accompagner lagenda de lefficacit
de laide.
Ainsi, en 2006, le coopration dcentralise
espagnole participe activement la sensibilisation du Parlement Europen pour la
reconnaissance des gouvernements locaux
en tant quacteurs de coopration internationale et possibles rcepteurs de ressources
que la Commission Europenne alloue normalement aux ONG ou entreprises prives.
Les volutions et sauts qualitatifs positionnaient la coopration dcentralise espagnole avec prestige au niveau international,
avec lappui progressif de ladministration
centrale (gouvernement espagnol) qui portait attention la ncessaire coordination
de ses actions avec le reste des administrations publiques dcentralises. En termes de
ressources, la coopration dcentralise en
arrive reprsenter en 2008 prs de 15 %

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

81

Articles
du total de lAide Officielle au Dveloppement (AOD) avec plus de 700 millions
deuros sur un total de 4,5 milliards deuros
sur lanne.
Concernant les acteurs de la coopration
dcentralise publique, les chiffres officiels
incluent aussi les universits publiques, autre
acteur de poids qui apporte des budgets, des
bureaux de coopration, des programmes
de recherche, formation, et bourses, et des
actions dchanges avec dautres pays.

(ou solidarit) en Espagne ntait remise en


question par une aucune force politique,
partir de 2008, laccord est rompu, et les
positions les plus conservatrices, reprsentes en particulier par la direction du Parti
Populaire, remettent en cause la validit de
cette comptence, en particulier pour les
gouvernements locaux, mais aussi pour les
gouvernements rgionaux. Un processus
drastique de rduction de lAide Officielle
au Dveloppement (AOD) centrale a lieu
partir de 2011, quand le Parti Populaire

volution de laide officielle espagnole 1985-2013


5 000
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0

0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%

> > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > >
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 200 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Aide Officielle au Developpement nette espagnole (M )

0,00%

AOD nette espagnole/PIB (en %)

commence gouverner.
Mais la crise financire est arrive, dont
nous nanalyserons pas lorigine pour viter de faire couler trop dencre. Cette crise,
qui commence poindre en 2008, a pour
premier impact la rduction des budgets de
coopration au niveau central comme aux
niveaux local et rgional. Limpact de la
crise sur les pays les plus faibles de lUnion
Europenne (connus comme les PIGS
Portugal, Irlande-Italie, Grce et Espagne)
est considrable ds le dbut. Mais il faudra
attendre les lections locales et municipales
de 2011 pour voir se consolider la crise de
la coopration dcentralise.
A ce moment l, il y a rupture du consensus politique. En opposition aux annes
antrieures, o la coopration dcentralise

82

Au niveau local, des grandes villes comme


Madrid suppriment ou rduisent la plus
simple expression les lignes destines la
coopration internationale. Cela a pour
effet immdiat lentre en tat de choc des
acteurs qui accompagnent la coopration
dcentralise, comme les ONG ou les fonds
municipaux de coopration. Et va y compris jusqu la disparition de certains dentre
eux, incapables de maintenir lactivit,
anantis par les engagements pris au cours
des annes antrieures.
Ajoutons aussi linfluence ngative de la
politique du gouvernement central qui
promeut une lgislation contraire au dveloppement de la coopration dcentralise.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Linitiative la plus significative est lapprobation, sans consensus politique, de la Loi
de Rationalisation et Durabilit de lAdministration Locale (fin 2013).
La priode qui va de 2011 2015, mandat
municipal de 4 ans, pourrait tre considre
comme les 4 annes noires, une priode
durant laquelle la coopration dcentralise
vit un moment difficile et doit assumer le
sens chinois du mot crise: lunion de la menace, du danger et de lopportunit.

Crise

Danger Opportunit
Le cas de lAndalousie : temps de rsistance et dinnovation
LAndalousie est la rgion la plus mridionale de la pninsule ibrique, et la plus
peuple de ltat espagnol, avec prs de 9
millions dhabitants. LAndalousie est aussi
lune des rgions historiquement les plus
pauvres. Depuis le dbut de la dmocratie,
soit plus de 30 ans, le gouvernement autonome dAndalouise est gouvern par le Parti Socialiste.
A laube de la coopration internationale
espagnole, les acteurs se concentraient
Madrid, en Catalogne ou au Pays Basque.
Mais la solidarit a cr un tissu associatif
trs riche en Andalousie, li aux mouvements de dfense des droits humains,
la charit, et plus tard, la fin des annes
1980, au courant de coopration professionnelle. Comme dans le reste de ltat
espagnol, mergent des Organisations Non
Gouvernementales pour le Dveloppement

ONGD, une coopration universitaire, des


villes et provinces engages dans la coopration, et un gouvernement autonome, la
Junta de Andaluca, qui dcide dinstaller
cette politique publique dans son agenda.
En 2008, prs de 20 millions deuros sont
engags sur la coopration internationale
par les plus de 700 villes andalouses, partir de ressources provenant de leurs propres
budgets, annuellement. A ces ressources, il
faut ajouter les plus de 100 millions deuros
engags par le gouvernement dAndalouise,
le Parlement Andalou et les universits
publiques andalouses. Pendant des annes,
cette rgion qui dispose revenus par habitant les plus bas de ltat espagnol, a t en
tte de lengagement conomique pour la
coopration internationale.
Do vient ce phnomne ? Quest ce qui
a pu influer pour que lune des rgions les
plus pauvres dEurope ait t en tte de cet
engagement ? Lanalyse des causes se prtant des opinions diffrentes, nous considrerons essentiellement deux facteurs:
La conscience citoyenne, organise
travers des organisations non gouvernementales, collectifs sociaux, et groupes
dopinion qui ont accueilli la solidarit
comme une partie de lADN de la culture
andalouse. Une socit qui garde en mmoire limpact du sous-dveloppement et
de lmigration. Des organisations qui,
depuis le dbut (annes 1980) ont dvelopp des initiatives innovantes de sensilisation, de plaidoyer politique, soutenues
par lensemble des institutions.
La dcision politique de ces institutions,
qui ont accompagn le processus, avec
plus ou moins denthousiasme, et plus ou
moins de ressources disponibles. Les gouvernements locaux progressistes ont t
pionniers (Mairie de Crdoba, Province
de Sville), mais en 1995 (campements
de solidarit), une mairie gouverne par
le Parti Populaire approuve que 0,7% de

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

83

Articles
son budget soient destins la coopration internationale. Au niveau du gouvernement autonome, cette impulsion se
reflte avec la signature du premier Pacte
Andalou pour la Solidarit o la Junta de
Andaluca sengage doter de ressources,
jusqu atteindre les 0,7 % voqus, les
actions de coopration internationale, et
les canaliser de manire indirecte vers les
ONG et autres entits citoyennes, syndicats, organisations dentreprises, universits et gouvernements locaux, et de manire directe vers les ministres rgionaux:
culture, sant, dveloppement rural, etc.
Cependant, la crise qui commence en 2008
impacte encore plus durement la communaut andalouse. Les taux de chmage ont
augment, jusqu atteindre des sommets
au sein de lensemble de lUnion Europenne. Les lections municipales de 2011
renversent les grandes villes, qui sont gouvernes partir de ce moment l par le Parti
Populaire. A ce moment-l, le consensus
politique tait dj rompu et la direction
politique du PP en gnral, avec dhonorables exceptions comme la mairie de
Malaga, se lance dans une campagne contre
les ressources ddies la coopration internationale.
Largument le plus utilis est de ddier les
politiques de soutien pour amortir limpact
de la crise dans le territoire plutt que pour
les politiques de soutien la coopration
avec dautres peuples. La pauvret lintrieur contre la pauvret lextrieur. Cet argument prend dans un secteur de la socit
qui voit crotre les courants xnophobes en
situation de crise. Cest ainsi que les ressources des gouvernements locaux destines la coopration diminuent de manire
significative jusqu moins de la moiti en
chiffres globaux. Cependant, le comportement change selon le courant politique du
gouvernement. Dans le cas des provinces
progressistes (Sville, Jan et Huelva) cet

84

engagement se maintient, alors que dans


certaines, gouvernes par le PP, il se rduit
jusqu atteindre des montants symboliques, voire disparatre. Il est plus difficile
de maintenir le lien avec la coopration
internationale pour les petites villes touches par le manque de ressources pour les
besoins basiques de la population. La voie
vers la reconstruction sera dans ce cas plus
lent et demande la dfinition dinstruments
plus gnreux qui permettent des petites
villes, habitues apporter de petites lignes
budgtaires pour laction humanitaire, de
participer dune coopration active.
Nous ne pouvons seulement voquer lengagement quantitatif, il est aussi accompagn dune perte de la volont maintenir le rle des gouvernements locaux dans
laction globale. Les institutions qui maintiennent leur engagement dveloppent une
rflexion importante, accompagne dune
participation dans des rseaux nationaux et
internationaux avec le Fonds Andalou des
Municipalits pour la Solidarit Internationale (FAMSI). La participation ces forums
aide redfinir la voie suivre dans le futur.
En voici quelques uns:
La participation active dans la construction de CGLU, la prsidence du Groupe
de Travail de Dveloppement Economique Local au niveau mondial.
Lalliance avec lInitiative ART du PNUD,
dans des programmes de dveloppement
territorial de diffrents pays.
La participation des projets qui promeuvent laction globale des villes,
comme cest le cas du projet AL-LAS.
En 2012, des lections rgionales ont lieu
au Parlement Andalou, avec pour rsultat
la formation dun gouvernement conjoint
de partis progressistes, le Parti Socialiste
Ouvrier Espagnol (Psoe) et la Gauche Unie
(IU). Au moment o lon semblait voir un
futur sombre pour la coopration dcen-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
tralise andalouse, la volont politique et
la concertation avec les acteurs sociaux
ouvrent une nouvelle voie pour la rflexion,
qui donne des rsultats consquents. Peu
aprs la constitution de ce nouveau gouvernement, le FAMSI propose la signature
dun nouveau Pacte Andalou pour la Solidarit. Cette proposition est retenue par la
Junta de Andaluca et la Coordination Andalouse des ONG et en juin 2013, ce pacte
est signe avec les universits, syndicats,
organismes de lconomie sociale et organismes multilatraux. Ce Pacte affirme:
La coopration internationale fait partie
de la vision de solidarit de la socit andalouse, depuis la sphre publique et prive, vers
lintrieur ou hors de notre territoire. La pratique de la coopration internationale nentre
pas en concurrence avec la pratique de la
solidarit en Andalousie, elle est mme complmentaire de la revendication de solidarit
vers notre communaut autonome, dans un
contexte europen o il reste un territoire avec
de forts indices dexclusion.
Et conclut:
Nous avons de solides raisons pour nous sentir fiers de lengagement de la socit andalouse pour la justice sociale et lgalit de tous
les hommes et femmes, y compris au-del de nos
frontires. Cest pourquoi nous raffirmons
notre caractre solidaire et nous encourageons
les citoyens andalous rejoindre individuellement et collectivement ce pacte politique
et social pour la solidarit et la coopration
internationale.1
Avec la signature de ce Pacte, les acteurs de
la coopration andalouse participent activement llaboration dun nouveau Plan
Andalou de Coopration pour le Dveloppement PACODE. Ce plan runit des rflexions innovantes sur la coopration internationale dcentralise comme politique
publique:
La ncessaire orientation de cette coop1 http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/
resources/files/2013/6/24 /1372075370811Pacto%20
Andaluz%20por%20la%20Solidaridad%20y%20la%20
Cooperacin%20Internacional.pdf

ration avec des perspectives territoriale, de


droits humains, de genre et de dveloppement durable.
Lopportunit de sorienter vers plus
dincidence dans les politiques globales en
participant des rseaux internationaux.
Lalliance entre les institutions publiques
et la socit civile organise pour lancer
des processus de coopration intgrale
entre territoires.
Ce nouveau Plan Directeur na pas encore
t approuv au moment o nous rdigeons
cet article, cause du processus lectoral anticip en Andalousie et de la situation intrimaire actuelle. Il ouvre cependant une voie
probablement irrversible dans le mesure o
elle dbouche dun consensus participatif et
que le rsultat lectoral, dentre, nous permet de penser une certaine continuit avec
les convictions que le document expose.
Conclusions
La crise gnralise du systme de coopration internationale, en consquence de la
crise sur lefficacit de laide et du manque
de cohrence entre politiques, na pas encore atteint son summum. Cependant, avec
la croisade de 2015, nous pouvons deviner
des propositions qui permettent de conserver lillusion de la possible construction
dun monde bas sur les droits humains et
le dveloppement humain durable.
Dans ce nouveau contexte, le rle des GLR
et des universits est promordial pour trois
raisons:
la perspective territoriale du dveloppement humain prend tout son sens, une fois
dmontr quil ne suffit pas dappliquer
des politiques sectorielles qui ne sont pas
bases sur les besoins prioritaires et prioriss par les territoires. Les politiques de
dveloppement ne peuvent tre parachuts depuis des grands bureaux loigns de
la ralit concrte. Cet aspect est reconnu
dans les grands sommets internationaux
et fait partie de la dfinition des nouveaux

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

85

Articles
buts des ODD (Objectifs de Dveloppement Durable).
Les processus de dcentralisation donnent
lopportunit dappliquer au niveau du
territoire des politiques, programmes et
projets en relation avec les Objectifs de
Dveloppement Durable. Il a t dmontr que sans traduction au niveau territorial, il est difficile que ces actions aient du
succs. Cest pourquoi il faut sappuyer
sur des institutions locales et rgionales
fortes, capables darticuler laction des
acteurs du territoire de manire participative, complmentaire.
Lalliance entre acteurs institutionnels,
acteurs sociaux, acteurs conomiques et
acteurs acadmiques rend les territoires
plus rsilients.2
Pour profiter de cette opportunit, les GLR
doivent corriger les faiblesses historiques
caractristiques de la coopration dcentralise traditionnelle:
Ils doivent aspirer avoir une incidence
dans les politiques et ne pas se contenter dexcuter des petites ou moyennes
actions difficiles rpliquer, mme si elles
sont considres comme de bonnes pratiques dans certaines tudes.
Pour cela, ils doivent sorganiser en rseaux thmatiques, territoriaux, nationaux
et internationaux.
Ils doivent accompagner leur engagement
dun consensus politique, avec lappropriation par les citoyens de ces politiques.
Cette appropriation renforce les propositions, et vite quelles soient fragilises
avec les changements de gouvernement
dans les institutions.
Ils doivent mettre en valeur leurs ressources techniques, humaines, leurs expriences dans la gestion de services, leurs
potentielles ressources conomiques, et
exiger des instances mieux dotes financirement le soutien ncessaire.
2

86

La rsilience est la capacit des tres vivants sujets


dpasser des priodes de douleur motionnelle et
situations dfavorables.

Ils doivent dvelopper des stratgies de


sensibilisation et formation des citoyens
pour dmontrer que laction globale est
bnfique au niveau local ou rgional.
Pour dmontrer quun ternuement
lautre bout de la plante peut provoquer
un cyclone. Autrement dit, que laction
globale mene avec des politiques de scurit, politiques migratoires, politiques
financires ou commerciales affecte la vie
quotidienne.
Ils doivent mettre au premier plan de la
dfinition des stratgies les perspectives de
dfense des droits humains au niveau global et de dveloppement humain durable.
La taille de cet article ne permet pas de
continuer cette liste. Il existe de toutes faons une bibliographie complmentaire trs
riche cet effet. Signalons en tout cas titre
de conclusion que ce moment de crise mondiale du modle de dveloppement ouvre de
grandes opportunits pour le renforcement
des Gouvernements Locaux et Rgionaux et
de leur incidence sur les grandes politiques
qui affectent la communaut.
Concernant la coopration dcentralise
publique espagnole, les processus lectoraux de 2015 vont donner naissance
une nouvelle carte. Cette carte peut aider
rcuprer lidentit de cette puissante et
riche exprience. La nouvelle coopration
dcentralise espagnole devra sans doute
apprendre de ses leons. Le nouveau cadre
communautaire de lUnion Europenne
(2014-2020) prsente aussi de nouvelles
opportunits qui pourront seulement tre
mises profit avec une volont politique,
une capacit technique, et un travail en rseau.
La relation avec les GLR dAmrique latine
doit tre mise au premier plan de cette nouvelle stratgie, avec un apprentissage mutuel
des processus vcues des deux cts de lAtlantique, et en dmontrant que lintgration

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
entre ces deux rgions du monde ne passe
pas par des traits comme le Trait transatlantique de libre commerce (TTIP pour le
sigle en anglais), mais par une relation horizontale qui sappuie sur le dveloppement
durable et la dfense des droits humains,
avec des relations conomiques, migratoires, financires justes, qui dfendent les
personnes, et pas les capitaux.

http://www.2015ymas.org/
Site web de la Plateforme 2015 y + qui regroupe des organisations non gouvernementales de coopration et dautres entits, et o accder une vision critique sur
lvolution de la coopration dcentralise
espagnole.

http://www.femp.es/

Liens dintert
Nous proposons ci-dessous une srie de
liens daccs facile sur Internet, o trouver
des publications sur la coopration dcentralise espagnole. Cette liste est une slection des plus intressantes. Elle peut sans
aucun doute tre largie mais lobjet de cet
article est seulement dapporter de premiers
lments sur le thme.
http://observ-ocd.org/es
LObservatoire de la Coopration Dcentralise est un instrument de gestion de la
connaissance sur la coopration dcentralise, promu par la Commission Europenne
travers son programme URBAL, et soutenu par la Province de Barcelone, la Mairie
de Montevideo, et dautres instances qui
promeuvent la coopration dcentralise. Il
sagit dun outil fondamental pour connatre les rflexions dun groupe actif de professionnels sur le thme.

http://www.confederacionfondos.org/es/
los-fondos
Portail de la Confdration des Fonds de
Coopration et Solidarit, qui regroupe
les Fonds Municipaux de Coopration
ayant plus de 1000 gouvernements locaux
associs. Instances trs dynamiques de la
coopration dcentralise locale.

Portail de la FEMP (Fdration Espagnole


de Villes et Provinces) o accder la lgislation et des informations sur la coopration dcentralise locale en cherchant dans
longlet reas temticas.

http://cooperacion.femp.es/
Support de la Fdration Espagnole de
Villes et Provinces o est fait le suivi dtaill
de laction de coopration dcentralise locale partir de programmes et projets.

http://www.andaluciasolidaria.org/
Portail du Fonds Andalou de Municipalits
pour la Solidarit Internationale, o trouver
diffrentes publications, des informations
sur des programmes, des liens dautres
portails dintrt dautres parties du monde.

http://www.euskalfondoa.org/es/
Portail de Euskal Fondoa, Fond de
Coopration des villes basques, o trouver
des rapports, publications et liens depuis la
perspective de la coopration municipale
basque.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

87

Articles
http://www.fonscatala.org/

http://www.iepala.es/

Portail du Fons Catal de Cooperaci, rseau de coopration local des villes catalanes,
o trouver des liens, publications et informations sur les programmes de coopration
catalane locale.

Site de IEPALA, lune des ONG les plus


vieilles dEspagne, situe Madrid, avec une
longue exprience en formation, recherche
et promotion de rseaux. Pionnire de limpulsion de la coopration dcentralise en
Espagne.

http://www.hegoa.ehu.es/
Portail de lInstituto Hegoa, situ au Pays
Basque, instance active dans la recherche sur
la coopration dcentralise avec plusieurs
publications sur le thme.

88

http://www.musol.org/es/
Portail de MUSOL, autre organisme non
lucratif dont le sige se situe Valence, qui
se concentre sur le Municipalisme et la Solidarit.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles

Les grands enjeux de laction internationale des


gouvernements locaux: rflexions partir des
dbats au sein du Caf AL-LAs1

Agust Fernndez de Losada et Maria del Huerto Romero


Agust Fernndez de Losada (Courriel: afdelosada@tornosabogados.com)
Coordinateur de la Communaut dExperts du Projet AL-LAs
Directeur dEtudes et dAssistance Technique Internationale de Tornos Abogados (Barcelone), o
il a t consultant pour Cities Alliance et UNOPS; PNUD/UN-Habitat/Global Taskforce; CGLUDELOG et PNUD) pour des travaux en relation avec les principaux agendas mondiaux qui ont un
impact sur les villes. Il a t Directeur des Relations Internationales de la Province de Barcelone;
Coordinateur gnral du Bureau dorientation et coordination du Programme URBAL III de la
Commission europenne et de lebservatoire de la coopration dcentralise Union europenne
Amrique latine
Maria del Huerto Romero (Courriel: mayrosario@yahoo.com.ar)
Coordinatrice de la Communaut dExperts du Projet AL-LAs
Matre de confrence de la Facult de Sciences Politiques et Relations Internationales de lUniversit Nacional de Rosario (Argentine). Coordinatrice de Coopration internationale de la Direction
gnrale de relations internationales de la Ville de Rosario (Argentine), do elle a t implique
dans le travail en rseau des villes et notamment Mercociudades. Elle a t responsable de lantenne
du Bureau dOrientation et Coordination du Programme URBAL III de la Commission europenne pour le Cne Sud, et coordinatrice excutive de: la Red 7 du Programme URBAL I ; la
Confrence sur le partenariat local entre lUnion europenne et lAmrique latine (Comission
europenne, Valparaso, Chile, 2004)

Rsum
Le Caf AL-LAs a t lespace virtuel de dialogue et dchanges entre plus de trois cents membres
de la Communaut dExperts du Projet AL-LAs: lus locaux, dirigeants, fonctionnaires publics locaux, nationaux et internationaux, experts indpendants, universitaires, tudiants...
Depuis le dbut du projet, sept dbats ont t lancs dans le Caf sur des thmes considrs primordiaux pour linternationalisation des gouvernements locaux, qui ont soulev de vritables
enjeux et ont permis la confrontation de rflexions, visions et approches diffrentes, pour faire
merger des consensus et dsaccords entre les experts et acteurs de laction internationale des
villes et rgions.
1 Les textes dintroduction chaque Caf dont il est fait rfrence dans cette tude, ainsi que les apports des participants aux
dbats sont disponibles sur le site internet de Projet ALLAs: www.proyectoallas.net.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

89

Articles
Le but de cet article est donc danalyser les conclusions de ces dbats riches et constructifs, ainsi
que les ides et apprentissages principaux que nous pouvons en tirer. Comme nous pouvons nous
y attendre, les sources dinformation utilises pour cet article sont: les textes dintroduction
dclencheurs des dbats de chaque Caf et les apports raliss par les experts de la Communaut.

Mots cls
Action internationale des gouvernements locaux - Caf AL-LAs - Coopration dcentralise
- Modles daction extrieure - Dimension stratgique et participative de laction internationale - Modle et marque de ville - Ville inclusive - Agenda global post-2015 - Habitat III

Introduction
Le Caf AL-LAs a t pendant presque deux
ans lespace de dialogue virtuel et dchange
entre les membres de la Communaut dExperts du Projet AL-Las. Un espace o les
ides, les connaissances et les expriences
ont converg, et qui a permis la rencontre
des plus de 300 experts et intresss runis sur cette plateforme virtuelle. Une plateforme unique o se runissent certains
des experts et acteurs les plus importants
de laction extrieure des villes dAmrique
latine et dEurope.
Pendant ces presque deux ans, sept dbats
ont t lancs en ligne sur des thmes considrs comme primordiaux pour linternationalisation des gouvernements locaux. Des
thmes qui soulvent de vritables enjeux,
et qui, dans la majorit des cas, permettent
la confrontation dopinions contradictoires
et dapproches pas toujours convergentes.
Les dbats du Caf AL-LAs ont t soulevs autour des questions suivantes :
Coopration dcentralise, diplomatie des
villes, action extrieure...Quel concept
nous permettra de continuer avancer et
de construire le rcit des relations internationales des gouvernements locaux ?
Laction extrieure des villes en pratique:
des modles traditionnels de nouvelles
tendances.
La dimension stratgique de laction internationale des gouvernements locaux et
rgionaux.
Pensez vous que laction internationale

90

dune ville est exclusivement traite par


son gouvernement?
Ta ville: un modle ou une marque ?
Quels thmes sont prioritaires pour un
modle de ville inclusive ?
Post-2015, un agenda global avec un fort
impact local. Comment les gouvernements locaux se positionnent-ils ?
Il sagit de sept dbats dfinis partir de
deux entres: dune part, en fonction de
certains des thmes quAL-Las considre
articulateurs de son savoir-faire; et dautre
part, partir de certaines problmatiques
qui ont merg dans lagenda politique et
quil a paru important daborder.
Nous analyserons les principales conclusions
de chacun des dbats, et les ides et apprentissages principaux qui en dcoulent.

Coopration dcentralise, diplomatie des villes, action extrieure...Quel


concept nous permettra de continuer
avancer et de construire le rcit des
relations internationales des gouvernements locaux ?
Bien que laction internationale des gouvernements locaux soit un phnomne
succs depuis deux dcennies, le nombre de
personnes et dinstitutions qui tudient ces
processus est encore trs rduit. Il nexiste
pas aujourdhui de dfinitions communes
et certains termes et activits raliss par les
gouvernements locaux linternational sont

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
encore peu dfinis conceptuellement. Qui
plus est, il existe en gnral peu despaces
de dialogue entre professionnels de laction
internationale des gouvernements locaux et
le milieu acadmique, ce qui peut entraner
la construction danalyses thoriques loignes de la pratique relle et de la logique
de laction extrieure des gouvernements
locaux. A linverse, la pratique internationale des villes a tendance manquer dapports thoriques et conceptuels.

terrain de la coopration au dveloppement


nest cependant plus seulement dcrite
par le concept de coopration dcentralise. Bien quil sagisse du concept le plus
reconnu, il cohabite avec dautres concepts
et pratiques, comme celui de coopration
fdrative (propre au Brsil), lassistance
technique dcentralise, la coopration
dcentralise sud-sud. Certains dentre eux,
comme ce dernier, acquirent de plus en
plus de lgitimit.

Le dbat soulev cherche mettre en lumire lexistence de nombreux concepts faisant rfrence laction internationale des
gouvernements locaux. Il nexiste cependant pas toujours un dnominateur commun entre les concepts en question et leur
contenu. Il ny a pas non plus de cohrence
entre eux concernant lensemble des actions
engages par laction internationale depuis
le local. Dans certains cas, on a recours des
concepts gnraux (comme la paradiplomatie, la diplomatie des villes, laction extrieure). Dans dautres, on fait rfrence un
seul aspect, secteur ou stratgie de linternationalisation des gouvernements locaux
(quand on assimile par exemple laction
extrieure la coopration dcentralise).

Dans certains cercles, on propose dutiliser


le concept de coopration territoriale, dj
en usage en Europe. On suggre aussi de
combiner ce concept avec celui daction
internationale (par exemple: coopration
territoriale transnationale ou coopration
territoriale internationale) pour faire une
distinction entre la coopration avec les
gouvernements locaux dautres pays et celle
qui est ralise avec les collectivits territoriales dans le territoire-pays mme.

Il est difficile de trouver un terme universellement consensuel qui rende compte des
relations internationales des gouvernements
locaux, car elles sont fortement dtermines
par les contextes locaux. A linverse, il semblerait plus ais de se mettre daccord sur le
contenu du concept (quel que soit le terme
utilis). En ce sens, un accord existe sur le
fait que laction internationale des gouvernements locaux est bien plus tendue que
le concept dj classique de coopration dcentralise, et les actions qui en dcoulent.
Malgr cela, comme nous lavons indiqu,
il est courant dutiliser ces deux concepts
comme synonymes.
Laction des gouvernements locaux sur le

Pendant le dbat, on a aussi contest la dnomination de la coopration dcentralise


par ce quelle nest pas: coopration non
centrale.
Il sagit finalement dun dbat ouvert, qui
dpasse la simple question terminologique
et saventure dans les fondements mmes
de linternationalisation des villes, rgions,
tats fdrs, provinces, etc.

Laction extrieure des villes en pratique: des modles traditionnels de


nouvelles tendances
Le second Caf sinscrit dans la continuit
du thme abord par le Sminaire Web
du Projet AL-LAs : LAction extrieure
des villes en pratique, qui visait analyser
lvolution rcente du cadre juridique et
institutionnel des relations entre gouvernements locaux et nationaux et son impact

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

91

Articles
sur laction internationale des villes. En ce
sens, le texte crit par Agusti Fernndez de
Losada, et prsent dans le blog du Projet:
Scnarions dvolution du cadre normatif
des relations internationales des gouvernements locaux et rgionaux. Autonomie versus subordination, a servi de dclencheur.
Au cours des dbats, on a pu constater que
la prsence des gouvernements locaux et
rgionaux comme acteurs reconnus et lgitimes sur la scne internationale est relativement rcent, et se consolide peu peu.
Cette prsence nest cependant pas exempte
de tensions et polmiques, dans la mesure
o elle a des consquences directes sur un
domaine qui a t le monopole des Etats
centraux pendant des sicles.
Ceci explique en partie pourquoi certains
gouverments cherchent ordonner
laction internationale des gouvernements
locaux par des textes normatifs ou dautres
mcanismes administratifs visant assurer
une coordination et complmentarit de
laction extrieure de tous les acteurs dun
pays.
Des pays comme lEspagne, le Brsil, la
France ou lItalie ont entam des processus
de rvision des normes qui rgulent laction extrieure pour, entre autres, rguler
lactivit des gouvernements locaux dans
ce domaine. Pour rsumer, il existe des
tendances divergentes, allant des pulsions
recentralisatrices en Espagne, pays qui avait
beaucoup avanc sur cette question, et qui a
des gouvernements locaux trs dynamiques,
la reconnaissance comme politique dtat
introduite par la France, qui articule des
mcanismes lgislatifs spcifiques autour de
la coopration au dveloppement.
En effet, en Espagne, bien que la nouvelle
Loi du Service et de lAction Extrieure de
ltat reconnaisse les gouvernements locaux
comme sujets de laction internationale de
ltat, une certaine tendance la recentra-

92

lisation est en cours, dans la mesure o la


loi promue par le gouvernement central
introduit des mcanismes regressifs ayant
vocation garantir la subordination plutt
quune action politique conjointe base sur
le principe de la concertation.
Au Brsil, au contraire, le dynamisme des
villes et tats, et la complicit du gouvernement fdral, permettent dentrevoir audel des tension une voie intressante pour
linternationalisation des gouvernements
locaux et rgionaux. Bien quil ny ait pas
de reconnaissance formelle de cette comptence, elle apparat travers la cration de
mcanismes et institutions qui la supposent.
Ainsi, la nouvelle proposition de Dcret de
la Prsidence lance en 2013 soulve lide,
entre autres, de crer le Forum de Gestionnaires de Coopration Internationale
Dcentralise comme instance en charge de
la promotion et de la mise en place des stratgies de laction internatinale dcentralise.
En France, la coopration internationale est
considre depuis 2007 comme une comptence formelle des gouvernements locaux
et rgionaux, et plus seulement comme
une manire dexercer ou dapprofondir
dautres comptences formelles. Depuis
quelques annes, le gouvernement central a
commenc dvelopper des stratgies destines renforcer la prsence internationale
des gouvernements locaux et rgionaux du
pays. Ainsi de lapprobation de la loi du 7
juillet 2014 dOrientation de la politique
de dveloppement et de solidarit internationale qui, bien quelle essaye de renforcer
le rle de ltat dans la politique de coopration au dveloppement, montre (article
14) une claire reconnaissance par ltat du
rle jou par les gouvernements locaux et
rgionaux, et un respect de leur autonomie
politique.
La Loi de Coopration Internationale au
Dveloppement approuve rcemment en

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Italie sinscrit dans la mme perspective,
en reconnaissant exprssement les gouvernements locaux et rgionaux comme des
sujets de la coopration au dveloppement,
et en dfinissant que les relations entre les
diffrents niveaux de gouvernement doivent
se construire selon un principe de partenariat.
Au Mexique et au Salvador, bien que ces
pays ne soient pas en plein processus de rforme lgislative, des avances prometteuses
ont lieu pour assurer une plus grande reconnaissance de laction extrieure des gouvernements locaux et rgionaux, en dgageant
des espaces politiques de concertation.
Nous pouvons conclure des dbats entre les
participants du second Caf AL-LAs que
le plus important nest pas les tensions qui
peuvent exister entre les diffrents niveaux
de gouvernement, qui sont jusqu un certain point logiques et normales, mais les
mcanismes mis en place pour les rsoudre.
On peut miser sur des mcanismes non hirarchiques qui garantissent la coordination,
la collaboration et lunit daction entre les
diffrents niveaux de gouvernement (tout
en respectant les principes directeurs de
politique internationale du gouvernement
central); ou tablir des procdures qui,
sappuyant sur lautorisation, entrane subordination et contrle. Le pari sur lun ou
lautre de ces scnarios conditionne clairement le potentiel des gouvernements locaux
sur la scne internationale.

La dimension stratgique de laction


internationale des gouvernements locaux et rgionaux
Le troisime Caf sest appuy sur un texte
dintroduction rdig par Beatriz Sanz,
dans lequel elle constate que linternationalisation des villes et gouvernements territoriaux, et plus particulirement leurs relations

de coopration dcentralise doivent, pour


tre cohrentes, offrir une vritable valeur
ajoute, et avoir des perspectives dimpact et
de durabilit, ncessairement se situer dans
un cadre stratgique pralable, circonscrit
dans lagenda des politiques publiques territoriales et labor partir dun processus
de rflexion et dorganisation, centr sur la
ralit locale ainsi que sur les possibilits
offertes par lenvironnement.
Pendant ce dbat, limportance de la dimension stratgique de laction internationale a t souligne. A savoir, limportance
dentendre laction extrieure dune ville
ou dune rgion non comme une fin en soi,
mais comme une rponse qui sintgre la
stratgie du territoire.
En ce sens, une stratgie dinternationalisation doit pouvoir articuler les diffrents
acteurs (conomiques, sociaux, culturels,
politiques) qui oprent dans le territoire.
Ils doivent se voir reflts dans la stratgie
dinternationalisation et participer activement dans sa dfinition, son excution et
son suivi. Lexprience de Medellin est le
clair exemple dune construction de stratgie participative dinternationalisation et
coopration dcentralise du territoire.
Doter laction internationale du territoire
dorientations stratgiques et dagendas
participatifs est un lment central de sa
transformation en une politique publique
dirige par le gouvernement local/rgional.
Quoi quil en soit, la participation active de
tous les acteurs qui agissent sur le territoire
est un lment essentiel.Dans ce cadre, laction extrieure en gnral et la coopration
dcentralise en particulier sont prsentes
comme des processus qui permettent de
renforcer la gestion du gouvernement local,
mais aussi les institutions et les acteurs de
son territoire.
La coopration dcentralise est un lun
des instruments de laction extrieure des

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

93

Articles
gouvernements territoriaux. La conception
et mise en uvre dune politique publique
de coopration dcentralise doivent tre
penses comme des lments part entire
dune politique publique dinternationalisation du territoire. Cest pourquoi il nest
pas pertinent de sparer coopration dcentralise et relations internationales dans une
stratgie dinternationalisation.
Les instruments de laction extrieure dun
gouvernement local, comme la coopration
dcentralise, ne peuvent pas plus tre compris comme une fin en soi que cette action
elle-mme. Dans la pratique, ils sont souvent penss comme des objectifs en eux
mmes, ce qui limite lefficacit, lefficience
et la durabilit des actions.
Il est important de donner laction extrieure et ses instruments une dimension
adapte aux besoins, aspirations et ralits de chaque ville/rgion. Ainsi, tous les
gouvernements locaux ne peuvent pas et ne
doivent pas dvelopper les mmes stratgies
daction internationale; chacun devra choisir le(s) instrument(s) dinternationalisation
quil considre le(s) plus appropri(s).
Par rapport au dbat soulev rcemment
dans certains forums internationaux sur la
pertinence de la coopration dcentralise
dans le contexte actuel, les participants du
dbat ont argument quelle est toujours un
instrument valide, intressant et utile pour
les gouvernements locaux.
Cependant, il ne sagit pas dune coopration dcentralise tout prix, mais de celle
qui dpasse les paradigmes classiques. Les
modles bass sur la construction de relations verticales, nord-sud, minemment
assistancialistes, sont dpasss et ont montr de clairs signes de fatigue, inefficacit, et
manque dimpact.
La coopration dcentralise sest transforme en une relation base sur le partenariat,

94

qui valorise les aspects qualitatifs plutt que


quantitatifs de relations entre les territoires.
Cette perspective permet de mettre en
uvre des processus beaucoup plus riches
en approches, apprentissages entre pairs et
exprimentations, qui finissent par renforcer les gouvernements locaux eux-mmes.
En ce sens et en raffirmant les ides qui
ont merg au cours du premier Caf la
coopration dcentralise a actuellement
beaucoup en commun avec le modle de
coopration territoriale qui existe entre les
gouvernements locaux europens.
Ce changement dans la faon de voir la
coopration dcentralise prend toute son
importance lorsquil sagit de transformer
les modalits pour aborder le territorial :
on passe dune perspective administrative,
de gestion ponctuelle dactions conjoncturelles et priphriques de laction du gouvernement, une politique publique avec
des orientations stratgiques. On ne peut
changer les modalits de gestion de la coopration dcentralise sans un changement
pralable du paradigme. En parallle, changer la vision de la coopration dcentralise
sans changer la manire de la grer est tout
aussi inutile.

Pensez vous que laction internationale


dune ville est exclusivement traite
par son gouvernement ?
Le quatrime Caf AL-LAs sest droul autour dun texte dintroduction labor par
Maribel Daz, et il a permis dapprofondir
certains aspects traits au cours de lAtelier
n4 de AL-LAs Internationalisation stratgique et participative des villes. Il a aussi
repris certaines ides-forces dveloppes au
cours du troisime Caf.
Dans tous ces espaces, la conviction que
larticulation et la participation de diffrents
acteurs dun territoire dans la dfinition et

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
lexcution de la stratgie dinternationalisation et de coopration dcentralise apporte une plus grande efficacit, durabilit
et une meilleure appropriation de laction
internationale donne le point de dpart de
la rflexion.
Un consensus a sembl emerger sur le fait
que le gouvernement local ne peut (ou ne
devrait pas) tre lunique artisan du rayonnement extrieur dune ville/rgion, mais
quil doit par contre diriger et articuler la
politique dinternationalisation.
Pour dvelopper une stratgie daction extrieure selon une logique inclusive et participative, il faut une volont politique forte
de la part du gouvernement local douvrir le
dialogue sur le secteur avec tous les acteurs
du territoire, et une coordination (et non
subordination) de ceux qui dveloppent des
activits internationales de manire indpendante.
En ce sens, rappelons que toute politique
dinternationalisation de ville/rgion doit
servir les intrts et priorits du territoire (et
bien entendu de ses citoyens), en prenant
garde de ne pas tomber dans le pige de la
transformer en stratgie dinternationalisation dun secteur ou acteur (normalement,
avec une forte capacit de plaidoyer).
Dans la pratique, cependant, de nombreuses
autorits locales continuent voir et grer
laction internationale du territoire comme
un secteur exclusif. Le cas du Brsil a par
exemple t voqu pendant le Caf o,
de rares exceptions, linternationalisation
des villes et des tats ne suit pas cette logique inclusive et horizontale.
Au cours de ce Caf, les dbats ont dpass
les rflexions sur le partage dun espace de
gestion de linternationalisation entre le
gouvernement local et les autres acteurs du
territoire. Un thme essentiel a t abord
: comment impliquer les diffrents acteurs

du territoire dans laction internationale du


gouvernement local?
En ce sens, la premire mission dun gouvernement local est le sensibilisation et la
communication. Pour nimporte quelle politique publique, la construction de mcanismes de participation non accompagns
dinstruments adapts et suffisants de communication, transparence de linformation
et responsabilit affecte la quantit, et particulirement la qualit de la participation. Ceci est dautant plus ncessaire dans
des domaines non traditionnels de la gestion locale, comme cest le cas des relations
internationales, tant donn que les habitants peuvent considrer ce champ daction
comme une perte de temps, deffort et
dargent.
Cette tche est ncessaire nest cependant
pas suffisante. Il faut aussi construire des
mcanismes de participation citoyenne dans
le champ de linternationalisation de la ville.
Il existe diffrentes manires de procder
(cration de rseaux ou plateformes daction internationale, construction dalliances
multiacteurs, ou mise en place de forums de
discussion avec la socit civile organise,
comme les ONG, spcialistes, universitaires
et consultants, etc.) et diffrentes expriences concrtes mises en place depuis les
gouvernements locaux latino-amricains et
europens (comme les forums dacteurs
de la rgion franaise Nord Pas de Calais
ou les Dialogues pour linternationalisation
stratgique des villes dvelopps par les partenaires du projet ALLAs). Comme dans le
troisime Caf, lAgence de Coopration et
Investissement de Medellin et Zone Mtropolitaine a t prsente comme la tentative
la plus avance, bien quelle puisse encore
tre perfectionne, dinternationalisation
participative de la ville.
Chaque ville devra construire son mcanisme en fonction de ses caractristiques

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

95

Articles
(taille; ressources et capacits de gestion;
relations ou conflits prexistants avec les
autres acteurs du territoire; diversit, degr
dinternationalisation et dinstitutionnalisation des organisations de la socit civile et
du tissu entrepreneurial, etc.).
Finalement, et en regardant particulirement lAmrique latine, les dbats du quatrime Caf paraissent illustrer que, bien
quil existe des expriences russies, le dveloppement dune stratgie dinternationalisation stratgique, inclusive et participative
est encore un dfi pour les gouvernements
locaux dans la rgion.

Ta ville : un modle ou une marque ?


En rappel de certains aspects abords au
cours de lAtelier n5 de AL-LAs Action
internationale pour une ville attractive,
Eduard Miralles a prpar le document pour
le cinquime Caf AL-LAs.
Le texte de Miralles insiste sur lide que
construire une image de marque attractive
et connue pour une ville nest pas ncessairement contradictoire avec le fait de possder un modle de ville solide et partag.
Peut tre que, selon lauteur cest le dfi:
construire lun en fonction de lautre, en
reliant limage de marque attractive de la
ville et le modle de ville solide et partag.
Dans ce cadre, les dbats du Caf ont converg pour mettre en avant, en ces temps de
mondialisation, limportance que les villes
construisent leur propre style, qui les diffrencient et en mme temps les mettent en
valeur. Pour cela, comme lindique Miralles,
les gouvernements locaux utilisent toutes
sortes de moyens, surtout numriques, pour
vanter leurs atouts et capter trois nouveaux
types de capitaux: des visites, des investissements, et la connaissance. Les villes
argumente lauteur du texte dintroduction

96

doivent construire et projeter une image


partir de facteurs qui peuvent tre inns
(ressources paysagres particulires, lments du patrimoine culturel) ou acquis
(charger un architecte internationalement
reconnu dun ouvrage urbain, donner vie
un vnement forte visibilit et capacit
de rayonnement, concevoir un logo qui
synthtise les composantes du gnie local,
etc.).
Cependant, Miralles et les participants du
dbat prcisent clairement certains risques
dans le processus de construction dun modle/marque de ville. La premire mise en
garde est celle dune marque qui devienne
un masque, qui malgr son caractre attractif, peut finir par tre peru par les citoyens
comme tranger, erron ou extrieur. La
pertinence et lutilit dadopter un modle/
marque de ville nettement conomique
dattractivit de la ville a fait dbat, avec
lexemple de la ville de Madrid et de la publicit dans ses stations de mtro.
Face ces risques, lidentification citoyenne
a t mise en avant comme un lment fondamental pour dvelopper une stratgie
dattractivit du territoire au niveau international, comme il tait signal dans le 5e
Ateler dApprentissage du projet AL-LAs :
Toute marque et/ou modle de ville ou
de territoire russie et qui permette de se
distinguer au niveau international devra
sappuyer sur une identit partage par la
population. Il ne sert rien dutiliser des
tiquettes, logos, slogans ou images quand
les gens ne sy identifient pas. La marque
devient emballage et comme tout emballage
elle peut tre dtruite par le gouvernement
suivant.
On a ainsi attir lattention sur les dangers
confondre la marque dune ville avec celle
dune administration. Il est ncessaire de les
distinguer, car la premire nest pas passagre (si les citoyens se lapproprient), alors

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
que la seconde une priode de validit
indique par le changement de gouvernement.

Quels thmes sont prioritaires pour un


modle de ville inclusive ?
Aprs le 6e Atelier dApprentissage de ALLAs sur Action Internationale pour une
ville inclusive, le partenaire du projet qui a
accueilli lvnement, la ville de Morn (Argentine) a t charge a travers sa Direction de Relations Internationales et Coopration dlaborer le texte pour les dbats
de ce sixime Caf.
Le texte soulve deux ides-forces pour le
dbat. Dune part, il soutient que dans les
villes, depuis les gouvernements locaux, des
politiques publiques qui visent garantir
des droits pour tous les habitants sont mises
en places. Dautre part, il prsente laction
internationale comme un lment stratgique pour contribuer la construction
de cet espace, en apportant des outils pour
renforcer, approfondir, diffuser et consolider les politiques publiques ayant vocation
garantir les droits de tous les habitants,
et en dfinitive, promouvoir un modle de
ville inclusive.
A partir de ces deux ides-forces, le texte
interpelle la Communaut dExperts de ALLAs sur une question, apparemment simple,
mais qui a un poids stratgique fort pour la
promotion du Droit la Ville: Quels sont
les thmes prioritaires pour un modle de
ville inclusive?
A partir du consensus gnral selon lequel
une ville inclusive est une ville o chaque
personne jouit de droits fondamentaux, le
dbat au sein du Caf a apport un riche
ventail dapproches et perspectives sur les
thmes prioritaires prendre en compte
dans les politiques publiques dun modle
de ville inclusive.

Lgalit des changes des citoyens face


lemploi et au salaire est ncessairement
apparu comme lun de ces thmes prioritaires. Lintgration territoriale des cits
(en abandonnant le modle dual de ville :
une pour les classes hautes et une pour les
classes basses ), et la distribution spatiale
quitable dans la ville des services publics,
espaces publics, infrastructures et politiques
publiques locales sont dautres thmes mis
en avant dans la construction dune ville
inclusive. Un accent a t mis sur la couverture universelle de la sant, de lducation
et des loisirs, en particulier pour les enfants.
En plus de ces priorits, que nous pourrions dfinir comme classiques (plutt
rattachs des contraintes matrielles), le
dbat au sein du Caf a apport des perspectives complmentaires, plus intangibles,
sur le processus de construction du Droit
la ville : lattention porte aux questions de genre; le dveloppement de nouvelles formes de relations du citoyen aux
espaces publics, aux voisins, la nature ;
lart comme outil dinclusion et de transformation sociale; la recomposition due liens
sociaux fragments; entre autres.
Le fait dengendrer des possibilits prenant
en compte la diversit et de lhtrognit
au sein des priorits intangibles dun
modle de ville inclusive a pris une place importante dans le dbat. La ville inclusive
soutient le coordinateur du Projet AL-Las,
Eugene Zapata, pendant le dbat limine
le racisme, la discrimination et apporte une
galit des chances.
Finalement, construire des villes inclusives
suppose le dveloppement de politiques de
cohsion sociale. Les changes entre lAmrique latine et lEurope dans ce domaine ont
traditionnellement t fructueux, comme
lont montr les travaux raliss dans le
cadre du Programme URBAL de lUnion
europenne. Comme ils lexpliquent, la co-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

97

Articles
hsion sociale est un concept trs vaste, en
rapport avec le dveloppement conomique
et lemploi; la protection sociale, laccs
des services basiques, lducation, la sant,
et la scurit ; la protection de lenvironnement et la rsilience, en prvention des
impacts du changement climatique (les
catastrophes naturelles affectent en majorit les quartiers pauvres et priphriques);
lidentit, le sentiment dappartenance et la
culture; la bonne gouvernance, la transparence et dmarche participative, un gouvernement qui rend des comptes et lutte contre
la corruption.

Post-2015, un agenda global avec un


impact local fort. Comment les gouvernements locaux se positionnent-ils ?
La publication du septime Caf AL-LAs
a lieu au moment o nous rdigeons cette
tude, ce pourquoi nous ne pouvons faire
rfrence aux rflexions et commentaires
qui peuvent en dcouler. Nous avons cependant choisi dinclure le texte de rfrence
du dbat labor par Agust Fernndez de
Losada, dans la mesure o le thme nous
parat essentiel.
Les deux prochaines annes seront marques
par un agenda mondial de grands impact
et porte. En septembre 2015, lAssemble Gnrale des Nations Unies approuvera New York les nouveaux Objectifs de
Dveloppement Durable (ODD), la feuille
de route qui devra guider les politiques de
dveloppement lhorizon 2030. Peu de
temps auparavant, Addis Abeba (Ethiopie)
reoit la IIIe Confrence sur le Financement du Dveloppement, un sommet qui
doit impulser des formes de financement du
dveloppement plus efficaces et innovantes.
En dcembre, Paris, la COP21 vise
parvenir un grand accord mondial pour
maintenir le rchauffement climatique en
dessous de 2C. Et finalement, en octobre

98

2016, Quito sera le thtre de la dfinition


dun nouvel agenda urbain, avec la tenue
de la Confrence Habitat III ; un agenda
qui devrait servir pour aborder les grands
dfis dun monde toujours plus urbain dans
lequel les villes et les gouvernements locaux
jouent un rle central.
Tous ces agendas rpondent des dfis
mondiaux qui ont dans leur grande majorit
un impact local. Do le consensus gnral sur la ncessaire implantation locale des
nouveaux ODD.
Les acteurs locaux jouent un rle dterminant dans les processus de dveloppement,
et leur ncessaire implication dans la lutte
contre la pauvret et les ingalits, lapport
des services basiques dintrt gnral dans
des secteurs comme le logement, le transport public, lducation, la sant, leau ou
lassainissement, lgalit des genres, ne fait
aucun doute. En parallle, on ne questionne
pas non plus la ncessit damliorer les
schmas de financement local, de renforcer
les capacits des gouvernements locaux dans
la lutte contre les effets du changement
climatique (plus de 70% des missions de
CO2) dimpliquer des villes dans la dfinition dun nouvel agenda urbain qui rponde
leur besoins et dfis rels.
Au cours des dernires annes, les gouvernements locaux ont russi tre de plus
en plus prsents dans certains des grands
agendas mondiaux. Les rseaux globaux
comme Cits et Gouvernements Locaux
Unies (CGLU) ont gagn un espace, une
reconnaissance et une lgitimit que personne aujourdhui ne met en cause. Le fait
dintroduire un nouvel ODD urbain en est
la preuve. Il sagit sans doute dun succs
historique quil faut encore dfendre.
Cependant, de ce ct de lAtlantique, nous
nous interrogeons: Et en Amrique latine,
que se passe-t-il ? Quel rle jouent les rseaux
latino-amricains dans lagenda international? Quels rseaux sont actifs et en position

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
davoir une incidence ? Ont-ils une stratgie et des ressouces et canaux suffisants ?
Ainsi, il faut encore analyser concernant le
dbat mondial : les villes peuvent elles rapprocher ces agendas des citoyens, les faire
connatre, et russir ce quils rpondent
leurs aspirations et besoins? Jusqu quel
point les gouvernements locaux peuvent ils
jouer le rle de pont entre la communaut
internationale et la socit?
En dfinitive, les gouvernements locaux
dAmrique latine sont ils prts rpondre
lappel pour la reconstruction du nouvel
Agenda Urbain Mondial?

Remarque finale
Le Caf AL-LAs a t le centre dun dbat
riche et constructif concernant certains des
grands dfis des gouvernements locaux
sur la scne internationale. Les principaux
thmes en ont t discuts, et des consensus et dsaccords entre experts et acteurs
de laction international sont apparus. La

confrontation des ides et savoirs est un lment cl pour quune discipline volue, et
cest exactement cela, un espace qui rende
cette volution possible, ce qu AL-Las a
apport avec son Caf.
Mais il manque encore beaucoup discuter.
Au niveau des thmes qui ont dj t abords, comme de ceux qui restent aborder.
AL-LAs dispose dune communaut dallis, des personnes qui peuvent continuer
enrichir laction internationale des villes
et des gouvernements locaux depuis leur
action quotidienne. Elus locaux, dirigeants
et fonctionnaires publics locaux, nationaux
et internationaux, experts indpendants,
universitaires, tudiants...Ils partagent tous
lide que les villes doivent continuer
rayonner dans le monde et avoir une incidence sur lagenda global pour dfendre
leurs intrts et grer de la meilleure manire le bien-tre de leurs citoyens.
Cest pourquoi il nous semble que AL-LAs
doit continuer son uvre et offrir un espace
pour que nous tous, ses allis, puissions
continuer nous asseoir devant une tasse
de caf, prts apporter nos connaissances,
expriences et engagements.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

99

Articles

Les messages

lirrversible internationalisation
des collectivits territoriales
Laction internationale des collectivits territoriales: pas un pas en arrire

Lmergence des collectivits territoriales, ainsi que de leurs rseaux, sur la scne internationale est un processus en pleine expansion qui se gnralise rapidement. Aujourdhui,
une collectivit territoriale ne peut exercer pleinement ses comptences, fournir des services
publics, faire la promotion de sa capacit productive ou dvelopper un modle de ville ou
de territoire quelle veut dvelopper, sans entrer dans une dynamique de relations avec des
acteurs de ltranger. Les relations internationales sont aujourdhui, pour toute ville, municipalit ou territoire, un espace vital dapprentissage et dopportunit.

Laction internationale nest pas une fin en soi, mais un moyen pour renforcer
un territoire et sa population

Lobjectif final de laction internationale laquelle participe une collectivit territoriale


devra tre lamlioration des conditions de vie de ceux qui vivent sur son territoire. Les collectivits territoriales devront garantir que les relations internationales contribuent faire
de leur territoire un espace plus solidaire, plus soutenable et plus attractif. Les initiatives et
changes internationaux devront garantir des rsultats et des impacts concrets.

Le cadre juridique et institutionnel de laction internationale des collectivits


territoriales devrait tre revu

Dans la plupart des pays, les cadres juridiques et institutionnels en vigueur ne refltent
pas de manire adquate la ralit de laction extrieure des collectivits territoriales et
devraient, de ce fait, tre rviss. Bien que, dans les faits, cela nait pas empch de la
pratiquer, lamlioration des dispositions lgales est ncessaire pour offrir laction internationale une plus grande scurit juridique et pour garantir en retour sa viabilit face aux
changements de ladministration locale et nationale. Un cadre lgal adquat pourrait faciliter ltablissement de conventions et daccords avec les partenaires trangers.

100

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Dans linternationalisation territoriale, il est souhaitable de se coordonner
entre diffrents niveaux de gouvernement

Il est ncessaire de gnrer les conditions favorables pour que laction internationale des
collectivits territoriales se fasse dans un environnement de collaboration avec les autres
niveaux de gouvernement, le pouvoir lgislatif et les organismes internationaux. Des mcanismes non hirarchiss sont ncessaires pour garantir la coordination et la cohrence entre
eux, en respectant en mme temps lautonomie des collectivits territoriales. Une articulation correcte permettra dintgrer les thmes urbains et territoriaux aux agendas globaux.

De la ractivit et limprovisation une politique publique dinternationalisation stratgique

Pour offrir une vritable valeur ajoute et avoir des perspectives dimpact et de soutenabilit, les relations internationales dune ville ou dun territoire doivent se situer dans un cadre
stratgique explicite. Il est important que lactivit internationale passe par des actions
isoles, spontanes et charnires autour de projets concrets, vers une politique publique
attache la spcificit du territoire et sa planification stratgique. Linternationalisation
ne doit plus tre le produit dune volont personnelle ou lide dun maire ou dune
autorit du moment. Comme toute politique publique, cette dernire requiert des ressources adaptes pour se dvelopper de manire professionnelle et efficiente. Pour cela, il
est ncessaire de compter sur des bureaux et un personnel form, des ressources techniques
et un financement, ainsi que de mcanismes dvaluation des rsultats et de leur impact. La
professionnalisation de laction extrieure exige en outre que les diffrents dpartements
des collectivits territoriales aient des espaces et des canaux de communication interne et de
coordination pour viter la dispersion et la dmultiplication. Les relations internationales
dans une collectivit territoriale doivent tre une thmatique transversale toute ladministration.

Les relations internationales dun territoire doivent se construire avec ses


habitants

La collectivit territoriale ne peut tre lacteur unique de linternationalisation dun territoire. Pour pouvoir transformer son action internationale en une politique publique, elle
devra intgrer et articuler les diffrents acteurs (socit civile, leaders dopinions, milieu
acadmique et secteur priv) qui oprent sur le territoire. Il est indispensable que la collectivit territoriale dveloppe et maintienne des espaces de dialogue multi-acteurs sur les
sujets internationaux afin de donner une permanence, une lgitimit et une soutenabilit
au processus. Pour cela, non seulement les mcanismes de participation citoyenne dans le
domaine de linternationalisation sont ncessaires, mais galement des instruments adapts darticulation des acteurs travers des projets concrets, de transparence et obligeant
rendre des comptes. Assumer cette approche implique de reconnatre linternationalisation comme tant un sujet de lagenda public et par l-mme un exercice de gouvernance
publique. Alors que la voix des pouvoirs locaux sonne de plus en plus fort sur la scne inter-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

101

Articles
nationale, lcho de son message ne parvient pas clairement aux citoyens. Aucune stratgie
dinternationalisation ne pourra russir si on ne parvient pas informer et sensibiliser
la population des bnfices quils pourraient en tirer. Il est ncessaire de faire parvenir les
messages clefs aux principaux acteurs, construire des alliances et gnrer de la confiance.
Les nouvelles technologies de linformation et les rseaux sociaux sont des outils haut
potentiel pour sensibiliser et informer de limportance des villes et des collectivits territoriales dans le monde.

Laction internationale est bien plus que de la coopration et de laide au


dveloppement

Pendant de nombreuses annes, les relations internationales des collectivits territoriales se


comprenaient et se limitaient la dnomme Coopration dcentralise, cest--dire,
les relations de collectivit territoriale collectivit territoriale canalises prioritairement
au travers de projets. Mais cela nest gure plus quune parmi de nombreuses modalits
daction avec ltranger. Ainsi, aujourdhui ces diffrents outils cohabitent, la coopration
dcentralise, les actions connues comme diplomatie des villes et dautres thmes daction
internationale qui dpassent la vision initiale de la coopration pour le dveloppement.
Dans le catalogue des actions internationales on trouve aujourdhui des initiatives en faveur
de la paix, des politiques locales sur la thmatique migratoire, des programmes de promotion conomique, des outils pour lattractivit territoriale en matire de tourisme, de
sport, dinvestissements, dvnements, de la culture et des talents, ainsi que des rponses
concrtes en cas durgences ou de catastrophes.

Plus que se concurrencer, les collectivits territoriales doivent cooprer de


manire horizontale, solidaire et avec des bnfices mutuels

Les relations entre les collectivits territoriales de diffrents pays doivent tre focalises
sur la coopration plus que sur la concurrence. Mme si certaines institutions locales sefforcent dattirer sur leurs territoires des investissements et des visiteurs, il y a beaucoup
plus despace et de potentiel dans une relation de collaboration base sur des liens horizontaux et de solidarit rciproque. Lchange dexpriences et de bonnes pratiques et la
construction dalliances pour le renforcement des politiques publiques locales sont des
sources dapprentissage mutuel. Cependant, au-del de lchange, il faut valoriser lapport
qualitatif du lien entre territoires, surtout lorsquil sagit de mettre en place des actions
conjointes qui provoquent des changements concrets des conditions locales. Le travail en
rseaux est plus appropri pour cela. Les autorits, fonctionnaires, techniciens et experts
des collectivits territoriales peuvent tirer avantage travailler en communauts virtuelles
qui leur permettent dchanger des informations et dadditionner les efforts pour des causes
communes.

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Articles
Lincidence politique des collectivits territoriales se renforce avec le travail
en rseau

Les gouvernements locaux obtiennent de plus en plus de reconnaissance sur la scne internationale comme tant des acteurs clef dans les processus de dveloppement. Nanmoins,
leur capacit dinfluencer les agendas globaux est toujours faible. Cest pour cela quaujourdhui ils ddient des efforts importants vers les actions de lobbying et dincidence politique, pour gagner du terrain, obtenir de la visibilit et tre considrs un peu plus comme
des acteurs de la scne internationale et en particulier auprs de lOrganisation des Nations
Unies. Une ville ou un territoire par lui-mme, aussi grand soit-il, possde une capacit
limite dinfluencer lagenda global. Nonobstant, tre acteur de lagenda global nest pas le
seul fait dtre reconnu ou cout par dautres, cela ncessite de tisser des alliances
qui permettent de gnrer la masse critique ncessaire pour tre cout et avoir une incidence sur la prise de dcision sur les problmatiques qui les intressent, cest pourquoi il est
indispensable de travailler en rseau.

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Laction internationale pour des territoires plus attractifs, plus solidaires et


plus durables

Face aux dfis urbains quaffronte la plante, laction internationale, la coopration entre
les territoires et le travail en rseau permettent damplifier la diffusion et la mise en marche
de bonnes pratiques dans la construction de territoires plus attractifs, plus solidaires et plus
durables. En ce sens, pour tre attractifs, les collectivits territoriales devront surpasser
ltroite vision du marketing et de la publicit comme moyens pour se positionner dans
le monde. Plus quun slogan ou marque, un territoire construit son attractivit sur la base
dun modle et bas sur une identit collective. De la mme manire, la durabilit nest pas
une tiquette. Nous parions sur des collectivits territoriales et une citoyennet engage
et active dans la promotion de la justice sociale et environnementale, o la culture est un
pilier fondamental de ce dveloppement. Face aux dfis conomiques, sociaux, culturels et
environnementaux, il faut mettre en avant la construction dune citoyennet active et la
participation de tous les acteurs du territoire en approfondissant lexercice de la dmocratie,
du traitement galitaire et du Droit la ville.

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Laction internationale devra servir construire le modle de territoire dont


nous rvons

Le futur de la plante se joue aujourdhui dans les villes et zones urbaines. Pour cela,
laction internationale des collectivits territoriales est un instrument pour stimuler lesprit
critique et le dbat public face la pauvret, les ingalits, lexclusion sociale, tout comme
les dfis de la soutenabilit et du respect des diverses cultures.
Le nouveau millnaire urbain exige un nouveau modle territorial, qui fasse le pari dun
vrai dveloppement plus durable, solidaire, juste, soutenable pour lenvironnement, multiculturel et galitaire entre les hommes et les femmes, qui garantissent le Droit la ville
de toutes les personnes. Si laction internationale de la collectivit territoriale ne contribue

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

103

Articles
pas impulser ce modle, leffort sera alors vain. Laction internationale des collectivits
territoriales sera utile seulement si elle ouvre des opportunits pour garantir sa population
une vie digne.

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Linternationalisation stratgique des villes dAmrique Latine: une tche


accomplir

Bien que lAmrique latine traverse un processus acclr durbanisation, celui-ci na


toujours pas t accompagn par linternationalisation de ses collectivits territoriales.
Quelques villes ont russi se dmarquer, mais la grande majorit ne compte pas encore
de politiques de relations internationales stratgiques et long terme. Il y a beaucoup de
potentiel pour amliorer larticulation entre les collectivits territoriales et les rseaux de
ville comme Mercociudades, Redcisur, FLACMA et le projet AL-LAs. La clbration de
la confrence Habitat III Quito prsente une opportunit en ce sens. Pour linternationalisation des gouvernements locaux, lAmrique Latine a lEurope comme allie, et
particulirement lEspagne et la France, avec qui des relations historiques ont t tisses
entre autorits sub-nationales. Le projet AL-LAs est parvenu consolider cette relation en
donnant ses membres des outils concrets pour renforcer les liens internationaux et partager des expriences entre collectivits locales des deux continents.
Ces messages rsument les conclusions et ides cls que les villes, gouvernements locaux et
membres du projet AL-LAs ont accumules tout au long de deux annes. Voici les messages
issus des ateliers dapprentissage, la collection Cahiers pour linternationalisation des villes, de
nombreux articles, des E-books, webinaires, actions de formation on-line, des dbats au Caf
con AL-LAs, des diverses publications, consultations locales et des campagnes de sensibilisation, ainsi que de la prsence et la participation du rseau dans des dizaines de sminaires,
forums, confrences, sommets et confrences internationaux.
Coordination Gnrale AL-LAs :
Gouvernement de la Ville de Mexico
Partenaires latino-amricains :
Villes de Montevideo, Uruguay, Bello Horizonte, Brsil, Morn, argentine - District mtropolitain de Quito, quateur - municipalit mtropolitaine de Lima, Prou - Agence de Coopration et
dInvestissement de Medelln et de laire mtropolitaine, Colombie
Partenaires europens :
Cits unies France
Fond Andalou de Municipalits pour la Solidarit Internationale, Espagne
Collaborateurs :
Institut franais dAmrique latine - Ambassade de France au Mexique
Association mexicaine des services de relations internationales des Etats
Association des professionnels de laction europenne et internationale des collectivits territoriales franaises
Universit de Rosario, Colombie
Allis :
Ville de Ro de Janeiro, Brsil

www.proyectoallas.net

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Indice
Prlogo AL-LAs
Braulio Daz Castro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Prlogo CUF
Bertrand Gallet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Artculos
Redes de gobiernos locales y nueva agenda mundial:
una perspectiva multinivel
Javier Snchez Cano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
La paradiplomacia de Chiapas como motor de desarrollo social:
El caso de la Agenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
La frontera y las perspectivas para las ciudades-hermanas brasileas
Henrique Sartori de Almeida Prado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Claves para la sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin territorial:
el papel de las instituciones de educacin superior y los centros de pensamiento
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
La Cooperacin descentralizada espaola. Riesgos y oportunidades:
el caso de Andaluca
Antonio Zurita Contreras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Los grandes retos de la accin internacional de los gobiernos locales:
Reflexiones a partir de los debates en el Caf AL-LAs
Agust Fernndez de Losada et Maria del Huerto Romero. . . . . . . . . . . . . . . 192
Mensajes AL-LAs: a irreversible internacionalizacin de
los gobiernos locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Prlogo AL-LAs

Hoy en da es innegable que cualquier decisin de poltica global tendr una


implicacin contundente de las esferas locales. As lo muestran, entre mltiples
ejemplos cotidianos, las discusiones de la agenda post-2015 que incluyen por
primera vez, la propuesta por un Objetivo de Desarrollo Urbano promovida por
grupos de autoridades locales.
Ante tal escenario, la accin exterior de los gobiernos locales se ha convertido
en la herramienta de expresin que, a lo largo de las ltimas dcadas, ha permitido a los territorios de Amrica Latina y Francia tender puentes fortaleciendo
los histricos lazos de amistad y hermandad, intercambiar experiencias, generar
proyectos en conjunto y compartir conocimiento con la finalidad de mejorar la
calidad de vida de sus habitantes.
Asimismo, durante este tiempo hemos sido testigos pero tambin actores de una
evolucin en la manera de establecer las relaciones internacionales. Las lecciones
aprendidas y compartidas en el espacio eurolatinoamericano han abonado elementos imprescindibles para el estudio y compresin de dicho fenmeno que se manifiesta tanto en cambios de enfoque, como en nuevas modalidades y temticas. Tales
cambios merecen ser estudiados con la rigurosidad del mtodo cientfico.
Es con este nimo que la alianza euro-latinoamericana de cooperacin entre ciudades, proyecto AL-LAs, ha conformado una comunidad de expertos e instituciones relacionadas con la accin exterior de los gobiernos locales. Ciudades
Unidas Francia (CUF), socio AL-LAs, es la institucin encargada de coordinar
dicha comunidad que se constituye como un espacio de confluencia entre las
diferentes personas que trabajamos estos temas y en donde se comparte y genera
conocimiento; se establecen dilogos, debates y se colabora en red.
Entre las actividades AL-LAs promovidas por CUF, durante los meses de septiembre y diciembre de 2014, se lanz la Convocatoria al premio de investigacin
AL-LAs Internacionalizacin de los gobiernos locales dirigida a investigadores,
acadmicos y profesionales de la accin exterior en cuatro reas especficas:
1- Accin internacional para la sustentabilidad de los gobiernos locales
2- Accin internacional para la inclusin social a nivel local
3- Atractividad internacional de las ciudades
4- Gobiernos locales y agenda mundial

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

En total se recibieron nueve artculos inditos y se premiaron a los tres mejores


presentados por autores provenientes de Espaa, Brasil y Mxico. Los artculos
ganadores ponen en relieve el latente inters compartido entre diversos sectores
por profesionalizar la accin exterior de los gobiernos locales.
Este nmero especial AL-LAs de los Cuadernos de la cooperacin descentralizada editados por CUF incluye tambin dos textos inditos de miembros del
proyecto, quienes aportan una mirada crtica sobre el escenario actual de la accin exterior de las ciudades y gobiernos locales, asi como los mensajes producto
de dos aos de trabajo de los miembros del proyecto..
El proyecto AL-LAs tiene como objetivo afianzar la capacidad de accin colectiva
de las autoridades locales de Amrica Latina, sus redes y asociaciones en las relaciones internacionales contemporneas. Se trata de aprovechar la accin exterior
del gobierno local para mejorar la calidad de sus polticas pblicas y su desarrollo
territorial, en tres temas prioritarios: sustentabilidad, inclusin social y atractividad territorial.
El proyecto es desarrollado con el apoyo financiero de la Unin Europea, bajo
la coordinacin del Gobierno de la Ciudad de Mxico y en colaboracin con los
gobiernos de las ciudades de Quito, Ecuador; Lima, Per; Medelln, Colombia;
Belo Horizonte, Brasil; Morn, Argentina y Montevideo, Uruguay. Se suman
como socios europeos, la red de Ciudades Unidas de Francia (CUF) y el Fondo
Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (FAMSI), en Espaa.
Adicionalmente, AL-LAs cuenta con el apoyo de cuatro instituciones colaboradoras especializadas en estos temas: la Asociacin Mexicana de Oficinas de Asuntos
Internacionales de los Estados (AMAIE), la Asociacin Francesa de Profesionales
de la Accin Europea e Internacional de los Gobiernos Locales (ARRICOD), el
Instituto Francs de Amrica Latina (IFAL, Embajada de Francia en Mxico) y la
Universidad del Rosario en Colombia. Asimismo, es aliado de AL-LAs la Prefeitura Municipal de Ro de Janeiro en Brasil.
Los objetivos especficos del proyecto AL-LAs son:
1- Reforzar la capacidad institucional de las autoridades locales para establecer
una poltica pblica profesional de relaciones internacionales y trabajar de forma
coordinada en red;
2- Contar con planes estratgicos participativos y de largo plazo y mecanismos
de concertacin multiactor para la internacionalizacin y la cooperacin descentralizada;
3- Acompaar acciones especficas de vinculacin internacional y cooperacin
descentralizada en los tres temas prioritarios.
Para el Gobierno de la Ciudad de Mxico y Ciudades Unidas de Francia es un
gran gusto presentar esta edicin especial de los Cuadernos de la cooperacin
descentralizada, con el fin de continuar invitando al debate, estudio y a la incidencia de la accin exterior de los gobiernos locales de Francia y Amrica Latina.
Braulio Daz Castro
Responsable de comunicaciones, proyecto AL-LAs

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Prlogo CUF

Ciudades Unidas de Francia (CUF) publica desde el ao 2009 los Cuadernos


de la cooperacin descentralizada con la intencin de disponer de un espacio de
expresin y de debate, libre y crtico, centrado en este objeto no identificado
que es la accin internacional de los gobiernos locales. En sus cuatro ediciones
precedentes los cuadernos han centrado su reflexin en diferentes aspectos de los
procesos de internacionalizacin, aportando la visin, la experiencia y el conocimiento de diferentes actores, con el objetivo de contribuir a mejorar una poltica
pblica que tiene, todava, un importante recorrido por delante. Los Cuadernos
han servido tambin para documentar un buen nmero de experiencias exitosas
que han contribuido a demostrar la pertinencia y el impacto de estas cooperaciones entre gobiernos locales de diferentes regiones del mundo.
Este nmero especial de los Cuadernos se centrar de forma monogrfica en las
relaciones entre gobiernos locales de Amrica Latina y de Europa y en los aportes
del Proyecto AL-LAs a las mismas. CUF es uno de los dos socios europeos del
Proyecto coordinando, entre otras cosas, la comunidad de expertos AL-LAs.
Constituye, en cierta medida, un compendio de lo que ha sido el proyecto ALLAs en sus ms de dos aos de recorrido: un espacio de dilogo, de intercambio,
de reflexin y de aprendizaje entre expertos, practicantes y responsables polticos de las relaciones internacionales de las ciudades. As, el Cuaderno recoge las
principales conclusiones de los dilogos del Caf con AL-LAs, los aprendizajes
de dos de sus socios y las reflexiones de los tres expertos galardonados con el
Premio sobre La accin internacional de los gobiernos locales y la cooperacin
descentralizada lanzado por el Proyecto a mediados de 2014.
El Caf con AL-LAs es un foro virtual abierto de discusin y debate entre los
miembros de la comunidad de expertos del Proyecto. Un punto de encuentro
que ha servido para reflexionar de forma amplia sobre algunos de los temas centrales abordados por AL-LAs. Se han planteado debates conceptuales en torno
a la prctica de la accin exterior de las ciudades y a su implantacin y reconocimiento en los sistemas jurdico-institucionales de los Estados europeos y latinoamericanos; se ha discutido sobre reformas legislativas como las que se han dado
en Francia, Espaa, Italia o Brasil, que han introducido cambios sustanciales en
las competencias de los gobiernos locales para operar en el escenario internacional; se ha reflexionado sobre la evolucin de los modelos tradicionales, las

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

principales tendencias que se observan en Amrica Latina (como la cooperacin


sur-sur) y los impactos de la crisis sobre la accin exterior de los gobiernos locales
europeos, tradicionalmente muy dinmicos.
El Caf con AL-LAs ha sido tambin escenario de debates en torno a otros temas
importantes para la accin exterior de las ciudades: la dimensin estratgica de
la internacionalizacin (y el vnculo necesario que debe darse con la estrategia
de la ciudad); la implicacin de la ciudadana y de los actores que operan en la
ciudad (empresas, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, academia) en
la definicin e implementacin de la agenda internacional; la confrontacin entre
los conceptos modelo de ciudad y marca de ciudad; el nexo entre ciudad
incluyente e internacionalizacin; y la necesidad de incidir desde las ciudades
en la agenda global en un momento en el cual la comunidad internacional est
definiendo las grandes prioridades que configurarn las polticas de desarrollo
hasta 2030.
El Cuaderno recoge tambin dos trabajos elaborados por un socio y un asociado
de AL-LAs, el Fondo Andaluz de Municipios por la Solidaridad Internacional
(FAMSI) y por la Universidad del Rosario en Colombia, que han volcado sus
muchos aos de recorrido y aprendizaje en la materia.
Por un lado, el FAMSI, nos presenta su experiencia como uno de los referentes
europeos en materia de cooperacin descentralizada y su vocacin de contribuir
a reforzar las capacidades de los gobiernos locales y su incidencia en la agenda
regional y global. Por el otro, la Universidad del Rosario, asociada al proyecto y
uno de los centros acadmicos de referencia en Amrica Latina en materia de internacionalizacin de las ciudades, explora el potencial de las universidades como
agentes contribuyentes a la sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin
territorial, a partir de experiencias prctica propias de dicha Universidad.
Finalmente, el Cuaderno incluye los tres artculos seleccionados en el marco del
Premio de Investigacin que lanz el Proyecto AL-LAs a mediados de 2014. Las
bases del Premio se orientaron en premiar trabajos de investigacin en los tres
mbitos de actuacin de AL-LAs, a saber: la accin internacional para la sustentabilidad de los gobiernos locales, para la inclusin social a nivel local y para la
atractividad de las ciudades. Una cuarta temtica centrada en la incidencia de los
gobiernos locales en la agenda global, fue incorporada al concurso de investigacin dada su relevancia y actualidad para las ciudades.
El trabajo ganador, del investigador barcelons Javier Snchez Cano, examina
la pertinencia de la gobernanza multinivel para la participacin de las redes de
gobiernos locales en las instituciones y agendas globales. El segundo premio,
otorgado al trabajo presentado por el mexicano Victorino Morales Dvila, centra
el anlisis en el proceso de apropiacin de una agenda global- los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM)- por parte de un gobierno subnacional- el del
Estado de Chiapas en Mxico-; as como en el impacto positivo que tienen los
ODM en la poltica pblica de desarrollo social. Finalmente, el trabajo galardonado con el tercer premio, presentado por el investigador brasileo Henrique
Sartori, se introduce en el campo de la cooperacin transfronteriza y territorial a

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

109

partir de la experiencia de las ciudades brasileas, poniendo nfasis en la pertinencia y el impacto positivo de este tipo de cooperacin.
Este Cuaderno es, en definitiva, testimonio del trabajo realizado por el Proyecto
AL-LAs durante los dos ltimos aos. Dos aos que han servido para que ALLAs se convierta en uno de los referentes de la cooperacin entre ciudades europeas y latinoamericanas. Referente por haber apostado claramente por potenciar
las capacidades para la accin internacional de las ciudades y los gobiernos locales
de ambas regiones a travs del conocimiento y la experiencia.
Les invitamos, por todo ello, a que naveguen por las ideas y las experiencias que
hemos compartido con la voluntad de contribuir a reforzar la presencia de los
gobiernos locales en el escenario internacional con el propsito de mejorar la calidad de vida y el bienestar de los ciudadanos que habitan en nuestros territorios.
Bertrand Gallet
Director General Cits Unies France

110

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos

Artculos

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

111

Artculos
Tema Gobiernos locales y agenda mundial, Primer premio de investigacin AL-LAS sobre internacionalizacin de los gobiernos locales

Redes de gobiernos locales y nueva agenda mundial:


una perspectiva multinivel
Javier Snchez Cano
Javier Snchez Cano (Courriel: jsanchez.cano@gencat.cat) es fillogo y politlogo. Despus de
haber sido profesor de Relaciones internacionales en la UAB y haber ejercido varias funciones en
la accin exterior del gobierno de Catalunya. Ahora es responsable de Planificacin, Seguimiento y
Evaluacin en la Direccin General de Cooperacin al Desarrollo de la Generalitat de Catalua y
tambin esta haciendo un doctorado en la UBA sobre el rol de los gobiernos locales y sus redes en
las relaciones internacionales.

Resumen
El presente trabajo examina la utilidad de la gobernanza multinivel para el estudio de la
participacin de las redes de gobiernos locales en las instituciones globales. Para ello, y despus
de clarificar el trmino y su uso en contextos diferentes al de la Unin Europea, aplica una
pauta de anlisis multinivel a dos grandes mbitos sectoriales, de mbito mundial: el de la
cooperacin al desarrollo, y el de la sostenibilidad y la lucha contra el cambio climtico. El anlisis muestra cmo las redes de gobiernos locales van a adaptar sus funciones a cada contexto,
aprovechando las oportunidades del juego multinivel, e intentando, all donde no pueden participar en l, crear las condiciones para hacerlo posible. Entre otras conclusiones, se aprecia que
la insercin en un esquema de trabajo multinivel permite a las redes un funcionamiento ms
autnomo e innovador. ste se aliena bien con las dinmicas actuales del sistema internacional y de sus organizaciones, en las que predominan la orientacin a la eficacia, el trabajo multi-actor, y la creacin de mecanismos propios de regulacin, compromiso y rendicin de cuentas.

Palabras clave
Agenda internacional - Gobernanza multinivel - Redes transnacionales - Gobierno local Instituciones globales - ODM - ODS - Cooperacin descentralizada - AOD

Introduccin
Para el analista, la reflexin sobre los gobiernos locales y agenda mundial a la que
nos convoca la Alianza euro-latinoamericana de cooperacin entre ciudades, proyecto
AL-LAs constituye un reto ciertamente estimulante. Por una parte, obliga a unas decisiones metodolgicas de cierta dificultad:

112

delimitar un tema ms preciso, susceptible


de enfoque cientfico, y elaborar un trabajo
de investigacin breve y completo, a la vez
que diferente de una comunicacin congresual: un ensayo legible para una comunidad
interesada, pero no necesariamente acadmica. Por otra, es sin duda el momento adecuado para hacer balance de dos realidades
que han corrido paralelas estas dos ltimas

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
dcadas: la reconfiguracin de los sistemas
de gobernanza internacional, a partir de
las instituciones de las Naciones Unidas
(NNUU) y sus organismos especializados;
y la consolidacin del gobierno local como
nuevo actor en las instituciones globales.
En efecto, las casi dos dcadas transcurridas
entre las dos Conferencias de las NNUU sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II
y Habitat III, 1996-2016) son tambin las
de construccin de una organizacin global
de autoridades locales: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU. Un periodo
largo y exigente, en el que la consolidacin
de una voz unificada con la que dirigirse al
mundo ha debido convivir con el esfuerzo
por elaborar y proyectar las prioridades de
los gobiernos locales hacia la agenda internacional, en un contexto de actividad muy
intensa, que cristaliza en este 2015. Como
sabemos, en el momento de publicacin de
este artculo culmina la revisin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y su
convergencia con el proceso de Rio, a travs
de un conjunto de Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS).
Nuestra propuesta es examinar las perspectivas de participacin de las redes de gobiernos locales en las instituciones globales, a
partir de un anlisis basado en la gobernanza multinivel. Una propuesta que supone
una triple eleccin que defendemos a continuacin.
Por lo que hace a la preferencia por las redes
de gobiernos locales como objeto de estudio, sta responde a un criterio claro. Sabemos que un factor que hace que el anlisis de
la actividad exterior de los gobiernos locales
(GL) pueda ser de gran complejidad es la
fragmentacin, diversidad, discontinuidad y
en general indefinicin de lo que llamamos
actividad exterior subestatal o paradiplomacia. La eleccin entre esa diversidad de
prcticas no resulta, en este caso, difcil, y se

orienta por una consideracin fundamental:


slo a travs de su articulacin en red construyen los gobiernos locales la masa crtica,
la continuidad en la accin e interlocucin,
y la capacidad diplomtica que les permite
alcanzar la condicin de actor (Hocking,
1999) ante las instituciones de la gobernanza global.
Lo anterior no implica que, en ocasiones,
una sola ciudad puede llegar a ser influyente, ni que los gobiernos locales no puedan,
de forma individual, proyectar con xito sus
intereses internacionales a travs del propio
Estado, sin necesidad de una accin paradiplomtica como tal1. Sin embargo, y como
veremos, existe un consenso sobre el hecho
de que son sobre todo las redes las que organizan eficazmente la participacin del nivel local de gobierno en el espacio internacional, tanto en los procesos de integracin
regional como en los de alcance global.
Nos interesa, en segundo lugar, la gobernanza multinivel (GMN). Se trata de una
nocin propia de la Ciencia Poltica, vinculada estrechamente a la integracin europea,
y creada a fin de dar cuenta de la interaccin
entre diferentes niveles poltico-administrativos en la formacin de las polticas comunitarias. Desde que Gary Marks propusiera
este concepto para analizar la revisin de la
poltica regional europea de 1988 (Marks,
1992), la GMN se ha convertido en un trmino de xito, cuyo atractivo reside en su
capacidad de capturar la complejidad y fluidez del proceso poltico de la Unin. Es as
que la GMN ha sido objeto no slo de un
desarrollo terico importante, sino de una
apropiacin creciente por parte del lenguaje
poltico e institucional.2 Fuera de la Unin
1 . Los estados pueden actuar como institucin mediadora
entre lo local y la global, facilitando la conexin entre ambos,
y en ocasiones asumiendo como propia la especificidad y la
aportacin de la accin internacional municipal. Francia,
los Pases Bajos, Brasil o Mxico en este sentido son casos
ilustrativos y bien conocidos.
2 . A modo de ejemplo, el propio Comit de las Regiones
promovi en 2009 un Libro Blanco sobre gobernanza
multinivel (CDR 89/2009 fin), donde el trmino tiene un
claro sentido programtico: contribuir a la eficacia de las

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113

Artculos
Europea (UE) se hace an ms necesario
matizar y prevenir ese uso de la GMN como
programa poltico, que puede amenazar su
coherencia cientfica. No pretendemos aqu
sumarnos a los trabajos que desarrollan conceptualmente la GMN, sino poner a prueba
su capacidad explicativa a partir de un anlisis prctico: el de los gobiernos locales en la
agenda internacional.
La tercera y ltima consideracin es que
conviene, en este momento, intentar una
mirada prospectiva, orientada al futuro funcionamiento de los esquemas globales y
de la participacin en ellos de los gobiernos locales, articulados en red. Como se ir
viendo, consideramos que la madurez de
los procesos y de las instituciones globales
y locales est desplazando los focos de preocupacin cientfica, y tambin prctica: de
la demanda de espacios adecuados de representacin, hacia la asociacin eficaz en una
accin comn; de la voz en un espacio diplomtico, a la participacin responsable en
un sistema de gobernanza. Por ello, no slo
prestamos atencin a la agenda que lo local
proyecta hacia lo global, sino tambin a las
perspectivas de insercin de los niveles polticos territoriales en los esquemas mundiales, a partir de las tendencias actuales.
Acometemos esta investigacin en buenas
condiciones, a partir de un itinerario cientfico en curso, que nos ha llevado a estudiar dos casos relevantes para el propsito
de este trabajo: la relacin entre el sistema
de las NNUU y la creacin de CGLU como
organizacin mundial de autoridades locales
unificada (Salomn y Snchez Cano, 2008);
y la actuacin de las redes de autoridades
locales en la gobernanza de la cooperacin
internacional al desarrollo (Grasa y Snchez
Cano, 2013).3 En ambos casos, se trat de
examinar los contenidos de la agenda popolticas de la Unin.
3 Junto a estos dos trabajos, el presente artculo forma parte
de la investigacin doctoral del autor (programa de Ciencia
Poltica, Universidad Autnoma de Barcelona).

114

ltica local, as como las formas en que los


intereses territoriales se organizan y consolidan en las instancias internacionales, a fin de
participar en la gobernacin de los asuntos
pblicos mundiales. En ambos casos, tambin, se entrevieron conclusiones relevantes
para la interrogacin que nos planteamos
aqu sobre el papel de las redes en la territorializacin de los objetivos globales, y la
utilidad de la GMN para el anlisis de la vinculacin local-global.
A partir de esta introduccin, este ensayo
se organiza en cinco secciones. La primera
hace un rpido balance sobre cmo se estn
reconfigurando las instituciones de la gobernanza global y cul es su actual dinmica de funcionamiento. La segunda presenta
las redes de gobiernos locales como nuevo
actor internacional, as como las especificidades de su estudio. La tercera introduce
una pauta de anlisis multinivel, despus
de hacer una serie de consideraciones sobre
la aplicacin de este enfoque al mbito extraeuropeo. La cuarta y quinta despliegan el
anlisis, para dos mbitos concretos: el de
la cooperacin al desarrollo y el de la sostenibilidad. En la sexta presentamos nuestras
conclusiones.

La evolucin de las instituciones y dinmicas globales


Desde el fin de la Guerra Fra, las NNUU y
sus organismos especializados estn jugando
un papel central en la creacin de acuerdos
polticos y de nuevas formas de gobernanza mundial. Una funcin para la que las
NNUU se apoyan en sus instituciones y organizaciones permanentes, y especialmente
en el sistema de conferencias que, a partir de
los aos noventa y hasta hoy, ha contribuido de forma decisiva a configurar la agenda
internacional. En un texto ya clsico, Paul
Taylor y John Groom (1989) analizaron
estas reuniones de alto nivel (sesiones espe-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
ciales de la Asamblea General y conferencias
mundiales), enfatizando su capacidad para ir
ms all de los formatos habituales de trabajo.

de que la multiplicidad de redes presentes


mejorasen sus frmulas de articulacin, y
pudieran encaminarse hacia la creacin de
una nica asociacin de gobiernos locales.

En efecto, estos encuentros extraordinarios han permitido focalizar la atencin de


toda la comunidad internacional en una sola
problemtica, atrayendo a los medios, la investigacin, el sector privado, y el pblico
en general, y superando as la sectorializacin inherente al sistema de las NNUUU
y sus organismos especializados. Reuniones
fundamentales como la Conferencia de las
NNUU sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Ro, 1992), la cuarta Cumbre Mundial
sobre la Mujer (Beijing, 1995), o la Cumbre
del Milenio (Nueva York, 2000) facilitaron
la creacin de un debate pblico tcnico y
despolitizado, abordando de forma innovadora problemas complejos de gobernanza
global, y abriendo espacios a la participacin
de nuevos actores.4 Actores no gubernamentales y, en algunos casos, gubernamentales, como los gobiernos locales.

Una organizacin unificada, que superase


las diferencias existentes muchas de ellas
heredadas de la Guerra Fra, ostentando
tanto la ms alta representacin de las autoridades locales como la mayor capacidad
de interlocucin con estados y organizaciones internacionales (Salomn y Snchez
Cano 2008:135). Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos, GCLU, traba as y ya a
partir de su creacin una relacin especial
con ONU-Habitat agencia que se sigue
declarando punto focal para las autoridades locales en el sistema de las NNUU-.. Al
mismo tiempo, la nueva organizacin mundial de ciudades entiende que la participacin en la agenda internacional ms amplia,
y en concreto en los debates globales sobre
desarrollo, gnero, sostenibilidad, y por supuesto urbanizacin, le van permitir ir ms
all del contacto bilateral con un solo organismo, y alcanzar un impacto mucho mayor.

Desde el punto de vista del gobierno local,


la conferencia clave es Habitat II: la Segunda Conferencia de las NNUU sobre los
Asentamientos Humanos o Cumbre de las
Ciudades, celebrada en Estambul del 3 al
14 de junio de 1996. Habitat II se convoc
a fin de dar respuestas globales a los acuciantes problemas de una poblacin mundial
que estaba a punto de pasar a ser mayoritariamente urbana. La afluencia masiva de autoridades locales permiti a stas acceder a
un sistema de acreditacin propio: no como
representantes oficiales de los estados, ni
tampoco como agentes no gubernamentales, sino como miembros gubernamentales
de la comunidad extensa de actores vinculados a las Naciones Unidas. En Estambul,
la Organzacin mundial expres su deseo
4 El web del Departamento de las NNUU de Asuntos
Econmicos y Sociales ofrece una lista de las principales
conferencias
y
cumbres:
http://www.un.org/en/
development/desa/what-we-do/conferences.html

Una tendencia muy reseable, con relacin


a esta institucionalidad global que configuran las conferencias mundiales, es la creacin de marcos de resultados, que debern
servir para medir los avances registrados.
Dada la dificultad inherente a la creacin de
instrumentos puramente legislativos como
las cartas y los tratados internacionales, as
como la escasa operatividad de las declaraciones no vinculantes, la comunidad internacional est optando por comprometerse
ms bien con los outcomes, con los efectos
deseados, que con los mecanismos de implementacin.
Este es el caso de la Declaracin del Milenio: un documento que establece objetivos, metas e instrumentos orientados a una
reduccin verificable y multidimensional
de la pobreza en el 2015 y a la asociacin

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

115

Artculos
coordinada de los actores en dicho empeo. Los quince aos de experiencia en el
seguimiento y evaluacin de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM) estn
muy presentes hoy, cuando convergen las
agendas del desarrollo y de la sostenibilidad.
Por ello, el debate actual sobre los nuevos
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
se centra en la identificacin de unos objetivos, metas e indicadores an ms limitados,
prcticos, verificables y comparables que los
ODM. Un debate, por tanto, que no prioriza tanto la delimitacin de responsabilidades como el compromiso sobre los resultados. Lo cual no es de extraar, dado que se
considera que esos resultados son el efecto
no nicamente de polticas pblicas, sino de
la accin concertada de mltiples actores,
pblicos y privados.
Esta orientacin a la eficacia sirve para entender el funcionamiento de la institucionalidad global, que va a abrir el juego a los
actores (incluidas las autoridades locales) en
funcin de su capacidad de articular intereses, suministrar informacin, comprometerse en las actuaciones futuras, y acreditar resultados relevantes. Aunque estos gobiernos
locales pongan nfasis en la obtencin de
reconocimiento de su estatus democrtico,
la operacin del sistema est especializada
sectorialmente y persigue la eficacia de sus
polticas y decisiones.
Lo interesante es que, mientras que las instituciones intergubernamentales globales parecen cuando menos en asuntos econmicos y
sociales centrarse menos en las dimensiones
normativas, y ms en los marcos de resultados
y la eficacia, estn apareciendo nuevos mbitos, mucho ms reducidos, que alcanzan una
capacidad regulatoria considerable.
Dos autores importantes (Thomas Hale y
David Held, 2011) han cartografiado estas
instituciones e innovaciones del nuevo
sistema de gobernanza transnacional. Trans-

116

nacional, y no internacional o global, porque su caracterstica principal son sus actores (en su mayora privados), no el territorio
donde operan. Unos actores que no actan
segn la tradicin de la diplomacia, basada
en la delegacin, y que podemos calificar de
emprendedores normativos. Se trata de
agentes que generan conciencia pblica sobre la importancia de determinados asuntos
o incluso crean tales asuntos, a travs del
uso del lenguaje5. Hale y Held establecen
una tipologa para la cantidad de casos que
su trabajo analiza: desde redes transgubernamentales (que renen a tcnicos de los
gobiernos nacionales, no a diplomticos,
como el Comit de Basilea de Supervisin
Bancaria o el propio G-20) a organismos
puramente privados, como la Iniciativa de
Transparencia de las Industrias Extractivas o
la Campaa Ropa Limpia.
Todas estas instituciones e innovaciones tienen algo en comn: no precisan de tener carcter normativo para ser eficaces; basta con
que comprometan a sus actores principales,
o que posean una calidad tcnica superior
a la alcanzable por reguladores pblicos.
Transparencia y buena prctica se transforman en mecanismos de ejecucin.6 Estas
nuevas instituciones no estn tampoco dotadas de normas, procedimientos y formas
de adopcin de decisiones que faciliten la
estabilidad propia de los regmenes internacionales (Krasner, 1983). En otras palabras,
estn muy lejos de ser organismos intergubernamentales clsicos.
Estamos ante un nuevo tipo de organizaciones, especficas de esta fase de la mundializacin, y los estados se han adaptado
a ellas de un modo que caracterizamos si5 Ejemplos histricos son el sufragio femenino o la
consideracin de los heridos de guerra como nocombatientes (Finnemore y Sikkink, 1998:896)
6 Son ejemplos diferentes iniciativas de certificacin
sanitaria privadas, que sern despus adoptadas por
reguladores pblicos; o la estandarizacin de sistemas de
salud en pases en desarrollo, a partir de la iniciativa de
apoyo privado de la fundacin Gates.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
guiendo a Sassen (1996). Para esta autora,
la globalizacin no implica nuevas instituciones globales, sino una restructuracin
de las relaciones y las funciones de los actores internacionales, y especialmente de
los estados. Una restructuracin que est
provocando la creacin de nuevos rdenes
especializados, nuevos mbitos, globalizados y poco jerrquicos. En ellos, los estados
no pierden poder hacia arriba y hacia abajo, sino que se transforman. Sus gobiernos
centrales se privatizan, alineando sus intereses con los de actores globales, especialmente corporativos y financieros, y creando
pautas de orden y regulacin necesarias para
el funcionamiento de una economa capitalista de mbito mundial.
Es en este contexto internacional complejo y cambiante donde los gobiernos locales,
articulados en red, debern promover sus
intereses comunes.

Las redes de gobiernos locales como


nuevos actores internacionales
La creacin y uso de redes, para funciones
mltiples, y complementarias, constituye la
caracterstica bsica de la evolucin reciente
de la actuacin internacional de los gobiernos locales. Como otras redes transnacionales, las que agrupan a gobiernos locales
se caracterizan por su carcter voluntario,
su adaptabilidad, su orientacin a objetivos
y, en una dimensin ms negativa, por su
volatilidad e inestabilidad frente al cambio
poltico. Concretamente, en las dos ltimas
dcadas hemos asistido a la creacin, sin una
base legal comn, de redes o asociaciones
de ciudades como entidades de derecho privado del pas en el que se constituyen, un
factor que explica su alta tasa de proliferacin, as como su solapamiento e incluso la
competencia que se genera entre ellas.

Jordi Borja y Manuel Castells (1997:321)


elaboraron un esquema, an vigente, que
nos permite presentar las funciones de estas redes. A saber: a) estructurar sistemas
de cabildeo o lobby frente a terceros; b)
consolidar espacios territoriales, econmicos, polticos, demogrficos () mnimos
que permitan la generacin y utilizacin
de economas de escala y de aglomeracin,
as como el desarrollo de infraestructuras y
tecnologas; c) insertarse en el sistema internacional para acceder y utilizar un volumen
creciente de informacin, el intercambio de
experiencias y tecnologas; d) lograr funciones de liderazgo; y e) inscribirse en espacios
de actuacin de mayor alcance.
Unas funciones que, siguiendo la distincin
utilizada por distintos trabajos (Weyand,
1997; ms recientemente Happaerts et al.,
2010), podemos organizar en dos grandes
bloques, segn sean externas o internas.
Externamente, la red asegura la representacin, el cabildeo y la bsqueda de reconocimiento ante las instituciones internacionales. Internamente y sta es una dimensin
fundamental para entender el papel de las
asociaciones en esquemas de gobernanza
multinivel la red promueve la cooperacin
tcnica y el aprendizaje de polticas pblicas
(policy learning) entre sus miembros, facilita la adaptacin de stos al entorno poltico
y normativo internacional, y de este modo
organiza la participacin responsable de las
autoridades locales, con sus propias competencias, en los sistemas de la gobernanza
global (Grasa y Snchez Cano, p. 88).
Es la literatura sobre redes transnacionales,
o transnational advocacy networks, el principal utillaje analtico para comprender el
fenmeno de la articulacin en las instancias
internacionales de estos nuevos actores. Tenemos aqu algunos trabajos de gran solidez
(Finnemore y Sikkink, 1998; Keck y Sikkink, 1999), que aportaron nueva luz sobre
cmo se organizan y proyectan las agendas

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117

Artculos
de algunos de ellos: ONG, nacionales e internacionales; organizaciones de incidencia
(advocacy) e investigacin; o movimientos
sociales transnacionales, entre otros. El modelo analtico de las redes transnacionales
deber, sin embargo, afinarse para incorporar el comportamiento, propio y diferenciado, de las redes de gobiernos locales
y regionales (Salomn, 2011). En efecto,
hemos constatado cmo los GL constituyen
un caso especfico entre esos nuevos actores
al poseer ciertos rasgos distintivos.
El primero, su condicin poltica, a menudo
de naturaleza democrtica, que proporciona
una legitimacin a sus demandas superior a
la de otros actores. El segundo, la intencin
de reconocimiento presente en sus actuaciones de lobby: no slo intentan influir en las
decisiones y programas, sino que tambin
buscan la presencia institucional y el impacto en la estructura de la propia organizacin.
El tercero, la conflictividad potencial de su
bsqueda de representacin directa: dar voz
a representantes de los gobiernos territoriales implica aceptar, de algn modo, que la
delegacin estatal no representa de forma
adecuada a los diferentes niveles administrativos. El cuarto, su carcter de actor mixto
(Hocking, 1997),7 capaz de usar recursos
propios de actores estatales (competencias
legales, legitimidad democrtica, cooperacin administrativa) y otros ms propios de
los actores no estatales (provisin de datos
e informacin, alianzas con ONG y con las
burocracias internacionales). Finalmente,
el quinto rasgo distintivo es su carcter de
7

118

. Hocking (1997, p. 97) reelabora la


conocida distincin de Rosenau entre actores
sovereignity-bound y sovereignity-free
(vinculados y no vinculados por la soberana),
y propone a los gobiernos subestatales
como actores mixtos, que pueden optar
por actuar nicamente donde les interesa
(a diferencia de los estados), y hacerlo
combinando acciones, instrumentos y alianzas
propias del mundo gubernamental y del no
gubernamental.

administracin pblica, con responsabilidades y capacidades formales, que convendr


asociar en funcin del grado de autonoma
de la autoridad local al diseo e implementacin territorial de la agenda internacional.
Esa ltima consideracin la participacin
de los niveles territoriales como requisito
imprescindible para una accin internacional eficaz se halla en la base de un nuevo
enfoque analtico, basado en la nocin de
gobernanza multinivel (GMN). Un enfoque
que se va a aplicar al estudio de la actividad
de ciertas redes de autoridades locales en la
regulacin medioambiental global, y que
inician dos investigadoras estadounidenses,
Michele Betsill y Harriet Bulkeley. Betsill y
Bulkeley (2004) analizan la campaa Ciudades por la Proteccin del Clima, una iniciativa impulsada en 1993 por la asociacin
Gobiernos Locales por la Sostenibilidad
(ICLEI) para la elaboracin de agendas 21
locales y la creacin de compromisos voluntarios, por parte de los gobiernos locales, en
materia de lucha contra el cambio climtico.
Las mismas autoras, en un trabajo posterior
(2006), observaron que los enfoques clsicos sobre nuevos actores (redes transnacionales) no son adecuados para los gobiernos
locales, dado su carcter poltico-administrativo y la existencia de elementos de vinculacin local-global, como la agenda 21 local.
Su conclusin fue que diversos municipios y
regiones poseen cierto grado de capacidad
de actuacin agencia o agency independiente (2006:150) que los convierte en
copartcipes necesarios en la implementacin de las polticas y les permite a la vez
organizarse para, en ocasiones, dejar de lado
o superar al Estado.8
La aplicacin de una pauta de gobernanza
8 Otro grupo investigador, ste de la Universidad Catlica
de Lovaina, aplicar igualmente y con buenos resultados
la GMN a otras redes medioambientales, en este caso
regionales (Happaerts, Van Den Brande, y Bruyninckx,
2010). En concreto, se estudi el uso de las redes frente a
la mediacin del propio Estado para canalizar los intereses
internacionales de las regiones.

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Artculos
multinivel puede ser de gran inters en los
casos en que permita dar cuenta de las formas en que los poderes locales se vinculan,
en ejercicio de sus propias responsabilidades, a las instituciones globales. La GMN
conecta bien con la tendencia registrada en
el funcionamiento de esas instituciones: la
orientacin a la eficacia y a los resultados.
Igualmente, un entorno de GMN promueve entre las redes de gobiernos locales el
despliegue de funciones internas, como la
capacitacin mutua, la organizacin de la
participacin en la agenda internacional y,
especialmente, la creacin de compromisos
voluntarios y la presentacin de resultados.
Funciones muy en lnea con las nuevas tendencias, con esas innovaciones institucionales de carcter transnacional, que pueden
facilitar a los gobiernos locales un rol ms
autnomo, y de alto valor en los esquemas
de gobernanza global.
Sin embargo, y como se ver a continuacin,
ese inters a priori por un anlisis de GMN
deber tener en cuenta las implicaciones del
traspaso de un concepto desarrollado para
la integracin europea a un contexto global.

La gobernanza multinivel y la agenda


internacional: consideraciones y pauta
de anlisis
En palabras de Francesc Morata, la GMN
presupone la existencia muchos actores interdependientes portadores de intereses y
recursos diversos () (y) requiere capacidades para coordinar y gestionar una doble interaccin: vertical, entre niveles de
gobierno, desde el local hasta el europeo; y
horizontal: no slo varias administraciones
o instituciones de varios niveles participan
en la definicin de los problemas y la elaboracin de soluciones, sino tambin actores
no pblicos, privados y sociales. Desde este
punto de vista, la GMN expresa la interdependencia y la complementariedad entre la
esfera pblica y los distintos mbitos de la

sociedad (Morata, 2010:4). La GMN parte de una perspectiva ntidamente europea,


y su aplicacin al anlisis de contextos internacionales deber ser cauta y tener en cuenta la integridad del concepto, entendiendo
a la vez sus lmites y especificidades. Para
el propsito de este artculo, los listamos a
continuacin.
En primer lugar, la GMN incorpora a su
anlisis tanto a los actores pblicos como a
los privados, y lo hace adems en igualdad
de condiciones, y nicamente en funcin
de la posibilidad de cada uno de contribuir al funcionamiento del mbito sectorial de que se trate. En ese sentido, no es
tan sensible a la legitimidad democrtica
como a la capacidad ejecutiva.
En segundo, la GMN tiene como punto
de partida la existencia, en cada mbito de
las polticas de la UE, de solapamientos
entre las atribuciones de los diferentes
niveles poltico-administrativos. Ese solapamiento es inevitable, ya que la creacin
de la Unin Europea y el traspaso de autoridad hacia sus instituciones no ha sido
seguido por una restructuracin administrativa interna en cada uno de los Estados
miembros, ni han convergido sus modelos
de organizacin territorial. Por lo mismo,
la GMN examina las relaciones de intercambio entre actores y administraciones
en la implementacin de las polticas comunitarias, pero no considera necesaria
una clarificacin competencial que evite la
superposicin de atribuciones.
En tercero, la GMN no incorpora la necesidad de seguridad jurdica o proteccin
de las diferentes atribuciones competenciales: se interesa por las pautas de cooperacin y conflicto en el juego multinivel,
pero no prescribe frmulas de salvaguarda
de los propios mandatos legales, frente a
otras administraciones.
En cuarto, el funcionamiento de la GMN
ser diferente para cada mbito sectorial
europeo. La diversidad normativa entre
las polticas de la UE que van de la obli-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

119

Artculos
gatoriedad a la simple buena prctica va a
configurar, en cada caso, diferentes mapas
de actores, competencias e intereses. La
GMN depende as del contexto, y sus estudios aplicados habrn de circunscribirse
a un mbito poltico especfico.
A partir de lo anterior, y ya desde una perspectiva de gobierno local y agenda internacional, dos consideraciones parecen relevantes. La primera es que la GMN no sustenta,
desde una perspectiva terico-programtica,
algunas de las reivindicaciones habituales
del gobierno local ante las instituciones globales. No favorece per se la distincin entre
autoridades locales y actores de la sociedad
civil. Tampoco lgicas federales, repartos
claros de competencias, proximidad en la
accin de gobierno o descentralizacin; en
este sentido, la agenda poltica local posee
ms afinidad con otros enfoques tericos,
especialmente el de las relaciones intergubernamentales.
La segunda consideracin es que la GMN
es tambin un concepto polmico, al abrir
su anlisis a la inclusin de actores necesaria para un buen funcionamiento de las
polticas europeas, pero sin distinguir entre
aquellos que ostentan responsabilidades democrticas y los que, por su propia naturaleza, no pueden hacerlo. Por ello, Francesc
Morata sita la GMN en el debate entre
eficacia y democracia (2010:7). Como nos
recuerda Simona Piattoni (2009:38), el esquema multinivel es uno donde no slo los
intereses privados se presentan como pblicos, sino que a menudo obliga a los defensores de intereses democrticos, generales,
a presentarlos y negociarlos como si fueran
particulares.
En resumen: la aplicacin del anlisis multinivel conecta bien con las tendencias de
organizacin del sistema internacional contemporneo, y puede permitir la identificacin de espacios de aportacin local-global

120

relevantes. Al mismo tiempo, la perspectiva


de la GMN no es neutral, y contiene una
cierta carga programtica que privilegia la
eficacia frente a la responsabilidad democrtica. Esta carga deber ser tenida en cuenta
en todo uso de la GMN en el discurso poltico, y especialmente cuando el gobierno
local y sus redes como ocurre de forma creciente reivindiquen la gobernanza multinivel ante las instituciones internacionales.
Hechas estas apreciaciones, que condicionan pero no limitan la capacidad explicativa
de la GMN, exponemos nuestra propia pauta de anlisis. Nos disponemos a estudiar, en
clave multinivel, dos grandes mbitos sectoriales globales: el de la cooperacin al desarrollo, y el de las polticas de sostenibilidad
y cambio climtico. Examinaremos la participacin de las redes de gobiernos locales en
ellos, a partir de una triple interrogacin: a)
cul es el rol de los gobiernos en la provisin del bien pblico global en cuestin?; b)
cmo se conecta ese rol local con el nivel
global? existen mecanismos de vinculacin
conocidos y estables entre los dos niveles?;
y c) cules son, en ese mbito sectorial, las
funciones principales de las redes de autoridades locales?

El sistema global de cooperacin al desarrollo y las redes de gobiernos locales


El sistema, ciertamente abigarrado y complejo, de la cooperacin al desarrollo ha sido
objeto de la atencin preferente de las redes
de GL. Como otros nuevos actores, estas
redes van a aprovechar los espacios abiertos por el proceso de revisin y mejora del
propio sistema que ha tenido en los ltimos
aos dos escenarios principales. Por una
parte, la reflexin sobre los instrumentos la
eficacia de la ayuda oficial al desarrollo, impulsada por la OCDE a travs de diferentes
Foros de Alto Nivel (Roma, Pars, Accra y
Busn en 2003, 2005, 2008 y 2011). Por

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Artculos
otra, el trabajo sobre los objetivos de desarrollo, con un nfasis en los resultados, que
ha centrado los esfuerzos de las NNUU a
partir de la Cumbre del Milenio (2000) y su
Declaracin.
El rol de los gobiernos locales
Los GL tienen un papel dual en la provisin del bien pblico global (cooperacin
y desarrollo), segn se trate de gobiernos
de pases donantes, o receptores de ayuda
oficial al desarrollo (AOD). Respecto a los
primeros, cabe constatar que ha aumentado la atencin a su participacin en la AOD
global, especialmente a partir de un informe
monogrfico, ya relativamente clsico, que
el CAD dedic a la Aid extended by local and state governments (OCDE, 2005).
De hecho, diversos anlisis elaborados en los
ltimos aos sobre cooperacin descentralizada desde una perspectiva multilateral parten de un hecho que se considera probado,
pero difcil de contabilizar con precisin: el
aumento de las partidas de AOD que los
gobiernos locales de los pases donantes
dedican a esta poltica, que ha generado un
flujo de recursos del que se han beneficiado
tanto receptores bilaterales como globales
(Martnez y Sanahuja, 2012). Por ejemplo,
en 2012, las donaciones de gobiernos no
centrales financiaron un 11% del presupuesto de PNUD-ART (20.777.757 $) (ART
PNUD, 2013:40).
Sin embargo, y pese a ese aumento en los
flujos que tiene ciertamente una curva negativa en los ltimos aos, especialmente en
donantes como Espaa e Italia los organismos multilaterales no consideran la cooperacin al desarrollo originada en los GL
como un instrumento que sea imprescindible asociar al marco de actuacin global. En
ese sentido, el debate sobre la eficacia de la
ayuda es revelador. La declaracin final del
ltimo Frum de Alto Nivel (Busn, 2011)

otorga un espacio muy limitado a las autoridades locales; no alude a la cooperacin descentralizada y limita el rol de los municipios
(junto con los parlamentos) a la creacin
de vnculos entre los ciudadanos y los gobiernos para asegurar la apropiacin amplia
y democrtica de los programas nacionales
de desarrollo (p. 21).9
Por otra parte, las mismas instancias multilaterales consideran que los GL del Sur,
como parte de los pases beneficiarios, s deben tener espacio en los debates nacionales
sobre desarrollo, y funciones importantes
en diferentes aspectos de ste (descentralizacin, fortalecimiento institucional, creacin de capacidades endgenas, polticas
de igualdad). Un papel necesario por su
condicin de autoridades del territorio, entendido como el espacio fsico donde debe
producirse el desarrollo, y donde lo poltico
deber necesariamente dialogar con lo social y lo geogrfico (DeLoG, 2013; Mansuri
y Rao, 2013; C.U.F., F3E, PAD Marroc,
2009). El consenso sobre la necesidad de
implicacin en el desarrollo del Sur de los
actores locales se vio reforzado a partir de
2008: el Plan de Accin de Accra acuerda
una nueva centralidad a las demandas y a la
capacidad de programacin y priorizacin
de los pases receptores (Grasa y Snchez
Cano, 2013, p. 92-93).
De este modo, el rol diferenciado de los GL
del Norte y del Sur lleva a un reconocimiento igualmente diferenciado, donde se concede a los primeros la condicin de actores
del desarrollo y se niega a los segundos la
condicin de actores relevantes del sistema
de cooperacin: ello es cierto tanto para
el sistema global, como para el europeo.10
9 En cambio, tanto la propia declaracin como los trabajos en
curso a da de hoy intentan acomodar la nocin de AOD a
la aparicin de nuevos agentes y fenmenos cooperacin
Sur-Sur, iniciativas privadas y nuevos donantes, nueva
geografa de la pobreza que s se consideran de alto
impacto.
10 Vase la ltima comunicacin de la Comisin Europea
sobre el tema, Capacitacin de las autoridades locales en
los pases socios en aras de la mejora de la gobernanza y

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121

Artculos
Coincide con esta apreciacin el documento
de orientacin poltica de CGLU La cooperacin al desarrollo y los gobiernos locales (2013:32-35), que dedica una seccin a
analizar justamente el reconocimiento formal por parte de la comunidad internacional. Su conclusin es que las autoridades
locales no son realmente consideradas como
actores polticos con quienes dialogar, sino
como agentes que los pases en desarrollo
deben vincular a sus planes nacionales, y que
en todo caso pueden ser capacitados para dicha tarea.
Mecanismos de vinculacin local-global
Los GL y sus redes disponen de instrumentos muy escasos para participar de forma significativa en los esquemas de la gobernanza
global de la cooperacin al desarrollo. Ni
el marco de la OCDE (la declaracin de
Busn de 2011 citada) ni el de las NNUU
(Declaracin del Milenio) especifican cometidos y responsabilidades especficos para el
gobierno local. Tampoco crean formatos
ni espacios que permitan a ste presentar y
acreditar sus propios resultados de desarrollo, y acreditar as su contribucin al marco
de objetivos global.
Estas limitaciones se relacionan no slo con
la fragmentacin descrita del rol de los GL
respecto a la provisin del bien pblico global; sino tambin con la especificidad de la
cooperacin municipal, dentro del panorama general de la AOD mundial. Ya en 2002,
Desmet y Develtere sealaron la dificultad
objetiva de que la cooperacin municipal se
insertase de forma adecuada en el marco estratgico global, por diferentes motivos. Segn estos autores, las autoridades locales a)
no se orientaran suficientemente al objetivo
de lucha contra la pobreza; b) no dispondran de sistemas de planificacin adecuados
la eficacia de los resultados del desarrollo, COM (2013)280
final.

122

para generar actuaciones de calidad y basadas en resultados; c) podran ser efectivas en


la creacin de capacidad institucional local,
pero este objetivo requerira unos medios
y una permanencia temporal de los que no
suelen disponer; d) sus aportaciones a la
AOD seran poco significativas y voltiles; y
e) no facilitaran la coordinacin con otros
donantes, especialmente sobre el terreno.
Informes posteriores y peer reviews (exmenes de pares) del CAD han insistido en esos
factores de prdida de eficacia y eficiencia,
y de aumento de los costos de transaccin,
consolidando una visin ciertamente crtica
o escptica de la AOD municipal.
Los propios gobiernos locales han intentando contrarrestar esa visin crtica, destacando las aportaciones positivas que la
cooperacin municipalista puede realizar
con relacin a los principios de la eficacia
de la ayuda: apropiacin, alineacin, armonizacin, gestin por resultados y rendicin
de cuentas. La cooperacin descentralizada
pretende as reafirmar sus ventajas comparativas frente a la AOD clsica: una mejor
conexin entre las sociedades donante y
receptora; una asociacin o parteneriado
horizontal entre los socios, de aprendizaje
mutuo; y una rendicin de cuentas responsable y prxima. Igualmente, una capacidad
de actuacin efectiva con relacin al fortalecimiento de la sociedad, la gobernabilidad
y la institucionalidad locales, a travs de la
canalizacin de los conocimientos de los
gobiernos locales en estas materias (CGLU,
2009). Se trata de un esfuerzo que ha alcanzado un xito ciertamente limitado, a tenor
del escaso reconocimiento del que la AOD
municipal sera objeto en Busn.
La fragmentacin real del rol de los gobiernos locales y el desacuerdo sobre la eficacia
de la AOD municipal explican no slo la ausencia de mecanismos formales de vinculacin local-global, sino el debate continuado
sobre la propia cooperacin descentraliza-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
da. Esta nocin es objeto de tensiones considerables. Por una parte, los organismos internacionales, pese a no compartir una nica
acepcin del trmino, lo han venido usando
en general para referirse la AOD que no se
canaliza directamente a los ejecutivos centrales. Un apoyo que puede dirigirse a agentes del desarrollo diversos, generalmente de
base territorial: sociedad civil, ONG, tejido
empresarial y gobierno local, entre otros
(Matovu y Nardi, 2008). Por otra parte, los
GL y sus redes van a pugnar por llenarlo con
su propio sentido: la cooperacin descentralizada es reclamada polticamente por el gobierno local, que afirma en ella su carcter
de actor principal y diferenciado de otros,
no estatales. Una empresa nada sencilla, ya
que tampoco el gobierno local posee una
definicin unvoca de la cooperacin descentralizada.11
Funciones de las redes
El mbito de la cooperacin al desarrollo no
facilita a los gobiernos locales una participacin en clave de gobernanza multinivel,
al fallar esos dos elementos necesarios: reconocimiento de la necesidad de su aportacin, y existencia de mecanismos de vinculacin. Las redes van a dar prioridad a una
serie de funciones que permitan compensar
esas carencias, con un lgico nfasis en el
plano externo.
Externamente, las redes organizan el posicionamiento y el lobby frente a las institu11 La dificultad de redefinir este concepto en el marco global
ha despertado dudas entre los gobiernos locales sobre
la conveniencia de abandonar el trmino o dotarlo de
un contenido an ms restringido. Significativamente,
en el cuestionario que CGLU distribuy entre sus socios
para construir su Documento de orientacin poltica
en materia de cooperacin al desarrollo, afirmaba que
en este momento, CGLU no posee una nica definicin
o descripcin acordada sobre lo que algunos llaman
cooperacin descentralizada, otros cooperacin municipal
internacional, o cooperacin ciudad-ciudad, etctera. El
documento apuntaba incluso la posibilidad de focalizar la
labor de incidencia internacional en partenariados locales
y regionales para el desarrollo (CGLU, 2011).

ciones de la gobernanza global de la cooperacin al desarrollo a fin de conseguir,


justamente, ese doble objetivo: creacin de
reconocimiento y de mecanismos de vinculacin. Respecto del primero, las redes, con
CGLU a la cabeza, hacen un gran esfuerzo
por la presencia y la representacin. Un esfuerzo que ha venido acompaado de resultados; el ms visible es el hecho de que el
Presidente de CGLU (Kadir Topbas, alcalde
de Estambul) fuera designado miembro del
Grupo de Alto Nivel de las NNUU, creado
por el Secretario General para redactar un
documento programtico sobre el futuro
de los ODM en el post-2015. La presencia institucional se acompaa del discurso
legitimador de la cooperacin municipal al
desarrollo y de la cooperacin descentralizada, que pone en valor sus posibilidades y
especificidades.
No menos atencin se presta al segundo
objetivo, la creacin de mecanismos de
vinculacin. Conscientes de la ausencia de
instrumentos que asocien las tareas del gobierno local a los objetivos globales de desarrollo, las redes de gobiernos locales han
trabajado en dos frentes. El primero, la territorializacin del marco de resultados, un
trabajo que tambin ha dado sus frutos.
Los esfuerzos conjuntos de diferentes redes
territoriales y medioambientales han conseguido inscribir en la propuesta actual de
ODS un objetivo urbano (el nmero 11),
referido explcitamente a la creacin de ciudades cohesionadas, seguras, resilientes y
sostenibles.12 El segundo, la territorializacin de la implementacin y evaluacin de
los resultados. Aparece aqu la cuestin de la
localizacin del desarrollo, sus requisitos y
sus implicaciones (Bartlett, Cabannes y Satterthwaite, 2012). Las redes locales trabajan
actualmente en la elaboracin de una batera de indicadores para hacer seguimiento
12 Sobre cmo se consigue este objetivo, vanse la serie de
artculos breves redactados por Christopher Swope para
Citiscope,
http://citiscope.org/story/2014/urban-sdgexplainer.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

123

Artculos
y evaluacin de la dimensin territorial del
marco de resultados (o de parte de l), de
forma que se ponga de manifiesto la necesidad de participacin y fortalecimiento del
gobierno local, argumentando en especial
su papel como instrumento para los objetivos de desarrollo (Global Taskforce, 2014;
Lucci, 2015).
Internamente, las redes, y especialmente
CGLU, aseguran la funcin de liderazgo
necesaria para la comprensin y la orientacin de la gran variedad de sus miembros
en el sistema de la AOD. Se trata aqu de
conectar el quehacer diario de las autoridades locales con la agenda, la reflexin y el
debate internacionales del desarrollo. Un
liderazgo que se despliega en dos planos.
Por una parte, CGLU se propone articular
la participacin del conjunto de actores del
desarrollo territorial en los debates mundiales; para ello, lanz en 2013 un grupo de
trabajo global para informar su posicin en
el Grupo de Alto Nivel de las NNUU. Son
miembros activos de esta global taskforce
las redes ms relevantes; entre otras, ICLEI,
NRG4SD, Commonwealth Local Government Forum, o el Development Partners
Working Group on Decentralization and
Local Governance (DeLoG).
Una segunda dimensin de esta funcin
interna de liderazgo es la formacin de posicionamientos y la elaboracin de declaraciones y documentos de orientacin, a travs de la consulta entre sus miembros. Estos
posicionamientos tendern, no obstante, a
mantener un grado de compromiso poltico
moderado, dado el hecho de que CGLU es
una organizacin que debe mantener equilibrios internos complejos. Una red de redes,
de carcter global (en trminos territoriales y
sectoriales), que agrupa a diferentes tipos de
miembros: ciudades individuales, federaciones nacionales y regionales (continentales), e
incluso redes temticas y especializadas.

124

Las polticas de sostenibilidad y de


cambio climtico
Abordamos ahora una institucin muy diferente, y que tiene una fecha de inicio ms
reciente. La Conferencia de las NNUU sobre Medio Ambiente y Desarrollo o Cumbre de la Tierra (Ro, 1992) marca el inicio
de la entrada de las cuestiones ambientales
en la poltica mundial, al mayor nivel. Por
una parte, la Cumbre de la Tierra dota a las
cuestiones medioambientales de un marco
de resultados propio y especfico: la Agenda
21, un programa de accin voluntario que
contempla, como veremos, la entrada en accin del gobierno local. Por otra, a partir
de Ro la sostenibilidad habr tambin de
ser transversal al resto de agendas internacionales. Problemticas como el desarrollo,
la seguridad, la urbanizacin, la poblacin
o la energa no podrn ya ser abordadas sin
tener en cuenta sus dimensiones e impactos
ambientales.
Rol de los gobiernos locales
Ya en Ro se hace explcita una consideracin compartida por el conjunto de la comunidad internacional: las ciudades son, de
forma ntida y sin distinciones entre Norte
y Sur, el lugar del problema y de sus soluciones. Los ncleos urbanos son el motor
de la economa global, a la vez que grandes
consumidoras de energa y la mayor fuente de gases de efecto invernadero (GEI).
En cada pas, las ciudades son responsables
del grueso de la produccin nacional, de la
innovacin y del empleo. Por todo ello, y
especialmente en pases que experimentan
procesos de urbanizacin acelerada, el paso
hacia un modelo de desarrollo respetuoso
del medio ambiente ofrece enormes oportunidades para una actuacin eficaz y rentable (Cofree-Morlot et al, 2009:7; vase
tambin 3-23). Este reconocimiento internacional refuerza el papel poltico del nivel

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
local y reafirma la responsabilidad general
que tienen las autoridades locales de asegurar que sus ciudades y municipios adopten
pautas de desarrollo sostenible.
Para el ejercicio prctico de esa responsabilidad, la dimensin internacional ser de
nuevo fundamental. Los acuerdos y mecanismos institucionales internacionales, con
independencia del contexto poltico y normativo nacional, van a determinar la actuacin del gobierno local. ste tiene en cuenta e interpreta estos instrumentos (como la
Convencin sobre Biodiversidad, la Convencin sobre Cambio Climtico, o la propia Agenda 21, todos ellos creados en Rio)
para orientar sus propias polticas publicas.
Adems de actuaciones directas (mejora de
la eficiencia energtica en calles, edificios y
sistemas de transporte municipales), los
gobiernos municipales impulsan legislacin
especfica (ordenanzas municipales en materia de consumo y medio ambiente); incentivos fiscales (tambin negativos: penalizacin
del consumo excesivo de agua); o campaas
de informacin pblica (Borrs, 2011:7).
Pero no toda la conexin de las ciudades
con las orientaciones de sostenibilidad globales es por propia iniciativa. Contamos
tambin con buenas prcticas de mediacin,
por parte del nivel nacional, entre lo local y
lo global. Destaca la de la Agence de lEnvironnement et de la Matrise de lEnergie
(ADEME), en Francia. Se trata de un organismo interministerial dedicado a las cuestiones medioambientales, y que ha creado el
Bilan Carbone, un sistema de contabilizacin de las emisiones para usuarios municipales, y tambin empresariales.13
Mecanismos de vinculacin local-global
13 Igualmente en Francia y desde 2005 la ley Oudin-Santini
permite a los municipios, regiones y organismos pblicos
responsables de agua y saneamiento destinar un 1%
de sus presupuestos por estos servicios a proyectos
internacionales de desarrollo.

La innovacin ms relevante de la Agenda 21, desde nuestro punto de vista, fue la


inclusin de un captulo especfico (el 28)
dedicado a las actividades de las autoridades locales. Para Maurice Strong, presidente
de la Conferencia, este va a ser el programa
ms prometedor e importante de los que
surgen en Ro, que tiene ya a cientos de
autoridades locales, en todo el mundo, elaborando y ejecutando su Agenda 21 Local
(ICLEI, 2012:11). El captulo contiene
cuatro metas concretas:
1 Para 1996, la mayora de las autoridades
locales de cada pas deberan haber llevado
a cabo un proceso de consultas con sus
respectivas poblaciones y haber logrado
un consenso sobre un Agenda 21 local
para la comunidad
2 Para 1993, la comunidad internacional
debera haber iniciado un proceso de consultas con el objeto de aumentar la cooperacin entre las autoridades locales
3 Para 1994, los representantes de las asociaciones municipales y otras autoridades
locales deberan haber incrementado los
niveles de cooperacin y coordinacin,
con miras a aumentar el intercambio de
informacin y experiencias entre las autoridades locales
4 Debera alentarse a todas las autoridades
locales de cada pas a ejecutar y supervisar programas encaminados a lograr que
las mujeres y los jvenes estuvieran representados en los procesos de adopcin de
decisiones, planificacin y ejecucin. Las
citamos ntegramente porque se trata del
encargo ms concreto y acabado recibido
jams por los gobiernos locales y por sus
asociaciones, respecto a un objetivo de alcance mundial.
Este mecanismo de vinculacin entre el nivel global y el local ofrece a los gobiernos
locales un espacio de gran valor, que van a
llenar de forma decidida a travs de frmulas e iniciativas propias, bottom-up, de
compromiso, autorregulacin y rendicin

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

125

Artculos
de cuentas. La lista de estas iniciativas es
amplia; seleccionamos aqu algunas que nos
parecen de especia relevancia.
Muy importante es la campaa ya citada Ciudades por la Proteccin del Clima
(CCP), que ha asociado a ms de 1.000
municipios de todo el mundo en un esfuerzo comn de reduccin de la emisin de
Gases Efecto Invernadero (GEI), y ha inspirado otras iniciativas, como las de Alcaldes por la proteccin del clima en Estados
Unidos y Europa. Para Betsill y Bulkeley
(2006, p. 151-152), la CCP ha hecho ms
que mediar entre el gobierno local y el rgimen global del cambio climtico: a travs
del desarrollo de normas y procedimientos
de verificacin, ha creado un mbito de
gobernanza medioambiental propio. Al hacerlo, ha sumido funciones habitualmente
asociadas con el gobierno nacional, como
marcar lmites de emisiones de GEI para los
municipios que forman parte de la iniciativa,
o elaborar frmulas de seguimiento y rendicin de cuentas.
Otro ejemplo de autorregulacin en este
caso en el mbito europeo es Carta de Aalborg, un marco comprehensivo sobre sostenibilidad a nivel local. A partir de esta iniciativa, que ha actuado como interface entre
la UE y el movimiento local por la sostenibilidad, se han desarrollado intercambios
de experiencias entre municipios, as como
una recoleccin sistemtica de informacin
sobre las actividades emprendidas a nivel
local.
Finalmente, cabe mencionar que no toda
participacin del gobierno local en el esquema multinivel se produce a travs de
las redes. Las ciudades se pueden vincular
directamente a mecanismos internacionales
existentes, como el comercio de derechos
de emisin de GEI (Sippel y Michaelowa,
2010). Una actividad creciente, que est
permitiendo a diversas ciudades (por ejem-

126

plo de China e India, con apoyo tcnico de


ICLEI) obtener fondos adicionales para sus
proyectos de desarrollo sostenible.
Funciones de las redes
En las polticas globales de sostenibilidad
y cambio climtico, los gobiernos locales
ven reconocida su capacidad de contribuir
a los objetivos comunes, a la vez que disponen de mecanismos de vinculacin que
van a orientar y registrar esa aportacin. Por
ello, se trata de un mbito que permite a los
gobiernos locales la participacin en clave
multinivel. Facilitar esa participacin multinivel informa la actuacin y las funciones
de las redes gobiernos locales en los planos
externo e interno.
Externamente, las redes aseguran una interlocucin unificada ante las instituciones de la
gobernanza global de la sostenibilidad. Para
ello organizan el seguimiento de la agenda
internacional, aseguran la representacin y
despliegan actuaciones de incidencia basadas en los resultados obtenidos por los gobiernos locales con relacin al marco global.
Adems, las redes proveen a la institucin de
informacin tcnica, y sustentan sus demandas y posiciones en informes, anlisis y estudios cientficos, de bases slidas.
Internamente, como hemos visto, las redes
aseguran la provisin de asistencia tcnica
directa a los gobiernos locales socios; una
asistencia que dar apoyo tanto a sus polticas pblicas y actuaciones directas, como
a la internacionalizacin de la administracin local para su participacin en iniciativas
multilaterales y globales. Las redes facilitan
igualmente la cooperacin bilateral entre
ciudades asociadas, y con ello el aprendizaje
de polticas, el intercambio de experiencias,
la identificacin y difusin de la buena y la
mala prctica, y en general el desarrollo de
herramientas y metodologas tiles para las

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
estrategias locales de sostenibilidad y lucha
contra el cambio climtico.
Son tambin las redes de gobiernos locales
por la sostenibilidad las que impulsan el
desarrollo de normativas, estndares, y formatos de contabilizacin y de rendicin de
cuentas propios, organizando la colaboracin con la comunidad cientfica para la elaboracin de estudios, informes y documentos de posicin.

Conclusiones
Hemos podido comprobar cmo el anlisis multinivel ofrece resultados diversos
en funcin del mbito sectorial en que se
aplique. Para el gobierno local, la sostenibilidad configura a nivel global un sistema
de gobernanza que opera efectivamente a
travs de los diversos niveles de gobierno.
Aqu, el enfoque multinivel permite identificar pautas de intercambio entre los diferentes actores que intervienen en este sistema, as como registrar su contribucin a
los objetivos comunes. Igualmente para el
gobierno local, la cooperacin al desarrollo
no constituye un mbito de gobernanza
multinivel del que forme parte. En este
caso, el anlisis es menos revelador de los
intercambios y resultados obtenidos, pero
muestra una realidad importante: el esfuerzo de los gobiernos locales y de sus redes
por obtener reconocimiento y construir un
mecanismo de vinculacin adecuado a sus
capacidades es tambin un intento de configurar la cooperacin al desarrollo como un
mbito global de gobernanza multinivel en
el que participar.

peto a la atribucin competencial, diplomacia delegada). En segundo, la necesidad de


adoptar estrategias de participacin e incidencia diferenciadas y especializadas, para
cada mbito sectorial de que se trate pues
en funcin de cmo se distribuya el poder y
la capacidad en l se van a configurar formas
de gobernanza multinivel especficas, con
pautas de intercambio y de cooperacin y
conflicto diferentes.
Confirmamos nuestra impresin inicial de
que existe una coincidencia entre la orientacin actual de las instituciones globales,
centradas en la bsqueda de eficacia, y
el enfoque de la GMN. La posibilidad de
participar en la institucin global en clave
multinivel es decir, gestionando esa doble
interaccin: vertical, hacia administraciones
de nivel superior; y horizontal, hacia otros
actores y autoridades territoriales propicia
que las redes adquieran nuevas capacidades,
aproximndose a esos actores transnacionales que construyen formas propias de
regulacin. Como ellos, las redes desarrollan funciones nuevas (autorregulacin, rendicin de cuentas, aprendizaje de polticas)
que, de hecho, las convierte en actores ms
autnomos. Ms autnomos frente al reconocimiento formal, por parte de la organizacin internacional; ms autnomos tambin, en el mejor sentido, respecto de los
gobiernos locales que son sus miembros.

Nuestro anlisis revela dos tendencias de


importancia. En primer lugar, la dificultad
de construir en las instituciones globales,
por parte de los gobiernos locales, espacios
basados en las relaciones intergubernamentales clsicas (reconocimiento formal, res-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Segundo premio de investigacin AL-LAS sobre internacionalizacin de los gobiernos locales

La paradiplomacia de Chiapas como motor de desarrollo social: El caso de la Agenda ONU-Chiapas


Victorino Morales Dvila
Victorino Morales Dvila (Email: victorino04@gmail.com) es candidato a doctor en ciencias sociales
en el Tecnolgico de Monterrey, Campus Monterrey, Mxico. Forma parte del grupo de investigacin asuntos globales de la Escuela Nacional de Posgrado en Educacin, Humanidades y Ciencias
Sociales en el Tecnolgico de Monterrey. Es graduado de la misma institucin en Relaciones
Internacionales. Su tesis doctoral aborda la participacin internacional de los actores subestatales, en
particular sobre el anlisis de las estrategias de construccin de las marcas territoriales.
Fue consejero en la subsecretara de comercio del Ministerio de Economa del gobierno de Chiapas,
donde trabaj para el proyecto Marca Chiapas . En paralelo, ha sido profesor de ciencias sociales
en el Tecnolgico de Monterrey campus Chiapas y campus Eugenio Garza Sada.

Resumen
EEl estudio de la actividad exterior de las entidades subestatales se ha convertido en un nuevo
campo de exploracin de las ciencias sociales. Su conformacin terica debe responder a los
estudios de casos que presentan los elementos fenomenolgicos, que a la vez se pueden utilizar
como categoras para la explicacin causal del fenmeno paradiplomtico. El presente estudio
analiza la accin internacional de Chiapas, uno de los estados ms pobres de Mxico, para
la inclusin social en mbito local. As, busca establecer correlaciones entre la colaboracin
en 2008 del Sistema de Naciones Unidas (ONU) y el estado de Chiapas, y la reduccin de la
pobreza y mejora de la salud materna en la regin, segn los estudios publicados en 2011. A
nivel metodolgico, este estudio analiza dos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
en trminos de salud materna y reduccin de pobreza, a travs del anlisis estadstico de los
programas sociales de Chiapas. Finalmente, se puede concluir que el esquema de cooperacin
entre la ONU y el estado de Chiapas permiti, en primer lugar, el crecimiento del presupuesto
del estado en gastos sociales, y en segundo lugar, la adecuacin de la poltica social (programas)
con los ODM. Las dos acciones permitieron una mejora social.

Palabras clave
Paradiplomacia - Cooperacin descentralizada - Entidades subestatales - Desarrollo
social - Inclusin social
Introduccin
Antes de los informes de 2010 sobre el desarrollo social de Mxico, indicadores como

los ndices de marginacin, subdesarrollo


social y desarrollo humano no haban mostrado una tendencia favorable a la mejora de
la calidad de vida de la poblacin de Chia-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

131

Artculos
pas. Por ejemplo, el ndice de rezago social
medido por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) en 2005, muestra a Chiapas como el estado menos desarrollado de
Mxico. Sin embargo, los datos presentados
por el mismo Consejo en 2010 demuestran
una importante reduccin de la pobreza
extrema en la regin, lo que permiti a
Chiapas ya no representar el estado menos
desarrollado del pas.
Se puede observar que la realidad de Chiapas est en transformacin, lo que lleva a
interrogarse sobre las posibles causas de este
nuevo panorama. Uno de los fenmenos relevantes en el que el gobierno subestatal se
encuentra inmmerso desde el ao 2000 es la
paradiplomacia; las acciones realizadas por
la administracin pblica de Chiapas desde
el ao 2008 con las agencias de Naciones
Unidas, y que permitieron el desarrollo de
la Agenda ONU-Chiapas y la adecuacin
de su poltica publica con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), permiten
establecer una relacin causal considerando
que la inclusin de los ODM en su poltico
social tuvo un impacto positivo sobre la mejora de la calidad de vida de su poblacin.
El presente estudio trata de analizar los programas sociales desarrollados por la administracin pblica de Chiapas (2007-2012),
por la observacin y el anlisis del comportamiento de los indicadores que tuvieron un
impacto, particularmente sobre dos ODM:
el primero, relativo a la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre, y el quinto, relacionado con la mejora de la salud materna.
La metodologa definida para alcanzar este
objetivo abarca el anlisis del comportamiento socioeconmico del estado; de la
actividad internacional de la estructura gubernamental, observando detenidamente la
implementacin de la Agenda ONU-Chiapas. Se analiza enseguida la estructuracin

132

de los programas sociales, indicando su


cobertura y sus presupuestos. Finalmente,
se estudian los resultados por indicadores.
De este modo, se explica en qu medida la
actividad internacional de Chiapas permite
la inclusin social a nivel local.

Chiapas: Contexto geogrfico y socioeconmico


El estado de Chiapas1 est ubicado al extremo sureste de Mxico, rodeado al norte por
el estado de Tabasco, al sur, por el Ocano
Pacifico, al este, por la Repblica de Guatemala, y finalmente al oeste, por los estados
de Veracruz y de Oaxaca. Chiapas est compuesto por 118 municipios, y representa
3,8% del territorio nacional. Con 73 289
km2, es el dcimo estado del pas (INEGI,
2010). En la actualidad, Chiapas cuenta con
una poblacin de aldededor de 5 millones de
habitantes, de los cuales 51,4% son mujeres.
Desde una perspectiva demogrfica, la entidad de Chiapas ha conocido un fuerte crecimiento. Entre los aos 2005 y 2010, la tasa
fue de 2,2%, una de las ms altas del pas.
La poblacin de Chiapas es joven, con una
edad promedio de veintids aos, y 34,3%
de la poblacin es menor de 15 aos. Por
otra parte, la distribucin de la poblacin
en la regin es principalmente rural. Ms de
la mitad de los habitantes viven en pueblos
de menos de 2500 habitantes. En lo que
concierne a la composicin tnica, Chiapas es
uno de los estados con mayor poblacin indgena en Mxico: cerca de 27,2% de la poblacin del estado es indgena (INEGI, 2010).
La realidad econmica de la poblacin presenta un panorama desfavorable. Segn los
datos del Censo de poblacin y vivienda de
2010, la regin registr una tasa de participacin econmica2 de 57,7% y una tasa de
1 Ocasionalmente llamado entidad en referencia a la
locucin entidad federal de la constitucin mexicana.
2 Esta tasa corresponde al porcentaje de la poblacin

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
ocupacin3 de 98%. Sin embargo, aunque
estas cifras dan la imagen de una poblacin
activa y productiva, 57,6% de la poblacin
no recibe ms de dos salarios mnimos4. Estas cifras muestran que la desigualdad es una
caracterstica importante; tiene una incidencia negativa sobre la economa del estado.
As, 76,7% de la poblacin est en situacin
de pobreza multidimensional.

inmediata para mejorar y ofrecer a sus habitantes las condiciones del desarrollo humano que existe en otras regiones de Mxico.

Sin embargo, segn la informacin de CONEVAL, en 2010, Chiapas dej de ser la entidad con el mayor ndice de subdesarrollo
social (IRS)5 en el pas, pasando a un tercer
lugar despus de Oaxaca y Guerrero. En
diez de los once indicadores que componen
Los indicadores socioeconmicos de Chia- el IRS, Chiapas se encontraba entre los 10
estados ms avanzados en
Cuadro 1. La pobreza multidimensional
la reduccin de su subdesarrollo, y en cuatro de elIndicadores de incidencia
Nacionales
Chiapas
los, el ms avanzado (analPobreza multidimensional

fabetismo, salud, suelo de


Poblacin en situacin de pobreza multidimensional
44,20%
76,70%
tierra, posesin de lavado Poblacin vulnerada por carencias sociales
33,00%
16,20%
ra). Es importante sealar
que de 118 municipios,
Poblacin vulnerada por recursos
4,50%
1,50%
51 mejoraron su IRS, y
Privacin social

la situacin empeor slo


Poblacin con al menos una carencia social
77,20%
92,90%
para dos de ellos, mante Poblacin con al menos tres carencias sociales
30,70%
57,00%
nindose constante para
Indicadores de carencias sociales

los dems.
Rezago escolar

21,70%

37,80%

Acceso a los servicios de salud

40,70%

52,10%

El ndice de desarrollo
humano (IDH)6 tambin
Acceso a la seguridad social
64,70%
85,30%
registr una mejora ; de
Calidad y espacios de vivienda
17,50%
38,20%
0,7078 en 2000 pasa a
Acceso a servicios elementales de vivienda
18,90%
36,30%
0,7395 en 2008 (PNUD,
Acceso a la alimentacin
21,60%
26,30%
2011). Se puede observar
que de los 125 municipios
Fuente: CONEVAL con base en la MCS-ENIGH 2008.
con el IDH ms bajo en
Mxico, 28 se ubican en
pas ponen de relieve, como lo indican Chiapas7. As en relacin con el ndice de
Dewar y Viscarra (2009), que la posicin
competitiva del estado exige una atencin 5 IRS: Es una medida que abarca distintas variables en un
econmicamente activa : personas que efectuaron una
actividad econmica (poblacin activa) o que buscaron una
(desempleados) durante un periodo de referencia. (INEGI,
2015).
3 En Mxico, el nivel de ocupacin es un indicador que
toma en cuenta el porcentaje de la poblacin ocupada ;
los que tienen una actividad econmica : que trabajan al
menos una hora o un da para producir bienes y/o servicios
independientes o subordinados con o sin remuneracin;
que son ausentes del trabajo pero mantienen una relacin
con su empleador; o que estn en el sector primario en la
produccin de bienes de consumo (INEGI, 2015).
4 El Salario mnimo aprobado en 2015 para la zona B a la que
pertenece el Estado de Chiapas asciende a un promedio de
110 (CONASAMI, 2015)

slo ndice : educacin, acceso a los servicios de salud,


espacios de calidad y de vida, servicios de base en vivienda
y bienes de hogar (CONEVAL, 2010).
6 IDH: Es el indicador estadstico social compuesto de tres
parmetros : vida larga y sana, educacin y nivel de vida
(PNUD, 2011).
7 Segn el segundo informe del gobierno del ejecutivo del
Estado en 2008, las municipalidades son: Sital, Santiago El
Pinar, Aldama, Chalchihuitn, Mitontic, San Juan Chamula,
San Juan Cancuc, Chenalh, Chanal, Zinacantn, Chiln,
San Andrs Duraznal, Pantelh, Ocotepec, Francisco Len,
Pantepec, Tumbal, Amatenango del Valle, Larrinzar,
Huititupn, Maravilla Tenejapa, Huixtn, Marqus de
Comillas, Salto de Agua, Amatn, Sabanilla, Oxhuc et
Tenejapa.
(http://www.comunicacion.chiapas.gob.mx/
documento.php?id=20081202050200)

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

133

Artculos
Marginacin (IM)8, la entidad present
una mejora en la reduccin del porcentaje de personas marginadas en todos los
indicadores (CONAPO, 2011). Tambin se
puede notar una reduccin de la mortalidad
materna, que est asociada con las carencias
sociales, en particular con el acceso a servicios de salud. As, la mortalidad materna
(muertes por 100 000 nacimientos) pas de
84,12 en 2005 a 75,03 en 2009.
Aunque se observa una mejora en los distintos
indicadores, las condiciones de
subdesarrollo persisten. Mientras existe una participacin
importante en la vida econLA POBREZA
mica del estado, la pobreza ERRADICAR
EXTREMA Y EL HAMBRE
multidimensional padecida por
la mayor parte de la poblacin
sigue siendo una preocupacin
pblica. En consecuencia, se
PROMOVER LA
DE GNERO
puede notar que la mejora sea- IGUALDAD
Y LA AUTONOMA DE
LA MUJER
lada por el CONEVAL en 2010
en los ndices de rezago social,
desarrollo humano, marginacin y salud materna represenLA SALUD
tan un avance significativo en MEJORAR
MATERNA
relacin con el resto del pas y la
implementacin de estrategias
gubernamentales durante los
aos anteriores al informe del
PROTEGER EL MEDIO
Consejo.
AMBIENTE

La Organizacin de las Naciones Unidas y


los Objetivos de Desarrollo del Milenio
En septiembre de 2000, los Jefes de Estado
de 147 pases se renen para participar a
la Asamblea General de Naciones Unidas.
Durante la Cumbre de Jefes de Estado, se
aprueba de manera unnime la Declaracin
del Milenio, en la cual se enuncian objetivos para la reduccin de la pobreza extrema, las enfermedades, y la marginacin en
el mundo. Estos ltimos dan
lugar a los ocho Objetivos de
Desarrollo del Milenio, ODM
(Sachs, 2005).

GARANTIZAR LA
EDUCACIN PRIMARIA

Las ODM hacen un llamado


a la cooperacin internacional y a los distintos mecanismos del sistema de Naciones
Unidas para resolver los proREDUCIR LA
MORTALIDAD INFANTIL
blemas econmicos, sociales,
culturales y humanitarios de las
poblaciones ms vulnerables en
el mundo. A la inversa de inCOMBATIR EL VIH / SIDA, tentos anteriores de la coopeLA MALARIA Y OTRAS
ENFERMEDADES
racin internacional, los ODM
se benefician de un apoyo
poltico sin precedente, de las
ms altas esferas polticas, la
FOMENTAR UNA
sociedad civil, y las principales
ALIANZA MUNDIAL
PARA EL DESARROLLO
instituciones de desarrollo. Los
objetivos son alcanzables y veEs importante mencionar en
rificables con plazos definidos (ONU, 2005;
particular la cooperacin bilateral que el go2008).
bierno del estado de Chiapas desarroll con
la Organizacin de las Naciones Unidas en
La configuracin de los ODM concibe la
2008 en el marco de la implementacin de
pobreza como una realidad multidimensiolos Objetivos de desarrollo del Milenio y el
nal. Los pobres no slo son los que menos
despliegue de acciones sobre asuntos admiingresos reciben, sino tambin los que tienistrativos y presupuestarios de la entidad.
nen hambre o sufren de malnutricin, no
tienen acceso a los servicios de salud, educacin, agua potable y instalaciones sanitarias
La ONU y Chiapas: un caso de paradi(ONU, 2005; Sachs et McArthur 2005). La
plomacia
figura 1 muestra los ocho ODM, compues8 IM: Resultado de una estimacin para componentes de 4
tos por 21 metas cuantifiables y medibles
dimensiones y 9 indicadores: educacin, vivienda, ingreso,
con 60 indicadores. Los siete primeros
y distribucin de la poblacin. (CONAPO, 2011).

134

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
objetivos se focalizan en la lucha contra la
pobreza extrema, la enfermedad, y la degradacin medioambiental. El ltimo objetivo
es esencialmente un compromiso de solidaridad entre los pases desarrollados y los
que se encuentran en va de desarrollo, para
trabajar en conjunto y alcanzar los siete primeros (Sachs, 2005).
Como lo expresan los valores y principios
de la Declaracin del Milenio, los ODM
tratan de demostrar que la globalizacin se
puede convertir en una fuerza positiva para
todos los pueblos en la medida que las ventajas se comparten de manera equitativa, y
que los costos no recaen en los pobres. No
obstante que los informes oficiales muestran
progresos importantes en distintos indicadores, varios puntos de vista consideran que
esta iniciativa establece objetivos difciles
de realizar en muchos pases. La situacin
no mejora de manera significativa (Sharma,
2004). Las proyecciones sealan que la tasa
mundial puede reducirse al menos en 15%,
lo que queda lejos del objetivo previsto de
23% (ONU, 2001).
As, el proyecto global puede ser una oportunidad real para las acciones internacionales de las entidades subestatales de llevar
el plan de accin de los ODM al nivel local,
para as tener una incidencia importante en
la vida de las regiones interiores de los mismos pases.
El cumplimiento de los ODM depende de
la capacidad de los gobiernos para producir
crecimiento econmico en regiones desfavorecidas. En este sentido, es esencial desarrollar una red global de relaciones entre
las comunidades pobres, y los polos del
poder y de la riqueza (Sachs, 2005). Esto
se entiende al observar un pas o una regin
subdesarrollada a la cual se le propone un
conjunto de reformas y acciones para alcanzar crecimiento y desarrollo econmico.
Aquellos cambios parecen intiles si no se

acompaan de reformas comerciales en los


pases o regiones ms ricas que fomenten la
venta de bienes y servicios producidos en
las regiones ms pobres; de la anulacin de
deudas impagables heredadas de las ultimas
dcadas; de un sostenido apoyo financiero
para mejorar las infraestructuras y as atraer
las inversiones; y de un apoyo para asegurar la estabilidad social en las regiones que
padecen conflictos.
La participacin de las regiones es imprescindible para desarrollar una red global, as
como para atraer proyectos que financien el
desarrollo y mejoren la calidad de vida de
los habitantes.
La Paradiplomacia: perspectivas tericas y
conceptuales
Las problemticas del desarrollo sobre
temticas como el hambre, la pobreza, la
desigualdad, forman parte de los programas
de casi todos los gobiernos del mundo, a todos los niveles: federales o nacionales, regionales o locales. Sin embargo, no se pueden
considerar los gobiernos nacionales como
los nicos responsables de responder estos
asuntos. Hoy en da, las relaciones polticas, econmicas, culturales y sociales no
respetan fronteras nacionales. Esta perspectiva pone de relieve que no slo los actores
supranacionales, sino tambin los actores
locales van ms all de la frontera nacional,
y la dinmica mundial se vuelve endgena
(Sassen, 2007; Del Huerto Romero, 2004).
As, en este contexto de globalizacin, la
ecuacin que favorece el desarrollo de las
regiones del mundo nos slo descansa en las
relaciones entre Estados-nacin, sino tambin en las actividades desarrolladas por los
gobiernos no centrales (GNC) 9.
Los cambios resultantes del fin del orden
bipolar de la Guerra Fra en la ultima dcada
del Siglo XX remodelaron el sistema inter9 Trmino utilizado para llamar a todas las autoridades
locales, regionales y municipales que abren espacios
exteriores para solicitar cooperacin y as contribuir a su
desarrollo econmico y social. Rodrquez (2004).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

135

Artculos
nacional. De esta manera, actores distintos
a los Estados nacionales comenzaron a participar en l. Zeraoui (2009, p. 15) seala
que existen varios modelos en el nuevo
orden internacional [del siglo XXI], [entre
los cuales] la participacin creciente de
otros actores que no son los Estados [nacionales]...se vuelve cada vez ms comn para
gobiernos locales e incluso empresas e instituciones tomar su propria iniciativa de interaccin con el exterior.10 Se trata entonces
de un proceso global en el cual las competencias locales adquieren una dimensin
exterior en un marco de transformacin del
poder mundial (Aldecoa, 2004). Las motivaciones de las entidades subestatales para
jugar un papel en el escenario internacional son de distintos tipos. stas pueden ser
culturales, econmicas, o derivadas de la
identidad y de la existencia de migraciones.
Esta nueva capacidad local de interaccin
directa con el exterior es llamada paradiplomacia.11 Se utiliza como medio para diferenciar la diplomacia ejercitada por el Estado
nacional a travs de su poltica exterior, enmarcada en el inters y la seguridad nacional,
y de otros temas de derecho internacional
(Velzquez, 1999). Considerar las entidades
subestatales como actores del sistema internacional proviene de una nueva concepcin
de la poltica mundial en la formulacin
trans-nacionalista e de interdependencia
compleja de Keohane y Nye (1971; 1987).
sta ya no pone nfasis en la lucha de poder
al nivel poltico y militar sino en la negociacin entre una variedad de actores autnomos y semi-autnomos. La idea supone que
las acciones de las otras entidades distintas
a los Estados centrales pueden interactuar
a escala mundial con impacto significativos.
10 Traduccin libre.
11 Algunos estudios que han tratando de sistematizar
la accin exterior de las colectividades locales fueron
desarrolladas por Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos,
respectivamente desde 1984 y 1990. Duchacek utiliza
la nocin de paradiplomacia para definir las entradas
directas o indirectas de gobiernos no centrales en el campo
de las relaciones internacionales (1990, p. 15) y pone el
prefijo paralelo o asociado para diferenciarlo del
gobierno central.

136

Tal consideracin permite entender que


la actividad internacional de las entidades
subestatales se trate segn una lgica funcional, es decir su valorizacin proviene
de la capacidad de una entidad para tener
incidencia sobre la poltica internacional,
pero su comportamiento se puede prever en
funcin de sus referencias a otros actores
(Garca Segura, 1993, p. 18). Para Mansbach Ferguson y Lampert (1976), estas
entidades se diferencian por el atributo de
autonoma al nivel funcional y no por sus
cualidades de soberana y territorialidad a
nivel descriptivo.
En el marco de la globalizacin y de la
importancia de las perspectivas de tipo funcional, Ponce (2011) sugiere que un nuevo
concepto de desarrollo aparece, en el cual
los gobiernos locales son considerados
como los principales motores del desarrollo,
por ser espacios de articulacin de polticas
sectoriales y de convergencia de distintos
actores. As, las sociedades e instituciones
deben afrontar obstculos diversos para
unirse a la dinmica mundial de la globalizacin.
El anlisis emprico de la paradiplomacia
se concentra en la cooperacin descentralizada (CD) a partir del vnculo con el estudio terico del desarrollo. Emerge de una
perspectiva regionalista (Philippart y Van
Cutsem, 1999; Soldatos, 1990) que sugiere
que, si bien los gobiernos subestatales no
son soberanos para imponer polticas de
inters nacional, pueden actuar en grandes
espacios gracias a la descentralizacin territorial y financiera y crear lazos de cooperacin interregional sobre temas de crecimiento y desarrollo (Ayala Cordero, 2014;
Paquin, 2001; Keating, 2001). Los gobiernos locales actan as como los principales
actores de la cooperacin a nivel mundial.
Esta cooperacin se caracteriza por establecer relaciones horizontales ms simtricas
que permiten el intercambio de experiencias
y reciprocidad de intereses entre partes (de la

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Varga Mas, 2014; Ruiz Seisdedos, 2008). Las
entidades subestatales son de hecho agentes
del desarrollo local y la cooperacin se vuelve
un instrumento de su accin exterior, principalmente con los otros niveles del gobierno
nacional y los organismos internacionales.
Segn este marco de anlisis, la cooperacin descentralizada debe seguir varias etapas para asegurar su eficacia. Se considera
primero la apropiacin de las iniciativas de
cooperacin por los actores locales; luego,
es necesario adecuar las necesidades locales
para dejar espacio a la coordinacin y la colaboracin entre actores subestatales e internacionales. Finalmente, estas etapas permitirn obtener resultados visibles a travs del
desarrollo y la mejora de la calidad de vida
(Deschamps, 2014). Un punto imprescindible del proceso es analizar la intervencin
de la cooperacin que permitir estudiar el
impacto social de la CD.
La accin paradiplomtica de Chiapas
La constitucin mexicana otorga la responsabilidad de la poltica exterior y de los
tratados internacionales al poder ejecutivo
(articulo 89, seccin X). El Senado examina
estos tratados y ratifica la nominacin de los
agentes diplomticos y consulares (articulo
76, seccin I). La constitucin no contiene
ningn dispositivo que confiera poderes a
las entidades subestatales de Mxico en el
campo de la poltica exterior. El articulo 117
seccin I estipula sobre este punto que los
estados no pueden bajo ninguna circunstancia concluir alianzas, tratados o coaliciones
de cualquier naturaleza con otro Estado, o
con las potencias extranjeras.
Sin embargo, la Ley sobre la celebracin
de tratados de 1992 diferencia dos tipos
de compromisos: el tratado (concluido por
los Estados nacionales) y el acuerdo interinstitucional12. Schiavon y Lpez (2005)
12 En el articulo 2, Seccin II, la ley define el acuerdo

explican que los actores subestatales pueden


participar activamente en el campo exterior
sin una necesaria supervisin y aceptacin
del Ministerio de asuntos exteriores en esta
segunda clasificacin.
En este escenario, Velzquez y Schiavon
(2009) explican que las entidades mexicanas con mayor participacin internacional son Chiapas, Baja California, Nuevo
Len, el Estado de Mxico y Jalisco. Por
ello, conviene examinar el caso de la paradiplomacia que Chiapas desarrolla desde los
aos 2000 con el objetivo de implementar
proyectos, propuestas y negociaciones con
actores internacionales para reforzar el trabajo sobre el desarrollo de la regin.
Desde 1994, Chiapas comenz su experiencia paradiplomtica con el movimiento
zapatista; organismos no gubernamentales,
agencias, grupos de intelectuales, gobiernos
extranjeros empezaron a establecer relaciones con la entidad. Rodrguez (2004)
menciona que gracias a esta experiencia, en
2000, el gobierno de Chiapas propuso hacer uso de mayor apertura para implementar
estrategias para la integracin de la sociedad
civil en los espacios mundiales y obtener
ventajas para el desarrollo (p. 13).
Una de las acciones de mayor importancia
en este campo es la creacin de la Oficina de
Relaciones Internacionales del gobierno de
Chiapas en 2001. Esta accin demuestra la
voluntad de la regin para establecer, mantener y reforzar relaciones con otras partes a
lo largo de trece aos. Esta creacin tambin
permite a la entidad implementar estrategias
para la cooperacin, la migracin y el desarrollo de la frontera sur13 con otros actores ininterinstitucional como el acuerdo regido por el derecho
internacional publico y concluido entre los ministerios
u organismos de cooperacin descentralizada de la
administracin pblica federal y subestatal, y una o varias
organizaciones gubernamentales extranjeras.
13 Sobre este punto, una de las relaciones de mayor
importancia en el campo de la cooperacin para el
estado es el acuerdo firmado con la Unin Europea, que
oficializ la puesta a disposicin de 15 millones de euros

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

137

Artculos
ternacionales. La experiencia institucional de
la paradiplomacia de Chiapas, que comenz
en 2000 con el gobierno de Pablo Salazar
Mendicuchia, se mantuvo durante el periodo
de Juan Sabines Guerrero en 2006.
A partir de 2006, la colaboracin entre el
gobierno y las agencias y organizaciones
de cooperacin se intensific de tal manera que en 2008, se cre el Ministerio para
el desarrollo de la frontera sur, y que dos
aos despus se convirti en el enlace para
la cooperacin internacional.14 La actividad
paradiplomtica impulsada por el gobierno
a travs de este ministerio llev a la creacin
de diversas iniciativas y programas como:
la Red nacional para la cooperacin internacional del gobierno de Chiapas, al lanzamiento del proyecto Mesoamrica (estrategia de desarrollo regional entre la frontera
sur y Centroamrica), al seguimiento de
acuerdos sobre la proteccin de migrantes;
a la ejecucin del programa Ciudades hermanas; y a la implementacin del acuerdo
de cooperacin con la Unin Europea y de
los acuerdos bilaterales con los gobiernos de
Japn, Espaa, Estados Unidos, Canad, as
como ONG internacionales como Oxfam
Novib-IPPF, entre otros.
Ms all de la promocin y de la coordinacin de los distintos instrumentos y mecanismos que estructuran la cooperacin internacional para el desarrollo en la entidad,
este ministerio estuvo involucrado en el
seguimiento del acercamiento con las Nagracias a una iniciativa de desarrollo social sostenible.
El proyecto es conocido bajo el nombre de PRODESIS
(Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible en
la Selva Lacandona); As como la creacin del Programa
Participacin social Chiapas y el reforzamiento de la
colaboracin con la Agencia de Naciones Unidas para los
refugiados y el Fondo de Naciones Unidas para la niez
(Hampf, 2009; Deschamps, 2014).
14 Para concentrar las relaciones internacionales de la entidad
en un ministerio del ejecutivo del estado y asegurar la
relacin y la coordinacin del gobierno de Chiapas:
con el gobierno de Mxico, con el Instituto nacional de
migracin, los consulados y las agencias internacionales
y de cooperacin ubicadas en la regin (Secretaria para el
Desarrollo de la Frontera sur y Enlace para la Cooperacin
Internacional, 2015).

138

ciones Unidades (ONU), que se concret


con la implementacin de un programa de
trabajo bilateral estratgico para la entidad,
llamado la Agenda ONU-Chiapas.
La Agenda ONU-Chiapas
La creacin de la Agenda ONU-Chiapas
responde a un esfuerzo conjunto entre los
dos actores, que fue iniciado a principios del
ao 2008, cuando el gobierno de Chiapas
se reuni con el Coordinador del sistema
de Naciones Unidas en Mxico. La Agenda
fue establecida in facto en la celebracin del
Foro de Naciones Unidas Mxico Agenda Chiapas15 en la capital del estado.
Esta reunin fue acompaada por la solicitud de cooperacin del gobierno de Chiapas
despus de la publicacin en 2005 de un informe del PNUD en Mxico, el cual sealaba
que los estados de Chiapas, Oaxaca y Guerrero eran los menos avanzados en la realizacin a la implementacin de los ODM. La
implementacin de una poltica de desarrollo
social en la entidad fue estimulada por una
estrategia nacional que el gobierno de Mxico establece en 2007 para los municipios con
el ndice de Desarrollo Humano (IDH) ms
bajo (Deschamps, 2014). La cooperacin
bilateral con las Naciones Unidas responde
en este caso a esta poltica y al compromiso
estratgico del gobierno de Chiapas para alcanzar distintos objetivos.
La implementacin de la Agenda busca
alcanzar los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en la regin, pues representa un
inters particular para las Naciones Unidas
[ya que Chiapas] mostr uno de los niveles
ms bajos de desarrollo humano en Mxico
15 Este Foro fue un espacio de intercambio de informaciones
acerca del estado de la entidad y posibilidades de
cooperacinc con el sistema de Naciones Unidas. Gobierno
del Estado de Chiapas (2008). Histrica reunin de las
agencias de la ONU en Chiapas. Consultado el 25 de
octubre de 2011, http://www.chiapas.gob.mx/prensa/
boletin/historico-acuerdo-interinstitucional-contra-lapobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
y uno de los niveles ms altos en pobreza
y exclusin.16 La Agenda fue oficializada a
finales de 2008 con la firma de un acuerdo
interinstitucional entre el gobierno de Chiapas y la ONU.
El acuerdo propone como objetivo principal la adecuacin de las acciones de la
entidad subestatal con las iniciativas de los
organismos del sistema de Naciones Unidas
en Mxico, con un nfasis en los proyectos
del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), y encargarse de los 28
municipios con el IDH ms bajo en la entidad. En este contexto, 23 agencias especializadas se instalaron en la entidad en virtud
de 27 acuerdos de colaboracin.17
La Agenda ONU-Chiapas abarca grandes
proyectos de cooperacin que el gobierno
de Chiapas desarroll con distintas instituciones especializadas del sistema de Naciones Unidas. Los temas abordados son
la seguridad alimentaria, las migraciones, la
escolarizacin, la igualdad de gnero, la prevencin de la criminalidad, etc. Desde 2009
por ejemplo, se firmaron convenios para
asegurar la inclusin de la nocin de igualdad de gnero en las polticas gubernamentales y el acceso al agua en los 28 municipios
con el IDH ms bajo en 2009, as como un
convenio-marco con la UNICEF, un acuerdo especifico de cooperacin tcnica con la
FAO, un acuerdo de colaboracin con la
OMS-OPS, un convenio sobre prevencin
de conflictos, acuerdos de desarrollo y de
consolidacin de la paz en las comunidades
de desplazados internos de Chiapas,18 etc.
16 Traduccin libre. Gobierno del Estado de Chiapas (2008).
Histrica reunin de las agencias de la ONU en Chiapas.
Consultado el 25 de octubre de 2011, en http://www.
chiapas.gob.mx/prensa/boletin/historico-acuerdointerinstitucional-contra-la-pobreza-suscriben-la-agendachiapas-onu
17 Para los objetivos estudiados, analizamos 7 acuerdos
desarrollados poragencias como la FAO, los OPS/OMS, el
PNUD, la UNICEF y el UNFPA (Oficina de Coordinacin del
Sistema de Naciones Unidas en Mxico, 2013).
18 Secretara de Hacienda de Chiapas (2011). Presupuesto
de egresos 2011. Consulte le 5 novembre 2011, sur http://
www.haciendachiapas.gob.mx/

La ejecucin de estos acuerdos adquiere


sentido cuando se toma en cuenta la accin
gubernamental en 2009. En el momento
de la implementacin de la Agenda, el gobierno ha utilizado los ODM como espina
dorsal de su poltica social incluyndolos
en su Constitucin a travs de la modificacin de los artculos 20, 42 et 62 en junio
de 2009. Por ello, su ejecucin se vuelve
obligatoria para el gobierno y los gobiernos municipales del estado de Chiapas. Esta
modificacin entrega facultades adicionales
al gobernador, declarando que para mejorar y aumentar el IDH en el estado, [el gobierno] debe adecuar sus polticas pblicas
en materia de desarrollo social con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (art. 42,
seccin VII) y stas sern revisadas y evaluadas de manera cuantitativa por el rgano
de control del estado (art. 30, seccin VI).
Desde esta reforma, el gobierno es responsable de alcanzar las metas establecidas en
dichos objetivos.
A partir de este marco jurdico, la planificacin, implementacin, medida y evaluacin
de los programas sociales que se apoyan en
los distintos servicios de la entidad fueron
rearticulados con base a indicadores establecidos por las metas de los ODM, y estn sujetos al Plan de Desarrollo Estatal (PDE).
La Agenda ONU-Chiapas enuncia una serie
de cambios significativos en la cooperacin
para el desarrollo en los ltimos aos. Se describen los ms significativos en trminos de
apropiacin respecto de la cooperacin descentralizada. Ahora, se analiza la adecuacin
de este esquema de cooperacin a travs de la
poltica social del gobierno de Chiapas.

La poltica social de Chiapas


Desde la implementacin de la Agenda
entre Chiapas y las Naciones Unidas, la articulacin de los programas sociales persigue
un solo fin: obtener un impacto positivo en

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

139

Artculos
la mejora de la calidad de vida de la sociedad
con respecto a los indicadores de los ODM
(Secretara de Hacienda, 2011). El proceso
de planificacin de la poltica social de Chiapas toma en cuenta el plan de desarrollo
Chiapas solidario 2007-2012, as como una
linea de referencia a los ODM elaborada por
el Comit de estadsticas e informacin geogrfica de Chiapas en colaboracin con el
PNUD, y en correlacin con la poltica de
gastos anuales del gobierno.
La lnea de base de los ODM para el estado
de Chiapas incluye 8 objetivos, 16 metas y
38 indicadores, con los cuales se adecuan los
componentes del PDE. El objetivo de esta
lnea es el de obtener un conjunto especifico
de indicadores que el gobierno utilice para
medir los progresos de cada meta por cada

objetivo del milenio. Para entender cmo


se concreta la adecuacin de los programas
sociales implementados con la realizacin
de los ODM, es necesario entender que la
Ley de planificacin del estado para la elaboracin de programas institucionales de los
ministerios y organismos de gobierno otorga un carcter obligatorio a la descripcin
de la relacin que cada programa mantiene
con los ODM.
Para la erradicacin de la pobreza extrema y
el hambre (Objetivo 1) y la mejora la salud
materna (Objetivo 5), el gobierno de Chiapas ha modificado el gasto con los programas en funcin de los siguientes metas e
indicadores:
El hecho de incorporar los ODM permiti

Cuadro 2. Los indicadores utilizados por el Gobierno de Chiapas para la medida de las
metas de los ODM.
Objetivo

Meta

Indicador1

A. Reducir de mitad, entre 1990 et 2015,


la parte de la poblacin cuyo ingreso
es inferior a un dlar por da.

1. Porcentaje de la poblacin viviendo en situacin


de pobreza alimentaria.
1. Tasa de crecimiento del PIB por persona
empleada.

1. Erradicar
la pobreza
extrema y
el hambre.

B. Asegurar el pleno-empleo y la
posibilidad para todos, incluso
mujeres y jvenes, de encontrar un
trabajo decente y productivo.

2. Relacin empleo poblacin.


3. Porcentaje de la poblacin ocupada que recibe
un salario mnimo.
4. Tasa de condiciones criticas de trabajo.
5. Porcentaje de la poblacin ocupada como
trabajador independiente o en una empresa
familiar.

C. Reducir a la mitad, entre 1990 et


2015, la parte de la poblacin que
sufre del hambre.
5. Mejorar
la salud
materna.

A. Reducir en tres cuartos, entre 1990


et 2015, la tasa de mortalidad
materna.
B. Dar acceso a la medicina
procreativa universal para 2015.

1. Porcentaje de los nios de 5 aos cuyo peso es


bajo para su edad.
1. Razn de mortalidad materna (muertes por 100
000 nacimientos).
2. Proporcin de los partos asistidos por un
personal de salud cualificado.
1. Cobertura de la atencin prenatal (al menos una
visita).

1 Para esta encuesta, se examinan 10 de los 16 indicadores establecidos por el gobierno, ya que
representan el mayor impacto sobre la realizacin del objetivo.

Fuente: elaborado con base a informaciones de la linea de base de los ODM del estado de Chiapas, 2010.

140

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
al gobierno planificar objetivos y acciones
para cada programa social, con el fin de
controlarlos. La utilizacin de estos indicadores permite evaluar la eficiencia de los
programas, y establecer el grado de mejora
en relacin a la lnea de referencia. Esto
facilita la elaboracin de polticas publicas
innovadoras y ms eficientes para resolver el
problema de la pobreza en su complejidad,
y as mantener una perspectiva holstica, que
integre una dimensin territorial y una perspectiva de largo plazo.
En este escenario, los gastos pblicos de
desarrollo social representan una parte importante del presupuesto del estado desde
2009: 75,23% en 2009 y 76,78% en 201019.
En 2011, el presupuesto asignado a los gastos sociales fue de 79%20. Este porcentaje es
significativo. En 2009 por ejemplo, el presupuesto asignado por el ejecutivo fue de
un poco ms de 44 mil millones de pesos
mexicanos (MXP)21, de los cuales 41 mil
millones MXP fueron asignados al desarrollo social. Otro ejemplo ms concreto es
el presupuesto para la erradicacin de la
pobreza en los 28 municipios con el IDH
ms bajo, que segn informes del Ministerio
de Hacienda en 2011 aument de 300 millones de MXP22 entre 2005 y 2010.

19 Estas cifras estn presentadas en el anexo financiero


del tercer y cuarto informe del gobierno de Chiapas
respectivamente en 2009 y 2010: http://www.informe.
chiapas.gob.mx
20 Congreso del Estado de Chiapas (2011). Presupuesto
2011, con rostro humano. Consultado el 30 de octubre
de 2011 en http://www.congresochiapas.gob.mx/index.
php?option=com_content&task=view&id=840&Item
id=53
21 Desde 2009, Chiapas obtuvo el mayor presupuesto de
Mxico, comparado con las otras entidades federales.
22 Los datos sobre las ayudas a los 28 municipios con el IDH
ms bajo se presentan en el Presupuesto de gastos de 2011
(Secretara de Hacienda de Chiapas, 2011), y una carta del
gobernador Juan Sabines en septiembre de 2011 (Gobierno
de Chiapas, 2011).

Los programas implementados para erradicar la pobreza extrema y el hambre (objetivo 1) y mejorar la salud materna (objetivo 5)
La Agenda ONU-Chiapas permiti la implementacin de ms de 70 iniciativas desarrolladas a finales del ao 2008 (Deschamps,
2014). As, hasta 2011, se pueden contabilizar 65 programas con un impacto en los
objetivos 1 y 5. Esta cooperacin permiti
asignar fondos a los grandes programas
gubernamentales, cuyo presupuesto tuvo
un crecimiento regular entre 2007-2010,
como se observa en el Cuadro 3.
Asimismo, se pueden contabilizar 65 programas con destino a la poblacin ms
pobre, principalmente en los 28 municipios
con el IDH ms bajo, entre los cuales destacan Luz Solidaria, Motor para la Economa
Familiar, Amanecer, Desayunos escolares,
BanChiapas y Maz solidario con la finalidad
de alcanzar las metas del objetivo 1. En lo
que concierne el objetivo 5, se trata de programas como Clnica de la mujer y clnica
mvil, y la capacitacin de parteras.
En el primer grupo de programas, la actividad econmica, el auto empleo, el emprendimiento, la atencin a la nutricin de los
nios y de los grupos vulnerables como los
ancianos permiten una mayor inclusin social en el estado. El programa BanChiapas,
por ejemplo, permiti facilitar el acceso al
financiamiento para reforzar, por ejemplo,
las empresas sociales23, y beneficiar a los
vendedores ambulantes y pequeas empresas.24 Por su parte, Motor para la Economa
Familiar benefici a las personas con experiencia en oficios o actividades productiva,
pero sin medios financieros para poner en
marcha una empresa.25
Entre tanto, Desayunos escolares es un
23 Se estima un beneficio de 54 500 personas; de los cuales 13
625 son mujeres (25%) y 40 875 son hombres (75%).
24 40 000 personas, de los cuales 28 000 son mujeres (70%) y
12 000 hombres (30%) se beneficiaron del financiamiento.
25 Se ofrecen en paralelo a la capacitacin y al capital de
trabajo; los financiamientos son de 50 000 MXP por
persona y hasta 150 000 por grupos de tres personas
mximo.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

141

Artculos
programa que asegura a los nios de edad
preescolar y escolar un consumo calorfico
mnimo para contribuir a su bienestar fsico
y mental. Con Maz solidario26 la actividad
agrcola de Chiapas present un auge de la
produccin en 2010 de 9,84% comparado
con 2007. Amanecer27 y Luz Solidaria28 permitieron a los grupos vulnerables de la entidad alcanzar un ingreso mensual y reducir
los costos de vivienda.
En lo que concierne los programas acerca
de la mejora de la salud materna, estos per-

mvil29, y a la Capacitacin de parteras30,


las muertes maternas por ao se redujeron
entre 2007 y 2010 (Cuadro 4).
Los resultados comparados de indicadores
de impacto para la pobreza extrema, el
hambre, y la salud materna en Chiapas.
Es esencial analizar el comportamiento de
los indicadores, tomando en cuenta la ampliacin de los alcances y el presupuesto de

Cuadro 3. Los gastos y el alcance de los programas implementados para erradicar la


pobreza extrema y el hambre
Ao de implentacion

2007

2008

2009

2010

Programa

Gastos
previstos
en MXP

Alcance
(personas)

Gastos
Alcance
previstos en
(personas)
MXP

Gastos
previstos
en MXP

Alcance
(personas)

Gastos
previstos en
MXP

Alcance
(personas)

Luz Solidaria

ND*

ND

978 863

ND

1 018 460

ND

1 059 199

Motor para
la Economa
Familiar

99 998 808 5 647

99 998 808

5 647

99 998 808 5 647

200 000 K

13 500

Amanecer

1 118 490 K

186 415

1 280 070 K

213 345

1 345 404 K

224 234

1 440 000 K

240 K

Desayunos
escolares

ND

173 982 420 ND

326 511 305

ND

496 365 249

ND

658 259 588

Maz Solidario

514 000 K

1 525 K

1 600 K

514 000 K

1 650 K

280 000 K**

1 675K

*Sin datos.

514 000 K

** En 2010, hubo un apoyo a 220000 productores


Fuente: Elaborado a partir de datos presentados en los informes del gobierno de Chiapas.

mitieron reforzar estrategias para reducir


la mortalidad materna, tales como: control
epidemiolgico en las unidades de salud,
para la identificacin y el tratamiento de
emergencias obsttricas, censo de visitas
mdicas de las mujeres embarazadas por
icrorregiones, mejora constante del programa de capacitacin continua del personal de
salud. Gracias a Clnica de la mujer y clnica

26 Programa enfocado a aumentar los rendimientos por


unidad de superficie.
27 Programa para adultos mayores de 64 aos que reciben un
apoyo financiero de 500 MXP por mes.
28 Programa de tarifa preferencial para el consumo elctrico
domestico.

142

los programas sociales. Por ello, se toma


1990 como ao de referencia, y los datos
de 2000, 2005 y 2010 en algunos casos.
En este punto, es importante sealar que
la recoleccin de datos post Agenda ONUChiapas en la regin es limitada, en gran
medida porque los indicadores utilizados se
elaboraron con datos de los informes admi29 La primera trata de reforzar las redes de servicios de salud
por la construccin de 12 clnicas destinadas a la poblacin
femenina de 11 municipios. La segunda es un programa en el
cual los exmenes clnicos se desarrollan en espacios donde
no hay acceso a laboratorios especializados, para evitar el
desplazamiento de los pacientes hacia las ciudades.
30 Programa para la capacitacin de 83 parteras y 80 redes
sociales interculturales para reforzar la atencin de los
servicios de salud en los 28 municipios con el IDH ms bajo.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
nistrativos de la entidad, que an no haban
sido publicados en el momento de esta investigacin.
El siguiente cuadro hace un resumen de la
evolucin de los indicadores y permite ilustrar una mejora general:

indicadores que las metas de los ODM, se observa que su mejora se debe a causas similares.
En vista de estos resultados, la entidad subestatal consigui por primera vez reducir
el promedio de carencias sociales de la franja

Cuadro 4. Los resultados de los indicadores para la primera dcada del S. XXI
Objetivo

Meta

Indicador

A. Reducir de mitad, entre


1990 et 2015, la parte de la
poblacin cuyo ingreso es
inferior a un dlar por da.

1. Erradicar
la pobreza
extrema y
el hambre.

B. Asegurar el pleno-empleo
y la posibilidad para todos,
incluso mujeres y jvenes,
de encontrar un trabajo
decente y productivo.

C. Reducir a la mitad, entre


1990 et 2015, la parte de
la poblacin que sufre del
hambre.

5. Mejorar
la salud
materna.

A. Reducir en tres cuartos,


entre 1990 et 2015, la tasa de
mortalidad materna.
B. Dar acceso a la medicina
procreativa universal para
2015.

1990

2000 2005 20101

1. Porcentaje de la poblacin viviendo


en situacin de pobreza alimentaria.

ND*

53,3

46,99

33,03

1. Tasa de crecimiento del PIB por


persona empleada.

ND

ND

0,85
(20042005)

3,05
(20072008)

2. Relacin empleo poblacin.

41,93

61,31

56,41

55,54

3. Porcentaje de la poblacin ocupada


que recibe un salario mnimo.

58,94

61,77

58,47

50,54

4. Tasa de condiciones criticas de


trabajo.

ND

34,8

38,56

32,09

5. Porcentaje de la poblacin ocupada


como trabajador independiente o en
una empresa familiar.

52,97

53,6

52,65

46,73

1. Porcentaje de los nios de 5 aos


cuyo peso es bajo para su edad.

ND

28,3

10,3
(2006)

ND

1. Razn de mortalidad materna


(muertes por 100 000 nacimientos).

83,34

62,12

84,12

75,03
(2009)

2. Proporcin de los partos asistidos


por un personal de salud cualificado.

10,86

44,85

61,94

72,88
(2008)

1. Cobertura de la atencin prenatal


(al menos una visita).

ND

62,24

51,31

82,33

Los datos no sealados por un ao corresponden al segundo trimestre de 2010.


* No existen datos
Fuente: Elaborada a partir de los datos de la base de ODM del estado de Chiapas en 2010 y la Encuesta nacional
sobre ingresos y gastos de los hogares en 2010 (ENIGH).

Los indicadores reflejan una mejora significativa de la calidad de vida; mejora que se
puede observar a travs de los ndices de
rezago social, de marginacin y de desarrollo humano a nivel subestatal desde 2009.31
Aunque estos ndices no utilizan los mismos
31 Para algunos indices como la marginacin o el desarrollo
humano, la ltima medida estatal se hizo hasta 2008 o
2009, si eambargo, todos los datos fueron entregados por
las municipalidades y localidades en 2011.

ms pobre de la poblacin. La poblacin viviendo bajo el umbral de pobreza se redujo


de 57,2% a 48,7%, es decir un resultado dos
veces superior al progreso nacional, el cual
slo es de 4,5 puntos. Se registra tambin
una reduccin de la poblacin vulnerable
por carencia social en hasta 113,300 personas, lo cual significa una disminucin de
16,1% a 13,1% (CONEVAL, 2011).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

143

Artculos
En lo que concierne el objetivo 1 y sus dos
metas, la parte de la poblacin viviendo en
pobreza alimentaria, es decir, la poblacin
cuyo ingreso mensual es insuficiente para
adquirir una base alimentaria, se monitore
una baja de alrededor de 20 puntos comparado con 2000. En lo que concierne la
relacin empleo-poblacin, la tasa reducida
de condiciones criticas del empleo y la parte
de la mano de obra que trabaja de manera
autnoma o en una empresa familiar reflejan
la reduccin significativa del porcentaje de
personas, aproximadamente 6%, que padecen malas condiciones de trabajo y la reduccin de la vulnerabilidad del trabajo, es decir
la proteccin por la seguridad social.
La evolucin positiva de los indicadores
en las metas del objetivo 5 sigue la misma
tendencia que en el caso del objetivo 1; los
tres indicadores utilizados reflejan una reduccin de la tasa de mortalidad materna significativa para 2009. De la misma manera,
la atencin asistida por un personal especializado para los partos y los cuidados mdicos prenatales aumentaron respectivamente
de 10% y 30% en Chiapas.
El mejoramiento de los indicadores debe
entenderse a la vez por la propiedad y la
adecuacin de la cooperacin ya explicados,
as como la coordinacin entre los actores
locales (gobierno local y sociedad civil) y las
agencias internacionales.
Tomando en consideracin el informe presentado por el sistema de las Naciones Unidas en Mxico en 2013, la coordinacin
se refleja en el trabajo conjunto 1) con la
entidad gubernamental que recibe consejos
tcnicos sobre legislacin y polticas, visibles
en la afectacin de los marcos jurdicos y los
proyectos internacionales en la legislacin y
la accin subestatal; 2) con la sociedad civil y
las instituciones pblicas para reforzar su gestin y su accin, en particular los ministerios,
asociaciones indgenas, de mujeres, la comunidad rural, y las universidades que tienen

144

una alta incidencia sobre la transversalidad de


las ODM; 3) y a travs del monitoreo y de
la promocin de la puesta en marcha de la
Agenda por un sistema completo de indicadores como los ODM y otros entregados por
las agencias, as como herramientas de diagnstico (informes, manuales, protocolos).
Se puede mencionar una lista completa
de acciones especificas de estos modos de
cooperacin realizados en el marco de la
Agenda. Cabe mencionar que la articulacin entre ellos favoreci la realizacin de
los objetivos 1 y 5 de los ODM.
A modo de ilustracin, el modelo intercultural para la promocin de la salud reproductiva del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) permite entender
la cooperacin en torno al objetivo 5. Se
puede constatar que programas como Capacitacin de parteras y Clnica de la mujer y
Clnica Mvil fueron desarrollados entorno
a este modelo. As, el sistema de Naciones
Unidas contribuy a la capacitacin de parteras en colaboracin con el Ministerio de
pueblos indgenas y el Ministerio de Salud
de Chiapas.
Una tendencia similar se observa con el Programa estratgico para la seguridad alimentaria de la FAO, que tuvo como antecedente
el programa Maz solidario, en articulacin
con el Ministerio de agricultura de Chiapas.
Esta articulacin ha permitido el desarrollo
de proyectos productivos en las zonas marginadas, teniendo impacto en los indicadores del objetivo 1.
Se pueden observar los resultados del impacto a travs de los indicadores que reflejan
la coordinacin de recursos humanos, financieros y materiales movilizados en la entidad
y en adecuacin con un marco administrativo
y legal. De este modo, el caso estudiado de la
Agenda ONU constituye un modelo reproducible de cooperacin descentralizada.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Conclusiones
Este articulo estudi cmo la paradiplomacia, va la cooperacin descentralizada, puede
estructurarse en torno al mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes de las
regiones ms vulnerables en el mundo. La
investigacin se realiz de manera especifica
a partir del examen estadstico de la implementacin de los ODM en la entidad, de la
estructuracin de los programas sociales y
de los resultados de la implementacin de
la Agenda ONU-Chiapas sobre indicadores
referentes a los ndices de desarrollo.
Con el anlisis de la cooperacin bilateral
entre la ONU y Chiapas en Mxico, se mostr como la apropiacin, adecuacin y coordinacin entre los actores locales, principalmente el gobierno de Chiapas, y las agencias
especializadas de Naciones Unidas demuestran resultados positivos en trminos de desarrollo en la regin. Con el mejoramiento
de los indicadores de las metas de los objetivos 1 y 5 de los ODM, se puede entender
como la paradiplomacia de la entidad obtuvo
resultados que permitieron el desarrollo de
capacidades locales e institucionales para mejorar la calidad de vida de los chiapanecos. La
implementacin de los distintos modos de
cooperacin parecen reducir el rezago social
y mejorar el IDH y la tasa de salud materna.
La Agenda ONU-Chiapas dirigi acciones
ms especificas para el desarrollo local y
una mayor inclusin social. La cooperacin
descentralizada permiti al estado de Chiapas orientar los financiamientos hacia gastos
sociales y programas ms extensos, cercanos
a las necesidades locales, sin perder el vnculo
con los niveles nacional e internacional.
En lo que concierne la paradiplomacia, se
puede destacar el potencial de la colaboracin bilateral. Dos elementos claves resaltan
de este modelo; por una parte, la coordinacin entre los actores de esta cooperacin,
demostrando que si bien los ODM son una

agenda comn para el mundo, existe cierto


grado de flexibilidad para la adaptacin a los
contextos locales. Por otra parte, existe une
voluntad poltica de establecer compromisos reales de los actores involucrados en el
desarrollo de los programas.
Con respecto al marco terico, se entiende
que como resultado de la actividad exterior
de las entidades subestatales y de la gestin
de un programa en paralelo del Estado nacional, se consideran las entidades subestatales como actores del sistema internacional,
con incidencia en la configuracin de la poltica mundial del siglo XXI. Finalmente, los
niveles de anlisis clsicos del estudio de las
Relaciones Internacionales se beneficiaran
de una unidad de anlisis a nivel subestatal.
Lo que resalta del caso estudiado es la reflexin acerca de un programa de cooperacin
ms amplio. Por un lado, pese a una estructuracin de la Agenda destinada a los 28 municipios con el IDH ms bajo, stos no representan el conjunto de la poblacin viviendo en
situacin de pobreza en la regin. En vista de
los resultados positivos, es necesario reproducir este esquema para otros espacios, en particular en zonas urbanas. En lo que concierne
a la evaluacin, es necesario incorporar una
dimensin cualitativa para entender como la
poblacin meta valora los cambios vividos.
Estas reflexiones son tomadas en cuenta en
la articulacin de una nueva agenda mundial para la cooperacin post 2015 de la
ONU y en cmo se deben definir los Objetivos de desarrollo sostenible para asegurar
la sustentabilidad de los resultados de desarrollo en el tiempo. El gobierno de Chiapas
decidi utilizar el desarrollo sustentable
como eje principal de su poltica social.
Sera interesante que los futuros estudios
analicen como la cooperacin entre Chiapas
y la ONU puede continuar en el escenario
post 2015 para alcanzar de manera an ms
evidente la inclusin social.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

145

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148

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Imgenes:
Figura 1: 8 Metas. Disponible en :
h t t p : / / w w w. c e d h . j u s t i c a . p r. g o v.
br/arquivos/Image/8metas.jpg.
Aceso el: 8 nov. 2014

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Siglas y abreviaciones

MXP : Pesos mexicanos.

CONAPO : Consejo Nacional de la Poblacin.


CONEVAL : Consejo Nacional de la Evaluacin de la Poltica del Desarrollo Social.
EINGH : Encuesta Nacional sobre ingresos
y gastos de los hogares.

ODM : Objetivos de Desarrollo del Milenio.


OMS-OPS : Organizacin Mundial de la
Salud y Organizacin Panamericana de la
Salud.
ONU : Organizacin de Naciones Unidas.
PDE : Plan de desarrollo estatal de Chiapas.

FAO : Organizacin de Naciones Unidas


para la alimentacin y la agricultura.

PNUD : Programa de Naciones Unidas


para el Desarrollo.

GNC : Gobiernos no centrales.

PRODESIS : Proyecto de desarrollo social


integrado y sustentable de la selva Lacandone.

IDH : Indice de desarrollo humano.


INEGI : Instituto Nacional de la Estadstica
y de la Geografa.
IM : Indice de marginacin.

UNFPA: Fondos de Naciones Unidas para


la Poblacin.
UNICEF :Fondos de Naciones Unidas para
la niez.

IRS : Indice de rezago social.


MCS-EINGH : Modulo de condiciones
socioeconmicas vinculado a la Encuesta nacional sobre ingresos y gastos de los
hogares.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

149

Artculos
Tercer premio de investigacin AL-LAs sobre internacionalizacin de los gobiernos locales

La frontera y las perspectivas para las


ciudades-hermanas brasileas
Henrique Sartori de Almeida Prado
Henrique Sartori de Almeida Prado (Email: hsartori@gmail.com) es profesor de la Facultad de Derecho y Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de Grande Dourados (UFGD), Brasil.
Doctorando en Ciencia Poltica IESP/UERJ. Miembro del grupo de investigacin LABMUNDO-RIO, dirigido por el Profesor Dr. Carlos Roberto Sanchez Milani.

Resumen
En el proceso de reestructuracin territorial en marcha en Brasil se observa cada vez ms
que, promover la frontera del pas, se vincula a las necesidades locales y no slo a los intereses
geopolticos realistas (de defensa y seguridad nacionales). Esta promocin va ms all del sentido tradicional de seguridad y defensa y abre nuevas perspectivas para las polticas pblicas
orientadas a las entidades subnacionales asentadas en la franja fronteriza (municipios, estados-miembros, departamentos, provincias, etc), con el objetivo de atraer recursos internacionales y nuevos proyectos. Este trabajo se basa en la premisa de que la frontera es un entorno
propicio para la insercin internacional de estas entidades y para las actividades de cooperacin descentralizada. Tal argumento se refuerza con el hecho de que la poltica fronteriza del
gobierno de Brasil tiende, en la actualidad, a reconstruir una nocin de frontera-cooperacin y ya no se enfoca en el sentido de frontera-separacin. El texto trata de desarrollar y
presentar conceptos y significados relacionados con la frontera, la integracin internacional de
los municipios ubicados en ellas, trazando un panorama de la reciente innovacin legislativa
que autoriza la instalacin de tiendas libres de impuestos (free shops) en los municipios de la
franja fronteriza cuya ubicacin los caracteriza como ciudades hermanas.
tica social (programas) con los ODM. Las dos acciones permitieron una mejora social.

Palabras clave
Palabras clave: internacionalizacin de las entidades subnacionales - Atraccin internacional
de las ciudades fronterizas - Ciudades hermanas - Tiendas libres de impuestos (free shops)

Introduccin
La publicacin de la Ley N 12723/2012,
que autoriza la instalacin de tiendas libres
de impuestos (free shops) en los municipios de la franja fronteriza cuya ubicacin
las caracteriza como ciudades hermanas, y
su implementacin a partir de la Ordenanza

150

N 307, del 17 de julio de 2014, del Ministerio de Hacienda, impuls un nuevo debate sobre las oportunidades de desarrollo y
formulacin de polticas pblicas en Brasil,
principalmente vinculado a la definicin de
competencias y coordinacin de funciones
de los entes federados brasileos.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Esta implementacin, sin embargo, slo fue
posible despus de que el Ministerio de Integracin Nacional se manifest acerca de la
conceptualizacin de ciudades hermanas,
con la reedicin de la Ordenanza N 125,
del 26 de marzo de 2014,1 y designacin
de treinta municipios con esta clasificacin.
Este proceso permiti superar una escasez
de normas existente desde las innovaciones
introducidas por los Planes de Desarrollo de
Integracin Fronteriza (PDIF) y de la implementacin de la Comisin Permanente
para el Desarrollo e Integracin de la Franja
Fronteriza (CDIF).
Como esta Ley versa sobre un modelo de
rgimen fiscal que ya existe en los puertos y
aeropuertos ahora extendido a las localidades fronterizas , es necesario entender el
significado de frontera y la interrelacin de
los actores locales en ambos lados.
Ser parte de la frontera territorial entre dos
determinados pases implica tener un fuerte
vnculo entre las diversas manifestaciones
de vida en sociedad, creando as una identidad propia que estrecha lazos comunitarios,
compartiendo espacios, experiencias, necesidades y carencias. Esta identidad ayuda a
la intervencin de actores pblicos y privados de ambas delimitaciones administrativas, fomentando la participacin local en
propuestas de integracin y actividades de
cooperacin internacional, por ejemplo.
Las entidades subnacionales fronterizas
(municipios, estados-miembros, departamentos, provincias, etc.) tratan de promover, en este sentido, su propia agenda de
relaciones y articulacin poltica, desplegando acciones internacionales al margen
de la diplomacia tradicional patrocinada
por los Estados nacionales. Por medio de
estas acciones, dichos actores han venido
asumiendo la responsabilidad de superar los
retos del desarrollo, las asimetras de infraes1 Originalmente, en la Ordenanza 125, publicada el da 21 de
marzo de 2014, constaban 29 cidades.

tructura y la lucha contra la pobreza, que


incluyen el mercado, el inters del Estado y
la sociedad civil. Tambin han venido desarrollando un poder efectivo de articulacin
que define su agenda de poltica pblica
local, esencial para cualquier propuesta de
integracin regional, como es el caso del
Mercosur.
Dentro de esta perspectiva, vale la pena lanzar algunas indagaciones importantes que
se utilizarn como base del presente texto:
la publicacin de las recientes normas relacionadas con el permiso de instalacin de
tiendas libres de impuestos en las ciudades
hermanas ubicadas en la lnea fronteriza
continental innova el panorama de la paradiplomacia y de la poltica brasilea de la
franja fronteriza? Cul sera su impacto en
el desarrollo local y el atractivo internacional de los municipios de la franja fronteriza
comprendidos en estas normas?
Para la construccin del debate sobre este
emergente tema, el artculo se divide en cuatro partes. La primera aborda los aspectos
conceptuales de frontera, franja fronteriza y ciudades hermanas y sus principales
distinciones. Enseguida se analiza el dilogo
federativo actual sobre el trmino franja fronteriza. La tercera parte se dedica al estudio de
la integracin internacional y la paradiplomacia en los territorios de la franja fronteriza. La
ltima parte se centra en el anlisis del origen
de la Ley N 12723/2012 y la Ordenanza
N 307 del Ministerio de Hacienda, que favorece la implementacin de las tiendas libres
de impuestos.
El desarrollo de este trabajo tiene como
objetivo principal generar, aunque de forma
concisa, consideraciones importantes sobre
la innovacin legislativa introducida por la
Ley N 12723/2012 y sus posibles consecuencias para el atractivo internacional de
los estados y municipios brasileos y para la
poltica fronteriza.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

151

Artculos
El debate sobre la frontera
El concepto clsico y singular de frontera
consiste, desde la Geografa, en delimitar el
territorio, o definir espacios y lmites. Bsicamente, es una lnea para determinar el
comienzo y el final de un pas, estipulando
el poder en un Estado en un determinado
territorio (Oliveira, 2005, p. 577).
Aunque tradicional, dicho concepto es de
cierta forma incompleto y no cumple con
los objetivos de los estudios que engloban
las dinmicas econmica, migratoria, poltica, social y cultural actuales. De manera
complementaria a lo anterior, Lia Osrio
Machado (1998, p. 42) , ayuda a explicar la
distincin entre frontera y lmite:
Es bastante comn considerar los trminos
frontera y lmite indistintamente. Hay, sin
embargo, diferencias esenciales entre ellos que
escapan al sentido comn. La palabra frontera implica, histricamente, lo que sugiere su
etimologa - lo que est delante [...] Sin embargo, no tena la connotacin de un rea o
zona que marcara el lmite definido o el final
de una unidad poltica. De hecho, el sentido
de frontera era no de final, sino de comienzo
del Estado, el lugar hacia donde tenda a
expandirse. [...] Las diferencias son fundamentales. La frontera est orientada hacia
afuera (fuerza centrfuga), mientras que
los lmites estn orientados hacia adentro
(fuerza centrpeta) [...] mientras la frontera
puede ser un factor de integracin, ya que es
una zona de interpenetracin mutua y manipulacin constante de las estructuras sociales,
polticas y culturales distintas, el lmite es un
factor de separacin, pues separa las unidades
polticas soberanas y sigue siendo un obstculo
fijo, independientemente de la presencia de
ciertos factores comunes, fsico-geogrficos o
culturales.
La franja fronteriza es el resultado de un
proceso histrico que se basa en la preocupacin del Estado por garantizar su soberana

152

e independencia nacional desde los tiempos


de la Colonia. (Ministerio de Integracin,
2010, p. 17). El ambiente jurdico est presente en las manifestaciones legislativas, destacndose la Ley N 6634, de 1979, que
identifica esa regin como estratgica para
el Estado brasileo, estableciendo el ancho
de 150 km, con el foco principal puesto
en la seguridad y la defensa territorial. La
franja fronteriza tambin puede ser entendida como un rea legalmente establecida
por el Estado, hacia donde dirige polticas
diferentes del resto del pas y cuyo tamao
y naturaleza pueden cambiar de acuerdo a
las diferentes realidades polticas (Furtado,
2013).
En trminos comparativos, no hay uniformidad en la definicin adoptada por los
pases miembros del Mercosur (Argentina,
Uruguay, Paraguay, Brasil y Venezuela) con
respecto a la franja fronteriza. Argentina
adopta medidas infraconstitucionales para
definir una zona de seguridad, caracterizndola ms bien como zona fronteriza
o zona de seguridad fronteriza. De manera similar, Venezuela seala en su Constitucin (Artculo 327) la existencia de un rea
de frontera como zona de seguridad, pero
sin definirla.
Brasil, Paraguay y Uruguay delimitan una
franja fronteriza. Aunque no tenga una
definicin jurdica de franja fronteriza,
Uruguay reconoce una franja de 20 km de
ancho de lmite con Brasil, con el objetivo
de promover la integracin fronteriza por
medio de factores sociales y econmicos.
Paraguay, por su parte, presenta en su legislacin, una franja de 50 km de ancho como
zona de seguridad. Por ltimo, Brasil,
como ya se mencion, delimita un rea de
150 km de ancho de franja fronteriza en su
territorio, en la cual se mezclan factores de
seguridad, sociales y econmicos. Esa rea
ocupa aproximadamente el 27% del territorio nacional, a lo largo de los 15 ,719 kilmetros de frontera terrestre, 11 estados, 588

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
municipios y es limtrofe con 10 pases de
Amrica del Sur (Ministerio de Integracin
Nacional, 2010).2

situadas dentro del espacio de la lnea lmite


de una zona fronteriza y su fusin en una sola
rea urbana son algunas de sus caractersticas.

Las zonas fronterizas son presentadas como El poder ejecutivo federal brasileo, a travs
la suma de regiones fronterizas de dos o de la Ordenanza 125, del 21 de marzo del
ms Estados limtrofes (Steiman, 2002, p. 2014, reeditada el 26 de marzo de 2014, en
3). Sin embargo, este espacio delimitado su primer artculo, considera a las ciudades
ciudades hermanas brasileas
por las legislaciones
Assis Brasil (Acre)
de los Estados, constiBrasilia (Acre)
Epitaciolndia (Acre)
Santa Rosa dos Purus (Acre)
tuye sus propias redes
Tabatinga (Amazonias)
Oiapoque (Amap)
y flujos transfronteriVNZUELA
Bela Vista (Mato Grosso do Sul)
GUYANA
E
GUYANNE
Coronel
Sapucaia
(Mato
Grosso do Sul)
zos, que varan segn
RT
FRANAISE
Corumb (Mato Grosso do Sul)
NO
SURINAME
Mundo Novo (Mato Grosso do Sul)
O
el contacto que se
RC
Paranhos (Mato Grosso do Sul)
Amap
COLOMBIE A
Ponta Por (Mato Grosso do Sul)
establece entre esas
Ponto Murtinho (Mato Grosso do Sul)
Roraima
Baraco (Paran)
dos franjas fronteriFoz do Iguau (Paran)
Guara (Paran)
zas, por ejemplo. La
Guajar-Mirim (Rondnia)
Par
zona fronteriza indica PROU
Amazonas
un espacio dinmico,
compuesto por diferencias oriundas del
Rondnia
Acre
lmite internacional y
Mato Grosso
por los flujos e interacciones transfronteriBOLIVIE
zas, cuya territorializacin ms desarrollada
Mato Grosso
es la de las ciudades
AR
Do Sul
CO
Bonfim (Roraima)
CE
hermanas (Machado,
Pacarama (Roraima)
NT
Acegu (Rio Grande do Sul)
RA
L
2005, p. 21).
Barra do Quara (Rio Grande do Sul)
Chui (Rio Grande do Sul)
PARAGUAY
Las ciudades herItaqui (Rio Grande do Sul)
Paran
Jaguaro (Rio Grande do Sul)
manas son espacios
Porto Xavier (Rio Grande do Sul)
Quara (Rio Grande do Sul)
Santa Catarina
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul)
situados dentro de
ARGENTINE
So Borja (Rio Grande do Sul)
Rio Grande
Uruguaiana (Rio Grande do Sul)
la franja fronteriza,
Do Sul
Dionsio Cerqueira (Santa Catarina)
donde se llevan a cabo
URUGUAY
las relaciones transfronterizas. En estos
Figura 1: Frontera continental de Brasil Franja fronteriza y ciudades
espacios, hay diferentes dinmicas sociales hermanas brasileas (portugus)
: Decreto N 125 del mes de marzo del 2014 (reeditado el 26/03/2014) del
que normalmente estn Fuente
Ministerio de Integracin Nacional y el artculo 20, segundo CF 1998. El mapa fue
conectadas a redes o foros modificado por el editor.
de articulacin regional o
internacional, que por lo general amplan su hermanas como:
capacidad institucional y de relaciones con [...] municipios cortados por la lnea fronteotros actores. La coalescencia de ciudades riza, sea esta seca o fluvial, articulada o no
2 Argentina: Decreto N 887/94 y Decreto N 1648/2007;
por una obra de infraestructura, que presenVenezuela: Artculo 327 de la Constitucin de 1999;
ten un gran potencial de integracin econUruguay: Ley 26523/2009 y Decreto n. 5105/2004; Brasil:
Artculo 20, 2. de la Constitucin de 1988 y Ley 6634 de
mica y cultural, que puedan o no tener una
Ciudades de la zona
fronteriza

Ciudades en la frontera

Ciudades hermanas

AR
CO
S

UR

Zona fronteriza

1979.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

153

Artculos
conurbacin o semi-conurbacin con una
localidad del pas vecino, as como manifestaciones condensadas de los problemas fronterizos caractersticos, que adquieren all mayor
densidad, con efectos directos en el desarrollo
regional y la ciudadana.
La relacin entre las ciudades hermanas es
un escenario real, indiscutible y corriente
en la frontera y las prcticas de cooperacin
entre la poblacin y los organismos pblicos
presentes. Lo son en la prctica que implica
factores de seguridad, economa, aspectos
culturales e incluso polticos,3 que tiene
espacios de relacin permanentes y activos.
La falta de estudios sobre la relacin y la
cooperacin entre las regiones fronterizas,
y especialmente las ciudades hermanas, se
explica por la situacin doblemente marginal que las ha caracterizado (Steiman;
Machado, 2012). Por un lado, la mayora
de estas regiones fronterizas estn aisladas
de los centros nacionales de sus respectivos
Estados, ya sea por la falta de redes de transporte y de comunicacin, o por el peso poltico y econmico menor que tienen en relacin con los grandes centros. Por otro lado,
las regiones fronterizas encuentran en su
aislamiento una oportunidad para acercarse
a las regiones limtrofes. Sin embargo, sin
una estructura institucional que les ayude, la
informalidad reina en la cooperacin entre
pases vecinos, especialmente la cooperacin patrocinada por actores subnacionales,
quienes a travs de acuerdos tcitos entre
autoridades imprimen sus propias agendas y
dinmicas (CNM, 2008; CNM, 2009).
3 De acuerdo con los mapas de interacciones transfronterizas,
producidos por el Grupo de Investigacin RETIS UFRJ,
el nivel y la intensidad de la interaccin cultural y la
relacin fronteriza, as como los movimientos migratorios
pueden variar de acuerdo con la regin. Se nota que en el
Arco Norte (regin norte de Brasil), el nivel es menor en
comparacin con el Arco Central y Sur (regin centro-oeste
y sur), definiciones dadas por el Ministerio de Integracin
Nacional. Ms informaciones en: <http://igeo-server.igeo.
ufrj.br/fronteiras/programafronteira/tiki-index.php?page=
Intera%C3%A7%C3%B5es+culturais+transfronteiri%C3%A7
as&structure=Temas&page_ref_id=173>.

154

Dado el nuevo papel otorgado a las entidades subnacionales en las relaciones internacionales del siglo XXI (Soldatos, 1990;
Cornago Prieto, 2004; Mariano, 2005),
este marco ha cambiado. Sin embargo todava tropieza en dificultades constitucionales,
administrativas y jurdicas internas de cada
Estado nacional. Adems, la participacin
de estas entidades en procesos de integracin regional, como en el caso del Mercosur, puede transformar los territorios, dada
su propia ubicacin geogrfica, en reas de
cooperacin entre los Estados miembros,
por ejemplo.
Ganster et al. (1997, p. 7) comentan que:
Con la prdida del nfasis en la seguridad
como un componente estratgico de las relaciones internacionales, se observa que las
regiones se estn desvencijando del control
paternalista del Estado, definiendo sus propios intereses polticos y, cada vez ms, participando a su propia manera en la poltica
exterior, estableciendo dilogos para resolver
los problemas transfronterizos.
La prdida de sentido de frontera-separacin hacia una nueva perspectiva de frontera-cooperacin (Carneiro Filho, 2013)
indica un cambio de perspectiva del rol del
Estado. De esta manera, los intereses de las
entidades subnacionales tendran ms relevancia en el diseo de polticas pblicas, cambiando significativamente el sentido clsico de
lmite y frontera (Steiman; Machado, 2012).
En cuanto al proceso de reestructuracin
territorial (Rckert, 2001) que se lleva a
cabo en Brasil, cada vez ms est presente la
doctrina de una nueva forma de concebir y
promover la frontera. Se considera que esa
iniciativa estara vinculada a las necesidades
locales y ya no conectada nicamente a los
intereses geopolticos realistas (de seguridad
y defensa), inaugurando nuevas perspectivas
de polticas pblicas para las entidades subnacionales presentes en la regin.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Desde principios del siglo XXI, visible en el
Plan Plurianual (PPA) de 2000-2003 (gobierno Fernando Henrique Cardoso) y en
el PPA 2004-2007 (gobierno Luis Ignacio
Lula da Silva), la frontera comienza a destacarse como un ambiente de cooperacin,
integracin y ventaja para las polticas pblicas, ya sea en los mbitos del desarrollo
social y poltico-econmicos mediante la
creacin de un plan especfico para el desarrollo de la franja fronteriza de Brasil (PDFFPlan de Desarrollo de la Franja Fronteriza),
este ltimo, a cargo del Ministerio de Integracin Nacional. Esto tambin impone el
deber analtico de observar las relaciones
no siempre amables y sin conflictos que
se establecen entre los diferentes ministerios
(en este caso, el Ministerio de Relaciones
Exteriores Itamaraty y el Ministerio de
Integracin Nacional).

El dilogo federativo y el campo de las


polticas pblicas de frontera
A partir de la premisa que la poltica pblica
es el gobierno en accin (SOUZA, 2006,
p. 26), en la actualidad, sobre todo a nivel
del gobierno federal, se advierte un compromiso por cambiar el viejo paradigma
que forj las relaciones fronterizas. En este
sentido, de acuerdo con Renata Furtado
(2012, p. 246), Brasil est pasando por una
transformacin de la demanda fronteriza en
el proceso poltico, de la etapa inicial de estados de cosas al problema poltico, que
ha pasado a ser, en los ltimos tiempos, una
prioridad en la agenda del gobierno para
generar accin poltica.
Durante muchos aos, la poltica brasilea
identific, refirindose a la frontera, el trmino defensa4 con la idea de separa4 A partir de la actividad promovida por el Gabinete de
Seguridad Institucional de la Presidencia de la Repblica
y despus de estudios en los comits especiales para
el desarrollo de las zonas fronterizas, la Secretara de

cin, imponiendo limitaciones al desarrollo y produciendo una mirada negativa en


otras reas. Sin embargo, este trmino en
su sentido actual, se refiere al sentimiento
de reanimacin, a una visin positiva y
necesaria para promover el desarrollo. As,
una vez que haya desarrollo, habr atractivos para los ciudadanos e inversiones y, en
consecuencia, defensa de la regin fronteriza (Furtado, 2012).
Si para Theodore Lowi (1972, p. 299) las
polticas pblicas determinan la poltica y,
si en el pasado la frontera no estaba en la
lista de prioridades de las polticas pblicas
nacionales, hoy en da el papel se invierte.
Mediante la promocin de polticas de regulacin y con la participacin del cuerpo burocrtico estatal, grupos de inters, polticos
y aspiraciones locales, se procura construir
iniciativas que promuevan estas regiones.
Como ejemplo de tal accin, se destaca la
creacin de la Comisin Permanente de
Desarrollo e Integracin de la Franja Fronteriza (CDIF), establecida por la Ordenanza Federal del 8 de septiembre de 2010, y
compuesta por 20 ministerios y organismos
representados. La CDIF tienen la finalidad
de proponer medidas y coordinar acciones
encaminadas a desarrollar iniciativas necesarias para perfeccionar la gestin de las polticas pblicas y la actuacin del gobierno federal en la franja fronteriza, en coordinacin
constante con los gobernantes locales. La
actividad de la CDIF cubre 588 municipios
del territorio fronterizo (150 km de ancho),
que comprende los estados de Amap, Acre,
Rondnia, Par, Amazonas, Roraima, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Santa
Catarina y Rio Grande do Sul.

Relaciones Institucionales de la Presidencia estableci


un Grupo de Trabajo Interfederativo (GTI), coordinado
por el Ministerio de Integracin Nacional. El trabajo de
este grupo dio origen a la Comisin Permanente para el
Desarrollo e Integracin de la Franja Fronteriza (CDIF) Vase la Resolucin N 8, del 19 de noviembre de 2008, y
la Resolucin N 10, del 17 de noviembre de 2009 (SRI-PR).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

155

Artculos
A travs de esta y otras iniciativas,5 la preocupacin de minimizar la omisin histrica del
Estado brasileo en relacin a la promocin
de polticas pblicas en las reas fronterizas
es urgente. Debido a que estn ubicadas
geogrficamente en la periferia del proceso
de toma de decisiones y cuentan con una
baja densidad de poblacin, a menudo, sus
intereses y sus motivaciones no movilizaban
a las autoridades responsables de las polticas
nacionales (policy makers).
Desde la promulgacin de la Constitucin
Federal de 1988, la funcin descentralizadora de las acciones del Estado se fortaleci
y traslad varias funciones administrativas
al mbito local (Diniz Filho, 2013). En ese
arreglo institucional, los Estados y municipios gozan de una gran autonoma administrativa, sobre todo en lo que se refiere
a las nuevas posibilidades administrativas y
presupuestarias que se les adjudic. La descentralizacin fue, por lo tanto, acompaada
por el intento de democratizar el mbito local,
patrocinando la asuncin de nuevos actores
polticos y formas de gestin innovadoras
(Abrcio, 2005). Por otro lado, hay una
situacin debilitante en la relacin federativa del gobierno federal y los municipios,
esto porque la federacin ha estado marcada por polticas pblicas federales impuestas a los niveles subnacionales, pero que son
aprobadas por el Congreso (Souza, 2013,
p. 70). Otras limitaciones aparecen con relacin a la capacidad de las entidades subnacionales de legislar y establecer sus propias
agendas de poltica pblica (Souza, 2006).
En la lgica inversa de imposicin de polticas pblicas presentadas por el gobierno
5 Otros ejemplos del papel del gobierno federal brasileo
en las zonas fronterizas son: el Programa Calha Norte
(Ministerio de Defensa), el Programa de Promocin para el
Desarrollo de la Franja Fronteriza (Ministerio de Integracin
Nacional), el Proyecto SIS Frontera (Ministerio de Salud),
el Proyecto Escuela Intercultural Bilinge de Frontera
(Ministerio de Educacin), Frontur (Ministerio de Turismo),
la Regularizacin Fundiaria en la Franja Fronteriza (INCRA),
el Sistema Integrado de Monitoramiento de Fronteras
(Ministerio de Defensa) entre otros.

156

federal a las entidades subnacionales, se


presentan dos situaciones: la primera es la
bsqueda de integracin internacional y
participacin de entidades subnacionales de
Brasil en el campo de las relaciones internacionales, horizontalizando el significado de
la poltica exterior de Brasil, acercndola a
la perspectiva de la poltica pblica (Milani;
Pinheiro, 2013; Pinheiro; Milani, 2012),
originando nuevas configuraciones de formulacin de una agenda descentralizada y
plural. La segunda situacin se refiere a la
reciente innovacin legislativa introducida
por la Ley N 12723/2012 (regulada por
la Ordenanza 307 del Ministerio de Hacienda), que modific el Decreto Ley N
1455/1976, y autoriza la instalacin de
tiendas libres de impuestos en municipios
de la franja fronteriza, cuya ubicacin las
caracteriza como ciudades hermanas. Esta
propuesta legislativa naci en respuesta a
la provocacin de actores polticos fronterizos, cuya antigua demanda no haba sido
atendida por el Decreto de 1976.
Dichas acciones abren nuevas perspectivas
de polticas en los mbitos fiscal, social e
econmico para esos lugares, y puede ser
que como corolario de esta nueva agenda,
se ample la capacidad de los programas de
turismo, inversin local, trabajo y relaciones
internacionales.

La frontera y la insercin internacional


de los municipios
Las entidades subnacionales han conquistado un papel importante y activo en la
escena internacional, en la bsqueda de instrumentos y/o oportunidades que puedan
satisfacer sus demandas locales. Encuentran
en la paradiplomacia - considerada por
Panayotis Soldatos (1990) como una accin
internacional de las unidades subnacionales
una forma provechosa de actuacin internacional, que trata de construir ambientes

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
de cooperacin para alcanzar niveles an
no logrados, especialmente en los aspectos
poltico, econmico, jurdico y social.
Estas unidades tienen, en sus esferas de
poder, los mismos poderes de un Estado
nacional. Tienen diferentes intereses y objetivos, y a partir de ello, definen sus acciones.
En este contexto, los entes subnacionales no
solo desempean una accin simplificada en
la escena internacional; representan intereses y tienen por finalidad asegurar beneficios
para la sociedad en su conjunto de un territorio determinado. Adems, son actores
que proceden en funcin de las presiones y
demandas que surgen en la comunidad local
y, al mismo tiempo, tienen una preocupacin con la legalidad de su accin (Mariano
e Mariano, 2005).
Por ms importante y actual que sea el
papel de las entidades subnacionales en el
escenario internacional, esta presencia no
se confunde con el concepto tradicional de
poltica exterior, dominio exclusivo de los
Estados soberanos (Fry, 1993). Con el propsito de adjudicar una identidad a la actuacin internacional de los entes subnacionales, se acu el trmino paradiplomacia
(Soldatos, 1990; Duchacek, 1990).
Para complementar la definicin del
concepto6 No Cornago Prieto (2004, p.
251-252), aade:
[...] la participacin de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales mediante el desarrollo de contactos permanentes
y ad hoc con entidades pblicas o privadas
extranjeras, con el objetivo de promocin socioeconmica y cultural, as como cualquier
otra dimensin externa dentro de los lmites
6 El trmino paradiplomacia ha sido objeto de acalorados
debates en las ltimas dcadas en los estudios de
relaciones internacionales. Hemos adoptado en este
trabajo el concepto presentado por CORNAGO PRIETO
(2004) por creer que comprende el significado de la
insercin internacional de las entidades sub-nacionales
ms all de sus limitaciones constitucionales, bien como
la participacin de estas en el entorno de la gobernanza
mundial.

de sus facultades constitucionales. Aunque


es bastante controvertido, el concepto paradiplomacia no excluye la existencia de otras
formas de participacin subnacional en el
proceso de la poltica exterior, conectada ms
directamente con el departamento de asuntos
exteriores de los gobiernos centrales, como la
llamada diplomacia federativa, ni tampoco
frena el papel cada vez ms importante de los
gobiernos subnacionales en las estructuras de
niveles mltiples de la gobernanza regional o
mundial.
Las actividades internacionales de las entidades subnacionales pueden concentrarse
en motivaciones polticas, culturales y
econmicas. En la opinin del autor citado
anteriormente, esto no impide la existencia de otras acciones de inclusin de otros
actores de la poltica exterior (Prado, 2013).
Volviendo al sentido de la frontera y a las
oportunidades que este entorno presenta,
Soldatos (1990, p. 48-49) seala que la
interdependencia regional y la proximidad
geogrfica y demogrfica son factores determinantes para la cooperacin y la paradiplomacia, lo que pone a las reas fronterizas en
ventaja en comparacin con otras regiones
y, al mismo tiempo, adjudica a la frontera un
locus favorable para la insercin internacional de los entes subnacionales.
En el Mercosur, por ejemplo, es justo en
las regiones fronterizas en las que la paradiplomacia adquiere mayor nfasis, ya que
en virtud de la proximidad territorial las
entidades subnacionales fronterizas tienden a compartir en mayor grado intereses
y necesidades, facilitando de esta forma la
cooperacin y la integracin.
Al estar directamente conectada a la paradiplomacia, la integracin fronteriza cobra
relevancia. Hay que resaltar que la integracin fronteriza de los pases del Mercosur
se constituye en objetivo permanente y eje

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

157

Artculos
prioritario del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos (FCCR). Por esta razn,
el organismo cre en 2008 el Grupo de
Trabajo de Integracin Fronteriza (GTIF),
con motivo de la VII Reunin de Coordinadores Nacionales y Alternos del FCCR
(Acta N 01/08). Como parte de otro
espacio dedicado a este tema, el Grupo Ad
Hoc sobre Integracin Fronteriza (GAHIF)
fue creado por medio de la Decisin 05/02
del Consejo del Mercado Comn (rgano
ejecutivo del Mercosur)7 con el argumento
de que la fluidez y la armona de las relaciones entre las comunidades fronterizas de
los Estados miembros del Mercosur, en sus
diversas dimensiones, es uno de los aspectos
ms importantes y emblemticos del proceso de integracin (Mercosur, 2002, p. 1).
Adems de promover el avance institucional del Mercosur, la creacin de espacios
dedicados al tema de la frontera permiti
el desarrollo de redes y coaliciones entre las
entidades subnacionales (destacado para los
municipios), que comenzaron a expandir
sus acciones internacionales y construir nuevos instrumentos cooperacin. El desafo
urgente en la articulacin internacional de
los municipios brasileos, por ejemplo, est
en su capacidad institucional para apoyar la
integracin regional y, por lo tanto, en fortalecer su participacin en el entorno internacional dadas las numerosas dificultades
internas, como problemas jurdicos, polticos y econmicos.
Frente a la emergencia de la actividad internacional de los municipios brasileos en
trminos cuantitativos, la encuesta realizada por el Instituto Brasileo de Geografa
7 El Consejo del Mercado Comn (CMC) es actualmente el
organismo mximo y de decisin del bloque. A su vez, el
Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo del
bloque que hace cumplir las decisiones del CMC y adopta
medidas para el desarrollo del Mercosur. El FCCR es un
espacio vinculado al GMC, cuyo objetivo es estimular el
dilogo y la cooperacin entre las entidades subnacionales
del Mercosur, que tiene en su estructura interna grupos de
trabajo vinculados con el tema de la integracin fronteriza.

158

y Estadstica (IBGE) sobre el perfil de los


municipios brasileos en 2012 (Encuesta
de Informaciones Bsicas Municipales MUNIC) destaca que slo 113 de los 5565
municipios han respondido que tienen cooperacin descentralizada o cuentan con una
estructura correlativa en la administracin
pblica municipal para las actividades internacionales. De los municipios que tienen
esta rea especfica, ocho son de la regin
Norte, diecisis de la regin Nordeste, cuarenta y tres de la regin Sudeste, cuarenta
de la regin Sur y seis de la regin Centro
Oeste, y, por el volumen de la poblacin,
aproximadamente el 50% estn en el rango
de los municipios de cien a quinientos mil
habitantes. En cuanto a los municipios de
la franja fronteriza slo veinticinco informaron que tienen un rea especfica de cooperacin internacional (vase el cuadro 1), y
nueve tienen hermanamientos.8
Dada la importancia de la coordinacin e
integracin internacional de las entidades
subnacionales especialmente dentro de la
ptica consagrada a la accin fronteriza, la
influencia y accin de los hermanamientos
ha facilitado la creacin de nuevas oportunidades y desafos, en temas especficos como
la innovacin fiscal que autoriza la instalacin de tiendas libres de impuestos.

La ley n 12723 y las tiendas libres de


impuestos
La Ley N 12723/2012, que modific el
Decreto Ley N 1455/1976, establece
normas sobre el equipaje de pasajeros procedentes del exterior, regula el rgimen de
depsitos aduaneros e instituye reglas para
productos extranjeros decomisados, entre
otras atribuciones. Este Decreto fue modificado en varias ocasiones y actualmente
8

Las ciudades-hermanas que respondieron que tienen


algn sector de cooperacin descentralizada son: Assis
Brasil, Brasilia y Epitaciolncia (AC), Corumb y Ponta
Por (MS), Foz do Iguau (PR), Porto Xavier, Jaguaro y
Uruguaiana (RS).

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Cuadro 1. Lista de las ciudades contempladas en la Ordenanza MF 307 y sus ciudades
hermanas
Fuente: IBGE, 2012, 2013. Ordenanza MF N 307, del 17 de julio de 2014. Ordenanza N 125,
del 21 de marzo de 2014.

Municipios

Ciudad Gemela

Pobl.
esti.
2014

Ord.
rea inter307 MF Tiene
nacional espec(Free
Shops) fica? (IBGE 2012)

Assis Brasil (AC)

Iapari (Prou) et Bolpebra (Bolivie)

6.610

SI

SI

Brasilia (AC)

Cobija (Bolivie)

23.378

SI

SI

Epitaciolndia (AC)
Santa Rosa do Purus
(AC)
Tabatinga (AM)

Cobija (Bolivie)

16.417

SI

SI

5.593

NO

NO

4
5

Santa Rosa (Prou)


Leticia (Colombie)

59.684

SI

NO

6 Oiapoque (AP)

Saint-Georges (Guyane Franaise)

23.628

SI

NO

Bonfim (RR)

Lethem (Guyana)

11.632

SI

NO

Pacarama (RR)

Santa Elena de Uairn (Venezuela)

11.667

SI

NO

24.002

SI

NO

14.712

NO

NO

9 Bela Vista (MS)

Bella Vista (Paraguay)

10 Coronel Sapucaia (MS) Capitn Bado (Paraguay)


11 Corumb (MS)

Puerto Surez (Bolivie)

108.010

SI

SI

12 Mundo Novo (MS)

Salto del Guair (Paraguay) / Guara (PR)

17.773

SI

NO

13 Paranhos (MS)

Ypejh (Paraguay)

13.311

NO

NO

14 Ponta Por (MS)

Pedro Juan Caballero (Paraguay)

85.251

SI

SI

15 Porto Murtinho (MS)

Puerto Palma Chica (Paraguay)

16.340

SI

NO

16 Guajar - Mirim (RO)

46.203

SI

NO

10.187

NO

NO

263.647

SI

SI

32.394

SI

NO

4.671

SI

NO

4.189

SI

NO

22 Chu (RS)

Guayaramern (Bolivie)
Bernardo Irigoyen (Argentine) / Dionsio
Cerqueira (SC)
Cuidad de Este (Paraguay) / Puerto Iguaz
(Argentine)
Salto del Guair (Paraguay) / Mundo Novo
(MS)
Acegu (Uruguay)
Monte Caseros (Argentine) / Bella Unin
(Uruguay)
Chuy (Uruguay)

6.320

SI

NO

23 Itaqui (RS)

Alvear (Argentine)

39.129

SI

NO

24 Jaguaro (RS)

Rio Branco (Uruguay)

28.393

SI

SI

25 Porto Xavier (RS)

San Javier (Argentine)

10.779

SI

SI

23.604

SI

NO

17 Barraco (PR)
18 Foz do Iguau (PR)
19 Guara (PR)
20 Acegu (RS)
21 Barra do Quara (RS)

26 Quara (RS)
Artigas (Uruguay)
Santana
do
Livramento
27 (RS)
Rivera (Uruguay)
28 So Borja (RS)
Santo Tom (Argentine)

83.324

SI

NO

63.089

SI

NO

29 Uruguaiana (RS)

129.580

SI

SI

15.283

SI

NO

Paso de los Libres (Argentine)


Irigoyen (Argentine) / Barraco
30 Dionsio Cerqueira (SC) Bernardo
(PR)

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

159

Artculos
cuenta con 42 artculos. A pesar de los cambios, el Decreto sigue vigente.

marzo del 2014, reeditada el 26 de marzo


de 2014.

Lo importante es que el Decreto autoriza


la operacin de tiendas libres de impuestos para la venta de mercancas nacionales
o extranjeras en las zonas primarias de los
puertos o aeropuertos: los denominados
free shops. La exploracin de este tipo de
comercio, en conformidad con el dispositivo, la hacen solamente empresas autorizadas
por la Secretara de Hacienda Pblica.

La normativa permiti solucionar un impasse en relacin a la comprensin de la


clasificacin de las ciudades. La Ordenanza
N 307 reglamenta una Ley innovadora
que extiende el rgimen aduanero especial
de tienda libre de impuestos a los establecimientos ubicados en la frontera terrestre
en las ciudades hermanas , permitindoles
vender mercancas nacionales o extranjeras a
personas que efecten viajes internacionales
por tierra, pagndolas en moneda nacional
o extranjera. La venta de productos libres de
impuestos debe realizarse en tiendas libres
de impuestos instaladas en las ubicaciones
descritas anteriormente y con la aprobacin
y concesin de Hacienda Pblica (Receita
Federal do Brasil, RFB).

En este contexto, se puede definir como


tiendas libres de impuestos, cualquier establecimiento comercial que se encuentra en
una zona determinada de trnsito internacional, que utiliza mecanismos de exencin
de tasas o impuestos otorgados por el Estado
(Prado, 2014). Esta situacin es propiciada
gracias a un rgimen aduanero especial, tal
como figura en la Ley y el Decreto. A pesar
de la existencia del dispositivo de 1976, y
para adaptar la exencin de impuestos a
estas tiendas libres de impuestos ubicadas
en terminales de transporte internacional
en ciudades fronterizas, se introdujo en el
Congreso Nacional el Proyecto de Ley N
6316/2009. El principal argumento para la
aprobacin del proyecto fue que los habitantes de estas ciudades a menudo cruzan
las fronteras para conseguir los mismos productos a precios ms bajos lo que desalienta
al comercio local por impedir la competencia (Brasil, 2009). Con la promulgacin de
la Ley, y con la aplicacin de las Ordenanzas
N 307, del 17 de julio de 2014 y N 320,
de 22 de julio de 2014, veintisis municipios estn autorizados a instalar free shops,
una buena parte de las ciudades se ubican en
la regin sur de Brasil.
El Ministerio de Hacienda reglament el
tema nicamente despus de la normalizacin del concepto de ciudades hermanas, a
travs de la Ordenanza N 125 del Ministerio de Integracin Nacional del 21 de

160

Dichos establecimientos deben cumplir, de


acuerdo con el artculo 6, 2. de la Ordenanza N 307, requisitos y condiciones
muy claras tales como: a) la aprobacin de
Ley Municipal que autoriza, en carcter
general, la instalacin de tiendas libres de
impuestos en su territorio; b) la presencia
de la RFB en el municipio, sobre todo con
el personal competente para llevar a cabo el
control aduanero; c) la comprobacin de la
actualizacin de la situacin fiscal del beneficiario (tienda libre de impuestos) ante el
Tesoro Nacional; d) la implantacin de un
sistema informatizado de control integrado
en el sistema corporativo del beneficiario,
que cumpla con los requisitos y especificaciones establecidos por la RFB; y e) el uso
del establecimiento autorizado exclusivamente para vender mercancas en los trminos del rgimen aduanero.
Por mucho que la regulacin, producto
del nuevo rgimen aduanero especial, haya
proporcionado una nueva perspectiva a la
frontera, un punto de la Ordenanza ha causado inestabilidad poltica en la regin: la

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
reduccin de la cuota de importacin a US$
150.00, a partir del 01 de Julio de 2015,9
lo que puede afectar significativamente el
comercio fronterizo y el turismo de compras en estas regiones, especialmente por
tratarse de la economa y el comercio con
pases vecinos.
De hecho, cualquier evaluacin del impacto
econmico que la presencia de este tipo de
establecimientos en el lado brasileo pueda
generar, podr determinar si las ciudades
sern ms atractivas para recibir este tipo de
inversiones o si la instalacin de estas tiendas ha sido una decisin prematura. Lo que
se puede determinar hasta el momento es
que el avance normativo que permiti la
autorizacin y la posterior regulacin para
la instalacin de tiendas libres de impuestos
en la frontera terrestre de Brasil ha sido animado a partir de una movilizacin social y
poltica de las ciudades ubicadas en la franja
fronteriza, especialmente de los municipios
del sur y sus autoridades con el objetivo
de homologar las condiciones de competencia comercial con los pases vecinos y la
insercin internacional de sus territorios,
atrayendo inversiones y por medio del turismo de compras.

Consideraciones finales
Con base en la perspectiva anterior y tomando en cuenta los cuestionamientos iniciales,
puede decirse que la publicacin de esta Ley
ha permitido innovar en la arena legislativa
de Brasil ampliando la orientacin de las
regulaciones arancelarias a modalidades que
no se incluyeron en los dispositivos anteriores, fundamentas en el funcionamiento
de tiendas libres de impuestos o free shops
ubicadas en ciudades hermanas de la franja
fronteriza.
9 Vase el artculo 1 de la Ordenanza del Ministerio de
Hacienda N 320, del 22 de julio de 2014 y el artculo 24 de la
Ordenanza del Ministerio de Hacienda N 307, del 17 de julio
de 2014.

Dentro de esa posibilidad emergen nuevas


perspectivas de accin para las ciudades que
estn contempladas en la nueva disposicin
legal. Nuevas perspectivas econmicas se
podrn crear en esas regiones, mediante la
instalacin de empresas, industrias, creacin
de empleos y atraccin de proyectos vinculados al turismo de compras, por ejemplo.
La frontera ha crecido en la agenda poltica
del gobierno federal de Brasil, en particular
con respecto a las polticas pblicas de integracin y de cooperacin con los pases vecinos, promoviendo una accin coordinada y
una visin positiva para la regin.
La formulacin e implementacin de polticas orientadas al desarrollo de la zona fronteriza a menudo encuentran dificultades
jurdicas, diplomticas, poca articulacin del
territorio con el centro de decisin poltica
del pas, falta de informacin sobre la regin
y alto grado de informalidad de diversas
acciones realizadas. (Ministerio de Integracin, 2009). Sin embargo, la prctica de la
poltica orientada a la franja fronteriza refleja la percepcin del espacio local en la formulacin de las polticas pblicas federales.
El impacto de la regulacin de la Ley de los
free shops puede crear una serie de programas y polticas de fomento al turismo en las
ciudades hermanas, o incrementar an ms
el turismo de compras que hoy mueve a los
sectores econmicos de las ciudades fronterizas, como Foz do Iguau (Brasil), Ponta
Por (Mato Grosso do Sul), Uruguaiana
(Rio Grande do Sul) y Santana do Livramento (Rio Grande do Sul).
En relacin a las oportunidades internacionales que las entidades subnacionales
podrn utilizar y crear, tanto con la publicacin y regulacin de esta norma, al igual
que con las polticas federales para la frontera, se destacan tres puntos:

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

161

Artculos
atraer inversiones directas y financiacin
de proyectos para actividades del sector
terciario en bancos de fomento nacionales
y regionales;
aumentar los programas existentes y crear
nuevas polticas para la promocin del
turismo en la frontera, en especial el turismo de compras, lo mismo que polticas
pblicas para el sector fiscal, mediante la
aplicacin de la exencin de impuestos o
de un sistema diferenciado de tributacin;
inscribir proyectos en licitaciones de programas de cooperacin internacional para
el desarrollo, especialmente en programas
de cooperacin descentralizada.

Las ciudades hermanas, a travs de sus administraciones, pueden orientar parte de sus
estrategias en la promocin del territorio,
con el objetivo de establecer empresas libres
de impuestos. Tambin deben preparar a
sus autoridades para este momento y estar
atentas a las oportunidades de cooperacin
descentralizada con otros sitios que ya cuentan con polticas de recepcin de empresas
como tiendas libres de impuestos. Sin embargo, para ello se requiere un especial cuidado de los gestores pblicos locales, capacidades institucionales, y voluntad poltica a
la insercin internacional de sus localidades,
algo que todava deja mucho que desear
como demuestra la investigacin reciente
del IBGE (2012).

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Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

165

Artculos

Claves para la sostenibilidad de los procesos de


internacionalizacin territorial:
el papel de las instituciones de educacin
superior y los centros de pensamiento
Jeannette Velez Ramirez y Sandra Olaya Barbosa
Jeannette Velez Ramirez, Canciller de la Universidad del Rosario. Abogada, especialista en Derecho comercial y socioeconmica de la Universidad Javeriana y legislacin financiera de la Universidad de los Andes.
Sandra Olaya Barbosa, Internacionalista de la Universidad del Rosario. Profesora de carrera de las
Facultades de Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la misma Universidad.

Resumen
Este artculo explora el potencial de las universidades como agentes contribuyentes a la sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin territorial a partir de la experiencia prctica
de la Universidad del Rosario en Colombia. Para este anlisis se contextualiza sobre las discusiones respecto a los modos de produccin y transferencia de conocimiento que han ampliado
su misin de docencia e investigacin con un marcado nfasis en la responsabilidad social. Lo
anterior permite identificar algunas claves para la sostenibilidad de stos procesos y concluir
que si bien se ha generado un cuerpo de conocimiento interdisciplinario, es necesario avanzar
hacia metodologas de carcter transdisciplinar y transcultural. Por su parte, el grado de maduracin del tema ya requiere abrir puentes para la investigacin colaborativa y el trabajo en
red, as como un consorcio de universidades que, como agentes claves del desarrollo, participen
de manera directa en los procesos que ya estn en marcha.

Palabras clave
Sostenibilidad - Internacionalizacin territorial - Universidades - Centros de pensamiento Modos de produccin del conocimiento - Transferencia de conocimiento - Triple, cudruple y
quntuple hlice - Poltica pblica y gobernanza multinivel

Introduccin
Una rica literatura sobre la accin internacional de los gobiernos locales ha emergido
con fuerza, especialmente durante la ltima
dcada. Esta literatura se ha concentrado,
por un lado, en explicar las razones por las
cules un actor sub-nacional debe insertarse
en el escenario internacional, y por el otro,

166

en prescribir una serie de recomendaciones


sobre el cmo debe realizarse este ejercicio,
identificando claramente las estrategias adecuadas internas y externas para alcanzar sus
objetivos. No obstante, y pese a existir un
consenso sobre la pertinencia de su accin
y un conjunto de herramientas para su ejercicio prctico, persiste la inquietud sobre la
sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin territorial.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
En virtud de lo anterior, se ha planteado la
necesidad de avanzar hacia la construccin
de una poltica pblica a nivel local, que
no slo ampli la capacidad de influencia
de las ciudades como actores globales, sino
que exprese claramente la voluntad poltica
del gobierno, situando la accin exterior
en un lugar destacado dentro de la agenda
pblica, adquiriendo un carcter transversal
e intersectorial. (Estudis, Mal et al, 2014,
p. 49-53). Asimismo, se ha realizado un
fuerte nfasis en la gobernanza multinivel
como una estrategia que contribuya a la
legitimidad de stos procesos de insercin
internacional.
Este artculo tiene como propsito explorar el potencial de las universidades y centros de pensamiento como agentes contribuyentes a la sostenibilidad de los procesos
de internacionalizacin territorial. Para ello,
se contextualiza sobre las discusiones tericas respecto al papel de las Universidades en
cuanto a los modos de produccin y transferencia de conocimiento a la sociedad, que a
su vez, han ampliado su misin de docencia
e investigacin con un marcado nfasis en
la responsabilidad social. Esto se evidencia
a partir de la exposicin de una experiencia
prctica de la Universidad del Rosario en el
diseo de una estrategia de internacionalizacin de un municipio colombiano y en el rol
de operador en un proyecto de cooperacin
descentralizada entre municipios colombianos y franceses. Estas experiencias permiten
delinear algunas claves para la sostenibilidad
de dichos procesos, as como los desafos de
la vinculacin de la Universidad en proyectos de esta naturaleza.

El rol contemporneo de la Universidad


y la superacin de la triple hlice
No es nueva la discusin sobre el aporte
de las Universidades y los centros de pensamiento a la solucin de las problemticas

de la sociedad. Como parte de este debate,


el trabajo de Gibbons (1994) estudia los
modos de produccin de conocimiento1.
En esta obra, se muestra la transicin que
ha realizado la Universidad desde una forma de construccin tradicional, esto es, de
lo endgeno y disciplinar, hacia un modo
abierto, incluyente y transdisciplinar, que se
esfuerza por ser aplicable y til a contextos
especficos, teniendo como eje la responsabilidad social. Incluso, otros autores han
debatido sobre la necesidad de avanzar hacia un tercer modo de produccin que se
concentre en solucionar los problemas de la
humanidad y empoderar a las comunidades.
Este ltimo sera transcultural, considerando la realidad de los actores sociales y del
entorno natural. (Acosta y Carreo, 2013.
p. 75-80)
Si bien el cuadro precedente parece reflejar
una fuerte dicotoma entre los modos de
produccin de conocimiento, tal como lo
sealan Hessel y Van Lente (2008), resulta
ms valioso concebir el modo 1 y el modo
2 como los extremos de un continuo en el
que se sitan diferentes prcticas de produccin de conocimiento, en vez de dos categoras mutuamente excluyentes (Jimnez
y Ramos, 2009, p. 726). De esta manera,
es posible concentrarse en la esencia de la
discusin, esto es, la evolucin del rol de
las Universidades en la construccin de un
conocimiento que sea til y pertinente para
la solucin de las problemticas identificadas en y por la sociedad.
Estas discusiones se relacionan, en cierta
medida, con la revisin que se le ha dado al
conocido modelo de la triple hlice. Propuesto por Etzkowitz y Leydesdorff (1997)
este modelo promueve la relacin entre la
1

Gibbons afirma que el trmino modo se refiere a una


forma de produccin del conocimiento, a un complejo de
ideas, mtodos, valores y normas que han crecido hasta
controlar la difusin del modelo newtoniano a ms y ms
mbitos de la investigacin para asegurar su conformidad
con aquello que considera una prctica sana. (Gibbons,
1997, p. 13) Citado en Acosta y Carreo; p. 68.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

167

Artculos
Transformacin de los modos de produccin de conocimiento de las Universidades y su aporte
a la sociedad
Modo 1
Gibbons, M. E. et al (1994)

Modo 2
Gibbons, M. E. et al (1994)

Modo 3
Acosta y Carreo (2013)

Los problemas se plantean y


solucionan dando atencin principal a los intereses acadmicos
de una comunidad especfica.

El conocimiento se produce a la
luz del contexto de aplicacin.
Busca ser til para la sociedad, el
Estado o las empresas.

Los problemas se hallan encuadrados en una sola estructura


disciplinar.

El conocimiento es transdisciplinar.

El conocimiento se produce a la luz del


contexto de aplicacin. Responde a
la demanda que no slo proviene del
gobierno o el sector privado, sino de los
actores sociales y el entorno natural.

Relativa homogeneidad respecto


a los actores que participan en la
produccin de conocimiento.
La Universidad conserva su
estructura jerrquica
Criterios para la validacin de
investigaciones: evaluacin de
pares.

Heterogeneidad ya que se vinculan otras instituciones de carcter pblico y privado.


Se adoptan formas organizacionales planas y transitorias.
Principio rector: Responsabilidad
social. Esto incide en la interpretacin de los resultados de las
investigaciones, en la definicin
de los objetos de estudio y la
determinacin de prioridades
investigativas.
Criterios para la validacin de
investigaciones: intereses de
ndole social, econmica y poltica (adems de los pares)

Se privilegia la produccin de conocimiento altamente especializado en


contextos de aplicacin orientados a
solucionar los problemas de la humanidad y empoderar comunidades.
Las preguntas de investigacin
surgen de las comunidades y sus
problemticas.
La produccin del conocimiento
es transcultural. Es decir, se busca
incluir otras formas de conocimiento
desechadas anteriormente.
Se busca la innovacin social comunitaria.
Conserva la heterogeneidad y
la diversidad organizativa y la
enriquece con la presencia de los
actores sociales.
La comunidad se convierte en coinvestigadora, coinnovadora y coproductora de conocimiento.
La responsabilidad social ocupa un
lugar central, pero se incluyen principios como la corresponsabilidad y el
valor social compartido. Se busca el
empoderamiento de la comunidad.
La validacin del conocimiento es
una tarea colectiva. Todos los participantes se convierten en pares.

Fonte: Elaborao prpria baseada em: Arias y Aristizabal, 2011 y Acosta y Carreo, 2013.
Universidad, la empresa y el Estado, para
generar una infraestructura de conocimiento en funcin de la interrelacin de las esferas institucionales. () este modelo supone
una mayor importancia sobre el papel de la
universidad en la innovacin, a la par con la
industria y el gobierno, basado en la sociedad
del conocimiento. (Chang, 2010, p. 88-90)
Empero lo anterior, se sostiene que esta ver-

168

sin deja por fuera a otros actores sociales


y privilegia la lgica del mercado como
motor para el desarrollo de conocimiento.
De tal manera, autores como Carayannis y
Campbel (2009) proponen una cudruple
hlice introduciendo estos actores para generar formas ms democrticas de acceso al
conocimiento, que dinamice los procesos
de innovacin y de origen a nuevas formas
de produccin. Ms adelante, estos autores

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
incluyen al entorno natural como nuevo elemento, permitiendo referirse a una quntuple
hlice. (Acosta y Carreo, 2013, p. 77)

Modos y hlices en prctica: dos experiencias de la Universidad del Rosario


Ocaa le apuesta a la internacionalizacin

En ese sentido, es posible observar una


transicin hacia una misin universitaria Este proyecto revela tanto un proceso
compuesta por los ejes de docencia, inves- de construccin de conocimiento colectigacin y extentivo como de
universidad
sin. En estos
transferencia
universidad
ejes, el cuerpo
de los recursos
acadmico graconceptuales
actores
vita teniendo en
metodolgisociales
estado y
cuenta sus intecos que se han
reses y mayor afi- empresa
construido
en
estado
nidad e incluso
investigaciones
empresa
se ha llegado a
preliminares.
valorar positivaAsimismo, refleja
Triple hlice
Hlice cudruple
mente el desar- Etzkowitz e Leydesforff, 2005
el resultado de
Carayannis e Campbel, 2009
rollo de proyecun proceso de
universidad
tos de extensin
vinculacin de
entorno
para el ascenso
actores sociales,
inmediato
de docentes que
que en conjunto
se
encuentran
con las instituestado
vinculados a carciones
clsicas
reras acadmicas.
(Gobierno local,
Tal como lo ha
empresa y cenactores
expresado Lpez
tros educativos),
sociales
empresa
(2006),
participaron
como coinvestiLa sociedad ha
gadores e incluso
Hlice quntuple
extendido la micopr oductor es
Carayannis Barth e Campbel, 2012
sin de las unide conocimienGrafica 1. Modelos de triple,
versidades al asito. Finalmente,
Cudruple y Quntuple hlice
gnarles, aunado
y dada la naturaa la docencia y
leza del contexto
la investigacin, la responsabilidad de dar de aplicacin, se cre una plataforma intersolucin a los problemas y demandas del disciplinaria e incluso pluridisciplinar para
sector empresarial, y de la sociedad en gene- responder a las diversas preguntas que surral, lo cual ha transformado paulatinamente gieron desde la misma comunidad en virtud
la forma en la que sta se concibe y lleva a de las problemticas identificadas.
cabo sus procesos de produccin y transferencia del conocimiento. (Citado en Arias y
Punto de partida conceptual
Aristizabal, 2011, p. 140)
Desde hace varios aos, las Facultades de
Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones
Internacionales venan realizando una investigacin de naturaleza descriptiva que
inicialmente se enfoc en explorar el fen-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

169

Artculos
meno de la accin exterior de los gobiernos responda a las necesidades y procesos inhelocales en Colombia (departamentos y tres rentes del desarrollo local o regional. No se
ciudades especficas). Esta investigacin trata entonces simplemente de competir por
permiti identificar la visin de internacio- competir o participar por participar en los
nalizacin y cooperacin internacional que, escenarios ampliados de nuestra poca; la
en su momento, presentaban las entidades internacionalizacin es una herramienta que
territoriales, as como sus avances en los se encuentra anclada al desarrollo territorial.
procesos de planeacin y consolidacin de (Universidad del Rosario, 2010)
estructuras organizacionales. Con ello se
identificaron los principales retos polticos, Esta definicin se acompa de un conjunto
jurdicos e institucionales que los gobiernos de recomendaciones para la construccin de
locales tenan respecto al desarrollo de estra- una estrategia sustentada en el ciclo de poltegias de internacionalizacin2.
tica pblica, haciendo especial nfasis en los
A partir de lo anterior, se plante una pri- elementos que contribuyen a su sostenibimera aproximacin conceptual e incluso se lidad:
le dio un contenido normativo que planteaba su deber
Caracterizacin de laspotencialidades del
Adecuacin de la estructura organizacional
territorio
ser:
Banco de experiencias previas
Formacin del Recurso Humano en
Una estrate- Anlisis organizacional
mecanismo de internacionalizacin
gia de inter- Plataforma multi-actoral
Cmo formulo una
Cmo me preparo
nacionaliza- Portal de aliados estratgicos estrategia de
para implementaria ?
internacionalizacin
estrategia de
cin puede Lainternacionalisacin
adecuada para mi
Sistema de monitoreo
ciudad ?
comprenderse como
tapa 1
tapa 2
Formulacion
Implementacion
un proceso
de la estrategia
de la estrategia
Generacin de instrumentos
en el cual
capacidades et condiciones para
Estrategia de
un gobierno
la internacionalizacin
Internacionalizacin
territorial
local busca
p r o m o v e r,
enlazar, intapa 3
valuacin y
constante de resultados
A travs de los mecanismos de
terrelacionar Anlisis
a travs del sistema de
realimentacion
Cooperacin, integracin
Cmo evalo y
monitoreo
e insercin en el
temticas de Evaluacin
de la initiativa
hago sostenible la
Cmo ejecuto la
sistema internacional
de internacionalisatcin
estrategia de
Estartegia de
su
inters
internacionalizacin
internacionalizacin? La UR hace acompaamiento,
Difusin de resultados de
de mi cuidad?
la evaluacin
seguimiento y realimentacin
y/o generar
de las sugerencias
espacios de Realimentacin
y experiencias de los actores sociales
intercambio
comercial e inversin, a partir de sus carac- Grafica 2. Estrategia de
tersticas particulares, con otros actores. internacionalizacin: un modelo con
Es un medio ms no un fin. Un vehculo propsito, Universidad del Rosario
que puede entrelazar ciudades y regiones
con corresponsales y otros agentes en los
Por su parte, y teniendo en cuenta los retos
diferentes niveles del sistema internacional.
frente a la cooperacin y la insercin en la
En ese sentido, es preciso desarrollar una
poltica internacional, as como aquellos
internacionalizacin con propsito, que
que se desprenden de la competitividad ter2
Para ampliar se puede consultar en lnea el
ritorial y la globalizacin, se construy una
documento Dimensiones locales y regionales de la
Internacionalizacin, Fascculo N2, Facultades de Ciencia
visin amplia que permitiera integrar desde
Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales,
su fundamentacin los mbitos socioeconUniversidad del Rosario.

170

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
micos y polticos, ya que lejos de ser excluyentes, se encuentran profundamente interrelacionados entre s. De esta manera, se
busc contribuir a las visiones ya existentes
que centran el proceso de internacionalizacin de los gobiernos locales en acciones de
cooperacin descentralizada y participacin
en redes internacionales.
Punto de partida metodolgico

multiactoral que contribuyera a la sostenibilidad de la estrategia a pesar del cambio


de polticas de gobierno, lderes y gestores
pblicos. (IPES, s.f.)
Finalmente, el trabajo identific ejes estratgicos y un conjunto de proyectos que
consolidaron el Portafolio, que orientaron la
gestin internacional en cuatro reas: Insercin poltica (esquema de redes y escenarios
de visibilidad internacional), promocin del
territorio (estrategias de marketing territorial), cooperacin internacional (gestin a
travs de modalidades AOD o descentralizadas) e integracin econmica (ampliacin
de mercados y estrategias para la atraccin
de inversin nacional y extranjera) (Vlez,
Olaya y Arvalo, 2011, p. 23)

Trasladar estos elementos conceptuales


al acompaamiento real de un proceso de
internacionalizacin se constituy un reto
metodolgico para los acadmicos vinculados. En este proceso se realiz una fusin
de visiones disciplinarias, conceptos y metodologas y se cre una mesa de trabajo
conformada por politlogos, internacionaEstrategia de internationalizacin de Ocaa
listas, economistas y expertos en temas de desarrollo rea politica
rea economica
regional y competitividad3.
Proceso de Planeacin
estratgica territorial (participativo).
El resultado fue la construcConformacin de Plataforma multiactoral
Diagnstico socioeconmico
Diagnstico situacional
(apuestas productivas),
cin de una radiografa de la
y ejes priotarios
visin econmica y ejes
del territorio
prioritarios de la
situacin econmica y social
competitividad territorial
Portafolio de
projectos
del territorio con la intencin
Banco de
Banco de
proyectos
proyectos
priorizados
de motivar una intervencin
Esquema de redes
rea de
rea de
internacionales
social inteligente (Boisier,
promocin
insercin
comercial
2005, p. 6) A partir de all, se
Escenarios de
Escenario de
visibilidad
Ruedas de negocios
gestin
internacional
bsqueda de aliados
comprendi la complejidad
internacional
estratgicos inversionistas
del proceso y la necesidad de
rea de
Centralizada
rea de
cooperacin
AOD
inversin
recorrer un camino hacia el
rea de promocin
desarrollo y fortalecimiento
Descentralizada
Estrategia de
de las capacidades y potenciamarketin territorial
lidades del territorio. (Vlez,
Olaya y Arvalo, 2011, p. 23) Grafica 3. Sntesis del proceso de construccin de la
estrategia de internacionalizacin de Ocaa
: Universidad del Rosario (2011). Equipo interdisciplinario del
Siguiendo el supuesto de que Fuente
proyecto Ocaa.
toda estrategia debe articular dos elementos esenciales:
Encuentro con el territorio
la voluntad poltica del Gobierno Local y
vinculacin de los actores del territorio, se La fusin del saber cientfico con la sabidura
consider que la participacin ciudadana comunitaria. Ocaa es un municipio que se
era fundamental. Adems de integrar sus vi- encuentra ubicado en el nororiente colomsiones, motivaciones, intereses y realidades, biano, en el Departamento de Norte de Sanse promovi la creacin de una plataforma tander4 y cuenta con un rea de 463 km2.
3 Para este proyecto se uni el Centro de Pensamiento de
Estrategias Competitivas CEPEC de la Universidad del
Rosario.

4 Colombia se encuentra organizado en 32 Departamentos,


1101 Municipios y 4 Distritos (Bogot D.C., Distrito Capital;

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

171

Artculos
Segn el censo realizado en
el ao 2005 por el DANE,
se proyect que para el ao
2011 tendra una poblacin
de 95.190 habitantes. No
obstante, ese territorio ha
afrontado las consecuencias
del conflicto armado colombiano al estar ubicado al sur
de la regin del Catatumbo5,
albergando ms de 14.000
personas en condicin de desplazamiento forzado. Debido
a sus particularidades se consider que el trabajo de campo
sera un insumo fundamental
para el reconocimiento de la
regin.
El diagnstico socioeconmico y competitivo del territorio se
construy a partir de
un primer DOFA6
con base en la informacin oficial obtenida de fuentes de
orden nacional, departamental y municipal. No obstante, este
diagnstico
cobr
sentido en la medida
en que fue socializado
con la comunidad con
la intencin de validar, modificar y aterrizar los principales
elementos que corresponden a la realidad

Colombia
Ocaa
Norte de Santander

Fuente: Gobierno del Departamento Norte de Santander.


Ubicacin. El mapa fue
modificado por el editor.

PASO 1

PASO 2

PASO 3

PASO 4

Recoleccin y anlisis
de informacin

Entrevista con
Actores Claves de los
Sectores pblico
y privado

Encuesta a
empresarios y
comerciantes

Socializacin del
DOFA
socioeconomico

Aproximacin inicial
DOFA
socioeconomico

Ampliacin del DOFA


socioeconomico

Ampliacin del DOFA


socioeconomico

Definicin
participativa
DOFA
socioeconomico

Ganar en pertinencia y
oportunidad en el proceso
de formulacin del diagnstico participativo.

Permito avanzar en un
conocimiento ms detallado de la realidad econmica
del municipio de Ocaa, as
como identificar necesidades en la perspectiva de la
competitividad y la calidad
de vida en la regin.

Fortalecimiento
del
diagnstico socioeconmico
y competitivo sobre la base
de un taller de amplia
participacin que permiti,
adems, validar la matriz
DOFA construida por el
CAPEC en tomo a los atributos y caractersticas de
Ocaa.

Revisin integral de los


estudios de planeacin
existentes, especialmente
aquellos
que
ofrecan
informacin sobre el perfil
econmico del municipio y
la provincia los sectores
econmico
actuales
y
potenciales, as como las
caractersticas
de
su
plataforma
competitiva
para el desarrollo de las
actividades productivas, la
atraccin
de
nuevas
inversiones y la promocin
de la vocacin exportadora.

Componente 1
Construccin participativa del DOFA
socioeconmico y competitivo

Barranquilla, Distrito Especial, Industrial y Portuario;


Cartagena, Distrito Turstico y Cultural, Patrimonio Nacional
y Santa Marta, Distrito Turstico, Cultural e Histrico)
5 La regin del Catatumbo est conformada por nueve
municipios de la parte norte del departamento de Norte
de Santander: Convencin, El Tarra, Hacar, Teorama, San
Calixto, La Playa, Sardinata y Tib. Toma su nombre porque
por all cruza el rio Catatumbo. Esta regin tuvo presencia
de grupos armados al margen de la ley y fue afectada por
las dinmicas del narcotrfico y el contrabando.
6 Anlisis de Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y
Amenazas.

172

productiva del territorio7. De


esta manera, la inclusin de la
dinmica econmica y social
de la poblacin fue fundamental para la construccin de la
matriz de posicionamiento
estratgico incorporada por
los expertos en competitividad. Con este esquema los
actores sociales se apropiaron
del diagnstico y lideraron
de manera directa las posibles
alternativas para movilizar el
desarrollo de su territorio.

Grfica 4. Sntesis fase 1: Construccin


participativa del DOFA socioeconmico y
competitivo

7 La validacin del diagnstico se hizo con la participacin


de representantes del Gobierno Local, lderes del sector
productivo, empresarios y actores de la sociedad civil.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Para el diagnstico poltico e institucional se
desarrollaron varios ejercicios similares. En
un primer momento se parti de la informacin documental existente para construir

nas en condicin de desplazamiento, entre


otros.

Distinguimos este proceso como una oportunidad de transFASE 1


FASE 2
FASE 3
ferencia de conocimiento en la
medida en que la
Contextualizacin
Identificacin de las
Recoleccin y anlisis
Universidad reareas prioritarias de
sobre cooperacin y
de informacin
liz un taller de
la cooperacin
la competitividad
internacional
contextualizacin
territorial
previo sobre temas
Anlisis de prioridades
de cooperacin inTaller de
identificadas en los
Mesa
de
dilogo
con
ternacional y comsensibilizacin
ejercicios previos de
los actores locales
a
los
funcionarios
del
petitividad territoplaneacin municipal
gobierno local
rial. El propsito
fue capacitar a los
actores en los elementos concepIdentificacin de reas Sensibilizacin sobre las Sensibilizacin sobre las
establecidas por el gobierno dinmicas de la cooperacin dinmicas de la cooperacin
tuales necesarios
local en el plan de desarrollo
internacional
para el desarrollo
municipal y en otros Socializacin de expectatide cada fase y para
documentos del rea de vas respecto al proceso de Articulacin de actores a
planeacin
diagnstico en materia de identificacin conjunta de
la seleccin adeCI.
roles.
cuada del conjunto de proyectos
Priorizacin de necesidades
a travs de un anlisis
que seran priorisistmico.
zados para movilizar la estrategia
Tipo de diagnstico 2
de internacionaliIdentificacin de las reas prioritarias para
la gestin de la cooperacin internacional
zacin.

Grfica 5. Sntesis del diagnstico 2. Identificacin de reas


prioritarias para la gestin de la Cooperacin Internacional
un DOFA institucional que se valid con
los funcionarios del Gobierno Local. Por
su parte, se identificaron las reas prioritarias para la cooperacin internacional con
una metodologa participativa. A esta mesa
de trabajo asistieron ms de cien ciudadanos, entre ellos, empresarios, universitarios, representantes de los sectores financieros, turstico, de transporte y educativo,
as como representantes de organizaciones
sociales, mujeres lderes, jvenes emprendedores, lderes de organizaciones de perso-

Aporte a la construccin
de la poltica pblica local
y los esquemas de gobernanza multinivel.

Considerando que el buen diseo de la


estrategia no implica necesariamente que el
proceso sea sostenible, estos diagnsticos
tambin permitieron identificar los retos
polticos e institucionales que requeran
un afrontamiento directo por parte del gobierno local y los actores del territorio:

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

173

Artculos
Reto 1

Consolidar una plataforma multiactoral que permita articular, integrar y coordinar a los
actores claves para garantizar la sostenibilidad de los procesos del desarrollo y la gestin
internacional.

Reto 2

Adecuar la estructura organizacional para abordar el proceso de internacionalizacin

Reto 3

Fortalecer las capacidades y conocimientos de los actores en temas propios de la insercin


econmica y poltica internacional

Reto 4

Construir el portal de aliados estratgicos para el desarrollo de una gestin efectiva de


socios y cooperantes internacionales

Reto 5

Sistematizar experiencias y consolidar un sistema de informacin que contribuya a los procesos de intervencin y de toma de decisiones del territorio

Reto 6

Desarrollar un sistema de monitoreo y evaluacin a la gestin internacional.

Fuente: Vlez, Olaya y Arvalo, 2011, p. 102.

174

El primer reto responde a la necesidad de


crear un escenario propicio para la toma de
decisiones que incluya a los actores sociales
y consolide la plataforma multiactoral. Para
ello se propuso la creacin de una alianza
territorial para el desarrollo de Ocaa, que
definiera los roles y aportes concretos as
como una hoja ruta de accin clara frente
al proceso. Se buscaba concretar el esfuerzo
de planeacin estratgica en un acuerdo de
voluntades dispuestas a encauzar acciones
especficas para la generacin de capacidades
y potencialidades del municipio y la regin.
(Vlez, et al, p. 102) y se opt por un proceso que fomenta la corresponsabilidad de
los actores participantes.

La importancia del tercer reto radica en la


necesidad de construir un lenguaje comn
entre los actores vinculados al proceso,
desde la ciudadana hasta las esferas ms altas
de toma de decisin y gestin. La propuesta
fue la generacin de un proceso abierto de
capacitacin liderado por los centros de formacin localizados en el territorio y utilizando los medios tecnolgicos disponibles.
El propsito es mantener una sensibilizacin continua que poco a poco robustezca
los contenidos y genere una plataforma de
aprendizaje colectivo. En este reto, la Universidad contribuy con la construccin del
portafolio de conocimiento inicial para los
agentes del territorio.

Por su parte, con los funcionarios del Gobierno Local se analizaron las diferentes
opciones organizacionales. Se defini la
creacin de una oficina de relaciones internacionales adscrita al despacho del Alcalde,
con el propsito de generar una visin
transversal de los procesos del territorio y
as mismo garantizar acceso inmediato al
responsable poltico de la gestin pblica
municipal. En este punto, la Universidad
contribuy con la identificacin de los
elementos misionales de la oficina. En un
proceso posterior y teniendo un grado de
ejecucin y maduracin de la experiencia,
se propuso generar una instancia en la que
otros actores de carcter pblico y privado
pudiesen participar o incluso co gestionar.

El cuarto reto implic un cambio de lenguaje respecto a las experiencias anteriores


de cooperacin internacional implementadas en el territorio. En ese sentido, la
priorizacin de las reas para la gestin de
la cooperacin internacional a partir de la
metodologa de anlisis sistmico gener
una posicin revitalizada del territorio en
cuanto a su capacidad negociadora. De esta
manera, se motivo a construir un portal de
socios o aliados para el desarrollo, ms que
buscar donantes bajo la lgica tradicional
norte sur. Esto permiti la exploracin
de oportunidades de cooperacin descentralizada, cooperacin sur sur y la identificacin de un conjunto de redes internacionales para participar.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Finalmente, el quinto y sexto reto contribuyen a la memoria institucional y a mejorar
las herramientas de monitoreo y evaluacin
del proceso. Investigaciones adicionales
han revelado que no slo para el caso de
Ocaa, sino para las diferentes reas de gestin pblica en los municipios colombianos,
los procesos de sistematizacin de experiencias son dbiles. En este campo, resalta
con preocupacin los pocos anlisis sobre el
impacto de las intervenciones de los cooperantes internacionales en los territorios.
Un proyecto de cooperacin descentralizada: aporte de la Universidad como operador y administrador de recursos

Este caso refleja un proceso de construccin
de conocimiento a partir de una experiencia prctica, en la que la Universidad como
lder, operador y administrador de recursos
contribuye a la sostenibilidad del proceso a
travs de la articulacin de actores pblicos y
privados as como a la vinculacin de actores
internacionales. La Universidad contribuy a
la generacin de confianza entre los actores
y a la sistematizacin de la experiencia para
su posible transferencia a otros contextos
similares. En la actualidad y luego de siete
aos de trabajo, este proceso ha avanzado
hacia un proyecto de cooperacin triangular
conformado por Francia, (Syndicat mixte des
Valles de lOrb et du Libron), Chile (Salamanca) y Colombia (Chiquiza)8.
Dos elementos clave: Investigacin cientfica como promotora y consolidacin de la
plataforma multiactoral
Teniendo como insumo una investigacin
preliminar sobre el manejo de los recursos
8 Cooperacin triangular entre Francia, Colombia y Chile
sobre los recursos hdricos. Del diagnstico al proyecto:
un apoyo institucional, tcnico y tecnolgico en una
perspectiva de Desarrollo Sustentable.

hdricos, la Universidad convoc a actores


pblicos y privados para reflexionar sobre el
manejo del agua en varias perspectivas, desde
la legislacin del agua y su gestin, hasta el
manejo de cuencas hidrogrficas9. Estos escenarios de intercambio de conocimiento y
experiencias se convirtieron en la plataforma
para la formulacin de un proyecto de cooperacin descentralizada para el beneficio de
varios municipios colombianos (Chquiza,
Arcabuco, Gachantiva y Villa de Leyva10)
y del Sindicato Mixto del Valle de Lrb y
de Libron as como el Departamento de L
Hrault, con el aporte y respaldo de instituciones del orden nacional y territorial como
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial11, Parques Naturales Nacionales de Colombia12, y Corpoboyaca13.
En sntesis, este proceso permiti consolidar
una plataforma de actores pblicos y privados con el fin de brindar las garantas para
la adecuada implementacin del proyecto y
sus recursos.

9 8 Se realizaron tres simposios en los aos 2005, 2006 y


2007 auspiciados por la Embajada de Francia.
10 9 Todos pertenecientes al departamento de Boyac.
(primera fase)
11 Es la entidad pblica encargada de definir la poltica
Nacional Ambiental y promover la recuperacin,
conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables,
a fin de asegurar el desarrollo sostenible y garantizar
el derecho de todos los ciudadanos a gozar y heredar un
ambiente sano. Informacin disponible en: https://www.
minambiente.gov.co/index.php
12 Es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional,
sin personera jurdica, con autonoma administrativa y
financiera, con jurisdiccin en todo el territorio nacional,
en los trminos del artculo 67 de la Ley 489 de 1998. La
entidad est encargada de la administracin y manejo del
Sistema de Parques Nacionales Naturales y la coordinacin
del Sistema Nacional de reas Protegidas. Informacin
disponible en: http://www.parquesnacionales.gov.co/
portal/organizacion/
13 Corporacin Autnoma Regional de Boyac. Tiene como
misin Liderar el desarrollo sostenible a travs del ejercicio
de autoridad ambiental, la administracin y proteccin
de los recursos naturales renovables y el ambiente, y la
formacin de cultura ambiental, de manera planificada
y participativa Informacin disponible en: http://www.
corpoboyaca.gov.co/index.php/es/

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

175

Artculos
Primera fase
Vinculacin de : Ministerio
del medio ambiente
corpoboyaca parques
nacionales

Resultados positivos para la conservacin


de la cuenca en los municipios de ambos pases

Sindicato mixto del valle


de Lrb y de Libron as
como el departamento
de lHrault

Vinculacin de Ministerio
de relaciones exteriores
embajada de Francia en
Colombia

Universidad des Rosario


contribuye a la verificacin
del manejo de los recursos

Foro mundial del agua

Universidad del Rosario


Garante del acuerdo y
operador de recursos

Segunda fase

Identificacin de la necesidad de construccin


de una planta de tratamiento en municipios
colombianos

Vinculacin de 2 agencias
francesas del agua : la
Adour-Garone y la Rhne
-Mditerran y Corse

Grafica 6. Sntesis de la consolidacin de


la plataforma multiactoral
Acciones para mantener la plataforma
vigente y por tanto, sostenible.
La creacin de la plataforma es fundamental
pero debe soportarse a travs de acciones y
herramientas que le permitan ser sostenible.
As, teniendo una definicin clara del problema y de los intereses en las dos regiones,
en este caso, contaminacin de las cuencas
hidrogrficas por el uso de pesticidas, se realiz una intervencin planeada y construida
con las comunidades a travs de un amplio
proceso de capacitacin, investigacin y el
intercambio de buenas prcticas entre las
regiones.
De esta manera, se promovi el principio de
solidaridad territorial, y se crearon las herramientas polticas y financieras para mantener
el proceso. En Colombia se cre una tarifa
por el uso de servicios medioambientales, y
en Francia se cre un impuesto por el uso
del agua. El resultado fue la reconversin
productiva agroecolgica, el acceso a mercados biolgicos y el mejoramiento de la
cantidad y calidad de agua en las regiones,
as como el cuidado de las rondas de los ros.

176

La alcalda de chiquiza
realiza aportes concretos :
terreno y los recursos
faltantes

Propuesta de colaboracin
triangular entre Colombia, Francia
y Chile sobre el manejo de los
recursos hdricos

Vinculacin de la agencia
de cooperacin francesa
.80.000 euros

Un aporte a la visibilidad internacional de


los municipios
Los municipios colombianos que participaron en el proceso han avanzado en procesos
de internacionalizacin. Por ejemplo, Villa
de Leyva ha iniciado un proceso organizado
de promocin internacional y ha convocado
a los municipios cercanos para establecer un
plan de internacionalizacin regional enfocado en el turismo y usando la plataforma
ya creada para el proyecto de cooperacin
descentralizada.
Claves para la sostenibilidad de los procesos de internacionalizacin territorial
El apartado anterior permite sugerir que la
sostenibilidad tambin se alcanza en la medida en que se crean las condiciones institucionales para el respaldo operativo del proceso, se moviliza un acuerdo de voluntades
que va ms all del gobierno local y se crean
procesos de capacitacin que generen un
lenguaje comn para los actores vinculados.
Por su parte, la sistematizacin contribuye a
la memoria institucional y, el seguimiento y
la evaluacin a los procesos de rendicin de
cuentas que hacen legtimo el proceso ante
la ciudadana.
Podra decirse que esta conclusin es resultado del proceso deliberativo que se gener
con los actores vinculados al diseo de la

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
estrategia y a la conceptualizacin que el equipo de acadmico realiz en el transcurso del
proyecto. Es posible, entonces, producir un
cuerpo de conocimiento que tenga una aplicacin directa para la elaboracin de poltica
pblica, y que a su vez contribuya a la inquietud generada sobre la sostenibilidad de los
procesos de internacionalizacin territorial.
Asimismo, como atributo no
explicito, pero necesario para el
desarrollo de procesos de gestin
pblica, la presencia de varios actores, entre ellos la Universidad,
contribuy al fortalecimiento de
la transparencia y la construccin
de relaciones de confianza. Podra
decirse que los actores perciben
un mayor grado de compromiso
cuando se encuentra vinculada
una Universidad o Centro de
Pensamiento, no slo por la transferencia de conocimiento que
esto conlleva, sino por lo que an
el concepto de Universitas magistrorum et scholarium14 representa para la sociedad.

la construccin de conocimiento y metodologas as como el dilogo de saberes es posible, no slo desde el mbito cientfico sino
a partir de la integracin de la sabidura de
la comunidad. Esto significa considerar un
conocimiento que no est escrito, sistematizado o validado pero que es percibido como
legitimo por los protagonistas del territorio.

planeacin
estrategica
partcipativa

Consolidacin
de la plataforma
multiactoral

Sistema de
monitoreo y
evaluacin

Sistematizar
experiencias

Por su parte, el desarrollo de un


proceso de internacionalizacin,
entendido como un instrumento
para el desarrollo territorial requiere de una visin interdisciplinar15, transdisciplinar16 e incluso transcultural17. El caso de Ocaa permite observar que

14 Comunidad de profesores y acadmicos.


15 Tiene que ver con la transferencia de mtodos de una
disciplina a otra. Tambin desborda las disciplinas, pero
su meta todava permanece dentro del marco de la
investigacin disciplinaria. En la interdisciplinariedad,
varias disciplinas con un objetivo en comn son reunidas y
puestas a cooperar. Ver Multiversidad mundo real Edgar
Morin, Diccionario de la Complejidad, p. 40.
16 Segn Nicolescu el prefijo trans indica que el estudio y el
anlisis acontecen simultneamente entre las disciplinas,
a travs de las disciplinas, y ms all de las disciplinas. Su
finalidad es la comprensin del mundo actual, donde uno
de los imperativas es la unidad del conocimiento. Ver
Multiversidad Mundo Real Edgar Morn, Diccionario de la
Complejidad, p. 68.
17 Que incluye otras formas de conocimiento que la ciencia
moderna desech y subvalor (...) Implica incorporar el
conocimiento tradicional de las comunidades. Ver Acosta

Elementos
claves para la
sostenibilidad

Identificar aliados
estratgicos

Adecuar la
estructura
organizacional

Fortalecer
capacidades y
conocimientos de los
actores

Grfica 7. Sntesis de los elementos claves


para la sostenibilidad de los procesos de
internacionalizacin territorial
Fuente: Elaboracin propia.

A modo de conclusin
Si bien se presentan dos experiencias positivas que muestran la contribucin de la Universidades a la sostenibilidad de los procesos
insercin internacional de los Gobiernos
y Carreo, Modo 3 de produccin de conocimiento:
implicaciones para la Universidad de hoy, 2013. 78 79.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

177

Artculos
Locales, es posible identificar un conjunto
de desafos en los procesos investigativos, en
la formacin y en el desarrollo de proyectos de responsabilidad social. Lo anterior
puede relacionarse con los modos de produccin y transferencia de conocimiento, y
el debate construido alrededor de la triple
hlice.
Respecto a los modos de produccin de
conocimiento: Se reconocen movimientos
pendulares entre los modos 2 y 3 pero es necesario fortalecer el desarrollo de metodologas concretas para alcanzar la construccin
de conocimiento transdisciplinar y transcultural. Esto conduce a priorizar el objeto de
estudio, (el territorio y sus problemticas
locales) ms que la perspectiva disciplinaria
que previamente ha identificado las preguntas y posibles respuestas a las problemticas.
Y en esta lnea, se invita a que el investigador se vincule estrechamente con la comunidad, sus dinmicas y problemticas, con la
intencin de incorporar este conocimiento
como parte legitima de sus prcticas investigativas. Esto le permitir ganar pertinencia
respecto al conocimiento que produce para
contribuir a la solucin de los problemas de
la sociedad.
Respecto a la transferencia de conocimiento. Existen varias actividades como la capacitacin, la consultora, la divulgacin, el
licenciamiento, la investigacin conjunta,
las redes y los procesos spin off18. (Libraryhouse, 2008. Citado en Arias y Aristizabal, 2011, p. 145) y es claro que en la
mayora de estas actividades las Universidades han avanzado proactivamente. Por
ejemplo, la Universidad del Rosario ha elaborado un diplomado en internacionalizacin de ciudades en modalidad virtual que
tiene como propsito capacitar individuos
y comunidades de regiones del pas que
se encuentran alejadas de la ciudad capital
18 Empresas creadas para explotar las patentes de propiedad
de las universidades. Libraryhouse, 2008. Citado en Arias y
Aristizabal, 2011, p. 145

178

y que no pueden acceder a una formacin


presencial. Este curso ha vinculado expertos nacionales e internacionales y transmite
las reflexiones conceptuales y metodolgicas
que los investigadores y profesionales han
construido a partir de su experiencia prctica.
No obstante lo anterior, se requiere abrir
puentes para la investigacin colaborativa y
el trabajo en red. Hasta el momento no se
identifica en Colombia una plataforma para
la investigacin conjunta de los procesos de
internacionalizacin territorial, en su lugar
se encuentran estudios de casos dispersos
desde diferentes perspectivas: cooperacin
descentralizada, administracin pblica,
economa y relaciones internacionales. Posiblemente, el grado de maduracin de la
temtica ya permita la consolidacin de una
red de trabajo colaborativo que comparta
informacin, resultados y contribuya a la solucin de las problemticas identificadas en
este tipo de procesos. Por su parte, resulta
prioritario crear un consorcio de universidades para participar e influir en los procesos de internacionalizacin que ya se estn
llevando a cabo en diferentes territorios,
teniendo claro que son agentes claves que
generan innovacin y dan valor agregado a
las caractersticas propias de su entorno.
Respecto al aporte en poltica pblica local
y la gobernanza multinivel. La Universidad
debe reafirmarse como un agente vital de la
dinmica territorial, tan significativa como
el Gobierno Local o el sector empresarial.
Como agente del territorio su rol podra
ser ms activo en la articulacin de visiones
respecto a la internacionalizacin, creando
espacios de reflexin, debate y consensos
sobre el proceso. Tal como se ha destacado
desde los estudios de poltica pblica, parte
de los aportes de las Universidades es la
construccin objetiva de los problemas para
su posterior inscripcin en la agenda pblica
agenda setting (Roth Deubel, 2002. pp
57-61) Esto invita a precisar que la dinmi-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

universidad
actores
sociales

estado

Artculos

estado
ca actual requiere
reconocer la existencia de BOISIER, Sergio. Hay espacio para el
desarrollo local en la globalizacin? Revisuna quntuple hlice, en la cual se presentan
empresa
ta CEPAL, N 86, agosto de 2005, pp.
dos nuevos actores que complementan esta
alianza
para
el
desarrollo:
el
gobierno
local
Triple hlice
Hlice cudruple 47-61.
y
el
territorio.
Etzkowitz e Leydesforff, 2005
Carayannis e Campbel, 2009
CHANG CASTILLO, Helene Giselle. El
modelo de la triple hlice como un medio
universidad
para la vinculacin entre la Universidad y
entorno
inmediato
la empresa. Revista Nacional de Administracin, N 1 (1), enero junio, 2010,
pp. 8594.
empresa

estado

actores
sociales

empresa

Hlice quntuple

Carayannis Barth e Campbel, 2012

Bibliografa
ACOSTA VALDELEN, Wilson y CARREO MANOSALVA, Clara. Modo
3 de produccin de conocimiento: implicaciones para la universidad de hoy.
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2015

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innovacin social en la relacin ciencia
tecnologa y sociedad. Revista Pensamiento Estratgico y Gestin. N 31, Universidad del Norte, 2011, pp. 137-166.

Estudis Desenvolupament i
Societat; Male Jean Pierre, Cors
Oval Carla y Sanz Fiallo Vernica.
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GOVERNO DO DEPARTAMENTO
NORTE DE SANTANDER. Ubicacin. Documento electrnico disponible en: http://www.nortedesantander.gov.co/infgeneral.php. Consulta en:
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JIMENEZ-BUEDO, Mara y RAMOS


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acadmica?: Modo 2, ciencia posacadmica y ciencia posnormal. Arbor Ciencia,
Pensamiento y Cultura. CLXXXV 738,
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MULTIVERSIDAD MUNDO REAL


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Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

179

Artculos
ROTH DEUBEL, Andr Noel. Polticas
Pblicas. Formulacin, Implementacin
y evaluacin. Ediciones Aurora, Bogot,
2002.

SANCHEZ ROMERO, Oscar Ismael.


Reflexiones sobre la Sostenibilidad a
travs de Polticas Pblicas y la Gobernanza, Cartilla modulo 15, Diplomado en
Internacionalizacin de Ciudades, 2014,
pp. 1-27.

180

VELEZ RAMIREZ, Jeannette; OLAYA


BARBOSA, Sandra Liliana y AREVALO PEREZ, Carlos. Ocaa le apuesta a
la internacionalizacin: estrategia para el
desarrollo socioeconmico, competitivo e
institucional de su territorio. 2005, Universidad del Rosario, Fundacin Chaid
Neme y Alcalda de Ocaa.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos

La Cooperacin descentralizada espaola.


Riesgos y oportunidades: el caso de Andaluca
Antonio Zurita Contreras
Antonio Zurita Contreras (antonio.zurita@andaluciasolidaria.org), Director General del Fondo
Andaluz de Municipios para la solidaridad Internacional (FAMSI) y Coordinador de la Confederacin de Fondos de Cooperacin y Solidaridad (CONFOCOS)

Resumen
La cooperacin descentralizada espaola naci hace poco ms de 30 aos y se consolid con
mucha fuerza gracias al marco de descentralizacin, el empuje de los gobiernos locales y regionales, al empuje de la sociedad civil y al proceso de globalizacin que se extendi a partir de los
aos 90. El impacto de la crisis que afect a Europa de manera especial a partir del ao 2008
afect al proceso que ya haba avanzado en la reflexin hacia mejorar su definicin de misin y
estrategias. Experiencias como la andaluza han ayudado a defender la cooperacin como poltica pblica a partir de alianzas con diversos actores. El ao 2015 es un ao de retos globales
importantes debido a definicin de una nueva agenda de desarrollo (post 2015, Habitat III
2016) y retos nacionales (procesos electorales locales, autonmicos y nacional). La cooperacin
descentralizada espaola se encuentra en un nuevo escenario de oportunidades a partir de este
ao.

Palabras clave
GLRs (Gobiernos Locales y Regionales) - Cooperacin - Descentralizacin - Andaluca

Introduccin
Con la llegada de la democracia en Espaa
hacia la segunda mitad de la dcada de los
setenta, un nuevo escenario internacional se
abre para este pas que llev sobre sus espaldas la pesada losa de la dictadura franquista
durante casi 40 aos.
Este nuevo escenario trae de la mano la posibilidad de ser un pas ms activo en foros
internacionales como la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) y entrar a formar parte de la Unin

Europea, hecho que se produce de manera


efectiva a partir del 1 de enero de 1986.
Pero para formar parte de este proyecto de
integracin regional, Espaa tena que pasar
algunos exmenes y emprender el camino
de la homologacin de algunas polticas con
el resto de pases comunitarios.
As fue como, de la mano de una voluntad
poltica, la entrada en la Unin Europea
anim al gobierno espaol a emprender el
camino de la nueva dinmica de la cooperacin internacional y en este sentido, organizar sus herramientas para convertirse en un
pas donante moderno.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

181

Artculos
En 1989 se crea la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo tomando como antecedente el ICI
(Instituto de Cooperacin Iberoamericana
1978).
En paralelo, con el nuevo Estado Espaol,
el modelo democrtico se configura con
una nueva Constitucin (1978) que le hace
ganar el sobrenombre de Estado de las
Autonomas debido al reconocimiento del
derecho a la autonoma regional, tanto de
las comunidades histricas como del resto
de regiones del pas. Este Estado se organiza
en regiones, al mismo tiempo que se consolida la estructura de descentralizacin reconocida anteriormente con las diputaciones
(gobiernos provinciales) y los ayuntamientos (gobiernos locales).
Este proceso da como resultado una organizacin estatal con tres niveles de administracin:
administracin central
administraciones autonmicas
administraciones locales: municipios y
provincias
Es conveniente conocer este fenmeno para
entender lo que vino a suceder despus en
relacin al tema que nos convoca en este
artculo: el nacimiento, crecimiento y seas
de identidad de la cooperacin descentralizada espaola, es decir, la protagonizada
por gobiernos locales y regionales.
En el ao 1979 se celebran las primeras
elecciones municipales democrticas, en
paralelo a la progresiva instalacin de los
gobiernos autonmicos (tambin con procesos democrticos de sufragio universal).
En la entrada de la dcada de los ochenta, la
autonoma de los tres niveles de la administracin del Estado va a permitir que varios
factores que ahora analizaremos encuentren
terreno frtil para asentar el nacimiento de
la cooperacin descentralizada espaola.

182

Una cooperacin que se ha caracterizado


durante ms de 30 aos por su proceso de
asentamiento y consolidacin, reconocida
internacionalmente como una cooperacin
descentralizada pblica solvente, con recursos propios (ms que ningn Estado de la
Unin Europea), desprendida, vinculada
fundamentalmente a valores ticos, participativa, acompaada del tejido asociativo, y,
tambin, dispersa, descoordinada, cortoplacista.
A partir del ao 2008, y en especial a partir
del 2011, ao electoral en el que cambiaron
los gobiernos locales y muchos autonmicos, la cooperacin descentralizada espaola
entra en estado de shock del que ahora
puede salir tras un periodo de reflexin
y adaptacin, en los albores de un nuevo
ciclo internacional (post 2015) y local (nuevas elecciones municipales y autonmicas).
Pero antes de llegar a este final me gustara
volver a los orgenes para entender las seas
de identidad de la cooperacin descentralizada pblica en Espaa, conocer su ADN,
hacer el diagnstico adecuado y la terapia
necesaria que le permita caminar con salud
en los retos que se plantean con los nuevos
ODS (Objetivos de Desarrollo Sostenible
2015), la nueva agenda mundial de las ciudades (cumbre de HABITAT III 2016), la
consolidacin del enfoque territorial del desarrollo humano, y el nuevo marco comunitario de la Unin Europea (2014-2020) en
el que se reconoce que el enfoque local-territorial y la descentralizacin son oportunidades para el desarrollo sostenible.
Tres factores se vinieron a mezclar en la coctelera de los aos ochenta para producir lo
que podemos definir como la identidad
de la cooperacin descentralizada espaola.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
La participacin ciudadana y la presin
sobre sus instituciones ms cercanas

traciones lograban disponer de sus propios


presupuestos.

La sociedad espaola se haba acercado a la


accin internacional por motivaciones religiosas confesionales (la caridad) o por motivaciones sociopolticas (la solidaridad). La
caridad confesional tena su espacio ganado
a travs de las rdenes religiosas de la iglesia catlica que mantenan misiones en
diversas partes del mundo. En los aos 80
diversos procesos de la liberacin nacional
o de defensa de derechos humanos (Centroamrica, campamentos saharauis) generan colectivos de solidaridad y asociaciones
de amistad por toda la geografa espaola.
A mitad de los aos 80, la incipiente cooperacin espaola (del gobierno espaol)
abre la posibilidad de la cooperacin tcnica
a travs de la cual jvenes profesionales tienen la oportunidad de incorporarse como
cooperantes en diversas partes del mundo,
en especial en pases latinoamericanos, aportando su experiencia o conocimientos en diversas reas del desarrollo social, econmico
o institucional.

El proceso de descentralizacin democrtica

En 1986 el gobierno espaol abre su primera convocatoria de ayudas a travs de organizaciones no gubernamentales (ONGs),
alentando en todo el pas el nacimiento de
decenas de nuevas organizaciones que incorporan los tres componentes: solidaridad
poltica, caridad confesional, y cooperacin
profesional. Estas organizaciones buscan el
apoyo de las instituciones locales y regionales recin constituidas, alegando a la funcin que stas tienen en el fomento de la
participacin ciudadana y la promocin
del desarrollo social. Dicha presin tiene
xito, encuentra voluntades polticas favorables. Esta es la razn fundamental por la
que la cooperacin descentralizada espaola
ha caminado durante un largo periodo muy
de la mano de las organizaciones no gubernamentales como gestoras principales de
los recursos econmicos que las adminis-

Como ya sealaba, a partir del ao 1979 se


constituyen los nuevos ayuntamientos democrticos. Merced a un gran pacto de partidos progresistas de izquierda, la mayora
de gobiernos locales pasan a tener gobiernos
sensibles a las demandas de participacin
ciudadana relacionadas con la solidaridad,
fenmeno que se mantiene en la siguientes
legislaturas locales. La respuesta positiva a
estas demandas ciudadanas va acompaada
del compromiso poltico de los partidos
que mayoritariamente entran a gobernar,
tanto en entes locales como en los entes
regionales. Las competencias relacionadas
con la cooperacin internacional en ambos
niveles de la administracin toman fuerza
en un contexto jurdico que lo permite, no
lo impide. Incluso aparece otra modalidad
de cooperacin directa (el hermanamiento
solidario) que se combina como va paralela
a las ayudas va ONGs.
La globalizacin (aos 90)
La globalizacin es un fenmeno a escala
mundial que acelera los ritmos de intercambio. Sus manifestaciones tienen consecuencias a nivel nacional y a nivel local. Los Estados nacionales se debilitan, el poder de lo
poltico empieza a mostrar sntomas de fragilidad, frente a iniciativas desde lo privado,
movimientos de capital, mercados. Las nuevas competencias de los gobiernos autonmicos y locales empujan a estos a desarrollar
sus propias iniciativas de promocin del territorio y aumentar su poder de negociacin
frente a los Estados centrales.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

183

Artculos
La globalizacin sita a las autoridades locales en escenarios internacionales, bien sea
por filantropa y compromiso poltico, bien
sea por el legtimo inters de promover sus
territorios.
Surge la diplomacia complementaria de las
ciudades que opera desde las oficinas de
relaciones internacionales de gobiernos autnomos o gobiernos locales que procuran
establecer vas de comunicacin con pares
en otros territorios y/o regular la ayuda a la
sociedad civil organizada ONGs para que
su accin tenga una cierta coherencia con
sus motivaciones polticas.
Presin ciudadana, descentralizacin, y globalizacin son algunos de los procesos ms
significativos que pueden dar a entender el
emerger de la cooperacin descentralizada
en el Estado espaol.
Durante los aos 90 se consolida este fenmeno con seas identitarias dando lugar a
un hito importante y genuino, en Espaa,
en contraste con otros pases europeos.
La crisis de los Balcanes y de Ruanda colocan en primera pgina de los medios de
comunicacin hechos internacionales que
provocan una gran sensibilidad en la sociedad. De forma espontnea, alentada por las
organizaciones sociales se generan las llamadas acampadas del 0,7% que instalan
a miles de personas en la plazas y parques
de las principales ciudades espaolas reivindicando el compromiso de dedicacin de
este porcentaje del PIB de los pases ricos
a la ayuda internacional. Esta reivindicacin
provoc un gran consenso social y, por tanto, un gran consenso poltico que afect a
las elecciones locales del ao 1995, donde
se multiplicaron los compromisos presupuestarios municipales y autonmicos.
A estas alturas la cooperacin descentralizada ya estaba asentada dentro de las agendas
de los gobiernos locales y regionales, dando

184

paso a un progresivo aumento de las partidas presupuestarias anuales y a la generacin


de soportes legales (leyes autonmicas de
cooperacin, consejos locales y regionales
de cooperacin, convocatorias y reglamentos especficos, agencias regionales de cooperacin, oficinas locales de cooperacin
internacional,). Los hermanamientos crecen de manera significativa, en especial con
campamentos saharauis y con municipios
de Cuba que vive durante los aos 90 un
periodo crtico.
El siguiente paso vino de la mano de la
primera evaluacin de la cooperacin descentralizada donde junto a las fortalezas
mas importantes (participacin ciudadana,
motivacin tica en la defensa de los derechos humanos) se empiezan a destacar las
principales debilidades (atomizacin de las
acciones, dimensin limitada de los programas o proyectos que apoyan, falta de estrategia). Esta evaluacin va acompaada por
la reflexin internacional que surge a partir
de la Declaracin del Milenio y la agenda de
los ODM, y las conferencias sobre la eficacia
de la ayuda de Paris y Accra. De tal manera
que la cooperacin descentralizada a nivel
local y regional, an fortalecida con un importante volumen de recursos, busca resolver estas debilidades participando en redes
nacionales, redes internacionales, en alianzas con organismos multilaterales, fomentando estrategias sectoriales y estrategias de
pas. En definitiva hay una orientacin clara
para acompaar la agenda de la eficacia de
la ayuda.
Asimismo, en el ao 2006 la cooperacin
descentralizada espaola participa activamente en la labor de sensibilizacin del
Parlamento Europeo para reconocer a los
gobiernos locales como actores de cooperacin internacional y posibles receptores
de recursos que normalmente, la Comisin
Europea dedicaba de manera muy significativa a travs de ONGs o empresas privadas.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Todo caminaba con pasos cualitativos muy
importantes asentando la cooperacin descentralizada espaola con prestigio a nivel
internacional, contando con el apoyo progresivo de la administracin central (gobierno espaol) que valoraba la necesidad
de coordinar sus acciones con el resto de
administraciones pblicas descentralizadas.
En volumen de recursos la cooperacin descentralizada lleg a suponer en el ao 2008
cerca del 15 % del total de la Ayuda Oficial
al Desarrollo (AOD) espaola con ms de
700 millones de euros anuales frente a los
ms de 4500 millones globales.
Dentro de los actores de la cooperacin
descentralizada pblica, las cifras oficiales
incluan tambin el peso de las universidades
pblicas, otro actor importante que se suma
dotando presupuestos, oficinas de cooperacin, programas de investigacin, formacin y becas y acciones de intercambio con
otros pases.

tral como a nivel local y regional. El impacto


de la crisis sobre los pases ms dbiles de la
Unin Europea (los conocidos como PIGS
Portugal, Irlanda-Italia, Grecia y Espaa) es
considerable desde primera hora. Pero tendramos que llegar a las elecciones locales y
municipales del ao 2011 para ver consolidada la crisis de la cooperacin descentralizada.
Hay que destacar en este momento la ruptura del consenso poltico. En contraste
con aos anteriores, donde la cooperacin
descentralizada (o la solidaridad) en Espaa
no era cuestionada por ninguna fuerza poltica, a partir del ao 2008 este acuerdo se
rompe y son las posiciones mas conservadoras representadas en especial por la direccin
del Partido Popular, las que cuestionan la
validez de esta competencia de los gobiernos locales en especial y tambin de los gobiernos regionales. Se produce un drstico
proceso de reduccin de la Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) central a partir del ao
2011, ao en que entra a gobernar el Partido Popular.

Evolucion de la Ayuda Oficial Espaola 1985-2013


5 000
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0

0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%

> > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > >
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 200 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

AiOD Neta Espaola (Mill. )

0,00%

AOD Neta/ Renta Nacional Bruta (%)

Pero lleg la crisis financiera, cuyo origen no


vamos a analizar e este momento porque nos
llevara a ros de tinta. Esta crisis, que se
comienza a asomar en el ao 2008, tiene su
primer impacto en la reduccin de los presupuestos de cooperacin tanto a nivel cen-

A nivel local, algunas grandes ciudades como


Madrid, eliminan o reducen a la mnima
expresin las partidas destinadas a cooperacin internacional. Esto trae como efecto
inmediato el estado de shock de los actores
que acompaan la cooperacin descentra-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

185

Artculos
lizada, como es el caso de las ONG o los
fondos municipales de cooperacin. Incluso
la desaparicin de algunos de ellos incapaces
de mantener la actividad, aturdidos con los
compromisos adquiridos en aos anteriores.
A esto habra que aadir la influencia negativa de una poltica de gobierno central
que promueve legislacin adversa al desarrollo de la cooperacin descentralizada. La
ms destacable de estas iniciativas ha sido la
aprobacin, sin consenso poltico, de la Ley
de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local (final del 2013).
El periodo que va desde el ao 2011 al
2015, mandato municipal de 4 aos, se podra considerar como el cuatrienio negro,
un periodo en el que la cooperacin descentralizada en general ha vivido un momento
muy difcil y ha tenido que asumir el significado chino de la palabra crisis: la unin entre
la amenaza, el peligro, y la oportunidad.

Crisis

Peligro

Oportunidad

El caso de Andaluca: tiempo de resistencia e innovacin


Andaluca es la regin ms meridional de la
pennsula ibrica, la ms poblada del Estado
espaol, con cerca de 9 millones de habitantes. Al mismo tiempo Andaluca es una
de la regiones histricamente ms empobrecidas. Desde el comienzo de la democracia
el gobierno autonmico de Andaluca ha
estado gobernado por el Partido Socialista,
desde hace ms de 30 aos.

186

En los albores de la cooperacin internacional espaola la mayor densidad de actores


nuevos se concentraban en Madrid, Catalua o Pas Vasco. Sin embargo la solidaridad gener en Andaluca un tejido asociativo muy rico vinculado a movimientos
de defensa de los derechos humanos, a la
caridad confesional y un poco ms adelante,
a finales de los 80, a la corriente motivada
por la cooperacin profesional. A la par que
en el resto del Estado espaol surgen Organizaciones No Gubernamentales para el
Desarrollo ONGDs, cooperacin universitaria, municipios y diputaciones comprometidas con la cooperacin y un gobierno
autonmico, la Junta de Andaluca, que decide dar pasos firmes para asentar esta poltica pblica dentro de su agenda.
En el ao 2008 son casi 20 millones de euros
los dedicados por los ms de 700 municipios
andaluces a la cooperacin internacional,
recursos procedentes de sus propios presupuestos, consignados anualmente. A estos
recursos habra que sumar los ms de 100
millones de euros que dedica el gobierno de
Andaluca, el Parlamento Andaluz y las universidades pblicas andaluzas. Durante aos
esta regin que se sita en las de menor renta per cpita del Estado espaol ha estado a
la cabeza en su compromiso econmico con
la cooperacin internacional.
A qu se debe este fenmeno? qu ha
podido influir para una de las regiones ms
pobres de Europa se haya situado a la cabeza
en este compromiso? El anlisis de las causas
se presta a mltiples opiniones pero voy a
considerar dos factores de manera ms
significativa:
la conciencia ciudadana, organizada a travs de organizaciones no gubernamentales, colectivo sociales, y grupos de opinin que acogieron la solidaridad como
parte del ADN de la cultura andaluza. Una
sociedad que tiene retenida en su memoria cercana el impacto del subdesarrollo

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
y de la emigracin. Unas organizaciones
que, desde el primer momento (aos 80)
desarrollaron iniciativas innovadoras de
sensibilizacin, de incidencia poltica, que
encontraron el respaldo generalizado de
sus instituciones ms cercanas.
La decisin poltica de sus instituciones,
que, con mayor o menor entusiasmo, con
mayor o menor disponibilidad de recursos, han ido acompaando este proceso.
Inicialmente fueron gobiernos locales
progresistas los que dieron el primer paso
(Ayuntamiento de Crdoba, Diputacin
de Sevilla) pero llegamos a encontrar en
el ao 1995 (acampadas de la solidaridad)
que un ayuntamiento gobernado por el
Partido Popular aprueba dentro de sus
presupuestos el destino del 0,7% a cooperacin internacional. A nivel de gobierno
autonmico, este empuje tambin se ve
reflejado en la firma del primer Pacto Andaluz por la Solidaridad en el que la Junta
de Andaluca se compromete a dotar de
recursos, hasta llegar al 0,7%, las acciones
de cooperacin internacional, y canalizarlos de forma indirecta a travs de ONGs y
otras entidades ciudadanas, sindicatos, organizaciones empresariales, universidades
y gobiernos locales, y de forma directa de
manera transversal a travs de las distintas consejeras (ministerios autonmicos):
cultura, salud, desarrollo rural, etc.

recursos a la cooperacin internacional.

Sin embargo, la crisis que se inicia en el ao


2008 impact de manera an ms brutal en
la comunidad andaluza. Las tasas de desempleo aumentaron colocndose a la cabeza en
todo el territorio de la Unin Europea. Las
elecciones municipales del ao 2011 dieron
un vuelco en las grandes ciudades que fueron gobernadas a partir de ese momento
por el Partido Popular. En esta ocasin el
consenso poltico ya se haba roto y la direccin poltica del PP, de manera generalizada, con honrosas excepciones como el caso
del ayuntamiento de Mlaga, emprendi
una campaa en contra de la dedicacin de

Es cierto que no solo debemos hablar del


compromiso cuantitativo pero no es menos
cierto que esta reduccin va acompaada de
un abandono de la voluntad por mantener
el rol de los gobiernos locales en la accin
global. En el caso de las instituciones que
mantienen su compromiso se desarrolla un
proceso de reflexin muy importante, que
va acompaado de la participacin en redes
nacionales e internacionales de la mano del
Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad Internacional (FAMSI). La participacin en estos foros ayuda a redefinir el
camino para el futuro. Es importante sea-

El argumento ms utilizado fue colocar en


escenario de competencia las polticas de
apoyo a amortiguar el impacto de la crisis
dentro del territorio con las polticas de
apoyo a la cooperacin con otros pueblos.
La pobreza dentro frente a la pobreza fuera.
Este argumento llega a calar en un sector
de la sociedad que en contextos de crisis
ve crecer las corrientes xenfobas. De esta
manera los recursos de los gobiernos locales
destinados a la cooperacin caen de forma
muy significativa hasta menos de la mitad en
cifras globales. Sin embargo el comportamiento es diferente segn la corriente poltica que asume el gobierno. En el caso de
las diputaciones progresistas (Sevilla, Jan
y Huelva) este compromiso se mantiene,
mientras que en algunas gobernadas por el
PP, se reduce hasta cifras simblicas o incluso desaparece. Ms difcil resulta mantener
el vnculo con la cooperacin internacional
de los pequeos municipios angustiados por
la falta de recursos para necesidades bsicas
de la poblacin. El camino de reconstruccin en estos casos ser ms lento y necesita de la definicin de instrumentos ms
generosos que permitan participar de una
cooperacin activa a pequeos municipios
acostumbrados a aportar pequeas partidas
presupuestarias para la accin humanitaria.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

187

Artculos
lar algunas de ellas:
la participacin activa en la construccin
de CGLU, presidiendo el Grupo de Trabajo de Desarrollo Econmico Local a
nivel mundial.
La alianza con la Iniciativa ART del
PNUD, en programas de desarrollo territorial en diversos pases.
La participacin en proyectos que fomentan la accin global de los municipios,
como es el caso del proyecto AL-LAS.
En el ao 2012 de celebran elecciones regionales al Parlamento Andaluz dando como
resultado la formacin de un cogobierno
de partidos progresista, el Partido Socialista
Obrero Espaol (Psoe) y la Izquierda Unida (IU). Cuando se vislumbraba un difcil
futuro para la cooperacin descentralizada
andaluza, la voluntad poltica y la concertacin con los actores sociales abre un nuevo
camino para la reflexin que ha dado resultados muy importantes. Poco despus de
la constitucin de este nuevo gobierno el
Famsi lanza la propuesta de la firma de un
nuevo Pacto Andaluz por la Solidaridad.
Esta propuesta es recogida por la Junta de
Andaluca y la Coordinadora Andaluza de
ong y en junio del ao 2013, este pacto es
sellado junto con universidades, sindicatos,
economa social y organismos multilaterales.
En este Pacto se afirma lo siguiente:
La cooperacin internacional es parte de la
visin de solidaridad de la sociedad andaluza, desde la esfera pblica y privada, tanto
hacia dentro como hacia fuera de nuestro
territorio. La prctica de la cooperacin
internacional no compite con la prctica de
la solidaridad en Andaluca, e incluso complementa la reivindicacin de solidaridad
hacia nuestra comunidad autnoma en un
contexto europeo en el que sigue siendo un territorio con importantes ndices de exclusin.
Y concluye con la siguiente afirmacin:
Tenemos razones de peso para sentir orgullo

188

del compromiso de la sociedad andaluza con


la justicia social y la igualdad de todos los
hombres y mujeres, tambin ms all de nuestras fronteras. Por eso reafirmamos nuestro
carcter solidario y animamos a la ciudadana andaluza a sumarse individual y colectivamente a este pacto poltico y social por la
solidaridad y la cooperacin internacional.1
Tras la firma de este Pacto, los actores de la
cooperacin andaluza participan de forma
activa en la elaboracin del nuevo Plan Andaluz de Cooperacin Para el Desarrollo
PACODE. Esta plan recoge las reflexiones
ms innovadoras sobre la cooperacin internacional descentralizada como poltica
pblica:
la necesidad de orientar esta cooperacin con enfoque territorial, enfoque de
derechos humanos, enfoque de gnero y
enfoque de sostenibilidad.
La oportunidad de orientar esfuerzos en
la incidencia en polticas globales participando en redes internacionales.
La alianza entre instituciones pblicas y
sociedad civil organizada para impulsar
procesos de cooperacin integral entre
territorios.
Este nuevo Plan Director no ha llegado a
ser aprobado a la fecha de redaccin de este
artculo, debido al adelanto del proceso
electoral en Andaluca y la situacin de interinidad actual. No obstante dibuja un camino que difcilmente puede ser reversible en
la medida en que ha sido consensuado de
forma muy participativa y que el resultado
electoral, de entrada, permite pensar en la
continuidad de las convicciones que el documento se plantean.

1 http://www.juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/
resources/files/2013/6/24 /1372075370811Pacto%20
Andaluz%20por%20la%20Solidaridad%20y%20la%20
Cooperacin%20Internacional.pdf

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
Conclusiones
La crisis generalizada que ha vivido el sistema de cooperacin internacional debido a
la crisis sobre la eficacia de la ayuda y la falta
de coherencia entre polticas an no ha tocado fondo. No obstante, en la encrucijada
del ao 2015, se pueden divisar nuevas propuestas que permitan recuperar la ilusin
en la posibilidad de la construccin de un
mundo basado en los derechos humanos, y
en el desarrollo humano sostenible.
En este nuevo contexto cobra ms importancia el papel de los GLRs y las universidades por una triple razn:
cobra valor el enfoque territorial del desarrollo humano, una vez que se ha demostrado que no basta con aplicar polticas sectoriales que no estn basadas en las
necesidades prioritarias y priorizadas por
los territorios. Las polticas de desarrollo
no pueden caer en paracadas formuladas
en grandes despachos lejos de la realidad
concreta. Este hecho es reconocido en las
cumbres internacionales de diverso formato y forma parte de la definicin de
las nuevas metas concretadas en los ODS
(Objetivos de Desarrollo Sostenible).
cobran valor los procesos de descentralizacin como oportunidad para aplicar a
nivel de territorio, polticas, programas y
proyectos relacionados con los Objetivos
de Desarrollo Sostenible. Se ha demostrado que sin la traduccin a nivel territorial
es muy difcil que estas acciones puedan
tener xito. Y para ello es importante
contar con instituciones locales y regionales fuertes que sean capaces de articular
la accin de los actores del territorio de
forma participativa, complementaria.
la alianza entre actores institucionales,
actores sociales, actores econmicos y actores acadmicos hace que los territorios
sean ms resilientes.2
2 La resiliencia es la capacidad de los seres vivos sujetos para
sobreponerse a perodos de dolor emocional y situaciones
adversas.

Para que esta oportunidad sea bien aprovechada los GLRs deben corregir sus debilidades histricas en la definicin de la cooperacin descentralizada tradicional:
Deben aspirar a incidir en polticas y no
conformarse con ejecutar pequeas o
medianas acciones difcilmente replicables
aunque sean consideradas como buenas
prcticas en algn estudio.
Para ello deben organizarse en redes
temticas, territoriales, nacionales e internacionales
Deben acompaar su compromiso con
el consenso poltico, con la apropiacin
ciudadana de estas polticas. Apropiacin
que hagan slidas las propuestas y no frgiles a los cambios de gobierno en las instituciones.
Deben poner en valor sus recursos tcnicos, humanos, sus experiencias en la
gestin de servicios, sus posibles recursos econmicos, y exigir a instancias mas
poderosas financieramente hablando para
que presten el apoyo necesario.
Deben desarrollar iniciativas de sensibilizacin y formacin ciudadana para demostrar que la accin global es beneficiosa
a nivel local o regional. Para demostrar
que un estornudo en el otro extremo del
planeta puede provocar un cicln. Dicho
de otra forma que la accin global a travs de su polticas de seguridad, polticas
migratorias, polticas financieras o comerciales afecta a la vida cotidiana.
Deben poner en la proa de la definicin
de sus estrategias el enfoque de defensa de
los derechos humanos a nivel global, y el
enfoque de desarrollo humano sostenible.
Se podra ampliar ms las lista de deberes
pero la extensin de este artculo no lo permite. Y en todo caso existe una cantidad de
bibliografa complementaria muy rica al respecto. En cualquier caso cabe sealar, como
conclusin, que este momento de crisis del
modelo de desarrollo a nivel global presenta
grandes oportunidades para el fortaleci-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

189

Artculos
miento de los Gobiernos Locales y Regionales y su incidencia en las grandes polticas
que afectan a la comunidad.
En el caso de la cooperacin descentralizada
pblica espaola, los procesos electorales
del ao 2015 van a generar un nuevo mapa.
Este nuevo mapa puede ayudar a la recuperacin de la identidad de esta poderosa y rica
experiencia. Sin duda la nueva cooperacin
descentralizada espaola deber tomar nota
de las lecciones aprendidas. El nuevo marco
comunitario de la Unin Europea (20142020) tambin presenta nuevas oportunidades que slo podrn ser aprovechadas si
se suman voluntad poltica, capacidad tcnica y trabajo en red.
La relacin con GLRs de Amrica Latina
debe colocarse en el frontispicio de esta
nueva estrategia, aprendiendo mutuamente
de los procesos que se viven a ambos lados
del Atlntico y demostrando que la integracin entre ambas regiones del mundo
no pasa por tratados como el Tratado transatlntico de libre comercio (TTIP por sus
siglas en ingls) sino por la relacin horizontal basada en trminos de sostenibilidad
y defensa de los derechos humanos, con
relaciones econmicas, migratorias, financieras justas, que defiendan a las personas,
no a los capitales.

http://observ-ocd.org/es
El Observatorio de la Cooperacin Descentralizada es un instrumento de gestin del
conocimiento sobre la cooperacin descentralizada, auspiciado por la Comisin
Europea a travs de su programa URBAL,
y apoyado por la Diputacin de Barcelona, la Intendencia de Montevideo y otras
instancias que promueven la cooperacin
descentralizada. Herramienta fundamental para conocer las reflexiones de un
grupo activo de profesionales con relacin
sobre este tema.
http://www.confederacionfondos.org/es/
los-fondos
Portal de la Confederacin de Fondos de
Cooperacin y Solidaridad, que agrupa
a los Fondos Municipales de Cooperacin
con ms de 1000 gobiernos locales asociados. Instancias muy dinmicas de la cooperacin descentralizada local.
http://www.2015ymas.org/
Espacio web de la Plataforma 2015 y + que
agrupa a organizaciones no gubernamentales de cooperacin y otras entidades,
donde se puede acceder a la visin crtica
sobre la evolucin de la cooperacin descentralizada espaola.
http://www.femp.es/

Enlaces de interes
A continuacin se ofrece una serie de enlaces de fcil acceso por Internet, donde se
pueden encontrar mltiples publicaciones
relacionadas con la cooperacin descentralizada espaola. Esta lista es una seleccin
donde se encuentran algunas de las ms
interesantes. Sin duda puede ser mucho ms
amplia pero el objetivo del artculo es solo
facilitar un aproximacin al tema.

190

Acceso al portal de la FEMP (Federacin


Espaola de Municipios y Provincias)
donde se puede acceder a legislacin e
informacin sobre la cooperacin descentralizada local, buscanso informacin en
reas temticas.
http://cooperacion.femp.es/
Enlace al soporte de la Federacin Espaola
de Municipios y Provincias donde se hace
seguimiento con detalle a la accin de la
cooperacin descentralizada local a travs
de programas y proyectos.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
http://www.andaluciasolidaria.org/

http://www.hegoa.ehu.es/

Portal del Fondo Andaluz de Municipios


para la Solidaridad Internacional, donde
se pueden encontrar diversas publicaciones, informacin sobre programas, enlaces a otros portales de inters en diversas
partes del mundo.

Portal del Instituto Hegoa, ubicado en el


Pais Vasco, instancia activa en la investigacin sobre la cooperacin descentralizada con varias publicaciones relacionadas
con el tema.

http://www.euskalfondoa.org/es/

http://www.iepala.es/

Enlace al portal de Euskal Fondoa, Fondo


de Cooperacin de municipios vascos,
donde se pueden encontrar informes,
publicaciones y enlaces de inters desde la
visin de la cooperacin municipal vasca.

Enlace de IEPALA, una de las ONGs ms


antiguas de Espaa, ubicada en Madrid,
con larga trayectoria en formacin, investigacin y promocin de redes. Pionera en
el impulso de la cooperacin descentralizada en Espaa.

http://www.fonscatala.org/

http://www.musol.org/es/

Portal del Fons Catal de Cooperaci, red


de cooperacin local de los municipios catalanes, donde se pueden encontrar
enlaces de inters, publicaciones e informacin sobre programas de la cooperacin catalana local.

Enlace al portal de MUSOL, otra entidad


de carcter no lucrativo con sede en Valencia, concentrada en el Municipalismo y
la Solidaridad.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

191

Artculos

Los grandes retos de la accin internacional de


los gobiernos locales Reflexiones a partir de
los debates en el Caf AL-LAs1

Agust Fernndez de Losada y Maria del Huerto Romero


Agust Fernndez de Losada (Email: afdelosada@tornosabogados.com), Coordinador de la Comunidad de Expertos del Proyecto AL-LAs, Director de Estudios y Asistencia Tcnica Internacional
de Tornos Abogados (Barcelona), desde donde ha sido consultor de Cities Alliance y UNOPS;
PNUD/UN-Habitat/Global Taskforce; CGLU-DELOG y PNUD) en trabajos vinculados a las
principales agendas globales que influyen en las ciudades. Fue Director de Relaciones Internacionales de la Diputacin de Barcelona; Coordinador General de la Oficina de Orientacin y Coordinacin del Programa URBAL III de la Comisin Europea y del Observatorio de la Cooperacin
Descentralizada Unin Europea - Amrica Latina.
Maria del Huerto Romero (Email: mayrosario@yahoo.com.ar), Coordinadora de la Comunidad de
Expertos del Proyecto AL-LAs, Profesora titular en la Facultad de Ciencias Polticas y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Coordinadora de Cooperacin
Internacional de la Direccin General de Relaciones Internacionales de la Municipalidad de Rosario
(Argentina), desde donde ha estado implicada en el trabajo en redes de ciudades, en particular
Mercociudades. Ha sido Responsable de la Antena para el Cono Sur de la Oficina de Orientacin y
Coordinacin del Programa URBAL III de la Comisin Europea, y Coordinadora Ejecutiva de: la
Red 7 del Programa URBAL I; la Conferencia sobre el partenariado local entre la Unin Europea
y Amrica Latina (Comisin Europea,Valparaso, Chile, 2004).

Resumen
El Caf con AL-LAs ha sido el espacio virtual de dilogo, produccin de conocimiento e intercambio de los ms de trescientos miembros de la Comunidad de Expertos del Proyecto ALLAs, electos locales, directivos y funcionarios pblicos locales, nacionales e internacionales,
expertos independientes, acadmicos, estudiantes
Desde inicios del proyecto, se han lanzado en el Caf siete debates sobre temas considerados
centrales en la agenda de la internacionalizacin de los gobiernos locales, que plantearon
retos abiertos y permitieron la confluencia de diversas reflexiones, visiones y planteamientos,
1 LLos textos introductorios a cada Caf sobre los cuales se hace referencia en este trabajo, as como los diversos aportes de los
participantes en los debates, pueden encontrarse en el sitio web del Proyecto AL-LAs: www.proyectoallas.net

192

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
vislumbrado consensos y desacuerdos entre los expertos y actores de la accin internacional de
las ciudades y regiones.
El propsito de este artculo es precisamente analizar las conclusiones surgidas de estos ricos y
constructivos debates, as como las principales ideas y aprendizajes que se pueden extraer de
ellos. Como es de esperar, las fuentes de informacin utilizadas para la elaboracin de este
artculo han sido bsicamente dos: los textos introductorios, disparadores de los debates de cada
Caf, y las aportaciones que los expertos de la Comunidad realizaron en cada caso.

Palabras clave
Accion internacional de gobiernos locales - Caf con AL-LAs - Cooperacin descentralizadaModelos de accin exterior - Dimensin estratgica y participativa de la accin internacionalModelo y marca de ciudad - Ciudad incluyente - Agenda global post-2015- Habitat III

Introduccin
El Caf con AL-LAs ha sido el espacio de
dilogo virtual y de intercambio de los
miembros de la Comunidad de Expertos del
Proyecto AL-LAs durante casi dos aos. Un
espacio en el cual han confluido ideas, conocimientos y experiencias, y que ha permitido
el encuentro de los ms de 300 expertos e
interesados que conforman esta plataforma
virtual. Una plataforma nica en la cual se
dan cita algunos de los ms relevantes expertos y actores de la accin exterior de las
ciudades en Amrica Latina y Europa.
Durante estos casi dos aos se han lanzado
siete debates en lnea sobre temas considerados centrales en la agenda de la internacionalizacin de los gobiernos locales.Temas
que plantean retos abiertos y que, en la
mayora de los casos, permiten la confluencia de opiniones encontradas y de planteamientos no siempre convergentes.
Los debates planteados en el Caf con ALLAs giraron en torno a los siguientes enunciados:
Cooperacin descentralizada, diplomacia
de las ciudades, accin exterior... Qu
concepto nos permitir seguir avanzando y
construir a futuro el relato de las relaciones
internacionales de los gobiernos locales?

La accin exterior de las ciudades en la


prctica: de modelos tradicionales a nuevas tendencias.
La dimensin estratgica de la accin
internacional de los gobiernos locales y
regionales.
Considera que la accin internacional de
una ciudad es un asunto exclusivo de su
gobierno?
T ciudad: un modelo o una marca?
Cules son los temas prioritarios que
debera integrar un modelo de ciudad
incluyente?
Post-2015, una agenda global con fuerte
impacto local. Cmo se posicionan los
gobiernos locales?
Se trata de siete debates definidos a partir de
una doble entrada: por un lado, en funcin
de alguno de los temas planteados por ALLAs como articuladores de su quehacer; y,
por el otro, a partir de algunas de las cuestiones que han surgido en la agenda poltica
y que se ha considerado importante abordar.
A continuacin analizamos las principales
conclusiones alcanzadas en cada uno de
los debates, as como las principales ideas y
aprendizajes que se pueden extraer de ellos.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

193

Artculos
Cooperacin descentralizada, diplomacia de las ciudades, accin exterior...
Qu concepto nos permitir seguir
avanzando y construir a futuro el relato
de las relaciones internacionales de los
gobiernos locales?
Si bien la accin internacional de los gobiernos locales es un fenmeno que ha venido
cobrando notoriedad desde hace un par de
dcadas, lo cierto es que el nmero de personas e instituciones que estudian dichos
procesos es todava muy reducido. Hoy en
da no existen definiciones comunes y hay
poca claridad conceptual alrededor de ciertos trminos y actividades que realizan los
gobiernos locales en el mbito internacional. Adems, por lo general, hay pocos espacios de dilogo entre los profesionales de la
accin internacional de las ciudades y el sector acadmico, lo que en ocasiones propicia
la generacin de anlisis tericos alejados de
la prctica real y de la lgica de la accin
exterior de los gobiernos locales. Tambin
se suele generar una dinmica contraria:
la prctica internacional de las ciudades se
realiza, en muchas ocasiones, en un vaco
terico y conceptual.
El debate planteado trata de poner algo de
luz a la existencia de numerosos conceptos
que hacen referencia a la accin internacional de los gobiernos locales. Pero no siempre
existe un comn denominador entre dichos
conceptos en relacin con el contenido del
trmino. Tampoco existe uniformidad entre
ellos en relacin al universo de acciones que
involucra la accin internacional desde lo
local. En algunos casos se recurre a conceptos generales (como paradiplomacia, diplomacia de las ciudades, accin exterior). En
otros, hace referencia slo a un aspecto, mbito o estrategia de internacionalizacin de
los gobiernos locales (por ejemplo, cuando
se asimila la accin internacional con cooperacin descentralizada).

194

Existen dificultades para lograr un trmino


consensuado universalmente que refleje las
relaciones internacionales de los gobiernos
locales, pues stas estn muy determinadas
por los contextos locales. Por el contrario,
pareciera ser posible realizar un esfuerzo
para acordar el contenido del concepto (sea
cual fuere el trmino utilizado). En este sentido, existe acuerdo en torno a que la accin internacional de los gobiernos locales
va mucho ms all del concepto ya clsico
de cooperacin descentralizada y de sus acciones. A pesar de ello, como se ha sealado
ms arriba, en numerosos mbitos se usan
ambos conceptos como sinnimos.
Lo que ocurre, sin embargo, es que la accin
de los gobiernos locales en el terreno de la
cooperacin al desarrollo ya no se describe
nicamente a travs del concepto de cooperacin descentralizada. A pesar de ser el ms
reconocido, convive con otros conceptos y
prcticas, como el de cooperacin federativa
(propio de Brasil), la asistencia tcnica descentralizada, la cooperacin descentralizada
sur-sur. Algunos de ellos, como este ltimo,
estn adquiriendo una fuerte relevancia.
En algunos crculos, se est proponiendo
el uso del concepto de cooperacin territorial, instalado ya en Europa. Se sugiere,
asimismo, combinar ese concepto con el de
accin internacional (por ejemplo: cooperacin territorial transnacional o cooperacin
territorial internacional) para distinguir la
cooperacin con actores gubernamentales
locales de otros pases de la que se realiza
con gobiernos subnacionales dentro del
propio territorio-pas.
Durante el debate se cuestion tambin la
denominacin de la cooperacin descentralizada por lo que no es: cooperacin no
central.
Se trata, en definitiva, de un debate abierto
que trasciende la simple cuestin nominal y

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
se adentra en los fundamentos mismos de la
internacionalizacin de las ciudades, las regiones, los estados federados, provincias, etc.

La accin exterior de las ciudades en


la prctica: de modelos tradicionales a
nuevas tendencias
El segundo Caf se inscribi en el contexto
de la temtica abordada por el Seminario
Web del Proyecto AL-LAs: La accin exterior de las ciudades en la prctica, destinado a analizar la evolucin reciente del marco
jurdico e institucional de las relaciones
entre los gobiernos locales y los nacionales
y su impacto en la accin internacional de
las ciudades. Para ello, se utiliz como disparador un texto escrito por Agusti Fernndez de Losada, incorporado en el blog
del Proyecto: Escenarios de evolucin del
marco normativo para las relaciones internacionales de los gobiernos locales y regionales. Autonoma versus subordinacin.
Durante los debates se constat que la presencia de los gobiernos locales y regionales
como actores reconocidos y legitimados en
el escenario internacional es una realidad
relativamente reciente, que poco a poco se
consolida. Sin embargo, dicha presencia no
est exenta de tensiones y de cierta polmica, en la medida en que incide directamente
en un mbito que ha sido monopolio de los
Estados-nacin durante siglos.
Ello explica, en parte, la voluntad de algunos
gobiernos de ordenar la accin internacional de los gobiernos locales mediante textos
normativos u otros mecanismos administrativos tendientes a asegurar una correcta coordinacin y complementariedad de la accin
exterior de todos los actores de un pas.
Pases como Espaa, Brasil, Francia o Italia han iniciado procesos de revisin de las
normas que regulan la accin exterior con

el objetivo, entre otros, de normar la actividad de los gobiernos locales en este mbito.
Lo reseable es que se detectan tendencias
divergentes que van desde las pulsiones recentralizadoras que se dan en Espaa, pas
que haba avanzado mucho en esta materia y
que cuenta con gobiernos locales muy dinmicos, al reconocimiento como poltica de
Estado que introduce Francia, que articula
mecanismos legislativos especficos centrados en la cooperacin al desarrollo.
Efectivamente, en Espaa, a pesar que la
nueva Ley del Servicio y la Accin Exterior
del Estado reconoce a los gobiernos locales
como sujetos de la accin internacional
del Estado, se da una cierta tendencia recentralizadora, en la medida en que la ley
promovida por el gobierno central introduce mecanismos regresivos ms dirigidos a
garantizar la subordinacin que una accin
poltica conjunta basada en el principio de
concertacin.
En Brasil, contrariamente, el dinamismo
de ciudades y estados, y la complicidad del
Gobierno Federal, permiten vislumbrar
--ms all de las tensiones-- un recorrido
importante para la internacionalizacin de
los gobiernos locales y regionales. A pesar
de no existir un reconocimiento expreso de
esta competencia, ella se refleja mediante la
creacin de mecanismos e instituciones que
la presuponen. As, la nueva propuesta de
Decreto de la Presidencia lanzada en 2013
plantea, entre otras cuestiones, la creacin
del Frum de Gestores de Cooperacin
Internacional Descentralizada como instancia encargada de promover e implantar las
estrategias en relacin con la accin internacional descentralizada.
En Francia, desde 2007 la cooperacin internacional se percibe como una competencia
formal de los gobiernos locales y regionales,
y ya no como una va para ejercer o aumentar otras competencias formales. Desde

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

195

Artculos
hace algunos aos, el gobierno central ha
empezado a desarrollar estrategias dirigidas
a reforzar la presencia internacional de los
gobiernos locales y regionales del pas. As,
se se aprob la ley el 7 de julio del 2014
de Orientacin de la poltica de desarrollo
y solidaridad internacional que, si bien trata
de reforzar el rol del Estado en la poltica de
cooperacin al desarrollo, sigue mostrando
(artculo 14) el claro reconocimiento por
parte del Estado del papel que desempean
los gobiernos locales y regionales, as como
el respeto por su autonoma poltica.
En la misma lnea se inscribe la Ley de Cooperacin Internacional al Desarrollo aprobada recientemente en Italia la cual reconoce expresamente a los gobiernos locales
y regionales como sujetos de la cooperacin
al desarrollo, y determina que las relaciones
entre los diferentes niveles de gobierno se
construyan sobre la base del principio de
partenariado.
En Mxico y El Salvador, a pesar de no estar
inmersos en procesos de reforma legislativa,
se estn dando algunos pasos alentadores
para asegurar un mayor reconocimiento a
la accin exterior de los gobiernos locales y
regionales, asegurando la existencia de espacios polticos de concertacin.
De los debates sostenidos por los participantes en este segundo Caf con AL-LAs se
puede concluir que lo determinante no son
las tensiones que puedan darse entre los diferentes niveles de gobierno, que hasta cierto
punto son lgicas y normales, sino los mecanismos que se articulan para resolverlas. Se
puede apostar por generar mecanismos no
jerarquizados que garanticen la coordinacin, colaboracin y unidad de accin entre
los diferentes niveles de gobierno (aunque
siempre bajo los principios rectores de poltica internacional del gobierno central); o
por establecer procedimientos que por la
va de la autorizacin lleven a la subordina-

196

cin y el control. La apuesta por uno u otro


escenario condicionan claramente el potencial de los gobiernos locales en el escenario
internacional.

La dimensin estratgica de la accin


internacional de los gobiernos locales
y regionales
El tercer Caf parti de un texto introductorio redactado por Beatriz Sanz en el cual
se constata que la internacionalizacin de la
ciudades y los gobiernos territoriales, y ms
especficamente sus relaciones de cooperacin descentralizada, para ser coherentes,
ofrecer un real valor aadido, y tener perspectivas de impacto y sostenibilidad, necesitan situarse en un marco estratgico previo, circunscrito en la agenda de las polticas
pblicas territoriales y elaborado a partir de
un proceso de reflexin y de organizacin,
centrado tanto en la realidad local como en
las posibilidades ofrecidas por el entorno.
Durante el debate se destac la importancia de la dimensin estratgica de la accin
internacional. Esto es, la necesidad de que
la accin exterior de una ciudad o regin no
sea entendida como un fin en s misma sino
que responda y se integre a la estrategia del
territorio.
En ese sentido, una estrategia de internacionalizacin debe poder articular los diferentes actores (econmicos, sociales, culturales, polticos) que operan en el territorio.
Ellos deben verse reflejados en la estrategia
de internacionalizacin y participar activamente en su definicin, ejecucin y seguimiento. La experiencia de Medelln es un
claro ejemplo de construccin de una estrategia participativa de internacionalizacin y
cooperacin descentralizada del territorio.
Dotar a la accin internacional del territorio
de orientaciones estratgicas y agendas par-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
ticipativas constituye un elemento central
para transformarla en una poltica pblica
liderada por el gobierno local/regional. De
todas maneras, la participacin activa de
todos los actores que actan en el territorio
tambin es clave. En este marco, la accin
exterior en general y la cooperacin descentralizada en particular, se presentan como
procesos que permiten reforzar no slo la
gestin del gobierno local, sino tambin las
instituciones y los actores de su territorio.
La cooperacin descentralizada constituye uno de los instrumentos de la accin
exterior de los gobiernos territoriales. La
concepcin y la puesta en marcha de una
poltica pblica de cooperacin descentralizada debe ser pensada como elemento integrante de una poltica pblica de internacionalizacin del territorio Es por ello que en
una estrategia de internacionalizacin no es
adecuado separar cooperacin descentralizada de relaciones internacionales.
As como la accin exterior de un gobierno
local no puede entenderse como un fin en
s misma, tampoco pueden serlo sus instrumentos, como la cooperacin descentralizada. En la prctica, muchas veces aquella y
stos fueron pensados como objetivos en s
mismo, lo cual ha restado eficacia, eficiencia
y sostenibilidad a las acciones.
Es necesario dimensionar la accin exterior y sus instrumentos en funcin de las
necesidades, aspiraciones y realidades de
cada ciudad/regin. As como no todos los
gobiernos locales pueden o deben desarrollar las mismas estrategias de accin internacional; cada uno deber seleccionar el (los)
instrumento(s) de internacionalizacin que
considere ms apropiado(s).
Frente al debate planteado recientemente
en algunos foros internacionales sobre la validez de la cooperacin descentralizada en el
contexto actual, los participantes del debate

argumentaron que sta continua siendo un


instrumento vlido, interesante y til para
los gobiernos locales.
Sin embargo, no cualquier tipo de cooperacin descentralizada, sino aquella superadora de los paradigmas ms clsicos. Los
modelos basados en la construccin de
relaciones verticales, Norte-Sur, de carcter
eminentemente asistencialista, estn agotados y han demostrado claros signos de fatiga, ineficacia y poco impacto.
La cooperacin descentralizada se ha ido
transformando en una relacin basada en
el partenariado, que valora ms los aspectos
cualitativos que los cuantitativos del vnculo
entre territorios. Este enfoque permite poner en marcha procesos mucho ms ricos de
posicionamiento, de aprendizaje entre pares
y de experimentacin, que acaban dotando
de ms fuerza a los propios gobiernos
locales. En este sentido -reafirmando ideas
que surgieron en el primer Caf- la cooperacin descentralizada actualmente tiene
mucho en comn con el modelo de cooperacin territorial que existe entre los gobiernos locales europeos.
Este cambio en la manera de entender la
cooperacin descentralizada es determinante a la hora de transformar las modalidades de abordaje territorial: se pasa de
los enfoques administrativos, de gestin
puntual de acciones coyunturales y perifricas de la accin de gobierno; a una poltica
pblica local con orientaciones estratgicas.
No hay transformacin posible en la modalidad de gestionar la cooperacin descentralizada sin un cambio previo en la manera de
entenderla. De igual manera, un cambio en
la visin de la cooperacin descentralizada
sin transformaciones en la manera de gestionarla, es una tarea intil.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

197

Artculos
Considera que la accin internacional
de una ciudad es un asunto exclusivo
de su gobierno?
El Cuarto Caf con AL-LAs se desarroll a
partir de un texto introductorio elaborado
por Maribel Daz, y permiti profundizar
algunos aspectos abordados en el Taller
Nro.4 de AL-LAs Internacionalizacin
estratgica y participativa de las ciudades.
Retom, asimismo, algunas ideas-fuerza
planteadas en el Tercer Caf.
En todas estas instancias, se parti de la
conviccin de que la articulacin y participacin de los distintos actores de un
territorio en la definicin y ejecucin de
la estrategia de internacionalizacin y de
cooperacin descentralizada otorga efectividad, sostenibilidad y apropiacin a la accin
internacional.
Pareciera haber un consenso en considerar
que el gobierno local no puede ser (o no
debera serlo) el actor nico de la proyeccin exterior de una ciudad/regin, aunque
s deber ser el lder y articulador de la poltica de internacionalizacin..
Pero, para desarrollar una estrategia de accin exterior bajo una lgica inclusiva y participativa se requiere contar con una fuerte
y decidida voluntad poltica del gobierno
local de abrir el dilogo en este mbito con
todos los actores del territorio; y de coordinacin (no subordinacin) con aquellos
que desarrollan actividades internacionales
en forma independiente.
En este sentido, es preciso recordar que
toda poltica de internacionalizacin de
ciudad/regin: debe servir a los intereses y
prioridades del territorio (y obviamente de
sus ciudadanos), cuidando de no caer en el
riesgo de transformarla en la estrategia de
internacionalizacin de un sector o actor
(normalmente, uno de gran capacidad de
incidencia).

198

En la prctica, sin embargo, muchas autoridades locales siguen percibiendo y gestionando la accin internacional del territorio
como un mbito exclusivamente propio.
Para ejemplificar ello, durante el Caf se
plante el caso de Brasil, donde, salvo pocas
excepciones, la internacionalizacin de los
municipios y estados no sigue una lgica
inclusiva y de horizontalidad.
Los debates en este Caf fueron ms all de
reflexionar sobre la importancia de tener un
escenario en el que se gestiona la internacionalizacin como una tarea compartida
entre el gobierno local y los dems actores
del territorio. Se abord tambin una cuestin clave para esta tarea: Cmo involucrar
a los diferentes actores del territorio en una
accin internacional de un gobierno local?
En este sentido, la tarea ms bsica y primaria de un gobierno local es la sensibilizacin y la comunicacin. Construir mecanismos de participacin en cualquier poltica
pblica sin acompaarlos de instrumentos
adecuados y suficientes de comunicacin,
transparencia de la informacin y rendicin
de cuentas, afecta la cantidad y, particularmente, la calidad de la participacin. Ello
es ms necesario en reas no tradicionales
de la gestin local, como lo son las relaciones internacionales, dado que los habitantes pueden considerar las acciones en
este campo como una prdida de tiempo,
de esfuerzo y de dinero.
Sin embargo, si bien esta tarea es necesaria, no es suficiente. Se requiere, asimismo,
construir mecanismos de participacin ciudadana en el mbito de la internacionalizacin de la ciudad. Existen diversas vas
para ello (creando redes o plataformas de
accin internacional; construyendo alianzas multiactores, o foros de discusin con
la sociedad civil organizada, como ONGs,
especialistas, acadmicos y consultores,

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
etc.), as como experiencias concretas que se
han generado desde gobiernos locales latinoamericanos y europeos (como los foros
de actores de la regin francesa de Nord
Pas de Calais o los Dilogos para la internacionalizacin estratgica de las ciudades
llevados a cabo por los socios del proyecto
AL-LAs). Al igual que en el tercer Caf, en
esta oportunidad se coloc a la Agencia de
Cooperacin e Inversin de Medelln y el
rea Metropolitana como el esfuerzo ms
acabado, aunque perfectible, de internacionalizacin participativa de ciudad.
Cada ciudad deber construir su mecanismo en funcin de sus realidades (tamao;
recursos y capacidades de gestin; vinculacin o conflictos preexistentes con otros
actores del territorio; diversidad, grado de
internacionalizacin e institucionalidad de
las organizaciones de la sociedad civil y del
empresariado, etc.).
Finalmente, y con la mirada puesta en Amrica Latina, los debates del cuarto Caf parecieran reflejar que, aunque existen algunas
experiencias exitosas, el desarrollo de una
estrategia de internacionalizacin estratgica, inclusiva y participativa constituye
an un reto para los gobiernos locales de
la regin.

T ciudad: un modelo o una marca?


Retomando algunos aspectos abordados en
el Taller Nro.5 de AL-LAs Accin internacional para una ciudad atractiva, Eduard
Miralles prepar el documento para el quinto Caf con AL-LAs.
El mensaje central del texto de Miralles
gira en torno a la idea de que construir
una imagen de marca atractiva y conocida
para una ciudad no debe ser necesariamente
contradictorio con poseer un modelo de

ciudad slido y compartido. Quizs, sostiene el autor, ste sea el reto: construir lo
uno desde lo otro, conectando la imagen de
marca atractiva para la ciudad y un modelo
de ciudad slido y compartido.
En este marco, los debates del Caf coincidieron en destacar la importancia que
tiene en tiempos de globalizacin que las
ciudades cuenten con estilos propios que
las diferencien y al mismo tiempo las resalten. Para ello, y siguiendo lo planteado por
Miralles, los gobiernos locales utilizan toda
suerte de medios, sobre todo digitales, para
pregonar sus atractivos y captar tres nuevos tipos de capital: visitantes, inversiones y
conocimiento. Las ciudades- argumenta el
autor necesitan construir y proyectar a nivel
global una imagen, a partir de factores que
pueden ser innatos (recursos paisajsticos
singulares, elementos del patrimonio cultural, etc.) o bien adquiridos (encargar un hito
urbano a un arquitecto reconocido internacionalmente, engendrar un acontecimiento
con visibilidad y capacidad de proyeccin,
disear un logotipo que sintetice los componentes del genio local, etc.).
Sin embargo, tanto Miralles como los participantes del debate puntualizaron claramente algunos riesgos en el proceso de
construccin de un modelo/marca de ciudad. Se advirti sobre los peligros de que
una marca se convierta en una mscara y,
por muy atractiva que sea, acabe siendo percibida por la ciudadana como algo ajeno,
impropio o adquirido. Se puso en debate la
pertinencia y utilidad de adoptar un modelo/marca de ciudad netamente economista
de atractividad de la ciudad, ilustrando ello
con el caso de la ciudad de Madrid y la publicidad en sus estaciones de metro.
Frente a estos riesgos, se puso nfasis en la
identificacin ciudadana como elemento
fundamental para desarrollar una estrategia
de atractividad del territorio a nivel interna-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

199

Artculos
cional, tal como se seal en el 5o Taller de
Aprendizaje del proyecto AL-LAs: Toda
marca y/o modelo de ciudad o de territorio que sea exitoso y que logre distinguirse
a nivel internacional deber basarse en una
identidad compartida por la poblacin. De
nada sirven las etiquetas, logotipos, slogans
o imgenes cuando la gente no se identifica
con ello. La marca se convierte en envoltura
y como toda envoltura es desechable por el
siguiente gobierno.

en definitiva, para promover un modelo de


ciudad incluyente.

Asimismo, se llam la atencin sobre los peligros de confundir la marca de una ciudad
con la de una administracin. Es necesario
diferenciarlas, pues mientras la primera no
es pasajera (si tiene apropiacin ciudadana),
la segunda tiene un perodo de vigencia
dado por el cambio de gobierno.

Partiendo del consenso general de que una


ciudad incluyente es aquella en donde cualquier persona goza de derechos fundamentales, el debate en el Caf aport un rico
abanico de miradas y perspectivas sobre los
temas prioritarios a atender por las polticas
pblicas de un modelo de ciudad incluyente.

Cules son los temas prioritarios que


debera integrar un modelo de ciudad
incluyente?
Luego del desarrollo del 6 Taller de Aprendizaje de AL-LAs sobre Accin Internacional para una ciudad incluyente, el socio
del proyecto que fue sede del mismo, el municipio de Morn (Argentina) fue el encargado, a travs de su Direccin de Relaciones
Internacionales y Cooperacin, de elaborar
el texto disparador para los debates de este
sexto Caf.
El texto plantea dos ideas-fuerza claves
para el debate. Por un lado, sostiene que
en las ciudades, desde los gobiernos locales
se promueven polticas pblicas orientadas
a garantizar derechos para todos los habitantes. Por el otro, rescata la accin internacional como un elemento estratgico
para contribuir con la construccin de ese
espacio, aportando herramientas para fortalecer, profundizar, difundir y consolidar las
polticas pblicas locales orientadas a garantizar derechos para todos los habitantes y,

200

A partir de estas dos ideas-fuerza, el texto


interpela a los miembros de la Comunidad
de Expertos de AL-LAs en torno a una
pregunta, aparentemente sencilla, pero de
un alto valor estratgico para promover el
Derecho a la Ciudad:Cules son los temas
prioritarios que debera integrar un modelo
de ciudad incluyente?

Necesariamente, la generacin de oportunidades equitativas en el mbito laboral y salarial para todos los ciudadanos surgi como
uno de esos temas prioritarios. La integracin territorial de las urbes ( abandonando
el modelo dual de ciudad: una para los estratos altos y otra para los estratos bajos);
la distribucin espacial equitativa en toda la
ciudad de los servicios pblicos, los espacios
pblicos, la infraestructura y las polticas
pblicas locales; constituyeron otros tantos
temas planteados para una agenda de ciudad
incluyente. Un nfasis especial le cupo a las
coberturas universales en salud, educacin
y recreacin, en particular para la infancia.
Adems de estas prioridades, que podramos
definir como clsicas (ms vinculadas a las
carencias materiales), el debate en el Caf
aport otras perspectivas complementarias,
ms intangibles, en el proceso de construir
el Derecho a la ciudad: la atencin a la
cuestin de gnero; el desarrollo de nuevas
formas de relacionamiento del ciudadano
con los espacios pblicos, con los vecinos,
con la naturaleza; el abordaje del arte como
herramienta de inclusin y transformacin

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
social; la recomposicin de los lazos sociales
fragmentados ; entre otras.
Dentro de las prioridades intangibles
de un modelo de ciudad incluyente, la
generacin de contextos de posibilidad
que alberguen la diversidad, lo heterogneo, adquirieron un valor especial durante
el debate. La ciudad incluyente- sostuvo
en el debate el Coordinador del Proyecto
AL-LAs, Eugene Zapata- es la que elimina
racismo, discriminacin y da oportunidades
iguales a todos.

En definitiva, construir ciudades incluyentes


implica generar polticas de cohesin social. El intercambio entre Amrica Latina y
Europa en este mbito ha sido tradicionalmente muy fructfero, como lo ha reflejado
el trabajo realizado en el marco del Programa URBAL de la Unin Europea. Demostr que cohesin social es un concepto muy
amplio, que tiene que ver con el desarrollo
econmico y el empleo; con la proteccin
social, el acceso a los servicios bsicos, la
educacin, la salud y la seguridad; con la
proteccin del entorno y la resiliencia para
prevenir los impactos del cambio climtico
(las catstrofes naturales afectan mayoritariamente los barrios pobres y perifricos);
con la identidad, el sentido de pertenencia
y la cultura; y con el buen gobierno, transparente, participativo, el gobierno que rinde
cuentas y pone freno a la corrupcin.

Post-2015, una agenda global con


fuerte impacto local. Cmo se posicionan los gobiernos locales?
La publicacin del sptimo Caf con ALLAs coincide con la redaccin del presente
anlisis de manera que no nos ha sido posible referirnos a las reflexiones y comentarios que se puedan producir. Hemos optado,
sin embargo, por incluir el texto disparador

del debate elaborado por Agust Fernndez


de Losada en la medida en que el tema nos
parece de una gran relevancia.
Los prximos dos aos vienen marcados por
una agenda global de gran impacto y trascendencia. En septiembre 2015, en Nueva
York, la Asamblea General de las Naciones
Unidas aprobar los nuevos Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), la hoja de
ruta que deber guiar las polticas de desarrollo hasta 2030. Un poco antes, en julio,
Addis Abeba (Etiopia) acoge la III Conferencia sobre Financiacin del Desarrollo,
una cumbre que debe servir para impulsar
formas ms eficientes e innovadoras para
financiar el desarrollo.

En diciembre, en Pars, la COP 21 aspira


alcanzar un gran acuerdo mundial para
mantener el calentamiento global por debajo de los 2C. Finalmente, en octubre de
2016, Quito ser escenario de la definicin
de una nueva agenda urbana, con la celebracin de la Conferencia Hbitat III; una
agenda que deber servir para abordar los
grandes retos que enfrenta un mundo cada
vez ms urbanizado y en el cual las ciudades
y los gobiernos locales desempean un papel central.
Todas estas agendas responden a retos globales que en su mayora tienen impacto
local. De all que exista un consenso generalizado sobre la importancia de localizar la
implementacin de los nuevos ODS.
Los actores locales juegan un papel determinante en los procesos de desarrollo y est
fuera de toda duda la necesidad de asegurar
su implicacin en la lucha contra la pobreza
y la desigualdad, la provisin de servicios
bsicos de inters general, en mbitos como
la vivienda, el transporte pblico, la educacin, la salud, el agua o el saneamiento as
como la equidad de gnero. Pero, por otro
lado, tampoco hay duda de la necesidad de
mejorar los esquemas de financiacin local,
de reforzar las capacidades de los gobiernos

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

201

Artculos
locales de luchar contra los efectos del cambio climtico (ms del 70% de las emisiones
de CO2) o de implicar a las ciudades en la
definicin de una nueva agenda urbana que
responda a sus necesidades y retos reales.
En los ltimos aos, los gobiernos locales
han logrado una presencia cada vez ms
notoria en algunas de las grandes agendas
globales. Las redes globales como Ciudades
y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) se
han ido ganando un espacio, un reconocimiento y una legitimacin que hoy parece
estar fuera de toda duda. La inclusin de un
nuevo ODS urbano es una buena muestra
de ello. Se tratara sin duda de un logro histrico que todava hay que asegurar.
Sin embargo, de este lado del Atlntico
nos preguntamos y qu pasa en Amrica
Latina? Qu papel estn jugando las redes
latinoamericanas en la agenda internacional?
Qu redes estn activas y en posicin para
incidir? Disponen de una estrategia y de los
recursos y los canales necesarios para ello?
Asimismo, para el debate global sigue pendiente analizar si las ciudades pueden acercar dichas agendas a la ciudadana, darlas a
conocer y lograr que respondan a sus anhelos y necesidades? Hasta qu punto los gobiernos locales pueden desempear el papel
de puente entre la comunidad internacional
y la sociedad?
En suma, estn los gobiernos locales de
Amrica Latina listos para responder al llamado que se hace para la construccin de la
nueva Agenda Urbana Mundial?

202

Apunte final
El Caf con AL-LAs ha sido escenario de
un debate rico y constructivo en torno a
algunos de los grandes retos que estn asumiendo los gobiernos locales en el escenario
internacional. Se han planteado los principales temas en este mbito y se han vislumbrado consensos y desacuerdos entre
los expertos y actores de la accin internacional. La confrontacin de ideas y saberes
es clave para que una disciplina evolucione,
y es precisamente eso, un espacio para que
ello sea posible, lo que ha facilitado AL-LAs
con su Caf.
Pero todava queda mucho por discutir.
Tanto en lo que se refiere a los temas que ya
se han planteado como a otros que esperan
en el tintero.
AL-LAs dispone de una comunidad de aliados, personas que en el transcurrir de su
accin diaria pueden seguir enriqueciendo
la accin internacional de las ciudades y los
gobiernos locales. Electos locales, directivos
y funcionarios pblicos locales, nacionales
e internacionales, expertos independientes,
acadmicos, estudiantes, etc. Todos ellos
comparten la visin de que las ciudades
deben seguir proyectndose al mundo e incidiendo en la agenda global para defender
sus intereses y gestionar de forma adecuada
el bienestar de sus ciudadanos.
Es por ello que nos parece que AL-LAs debe
seguir trabajando y ofreciendo un espacio
para que todos nosotros, sus aliados, nos podamos seguir sentando ante una buena taza
de caf dispuestos a aportar todo nuestro
conocimiento, experiencia y compromiso.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos

Los mensajes

la irreversible internacionalizacin
de los gobiernos locales
Laccin internacional de los gobiernos locales: ni un paso atrs

La emergencia de los gobiernos locales y regionales, as como de sus redes, en la escena


internacional es un proceso que se extiende y se generaliza rpidamente. Hoy en da, un
gobierno local no puede ejercer plenamente sus competencias, prestar los servicios pblicos, promocionar su capacidad productiva o desarrollar el modelo de ciudad o territorio
que desea impulsar, sin entrar en una dinmica de relaciones con actores del extranjero. Las
relaciones internacionales son hoy, para toda ciudad, municipio o territorio, un espacio vital
de aprendizaje y de oportunidad.

La accin internacional no es un fin, sino un medio para potenciar al territorio


y a su poblacin

El objetivo ltimo de cualquier accin internacional en la que participe un gobierno local


deber ser la mejora de las condiciones de vida de la poblacin que habita en su territorio.
Los gobiernos de las ciudades y autoridades locales debern garantizar que sus relaciones
con el extranjero contribuyan a hacer de su territorio un espacio ms incluyente, ms sustentable y ms atractivo. Las iniciativas e intercambios internacionales debern garantizar
resultados e impactos concretos.

El marco jurdico e institucional de la accin internacional de los gobiernos


locales debera revisarse

En la mayora de los pases los marcos jurdicos e institucionales en vigor no reflejan adecuadamente la realidad de la accin exterior de los gobiernos locales y deberan, por tanto,
revisarse. Aunque en los hechos esto no ha impedido la prctica, la mejora de las disposiciones legales es necesaria para brindar a la accin internacional mayor seguridad jurdica y
garantizar a su vez su sostenibilidad frente a cambios en la administracin local y nacional.
Un marco legal adecuado podra facilitar el establecimiento de convenios y acuerdos con
socios extranjeros.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

203

Artculos

En la internacionalizacin territorial es deseable coordinarse entre distintos


rdenes de gobierno

Es necesario generar las condiciones favorables para que la accin internacional de los gobiernos locales se de en un ambiente de colaboracin con los otros rdenes de gobierno, el
poder legislativo y con organismos internacionales. Se requieren mecanismos no jerarquizados que garanticen la coordinacin y coherencia entre stos, respetando al mismo tiempo
la autonoma de los gobiernos locales. Una correcta articulacin permitir incorporar los
temas urbanos y territoriales en las agendas globales.

De la reactividad y la improvisacin a una poltica pblica de internacionalizacin estratgica

Para ofrecer un real valor aadido y tener perspectivas de impacto y sostenibilidad, las
relaciones internacionales de una ciudad o territorio necesitan situarse en un marco estratgico explcito. Es importante que la actividad internacional transite de acciones aisladas,
espontneas y pivotadas en torno a proyectos concretos, hacia una poltica pblica ligada
con la especificidad del territorio y su planificacin estratgica. La internacionalizacin no
debe ser ms el producto de la voluntad personal u ocurrencia de un alcalde o autoridad en
turno. Como toda poltica pblica, sta requiere de recursos adecuados para desarrollarse
de manera profesional y eficiente. Para ello, es necesario contar con oficinas y personal
capacitado, recursos tcnicos y financiamiento, as como con mecanismos de evaluacin
de sus resultados e impacto. La profesionalizacin de la accin exterior exige adems que
las diferentes reas o departamentos del gobierno tengan espacios y canales establecidos de
comunicacin interna y coordinacin para evitar dispersin y duplicidades. Las relaciones
internacionales en un gobierno local deben ser un rea transversal a toda la administracin.

Las relaciones internacionales de un territorio se deben construir con su gente

El gobierno local no puede ser el actor nico de la internacionalizacin de un territorio.


Para poder trasformar su accin internacional en una poltica pblica, deber integrar
y articular a los diferentes actores (sociedad civil, lderes de opinin, academia y sector
privado) que operan en el territorio. Es indispensable que el gobierno local desarrolle y
mantenga espacios de dilogos multi-actor en temas internacionales para dar permanencia,
legitimidad y sostenibilidad al proceso. Para ello se requieren no solamente mecanismos de
participacin ciudadana en el mbito de la internacionalizacin; sino tambin instrumentos
adecuados de articulacin de actores en proyectos concretos, de transparencia y de rendicin de cuentas. Asumir este enfoque implica reconocer a la internacionalizacin como un
asunto de agenda pblica y por lo tanto como un ejercicio de gobernanza democrtica. Si
bien la voz de los gobiernos locales suena cada vez con ms fuerza en el escenario internacional, el eco de su mensaje todava no es claramente recibido por la ciudadana. Ninguna
estrategia de internacionalizacin tendr xito si no se logra informar y sensibilizar a la
poblacin sobre los beneficios que sta tiene. Es necesario hacer llegar los mensajes clave

204

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
a los principales actores, construir alianzas y generar confianza. Las nuevas tecnologas de
la informacin y las redes sociales son herramientas con alto potencial para sensibilizar e
informar la importancia de las ciudades y los gobiernos locales en el mundo.

La accin internacional es mucho ms que la cooperacin y la ayuda al desarrollo

Por muchos aos las relaciones internacionales de los gobiernos locales se entendan y limitaban a la llamada cooperacin descentralizada, es decir, las relaciones de gobierno local
a gobierno local canalizadas prioritariamente a travs de proyectos. Pero sta no es sino una
de tantas modalidades de accin con el extranjero. As, hoy conviven los hermanamientos,
la cooperacin descentralizada, las acciones conocidas como diplomacia de las ciudades
y otros temas de accin internacional que superan la visin inicial de cooperacin para el
desarrollo. En el catlogo de actuaciones internacionales hoy se encuentran iniciativas a
favor de la paz, polticas locales sobre el tema migratorio, programas de promocin econmica, herramientas de atractividad territorial en materia de turismo, deporte, inversin,
eventos, cultura y talento, as como respuestas concretas en casos de emergencias naturales
o catstrofes.

Ms que competir, los gobiernos locales han de cooperar de forma horizontal,


solidaria y con beneficio mutuo

Las relaciones entre gobiernos locales de diferentes pases han de ser ms de cooperacin
que de competencia. Si bien algunas instituciones locales se esfuerzan por atraer a sus
territorios inversiones y visitantes, hay mucho ms espacio y potencial en una relacin de
colaboracin basada en vnculos horizontales y de solidaridad recproca. El intercambio de
experiencias y buenas prcticas y la construccin de alianzas para el fortalecimiento de las
polticas pblicas locales son fuentes muy ricas de aprendizaje mutuo. Sin embargo, ms
all del intercambio, se debe valorar el aporte cualitativo del vnculo entre territorios, sobre
todo a la hora de acordar actuaciones conjuntas que incidan en cambios concretos de las
condiciones locales. El trabajo en redes resulta muy apropiado para ello. Las autoridades,
funcionarios, tcnicos y expertos de los gobiernos locales pueden sacar mucho provecho
de trabajar en comunidades virtuales que les permiten intercambiar informacin y sumar
esfuerzos por causas comunes.

La incidencia poltica de los gobiernos locales se fortalece con el trabajo en


redes

Los gobiernos locales estn teniendo un reconocimiento cada vez mayor en el escenario
internacional como actores clave en los procesos de desarrollo. Sin embargo, su capacidad
de influir en las agendas globales es todava reducida. Es por ello que hoy dedican esfuerzos importantes a las acciones de lobby e incidencia poltica, para ganar terreno, obtener
visibilidad y ser considerados cada vez ms como actores en la escena internacional particu-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

205

Artculos
larmente ante el Sistema de Naciones Unidas. Una ciudad o territorio por s solo, por ms
grande que sea, tiene una capacidad limitada de influir en la agenda global. No obstante, ser
actor de la agenda global no pasa solamente por ser reconocido o escuchado por otros,
se requiere tejer alianzas que les permitan generar la masa crtica suficiente para participar
e incidir en la toma de decisiones sobre temas que les afectan, para lo cual es indispensable
el trabajo en redes.

10

Accin internacional para territorios ms atractivos, ms incluyentes y


ms sustentables

Ante los desafos urbanos que enfrenta el planeta, la accin internacional, la cooperacin
entre territorios y el trabajo en red permiten ampliar la difusin y puesta en marcha de
buenas prcticas en la construccin de territorios ms atractivos, ms incluyentes y ms
sustentables. En este sentido, para ser atractivos, las ciudades y gobiernos locales debern
superar la estrecha visin del marketing y la publicidad como medios para posicionarse en
el mundo. Ms que slogan o marca, un territorio construye su atractividad con base en un
modelo y basado en la identidad colectiva. Por igual, la sustentabilidad no es una etiqueta.
Apostamos por gobiernos locales y una ciudadana comprometida y activa en la promocin
de la justicia social y ambiental, donde la cultura es un pilar fundamental de este desarrollo.
Ante los desafos econmicos, sociales, culturales y ambientales, se debe poner nfasis en
la construccin de ciudadana activa y la participacin de todos los actores del territorio
profundizando el ejercicio de la democracia, el trato igualitario, y el Derecho a la Ciudad.

11

La accin internacional deber servir para construir el modelo de territorio


que soamos

El futuro del planeta se juega hoy en las ciudades y reas urbanas. Por ello, la accin internacional de los gobiernos locales es un instrumento para estimular el pensamiento crtico
y el debate pblico frente a la pobreza, las desigualdades, la exclusin social, as como los
desafos de sostenibilidad y de respeto a las diversidades culturales.
El nuevo milenio urbano exige un nuevo modelo territorial, que apueste por un verdadero desarrollo ms sostenible,inclusivo, justo, ambientalmente sustentable, multicultural e
igualitario entre hombres y mujeres, que garantice el Derecho a la Ciudad de todas las personas. Si la accin internacional del gobierno local no contribuye a impulsar este modelo, el
esfuerzo ser en vano. La accin internacional de los gobiernos locales ser til slo si abre
oportunidades para garantizar en la poblacin una vida digna.

12

Internacionalizacin estratgica de las ciudades de Amrica Latina: una


tarea pendiente

Aunque Amrica Latina atraviesa un acelerado proceso de urbanizacin, ste no ha sido


an acompaado de la internacionalizacin de sus gobiernos locales. Algunas ciudades han
logrado destacarse, pero la gran mayora no cuenta an con polticas de relacionamiento

206

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artculos
internacional estratgicas y de largo plazo. Hay mucho potencial para mejorar la articulacin entre los gobiernos locales y las redes de ciudades como Mercociudades, Redcisur,
FLACMA y el proyecto AL-LAs. La celebracin de la Conferencia Hbitat III en Quito
presenta una oportunidad en este sentido. Para la internacionalizacin de los gobiernos
locales, Amrica Latina tiene como aliado a Europa, particularmente a Espaa y Francia,
con quienes se han tejido relaciones de cooperacin histrica entre autoridades sub-nacionales. El proyecto AL-LAs ha logrado consolidar esta relacin dotando a sus miembros de
herramientas concretas para fortalecer sus vnculos internacionales y compartir la experiencia con gobiernos, municipios y autoridades locales de ambos continentes.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

207

Artculos
Estos mensajes resumen los principales hallazgos e ideas que las ciudades, gobiernos locales y redes
miembros del proyecto AL-LAs acumularon como aprendizajes a lo largo de dos aos del proyecto.
Aqu se recogen los mensajes derivados de los talleres de aprendizaje, la Coleccin de Cuadernos para
la Internacionalizacin de las Ciudades, numerosos artculos, eBooks, webinars, acciones de formacin
presencial y a distancia, debates del Caf con AL-LAs en la comunidad de expertos on-line, publicaciones diversas, consultas multi-actor locales y campaas de incidencia, as como de la presencia y participacin de AL-LAs en decenas de seminarios, foros, congresos, cumbres y conferencias internacionales.

Coordinacin General AL-LAs


Gobierno de la ciudad de Mxico

Socios latinoamericanos
Intendencia de Montevideo, Uruguay Distrito metropolitano de Quito, Ecuador
Municipalidad metropolitana de Lima, Per - Prefeitura municipal de Belo Horizonte,
Brasil intendencia municipal de Morn, Argentina Agencia de cooperacin e inversin de Medelln y el rea metropolitana, Colombia
Socios europeos
Ciudades Unidas de Francia
Fondo andaluz de municipalidades para la solidaridad internacional, Espaa
Colaboradores
Instituto francs de Amrica latina - Embajada de Francia en Mxico
Asociacin mexicana de oficinas de asuntos internacionales de los estados
Asociacin de profesionales de la accin europea e internacional en gobiernos locales de
Francia
Universidad de Nuestra Seora del Rosario, Colombia
Aliados
Prefeitura municipal de Ro de Janeiro, Brasil
___
www.proyectoallas.net

208

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Indice
Prlogo AL-LAs
Braulio Daz Castro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Prlogo CUF
Bertrand Gallet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
Artigos
Redes de governos locais e a nova agenda global de desenvolvimento: uma
perspectiva multinvel
Javier Snchez Cano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
A paradiplomacia de Chiapas como motor de desenvolvimento social: o caso da
Agenda ONU-Chiapas
Victorino Morales Dvila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
A frontera e as perspectivas para as cidades gmeas brasileiras
Henrique Sartori de Almeida Prado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Elementos-chave para a sustentabilidade dos processos de internacionalizao
territorial: o papel das instituies de educao superior e os think tanks
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
A cooperao descentralizada espanhola: riscos e oportunidades O caso de
Andaluzia
Antonio Zurita Contreras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Os principais desafios da ao internacional dos governos locais: Reflexes a
partir dos debates no Caf com AL-LAs
Agust Fernndez de Losada, Maria del Huerto Romero. . . . . . . . . . . . . . . . 294
Mensajems AL-LAs: a irreversvel internacionalizao
dos governos locais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

209

Prlogo AL-LAs

inegvel que hoje qualquer deciso poltica global tem forte impacto nas esferas
locais. Isso fica claro, dentre muitos exemplos cotidianos, nas discusses sobre a
agenda ps-2015 que, pela primeira vez, consideram a proposta de incluso de um
Objetivo de Desenvolvimento Urbano, elaborada por grupos de autoridades locais.
Frente a esse cenrio, a ao internacional dos governos locais converteu-se em
uma ferramenta de expresso que, nas ltimas dcadas, permitiu aos territrios
da Amrica Latina e da Frana erguer pontes reforando os laos histricos
de amizade e fraternidade , bem como trocar experincias, construir projetos
comuns e compartilhar conhecimentos, a fim de melhorar a qualidade de vida de
seus habitantes.
Durante esse perodo, os governos locais dessas regies foram testemunhas, e
tambm atores, de um processo de transformao na maneira de construir as
relaes internacionais. As lies aprendidas e compartilhadas no espao eurolatino-americano tm trazido elementos indispensveis ao estudo e compreenso
desse fenmeno, que se faz presente tanto em mudanas de abordagem, quanto
no surgimento de novas modalidades e temticas. Tais transformaes merecem
ser estudadas com o rigor do mtodo cientfico.
Foi com esse esprito que a Aliana Euro-Latino-americana de Cooperao entre
as Cidades (projeto AL-LAs) conformou uma comunidade de especialistas e
instituies que trabalham com a ao internacional dos governos locais. Cidades
Unidas Frana (CUF), parceiro da AL-LAs, a instituio responsvel pela
coordenao dessa comunidade, que se constitui em um espao de confluncia
de diferentes pessoas, assim como em um lugar onde o conhecimento gerado e
compartilhado, e dilogos, debates e trabalhos em rede so promovidos.
Entre as atividades da AL-LAs promovidas pela CUF entre setembro e dezembro
de 2014, est o lanamento do Prmio de Pesquisa AL-LAs Internacionalizao
dos Governos Locais, destinado a pesquisadores, acadmicos e profissionais da
ao internacional em quatro reas especficas:
1- Ao internacional para a sustentabilidade dos governos locais
2- Ao internacional para a incluso social em nvel local
3- Atratividade internacional das cidades
4- Governos locais e agenda internacional

210

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

No total, o Prmio recebeu nove artigos inditos, sendo trs deles, apresentados
por autores da Espanha, do Brasil e do Mxico, premiados. Os artigos vencedores
sublinham o interesse comum, latente nos diversos setores, de profissionalizar a
ao internacional dos governos locais. Este nmero especial dos Cadernos da
Cooperao Descentralizada da AL-LAs, editado pela CUF, inclui tambm dois
textos inditos dos membros do projeto, que contribuem com um olhar crtico
sobre o atual cenrio da ao internacional das cidades e dos governos locais
assim como as mensagens, produto da reflexo dos membros do projeto.
O Projeto AL-LAs tem como objetivo fortalecer a capacidade de ao coletiva
das autoridades locais na Amrica Latina, bem como suas redes e associaes nas
relaes internacionais contemporneas. Trata-se de aproveitar a ao internacional
dos governos locais para melhorar a qualidade de suas polticas pblicas e de seu
desenvolvimento territorial em trs reas prioritrias: sustentabilidade, incluso
social e atratividade territorial.
O projeto desenvolvido com o apoio financeiro da Unio Europeia, sob
a coordenao do Governo da Cidade do Mxico, e em colaborao com os
governos das cidades de Belo Horizonte (Brasil), Lima (Peru), Medelln
(Colmbia), Montevidu (Uruguai), Morn (Argentina) e Quito (Equador).
Somam-se a eles os parceiros europeus: a rede de Cidades Unidas da Frana
(CUF) e o Fundo Andaluz de Municpios para a Solidariedade Internacional
(FAMSI), da Espanha.
A AL-LAs conta ainda com o apoio de quatro instituies parceiras especializadas
nesses temas: a Associao Mexicana dos Escritrios de Assuntos Internacionais
dos Estados (AMAIE), a Associao Francesa de Profissionais da Ao Europeia e
Internacional dos Governos Locais (ARRICOD), o Instituto Francs da Amrica
Latina (IFAL), Embaixada da Frana no Mxico) e a Universidade do Rosario,
na Colmbia. Tambm um aliado da AL-LAs a Prefeitura Municipal do Rio de
Janeiro, no Brasil.
Os objetivos especficos do projeto AL-LAs so:
1- Reforar a capacidade institucional das autoridades locais, para estabelecer
uma poltica pblica profissional de relaes internacionais e trabalhar de forma
coordenada e em rede;
2- Contar com planos estratgicos participativos e de longo prazo, e mecanismos de entendimento de mltiplos atores para a internacionalizao e a
cooperao descentralizada;
3- Acompanhar aes especficas de vinculao internacional e cooperao
descentralizada nos trs temas prioritrios.
Para o governo da Cidade do Mxico e a Cidades Unidas da Frana um
grande prazer apresentar esta edio especial dos Cadernos da Cooperao
Descentralizada, com a finalidade de continuar convidando ao debate, o estudo
e a incidncia sobre a ao internacional dos governos locais da Frana e da
Amrica Latina.
Braulio Daz Castro
Responsvel da comunicao, projeto AL-LAs

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

211

Prlogo CUF

Desde 2009, o Cidades Unidas da Frana (CUF) publica os Cadernos da Cooperao Descentralizada, com a inteno de ter um espao de expresso e debate
livre e crtico voltado para esse objeto no identificado, que a ao internacional dos governos locais.
Em suas quatro edies anteriores, os Cadernos focaram sua reflexo sobre diferentes aspectos do processo de internacionalizao, trazendo a viso, experincia
e conhecimento de diferentes atores, com o objetivo de contribuir para melhorar
as polticas pblicas que tm, ainda, um grande caminho pela frente. Os Cadernos tambm tm servido para documentar @experincias bem-sucedidas, visando
mostrar a relevncia e o impacto das parcerias entre governos locais de diferentes
regies do mundo.
Esta edio especial dos Cadernos concentra-se, de forma descritiva, nas relaes entre os governos locais da Amrica Latina e da Europa, e nas contribuies do projeto AL-LAs (Aliana Euro-Latino-Americana de Cooperao entre
as Cidades) para elas. O CUF um dos dois parceiros europeus desse projeto
responsvel por coordenar, entre outros, a Comunidade de Especialistas AL-LAs.
Esta publicao , em certa medida, um resumo do que foi o projeto AL-LAs:
um espao de dilogo, intercmbio, reflexo e aprendizagem entre especialistas,
profissionais e tomadores de deciso poltica, sobre as relaes internacionais das
cidades.
O presente Caderno contm as principais concluses dos dilogos Caf com ALLAs, um foro de dilogo virtual aberto e de debates entre os membros da Comunidade de Especialistas do projeto. Um ponto de encontro que serviu para refletir
amplamente sobre algumas das questes centrais abordadas pelo AL-LAs. Foram
promovidos debates conceituais sobre a prtica da ao internacional das cidades,
e sua implementao e reconhecimento pelos sistemas jurdicos institucionais dos
Estados europeus e latino-americanos.
Tambm foram discutidas as reformas legislativas que aconteceram na Frana, Espanha, Itlia e Brasil, que introduziram alteraes substanciais nas competncias
dos governos locais para operar na arena internacional. Por outro lado, foi feita
uma reflexo sobre a evoluo dos modelos tradicionais, as principais tendncias

212

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

observadas na Amrica Latina (como a cooperao Sul-Sul) e os impactos da crise


sobre a ao internacional dos governos locais europeus, tradicionalmente muito
dinmicos.
O Caf com AL-LAs tem sido ainda palco de debates sobre outras questes importantes para a ao internacional das cidades: a dimenso estratgica da internacionalizao (e o vnculo necessrio que deve existir com a estratgia da cidade);
a participao dos cidados e atores que operam na cidade (empresas, trabalhadores, sociedade civil, universidades, entre outros) na definio e implementao
da agenda internacional; o confronto entre os conceitos de cidade modelo e
marca da cidade; o nexo entre a cidade inclusiva e a internacionalizao; e a
necessidade de incidir desde as cidades na agenda global, em um momento em
que a comunidade internacional est definindo as grandes prioridades que iro
moldar as polticas de desenvolvimento at 2030.
Esta edio dos Cadernos inclui ainda duas obras produzidas por um parceiro e
um associado de AL-LAs, o Fundo Andaluz de Municpios para a Solidariedade
Internacional (FAMSI) e a Universidade do Rosario, na Colmbia, que estamparam seus muitos anos de experincia e aprendizagem nessa rea.
Por um lado, o FAMSI apresenta sua experincia como um dos lderes europeus
em matria de cooperao descentralizada e sua vocao para ajudar a fortalecer
as capacidades dos governos locais e sua incidncia na agenda regional e global.
Por outro, a Universidade do Rosario, associada ao projeto e um dos centros
acadmicos de referncia na Amrica Latina em termos de internacionalizao
das cidades, explora o potencial das universidades como agentes que contribuem
para a sustentabilidade dos processos de internacionalizao territorial, a partir de
experincias prticas impulsionadas pela mesma universidade.
Finalmente, esta publicao inclui trs artigos selecionados no marco do prmio A Ao internacional dos governos locais e a cooperao descentralizada,
lanado pelo projeto AL-LAs, em meados de 2014. As regras do prmio visavam valorizar trabalhos de pesquisa nas trs reas de atuao de AL-LAs: a ao
internacional para a sustentabilidade dos governos locais, para a incluso social
em mbito local e para a atratividade das cidades. Um quarto tema centrado na
incidncia dos governos locais na agenda global, foi incorporado ao concurso de
pesquisa, dada sua relevncia atual para as cidades.
O trabalho vencedor, do pesquisador Javier Sanchez Cano, de Barcelona, examina a relevncia da governana multinvel para a participao das redes de governos locais nas instituies e nas agendas globais. O segundo lugar, concedido ao
trabalho apresentado pelo mexicano Victorino Morales Dvila, centra sua anlise
no processo de apropriao de uma agenda global (os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, ODM) por um governo subnacional, o do Estado de Chiapas, no Mxico, bem como o impacto positivo dos ODM na poltica pblica de
desenvolvimento social. Finalmente, o trabalho laureado com o terceiro lugar,

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

213

apresentado pelo pesquisador brasileiro Henrique Sartori, entra no campo da


cooperao transfronteiria e territorial, a partir da anlise da experincia de cidades brasileiras, com nfase na relevncia e impacto desse tipo de cooperao.
Este Caderno , finalmente, testemunha do trabalho realizado pelo projeto ALLAs, durante os ltimos dois anos. Dois anos que serviram para AL-LAs se tornar uma referncia na cooperao entre as cidades europeias e latino-americanas.
Referncia porque apostou claramente em potencializar as capacidades para a
ao internacional das cidades e governos locais das duas regies, por meio da
difuso de conhecimentos e da realizao de experincias prticas. Com base nessas consideraes, o CUF convida a todos a navegar nas ideias e experincias que
vivenciou nesse perodo, com a vontade de contribuir para o fortalecimento dos
governos locais na cena internacional, com a inteno de melhorar a qualidade de
vida e o bem-estar dos cidados que vivem em nossos territrios.
Bertrand Gallet
Diretor Cits Unies France

214

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos

Artigos

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215

Artigos
Tpico: Os governos locais e a agenda global, Primeiro prmio Pesquisa AL-LAS sobre a internacionalizao dos governos locais

Redes de governos locais e a nova agenda global de


desenvolvimento: uma perspectiva multinvel
Javier Snchez Cano
Javier Snchez Cano (Email:jsanchez.cano@gencat.cat) fillogo e cientista poltico, responsvel
pelo Planejamento, Monitoramento e Avaliao da Direo Geral da Cooperao para o Desenvolvimento da Generalitat da Catalunha. Entre 1992 e 2001 foi professor de Relaes Internacionais
da Universidade Autnoma de Barcelona (UAB) e da CIDOB, e a partir de 2001 desempenhou diversas funes na rea de Relaes Internacionais do governo subestatal: Secretrio Geral do Centro
Ibero-Americano de Desenvolvimento Estratgico Urbano; Diretor de Polticas da Unio Europeia
na Secretaria para a Unio Europeia da Generalitat de Catalunya; e Diretor do Centro Europeu das
Regies (EIPA-ECR). Atualmente, doutorando do programa de ps-graduao em Cincia Poltica da UAB, e pesquisa o papel das regies, cidades e suas redes nas relaes internacionais.

Resumo
Este artigo examina a utilidade da governana multinvel para o estudo da participao das
redes de governos locais nas instituies globais. Para isso, e aps esclarecer o termo e seu uso
em contextos diferentes dos da Unio Europeia, aplica-se um padro de anlise multinvel
em duas grandes reas: a cooperao para o desenvolvimento, e a sustentabilidade e a luta
contra as mudanas climticas. A anlise mostra como as redes de governos locais adaptam
suas funes ao contexto, aproveitando as oportunidades do jogo multinvel, ou tentando criar
as condies para tornar isso possvel quando no podem participar. Entre outros resultados,
verifica-se que a insero em um esquema de trabalho multinvel permite s redes um funcionamento mais autnomo e inovador. Isso alinha-se bem dinmica atual do sistema internacional e de suas organizaes, no qual predomina a orientao para a eficincia, o trabalho
multiator e a criao de mecanismos prprios de regulao, compromisso e prestao de contas.

Palavras-chave
Agenda internacional - Governana multinvel - Redes transnacionais - Governo local Instituies globais - ODM - ODS - Cooperao descentralizada - AOD

Introduo
A reflexo sobre os governos locais e a agenda global que nos convida o projeto Aliana
Euro-Latino-americana de Cooperao entre as Cidades (AL-LAS) um desafio verdadeiramente estimulante. Por um lado, exige
decises metodolgicas de certa dificuldade: definir um tema mais sucinto, suscetvel

216

de abordagem cientfica, e desenvolver uma


pesquisa breve e completa, ao mesmo tempo diferente de uma apresentao em um
congresso: um ensaio legvel para uma comunidade interessada, mas no necessariamente acadmica. Por outro lado, definitivamente o momento adequado para fazer
um balano de duas realidades que tm caminhado paralelas nas duas ltimas dcadas:

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
a reconfigurao dos sistemas de governana internacional, a partir das instituies da
Organizao das Naes Unidas (ONU) e
suas agncias especializadas; e a consolidao do governo local como um novo ator
nas instituies globais.
Com efeito, as quase duas dcadas que se
passaram entre as duas conferncias das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II e HABITAT III, 19962016) tambm foram construdas com o
apoio de uma organizao global de autoridades locais, a Cidades e Governos Locais
Unidos (CGLU). Trata-se de um perodo
longo e exigente, no qual a consolidao de
uma voz unificada para falar ao mundo teve
que conviver com o esforo para desenvolver e lanar as prioridades dos governos locais em relao agenda internacional, num
contexto de intensa atividade, e que foi cristalizado no ano de 2015. Por outro lado, no
momento da publicao deste artigo, a reviso dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODM) e sua convergncia com o
processo da Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Rio, 1992), por meio da definio de um
conjunto de Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel (ODS) est sendo concluda.
Nossa proposta, portanto examinar as
perspectivas para a participao das redes de
governos locais nas instituies globais, com
base em uma anlise da governana multinvel. Uma proposta que envolve uma escolha
tripla, e que defenderemos abaixo.
Primeiro, a preferncia pelas redes de governos locais como objeto de estudo, a qual reflete um critrio claro. Sabemos que um fator
que incide na grande complexidade da anlise da atividade internacional dos governos
locais (GL) a fragmentao, a diversidade,
a descontinuidade e, em geral, a incerteza
do que chamamos de atividade internacional subestatal ou paradiplomacia. A esco-

lha dentre essa diversidade de prticas no


difcil e est orientada por uma considerao
fundamental: s por meio da articulao
em rede que os governos locais constroem
a massa crtica, a continuidade da ao e do
dilogo, e a habilidade diplomtica que permite alcanar o status de ator (HOCKING,
1999) frente s instituies de governana
global. Isso no significa que, em alguns casos, uma nica cidade no possa se tornar
influente e que os governos locais no possam, individualmente, divulgar com sucesso
seus interesses internacionais por meio do
prprio Estado, sem precisar de uma ao
paradiplomtica como essa1. No entanto e
como veremos , existe um consenso sobre
o fato de que so especialmente as redes que
conseguem organizar de forma eficaz a participao do nvel local de governo na arena
internacional, tanto nos processos de integrao regional como nos de mbito global.
Estamos interessados, em segundo lugar, na
governana multinvel (GMN). Essa uma
concepo prpria da Cincia Poltica, estreitamente ligada integrao da Europa,
e criada para dar conta da interao entre
os diferentes nveis poltico-administrativos
no desenvolvimento das polticas comunitrias. Desde que Gary Marks (1992) props
esse conceito para analisar a reviso da poltica regional europeia, de 1988, a GMN
tornou-se um termo de sucesso, cujo apelo
reside na sua capacidade de captar a complexidade e a fluidez do processo poltico
da Unio. Assim, a GMN tem sido no s
um importante desenvolvimento terico,
mas de apropriao crescente pela linguagem poltica e institucional.2 Fora da Unio
1 Os Estados podem atuar como uma instituio mediadora
entre o local e o global, facilitando a conexo entre os
dois, e s vezes assumindo como suas a especificidade e
a contribuio da ao internacional municipal. A Frana,
os Pases Baixos, o Brasil e o Mxico so casos ilustrativos e
bem conhecidos nesse sentido.
2 O Comit das Regies, por exemplo, promoveu, em 2009,
um Livro Branco sobre govenana multinvel (CDR 89/2009
fin), no qual o termo adquire um sentido programtico
claro: contribuir para a eficcia das polticas da Unio.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

217

Artigos
Europeia (UE), torna-se ainda mais necessrio apontar diferenas e precaver-se dessa
utilizao da GMN como programa poltico, porque poderia ameaar sua coerncia
cientfica. No pretendemos aqui nos juntar
aos trabalhos que desenvolvem conceitualmente a GMN, mas testar a sua capacidade
explicativa, a partir de uma anlise prtica:
os governos locais na agenda internacional.
A terceira e ltima considerao que convm fazer, nesse momento, uma tentativa
de prospeco, orientada ao futuro funcionamento dos esquemas globais e da participao dos governos locais nesse campo,
articulados em rede. Acreditamos que a
maturidade dos processos e das instituies
globais e locais est deslocando os focos de
preocupao cientfica e prtica: da demanda por espaos adequados de representao
para uma parceria eficaz em uma ao conjunta; da voz num espao diplomtico para
a participao responsvel num sistema de
governana. Portanto, no s prestamos
ateno na agenda que o local lana para
o global, mas tambm para as perspectivas
de integrao dos nveis poltico-territoriais
nos esquemas globais, com base nas atuais
tendncias.
Iniciamos esta investigao em boas condies, com base em um itinerrio cientfico
em andamento, que nos levou a estudar dois
casos relevantes: a relao entre o sistema
das Naes Unidas e a criao da CGLU
como uma organizao global unificada
de autoridades locais (SALOMN; SNCHEZ CANO, 2008); e o desempenho das
redes de autoridades locais na governana
de cooperao internacional para o desenvolvimento (GRASA; SNCHEZ CANO,
2013) 3. Em ambos os casos, tentamos examinar os contedos da agenda poltica local,
bem como as formas em que os interesses
territoriais esto organizados e consolida3 Paralelamente a essas duas obras, este artigo parte da
pesquisa de doutorado do autor (Programa de Cincia
Poltica da Universidade Autnoma de Barcelona).

218

dos nos organismos internacionais, com o


objetivo de participar na governana dos
assuntos pblicos globais. Tambm vislumbramos concluses relevantes para a questo
que aqui colocamos, isto , o papel das redes na territorializao das metas globais e a
utilidade da GMN para a anlise da articulao local-global.
A partir desta introduo, o artigo est organizado em seis sees. A primeira, faz um
rpido resumo de como as instituies de
governana global esto sendo reconfiguradas e qual a sua atual dinmica de funcionamento. A segunda, apresenta as redes
de governos locais como um novo ator internacional, bem como as especificidades do
seu estudo. A terceira parte mostra um modelo de anlise multinvel, aps fazer uma
srie de consideraes sobre a aplicao
desta abordagem fora do mbito europeu.
A quarta e quinta, desenvolvem uma anlise de duas reas especficas: a cooperao
para o desenvolvimento e para a sustentabilidade. Na sexta parte, apresentamos nossas
concluses.

A evoluo das instituies e das dinmicas globais


Desde o fim da Guerra Fria, a ONU e suas
agncias especializadas esto desempenhando um papel fundamental para a criao
de acordos polticos e novas formas de governana global. A ONU apoia-se em suas
instituies e organizaes permanentes, e
especialmente no sistema de conferncias
que a partir dos anos noventa e at hoje tem
contribudo de forma decisiva para a definio da agenda internacional para cumprir
essa funo.
Em um texto absolutamente clssico, Paul
Taylor e John Groom (1989) analisaram
reunies de alto nvel (sesses especiais da
Assembleia Geral e conferncias mundiais),

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
enfatizando sua capacidade de ir alm dos
formatos habituais de trabalho. Segundo os
autores, essas reunies extraordinrias permitiram concentrar a ateno da comunidade internacional sobre uma nica questo,
atraindo a mdia, a pesquisa, o setor privado e o pblico em geral, e ultrapassando
a setorizao inerente ao sistema ONU e
sua agncias especializadas. Reunies fundamentais como a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio, 1992), a IV Conferncia
Mundial sobre a Mulher (Beijing, 1995)
ou a Cpula do Milnio (Nova York, 2000)
facilitaram a criao de um debate pblico
tcnico e despolitizado, abordando de forma inovadora os complexos problemas da
governana global, e criando oportunidades
para a participao de novos atores4, sejam
no governamentais ou governamentais,
como os governos locais.
Do ponto de vista do governo local, a conferncia-chave a Habitat II: a segunda
Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos ou Cpula das Cidades, realizada em Istambul, de 3 a 14 de
Junho de 1996. A Habitat II foi convocada
para dar solues globais aos problemas prementes de uma populao mundial que estava prestes a se tornar predominantemente
urbana. O afluxo macio de autoridades locais a esse evento permitiu a elas acessar a
um sistema prprio de credenciamento, no
como representantes oficiais dos Estados
ou como atores no governamentais, mas
como membros do governo da comunidade
mais ampla de atores vinculados s Naes
Unidas.
Em Istambul, a organizao mundial expressou a esperana de que as diversas redes
presentes melhorassem suas formas de articulao e avanassem na criao de uma as4 O site do Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais
da ONU fornece uma lista de suas grandes conferncias e
cpulas: http://www.un.org/en/development/desa/whatwe-do/conferences.html

sociao unificada de governos locais. Uma


organizao unificada que ultrapassasse as
diferenas existentes, muitas delas herdadas
da Guerra Fria, mostrando tanto uma maior
representao das autoridades locais como
uma maior capacidade de dilogo com os
Estados e as organizaes internacionais
(SALOMN; SNCHEZ CANO, 2008).
A Cidades e Governos Locais Unidos
(GCLU) estabeleceu, assim, e j desde o seu
incio, uma relao especial com a ONU
-Habitat agncia que continua se afirmando como o ponto focal das autoridades
locais no sistema da ONU. Ao mesmo tempo, a nova organizao mundial de cidades
entende que a participao na agenda internacional mais ampla e especificamente nos
debates globais sobre desenvolvimento, gnero, sustentabilidade, e claro, urbanizao
, permitir ir alm do contato bilateral com
um nico organismo e alcanar um maior
impacto.
Uma tendncia muito marcante no que diz
respeito institucionalidade global das conferncias mundiais a criao de marcos de
resultados, que devem servir para medir os
avanos alcanados pelos Estados. Dada a
dificuldade inerente criao de instrumentos meramente legislativos tais como cartas e tratados internacionais e o baixo desempenho das declaraes no vinculantes,
a comunidade internacional est optando
por comprometer-se mais com os outcomes, com os efeitos desejados, do que com
os mecanismos para a sua implementao.
Esse claramente o caso da Declarao do
Milnio, um documento que define objetivos, metas e instrumentos orientados a uma
reduo mensurvel da pobreza, em suas
mltiplas dimenses, at o ano de 2015, assim como o estabelecimento de uma parceria coordenada entre os atores interessados
nesse esforo.
Os quinze anos de experincia no monito-

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219

Artigos
ramento e avaliao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) esto
muito presentes hoje, quando as agendas de
desenvolvimento e sustentabilidade tendem
a convergir. O debate em curso sobre os
novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS) est focado na identificao
de objetivos, metas e indicadores ainda mais
limitados, prticos, verificveis e comparveis do que os ODM. Trata-se, portanto, de
um debate, que no prioriza a delimitao
de responsabilidades, mas o compromisso
com os resultados o que no surpreendente, uma vez que se considera que esses
resultados so o efeito no s de polticas
pblicas, mas da ao concertada de vrios
atores, pblicos e privados. Este foco na
eficcia serve para compreender o funcionamento da institucionalidade global, que
abre o jogo aos atores (incluindo s autoridades locais) em funo de sua capacidade
de articular interesses, prestar informaes,
comprometer-se com aes futuras e alcanar resultados relevantes. Embora esses governos locais coloquem nfase na obteno
do reconhecimento de seu status democrtico, a operao do sistema est especializada
setorialmente e persegue a eficcia de suas
polticas e decises.
Curiosamente, enquanto as instituies intergovernamentais globais parecem pelo
menos nos assuntos econmicos e sociais
centrar-se menos nas dimenses normativas
e mais nos marcos de resultados e eficcia,
esto surgindo alguma novas reas, ainda
muito reduzidas, com capacidade regulatria considervel. Dois autores importantes
(THOMAS HALE; DAVID HELD, 2011)
mapearam essas instituies e inovaes
no novo sistema de governana transnacional transnacional (e no internacional ou
global) porque sua principal caracterstica
so seus atores (principalmente privados),
e no o territrio em que atuam. Trata-se
de atores que podem ser qualificados como
empreendedores normativos e que no

220

agem de acordo com a tradio da diplomacia, fundamentada na delegao. Eles geram


conscincia pblica sobre a importncia de
determinadas questes, ou mesmo criam
essas questes, por meio do uso da linguagem5.
Hale e Held estabeleceram uma tipologia para cinquenta casos analisados em seu
trabalho: desde redes transgovernamentais
(reunindo tcnicos dos governos nacionais,
que no so diplomatas, como o Comit de
Basileia de Superviso Bancria ou o G-20)
at organismos puramente privados, como
a Iniciativa de Transparncia nas Indstrias
Extrativas ou a Campanha Roupa Limpa.
Todas essas instituies e inovaes tm
algo em comum: no precisam ter carter
normativo para serem eficazes; basta que
envolvam seus principais atores, ou que
possuam uma qualidade tcnica superior
atingida pelos regulamentadores do governo. Transparncia e boas prticas tornam-se
mecanismos de execuo6. Essas novas instituies no so dotadas de regras, procedimentos e formas de tomada de deciso que
facilitam a estabilidade prpria dos regimes
internacionais (KRASNER, 1983), em outras palavras, esto longe de serem organismos intergovernamentais clssicos.
Estamos, portanto, diante de um novo tipo
de organizaes, especficas da atual fase da
globalizao, a elas os Estados se adaptaram. Sassen (1996) caracteriza essa adaptao, dizendo que a globalizao no implica
novas instituies globais, mas uma reestruturao das relaes e funes dos atores
internacionais, especialmente dos Estados.
Uma reestruturao que est promovendo
a criao de novas ordens especializadas

5 Os exemplos histricos incluem o sufrgio feminino e a


considerao dos feridos de guerra como no-combatentes
(FINNEMORE; SIKKINK, 1998).
6 So diversos exemplos das iniciativas de certificao
sanitria privada, que sero depois aprovadas pelos
reguladores pblicos; ou a normatizao dos sistemas de
sade nos pases em desenvolvimento, a partir da iniciativa
de apoio privado da Fundao Gates.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

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e novos mbitos, globalizados e pouco hierrquicos. Os Estados no perdem o poder
para cima ou para baixo nessa nova estrutura, mas transformam-se. Seus governos
centrais privatizam-se, alinhando seus
interesses aos dos atores globais, especialmente corporativos e financeiros, e criando
padres de ordem e regulao necessrios
ao funcionamento de uma economia capitalista global.
neste contexto internacional, complexo e
em mudana, que os governos locais, articulados em rede, devem promover seus interesses comuns.

As redes de governos locais como novos atores internacionais


A criao e utilizao de redes para funes
mltiplas e complementrias caracterstica
bsica da recente evoluo da atuao internacional dos governos locais. Assim como
outras redes transnacionais, as redes que
renem os governos locais so caracterizadas por seu carter voluntrio, adaptabilidade, orientao por metas e, em uma dimenso mais negativa, por sua volatilidade
e instabilidade frente mudana poltica.
Especificamente nas duas ltimas dcadas,
temos assistido criao, sem uma base jurdica comum, de redes ou associaes de
cidades como entidades de direito privado
do pas em que elas so formadas um fator
que explica seu alto ndice de proliferao,
assim como sua sobreposio, e at mesmo
a concorrncia entre elas.
Jordi Borja e Manuel Castells (1997) desenvolveram um esquema, ainda em vigor, que
nos permite apresentar as funes dessas redes. A saber: a) estruturao de sistemas de
lobby frente a terceiros; b) consolidao dos
espaos territoriais, econmicos, polticos,
demogrficos (...) mnimos para permitir a
gerao e utilizao das economias de escala

e de aglomerao, bem como o desenvolvimento de infraestruturas e tecnologias;


c) insero no sistema internacional para
acessar e utilizar um volume cada vez maior
de informaes, intercmbio de experincias e tecnologias; d) ocupao de cargos
de liderana; e) participao em espaos de
atuao mais amplos. Algumas funes, de
acordo com a distino utilizada por diferentes trabalhos (WEYAND, 1997; e mais
recentemente, HAPPAERTS et al., 2010),
podem ser organizadas em dois blocos principais, segundo caractersticas internas ou
externas. Externamente, a rede garante a
representao, o lobby e a busca de reconhecimento nas instituies internacionais.
Internamente e essa uma dimenso fundamental para a compreenso do papel das
associaes nos esquemas de governana
multinvel , a rede promove a cooperao
tcnica e aprendizagem de polticas pblicas
(policy learning) entre seus membros, facilita a adaptao ao entorno poltico e normativo internacional e, portanto, organiza
a participao responsvel das autoridades
locais, com suas competncias, nos sistemas
de governana global (GRASA; SNCHEZ
CANO, 2013).
A literatura sobre redes transnacionais de incidncia poltica, ou transnational advocacy
networks, a principal ferramenta analtica
para compreender o fenmeno da articulao desses novos atores nas instncias internacionais. Temos aqui algumas obras muito
slidas (FINNEMORE; SIKKINK, 1998;
KECK; SIKKINK, 1999), que contriburam
com uma nova luz para o entendimento de
como algumas delas (ONGs, nacionais e internacionais, organizaes de incidncia poltica (advocacy) e pesquisa, ou movimentos
sociais transnacionais, entre outros) esto
organizadas e de que forma difundem suas
agendas.
O modelo analtico das redes transnacionais deve, contudo, ser refinado para in-

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221

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corporar o comportamento especfico e
diferenciado das redes de governos locais
e regionais (SALOMN, 2011). O que temos observado que os GL so um caso
especial entre esses novos atores, possuindo
caractersticas distintivas. A primeira seu
estatuto poltico, muitas vezes de natureza
democrtica, que confere a suas demandas
uma legitimidade superior que conferida a outros atores. A segunda a inteno
de reconhecimento presente nas suas aes
de lobby: eles no s tentam influenciar as
decises e programas, mas buscam ganhar
presena institucional e ter impacto na estrutura da prpria organizao. O terceiro
o potencial conflito que emerge da busca
pela representao direta, pois dar voz aos
representantes dos governos locais implica
aceitar que, de alguma forma, a delegao
do Estado no representa adequadamente os diferentes nveis administrativos. A
quarta sua caracterstica de ator misto
(HOCKING, 1997),7 isto , a capacidade
de usar recursos tpicos dos atores estatais
(poderes legais, legitimidade democrtica,
cooperao administrativa) e de atores no
estatais (fornecimento de dados e informao, parcerias com ONGs e burocracias
internacionais...). Finalmente, o quinto trao distintivo seu carter de administrao
pblica, com responsabilidades e capacidades formais, que devem ser associadas em
funo do grau de autonomia da autoridade
local , ao desenho e implementao da
agenda territorial internacional.
Esta ltima considerao a participao
dos nveis territoriais como um pr-requisito para a ao internacional efetiva est
na base de uma nova abordagem analtica,
baseada na noo de governana multinvel
(GMN). Uma abordagem que ser aplicada

7 HOCKING (1997) retrabalha a famosa distino de Rosenau


entre atores, de sovereignity-bound e sovereignity-free
(relacionados e no relacionados soberania), e prope os
governos subestatais como atores mistos, que podem
optar por intervir apenas quando eles esto interessados
(ao contrrio dos Estados), e faz-lo combinando aes,
instrumentos e parcerias tpicas do mundo governamental
e no-governamental.

222

ao estudo da atividade de determinadas redes de autoridades locais na regulao global do meio ambiente, e que foi iniciada por
duas pesquisadoras norte-americanas, Michele Betsill e Harriet Bulkeley (2004), analisando a campanha Cidades pela Proteo
do Clima iniciativa esta lanada em 1993,
pela Associao dos Governos Locais para a
Sustentabilidade (ICLEI), para desenvolver
as Agendas 21 locais e a criao de compromissos voluntrios a serem assumidos pelos
governos locais na luta contra as mudanas
climticas. As mesmas autoras, em um trabalho posterior (BETSILL; BULKELEY,
2006), observaram que as abordagens clssicas para novos atores (redes transnacionais) no so adequadas para os governos
locais, dada a sua natureza poltico-administrativa e a existncia de elementos de articulao local-global, como a Agenda 21 local.
A concluso foi de que os municpios e as
regies tm algum grau de capacidade de
ao agncia ou agency independente
(BETSILL; BULKELEY, 2006, p. 150),
que os torna parceiros necessrios implementao das polticas e, ao mesmo tempo
permite que se organizem para que deixem
de lado ou ultrapassem o Estado8.
A aplicao de um modelo de governana
multinvel pode ser de grande interesse ao
dar conta das formas por meio das quais as
autoridades locais se vinculam s instituies
globais no exerccio das suas responsabilidades. A GMN encaixa-se bem na tendncia de funcionamento dessas instituies:
a orientao para a eficcia e para resultados. Alm disso, um ambiente de GMN
promove entre as redes de governos locais
a implementao de suas funes internas,
como a capacitao mtua, a organizao da
participao na agenda internacional e, es8

Outro grupo de pesquisa, da Universidade Catlica


de Lovaina, tambm aplicou com sucesso a GMN a
outras redes de meio ambiente nesse caso, regionais
(HAPPAERTS; VAN DEN BRANDE; BRUYNINCKX, 2010).
Estudou-se, especificamente, a utilizao de redes frente
mediao do prprio Estado, para canalizar os interesses
internacionais das regies.

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pecialmente, a criao de compromissos voluntrios com a apresentao de resultados.
Essas funes, muito alinhadas s novas tendncias e s inovaes institucionais transnacionais, podem fornecer aos governos locais um papel mais autnomo e de alto valor
para os sistemas de governana global.
No entanto, como veremos, o interesse a
priori por uma anlise da GMN deve considerar as implicaes da transferncia de um
conceito desenvolvido no marco da integrao europeia para um contexto mais global.

A governana multinvel e a agenda internacional: consideraes e modelo de


anlise
Nas palavras de Francesc Morata (2010, p.
4), a GMN pressupe a existncia de muitos
atores interdependentes portadores de diversos
interesses e recursos [...] (e) exige capacidades para coordenar e gerenciar a interao
dupla: vertical, entre os nveis de governo,
do local ao europeu; e horizontal, no apenas
vrias administraes ou instituies de vrios nveis esto envolvidas na definio dos
problemas e no desenvolvimento de solues,
mas tambm atores no pblicos, privados e
sociais. Deste ponto de vista, a GMN expressa a interdependncia e complementaridade
entre a esfera pblica e as diversas reas da
sociedade.
A GMN parte de uma perspectiva nitidamente europeia e sua aplicao anlise dos
contextos internacionais deve ser cautelosa,
levando em conta a integridade do conceito, mas tambm o entendimento de seus
limites e especificidades. Para efeitos deste
artigo, eles so listados abaixo.
Em primeiro lugar, a GMN incorpora em
sua anlise tanto os agentes pblicos como
os privados, sendo ambos colocados em

igualdade de condies, apenas pela possibilidade de cada um deles contribuir para o


funcionamento do setor em estudo. Nesse
sentido, o conceito no muito aberto
legitimidade democrtica nem capacidade
de execuo. Em segundo lugar, a GMN
tem como ponto de partida a existncia de
sobreposies entre os poderes dos diferentes nveis polticos e administrativos, em
todas as esferas das polticas da Unio Europeia. Essa sobreposio inevitvel, pois a
criao da Unio Europeia e a transferncia
de autoridade para suas instituies no foram seguidas por uma reestruturao administrativa interna em cada um dos Estados
membros e nem geraram convergncia em
seus modelos de organizao territorial. Por
isso, a GMN examina as relaes de troca
entre atores e administraes na implementao de polticas comunitrias, mas no
considera necessrio esclarecer a jurisdio
dos poderes que se sobrepem. Em terceiro
lugar, a GMN no incorpora a necessidade
de segurana jurdica ou de proteo dos
diferentes poderes jurisdicionais: est interessada nos modelos de cooperao e conflito no jogo multinvel, mas no prescreve
frmulas para salvaguardar mandatos legais
frente a outras administraes. Em quarto
lugar, o funcionamento da GMN diferente para cada nvel setorial europeu. A diversidade da regulamentao entre as polticas
da UE que vo da obrigatoriedade at as
boas prticas configura, em cada caso, diferentes mapas de atores, habilidades e interesses. A GMN depende, assim, do contexto, e suas pesquisas aplicadas devem ser
limitadas a uma rea poltica especfica.
Consequentemente e pela tica dos governos locais e da agenda internacional ,
duas consideraes parecem fazer-se relevantes. A primeira que a GMN no sustenta, de uma perspectiva terica e programtica, algumas das reivindicaes habituais
dos governos locais diante das instituies
globais. No favorece per se a distino en-

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223

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tre autoridades locais e atores da sociedade
civil. Tambm no facilita as lgicas federais,
a determinao de competncias e a centralizao ou descentralizao da ao do governo. Nesse sentido, a agenda poltica local
tem mais afinidade com outras abordagens
tericas, especialmente, a das relaes intergovernamentais.
A segunda considerao que a GMN
tambm um conceito controverso, abrindo
sua anlise para a incluso de atores necessrios para o bom funcionamento das polticas
europeias, mas sem distinguir os que detm
responsabilidades democrticas dos que,
por sua natureza, no as tm. por isso
que Francesc Morata (2010) coloca a GMN
no debate entre a eficincia e a democracia.
Como lembra Simona Piattoni (2009), o esquema multinvel aquele no qual no s os
interesses privados so apresentados como
pblicos, mas que, frequentemente obriga
aos defensores dos interesses democrticos
(pblicos) a apresent-los e negoci-los
como se fossem particulares.
Em suma: a aplicao da anlise multinvel
conecta-se bem com as tendncias organizacionais do sistema internacional contemporneo e pode permitir a identificao de
espaos de contribuio local-global relevantes. Ao mesmo tempo, a perspectiva da
GMN no neutra, ela contm uma carga
programtica que privilegia a eficincia em
relao responsabilidade democrtica. Essa
carga deve ser levada em conta em qualquer
uso que se faz da GMN no discurso
poltico, especialmente quando o governo
local e suas redes como ocorre de forma
crescente reivindicam a governana multinvel diante das instituies internacionais.
Feitas essas ressalvas que condicionam,
mas no limitam o poder explicativo da
GMN , apresentamos nosso prprio quadro de anlise. Propomos-nos a fazer um estudo, na chave multinvel, de duas grandes

224

reas globais: a poltica de cooperao para


o desenvolvimento e as polticas de sustentabilidade e mudanas climticas. Iremos
Examinaremos o envolvimento das redes
de governos locais nessas reas, a partir de
uma tripla indagao: a) qual o papel atual
dos governos na prestao do bem pblico
global?; b) como esse papel local conectase com o nvel global e existem mecanismos
conhecidos e estveis que articulam esse dois
nveis?; c) quais so, nessa rea, as principais
funes das redes de autoridades locais?

O sistema global de cooperao para o


desenvolvimento e as redes de governos locais
O sistema, certamente confuso e intrincado,
de cooperao para o desenvolvimento tem
sido objeto de ateno preferencial das redes de GL. Como outros novos atores, essas
redes exploram os espaos abertos pelo processo de reviso e melhoria do prprio sistema que, nos ltimos anos, apresenta-se por
meio de dois processos principais. Por um
lado, a reflexo sobre os instrumentos a
eficcia da ajuda pblica ao desenvolvimento , impulsionada pela Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), atravs de diferentes Fruns
de Alto Nvel (Roma, Paris, Acra e Busan,
em 2003, 2005, 2008 e 2011). Por outro
lado, a elaborao de objetivos de desenvolvimento com nfase em resultados, que tem
sido o foco dos esforos das Naes Unidas
a partir da Cpula do Milnio (2000) e de
sua Declarao.
O papel dos governos locais
Os GL tm um duplo papel na proviso de
bem pblico global (cooperao e desenvolvimento), dependendo de sua condio de
governos de pases doadores ou de benefici-

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rios da ajuda oficial para o desenvolvimento
(AOD). Com relao aos pases doadores,
verifica-se que houve um aumento de sua
participao na AOD global, especialmente
aps a publicao do relatrio monogrfico
Aid extended by local and state governments (OCDE, 2005), que se tornou relativamente clssico, elaborado pelo Comit
de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD). Efetivamente, vrias anlises realizadas nos ltimos anos sobre a cooperao descentralizada sob uma perspectiva multilateral partem
de um fato considerado vlido, mas difcil
de contabilizar com preciso: o aumento
das remessas da AOD realizadas por pases
doadores a governos locais, que geraram
um fluxo de recursos, e beneficiaram tanto
receptores bilaterais quanto globais (MARTNEZ; SANAHUJA, 2012). Em 2012,
por exemplo, as doaes dos governos nocentrais financiaram 11% do oramento do
programa de Articulao de Redes Territoriais do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (ART PNUD): US$
20.777.757,00 (ART PNUD, 2013).
No entanto, e apesar desse aumento dos fluxos que certamente apresenta uma curva
negativa nos ltimos anos, especialmente
ocasionada por doadores como a Espanha e
a Itlia , as agncias multilaterais no consideram a cooperao para o desenvolvimento
com origem nos GL como um instrumento
essencial a associar ao contexto do desempenho global. Nesse sentido, o debate sobre a
eficcia da ajuda significativo. A declarao
final do ltimo Frum de Alto Nvel d um
espao muito limitado s autoridades locais;
no faz qualquer referncia cooperao
descentralizada e limita o papel dos municpios (juntamente com os parlamentos) a
criar laos entre os cidados e os governos
para garantir a apropriao ampla e democrtica dos programas de desenvolvimento
nacional (DECLARAO DE BUSAN,
2011 p. 21)9.
9 Em vez disso, tanto a prpria declarao como outros
trabalhos em curso hoje tentam acomodar a noo de AOD

Por outro lado, os mesmos organismos


multilaterais consideram que os GL do Sul,
como parte dos pases beneficirios, devem
encontrar, sim, seu lugar nos debates nacionais sobre o desenvolvimento, alm de
desempenhar papis importantes em vrios
aspectos (descentralizao, fortalecimento institucional, construo de capacidades
endgenas, polticas de igualdade...). Um
papel necessrio por sua qualidade de autoridades no territrio, entendendo este como
espao fsico em que o desenvolvimento ocorre, e onde o poltico deve dialogar
com o social e o geogrfico (DeLoG, 2013;
MANSURI; RAO, 2013; CUF, F3E, PAD
MARROC, 2009). O consenso sobre a necessidade de envolvimento dos atores locais
no desenvolvimento do Sul foi reforado
depois de 2008: o Plano de Ao de Acra d
uma nova centralidade s demandas e capacidade de programao e priorizao dos
pases beneficirios (GRASA; SNCHEZ
CANO, 2013).
Assim, o papel diferenciado dos GL do Norte e do Sul leva a um reconhecimento igualmente diferenciado, no qual aos primeiros
concedido o status de atores do desenvolvimento e aos segundos negada a condio
de atores relevantes do sistema de cooperao (isto verdadeiro tanto para o sistema
global como para o europeu)10. Coincide
com esta avaliao o documento de orientao poltica da CGLU Cooperao para
o desenvolvimento e os governos locais
(2013, p. 32-35), que dedica uma seo
justamente para analisar o reconhecimento
formal [dos GL do Sul] por parte da comunidade internacional A concluso evidente
que as autoridades locais no so realmente consideradas como atores polticos com
ao surgimento de novos atores e fenmenos Cooperao
Sul-Sul, iniciativas privadas e novos doadores, nova
geografia da pobreza ... , esses sim considerados de alto
impacto
10 Ver a mais recente comunicao da Comisso Europeia
sobre o assunto: Formao de autoridades locais dos
pases parceiros, a fim de melhorar a governana e a
eficcia dos resultados de desenvolvimento, COM (2013)
280 final.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

225

Artigos
quem se pode dialogar, mas como agentes
com os quais os pases em desenvolvimento
devem vincular seus planos nacionais e que,
em todo caso, podem ser treinados para essa
tarefa.
Mecanismos de articulao local-global
Os GL e suas redes tm muito poucas ferramentas para participar de forma significativa
nos esquemas de governana global de cooperao para o desenvolvimento. Nem no
mbito da OCDE (Declarao de Busan de
2011 citada), nem da ONU (Declarao do
Milnio) especificam-se tarefas e responsabilidades especficas para os governos locais.
Tambm no se criam formatos nem espaos
que lhes permitam se apresentar e demonstrar seus prprios resultados de desenvolvimento, creditando, assim, sua contribuio
para o quadro global dos objetivos.
Estas limitaes esto relacionadas no s
fragmentao descrita sobre o papel dos
GL na proviso do bem pblico global, mas
tambm especificidade da cooperao municipal na viso geral da AOD global. J em
2002, Desmet y Develtere apontaram a dificuldade objetiva de a cooperao municipal
ser inserida de forma adequada no quadro
estratgico global, por diferentes razes.
Segundo esses autores, as autoridades locais
a) no seriam guiadas suficientemente pelo
objetivo da reduo da pobreza; b) no teriam sistemas de planejamento adequados
para gerar performances de qualidade e com
base em resultados; c) poderiam ser eficazes no desenvolvimento da capacidade institucional local, mas isso requereria alguns
meios e uma permanncia temporal dos
quais no costumam dispor; d) suas contribuies para a AOD seriam insignificantes
e volteis; e) no facilitariam a coordenao
com outros doadores, especialmente no territrio. Os relatrios subsequentes e os peer
reviews (anlises entre pares) do CAD insis-

226

tiram sobre esses fatores de perda da eficcia


e eficincia e sobre o aumento dos custos
de transao, consolidando uma viso certamente crtica ou ctica da AOD municipal.
Os governos locais tm tentado neutralizar
essa viso crtica, destacando as contribuies positivas que a cooperao municipal
poderia trazer em relao aos princpios da
eficcia da ajuda: apropriao, alinhamento, harmonizao, gesto por resultados e
prestao de contas. A cooperao descentralizada visa assim reafirmar suas vantagens
comparativas em relao clssica AOD:
uma melhor conexo entre as sociedades
doadoras e receptoras; uma associao ou
parceria horizontal entre os aliados, a aprendizagem mtua; e a prestao de contas responsvel e prxima. Da mesma forma, uma
capacidade de ao efetiva em relao ao
fortalecimento da sociedade, governabilidade e institucionalidade locais, atravs da
canalizao do conhecimento dos governos
locais nessas questes (CGLU, 2009). Trata-se de um esforo que atingiu um sucesso
certamente limitado, em funo do pouco
reconhecimento que a AOD municipal teve
em Busan.
A fragmentao real do papel dos governos locais e a discordncia sobre a eficcia
da AOD municipal explicam no apenas a
ausncia de mecanismos formais para a articulao local-global, mas o debate contnuo
sobre a cooperao descentralizada. Essa
ideia est sob tenses considerveis. Por
um lado, as agncias internacionais ainda
que no compartilhem o mesmo significado
para o termo geralmente o utilizam para
se referir AOD que no canalizada diretamente aos poderes executivos centrais. ,
portanto, um apoio que pode estar orientado a diferentes agentes do desenvolvimento,
normalmente com base territorial: sociedade civil, ONGs, comunidade empresarial
e governo local, entre outros (MATOYU;
NARDI, 2008). Por outro lado, os GL e

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
suas redes lutam para imprimir a esse termo
seu prprio sentido: a cooperao descentralizada politicamente reivindicada pelos
governos locais, que afirmam nela sua natureza como ator principal e diferenciado de
outros no estatais. Essa tarefa no fcil, j
que nem os governos locais tm uma definio clara sobre cooperao descentralizada11.
Funes das redes
O campo da cooperao para o desenvolvimento no facilita aos governos locais uma
participao central na governana multinvel, pela falta de dois elementos necessrios:
o reconhecimento da necessidade de sua
contribuio e a existncia de mecanismos
de articulao. As redes do prioridade a
uma srie de funes para compensar essas
deficincias, com uma nfase lgica no plano externo.
Externamente, as redes organizam seu posicionamento e seu lobby frente s instituies de governana global de cooperao
para o desenvolvimento, tentando alcanar,
justamente, esse duplo objetivo: a criao
de mecanismos de reconhecimento e de articulao. Com relao ao primeiro, as redes, lideradas pela CGLU, fazem um grande
esforo por estarem presentes e representadas. Um esforo que tem sido acompanhado por resultados o mais visvel deles o
fato de que o Presidente da CGLU (Kadir
Topbas, prefeito de Istambul) tenha sido
11 A dificuldade de redefinir esse conceito no marco global
tem levantado dvidas entre os governos locais sobre a
convenincia de abandonar o termo ou de dar-lhe um
contedo mais restrito. Significativamente, o questionrio
que a CGLU distribuiu entre seus parceiros para construir
seu documento de orientao poltica em termos
da cooperao para o desenvolvimento afirmou que
neste momento, a CGLU no tem nenhuma definio
acordada ou descrio do que alguns chamam de
cooperao descentralizada, outros cooperao municipal
internacional, cooperao cidade-cidade e assim por
diante. O documento apontava ainda a possibilidade de
focar o trabalho de advocacy internacional nas parcerias
locais e regionais para o desenvolvimento (CGLU, 2011).

nomeado, em 2012, para o Grupo de Alto


Nvel da ONU, criado pelo Secretrio-Geral
Ban Ki-moon, para elaborar um documento programtico sobre o futuro dos ODM
ps-2015. A presena institucional acompanhada de um discurso que legitima a cooperao municipal para o desenvolvimento e
a cooperao descentralizada, o que oferece
possibilidades e especificidades.
A mesma ateno dada ao segundo objetivo, a criao de mecanismos de articulao.
Ciente da falta de instrumentos que articulem as tarefas do governo local e os objetivos
do desenvolvimento global, as redes de governos locais tm trabalhado em duas frentes. A primeira a territorializao do marco
de resultados, um trabalho que tambm tem
valido a pena. Os esforos conjuntos das diferentes redes territoriais e do meio ambiente conseguiram incluir na atual proposta dos
Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
(ODS) um objetivo urbano (nmero 11),
fazendo referncia explicitamente criao
de cidades coesas, seguras, resilientes e sustentveis12. A segunda a territorializao
da implementao e avaliao dos resultados. Aqui aparece a questo da localizao
do desenvolvimento, seus requisitos e implicaes (BARTLETT, CABANNES; SATTERTHWAITE, 2012). As redes locais
atualmente esto trabalhando na criao de
um conjunto de indicadores para o monitoramento e a avaliao da dimenso territorial do marco de resultados (ou parte dele),
de forma que fique evidente a necessidade
de participao e fortalecimento dos governos locais, argumentando especialmente
seu papel como instrumento para alcanar
os objetivos de desenvolvimento (GLOBAL
TASKFORCE, 2014; LUCCI, 2015).

12 Sobre a forma como este objetivo pode ser alcanado, ver


a srie de artigos curtos escritos por Christopher Swope
para Citiscope, http://citiscope.org/story/2014/urban-sdgexplainer.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

227

Artigos
Internamente, as redes, e especialmente a
CGLU, asseguram o papel de liderana necessrio para a compreenso e orientao da
grande diversidade dos seus membros no
sistema da AOD. Trata-se aqui de articular
o trabalho dirio das autoridades locais com
a agenda, a reflexo e o debate internacional
sobre o desenvolvimento. Uma liderana
que exercida em dois nveis. Por um lado,
a CGLU pretende articular a participao
do conjunto de atores do desenvolvimento
territorial nos debates globais. Para isso, lanou em 2013, um grupo de trabalho global
para informar sua posio no Grupo de Alto
Nvel da ONU. So membros ativos desta
global taskforce as mais relevantes redes,
entre outras: ICLEI, NRG4SD, Local Government Forum, e Development Partners
Working Group on Decentralization and
Local Governance (DeLoG). Uma segunda
dimenso dessa funo interna de liderana a formulao de posicionamentos e a
preparao de declaraes e documentos de
orientao, por meio de consultas entre seus
membros. Esses posicionamentos tendem,
no entanto, a manter um grau moderado de
compromisso poltico, pois a CGLU uma
organizao que deve manter equilbrios internos complexos. Uma rede de redes, de
natureza global (em termos territoriais e setoriais), que rene diferentes tipos de membros: cidades individuais, federaes nacionais e regionais (continentais), e at mesmo
redes temticas e especializadas.

228

ambientais um marco com resultados especficos: a Agenda 21, um programa de ao


voluntria em que est prevista, como veremos, a entrada em ao do governo local.
De outro lado, aps a Cpula, a sustentabilidade tambm passa a ser transversal a outras agendas internacionais. Questes como
desenvolvimento, segurana, urbanizao,
populao ou energia no podem mais ser
abordadas independentemente de suas dimenses e impactos ambientais.
Papel dos governos locais

As polticas de sustentabilidade e de
mudana climtica

No Rio, torna-se explcita uma ideia partilhada por toda a comunidade internacional:
as cidades so claramente e sem distines
entre Norte e Sul o local do problema e sua
soluo. Os centros urbanos so o motor da
economia global e, ao mesmo tempo, grandes consumidores de energia, assim como a
maior fonte de gases do efeito estufa (GEE).
Em cada pas, as cidades so responsveis
pela maior parte da produo nacional, inovao e emprego. Por isso, e especialmente
em pases que experimentam processos de
urbanizao acelerada, a trajetria em direo a um modelo de desenvolvimento que
respeite o meio ambiente oferece enormes
oportunidades para um desempenho eficaz e rentvel (COFREE-MORLOT et al.,
2009). Esse reconhecimento internacional
refora o papel poltico do nvel local e reafirma a responsabilidade geral das autoridades locais para garantir que suas cidades e
municpios adotem padres de desenvolvimento sustentvel.

Abordaremos agora uma instituio muito


diferente, com uma data de incio mais recente. A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento ou
Cpula da Terra (Rio, 1992), que marca
o incio da entrada das questes ambientais
na poltica mundial, no nvel mais alto. De
um lado, a Cpula da Terra d s questes

Para o exerccio prtico dessa responsabilidade, a dimenso internacional voltar a


ser fundamental. Acordos e mecanismos
institucionais internacionais, independentemente do contexto poltico e da regulamentao nacional, iro pautar o desempenho
do governo local. Os governos locais levam
em conta e interpretam esses instrumentos

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
(como a Conveno sobre a Biodiversidade,
a Conveno sobre Mudana do Clima, ou
a prpria Agenda 21, todos criados no Rio)
para orientar suas prprias polticas pblicas. Alm das aes diretas (melhoria da eficincia energtica nas ruas, prdios e sistemas de transporte), os governos municipais
promovem legislaes especficas (portarias
municipais em relao ao consumo e ao
meio ambiente); incentivos fiscais (tambm
negativos: multa pelo consumo excessivo de
gua); ou campanhas pblicas de educao
ambiental (BORRS, 2011).
Mas nem toda articulao das cidades com
as diretrizes da sustentabilidade global de
sua prpria iniciativa. Tambm contamos
com boas prticas de mediao entre o local
e o global, elaboradas pelo nvel nacional.
Destaque para a Agence de lEnvironnement et de la Maitrse de lEnergie (ADEME), na Frana, um rgo interministerial
dedicado s questes do meio ambiente,
que criou o Bilan Carbone, um sistema
de contabilizao das emisses de carbono
para os usurios municipais e empresariais13.
Mecanismos de articulao local-global
A inovao mais importante da Agenda 21,
do nosso ponto de vista, foi a incluso de
um captulo especfico (28) dedicado s atividades das autoridades locais. Para Maurice Strong, presidente da Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, esse seria o mais promissor e importante dos programas que
surgem no Rio, que conta com centenas
de autoridades locais em todo o mundo, desenvolvendo e implementando sua Agenda
21 Local (ICLEI, 2012, p. 11). O captulo
continha quatro objetivos especficos: a) em
13 Tambm na Frana, desde 2005, a Lei Oudin-Santini permite
que os municpios, regies e rgos pblicos responsveis
pela gua e saneamento destinem 1% de seus oramentos
provenientes desses servios a projetos internacionais de
desenvolvimento.

1996, a maioria das autoridades locais de


cada pas dever ter realizado um processo
de consulta com sua populao e ter alcanado um consenso sobre uma Agenda 21
Local para a comunidade; b) em 1993, a
comunidade internacional dever ter iniciado um processo de consulta, a fim de aumentar a cooperao entre as autoridades
locais; c) em 1994, os representantes das
associaes municipais e outras autoridades
locais devero ter aumentado os nveis de
cooperao e coordenao, a fim de aumentar o intercmbio de informaes e experincias entre as autoridades locais; d) todas
as autoridades locais de cada pas deveriam
ser encorajadas a implementar e monitorar
programas para assegurar que as mulheres e
os jovens estejam representados nos processos de tomada de decises, planejamento e
execuo. A citao completa porque a
tarefa mais especfica e acabada j recebida
pelos governos locais e suas associaes em
relao a um objetivo global.
Esse mecanismo de articulao entre os
nveis global e local oferece aos governos
locais um espao de muito valor, que ser
preenchido decididamente atravs de frmulas e iniciativas prprias, bottom-up,
de compromisso, autorregulao e prestao de contas. A lista dessas iniciativas
extensa; selecionamos algumas que nos parecem particularmente relevantes.
muito importante a campanha, antes citada: Cidades pela Proteo do Clima
(CCP), que vem associando mais de mil
municpios em todo o mundo em um esforo comum para reduzir os GEE, e tem
inspirado outras iniciativas, como a dos Prefeitos para a Proteo Climtica nos Estados
Unidos e na Europa. Para Betsill y Bulkeley
(2006), o CCP tem feito mais do que uma
mediao entre o governo local e o regime
global de mudanas climticas: por meio
do desenvolvimento de normas e procedimentos de verificao, criou um ambiente

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

229

Artigos
de governana do meio ambiente. Ao faz-lo,
assumiu funes normalmente associadas ao governo nacional, como estabelecer limites para as
emisses de GEE para os municpios que fazem
parte da iniciativa, ou desenvolver frmulas de
acompanhamento e prestao de contas.
Outro exemplo de autorregulao neste caso, no mbito europeu a Carta de
Aalborg, um marco abrangente para a sustentabilidade no mbito local. A partir dessa
iniciativa, que tem funcionado como uma
interface entre a UE e o movimento local de
sustentabilidade, foram realizadas trocas de
experincias entre municpios, assim como
uma coleta sistemtica de informaes sobre
as atividades desenvolvidas em nvel local.
Finalmente, podemos mencionar que nem
todo o envolvimento do governo local no
modelo multinvel ocorre por meio das redes. As cidades podem articular-se diretamente com os mecanismos internacionais
existentes, como o mercado de direitos de
emisso dos GEE (SIPPEL Y MICHAELOWA, 2010). Essa uma atividade crescente, que est permitindo a diversas cidades (por exemplo, da China e da ndia, com
o apoio tcnico do ICLEI) obterem financiamento adicional para projetos de desenvolvimento sustentvel.
Funes das redes
Nas polticas de sustentabilidade global e
mudanas climticas, os governos locais tm
sua capacidade de contribuir com os objetivos comuns reconhecida, ao mesmo tempo
em que dispem de mecanismos de vinculao, que orientam e registram essa contribuio. Por isso, uma rea que permite aos
governos locais a participao no modelo
multinvel. Facilitar essa participao multinvel informa o desempenho e as funes
das redes de governos locais nos planos externo e interno.

230

Externamente, as redes asseguram um dilogo unificado com as instituies de governana global da sustentabilidade. Para isso,
organizam o acompanhamento da agenda
internacional, asseguram a representao, e
desenvolvem aes de advocacy, com base
nos resultados obtidos pelos governos locais
e em relao ao marco global. Alm disso,
fornecem informaes tcnicas s instituies, sustentando suas reivindicaes e posies em relatrios, anlises e estudos cientficos com bases slidas.
Internamente, como j vimos, as redes asseguram a prestao de assistncia tcnica
direta aos governos locais parceiros. Essa assistncia apoia tanto suas polticas pblicas
e aes diretas, como a internacionalizao
da administrao local para a sua participao em iniciativas multilaterais e esquemas
internacionais. As redes tambm facilitam a
cooperao bilateral entre cidades parceiras,
e, assim, a aprendizagem de polticas, troca
de experincias, identificao e divulgao
de boas e ms prticas, assim como o desenvolvimento de ferramentas e metodologias
teis para as estratgias locais de sustentabilidade e combate s mudanas climticas.
Tambm so as redes de governos locais
para a sustentabilidade que impulsionam
o desenvolvimento de normas, padres e
formatos de contabilidade e prestao de
contas, organizando a colaborao com a
comunidade cientfica para a elaborao de
pesquisas, relatrios e documentos de posicionamento.

Concluses
Vimos como a anlise multinvel fornece resultados diversos, dependendo do nvel do
setor em que ela aplicada. Para o governo
local, a sustentabilidade configura, em nvel
global, um sistema de governana que atua
de forma eficaz atravs dos vrios nveis de

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
governo. Aqui, a abordagem multinvel permite identificar padres de intercmbio entre os diferentes atores envolvidos nesse sistema, assim como registrar sua contribuio
para os objetivos comuns. Da mesma forma,
para o governo local, a cooperao para o
desenvolvimento no uma rea de governana multinvel do qual faz parte. Nesse
caso, a anlise revela menos sobre as trocas
de experincias e resultados, mas mostra
uma realidade importante: os esforos dos
governos locais e suas respectivas redes para
obter reconhecimento e construir um mecanismo de articulao adequado s suas capacidades. tambm uma tentativa de definir
a cooperao para o desenvolvimento como
um mbito global de governana multinvel,
no qual se deve participar.
Nossa anlise revela duas tendncias importantes. Em primeiro lugar, a dificuldade
de construir nas instituies globais, pelos
governos locais, espaos com base nas relaes intergovernamentais clssicas (reconhecimento formal, respeito atribuio
de competncias, diplomacia delegada). Em
segundo lugar, a necessidade de adoo de
estratgias de participao e incidncia diferenciadas e especializadas para cada sector,
pois, em funo de como o poder e a capacidade so distribudos em seu interior,
configuram-se formas especficas de governana multinvel, com diferentes pautas de
intercmbio, cooperao e conflito .
Confirmamos nossa impresso inicial de que
existe uma correspondncia entre a orientao atual das instituies globais, centradas
na busca pela eficcia e foco da GMN. A
possibilidade de participao na instituio
global no modelo multinvel isto , negociando essa dupla interao: vertical, em
direo a administraes de nvel superior,
e horizontal, em direo a outros atores
e autoridades territoriais propicia s redes adquirirem novas competncias, aproximando-se de atores transnacionais que

constroem formas prprias de regulao.


Como eles, as redes desenvolvem novas funes (autorregulao, prestao de contas,
aprendizagem de polticas) que, na verdade,
as tornam atores mais autnomos. Mais autnomos frente ao reconhecimento formal
por parte da organizao internacional; e
mais autnomos tambm no melhor dos
sentidos em relao aos governos locais,
que so, por sua vez, seus membros.

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A paradiplomacia de Chiapas como motor de desenvolvimento social: o caso da Agenda ONU-Chiapas


Victorino Morales Dvila
Victorino Morales Dvila (E-mail: victorino04@gmail.com), Doutorando em Cincias Sociais pelo
Instituto Tecnolgico e de Estudos Superiores de Monterrey, Campus Monterrey, no Mxico. Integra o grupo de pesquisa Assuntos Globais da Escola Nacional de Ps-Graduao de Educao,
Humanidades e Cincias Sociais do mesmo Instituto. Graduado em Relaes Internacionais pela
mesma instituio. Sua tese de doutorado trata da participao internacional de atores subestatais,
especialmente sobre a anlise das estratgias de construo das marcas territoriais. Participou da
redao de um captulo relativo s marcas territoriais e paradiplomacia no livro Teoria e Prtica da
Paradiplomacia, coordenado pelo Dr. Zidane ZERAOUI, em 2013. Foi assessor da Subsecretaria de
Comrcio do Ministrio da Economia do governo de Chiapas, onde trabalhou no projeto Marca
Chiapas. Paralelamente, foi professor de Cincias Sociais no campus Chiapas e no campus Eugenio
Garza Sada, do Instituto Tecnolgico e de Estudos Superiores de Monterrey.

Resumo
O estudo da atividade internacional das entidades subestatais tornou-se um novo campo de
explorao das Cincias Sociais. Sua conformao terica deve responder aos estudos de caso
que apresentam os elementos fenomenolgicos, que ao mesmo tempo podem ser utilizados como
categorias de explicao causal do fenmeno paradiplomtico. Este estudo analisa a ao
internacional de Chiapas, um dos estados mais pobres do Mxico, para promover a incluso
social em mbito local. Pretende-se estabelecer correlaes entre a colaborao do Sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Estado de Chiapas, em 2008, e a reduo da
pobreza e melhora da sade materna na regio, de acordo com estudos publicados em 2011.
Do ponto de vista metodolgico, este estudo analisa dois dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODM) a sade materna e a reduo da pobreza , por meio da anlise estatstica
dos programas sociais de Chiapas. Finalmente, pode-se concluir que o regime de cooperao
entre a ONU e o Estado de Chiapas permitiu, em primeiro lugar, o aumento dos gastos sociais
no oramento do Estado, e em segundo lugar, a adequao da poltica social (programas) aos
ODMs. As duas aes possibilitaram um avano social.

Palavras-chave
Paradiplomacia - Cooperacin descentralizada - Entidades subestatales - Desarrollo social Inclusin social

Introduo
Antes de 2010, os indicadores dos relatrios
sobre o desenvolvimento social do Mxico

234

- ndices de marginalizao, subdesenvolvimento social e desenvolvimento humano no mostravam uma tendncia favorvel
melhoria da qualidade de vida da populao

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
de Chiapas. O ndice de atraso social, por
exemplo, medido pelo Conselho Nacional
de Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Social (CONEVAL), em 2005, mostrava
o Estado de Chiapas como o menos desenvolvido do Mxico. No entanto, os dados
apresentados pelo mesmo Conselho, em
2010, exibem uma reduo significativa da
extrema pobreza na regio, saindo da condio de Estado menos desenvolvido do pas.
Observa-se que a realidade de Chiapas est
em transformao, e a questo que vem
tona : quais seriam as possveis causas desse
novo cenrio? Um dos fenmenos relevantes que o governo subestatal, a partir de
2000, est imerso na paradiplomacia. Assim,
as aes realizadas pelo governo de Chiapas
com as agncias das Naes Unidas a partir
de 2008, e que possibilitaram o desenvolvimento da Agenda ONU-Chiapas e a adequao de sua poltica pblica aos Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio (ODM)
permitem estabelecer uma relao causal,
considerando que a incluso dos ODMs em
sua poltica social teve um impacto positivo
na melhoria da qualidade de vida de sua populao.
Este estudo prope-se a analisar os programas sociais desenvolvidos pelo governo de
Chiapas (2007-2012), por meio da observao e anlise do comportamento dos indicadores que tiveram impacto particularmente
em dois ODMs: o primeiro, a erradicao
da extrema pobreza e da fome, e o quinto,
relacionado melhoria da sade materna.
A metodologia definida para alcanar esse
objetivo envolve a anlise do comportamento socioeconmico do Estado e a ao internacional do governo a observao atenta
da implementao da Agenda ONU-Chiapas. Analisa-se, em seguida, a implementao dos programas sociais, indicando sua
cobertura e oramento. Finalmente, estudam-se os indicadores de resultados. Des-

sa forma, obtm-se a explicao de em que


medida a atividade internacional de Chiapas
facilitou a incluso social em mbito local.

Chiapas: Contexto geogrfico e socioeconmico


O Estado de Chiapas1 est localizado no
extremo sudeste do Mxico. Limita ao norte com o estado de Tabasco, ao sul com o
Oceano Pacfico, a leste com a Repblica
da Guatemala, e finalmente a oeste com
os Estados de Veracruz e Oaxaca. Chiapas est integrada por 118 municpios que
representam 3,8% do territrio nacional.
Com 73.289 km, o dcimo Estado do
pas (INEGI, 2010). Atualmente, Chiapas
tem uma populao de aproximadamente 5
milhes de habitantes, dos quais 51,4% so
mulheres.
Do ponto de vista demogrfico, o Estado de
Chiapas tem experimentado um forte crescimento. Entre 2005 e 2010, a taxa foi de
2,2%, uma das mais altas do pas. A populao de Chiapas jovem, com uma idade
mdia de 22 anos, e 34,3% da populao
tem menos de 15 anos. Por outro lado, a
distribuio da populao na regio predominantemente rural. Mais da metade vive
em cidades com menos de 2.500 habitantes.
Em relao sua composio tnica, Chiapas um dos Estados com maior populao
indgena no Mxico: 27,2% da populao
indgena (INEGI, 2010).
A situao econmica da populao no
favorvel. De acordo com o Censo de Populao e Habitao de 2010, a regio registrou uma taxa de participao econmica2
1 s vezes chamado de entidade, em referncia locuo
entidade federal da Constituio mexicana.
2 Essa taxa exibe a percentagem da populao
economicamente ativa: as pessoas que realizaram uma
atividade econmica (populao ativa), ou procuraram
uma (desempregadas) durante um perodo de referncia
(Instituto Nacional da Estatstica e Geografia, INEGI, 2015).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

235

Artigos
de 57,7% e uma taxa de ocupao3 de 98%.
Embora esses nmeros induzam imagem
de uma populao ativa e produtiva, 57,6%
da populao no recebe mais do que o dobro do salrio mnimo. Esses nmeros mostram que a desigualdade uma caracterstica
importante, e que tem um impacto negativo na economia do Estado. Sendo assim,
76,7% da populao est em situao de pobreza multidimensional.
Quadro 1: A pobreza multidimensional
Indicadores de impacto

Nacionais

Pobreza multidimensional

Populao em situao de pobreza multidimensional

44,20%

Populao vulnerada por carncias sociais

33,00%

Populao vulnerada por falta de recursos

4,50%

Vulnerabilidade social

Populao com pelo menos uma carncia social

77,20%

Populao com pelo menos trs carncias sociais

30,70%

Indicadores de carncias sociais

Atraso escolar

21,70%

Acesso sade

40,70%

Acesso seguridade social

64,70%

Qualidade e tamanho das moradias

17,50%

Acesso aos servios bsicos de moradia

18,90%

Acesso alimentao
Fonte: CONEVAL, com base na MCS-ENIGH 2008.

21,60%

Os indicadores socioeconmicos de Chiapas


enfatizam, como destacam Dewar e Viscarra
(2009), que a posio competitiva do Estado exige uma ateno imediata, no sentido
de melhorar e oferecer a seus habitantes as
condies de desenvolvimento humano que
3 No Mxico, o nvel de ocupao um indicador

que leva em conta o percentual da populao


ocupada; as pessoas que tm uma atividade
econmica: que trabalham pelo menos uma hora
ou um dia para produzir bens e/ou servios de
forma independente ou subordinada, com ou sem
remunerao; ou esto ausentes do trabalho, mas
mantm um relacionamento com seu empregador;
ou esto no setor primrio na produo de bens
de consumo (INEGI, 2015).

236

existem em outras regies do Mxico.


No entanto, com base nas informaes
da CONEVAL, em 2010, Chiapas deixou
de ser a entidade com o maior ndice de
Subdesenvolvimento Social (IRS)4 no pas,
passando ao terceiro lugar, depois de Oaxaca e Guerrero. Em 10 dos 11 indicadores
que integram o IRS, Chiapas estava entre os
11 Estados mais avanados na reduo de
seu subdesenvolvimento e, em 4
deles, era o mais adiantado (analfabetismo, sade, cho de terra, ter
Chiapas
mquina de lavar). importante

apontar que, dos 118 municpios,


76,70%
51 melhoraram seu IRS, e a situao piorou em apenas 2 deles, per16,20%
manecendo igual para o restante.
1,50%

O ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH)5 tambm regis92,90%
trou um avano, passando de
57,00%
0,7078, em 2000, para 0,7395,

em 2008 (Programa das Naes


37,80%
Unidas para o Desenvolvimento,
PNUD, 2011). Observa-se que,
52,10%
dos 125 municpios com o menor
85,30%
IDH no Mxico, 28 esto locali38,20%
zados em Chiapas6. Em relao ao
36,30%
ndice de Marginalizao (IM)7, o
Estado
experimentou um avano
26,30%
na reduo do percentual de pessoas marginalizadas em todos os
indicadores (Conselho Nacional de Popu4 IRS uma medida que inclui diversas variveis em um
nico ndice: educao, acesso sade, aos espaos de
qualidade e de vida, servios bsicos de habitao e bens de
consumo (CONEVAL, 2010).
5 IDH ndice estatstico social integrado por trs dimenses:
longevidade, educao e renda (PNUD, 2011).
6 Com base no segundo relatrio do governo executivo do
Estado, em 2008, os municpios so: Sital, Santiago El
Pinar, Aldama, Chalchihuitn, Mitontic, San Juan Chamula,
San Juan Cancuc, Chenalh, Chanal, Zinacantn, Chiln,
San Andrs Duraznal, Pantelh, Ocotepec, Francisco Len,
Pantepec, Tumbal, Amatenango del Valle, Larrinzar,
Huititupn, Maravilla Tenejapa, Huixtn, Marqus de
Comillas, Salto de Agua, Amatn, Sabanilla, Oxhuc et
Tenejapa
(http://www.comunicacion.chiapas.gob.mx/
documento.php?id=20081202050200).
7 IM resultado de uma estimativa de componentes de
quatro dimenses e nove indicadores: educao, habitao,
renda e distribuio da populao (CONAPO, 2011).

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
laes, CONAPO, 2011). Tambm se percebe uma reduo na mortalidade materna
no Estado, associada s carncias sociais,
especialmente, ao acesso aos servios de
sade. Assim, a mortalidade materna (bitos por cada 100 mil nascimentos) passou
de 84,12, em 2005, a 75,03, em 2009.
Apesar do avano nos diversos indicadores,
as condies de subdesenvolvimento persistem. Embora exista uma participao
importante na vida econmica do Estado,
a pobreza multidimensional que atinge a
maior parte da populao continua sendo
uma preocupao pblica. Como consequncia, nota-se que a melhora dos ndices
de subdesenvolvimento social, desenvolvimento humano, marginalizao e sade
materna, em 2010, observada pela CONEVAL, representa um avano significativo em
relao ao resto do pas, o que produto
da implementao de estratgias de governo
nos anos anteriores ao relatrio do Conselho.
Vale ressaltar especialmente a cooperao
bilateral que o governo do Estado de Chiapas desenvolveu com a ONU, em 2008, no
marco da implementao dos ODM, e a
consequente implantao de aes administrativas e oramentrias por parte da entidade.

A ONU e Chiapas: um caso de paradiplomacia


A Organizao das Naes Unidas e os
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
Em setembro de 2000, os chefes de Estado
de 147 pases reuniram-se para participar
da Assembleia Geral das Naes Unidas.
Durante a Cpula de Chefes de Estado, foi
aprovada, por unanimidade, a Declarao do
Milnio, que definiu metas para a reduo
da extrema pobreza, as doenas e a margina-

lizao no mundo. Essas metas transformaram-se nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, ODM (SACHS, 2005).
Os ODMs fazem um apelo cooperao
internacional e aos diversos mecanismos do
Sistema das Naes Unidas para resolver
os problemas econmicos, sociais, culturais e humanitrios das populaes mais
vulnerveis do mundo. Ao contrrio das
tentativas anteriores de cooperao internacional, os ODMs beneficiam-se de um apoio
poltico sem precedentes, seja das mais altas
esferas polticas, da sociedade civil ou principais instituies de desenvolvimento. Os
objetivos so atingveis e verificveis com
prazos definidos (ONU, 2005; 2008).
A configurao dos ODMs concebe a pobreza como uma realidade multidimensional. Os pobres no so apenas os que recebem menos renda,
mas tambm os que
esto com fome ou
subnutridos,
sem
EDUCAO BSICA
ACABAR COM A FONE
DE QUALiDADE PARA
acesso aos servios
E A MISRIA
TODOS
de sade, educao,
gua potvel e saneamento (ONU, 2005;
SACHS e MCAR- HUALDADE ENTRE
SEXOS E VALORIZAO
REDUZIR A
DA MULHER
THUR, 2005). A
MORTALIDADE INFANTIL
Figura 1 mostra os
oito ODMs, integrados por 21 metas quantificveis e
COMBATER A AIDS,
LA SADE
A MALRIA E OUTRAS
mensurveis, e 60 MELHORAR
DAS GESTANTES
DOENAS
indicadores. Os primeiros sete objetivos
concentram-se
na
luta contra a extrema QUALIDADE DE VIDA
TODO MUNDO
AO MEIO
TRABALHANDO PELO
pobreza, as doen- E RESPEITO
AMBIENTE
DESENVOLVIMENTO
as e a degradao Figura 1: Objetivos de
ambiental. O ltimo Desenvolvimento do Milnio
objetivo essencialmente um compromisso de solidariedade
entre os pases desenvolvidos e os que esto
em vias de desenvolvimento, para trabalhar

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

237

Artigos
em conjunto e alcanar os primeiros sete
(SACHS, 2005).
Como os valores e princpios da Declarao
do Milnio proclamam, os ODMs pretendem demonstrar que a globalizao pode
se tornar uma fora positiva para todos os
povos, na medida em que os benefcios so
partilhados de forma justa, e que os custos
no se abatem sobre os pobres. A despeito
dos relatrios oficiais mostrarem progressos
significativos em vrios indicadores, vrios
pontos de vista consideram que essa iniciativa define metas difceis de serem alcanadas
na maioria dos pases. A situao no melhora significativamente (SHARMA, 2004).
As projees indicam que a taxa global deve
ser reduzida em pelo menos 15%, o que est
longe da meta de 23% (ONU, 2001).
O projeto global pode ser uma oportunidade
real para a ao internacional das entidades
subestatais, no sentido de trazer o plano de
ao dos ODMs para o nvel local, a fim de
realizar uma incidncia importante na vida
das regies do interior desses pases.
A realizao dos ODMs depende da capacidade dos governos de produzir crescimento
econmico em regies desfavorecidas. Nesse
sentido, essencial desenvolver uma rede global de relaes entre as comunidades pobres e
os polos de poder e riqueza (SACHS, 2005).
Isso fica claro quando se observa um pas ou
uma regio subdesenvolvida que recebe uma
proposta de uma srie de reformas e aes
para alcanar o crescimento e o desenvolvimento econmico. Essas mudanas parecem
inteis se no forem acompanhadas de: reformas comerciais nos pases ou regies mais
ricas, no sentido de facilitar a venda de bens e
servios produzidos nas regies mais pobres;
cancelamento de dvidas impagveis herdadas das ltimas dcadas; um apoio financeiro
contnuo para melhorar a infraestrutura e
atrair investimentos; e apoio para garantir a
estabilidade social nas regies afetadas por
conflitos.

238

A participao das regies para desenvolver


uma rede global essencial, assim como atrair
projetos que financiem o desenvolvimento e
melhorem a qualidade de vida dos habitantes.
A paradiplomacia: perspectivas tericas e
conceituais
A problemtica do desenvolvimento e a
fome, a pobreza e a desigualdade fazem
parte dos programas de quase todos os
governos do mundo em todos os nveis:
federais ou nacionais, regionais ou locais.
Contudo, nenhum governo nacional pode
ser considerado o nico responsvel por responder a essas questes. Hoje, as relaes
polticas, econmicas, culturais e sociais no
respeitam fronteiras nacionais. Essa perspectiva enfatiza que no s os atores supranacionais, mas tambm os atores locais vo
alm da fronteira nacional, e a dinmica
mundial passa a ser endgena (SASSEN,
2007; DEL HUERTO ROMERO, 2004).
Nesse contexto de globalizao, a equao
que favorece o desenvolvimento das regies
do mundo no apenas se apoia nas relaes
entre os Estados-nao, mas tambm nas
atividades desenvolvidas pelos governos
no centrais (GNC)8.
As mudanas da ltima dcada do sculo
XX, resultado do fim da ordem bipolar da
Guerra Fria, remodelaram o sistema internacional. Dessa forma, atores diferentes dos
Estados nacionais passaram a nele participar.
Zeraoui (2009, p. 15) observa que existem
vrios modelos na nova ordem internacional [do sculo XXI], [entre eles] o crescente
envolvimento de outros atores que no so
os Estados [nacionais]... cada vez mais
comum os governos locais, e mesmo as
empresas e instituies, tomarem a prpria
iniciativa para interagir com o exterior9.
8 Termo usado para chamar as autoridades locais, regionais
e municipais que abrem espaos internacionais para
solicitar cooperao e, dessa forma, contribuir a seu
desenvolvimento econmico e social (RODRIGUEZ, 2004).
9 Traduo livre.

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Artigos
Trata-se, portanto, de um processo global
em que a expertise local adquiriu uma dimenso internacional em um contexto de
transformao do poder mundial (ALDECOA, 2004). As motivaes das entidades
subestatais para desempenhar um papel no
cenrio internacional so de diversos tipos.
Elas podem ser culturais, econmicas ou
derivadas da identidade e da existncia de
migraes.
Essa nova capacidade local de interao
direta com o exterior chamada de paradiplomacia10. Ela utilizada como um meio
de diferenciar a diplomacia exercida pelo
Estado nacional por meio de sua poltica
externa, no marco do interesse e da segurana nacional, de outras questes de direito internacional (VELAZQUEZ, 1999).
Considerar as entidades subestatais como
atores do sistema internacional advm de
uma nova concepo da poltica mundial, de
acordo com a formulao transnacionalista e
de interdependncia complexa de Keohane
e Nye (1971; 1987). Essa formulao j no
coloca nfase na luta de poder no mbito
poltico e militar, mas na negociao entre
um leque de atores autnomos e semiautnomos. Essa ideia pressupe que as aes
das outras entidades diferentes dos Estados centrais podem interagir globalmente,
alcanando um impacto significativo.
Essa considerao permite compreender
que a atividade internacional das entidades
subestatais tratada segundo uma lgica
funcional, isto , sua valorizao decorre
da capacidade da entidade ter impacto na
poltica internacional, mas seu comportamento pode ser previsto em funo de suas
referncias a outros atores (GARCIA SEGURA, 1993, p. 18). Para Mansbach Fer-

10 Alguns dos estudos que tentaram sistematizar a ao


internacional das autoridades locais foram desenvolvidos
por Ivo Duchacek e Panayotis Soldatos, respectivamente,
a partir de 1984 e 1990. Duchacek usa o conceito de
paradiplomacia para definir entradas diretas ou
indiretas de governos no centrais no campo das relaes
internacionais (1990, p. 15) e coloca o prefixo paralelo ou
associado para diferenci-lo do governo central.

guson e Lampert (1976), essas entidades


diferenciam-se pelo atributo da autonomia
em nvel funcional e no por suas qualidades
de soberania e territorialidade, em nvel descritivo.
No contexto da globalizao e da importncia das perspectivas de tipo funcional, Ponce
(2011) sugere que um novo conceito de
desenvolvimento aparece. Os governos locais so vistos como os principais motores
do desenvolvimento, por serem espaos de
articulao de polticas setoriais e de convergncia de diferentes atores. Assim, sociedades e instituies tm de enfrentar diversos obstculos para se juntarem dinmica
mundial da globalizao.
A anlise emprica da paradiplomacia centra-se na cooperao descentralizada (CD),
vinculada ao estudo do desenvolvimento.
Emerge de uma perspectiva regionalista
(PHILIPPART; VAN CUTSEM, 1999;
SOLDATOS, 1990), sugerindo que, mesmo que os governos subestatais no sejam
soberanos para impor polticas de interesse
nacional, podem atuar em grandes espaos - graas descentralizao territorial
e financeira - e criar laos de cooperao
inter-regional nas questes de crescimento
e desenvolvimento (AYALA CORDEIRO,
2014; PAQUIN, 2001; KEATING, 2001).
Os governos locais agem como os principais
atores da cooperao em nvel global.
Esta cooperao caracteriza-se por estabelecer relaes horizontais mais simtricas, que
permitem a troca de experincias e a reciprocidade de interesses entre as partes (DE
LA VARGA MAS, 2014; RUIZ SEISDEDOS, 2008). As entidades subestatais so
de fato agentes do desenvolvimento local,
e a cooperao torna-se um instrumento de
sua ao internacional, especialmente com
outros nveis do governo nacional e agncias internacionais.

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239

Artigos
Com base nesse quadro analtico, a cooperao descentralizada deve seguir alguns
passos para garantir sua eficcia. Em primeiro lugar, deve considerar a apropriao
das iniciativas de cooperao pelos atores
locais; em segundo lugar, adequar as necessidades locais para dar espao coordenao e colaborao entre atores subestatais
e internacionais. Finalmente, esses estgios permitem obter resultados visveis no
desenvolvimento e na melhoria da qualidade de vida (DESCHAMPS, 2014). Um
ponto essencial nesse processo analisar a
interveno da cooperao, isso permitir
estudar o impacto social da CD.
A ao paradiplomtica de Chiapas
A Constituio mexicana confere a responsabilidade pela poltica externa e por
tratados internacionais ao Poder Executivo (Artigo 89, Seo X). O Senado analisa esses tratados e ratifica a nomeao de
agentes diplomticos e consulares (Artigo
76, Seo I). A Constituio no contm
qualquer dispositivo que confira poder s
entidades subestatais do Mxico no campo
da poltica externa. O Artigo 117 da Seo
I estipula, sobre este ponto, que os estados no podem, em caso algum, concluir
alianas, acordos ou coligaes de qualquer
tipo com outro Estado, ou com potncias
estrangeiras.
No entanto, a Lei sobre a celebrao de
tratados, de 1992, distingue dois tipos de
compromissos: o tratado (celebrado pelo
Estado nacional) e o acordo interinstitucional11. Schiavon e Lpez (2005) explicam
que, nessa segunda classificao, os atores
subestatais podem participar ativamente
11 No artigo 2, Seco II, a lei define o acordo interinstitucional
como aquele regido pelo direito internacional pblico,
e celebrado entre ministrios e agncias de cooperao
descentralizada da administrao pblica federal e
subestatal e uma ou vrias organizaes governamentais
estrangeiras.

240

no campo internacional, sem a necessria


superviso e aprovao do Ministrio das
Relaes Exteriores.
Nesse cenrio, Velzquez e Schiavon (2009)
comentam que as entidades mexicanas com
maior participao internacional so Chiapas, Baja California, Nuevo Len, o Estado
do Mxico e Jalisco. , portanto, conveniente examinar o caso da paradiplomacia
de Chiapas, desenvolvida desde 2000, com
o objetivo de implementar projetos, propostas e negociaes com atores internacionais para fortalecer o trabalho de desenvolvimento da regio.
Em 1994, Chiapas iniciou sua experincia
paradiplomtica com o Movimento Zapatista. Organizaes no governamentais,
agncias, grupos de intelectuais, governos
estrangeiros passaram a estabelecer relaes
com a entidade. Rodriguez (2004, p. 13)
mencionou que, graas a essa experincia,
em 2000, o governo de Chiapas props
fazer uso de uma maior abertura, para
implementar estratgias para a integrao da
sociedade civil nos espaos globais e ganhar
vantagens no desenvolvimento.
Uma das aes de maior impacto nesse
campo foi a criao do Gabinete de Relaes Internacionais do governo de Chiapas,
em 2001. Essa ao confirmou a vontade da
regio de estabelecer, manter e fortalecer as
relaes com outros espaos. Tambm ajudou a entidade a implementar estratgias
para a cooperao, a migrao e o desenvolvimento da fronteira sul12 com outros atores
internacionais. A experincia institucional
12 Nessa questo, um dos relacionamentos mais importantes
no campo da cooperao para o Estado foi o acordo assinado
com a Unio Europeia, que formalizou a oferta de 15 milhes
de euros, graas a uma iniciativa de desenvolvimento social
sustentvel. A iniciativa conhecida pelo nome de Projeto
Integrado de Desenvolvimento Social e Sustentvel na
Floresta Lacandona (PRODESIS). Outras aes de destaque
foram a criao do programa Participao Social Chiapas e
o fortalecimento da cooperao com a Alto Comissariado
das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR) e o
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (HAMPF, 2009;
DESCHAMPS, 2014).

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da paradiplomacia de Chiapas, que comeou em 2000, no governo de Pablo Salazar
Mendicuchia, foi mantida durante o mandato de Juan Sabines Guerrero, em 2006.
A partir de 2006, a colaborao entre o
governo e as agncias e organizaes de
cooperao intensificou-se de tal forma
que, em 2008, foi criado o Ministrio para
o Desenvolvimento da Fronteira Sul, que,
dois anos depois, tornou-se o vnculo para
a cooperao internacional13. A atividade
paradiplomtica promovida pelo governo
por meio desse ministrio levou criao
da Rede Nacional para a Cooperao Internacional do Governo de Chiapas, ao lanamento do Projeto Mesoamrica (estratgia
de desenvolvimento regional entre a fronteira sul e a Amrica Central), ao monitoramento dos acordos sobre a proteo dos
migrantes, implementao do programa
Cidades Irms, implantao do acordo
de cooperao com a Unio Europeia e
aos acordos bilaterais com os governos do
Japo, Espanha, Estados Unidos, Canad, e
ONGs internacionais, como a Oxfam Novib-IPPF, entre outros.
Alm da promoo e coordenao de diferentes instrumentos e mecanismos que
configuram a cooperao internacional para
o desenvolvimento na entidade, esse ministrio foi envolvido no monitoramento da
aproximao com a Organizao das Naes
Unidas, que culminou com a implementao de um programa de trabalho bilateral,
estratgico para a entidade, denominado
Agenda ONU-Chiapas.

13 Isso para concentrar as relaes internacionais da entidade


em um ministrio do Executivo do Estado, e assegurar o
relacionamento e coordenao do governo de Chiapas com:
o governo do Mxico, o Instituto Nacional de Migrao,
consulados e organismos internacionais e de cooperao
localizados na regio (SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO
DA FRONTEIRA SUL E ARTICULAO COM A COOPERAO
INTERNACIONAL, 2015).

A Agenda ONU-Chiapas
A criao da Agenda ONU-Chiapas responde a um esforo conjunto de dois atores
que reuniram-se, no incio de 2008: o governo de Chiapas e o presidente de coordenao do Sistema das Naes Unidas no
Mxico. A Agenda foi estabelecida in facto
na comemorao do Frum das Naes
Unidas Mxico Agenda Chiapas14, na capital do Estado.
Essa reunio foi acompanhada do pedido
de cooperao do governo de Chiapas, aps
a publicao, em 2005, de um relatrio do
PNUD do Mxico, que apontava os Estados de Chiapas, Oaxaca e Guerrero como os
menos avanados na realizao dos ODM.
A implementao de uma poltica de desenvolvimento social no Estado foi estimulada
de fato por uma estratgia nacional, que o
governo do Mxico criou em 2007, para os
municpios de menor IDH (DESCHAMPS,
2014). A cooperao bilateral com as Naes Unidas responde aqui a essa poltica e
ao compromisso estratgico do governo de
Chiapas para alcanar diversos objetivos.
A implementao da Agenda visa realizar os
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
na regio, uma vez que representam um
interesse especial para as Naes Unidas
[, pois Chiapas] mostrou um dos mais baixos nveis de desenvolvimento humano no
Mxico e um dos nveis mais altos de pobreza e excluso15. A Agenda foi formalizada
14 Esse frum foi uma oportunidade para a troca de
informaes sobre o estado da entidade e as possibilidades
de cooperao com o Sistema das Naes Unidas
(GOVERNO DO ESTADO DE CHIAPAS, 2008). Ver: Reunio
histrica das agncias das Naes Unidas em Chiapas,
disponvel
em:
http://www.chiapas.gob.mx/prensa/
boletin/historico-acuerdo-interinstitucional-contra-lapobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu. Acesso em: 25
out. 2011.
15 Traduo livre (GOVERNO DO ESTADO DE CHIAPAS, 2008).
Ver: Reunio histrica das agncias das Naes Unidas
em Chiapas, disponvel em: http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu.
Acesso em: 25 out. 2011.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

241

Artigos
no final de 2008, com a assinatura de um
acordo interinstitucional entre o governo de
Chiapas e a ONU.
O acordo prope como principal objetivo
a adequao das aes da entidade subestatal s iniciativas das agncias das Naes
Unidas no Mxico, com nfase nos projetos do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), incluindo os
28 municpios de menor IDH do Estado,
no contexto da realizao dos ODMs. Em
virtude das 27 parcerias, 23 agncias especializadas instalaram-se no Estado16.
A Agenda ONU-Chiapas abrange grandes
projetos de cooperao que o governo de
Chiapas desenvolveu com diferentes organismos especializados do Sistema das Naes Unidas. Os tpicos abordados so:
segurana alimentar, migraes, educao,
igualdade de gnero, preveno da criminalidade, etc. Em 2009, por exemplo, foram
assinados acordos para garantir a incluso
do conceito de igualdade de gnero nas
polticas governamentais e o acesso gua,
nos 28 municpios com menor IDH, um
acordo-marco com o UNICEF, um acordo especfico de cooperao tcnica com
a Organizao das Naes Unidas para a
Alimentao e a Agricultura (FAO), um
acordo de colaborao com a Organizao
Mundial da Sade e Organizao Pan-americana da Sade (OMS-OPAS), um acordo
sobre preveno de conflitos, acordos de
desenvolvimento e de consolidao da paz
nas comunidades de deslocados internos em
Chiapas17, etc.

242

governo utilizou os ODM como espinha


dorsal de sua poltica social, incluindo-os
na sua Constituio por meio da alterao
dos Artigos 20, 42 e 62, em junho de 2009.
Como consequncia, sua aplicao tornouse obrigatria para o governo e os conselhos
locais no Estado de Chiapas. Essa alterao
prev poderes adicionais para o governador,
afirmando que para melhorar e aumentar
o ndice de Desenvolvimento Humano no
Estado, [o governo] tem que ajustar suas
polticas pblicas de desenvolvimento social aos Objetivos de Desenvolvimento do
PNUD da ONU (Art. 42, Seo VII), e
que elas sero verificadas e avaliadas quantitativamente pelo rgo de controle estatal
(Art. 30, Seo VI). A partir dessa reforma,
o governo responsvel pela concretizao
das metas fixadas pelos Objetivos.
Nesse marco jurdico, o planejamento, a
execuo, a medio e a avaliao dos programas sociais sustentados pelos diversos
servios da entidade foram rearticulados
com base em indicadores estabelecidos pelas
metas dos ODM, estando sujeitos ao Plano
de Desenvolvimento do Estado (PDE).
A Agenda ONU-Chiapas estabeleceu uma
srie de mudanas significativas na cooperao para o desenvolvimento nos ltimos
anos. Descreveram-se as mais expressivas
em termos de apropriao da cooperao descentralizada. A seguir, apresenta-se
uma anlise da adequao desse projeto de
cooperao poltica social do governo de
Chiapas.

A execuo desses acordos faz sentido quando se considera a ao do governo em 2009.


Na poca da implementao da Agenda, o

A poltica social de Chiapas

16 Traduo livre (GOVERNO DO ESTADO DE CHIAPAS, 2008).


Ver: Reunio histrica das agncias das Naes Unidas
em Chiapas, disponvel em: http://www.chiapas.gob.
mx/prensa/boletin/historico-acuerdo-interinstitucionalcontra-la-pobreza-suscriben-la-agenda-chiapas-onu.
Acesso em: 25 out. 2011.
17 Secretaria de Finanas de Chiapas (2011). Ver: Oramento de
despesas 2011, disponvel em: http://www.haciendachiapas.
gob.mx/. Acesso em: 5 nov. 2011.

A partir da implementao da Agenda entre


Chiapas e a ONU, a articulao dos programas sociais desse Estado tem apenas um
propsito: promover um impacto positivo
na melhoria da qualidade de vida da sociedade, no que diz respeito aos indicadores

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
dos ODMs (SECRETARIA DE FINANAS, 2011). O processo de planejamento
da poltica social de Chiapas leva em conta
o plano de desenvolvimento Chiapas Solidrio 2007-2012, assim como uma linha
de base dos ODMs, preparada pelo Comit
de Estatsticas e Informaes Geogrficas de
Chiapas, em colaborao com o PNUD, e
em sintonia com a poltica anual de despesas
do governo.

medir o progresso de cada Meta e Objetivo


do Milnio. Para entender como a adaptao
realizao dos ODMs de todos os programas sociais implementados foi concretizada,
necessrio ressaltar que a Lei de Planejamento do Estado para o Desenvolvimento
de Programas Institucionais, dos ministrios
e rgos do governo, conferiu um carter
obrigatrio descrio da relao que cada
programa tem com os ODMs.

O marco de referncia dos ODMs no Estado de Chiapas inclui 8 objetivos, 16 metas e


38 indicadores, adaptados aos componentes
do PDE. O objetivo dessa linha de partida
definir um conjunto especfico de indicadores a serem utilizados pelo governo para

Para erradicar a extrema pobreza e a fome


(Objetivo 1) e melhorar a sade materna
(Objetivo 5), o governo de Chiapas alinhou
as despesas com os programas, de acordo
com as seguintes metas e indicadores:

Quadro 2: Os indicadores utilizados pelo governo de Chiapas para medir as metas dos
ODMs
Objetivo

Meta
A. Reduzir pela metade, entre 1990 e
2015, a proporo da populao com
renda inferior a um dlar por dia

Indicador1
1. Porcentagem da populao vivendo em situao
de insegurana alimentar
1. Taxa de crescimento do PIB por pessoa empregada

1. Erradicar
a extrema
pobreza e a
fome

B. Alcanar o emprego pleno e produtivo e o trabalho decente para


todos, incluindo mulheres e jovens

2. Razo emprego-populao
3. Porcentagem da populao empregada que recebe
um salrio mnimo
4. Taxa de condies crticas de trabalho
5. Porcentagem da populao que trabalha por conta
prpria o em uma empresa familiar

C. Reduzir pela metade, entre 1990 e


2015, a proporo da populao que
sofre de fome

5. Melhorar
a sade
materna

A. Reduzir em trs quartos, entre


1990 e 2015, a taxa de mortalidade
materna
B. Alcanar, at 2015, o acesso universal sade reprodutiva

1. Porcentagem de crianas de menos de 5 anos


abaixo do peso
1. Taxa de mortalidade materna (mortes por 100 mil
nascimentos)
2. Proporo de partos assistidos por profissional de
sade qualificado
1. Cobertura de atendimento pr-natal (pelo menos
uma visita)

1PNesta pesquisa so analisados 10 dos 16 indicadores definidos pelo governo, pois so os que causam o maior
impacto na realizao do objetivo.
Fonte: Elaborao prpria, com base nas informaes da linha de base dos ODMs do Estado de Chiapas, 2010.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

243

Artigos
Incorporar os ODMs ajudou o governo a
planejar objetivos e aes para cada programa social, a fim de monitor-los. A utilizao desses indicadores permite avaliar a eficincia dos programas, e estabelecer o grau
de melhoria em relao linha de referncia
ou linha de base. Isso facilita o desenvolvimento de ferramentas de polticas pblicas
inovadoras e mais eficientes para resolver o
problema da pobreza na sua complexidade,
mantendo assim uma abordagem holstica,
que integra uma dimenso territorial e uma
perspectiva de longo prazo.
Nesse contexto, a partir de 2009, o gasto
pblico com desenvolvimento social representa uma parte importante do oramento
do Estado: 75,23% em 2009 e 76,78% em
201018. Em 2011, o oramento destinado
ao gasto social foi de 79%19. Essa porcentagem significativa. Em 2009, por exemplo,
o oramento destinado ao Executivo foi um
pouco acima de 44 bilhes de pesos mexicanos (MXP)20, dos quais 41 bilhes de pesos
mexicanos foram alocados no desenvolvimento social. Outro exemplo concreto o
oramento para a erradicao da pobreza
nos 28 municpios com menor IDH que,
de acordo com relatrios do Ministrio da
Fazenda de 2011, teve um aumento de 300
milhes de MXP21, entre 2005 e 2010.

18 Esses dados foram apresentados, respectivamente, no


anexo financeiro do terceiro relatrio do governo de
Chiapas (2009) e do quarto relatrio (2010), disponveis em:
http://www.informe.chiapas.gob.mx. Acesso em: 30 out.
2011.
19 Congresso do Estado de Chiapas (2011). Ver Oramento
2011, com rosto humano, disponvel em: http://www.
congresochiapas.gob.mx/index.php?option=com_content
&task=view&id=840&Itemid=53. Acesso em: 30 out. 2011.
20 A partir de 2009, Chiapas ganhou o maior oramento do
Mxico, comparado com as demais entidades federais.
21 Os dados sobre a ajuda aos 28 municpios de menor IDH
foram apresentados no Oramento de Despesas de 2011
(SECRETARIA DE FINANAS DE CHIAPAS, 2011) e em uma
carta do governador Juan Sabines, de setembro de 2011
(GOVERNO DE CHIAPAS, 2011).

244

Os programas implementados para erradicar a extrema pobreza e a fome (Objetivo 1) e melhorar a sade materna (Objetivo 5)
A Agenda ONU-Chiapas contribuiu para
a implementao de 70 iniciativas desenvolvidas a partir do final de 2008 (DESCHAMPS, 2014). At 2011, contam-se 65
programas com um impacto nos Objetivos
1 e 5. Essa cooperao permitiu alocar fundos para os grandes programas de governo,
cujo oramento experimentou um crescimento constante, de 2007 a 2010, como
mostra o Quadro 3.
Evidencia-se que os 65 programas foram
destinados s pessoas mais pobres, principalmente aos 28 municpios de menor
IDH. Entre eles, para atingir as metas do
Objetivo 1, destacam-se: Energia Solidria,
Motor para a Economia Familiar, Amanhecer, Merendas Escolares, BanChiapas e Milho Solidrio. Em relao ao Objetivo 5, h
programas como Clnica da Mulher, Clnica
Mvel e Capacitao de Parteiras.
No primeiro grupo de programas, a atividade econmica, o autoemprego, o empreendedorismo e a ateno nutrio de
crianas e grupos vulnerveis (como os idosos) permitem uma maior incluso social no
Estado. O programa BanChiapas facilitou
o acesso ao financiamento para fortalecer,
por exemplo, empresas sociais22, e beneficiar os vendedores ambulantes e pequenas
empresas23. Por outro lado, o Motor para
a Economia Familiar favoreceu pessoas com
experincia em uma profisso ou atividade
produtiva, mas sem meios financeiros para
iniciar um negcio24.
22 Estima-se que 54,5 mil pessoas foram beneficiadas, das
quais 13.625 so mulheres (25%) e 40.875 so homens (75%).
23 40 mil pessoas foram beneficiadas com o financiamento,
das quais 28 mil so mulheres (70%) e 12 mil so homens
(30%).
24 So oferecidos paralelamente capacitao e ao capital
de giro financiamentos so de 50 mil pesos mexicanos por
pessoa e at de 150 mil pesos mexicanos para grupos de, no
mximo, trs pessoas.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Quadro 3. O gasto e a cobertura dos programas implementados para erradicar a extrema
pobreza e a fome
Ano de
implementao
Programa
Energia
Solidria

2007

2008

2009

2010

Despesas
previstas
em MXP

Cobertura
(pessoas)

Despesas
previstas
em MXP

Cobertura
(pessoas)

Despesas
previstas
em MXP

Cobertura
(pessoas)

Despesas
previstas
em MXP

Cobertura
(pessoas)

ND*

ND*

978 863

ND*

1.018.460

ND*

1.059.199

Motor para
a Economia
Familiar

99.998.808 5.647

99.998.808 5.647

99.998.808 5.647

200.000K

13.500

Amanhecer

1.118.490K

186.415

1.280.070K

1.345.404K

1.440.000K

240K

Merendas
Escolares

ND*

173.982.420 ND*

326 511 305 ND*

496.365.249 ND*

514.000K

1.525K

1 600K

1.650K

Milho
Solidrio

514.000K

213 345

514.000K

224.234

658.259.588

280.000.K** 1.675K

* Dados no disponveis.
** Em 2010, 220 mil produtores receberam apoio.
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados apresentados pelos relatrios do governo de Chiapas.

Merendas Escolares um programa que


garante s crianas da pr-escola e da escola um consumo mnimo de calorias para
contribuir ao seu bem-estar fsico e mental.
Com Milho Solidrio25, a agricultura de
Chiapas experimentou um boom na produo, crescimento de 9,84%, em 2010,
em comparao com 2007. Amanhecer26
e Energia Solidria27 ajudaram os grupos
vulnerveis da entidade a obter uma renda
mensal, e reduzir o custo de moradia.
Os programas de melhoria da sade materna
ajudaram a fortalecer as estratgias para reduzir a mortalidade materna, por meio de:
controle epidemiolgico nas unidades de
sade; identificao e tratamento de emergncias obsttricas; censo de visitas mdicas
das mulheres grvidas por microrregies;
avano constante do programa de formao contnua das equipes de sade. Graas
Clnica da Mulher, Clnica Mvel28 e

25 Programa orientado a aumentar a produo por unidade


de rea.
26 Programa para adultos com mais de 64 anos, que recebem
apoio financeiro de 500 pesos mexicanos por ms.
27 Programa de tarifa preferencial para o consumo domstico
de eletricidade.
28 O primeiro tenta fortalecer as redes de servios de sade
para a construo de 12 clnicas voltadas para a populao

Capacitao de Parteiras29 foram reduzidas,


entre 2007 e 2010, as mortes maternas por
ano (Quadro 4).
Os resultados comparativos dos indicadores de impacto para a extrema pobreza,
a fome, e a sade materna em Chiapas
fundamental analisar o comportamento
dos indicadores, tendo em conta o tamanho
da cobertura e o oramento dos programas
sociais. Para isso, toma-se 1990 como ano
base ou referncia, e os dados de 2000,
2005 e 2010, em alguns casos. Neste ponto, importante apontar que a coleta de
dados ps Agenda ONU-Chiapas na regio
limitada, em grande parte porque os indicadores utilizados foram elaborados com
dados dos relatrios administrativos da entidade, que ainda no tinham sido publicados
no momento em que esta pesquisa foi feita.
feminina de 11 municpios. O segundo um programa
no qual os exames clnicos so feitos em reas onde
no h acesso a laboratrios especializados, evitando o
deslocamento de doentes para as cidades.
29 Programa de capacitao de 83 parteiras e 80 redes sociais
interculturais para fortalecer a ateno dos servios de
sade nos 28 municpios de menor IDH.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

245

Artigos
O Quadro a seguir resume a evoluo dos
indicadores e serve para ilustrar a melhoria
geral:
Os indicadores refletem uma melhoria significativa na qualidade de vida, a partir de
2009, observando os ndices de Subdesen-

Embora esses ndices no utilizem os mesmos indicadores que as metas dos ODMs,
verifica-se que o avano se deve a causas
semelhantes.
Em vista desses resultados, a entidade subes-

Quadro 4. Os resultados dos indicadores na primeira dcada do sculo XXI


Objetivo

Meta
A. Reduzir pela
metade, entre 1990 e
2015, a proporo da
populao com renda
inferior a um dlar
por dia

1. Erradicar
a extrema
pobreza e a
fome

B. Alcanar o emprego
pleno e produtivo e o
trabalho decente para
todos, incluindo mulheres e jovens

C. Reduzir pela
metade, entre 1990 e
2015, a proporo da
populao que sofre
de fome

5. Melhorar
a sade
materna

A. Reduzir em trs
quartos, entre 1990 e
2015, a taxa de mortalidade materna
B. Alcanar, at 2015,
o acesso universal
sade reprodutiva

Indicador

1990

2000

2005

20101

1. Porcentagem da populao vivendo em situao


de insegurana alimentar

ND*

53,3

46,99

33,03

1. Taxa de crescimento do
PIB por pessoa empregada

ND*

ND*

0,85
(20042005)

3,05
(20072008)

2. Razo emprego-populao

41,93

61,31

56,41

55,54

3. Porcentagem da populao empregada que


recebe um salrio mnimo

58,94

61,77

58,47

50,54

4. Taxa de condies crticas de trabalho

ND*

34,8

38,56

32,09

5. Porcentagem da populao que trabalha por


conta prpria ou em uma
empresa familiar

52,97

53,6

52,65

46,73

1. Porcentagem de crianas de menos de 5 anos


abaixo do peso

ND*

28,3

10,3
(2006)

ND*

1. Taxa de mortalidade
materna (mortes por 100
mil nascimentos)

83,34

62,12

84,12

75,03
(2009)

10,86

44,85

61,94

72,88
(2008)

ND*

62,24

51,31

82,33

2. Proporo de partos
assistidos por profissional
de sade qualificado
1. Cobertura de atendimento pr-natal (pelo
menos uma visita)

1 Os dados no acompanhados do ano correspondem ao segundo trimestre de 2010.


* Dados no disponveis.
Fonte: Elaborao prpria, a partir dos dados da linha de base dos ODM do Estado de Chiapas em 2010, e da
Pesquisa Nacional de Renda e Despesas dos Domiclios em 2010 (ENIGH).

volvimento Social, Marginalizao e Desenvolvimento Humano em nvel subestatal30.


30 Para alguns ndices como a marginalizao ou o
desenvolvimento humano, a ltima medio estatal foi

246

tatal conseguiu, pela primeira vez, reduzir a


realizada em 2008 ou 2009, contudo, todos os dados foram
repassados pelos municpios em 2011.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
mdia de carncias sociais do segmento mais
pobre da populao. A populao que vive
abaixo da linha de pobreza caiu de 57,2%
para 48,7%, ou seja, um resultado duas vezes
superior ao avano nacional, que foi de apenas 4,5 pontos. Foi registrada tambm uma
reduo da populao vulnerada por carncia social de 113,3 mil, o que significa uma
diminuio de 16,1% para 13,1% (CONEVAL, 2011).
No que concerne o Objetivo 1 e suas duas
metas, por exemplo, a parcela da populao
que vive em situao de insegurana alimentar, ou seja, cuja renda mensal insuficiente
para adquirir uma base alimentar, baixou 20
pontos em comparao com 2000. No que
diz respeito relao emprego-populao,
as taxas de condies crticas de emprego
e da parcela da mo de obra que trabalha
de forma autnoma ou em uma empresa
familiar foram reduzidas, o que se refletiu
na diminuio significativa do percentual de
pessoas que padecem de ms condies de
trabalho e de vulnerabilidade no trabalho,
isto , sem proteo da segurana social
(cerca de 6%).
A evoluo positiva dos indicadores sobre as
metas do Objetivo 5 segue a mesma tendncia do Objetivo 1: os trs indicadores utilizados refletem uma significativa reduo da
taxa de mortalidade materna em 2009. Da
mesma forma, os partos assistidos por pessoas especializadas e os cuidados mdicos
pr-natais aumentaram, respectivamente,
10% e 30%, em Chiapas.
A melhoria dos indicadores deve ser entendida tanto pela apropriao e adequao da
cooperao explicadas acima, quanto pela
coordenao entre atores locais (governo
local e sociedade civil) e agncias internacionais.
Considerando o relatrio do Sistema das
Naes Unidas no Mxico, de 2013, a

coordenao se reflete no trabalho conjunto com: 1) a entidade governamental, que


recebeu conselhos tcnicos sobre legislao e polticas, e os projetos internacionais, visveis na sua incidncia nos marcos
jurdicos, na legislao e na ao subestatal; 2) a sociedade civil e as instituies
pblicas, para fortalecer sua gesto e ao,
especialmente os ministrios, as associaes
indgenas, de mulheres, a comunidade de
desenvolvimento rural e as universidades,
que tm uma alta incidncia na transversalidade dos ODM; 3) e o acompanhamento e
a promoo da implementao da Agenda,
com um conjunto completo de indicadores
dos ODM alm de outros facilitados pelas
agncias , assim como ferramentas de diagnstico (relatrios, manuais, protocolos).
Pode-se citar uma lista completa de aes
especficas de cooperao, desenvolvidas no
marco da Agenda. Vale ressaltar que a articulao entre os atores favoreceu a realizao dos Objetivos 1 e 5 dos ODM.
A ttulo de ilustrao, o modelo intercultural para a promoo da sade reprodutiva,
do Fundo de Populao das Naes Unidas
(UNFPA), permite compreender a cooperao em torno do Objetivo 5. Constatase que programas como a Capacitao de
Parteiras, a Clnica da Mulher e a Clnica
Mvel foram desenvolvidos com base nesse
modelo. Assim, o Sistema das Naes Unidas contribuiu para a formao das parteiras, em colaborao com o Ministrio dos
Povos Indgenas e do Ministrio da Sade
de Chiapas.
Uma tendncia similar acontece com o Programa Estratgico para a Segurana Alimentar, da FAO, que deu incio ao programa
Milho Solidrio, em conjunto com o Ministrio da Agricultura de Chiapas, facilitando
o desenvolvimento de projetos produtivos
em reas marginalizadas, tendo um impacto
nas metas do Objetivo 1 dos ODM.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

247

Artigos
Os resultados do desenvolvimento por meio
de indicadores so visveis, produto da coordenao dos recursos humanos, financeiros
e materiais mobilizados pelo Estado, em
sintonia com um marco administrativo e
jurdico. Desse modo, o estudo de caso da
Agenda ONU um modelo reprodutvel de
cooperao descentralizada.

Concluses
Este artigo estudou como a paradiplomacia,
por meio da cooperao descentralizada,
pode ser estruturada em torno melhoria da
qualidade de vida dos habitantes das regies
mais vulneradas do mundo. Foi feita uma
anlise sobre os indicadores relativos aos ndices de desenvolvimento, especificamente a
partir do exame estatstico da realizao dos
ODM no Estado de Chiapas, da estruturao de programas sociais e dos resultados da
implementao da Agenda ONU-Chiapas.
Com a anlise da cooperao bilateral entre
a ONU e Chiapas, no Mxico, mostrou-se
como a apropriao, alinhamento e coordenao entre os atores locais, especialmente
do governo de Chiapas e as agncias especializadas da Naes Unidas, exibiu resultados positivos em termos de desenvolvimento a regio.
Com a melhoria dos indicadores das metas
dos Objetivos 1 e 5 dos ODM, pode-se entender como a ao paradiplomtica da entidade alcanou resultados que permitiram
o desenvolvimento das capacidades locais e
institucionais para melhorar a qualidade de
vida dos chiapanecos.
A implementao de diversos modos de
cooperao parece reduzir o atraso social
e melhorar o ndice de Desenvolvimento
Humano e de sade materna. A Agenda
ONU-Chiapas realizou aes mais especficas para o desenvolvimento local e uma

248

maior incluso social. A cooperao descentralizada ajudou o Estado de Chiapas a


canalizar o financiamento para gastos sociais
e programas mais amplos, prximos das necessidades locais, sem perder a ligao com
os nveis nacional e internacional.
Quanto ao paradiplomtica, deve-se
destacar o potencial da cooperao bilateral. Dois elementos-chave ressaltam-se nesse
modelo. Por um lado, a coordenao entre
os atores da cooperao mostra que, se bem
os ODM so uma agenda comum para o
mundo, h um grau de flexibilidade para
adapt-los a contextos locais. Por outro, h
uma vontade poltica de estabelecer compromissos reais dos atores envolvidos no
desenvolvimento dos programas.
Com relao ao referencial terico, compreende-se que, em consequncia da atividade internacional das entidades subestatais
e da gesto de um programa paralelo ao Estado nacional, as entidades subestatais so
consideradas atores do sistema internacional, com impacto na configurao poltica
global do sculo XXI. Assim, as anlises clssicas no estudo das Relaes Internacionais
seriam beneficiadas com a anlise da dimenso subestatal.
O que se ressalta no caso estudado uma
reflexo sobre um programa de cooperao mais amplo. Apesar da implementao
da Agenda em torno dos 28 municpios de
menor IDH, eles no abarcam toda a populao que vive em situao de pobreza na
regio. Tendo em vista os resultados positivos, necessrio reproduzir esse esquema
em outras reas, especialmente urbanas. Por
outro lado, no que diz respeito avaliao,
necessrio incorporar uma dimenso qualitativa para compreender como a populao-alvo avalia as mudanas experimentadas.
Essas reflexes sero levadas em conta na
articulao de uma nova agenda global para

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
a cooperao ps-2015, da ONU, e como
ela deveria desenhar suas metas, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel para
garantir a sustentabilidade dos resultados do
desenvolvimento ao longo do tempo. O governo de Chiapas decidiu colocar o desenvolvimento sustentvel como foco principal
de sua poltica social. Seria interessante que
estudos futuros analisassem como a cooperao entre Chiapas e a ONU poderia continuar no cenrio ps-2015, de modo a alcanar a incluso social de forma mais evidente.

Congreso del Estado de Chiapas. Presupuesto 2011, con rostro humano. Disponvel em: <http://www.congresochiapas.
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IDH: ndice de Desenvolvimento Humano


INEGI: Instituto Nacional de Estatstica e
Geografia
IM: ndice de Marginalidade
IRS: ndice de Atraso Social
MCS-EINGH: Mdulo de Condies Socioeconmicas vinculado Pesquisa Nacional de Renda e Despesas dos Domiclios
MXP: pesos mexicanos
ODM: Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio
OMS-OPS: Organizao Mundial da Sade
e Organizao Pan-americana da Sade
ONU: Organizao das Naes Unidas
PDE: Plano de Desenvolvimento Estadual
de Chiapas
PNUD: Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento
PRODESIS: Projeto de Desenvolvimento
Social Integrado e Sustentvel da Floresta
Lacandone
UNFPA: Fundo de Populao das Naes
Unidas
UNICEF: Fundo das Naes Unidas para
a infncia

CONEVAL: Conselho Nacional de Avaliao da Poltica de Desenvolvimento Social


EINGH: Pesquisa Nacional de Renda e
Despesas dos Domiclios
FAO: Organizao das Naes Unidas para
a Alimentao e a Agricultura
GNC: Governos No Centrais

252

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Terceiro prmio Pesquisa AL-LAS sobre a internacionalizao dos governos locais

A frontera e as perspectivas para as cidades


gmeas brasileiras
Henrique Sartori de Almeida Prado
Henrique Sartori de Almeida Prado (E-mail: hsartori@gmail.com) es professor da Faculdade de
Direito e Relaes Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), Brasil.
Doutorando em Cincia Poltica IESP/UERJ. Membro do grupo de pesquisa LABMUNDO-RIO,
orientado pelo Professor Dr. Carlos Roberto Sanchez Milani.

Resumo
No processo de reestruturao territorial em curso no Brasil cada vez mais perceptvel que a
promoo das fronteiras do pas est ligada s necessidades locais e no somente aos interesses
da geopoltica realista (de defesa e segurana nacionais). Essa promoo ultrapassa o sentido
tradicional de segurana e defesa e abre novas perspectivas de polticas pblicas direcionadas
s entidades subnacionais presentes nas faixas de fronteira (municpios, estados-membros, departamentos, provncias, etc), visando atrao de recursos internacionais e novos empreendimentos. A proposta deste trabalho reside na premissa de que a fronteira um ambiente propcio
para a insero internacional das entidades subnacionais e para aes de cooperao descentralizada. Tal premissa pode ser reforada pelo fato de que as polticas governamentais do Brasil para as fronteiras tendem atualmente a construir uma noo de fronteira-cooperao e
no mais enfocar o sentido de uma fronteira-separao. O texto busca desenvolver e apresentar conceitos e significados relacionados fronteira e insero internacional dos municpios
situados nas fronteiras, traando um panorama sobre uma recente inovao legislativa, que
autorizou a instalao de lojas francas (free shops) em municpios de faixa de fronteira cujas
sedes se caracterizam como cidades gmeas de cidades estrangeiras.

Palavras-chave
Internacionalizao das entidades subnacionais - Atratividade internacional das cidades
fronteirias - Cidades gmeas - Lojas francas (free shops)

Introduo
A publicao da Lei n 12.723/2012, que
autorizou a instalao de lojas francas (free
shops) em municpios da faixa de fronteira
cujas sedes se caracterizam como cidades
gmeas de cidades estrangeiras, e sua implementao a partir da Portaria n 307,
de 17 de julho de 2014, do Ministrio da

Fazenda deram incio a uma nova discusso


sobre as oportunidades de desenvolvimento
e formulao de polticas pblicas no Brasil,
principalmente ligada definio das competncias e coordenao das funes dos
entes federados brasileiros.
Tal aplicao, porm, s foi possvel aps a
manifestao do Ministrio da Integrao

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

253

Artigos
Nacional acerca da conceituao das cidades gmeas de cidades estrangeiras, com
a republicao da Portaria n 125, de 26 de
maro de 20141, e designao de trinta municpios sob essa classificao. Esse processo
permitiu superar uma carncia normativa
existente desde as inovaes trazidas pelos
Planos de Desenvolvimento de Integrao
Fronteirio (PDIF) e a implementao da
Comisso Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao da Faixa de Fronteira
(CDIF).
Como a referida lei versa sobre um modelo
de regime tributrio j existente em portos e
aeroportos agora estendido s localidades
fronteirias , necessrio compreender
o sentido fronteirio e a inter-relao dos
atores presentes em ambos os lados da fronteira.
Estar na fronteira territorial entre dois determinados pases implica um intenso elo
entre as diversas manifestaes de uma vida
em sociedade, criando assim, uma identidade prpria, que estreita os vnculos de
uma comunidade, que compartilha espaos,
experincias, necessidades e deficincias.
Essa identidade auxilia o envolvimento de
atores pblicos e privados de ambos os lados
da fronteira, motivando a participao local
em propostas de integrao e aes de cooperao internacional, por exemplo.
As entidades subnacionais fronteirias (municpios, estados-membros, departamentos,
provncias, etc.), nesse sentido, buscam
promover sua prpria agenda de relacionamento e articulao poltica, exercendo
aes internacionais deslocadas da tradicional diplomacia patrocinada pelos Estados centrais. Por meio dessas aes, esses
atores vm assumindo a responsabilidade
de superar os desafios do desenvolvimento,
das assimetrias de infraestrutura e do combate pobreza, envolvendo o mercado, o

interesse estatal e a sociedade civil. Tambm


vm desenvolvendo um efetivo poder de articulao, definindo sua agenda de poltica
pblica local, o que essencial para toda e
qualquer proposta de integrao regional,
como o caso do Mercosul.
Nesta perspectiva, vale a pena lanar alguns
importantes questionamentos que serviro
de base para este texto: a edio das recentes
normas relacionadas autorizao de instalao de lojas francas nas cidades gmeas
situadas na linha de fronteira continental
inova o cenrio da paradiplomacia e da poltica brasileira para a faixa de fronteira? Qual
seria o seu impacto para o desenvolvimento
local e a atratividade internacional nos municpios de faixa de fronteira abraados por
tais normas?
Visando construo do debate em torno
deste emergente tema, este artigo foi dividido em quatro partes. A primeira, aborda
aspectos conceituais sobre os termos fronteira, faixa de fronteira e cidades gmeas importantes discriminaes para a
introduo do tema. Em seguida, analisa-se
o atual dilogo federativo na faixa de fronteira. A terceira parte dedica-se ao estudo
da insero internacional desses municpios,
relacionando-os ao instituto da paradiplomacia e aos aspectos dessa ao na regio
de faixa de fronteira. A ltima, versa sobre
o nascimento da Lei n 12.723/2012 e da
Portaria n 307 do Ministrio da Fazenda,
analisando a implementao das lojas francas.
O desenvolvimento deste trabalho tem
como principal objetivo levar aos interessados, ainda que de forma concisa, importantes consideraes sobre a inovao legislativa trazida pela Lei n 12.723/2012 e
seus possveis desdobramentos para a atratividade internacional dos estados e municpios brasileiros e para a poltica de fronteira.

1 Originalmente, a Portaria 125, publicada no dia 21 de maro


de 2014, contava com 29 cidades.

254

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
O debate sobre fronteira
O conceito clssico e singular de fronteira
constitui-se, para a Geografia, na delimitao territorial, ou na definio de espaos e
limites. basicamente uma linha, determinando o incio e o fim de um pas, estipulando o poder de um Estado num determinado
territrio (OLIVEIRA, 2005).
Apesar de tradicional, tal conceito encontrase de certa forma incompleto e no atende
aos objetivos dos estudos envolvendo as
dinmicas econmicas, migratrias, polticas, sociais e culturais atuais. De uma maneira complementar ao apresentado acima,
Lia Osrio Machado (1998, p. 42), auxilia
no esclarecimento sobre a distino entre
fronteira e limite:
bastante comum considerar os termos
fronteira e limite como sinnimos. Existe,
contudo, diferenas essenciais entre eles, que
escapam ao senso comum. A palavra fronteira implica, historicamente, aquilo que sua
etimologia sugere o que est na frente [...]
Mesmo assim, no tinha a conotao de uma
rea ou zona que marcasse o limite definido
ou fim de uma unidade poltica. Na realidade, o sentido de fronteira era no de fim,
mas do comeo do Estado, o lugar para onde
ele tendia a se expandir. [...] As diferenas
so essenciais. A fronteira est orientada
para fora (foras centrfugas), enquanto os
limites esto orientados para dentro (foras
centrpetas) [...] enquanto a fronteira pode
ser um fator de integrao, na medida que
for uma zona de interpenetrao mtua e de
constante manipulao de estruturas sociais,
polticas e culturais distintas, o limite um
fator de separao, pois separa unidades polticas soberanas e permanece como um obstculo fixo, no importando a presena de certos
fatores comuns, fsico-geogrficos ou culturais.
A faixa de fronteira o resultado de um
processo histrico, que tem por base a preocupao do Estado com a garantia de sua

soberania e independncia nacional desde


os tempos de Colnia (MINISTRIO DA
INTEGRAO, 2010, p. 17). O ambiente
legal se faz presente atravs das manifestaes legislativas, especialmente a Lei n
6.634, de 1979, que identifica essa regio
como estratgica para o Estado brasileiro,
estabelecendo-lhe uma largura de 150 km,
tendo como foco principal a segurana e
defesa territorial. A faixa de fronteira ainda
pode ser entendida como uma rea legalmente estabelecida pelo Estado, qual se
direciona um tratamento poltico diferenciado em relao ao restante do pas e cuja
dimenso e natureza podem sofrer alteraes, de acordo com realidades polticas distintas (FURTADO, 2013).
Em um trao comparativo, no h uniformidade na definio adotada pelos Estados Parte do Mercosul (Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Venezuela) no tocante
faixa de fronteira. A Argentina adota
medidas infraconstitucionais para a definio de uma zona de seguridad, tendo
isso como a caracterizao mais prxima de
zona de fronteira ou zona de segurana
de fronteiras. De maneira similar, a Venezuela indica em sua Constituio (Artigo
327) a presena de uma rea de fronteira
como zona de segurana, mas sem defini-la.
Delimitando uma faixa de fronteira, encontram-se Brasil, Paraguai e Uruguai. Mesmo no possuindo uma definio legal de
uma faixa de fronteira, o Uruguai reconhece
uma faixa de 20 km de largura na divisa com
o Brasil, na qual visa promover a integrao fronteiria, por meio de fatores sociais
e econmicos. O Paraguai, por sua vez,
apresenta em sua legislao uma faixa de 50
km de largura como zona de segurana.
Por fim, o Brasil, como j mencionando,
delimita uma zona de 150 km de largura
como faixa de fronteira em seu territrio, na
qual interagem fatores de segurana, sociais

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

255

Artigos
e econmicos. A rea ocupa aproximadamente 27% do territrio nacional, ao longo
de 15.719 km de fronteira terrestre, 11 estados, 588 municpios e lindeira com 10
pases da Amrica do Sul (MINISTRIO
DE INTEGRAO NACIONAL, 2010).2

de fronteira, onde as relaes transfronteirias so realizadas. Nestes espaos, existem


dinmicas sociais distintas, geralmente ligadas a redes ou foros de articulao regional
ou internacional, que ampliam sua capacidade institucional e de relacionamento com
outros atores. A coalescncia de cidades localizadas no espao da linha-limite de uma
zona de fronteira e sua fuso em uma nica
rea urbana caracterizam as cidades gmeas.
O poder executivo federal brasileiro, atravs da Portaria n 125, de 21 de maro

AR
CO
SU
L

Apresentando como a soma de regies


de fronteira de dois ou mais Estados limtrofes, o Brasil define suas zonas de
fronteira (STEIMAN, 2002, p. 3). Esse
espao delimitado pelas legislaes dos Estados nacionais,
porm, constitui suas prprias
redes e fluxos
VENEZUELA
transfr onteiriGUIANA
E
GUIANA
T
os, de acordo
FRANCESA
OR
SURINAME
ON
com o contato
C
R
Amap
COLMBIA A
que se estabelece
Roraima
entre essas faixas de fronteira,
Par
por exemplo. A
Amazonas
PERU
zona de fronteira
aponta para um
espao dinmiRondnia
Acre
co, composto
Mato Grosso
por
diferenas
oriundas do liBOLVIA
mite internacional e por fluxos e
interaes transMato Grosso
AR
fronteirias, cuja
Do Sul
CO
CE
NT
territorializao
RA
L
mais
evoluda
PARAGUAI
das cidades
Paran
gmeas (MASanta Catarina
ARGENTINA
CHADO, 2005,
Rio Grande
p. 21).
Do Sul
As cidades gmeas so espaos localizados
dentro da faixa

Assis Brasil (Acre)


Brasilia (Acre)
Epitaciolndia (Acre)
Santa Rosa dos Purus (Acre)
Tabatinga (Amazonias)
Oiapoque (Amap)
Bela Vista (Mato Grosso do Sul)
Coronel Sapucaia (Mato Grosso do Sul)
Corumb (Mato Grosso do Sul)
Mundo Novo (Mato Grosso do Sul)
Paranhos (Mato Grosso do Sul)
Ponta Por (Mato Grosso do Sul)
Ponto Murtinho (Mato Grosso do Sul)
Baraco (Paran)
Foz do Iguau (Paran)
Guara (Paran)
Guajar-Mirim (Rondnia)

Cidades na faixa de
fronteira
Cidades na frontiera
Cidades -gmeas
Limites da faixa de
fronteira

Bonfim (Roraima)
Pacarama (Roraima)
Acegu (Rio Grande do Sul)
Barra do Quara (Rio Grande do Sul)
Chui (Rio Grande do Sul)
Itaqui (Rio Grande do Sul)
Jaguaro (Rio Grande do Sul)
Porto Xavier (Rio Grande do Sul)
Quara (Rio Grande do Sul)
Santana do Livramento (Rio Grande do Sul)
So Borja (Rio Grande do Sul)
Uruguaiana (Rio Grande do Sul)
Dionsio Cerqueira (Santa Catarina)

URUGUAI

Figura 1: Fronteira continental do Brasil Faixa de Fronteira e cidades


gmeas brasileiras - Fonte : Portaria N 125 de Maro de 2014 (republicada em
26/03/201) do ministrio da integrao nacional e artigo 20, 2 CF 1998. O mapa foi
modificado pelo editor.

2 Argentina: Decreto n 887/94 e Decreto n 1.648/2007;


Venezuela: Artigo 327 da Constituio de 1999; Uruguai: Lei
n 26.523/2009 e Decreto n 5.105/2004; Brasil: Artigo 20,
2 da Constituio de 1988 e Lei n 6.634, de 1979.

256

So as seguintes as cidades-gmeas brasileiras

de 2014, republicada em 26 de maro de


2014, considera, em seu artigo primeiro, as

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
cidades gmeas como sendo:
[...] os municpios cortados pela linha de
fronteira, seja essa seca ou fluvial, articulada
ou no por obra de infraestrutura, que apresentem grande potencial de integrao econmica e cultural, podendo ou no apresentar uma conurbao ou semi-conurbao com
uma localidade do pas vizinho, assim como
manifestaes condensadas dos problemas
caractersticos da fronteira, que a adquirem
maior densidade, com efeitos diretos sobre o
desenvolvimento regional e a cidadania.
O relacionamento entre as cidades gmeas
um cenrio real, imperativo e corriqueiro na
fronteira e as prticas de cooperao entre a
populao e os organismos pblicos a esto
presentes. So elas prticas que envolvem
fatores como segurana, economia, aspectos
culturais ou at mesmo polticos3, possuindo espaos de relacionamento permanentes
e comuns.
A falta de estudos sobre o relacionamento e
a cooperao entre as regies de fronteira,
e em especial as cidades gmeas, pode ser
explicada pela situao duplamente marginal que as tem caracterizado (STEIMAN;
MACHADO, 2012). Por um lado, grande
parte dessas regies de fronteira esto isoladas dos centros nacionais de seus respectivos Estados, quer pela ausncia de redes de
transporte e de comunicao, quer pelo peso
poltico e econmico menor que possuem
em relao aos grandes centros. Por outro
lado, as regies de fronteira encontram no
isolamento, uma oportunidade de aproximao com as regies lindeiras. Contudo,
sem uma estrutura institucional para auxi3

Segundo os mapas de interaes transfronteirias,


produzidos pelo Grupo de Pesquisa RETIS UFRJ, o nvel e
intensidade de interao cultural e de relacionamento
fronteirio, bem como os movimentos migratrios podem
sofrer variao de acordo com a regio. Nota-se que no
Arco Norte (regio norte do Brasil), o nvel mais baixo
em relao ao Arco Central e Sul (regio centro-oeste e
sul), definies estas, dadas pelo Ministrio da Integrao
Nacional. Mais informaes em: <http://igeo-server.igeo.
ufrj.br/fronteiras/programafronteira/tiki-index.php?page=
Intera%C3%A7%C3%B5es+culturais+transfronteiri%C3%A7
as&structure=Temas&page_ref_id=173>.

li-las, rege a informalidade na cooperao


entre pases vizinhos, sobretudo a cooperao patrocinada pelos atores subnacionais,
que atravs de acordos tcitos entre autoridades imprimem suas prprias agendas e
dinmicas (CNM, 2008; CNM, 2009).
Dado o novo papel conferido s entidades
subnacionais nas relaes internacionais do
sculo XXI (SOLDATOS, 1990; CORNAGO PRIETO, 2004; MARIANO, 2005),
esse quadro mudou. Contudo, ainda esbarra nas dificuldades constitucionais, administrativas e legais internas de cada Estado
nacional. Alm do mais, o envolvimento
dessas entidades nos processos de integrao regional, como o caso do Mercosul,
pode transformar essas regies, dada a sua
prpria localizao geogrfica, em zonas
de cooperao entre os Estados Parte, por
exemplo.
Ganster et al. (1997, p. 7) comentam que:
com a perda da nfase na segurana como um
componente estratgico das relaes internacionais, parece que as regies esto se desvencilhando do controle paternalista do Estado, definindo seus prprios interesses polticos e, cada
vez mais, participando de sua prpria forma
de poltica externa, estabelecendo dilogos de
resoluo de problemas transfronteirios.
A perda do sentido fronteira-separao
para uma nova perspectiva de fronteiracooperao (CARNEIRO FILHO, 2013)
indica uma modificao da perspectiva do
papel do Estado. Dessa forma, os interesses
das entidades subnacionais passariam a ter
mais relevncia na concepo de polticas
pblicas, alterando sensivelmente o sentido
clssico de limite e de fronteira (STEIMAN;
MACHADO, 2012).
Em relao ao processo de reestruturao
territorial (RCKERT, 2001) em curso no
Brasil, cada vez mais presente a pregao
de uma nova forma de enxergar e promover

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

257

Artigos
a fronteira. Considera-se que essa iniciativa
estaria vinculada s necessidades locais e
no mais ligada somente aos interesses da
geopoltica realista (da segurana e defesa),
abrindo novas perspectivas de polticas pblicas para as entidades subnacionais presentes na faixa de fronteira.
Desde o incio do sculo XXI, j a partir do
Plano Plurianual (PPA) de 2000-2003 (governo Fernando Henrique Cardoso) e do
PPA 2004-2007 (governo Lus Incio Lula
da Silva), a fronteira comea a se destacar
como um ambiente propcio cooperao,
integrao e profcuo para polticas pblicas especficas, seja no campo do desenvolvimento social da faixa de fronteira ou no
campo poltico-econmico como da criao
de um plano para o desenvolvimento da
faixa de fronteira brasileira (PDFF- Plano
de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira),
este a cargo do Ministrio da Integrao
Nacional. Isso tambm impe o dever analtico de perceber as relaes nem sempre
amistosas e sem conflitos que se estabelecem entre os distintos ministrios (no caso,
o Itamaraty e o Ministrio da Integrao
Nacional).

O dilogo federativo e o campo das


polticas pblicas para a fronteira
Partindo do pressuposto de que a poltica
pblica o governo em ao (SOUZA,
2006, p. 26), atualmente, sobretudo no
plano da Unio, percebe-se um empenho
em modificar o antigo paradigma que forjou as relaes fronteirias. Neste sentido,
segundo Renata Furtado (2012, p. 246), o
Brasil est passando por uma
transformao da demanda fronteiria no
processo poltico, do estgio inicial de estados de coisas para problema poltico,
passando a figurar, em momento recente,
um tema prioritrio na agenda governamental para gerar ao poltica.

258

Por muitos anos, a poltica brasileira relacionou, no sentido fronteirio, o termo


defesa4 com a ideia de separao, sendo
um impeditivo ao desenvolvimento e produzindo um olhar negativo para outras reas.
Este termo, porm, em seu sentido atual,
vem remetendo a um sentimento de reanimao, a uma viso positiva e necessria
promoo do desenvolvimento. Assim,
uma vez havendo o desenvolvimento, haver atrao de cidados e investimentos e,
consequentemente, defesa para a regio
de fronteira (FURTADO, 2012).
Se para Theodore Lowi (1972, p. 299) as
polticas pblicas determinam a poltica e,
se no passado a fronteira no estava no rol de
prioridades das polticas pblicas nacionais,
hoje o papel inverte-se. Por meio da promoo de polticas regulatrias, envolvendo
o corpo burocrtico estatal, os grupos de
interesse, a classe poltica e os desejos locais,
buscam-se construir iniciativas visando
promoo dessas regies.
Como exemplo dessa ao, destaca-se a
criao da Comisso Permanente para o
Desenvolvimento e a Integrao da Faixa
de Fronteira (CDIF), instituda pelo Decreto Federal de 8 de setembro de 2010,
e composta por 20 ministrios e entidades
representadas. A CDIF tem por finalidade
propor medidas e coordenar aes, visando
o desenvolvimento de iniciativas necessrias
para o aperfeioamento da gesto das polticas pblicas e a atuao do governo federal
na faixa de fronteira, em permanente articulao com os governantes locais. A atuao
da CDIF abrange 588 municpios situados
4

Por meio da atividade promovida pelo Gabinete de


Segurana Institucional da Presidncia da Repblica,
aps estudos em comisses especiais visando ao
desenvolvimento da faixa de fronteira, a Secretaria de
Relaes Institucionais da Presidncia instituiu um Grupo
de Trabalho Interfederativo (GTI), sob coordenao do
Ministrio da Integrao Nacional. Os trabalhos deste
grupo ensejaram a criao da Comisso Permanente para
o Desenvolvimento e a Integrao da Faixa de Fronteira
(CDIF) vide Resoluo n 8, de 19 de novembro de 2008, e
Resoluo n 10, de 17 de novembro de 2009 (SRI-PR).

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
na faixa de fronteira (150 km de largura),
compreendendo os estados do Amap,
Acre, Rondnia, Par, Amazonas, Roraima,
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
Atravs desta e de outras iniciativas5, a preocupao de minimizar a omisso histrica
do Estado brasileiro em relao promoo
de polticas pblicas nas reas de fronteira
premente. Por estarem geograficamente posicionadas na periferia do processo decisrio
e possurem baixa densidade populacional,
muitas vezes seus interesses e motivaes
no mobilizavam as autoridades pblicas
responsveis pelas polticas nacionais (policy
makers).
Desde a promulgao da Constituio
Federal de 1988, o trao descentralizador
das aes estatais fortalece-se e transferiu
vrias funes administrativas para o mbito local (DINIZ FILHO, 2013). Nesse
arranjo institucional, Estados e municpios
gozam de considervel autonomia administrativa, principalmente no que se refere
s novas possibilidades administrativas e
oramentrias conferidas aos municpios.
A descentralizao foi, portanto, acompanhada da tentativa de democratizar o plano
local, patrocinando a assuno de novos
atores polticos e formas inovadoras de gesto (ABRCIO, 2005). Por outro lado,
ocorreu uma situao enfraquecedora no
relacionamento federativo entre o governo
federal e os municpios. Isso porque a federao tem sido marcada por polticas pblicas federais, que se impem s instncias
subnacionais, mas que so aprovadas pelo
Congresso (SOUZA, 2013, p. 70). Outras
5 Outros exemplos de atuao do governo federal brasileiro
em faixas de fronteira so: o Programa Calha Norte
(Ministrio da Defesa), o Programa de Promoo do
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (Ministrio da
Integrao Nacional), o Projeto SIS Fronteira (Ministrio da
Sade), o Projeto Escola Intercultural Bilngue de Fronteira
(Ministrio da Educao), o Frontur (Ministrio do Turismo),
a Regularizao Fundiria em Faixa de Fronteira (INCRA),
o Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
(Ministrio da Defesa), entre outros.

limitaes aparecem em relao capacidade das entidades subnacionais de legislar


e definir suas prprias agendas de polticas
pblicas (SOUZA, 2006).
Na lgica inversa de imposio de polticas
pblicas apresentadas pelo plano federal s
entidades subnacionais, duas situaes se
apresentam: a primeira delas a busca pela
insero internacional e a participao dos
entes subnacionais brasileiros no campo das
relaes internacionais, horizontalizando o
sentido da poltica externa brasileira, trazendo-a para a perspectiva da poltica pblica
(MILANI; PINHEIRO, 2013; PINHEIRO; MILANI, 2012), produzindo novas
perspectivas de formulao de agenda descentralizada e plural. A segunda situao remonta recente inovao legislativa trazida
pela Lei n 12.723/2012 (regulada pela
Portaria n 307 do Ministrio da Fazenda),
que alterou o Decreto-Lei n 1.455/1976,
autorizando a instalao de lojas francas em
municpios da faixa de fronteira cujas sedes
se caracterizam como cidades gmeas de
cidades estrangeiras. Tal proposta legislativa
nasceu da provocao de atores polticos
fronteirios para atender a um pleito antigo
que o Decreto de 1976 no abraava.
Neste sentido, tais aes abrem novas perspectivas de polticas nos ambientes tributrio, social e econmico para essas localidades, podendo, por exemplo, a reboque
desta nova agenda, ampliar a capacidade de
programas de turismo, investimentos locais,
trabalho e relacionamentos internacionais.

A fronteira e a insero internacional


dos municpios
As entidades subnacionais tm conquistado um papel relevante e ativo no cenrio
internacional, buscando instrumentos e/
ou oportunidades que possam responder
s suas demandas locais. Elas encontram na

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

259

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paradiplomacia identificada segundo Panayotis Soldatos (1990) com uma atuao
externa das unidades subnacionais uma
forma propositiva de atuao internacional
e buscam construir ambientes de cooperao para alcanarem patamares ainda no
atingidos, sobretudo nos aspectos poltico,
econmico, jurdico e social.
Essas unidades possuem, em suas esferas de
poder, as mesmas atribuies de um Estado
Nacional. Possuem diferentes interesses e
objetivos e, com isso, definem suas aes.
Nesse contexto, os entes subnacionais no
fazem somente uma atuao simplificada no
cenrio internacional; eles representam interesses e tm por finalidade garantir benefcios para o conjunto da sociedade de um determinado territrio. Alm disso, so atores
que agem em funo das presses e demandas que surgem na comunidade local e, ao
mesmo tempo, possuem uma preocupao
com a legalidade de sua ao (MARIANO;
MARIANO, 2005).
Por mais crescente e presente que seja a
atuao das entidades subnacionais no
plano internacional, essa presena no se
confunde com o conceito tradicional de
poltica externa, domnio exclusivo dos
Estados soberanos (FRY, 1993). A fim de
conferir uma identidade atuao externa
dos entes subnacionais cunhou-se o termo
paradiplomacia (SOLDATOS, 1990;
DUCHACEK, 1990).
De forma complementar, e agregando na
definio do que vem a ser paradiplomacia6,
No Cornago Prieto (2004, p. 251-252),
atribui:
[...] o envolvimento de governos no centrais
nas relaes internacionais mediante o esta-

6 O termo paradiplomacia tem sido muito debatido nas


ltimas dcadas nos estudos de relaes internacionais.
Adotamos, neste trabalho, a conceituao apresentada por
CORNAGO PRIETO (2004) porque ele parece compreender
o sentido da insero internacional das entidades
subnacionais alm das limitaes constitucionais, bem
como sua participao no ambiente da governana
mundial.

260

belecimento de contatos permanentes e ad hoc,


com entidades pblicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo de promoo socioeconmica e cultural, bem como de qualquer
outra dimenso exterior nos limites de sua
competncia constitucional. Embora bastante
contestado, o conceito de paradiplomacia no
impossibilita a existncia de outras formas de
participao subnacional no processo da poltica externa, mais diretamente ligado ao departamento de relaes exteriores de governos
centrais, como assim chamada diplomacia
federativa, tampouco impede o papel cada vez
maior dos governos subnacionais nas estruturas de multicamadas para a governana
regional ou mundial.
A atuao internacional das entidades subnacionais pode estar concentrada em motivaes polticas, culturais e econmicas. Na
tica do autor supracitado, isso no atrapalha a existncia de outras aes de incluso
de outros atores na poltica externa (PRADO, 2013).
Voltando ao sentido fronteirio e para as
oportunidades que este ambiente apresenta, Soldatos (1990) aponta para a interdependncia regional e para a proximidade
geogrfica e demogrfica como fatores determinantes para a cooperao e a paradiplomacia, o que coloca as reas fronteirias
em vantagem em relao a outras regies e,
ao mesmo tempo, confere fronteira um
locus propcio para a insero internacional
dos entes subnacionais.
No Mercosul, por exemplo, justamente
nas regies de fronteira que a paradiplomacia ganha nfase, j que em virtude
da aproximao territorial as entidades
subnacionais fronteirias tendem a compartilhar um maior grau de interesses e necessidades, facilitando assim a cooperao e a
integrao.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

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Estando diretamente ligado paradiplomacia, a integrao fronteiria ganha relevncia. Vale ressaltar que a integrao fronteiria
dos pases do Mercosul se constitui em objetivo permanente e eixo prioritrio do Foro
Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos (FCCR).
Por esse motivo, o rgo criou, no ano de
2008, o Grupo de Trabalho de Integrao
Fronteiria (GTIF), durante a VII Reunio
de Coordenadores Nacionais e Alternos do
FCCR (Ata n 01/08). Compondo outro
espao dedicado a esta temtica, o Grupo
Ad Hoc sobre Integrao Fronteiria (GAHIF) foi criado por meio da Deciso 05/02
do Conselho do Mercado Comum (rgo
executivo do Mercosul)7, sob o fundamento
de que a fluidez e a harmonia do relacionamento entre as comunidades fronteirias
dos Estados Partes do Mercosul, nas suas
mais variadas dimenses, constituem um
dos aspectos mais relevantes e emblemticos
do processo de integrao (MERCOSUL,
2002, p. 1)
Alm de promoverem o avano institucional
do Mercosul, a criao de espaos dedicados
temtica da fronteira, possibilitou a criao
de redes e articulaes entre as entidades
subnacionais (em destaque para os municpios), que passaram a expandir sua atuao
internacional e construir novos instrumentos de cooperao. O desafio premente na
articulao internacional dos municpios
brasileiros, por exemplo, se encontra na sua
capacidade institucional de patrocinar sua
insero e consequentemente sua participao no ambiente internacional, face s inmeras dificuldades internas, tais como problemas legais, polticos e conjunturais.
7

O Conselho Mercado Comum (CMC) atualmente o


rgo mximo e de deciso do bloco. Por sua vez, o Grupo
Mercado Comum (GMC) o rgo executivo do bloco, que
faz cumprir as decises do CMC e adota medidas para
o desenvolvimento do Mercosul. O FCCR um espao
vinculado ao GMC, que tem por finalidade estimular o
dilogo e a cooperao entre as entidades subnacionais do
Mercosul, possuindo, em sua estrutura interna, grupos de
trabalho vinculados ao tema da integrao fronteiria.

Para elucidar, de acordo com o levantamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sobre o perfil dos municpios brasileiros do ano de 2012 (Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC), somente 113 dos 5.565 municpios
responderam possuir rea especfica para a
cooperao internacional descentralizada ou
estrutura correlata na administrao pblica
municipal para a atuao internacional. Dos
municpios que possuem rea especfica, 8
so da regio Norte, 16 da regio Nordeste,
43 da regio Sudeste, 40 da regio Sul e 6 da
regio Centro-Oeste, sendo que, pela classe
de tamanho da populao, cerca de 50% esto na faixa dos municpios entre 100 e 500
mil habitantes. No tocante aos municpios
pertencentes faixa de fronteira, somente
25 declararam possuir rea especfica para
a cooperao internacional (ver tabela 1),
sendo somente nove cidades gmeas8.
Visto a importncia da articulao e insero
internacional das entidades subnacionais,
principalmente no seu recorte dedicado
ao fronteiria, por influncia local e pleito
de muitos gestores pblicos de cidades gmeas situadas em faixa de fronteira, novas
oportunidades e desafios surgem, como por
exemplo trazidas pela inovao tributria referente autorizao de instalao das lojas
francas.

A lei n 12.723 E as lojas francas


A Lei n 12.723/2012, que alterou o
Decreto-Lei n 1.455/1976, dispe sobre
bagagem de passageiro procedente do exterior, disciplina o regime de entreposto
aduaneiro, alm de estabelecer normas
sobre mercadorias estrangeiras apreendidas
e outras providncias. O referido decreto foi
8 As cidades gmeas que declararam possuir alguma rea
para a cooperao internacional descentralizada so: Assis
Brasil, Brasileia e Epitaciolncia (AC), Corumb e Ponta
Por (MS), Foz do Iguau (PR), Porto Xavier, Jaguaro e
Uruguaiana (RS).

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

261

Artigos
alterado diversas vezes e, atualmente, possui 42 artigos. Apesar das modificaes, o
decreto permanece vigente.
Fato importante que o Decreto autoriza o
funcionamento de lojas francas para a venda
de mercadorias nacionais ou estrangeiras em
zonas primrias de portos ou aeroportos: os
chamados free shops. A explorao desse
tipo de comrcio, em consonncia com o
dispositivo, somente feita por empresas
habilitadas pela Secretaria da Receita Federal.
Nesse contexto, pode-se definir como lojas
francas todo o estabelecimento comercial que est situado em uma determinada
rea de trnsito internacional, que se utiliza de mecanismos de iseno de taxas ou
impostos conferidos pelo Estado (PRADO,
2014). Essa situao propiciada por um
regime aduaneiro especial, definido na lei e
no decreto anteriormente especificados. O

decreto j previa a iseno de impostos nas


lojas francas ou free shops situados em aeroportos e portos com embarques e desembarques internacionais. Apesar da existncia
do dispositivo de 1976, visando adaptao da iseno de impostos de lojas francas
situadas em terminais de transportes internacionais em cidades fronteirias, o Projeto
de Lei n 6.316/2009 foi apresentado no
Congresso Nacional. O principal argumento para a aprovao do projeto foi o de que
os moradores dessas cidades muitas vezes
atravessavam as fronteiras para adquirir os
mesmos produtos, com preos mais baixos,
o que desfavorecia o comrcio local pela
impossibilidade de concorrncia (BRASIL,
2009). Com edio da Lei, e com a aplicao das Portarias 307, de 17 de julho de
2014, e 320, de 22 de julho de 2014, 26
municpios brasileiros esto autorizados a
instalar free shops, a maioria deles localizada
na parte sul do Brasil.

Tabela 1. Lista das cidades contempladas pela Portaria MF n 307 e de suas cidades
gmeas
Possui
rea
internacional
especfica? (IBGE
2012)

Municpios

Cidade-Gmea

Assis Brasil (AC)

Iapari (Peru) e Bolpedra (Bolvia)

6.610

SIM

SIM

Brasilia (AC)

Cobija (Bolvia)

23.378

SIM

SIM

Epitaciolndia (AC)

Cobija (Bolvia)

16.417

SIM

SIM

Santa Rosa do Purus (AC)

Santa Rosa (Peru)

5.593

NO

NO

Tabatinga (AM)

Letcia (Colmbia)

59.684

SIM

NO

Oiapoque (AP)

Saint-Georges (Guiana Francesa)

23.628

SIM

NO

Bonfim (RR)

Lethem (Guiana)

11.632

SIM

NO

Pacarama (RR)

Santa Elena de Uairn (Venezuela)

11.667

SIM

NO

Bela Vista (MS)

Bella Vista (Paraguai)

24.002

SIM

NO

10

Coronel Sapucaia (MS)

Capitn Bado (Paraguai)

14.712

NO

NO

11

Corumb (MS)

Puerto Suarez (Bolvia)

108.010

SIM

SIM

Mundo Novo (MS)

Salto del Guayr (Paraguai) /


Guara (PR)

17.773

SIM

NO

12

262

Port. 307
MF
(Free
shops)

Populao estimada
2014

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Port. 307
MF
(Free
shops)

Possui
rea
internacional
especfica? (IBGE
2012)

Municpios

Cidade-Gmea

Populao estimada
2014

13

Paranhos (MS)

Ype- Jhu (Paraguai)

13.311

NO

NO

14

Ponta Por (MS)

Pedro Juan Caballero (Paraguai)

85.251

SIM

SIM

15

Porto Murtinho (MS)

Puerto Palma Chica (Paraguai)

16.340

SIM

NO

16

Guajar-Mirim (RO)

Guyaramern (Bolvia)

46.203

SIM

NO

17

Barraco (PR)

Bernardo Irigoyen (Argentina) /


Dionsio Cerqueira (SC)

10.187

NO

NO

18

Foz do Iguau (PR)

Cuidad de Este (Paraguai) / Puerto


Iguazu (Argentina)

263.647

SIM

SIM

19

Guara (PR)

Salto del Guayr (Paraguai) /


Mundo Novo (MS)

32.394

SIM

NO

20

Acegu (RS)

Acegu (Uruguai)

4.671

SIM

NO

21

Barra do Quara (RS)

Monte Caseros (Argentina) / Bella


Unin (Uruguai)

4.189

SIM

NO

22

Chu (RS)

Chuy (Uruguai)

6.320

SIM

NO

23

Itaqui (RS)

Alvear (Argentina)

39.129

SIM

NO

24

Jaguaro (RS)

Rio Branco (Uruguai)

28.393

SIM

SIM

25

Porto Xavier (RS)

San Javier (Argentina)

10.779

SIM

SIM

26

Quara (RS)

Artigas (Uruguai)

23.604

SIM

NO

27

Santana do Livramento (RS)

Rivera (Uruguai)

83.324

SIM

NO

28

So Borja (RS)

San Tom (Argentina)

63.089

SIM

NO

29

Uruguaiana (RS)

Paso de los Libres (Argentina)

129.580

SIM

SIM

Bernardo Irigoyen (Argentina) /


30 Dionsio Cerqueira (SC)
15.283
SIM
NO
Barraco (PR)
Fonte: IBGE, 2012, 2013. Portaria MF n 307, de 17 de julho de 2014. Portaria n 125, de 21 de maro de 2014.

O Ministrio da Fazenda somente regulamentou a questo das lojas francas aps a


normatizao conceitual das cidades gmeas
pela Portaria n 125 do Ministrio da Integrao Nacional, de 21 de maro de 2014,
republicada em 26 de maro de 2014.
A normativa permitiu resolver um impasse
quanto ao entendimento sobre a classificao das cidades. A Portaria n 307 regulamenta uma lei inovadora que estende o
regime aduaneiro especial de loja franca aos
estabelecimentos situados em fronteira terrestre em cidades gmeas , permitindo
a este estabelecimento vender mercadoria
nacional ou estrangeira a pessoas em viagem

terrestre internacional, efetuando pagamento em moeda nacional ou estrangeira.


A venda de mercadorias isentas de impostos
deve ser realizada em lojas francas instaladas
nas localidades acima descritas, mediante
autorizao e concesso da Receita Federal
do Brasil (RFB).
A existncia de tais estabelecimentos depende, de acordo com o artigo 6, 2 da
Portaria 307, de requisitos e condies bastante claros, como por exemplo: a) existncia de lei municipal que autoriza, em carter
geral, a instalao de lojas francas em seu
territrio; b) existncia da RFB no munic-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

263

Artigos
pio, principalmente, com equipe competente para proceder ao controle aduaneiro;
c) comprovao de regularidade fiscal da
beneficiria (loja franca) perante a Fazenda
Nacional; d) implementao de sistema informatizado de controle integrado aos sistemas corporativos da beneficiria, que atenda
aos requisitos e s especificaes estabelecidas pela RFB; e e) utilizao do estabelecimento autorizado exclusivamente para
venda de mercadorias ao amparo do regime.
Por mais que a regulamentao do novo regime aduaneiro especial tenha permitido uma
nova perspectiva para a fronteira, um ponto
da Portaria provocou instabilidade poltica
nessa regio: a reduo da cota de importao para US$ 150,00, a partir de 1o de julho
de 20159. Isso pode afetar sensivelmente o
comrcio fronteirio e o turismo de compras
nessas cidades, sobretudo em se tratando da
economia e comrcio dos pases vizinhos.
De fato, qualquer avaliao sobre o real
impacto econmico que a presena de tais
estabelecimentos do lado brasileiro ir gerar, assim como lanar qualquer ideia sobre
se as localidades sero mais atrativas para
receberem tais investimentos ou a instalao dessas lojas prematura. O que se pode
apurar at o momento que o avano normativo que permitiu a autorizao e a posterior regulamentao sobre a instalao das
lojas francas de fronteira terrestre no Brasil
partiu de uma mobilizao social e poltica
da sociedade civil das cidades localizadas na
faixa de fronteira, sobretudo dos municpios
do sul do Brasil e da classe poltica dessas
localidades, visando adequao de condies concorrenciais comerciais em relao
aos pases vizinhos e insero internacional, por meio da atrao de investimentos e
do turismo de compras.

Consideraes finais
9

264

Vide artigo 1o da Portaria do Ministrio da


Fazenda no 320, de 22 de julho de 2014,
e artigo 24 da Portaria do Ministrio da
Fazenda, n o 307, de 17 de julho de 2014.

Com base nas perspectivas acima mencionadas e retomando os questionamentos


iniciais, pode-se dizer que a edio da Lei
n 6.316/2009 inovou o cenrio legislativo brasileiro, ao ampliar o rol de isenes
tributrias s modalidades que no foram
contempladas por dispositivos anteriores,
residindo a inovao na autorizao de funcionamento de lojas francas ou free shops
em municpios da faixa de fronteira cujas
sedes se caracterizam como cidades gmeas
de cidades estrangeiras.
Esta possibilidade desponta novas perspectivas de atuao para as cidades que sero
envolvidas com o novo dispositivo legal.
Novas perspectivas econmicas podero
ser criadas nessas regies, por meio da instalao de empresas, indstrias, criao de
empregos e atrao de empreendimentos ligados ao turismo de compras, por exemplo.
A fronteira tem ganhado destaque na pauta
do governo federal brasileiro, principalmente no que diz respeito s polticas pblicas que remetem a um sentido integrativo
e aos esforos de cooperao com pases vizinhos, promovendo uma ao coordenada
e uma viso positiva para a regio.
A formulao e implementao de polticas
pblicas direcionadas ao desenvolvimento
da rea de fronteira muitas vezes encontra
dificuldades legais, diplomticas, baixa articulao do territrio com o centro polticodecisrio do pas, falta de informaes sobre
a regio e elevado grau de informalidade de
diversas aes executadas (MINISTRIO
DA INTEGRAO, 2009). Contudo, a
prtica da poltica para a faixa de fronteira
traduz a percepo do espao do local para
a formulao das polticas pblicas federais.
O impacto da regulamentao da lei dos free
shops poder criar uma srie de programas
e polticas pblicas de incentivo ao turismo
nas cidades gmeas, ou incrementar ainda

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

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mais o turismo de compras, que hoje move
os setores econmicos de municpios lindeiros, como o exemplo de Foz do Iguau
(Paran), Ponta Por (Mato Grosso do Sul),
Uruguaiana (Rio Grande do Sul) e Santana
do Livramento (Rio Grande do Sul).
Sobre as oportunidades internacionais que
as entidades subnacionais podero usufruir
e criar, tanto com a edio e regulamentao da referida norma, como com as polticas federais para a fronteira, destacam-se trs
pontos:
atrao de investimentos diretos e financiamentos de empreendimentos para atividades do setor tercirio em bancos de
fomentos nacionais e regionais;
incrementos dos programas j existentes e
criao de novas polticas para a promoo
do turismo na fronteira, principalmente o
turismo de compras, alm de polticas pblicas para o setor fiscal, por meio da aplicao de iseno de impostos ou regime
de tributao diferenciado;
inscrio de projetos para editais de programas de cooperao internacional para
o desenvolvimento, principalmente para
programas de cooperao descentralizada.
As cidades gmeas, atravs de suas administraes, podem voltar parte de suas estratgias para a promoo de sua regio, visando
ao estabelecimento de empreendimentos
isentos de impostos. Tambm devem preparar seus gestores para este momento e ficar
atentas s oportunidades de cooperao descentralizada com outras localidades que j
possuem polticas de recepo de empreendimentos como as lojas francas. Para isso,
no entanto, necessrio que os gestores
pblicos locais dediquem mais ateno
capacitao da mo de obra local e ampliem
seus esforos polticos para a insero internacional de suas localidades, algo que uma
recente pesquisa do IBGE (2012) demonstra estar aqum do apropriado.

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Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos

Elementos-chave para a sustentabilidade dos


processos de internacionalizao territorial:
o papel das instituies de educao superior e
os think tanks
Jeannette Velez Ramirez, Sandra Olaya Barbosa
Jeannette Velez Ramirez (E-mail: jeannette.velez@urosario.edu.co), responsvel de Relaes
Exteriores da Universidade do Rosario. Advogada, especialista em Direito Comercial e Socioeconmico da Universidade Javeriana e Legislao Financeira da Universidade dos Andes.

Sandra Olaya Barbosa (E-mail: sandra.olaya@urosario.edu.co), Internacionalista da Universidade do


Rosario. Professora concursada das Faculdades de Cincia Poltica e Governo e de Relaes Internacionais da mesma universidade.

Resumo
Este artigo explora o potencial das universidades como agentes que contribuem sustentabilidade dos processos de internacionalizao territorial, a partir da experincia prtica da
Universidade do Rosario, na Colmbia. Para esta anlise, so contextualizadas as discusses
sobre os modos de produo e transferncia do conhecimento na academia, que vem ampliando
sua misso de ensino e pesquisa, com forte nfase na responsabilidade social. Isso permite identificar alguns elementos-chave para a sustentabilidade desses processos e concluir que, embora
tenha sido gerado um corpo de conhecimento interdisciplinar, necessrio avanar na criao
de metodologias de carter transdisciplinar e transcultural. O grau de maturidade do assunto
exige abrir pontes para a pesquisa colaborativa e o trabalho em rede, assim como um consrcio
de universidades que, como atores fundamentais do desenvolvimento, participem diretamente
dos processos em andamento.

Palavras-chave
Sustentabilidade - Internacionalizao territorial - Universidades - Think tanks - Modos de
produo do conhecimento - Transferncia do conhecimento - Tripla, qudrupla e quntupla
hlice - Poltica pblica e governana multinvel

Introduo
A publicao da Lei n 12.723/2012, que
autorizou a instalao de lojas francas (free
shops) em municpios da faixa de fronteira
cujas sedes se caracterizam como cidades
gmeas de cidades estrangeiras, e sua implementao a partir da Portaria n 307,

de 17 de julho de 2014, do Ministrio da


Fazenda deram incio a uma nova discusso
sobre as oportunidades de desenvolvimento
e formulao de polticas pblicas no Brasil,
principalmente ligada definio das competncias e coordenao das funes dos
entes federados brasileiros.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

269

Artigos
Tal aplicao, porm, s foi possvel aps a
manifestao do Ministrio da Integrao

ou seja, na evoluo do papel das universidades na construo de um conhecimento

Transformao dos modos de produo do conhecimento das universidades


e sua contribuio para a sociedade

Forma 1
Gibbons, M. E. et al (1994)
Os problemas so colocados e
resolvidos prestando especial
ateno aos interesses acadmicos de uma comunidade
especfica.
Os problemas so enquadrados em uma nica estrutura
disciplinar.
H relativa homogeneidade
entre os atores envolvidos na
produo de conhecimento.
A universidade mantm a sua
estrutura hierrquica.
Critrio para a validao das
pesquisas: avaliao entre
pares.

Forma 2
Gibbons, M. E. et al (1994)

Forma 3
Acosta e Carreo (2013)

O conhecimento produzido em
funo do contexto em que ser
aplicado. Busca ser til sociedade, ao Estado ou s empresas.

O conhecimento produzido em funo do contexto em que ser aplicado. Responde a demandas no s do


governo ou do setor privado, mas dos
atores sociais e do entorno.

O conhecimento transdisciplinar.
heterogneo, j que se vinculam outras instituies pblicas e
privadas esto.

Privilegia-se a produo de conhecimento altamente especializado orientada resoluo dos problemas da


humanidade e ao empoderamento
das comunidades.

So adotadas formas organizacionais planas e transitrias.

As questes da pesquisa surgem das


comunidades e de seus problemas.

Princpio orientador: responsabilidade social. Isso incide na


interpretao dos resultados das
pesquisas, na definio dos objetos de estudo e na identificao
das prioridades das pesquisas.

A produo do conhecimento transcultural, ou seja, busca incluir outras


formas de conhecimento anteriormente descartadas.

Critrios para a validao das


pesquisas: interesses sociais,
econmicos e polticos (alm da
avaliao entre pares).

Busca-se a inovao social comunitria.


Preserva-se a heterogeneidade, e a
diversidade organizacional e enriquecida pela presena dos atores
sociais.
A comunidade torna-se copesquisadora, coinovadora e coprodutora do
conhecimento.
A responsabilidade social central,
mas princpios como a corresponsabilidade e o valor social compartilhado
esto includos. Busca-se o empoderamento da comunidade.

A validao do conhecimento tarefa


coletiva; todos os participantes tornam-se pares.
Fonte: Elaborao prpria, baseada em: ARIAS; ARISTIZABAL, 2011 e ACOSTA; CARREO, 2013.

Embora o quadro acima tenda a refletir uma


forte dicotomia entre os modos de produo
do conhecimento, como indicam Hessel e
Van Lente (2008), mais valioso conceber
o modo 1 e o modo 2 como as extremidades
de um continuum em que esto localizadas
diferentes prticas de produo do conhecimento, em vez de duas categorias mutuamente excludentes (JIMENEZ; RAMOS,
2009, p. 726). Dessa maneira, possvel
concentrar-se na essncia dessa discusso,

270

til e relevante para a soluo dos problemas


identificados em e pela sociedade.

Essas discusses esto relacionadas,
em certa medida, com a reviso pela qual
passou o conhecido modelo da hlice tripla. Proposto por Etzkowitz e Leydesdorff
(1997), esse modelo promove o relacionamento entre a universidade, a empresa e o
Estado, para criar uma infraestrutura de
conhecimento a partir da interao das esfe-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
ras institucionais. (...) Esse modelo supe
uma maior importncia do papel das universidades na inovao, ao lado da indstria e do governo, com base na sociedade
do conhecimento (CHANG, 2010, p. 8890).

A sociedade vem ampliando a misso das


universidades, atribuindo a elas, junto com o
ensino e pesquisa, a responsabilidade de resolver os problemas e demandas da rea empresarial, e da sociedade em geral, o que vem
gradualmente mudando a forma como ela
se percebe e realiza seus processos de produo
e transferncia do
universidade
conhecimento.

Esse argumento, no
entanto, deixa de
fora outros atores
universidade
sociais e privilegia a
atores
lgica do mercado
estado Modos e hlices
sociais
na prtica: duas
como motor para o
estado
desenvolvimento do empresa
experincias na
conhecimento. AsUniversidade do
empresa
sim, autores como
Rosario
Hlice Tripla
Hlice Qudrupla
Carayannis e CampOcaa1 aposta na
Carayannis y Campbel, 2009
bell (2009) pro- Etzkowitz y Leydesforff, 2005
internacionalizauniversidade
pem uma hlice
o
qudrupla, introduentorno
imediato
zindo esses atores
Este projeto revela
para gerar formas
estado
tanto um procesmais democrticas
so de construo
de acesso ao conhecoletiva do conhecimento, que dinaatores
cimento como de
mizem os processos
sociais
empresa
transferncia
dos
de inovao e deem
recursos
conceiorigem a novas
Hlice Quntupla
tuais e metodolformas de produCarayannis Barth y Campbel, 2012
gicos que foram
o. Mais tarde, os
construdos
em
autores incorporam Figura 1. Modelos de tripla, qudrupla e
pesquisas prelimio entorno natural quntupla hlice
como um novo elemento, fazendo refe- nares. Ele tambm reflete o resultado de um
rncia a uma hlice quntupla. (ACOSTA; processo de vinculao dos atores sociais,
que, juntamente com as instituies clssicas
CARREO, 2013, p. 77)
(governo local, empresas e escolas), particiNesse sentido, possvel observar uma tran- param como copesquisadores e at mesmo
sio em direo a uma misso universitria como coprodutores do conhecimento. Por
integrada pelos eixos do ensino, pesquisa e fim, e em funo da natureza do contexto
extenso. Nesses eixos, o corpo acadmico onde ele seria aplicado, foi criada uma plagravita em torno de seus interesses e de taforma interdisciplinar e mesmo pluridisuma maior afinidade, chegando inclusive a ciplinar para responder s vrias perguntas
avaliar positivamente o desenvolvimento de que surgiram na prpria comunidade, em
projetos de extenso no momento de pro- decorrncia das problemticas identificadas.
mover professores ligados s universidades.
De acordo com Lpez (2006 apud ARIAS;
1 N. do T. Ocaa um municpio que est localizado no
ARISTIZABAL, 2011, p. 140),
nordeste da Colmbia.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

271

Artigos
Ponto de partida conceitual
H alguns anos, as Faculdades de Cincia
Poltica e Governo e de Relaes Internacionais realizaram uma pesquisa, de natureza descritiva, que num primeiro momento
abordou o fenmeno da ao internacional
dos governos locais na Colmbia (departamentos e trs cidades especficas). Essa pesquisa conseguiu identificar a viso de internacionalizao e cooperao internacional
que as entidades territoriais tinham naquele
momento, assim como os avanos nos processos de planejamento e consolidao das
estruturas organizacionais. Tambm permitiu identificar os principais desafios polticos,
jurdicos e institucionais que os governos
locais tinham em relao ao desenvolvimento de estratgias de internacionalizao2.

investimento com outros atores, com base em


suas caractersticas particulares. mais um
meio e no um fim. Um veculo que pode vincular cidades e regies com correspondentes e
outros atores nos diferentes nveis do sistema
internacional. Nesse sentido, necessrio o
desenvolvimento de uma internacionalizao com um fim, sensvel s necessidades e aos
processos inerentes ao desenvolvimento local
ou regional. Portanto, no apenas concorrer
por concorrer, ou participar por participar
nos cenrios ampliados do nosso tempo; internacionalizao uma ferramenta que est
ancorada no desenvolvimento territorial.
Esta definio foi acompanhada por um
conjunto de recomendaes para a construo de uma estratgia de longo prazo no
ciclo da poltica pblica, com especial nfase
nos elementos que contribuem para sua sustentabilidade:

A partir dessa pesquisa, apresentou-se uma


primeira abordagem conceitual para o processo de interCaracterizao das potencialidades do
Adequao da estrutura organizacional
territrio
n a c i o n a l i z a o Banco
de experincias prvias
Formao dos Recursos Humanos nos
mecanismos de internacionalizao
( U N I V E R S I - Anlise organizacional
DADE DO RO- Plataforma de multiplos actores Como formular uma
Como preparar
SARIO, 2010), Portal dos parceiros estratgicos estratgia de
sua implementao ?
internacionalizao
Estratgia de
internacionalizan
adequada ao meu
dando-lhe inclu- Sistema
de monitoramento
Estado/Departamento?
sive um contedo
Etapa 1
Etapa 2
normativo, que
Formulao
Implementao
estratgia
da estratgia
propunha
seu
Generao de instrumentos
Estratgia de
dever ser:
capacidades et condioes para
Internacionalizao
a internacionalizao
Uma estratgia
do territrio
de internacionalizao pode ser enEtapa 3
tendida como um Anlise contnua dos resultados
Avaliao e
Atravs dos mecanismos de
por meio do sistema de
Como
avaliar
e
realimentao
cooperao, integrao
processo no qual
monitoramento
tornar sustentvel a
E insero no
da iniciativa
Como executar a
estratgia de
um governo local Avaliao
sistema internacional
de internacionalizao
estratgia de
internacionalizao no
internacionalizao ? A UR faz o acompanhamento,
meu Estado/
dos resultados da
busca promover, Divulgao
avaliao
e realimentao
Departamento ?
vincular, inter-re- Realimentacin de las sugerencias y
experiencias de los actores sociales
lacionar temticas de seu interesse
Figura 2. Estratgia de internacionalizao:
e/ou gerar espaos de intercmbio comercial e
um modelo com um objetivo, Universidade
2 Para aprofundar essa temtica consultar on-line o
do Rosario
documento Dimensiones locales y regionales de la
Internacionalizacin, Fascculo N 2, Faculdades de
Cincia Poltica e Governo e de Relaes Internacionais,
Universidade do Rosario.

272

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Levando em conta os desafios que se colocam cooperao e integrao na poltica
internacional, bem como aqueles decorrentes da competitividade territorial e da
globalizao, foi construda uma viso ampla, capaz de integrar a partir de sua fundamentao os mbitos socioeconmicos e
polticos, que, longe de serem excludentes,
esto profundamente interligados. Assim,
procurou-se fornecer uma contribuio para
as vises existentes, que focam o processo
da internacionalizao dos governos locais
nas aes de cooperao descentralizada e
na participao em redes internacionais.
Ponto de partida metodolgico

de encorajar uma interveno social inteligente (BOISIER, 2005, p. 6). A partir da,
percebeu-se a complexidade do processo e
a necessidade de trilhar um caminho para
o desenvolvimento e fortalecimento das
capacidades e potencialidades do territrio
(VLEZ et al., 2011, p. 23)
Partindo da premissa de que qualquer
estratgia deve articular dois elementos
essenciais a vontade poltica do governo
local e a articulao dos agentes do territrio , considerou-se que a participao
cidad seria essencial. Alm de integrar suas
vises, motivaes, interesses e realidades,
promoveu-se a criao de uma plataforma
com mltiplos atores para contribuir com
a sustentabilidade da estratgia, ainda que
ocorressem mudanas nas polticas governamentais e de lderes e gestores pblicos
(IPES, s.f.)

Transferir esses elementos conceituais ao


acompanhamento real de um processo de internacionalizao foi um desafio metodolgico para os acadmicos ligados ao projeto.
Nesse processo,
Estratgia de internationalizao de Ocaa
foi
realizada
uma fuso das
rea poltica
rea econmica
vises disciplinares, conceitos
Processo de Planejamento
estratgico territorial (participativo).
e metodologias
Conformao da Plataforma de
Diagnstico socioeconmico
mltiplos actores
Diagnstico situacional
(apostas productivas),
e criada uma
e eixos priotrios
viso econmica e eixos
do territrio
prioritrios da
oficina formada
competitividade territorial
Portaflio dos
por
cientistas
projetos
Banco de
Banco de
polticos, interprojetos
projetos
priorizados
nacionalistas,
Esquema de redes
rea de
economistas
rea de
internacionais
promoo
insero
comercial
e
especialistas
Cenrios de
Cenrio de
visibilidade
em
desenvolRodadas de negcios
gesto
internacional
busca de parceiros
internacional
vimento regioestratgicos investidores
nal e comperea
de
Centralizada
rea de
cooperao
3
AOD
investimento
O
titividade .
rea de promoo
resultado foi a
Descentralizada
construo de
Estratgia de
marketing
uma radiografia
territorial
da situao ecoFigura 3. Sntese do processo de construo da estratgia de
nmica e social
internacionalizao de Ocaa.
do
territrio,
Fonte: Universidade do Rosario (2011). Equipe Interdisciplinar do Projeto Ocaa
com a inteno
3

A este projeto, juntou-se o Centro de Pensamiento de


Estrategias Competitivas (CEPEC), da Universidade do
Rosario.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

273

Artigos
Por fim, identificaram-se os eixos estratgicos e um conjunto de projetos que consolidaram o portflio, orientando a gesto
internacional em quatro reas: insero
poltica (esquema de redes e cenrios de
visibilidade internacional); promoo do
territrio (estratgias de marketing territorial); cooperao internacional (gesto por
meio de procedimentos de Ajuda Oficial ao
Desenvolvimento, AOD, ou descentralizados); e integrao econmica (expanso dos
mercados e estratgias para atrair o investimento nacional e estrangeiro) (VLEZ et
al., 2011, p. 23).

Colombia
Ocaa
Norte de Santander

Encontro com o territrio: a fuso do


conhecimento cientfico com o saber comunitrio.
Ocaa um municpio que est localizado
no nordeste da Colmbia, no Departamento de Norte de Santander4 e tem uma rea
de 463 km2. De acordo com uma projeo
baseada no censo realizado em 2005 pelo
Departamento Administrativo Nacional
de Estatstica (DANE), no ano de 2011, o
municpio teria uma populao de 95.190
habitantes. No entanto, esse territrio tem
enfrentado as consequncias do conflito
armado colombiano localizado ao sul da
regio de Catatumbo5, hospedando mais
de 14.000 pessoas em situao de deslocamento forado. Devido s peculiaridades
do territrio, considerou-se que o trabalho
de campo seria um recurso essencial para o
reconhecimento da regio.
4 A Colmbia est integrada por 32 departamentos, 1.101
municpios e 4 distritos (Bogot D.C., Distrito Capital;
Barranquilla, Distrito Especial, Industrial e Porturio;
Cartagena, Distrito Turstico e Cultural, Patrimnio
Nacional; e Santa Marta, Distrito Turstico, Cultural e
Histrico).
5 A regio do Catatumbo est formada por nove municpios
da parte norte do departamento de Norte de Santander:
Convencin, El Tarra, Hacar, Teorama, San Calixto, La Playa,
Sardinata e Tib. Ela leva o nome do rio Catatumbo que
atravessa a regio. Trata-se de uma regio com presena de
grupos armados margem da lei e afetada pela dinmica
do trfico de drogas e contrabando.

274

Fonte: Governo do Departamento Norte de


Santander. Ubicacin. O mapa foi modificado pelo
editor.

O diagnstico socioeconmico e competitivo do territrio foi construdo a partir de


uma primeira anlise SWOT6, com base na
informao oficial obtida a partir de fontes
em mbitos nacional, estadual e municipal. No entanto, o diagnstico passou a
fazer sentido quando foi socializado com a
comunidade, com o objetivo de legitimar,
modificar e verificar os principais elementos
que correspondiam realidade produtiva
do territrio7. Dessa maneira, a incluso da
dinmica econmica e social da populao
foi fundamental na elaborao da matriz de
posicionamento estratgico construda pelos especialistas em competitividade. Com
esse esquema, os atores sociais se apropriaram do diagnstico e lideraram diretamente
as possveis alternativas para promover o
desenvolvimento de seu territrio.
6 Anlise das Fraquezas, Oportunidades, Foras e Ameaas
(ou Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats, em
ingls).
7 A validao do diagnstico foi feita com a participao de
representantes do governo local, lderes do setor produtivo,
empresrios e atores da sociedade civil.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
PASSO 1

PASSO 2

PASSO 3

PASSO 4

Coleta e anlise
da informao

Entrevistas com
atores-chave dos
setores pblico e
privado

Pesquisa com
empresrios e
comerciantes

Socializao de
SWOT
SOCIOECONMICO

Aproximao inicial
do SWOT
socioeconmico

Ampliao
do SWOT
socioeconmico

Ampliao
do SWOT
socioeconmico

Definio particpativa
do SWOT
socioeconmico

Ganhar em pertinncia e
oportunidade no processo
de formulao do diagnstico participativo

Possibilitou avanar no
conhecimento
mais
detalhado da realidade
econmica do municpio de
Ocaa, bem como identificar as necessidades na
perspectiva de competitividade e qualidade de vida na
regio

Fortalecimento do diagnstico
socioeconmico
e
competitivo a partir da
realizao de uma oficina
com ampla participao
que, alm disso, possibilitou
validar a matriz SWOT
construda pelo CEPEC em
torno aos atributos e
caractersticas de Ocaa

Reviso
integral
dos
estudos e processos de
planejamento existentes,
principalmente
daqueles
que oferecem informao
sobre o perfil econmico do
municpio e/ou Estado/Departamento, das reas
econmicas
atuais
e
potenciais, assim como
caractersticas
da
sua
plataforma
competitiva
para o desenvolvimento,
atividades
produtivas,
atrao de novos investimentos e promoo da
vocao exportadora

Componente 1
Construo participativa do SWOT
socioeconmico e competitivo

Figura 4. Sntese da fase 1: construo


participativa do SWOT socioeconmico e
competitivo
Foram realizados vrios exerccios
semelhantes na realizao do diagnstico poltico e institucional.
Assim partiu-se da informao documental existente para, num primeiro
momento, construir uma anlise
SWOT institucional, que foi validada pelos funcionrios do governo
local. A partir de uma metodologia
participativa, foram identificadas as
reas prioritrias para a cooperao
internacional. Participaram dessa
mesa de trabalho mais de cem cidados, entre empresrios, acadmicos,
representantes dos setores financeiro,
turismo, transportes, educao, assim
como representantes de organizaes sociais, mulheres lderes, jovens
empreendedores e lderes de organizaes de pessoas em condio de
deslocamento.

Pode-se considerar esse


processo como uma oportunidade de transferncia de conhecimento, na
medida em que a universidade realizou uma oficina de contextualizao
prvia sobre questes da
cooperao
internacional e da competitividade
territorial. O objetivo foi
capacitar os atores nos
conceitos
necessrios
para o desenvolvimento
de cada fase do trabalho
e selecionar o conjunto
adequado de projetos que
seriam priorizados para
promover a estratgia de
internacionalizao.

Figura 5. Sntese do
diagnstico 2: identificao das reas
prioritrias para o gerenciamento da
cooperao internacional
FASE 1

FASE 2

FASE 3

Coleta a anlise da
informao

Contextualizao da
cooperao e
comptetitividade
territorial

Identificao das
reas prioritrias de
cooperao
internacional

Anlise das prioridades


Oficina de
identificadas nos
sensibilizao
exerccios prvios de
para
os
funcionrios
planejamento
do governo local
municipal

Identificao das reas


estabelecidas peol governo
local no Plano de Desenvolvimento Municipal e em
outros documentos da rea
de planejamento

Sensibilizao sobre as
dinmicas da cooperao
Socializao de expectativas
em relao ao processo de
diagnstico de CI.

Mesa de dilogo com


atores locais

Sensibilizao sobre as
dinmicas de la cooperao
internacional
Articulao dos atores e
identificao conjunta dos
papis.
Priorizao das necessidades por meio de uma
anlise sistmica.

Tipo de diagnstico 2
Identificao das reas prioritrias para
e gesto da cooperao internacional

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

275

Artigos
Contribuio para a construo da poltica
pblica local e esquemas de governana
multinvel
Considerando que o bom desenho da estratgia no implica necessariamente que o
processo seja sustentvel, esses diagnsticos
tambm ajudaram a identificar os desafios
polticos e institucionais que exigiam um
confronto direto do governo local com os
atores do territrio:

nais ligado ao gabinete do prefeito, a fim de


gerar uma viso transversal dos processos do
territrio e garantir o acesso imediato ao responsvel poltico da gesto pblica municipal. Nesse ponto, a universidade contribuiu
identificando os participantes da misso do
escritrio. Aps implementar a experincia
e alcanar certo grau de maturao, propsse a criao de uma instncia na qual outros
atores pblicos e privados poderiam participar e inclusive cogerir.

Desafio 1

Consolidar uma plataforma com mltiplos atores para articular, integrar e coordenar os
atores-chave e garantir a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento e gesto internacional

Desafio 2

Adaptar a estrutura organizacional para abordar o processo de internacionalizao

Desafio 3

Fortalecer as capacidades e conhecimentos dos atores nas questes de integrao econmica e poltica internacional

Desafio 4

Construir o portal de aliados estratgicos para o desenvolvimento de uma gesto eficaz de


parceiros e cooperantes internacionais

Desafio 5

Sistematizar experincias e estabelecer um sistema de informao que contribua para o


processo de interveno e tomada de deciso no territrio

Desafio 6
Desenvolver um sistema de monitoramento e avaliao da gesto internacional
Fonte: VLEZ et al., 2011, p. 102.

O primeiro desafio responde necessidade


de criar um ambiente propcio para a tomada de decises, envolvendo os parceiros sociais e consolidando a plataforma de mltiplos atores. Para isso, foi proposta a criao
de uma aliana territorial para o desenvolvimento de Ocaa, que definisse os papis e
as contribuies concretas, assim como um
roteiro de ao clara do processo. O objetivo era concretizar o esforo de planejamento estratgico em um acordo de vontades
dispostas a canalizar aes especficas para a
gerao de capacidades e potencialidades do
municpio e da regio (VLEZ et al., 2011,
p. 102), da a escolha de um processo que
incentiva a corresponsabilidade dos atores
participantes.
Em seguida, com os funcionrios do governo
local, foram analisadas diferentes opes de
estruturas organizacionais. Definiu-se a criao de um escritrio de relaes internacio-

276

A importncia do terceiro desafio est na


necessidade de construir uma linguagem
comum entre os atores envolvidos no processo, desde os cidados at os mais altos
nveis de tomadores de deciso e de gesto.
A proposta foi gerar um processo aberto de
capacitao liderado pelos centros de formao localizados no territrio, utilizando
os meios tecnolgicos disponveis. O objetivo foi manter uma sensibilizao contnua,
que gradualmente reforasse os contedos,
e gerasse uma plataforma de aprendizagem coletiva. Nesse desafio, a universidade
contribuiu com a construo do portflio
de conhecimento inicial para os agentes do
territrio.
O quarto desafio envolveu uma mudana de
linguagem em relao s experincias anteriores de cooperao internacional realizadas
no territrio. Nesse sentido, a priorizao
das reas para a gesto da cooperao inter-

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
nacional a partir da metodologia de anlise
sistmica gerou uma postura revitalizada
do territrio em relao sua capacidade
de negociao. Dessa maneira, incentivouse a construo de um portal de parceiros
ou aliados do desenvolvimento, em lugar da
tradicional procura de doadores de acordo
com a lgica Norte - Sul. Isso permitiu a
explorao de oportunidades de cooperao
descentralizada, cooperao Sul - Sul, e a
identificao de um conjunto de redes internacionais.
Finalmente, o quinto e sexto desafios
contriburam para a memria institucional
e para melhorar as ferramentas de monitoramento e avaliao do processo. Pesquisas
posteriores revelaram que no s no caso
de Ocaa, mas em diferentes reas da gesto pblica nos municpios colombianos,
os processos de sistematizao das experincias so fracos. Nesse campo, emerge a
preocupao com as poucas anlises sobre
o impacto das intervenes da cooperao
internacional nos territrios.
Um projeto de cooperao descentralizada: a contribuio da universidade como
operadora e administradora dos recursos

Este caso caracteriza-se por um processo
de construo do conhecimento a partir da
experincia prtica, em que a universidade
como lder, operadora e administradora
dos recursos contribui para a sustentabilidade da iniciativa por meio da articulao
dos agentes pblicos e privados, bem como
da vinculao com atores internacionais. A
universidade contribuiu para a gerao da
confiana entre os atores e a sistematizao
da experincia para uma possvel transferncia a contextos similares. Depois de sete
anos de trabalho, esse processo tem avanado para um projeto de cooperao triangular implementado pela Frana (Sindicato
Misto de Valles de lOrb e Libron), o Chile

(Salamanca) e a Colmbia (Chquiza)8.


Dois elementos-chave: a pesquisa cientfica como promotora e a consolidao da
plataforma de mltiplos atores.
Tomando uma pesquisa preliminar sobre a
gesto dos recursos hdricos como insumo,
a Universidade do Rosario convocou atores
pblicos e privados para refletir sobre a gesto da gua em vrias perspectivas desde
a legislao e gesto da gua at a gesto
de bacias hidrogrficas9. Esses cenrios de
intercmbio de conhecimentos e experincias tornaram-se a plataforma para o desenvolvimento de um projeto de cooperao
descentralizada em benefcio de vrios municpios colombianos (Chiquiza, Arcabuco,
Gachantiva e Villa de Leyva10), do Sindicato
Misto de Valles de lOrb e Libron, bem
como do Departamento de LHrault. A
iniciativa contou com o apoio e respaldo de
instituies nacionais e territoriais, como o
Ministrio do Meio Ambiente, Habitao
e Desenvolvimento Territorial11, Parques
Naturais Nacionais da Colmbia12, e Corpoboyac13. Em suma, esse processo ajudou
8 Cooperao triangular sobre recursos hdricos entre a
Frana, a Colmbia e o Chile. Do diagnstico ao projeto:
apoio institucional, tcnico e tecnolgico em uma
perspectiva de Desenvolvimento Sustentvel.
9 Foram realizados trs simpsios nos anos 2005, 2006 e
2007, financiados pela Embaixada da Frana.
10 Todos pertencem ao Departamento de Boyac (primeira
fase).
11 Este o rgo pblico responsvel pela definio da
Poltica Nacional do Meio Ambiente e promoo da
recuperao, conservao, proteo, planejamento, gesto,
utilizao e explorao dos recursos naturais renovveis, a
fim de garantir o desenvolvimento sustentvel e assegurar
o direito de todos os cidados a usufruir e herdar um
ambiente saudvel. Informaes disponveis em: https://
www.minambiente.gov.co/index.php
12 Trata-se uma Unidade Administrativa Especial em nvel
nacional, sem personalidade jurdica, com autonomia
administrativa e financeira, com jurisdio em todo o
territrio nacional, nos termos do artigo 67 da Lei 489
de 1998. A entidade responsvel pela administrao
e gesto do Sistema de Parques Nacionais Naturais
e pela coordenao do Sistema Nacional das reas
Protegidas. Informaes disponveis em: http://www.
parquesnacionales.gov.co/portal/organizacion/
13 Corporao Autnoma Regional de Boyac. Sua misso
liderar o desenvolvimento sustentvel atravs do exerccio
da autoridade ambiental, gesto e proteo dos recursos

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

277

Artigos
a consolidar uma plataforma de atores pblicos e privados, a fim de fornecer garantias para a boa execuo do projeto e seus
recursos.

Universidade do Rosario
e avalista do acordo e
operadora dos recursos

Participao de : Ministrio
do Meio Ambiente
corpoboyac Parques
Nacionales

Resultados positivos para a conservao


da bacia nos municpios de ambos os pases

Sindicato misto de valle


de lOrb e Libron
Departamento
de lHrault

Participao de Ministrio
de Relaes Exteriores
Embaixada de Frana na
Colmbia

Segunda fase

Frum Mundial da gua

Primera fase

Universidade do Rosario
contribui para a verificao
do gerenciamento
dos recursos

A Prefeitura de Chiquiza
faz contribuies
concretas: o terreno
e os recursos que faltavam

Identificao da necessidade de construo


de uma estao de tratamento en municpios
colombianos

Participao de 2 agncias
francesas da gua :
Adour-Garone e Rhne
-Mditerrane e Corse

Figura 6. Sntese da consolidao da


plataforma de mltiplos atores

Aes para manter a plataforma atualizada e, desse modo, sustentvel.


A criao da plataforma essencial, mas
deve estar apoiada em aes e ferramentas
que possibilitem sua sustentabilidade. Assim, tendo uma definio clara do problema
e dos interesses de ambas as regies , no
caso, a poluio das bacias hidrogrficas
pelo uso dos agrotxicos , realizou-se uma
interveno planejada e construda com as
comunidades, por meio de um extenso programa de capacitao, pesquisa e intercmbio de boas prticas entre as regies.
Dessa forma, foi possvel promover o princpio da solidariedade territorial, e criar ferramentas polticas e financeiras para a manter
o processo. Na Colmbia, criou-se uma taxa
de uso dos servios ambientais, e na Frana,
um imposto sobre o consumo da gua. O
naturais renovveis e meio ambiente, e a formao da
cultura ambiental, de forma planejada e participativa.
Informaes disponveis em: http://www.corpoboyaca.gov.
co/index.php/es/

278

resultado foi a reconverso produtiva agroecolgica das regies, o acesso a mercados de


produtos orgnicos e a melhora da quantidade e qualidade da gua, bem como o cuidado das matas ciliares.

Proposta de cooperao
triangular entre Colmbia, Frana
e Chile para o gerenciamento dos
recursos hdricos

Participao da agencia
de cooperao francesa
80.000 euros

Uma contribuio visibilidade internacional dos municpios.


Os municpios colombianos que participaram da iniciativa progrediram nos processos
de internacionalizao. Villa de Leyva, por
exemplo, deu incio a um procedimento
organizado de promoo internacional e
convocou os municpios vizinhos a estabelecerem um plano regional de internacionalizao, com foco no turismo, usando
tambm a plataforma criada no projeto de
cooperao descentralizada.

Elementos-chave para a sustentabilidade dos processos de internacionalizao territorial


A seo anterior permite sugerir que a
sustentabilidade tambm alcanada na
medida em que so criadas as condies
institucionais para o respaldo operativo do
processo, que se estabelece um acordo de
vontades que vai alm do governo local e
que se implementam processos de formao

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
capazes de gerar uma linguagem comum
entre partes envolvidas. Por sua vez, a sistematizao contribui para a memria institucional e o monitoramento e avaliao dos
processos de prestao de contas, legitimando o processo perante os cidados.
Poder-se-ia dizer que essa concluso o
resultado de um processo deliberativo, que
foi gerado com os atores envolvidos no desenho da estratgia e na conceituao realizada pela equipe acadmica ao longo do
projeto. Assim, possvel produzir um corpo de conhecimento com aplicao direta
na elaborao da poltica pblica e que, por
sua vez, contribua com a preocupao com
a sustentabilidade dos processos de internacionalizao territorial.
Alm disso, como atributo no explcito,
mas necessrio ao desenvolvimento dos
processos de gesto pblica, a presena de
vrios atores, incluindo a universidade, ajuda a fortalecer a transparncia e a construo
de relaes de confiana. Poder-se-ia dizer
que os atores percebem um maior grau de
compromisso quando uma universidade ou
um think tank esto envolvidos, no s pela
transferncia de conhecimento que isso provoca, mas pelo que representa ainda para a
sociedade o conceito de Universitas magistrorum et scholarium14.
O desenvolvimento de um processo de
internacionalizao, entendido como um
instrumento de desenvolvimento territorial, por sua vez, exige uma viso interdisciplinar15, transdisciplinar16 e at mesmo
14 Comunidade de professores e acadmicos.
15 Tem a ver com a transferncia de mtodos de uma
disciplina para outra. Tambm ultrapassa as disciplinas,
mas seu objetivo ainda permanece no mbito da pesquisa
disciplinar. Na interdisciplinaridade, vrias disciplinas
com um objetivo comum so reunidas e incentivadas a
cooperar. Ver Edgar Morin, Multiversidad Mundo Real,
Diccionario de la Complejidad, p. 40.
16 Segundo Nicolescu, o prefixo trans indica que o estudo
e a anlise ocorrem simultaneamente entre as disciplinas,
por meio das disciplinas, e alm das disciplinas. Seu
objetivo a compreenso do mundo de hoje, onde um
dos imperativos a unidade do conhecimento. Ver Edgar

transcultural17. O caso Ocaa revela que a


construo do conhecimento e metodologias, bem como o dilogo de saberes possvel, no s a partir do campo cientfico,
mas a partir da integrao da sabedoria da
comunidade. Isso significa levar em conta
um conhecimento que no est escrito, sistematizado ou validado, mas que percebido como legtimo pelos protagonistas do
territrio.

planejamento
estratgico
partcipativo

Consolidao
da plataforma
multiplos atoral

Sistema de
monitoramento e
avaliao

Elementoschave para a
sustentaibilidade

Sistematizar
experincias

Identificar parceiros
estratgicos

Adequar a
estructura
organizacional

Fortalecer as
capacidades e
conhecimentos dos
atores

Figura 7. Sntese dos elementos-chave


para a sustentabilidade dos processos de
internacionalizao territorial
Fonte: Elaborao prpria.

Para concluir
Se bem foram apresentadas duas experincias positivas que mostram a contribuio
Morin, Multiversidad Mundo Real, Diccionario de la
Complejidad, p. 68.
17 Isso inclui outras formas de conhecimento que a cincia
moderna descartou e desvalorizou (...) Implica incorporar
o conhecimento tradicional das comunidades. Ver Acosta
e Carreo, Modo 3 de produccin de conocimiento:
implicaciones para la Universidad de hoy, 2013, p. 78 79.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

279

Artigos
das universidades para a sustentabilidade
dos processos de integrao internacional
dos governos locais, possvel identificar
um conjunto de desafios nos processos de
pesquisa, capacitao e desenvolvimento
de projetos de responsabilidade social. Isso
pode estar relacionado com os modos de
produo e transferncia do conhecimento
e a discusso construda em torno da tripla
hlice.
Em relao aos modos de produo do
conhecimento: movimentos pendulares
entre os modos 2 e 3 so reconhecidos, mas
necessrio fortalecer o desenvolvimento
de metodologias especficas para alcanar a
construo de um conhecimento transdisciplinar e transcultural. Isso leva a priorizar o
objeto de estudo (o territrio e suas questes
locais), mais do que a perspectiva disciplinar
que anteriormente identificou perguntas e
respostas possveis para os problemas. Nessa
linha, convida-se o pesquisador a vincularse estreitamente comunidade, a suas dinmicas e problemticas, com a inteno de
incorporar esse conhecimento como parte
legtima das suas prticas de pesquisa. Isso
permitir que o conhecimento produzido por ele ganhe relevncia no sentido de
contribuir para a resoluo dos problemas
da sociedade.
No que diz respeito transferncia de
conhecimento: existem vrias atividades
como capacitao, consultoria, divulgao,
licenciamento, pesquisa conjunta, redes e
processos de spin-off18 (LIBRARYHOUSE,
2008, apud ARIAS; ARISTIZABAL, 2011,
p. 145), e claro que, na maioria destas
atividades, as universidades avanaram de
forma proativa. Por exemplo, a Universidade do Rosario desenvolveu um curso online sobre internacionalizao das cidades,
que visa capacitar indivduos e comunidades
das regies que esto longe da capital e no
18 Empresas criadas para explorar as patentes de
propriedade das universidades (LIBRARYHOUSE, 2008,
apud ARIAS e ARISTIZABAL, 2011, p. 145).

280

podem participar da formao presencial.


Esse curso tem vinculado especialistas nacionais e internacionais e transmite reflexes
conceituais e metodolgicas que pesquisadores e profissionais tm construdo a partir
de sua experincia prtica.
Apesar do exposto anteriormente, necessrio abrir pontes para a pesquisa colaborativa e o trabalho em rede. At o momento
no tem sido identificada na Colmbia uma
plataforma de investigao conjunta dos
processos de internacionalizao territorial.
Existem estudos de caso dispersos, elaborados a partir de diferentes perspectivas:
cooperao descentralizada, administrao
pblica, economia e relaes internacionais.
Possivelmente, o grau de amadurecimento
da temtica permite hoje consolidar uma
rede de trabalho colaborativo para compartilhar informaes, resultados e contribuir
para a soluo dos problemas identificados
nesse tipo de processos. Assim, urge criar
um consrcio de universidades para participar e influenciar os processos de internacionalizao que esto em curso em diferentes
territrios, tendo claro que elas so agenteschave que geram inovao e agregam valor
s caractersticas prprias do seu entorno.
Quanto contribuio para a poltica pblica local e a governana multinvel: a universidade deve afirmar-se como um agente
vital da dinmica territorial, to significativa
como o governo local e o setor empresarial.
Como agente do territrio, seu papel poderia ser mais ativo na articulao das vises
em relao internacionalizao, criando
espaos de reflexo, debate e consenso sobre
o processo. Conforme destacado nos estudos de polticas pblicas, parte das contribuies das universidades a construo
objetiva dos problemas para sua incluso
futura na agenda pblica - agenda setting
(ROTH DEUBEL, 2002, p. 57-61). Isto
leva a especificar que a dinmica atual exige
o reconhecimento da existncia de uma

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

atores
sociais
empresa

estado

Artigos

estado

quntupla hlice, na qual dois novos atores BOISIER, Sergio. Hay espacio para el desarrollo local en la globalizacin?. Revista
se apresentam para complementar a empresa
parceria
CEPAL, n 86, ago., 2005, p. 47-61.
para o desenvolvimento: o governo local e
o
territrio.
Hlice Tripla
Hlice Qudrupla
CHANG CASTILLO, Helene Giselle. El
Etzkowitz y Leydesforff, 2005
Carayannis y Campbel, 2009
modelo de la triple hlice como un medio
para la vinculacin entre la Universidad y
universidade
la empresa. Revista Nacional de Adminentorno
istracin, n 1 (1), ene. jun., 2010, p.
imediato
85-94.
estado

atores
sociais

empresa

Hlice Quntupla

Carayannis Barth y Campbel, 2012

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Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

281

Artigos
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PEREZ, Carlos. Ocaa le apuesta a la internacionalizacin: estrategia para el desarrollo socioeconmico, competitivo e
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del Rosario, Fundacin Chaid Neme y Alcalda de Ocaa, 2011.

282

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos

A cooperao descentralizada espanhola: riscos e


oportunidades - O caso de Andaluzia
Antonio Zurita Contreras
Antonio Zurita Contreras (Email: antonio.zurita@andaluciasolidaria.org), Diretor-geral do Fundo
Andaluz de Municpios para a Solidariedade Internacional (FAMSI) e coordenador da Confederao de Fundos de Cooperao e Solidariedade (CONFOCOS)

Resumo
A cooperao descentralizada espanhola nasceu h pouco mais de 30 anos e consolidou-se como
grande fora graas ao marco de descentralizao, ao impulso dos governos locais e regionais,
ao impulso da sociedade civil e ao processo de globalizao, que se ampliou desde os anos 1990.
O impacto da crise que afetou a Europa, especialmente a partir de 2008, incidiu nesse processo,
que j tinha avanado na reflexo para melhorar sua definio de misso e estratgias. Experincias como a de Andaluzia tm ajudado a defender a cooperao como poltica pblica, a
partir de alianas com diversos atores. O ano de 2015 apresenta grandes desafios globais devido
definio de uma nova Agenda de Desenvolvimento Sustentvel (ps-2015, Habitat III,
2016) e desafios nacionais (eleies locais, regionais e nacionais). A cooperao descentralizada
espanhola est em uma nova etapa de oportunidades a partir deste ano.

Palavras-chave
GLRs (Governos Locais e Regionais) - Cooperao - Descentralizao - Andaluzia

Introduo
Com a chegada da democracia na Espanha,
na segunda metade da dcada de 70, um
novo cenrio internacional abriu-se para
esse pas, que carregou em seus ombros
o pesado fardo da ditadura de Franco por
quase 40 anos.
Esse novo cenrio trouxe consigo a possibilidade de a Espanha ser um pas mais ativo
em fruns internacionais, como na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), e integrar a
Unio Europeia, fato que se torna efetivo a
partir de 1 de janeiro de 1986. Mas, para
ser parte desse projeto de integrao regional, o pas teve de passar por alguns exames

e percorrer o caminho da homologao de


algumas polticas com os outros pases comunitrios.
Com a ajuda da vontade poltica, a entrada
na Unio Europeia incentivou o governo
espanhol a tomar o caminho da nova dinmica de cooperao internacional e, nesse
sentido, organizou suas ferramentas para se
tornar um pas doador moderno.
Em 1989, criada a Agncia Espanhola de
Cooperao Internacional para o Desenvolvimento (AECID), tendo como precedente
o Instituto de Cooperao Ibero-americana
(ICI), de 1978.
Paralelamente, com o novo Estado espanhol, o modelo democrtico cristalizado
em uma nova Constituio (1978), que

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

283

Artigos
ganha o apelido de Estado das Autonomias, devido ao reconhecimento do direito
autonomia regional tanto das comunidades histricas como do resto das regies
do pas. Esse Estado organizado em regies, ao mesmo tempo em que se consolida
a estrutura descentralizada, anteriormente
reconhecida com Estados (governos provinciais) e municpios (governos locais).
Esse processo resulta em uma organizao
estatal com trs nveis de administrao:
administrao central;
administraes regionais;
e administraes locais: municpios e provncias
conveniente conhecer esse fato para compreender o que aconteceu em seguida em
relao questo central deste artigo: o nascimento e crescimento, bem como as caractersticas da cooperao descentralizada espanhola, ou seja, o processo protagonizado
pelos governos locais e regionais.
Em 1979, as primeiras eleies municipais
democrticas da Espanha foram realizadas.
Paralelamente, estabeleceram-se gradualmente os governos autonmicos ou regionais (tambm com processos democrticos
de sufrgio universal).
No incio da dcada de 1980, a autonomia
dos trs nveis da administrao do Estado
permitiu que vrios fatores, que sero analisados a seguir, encontrem um terreno frtil
para assentar o nascimento da cooperao
descentralizada espanhola. Essa cooperao tem se caracterizado, durante mais de
30 anos, por seu processo de assentamento
e consolidao, sendo reconhecida internacionalmente como uma cooperao descentralizada pblica abastada, com recursos
prprios (mais do que qualquer Estado da
Unio Europeia), generosa, vinculada principalmente aos valores ticos, participativa,
acompanhada de organizao associativa, e
tambm dispersa, descoordenada e mope.

A partir do ano 2008, e especialmente desde


2011, um ano eleitoral em que mudaram os
governos locais e muitos dos regionais, a
cooperao descentralizada espanhola entra
em estado de choque, conseguindo sair
dele s agora, aps um perodo de reflexo e
adaptao, com o despertar de um novo ciclo internacional (ps-2015) e local (novas
eleies municipais e regionais).
Mas antes de chegar ao final, importante
voltar s origens para entender as caractersticas da cooperao descentralizada pblica
na Espanha, conhecer seu DNA, fazer o
diagnstico adequado e a terapia necessria
que permita enfrentar com sade os novos
desafios colocados com os novos Objetivos
de Desenvolvimento Sustentvel (ODS) em
2015, a nova Agenda Global das Cidades
(Cpula HABITAT III, de 2016), a consolidao da abordagem territorial do desenvolvimento humano e o novo marco comunitrio da Unio Europeia (2014-2020), no
qual se reconhece que a abordagem localterritorial e a descentralizao so oportunidades para o desenvolvimento sustentvel.
Trs fatores foram misturados na coqueteleira dos anos 80 para produzir o que se
pode definir como a identidade da cooperao descentralizada espanhola:
A participao dos cidados e a presso
nas suas instituies mais prximas
A sociedade espanhola havia se aproximado
da ao internacional por motivaes religiosas confessionais (caridade) ou razes
sociopolticas (solidariedade). A caridade
religiosa ganhou seu espao por meio das
ordens religiosas da Igreja Catlica, que
mantinham misses em vrias partes do
mundo. Na dcada de 80, vrios processos
de libertao nacional ou defesa dos direitos
humanos (Amrica Central, acampamentos
saharaui1) construram coletivos de solida1 N. do T. Invaso dos acampamentos saarauis pelas foras

284

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riedade e associaes de amizade em toda a
geografia espanhola. Em meados dos anos
80, a incipiente cooperao espanhola (governo espanhol) abre a possibilidade de cooperao tcnica, por meio da qual os jovens
profissionais ganham a oportunidade de participar como cooperantes em vrias partes do
mundo, especialmente nos pases da Amrica
Latina, trazendo sua experincia e conhecimento em diversas reas do desenvolvimento
social, econmico ou institucional.
Em 1986, o governo espanhol abriu sua
primeira convocatria de ajuda por meio
do apoio a organizaes no governamentais (ONGs), incentivando em todo o pas
o nascimento de dezenas delas, que incorporavam trs componentes: solidariedade
poltica, caridade religiosa e cooperao
profissional. Essas organizaes buscavam
o apoio de instituies locais e regionais
recm-criadas, argumentando que elas tinham um papel no estmulo participao
cidad e na promoo do desenvolvimento
social. Essa presso foi bem-sucedida, e encontrou vontades polticas favorveis. Esta
a razo fundamental pela qual a cooperao
descentralizada espanhola tem caminhado
ao longo de um perodo muito longo ao
lado das organizaes no governamentais,
que assumem o papel de principais gestoras
dos recursos econmicos disponibilizados
nos oramentos das administraes.
O processo de descentralizao democrtica
Assim, a partir do ano de 1979, as novas
municipalidades democrticas so constitudas. Graas a um grande pacto entre partidos progressistas de esquerda, a maioria
dos municpios locais passou a ter governos
sensveis s demandas da participao cidad
relacionadas solidariedade um fenmeno
do governo do Marrocos no Saara Ocidental, ex-colnia
espanhola.

que vai se manter nas futuras legislaturas


locais. A resposta positiva a essas demandas
dos cidados acompanhada por um compromisso poltico dos partidos que, em sua
maioria, entram nos governos, tanto nos
entes locais como nos regionais. As competncias relacionadas com a cooperao
internacional em ambos os nveis da administrao ganham poder em um contexto
jurdico favorvel, que no coloca empecilhos. Aparece ainda outra forma de cooperao direta (geminao solidria), que
combinada como via paralela com as contribuies via ONGs.
A globalizao (anos 1990)
A globalizao um fenmeno mundial,
que acelera os ritmos de intercmbio. Suas
manifestaes tm consequncias nos mbitos nacional e locais. Os Estados nacionais
debilitam-se, e o poder da poltica comea a
mostrar sinais de fragilidade frente s iniciativas do setor privado, movimentos de capitais e mercados. As novas competncias dos
governos regionais e locais os impulsionam
para desenvolver suas prprias iniciativas de
promoo do territrio e aumentar seu poder de barganha frente aos Estados centrais.
A globalizao coloca as autoridades locais
em cenrios internacionais, quer por filantropia e compromisso poltico, quer pelo
interesse legtimo de promover seus territrios.
Surge a diplomacia complementar das cidades, que opera a partir dos gabinetes de
relaes internacionais de governos regionais ou governos locais, buscando estabelecer canais de comunicao com pares
em outros territrios e/ou regular o apoio
sociedade civil organizada (ONGs) para que
sua ao tenha coerncia com suas motivaes polticas.
A presso dos cidados, a descentralizao
e a globalizao so alguns dos processos

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285

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mais significativos que podem explicar o
surgimento da cooperao descentralizada
na Espanha.
Durante os anos 90, esse fenmeno, com
essas caractersticas, consolida-se, promovendo um fato significativo e genuno na
Espanha, em contraste com outros pases
europeus. A crise nos Blcs e em Ruanda
coloca na primeira pgina dos meios de
comunicao acontecimentos internacionais
que acirram a sensibilidade da sociedade.
Espontaneamente, incentivadas por organizaes sociais, aparecem os acampamentos
do 0,7% que levam milhares de pessoas s
praas e parques das principais cidades espanholas, exigindo o compromisso de destinar esse percentual do PIB dos pases ricos
ajuda internacional. Essa demanda provocou um grande consenso social e, portanto,
um grande consenso poltico, que afetou
as eleies municipais de 1995, quando os
compromissos oramentrios municipais e
regionais se multiplicaram.
A essa altura, a cooperao descentralizada
j estava estabelecida nas agendas dos governos locais e regionais, favorecendo um
aumento gradual nas rubricas oramentrias
anuais, bem como a gerao de um suporte
jurdico (leis regionais de cooperao,
conselhos locais e regionais de cooperao,
convocatrias e regulamentos especficos,
agncias de cooperao regionais, escritrios locais de cooperao internacional...).
A geminao cresce significativamente, especialmente com os acampamentos saharaui
e com os municpios de Cuba, que vive durante os anos 90, um perodo crtico.
O prximo passo veio das mos da primeira avaliao da cooperao descentralizada
que, ao lado dos pontos fortes mais importantes (participao cidad, motivao tica
na defesa dos direitos humanos), apontava
as fragilidades fundamentais (atomizao
das aes, dimenso limitada dos programas
ou projetos que so apoiados, falta de es-

286

tratgia). Essa avaliao acompanhada da


reflexo internacional decorrente da Declarao do Milnio, da Agenda dos ODM, e
de conferncias sobre a eficcia da ajuda ao
desenvolvimento em Paris e Acra. Dessa forma, a cooperao descentralizada em nvel
local e regional ainda reforada por uma
quantidade significativa de recurso busca
resolver essas fraquezas, participando em redes nacionais e internacionais, e atuando em
parceria com agncias multilaterais, promovendo estratgias setoriais e nacionais. Em
ltima anlise, h uma clara orientao para
acompanhar a agenda da eficcia da ajuda.
Alm disso, em 2006, a cooperao descentralizada espanhola participa ativamente no
trabalho de sensibilizao do Parlamento
Europeu com o objetivo de reconhecer os
governos locais como atores da cooperao internacional e potenciais receptores de
recursos, normalmente destinados de forma
significativa pela Comisso Europeia por
meio das ONGs ou empresas privadas.
Tudo caminhava com passos qualitativos
muito importantes, dando cooperao
descentralizada espanhola prestgio internacional, com o apoio progressivo da administrao central (governo espanhol), que valorizava a necessidade de coordenar suas aes
com o resto das administraes pblicas descentralizadas. Em volume de recursos, a cooperao descentralizada chegou a assumir,
em 2008, cerca de 20% do total da Ajuda
Oficial ao Desenvolvimento (AOD) espanhola, com mais de 700 milhes de euros por
ano, frente aos mais de 4,5 bilhes globais.
Entre os atores da cooperao descentralizada pblica, os dados oficiais tambm
incluram o peso das universidades pblicas outro ator importante, que se somou
alocando oramentos, escritrios de cooperao, programas de pesquisa, formao e
bolsas de estudo, e atividades de intercmbio com outros pases.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos

Evolucion de la Ayuda Oficial Espaola 1985-2013


5 000
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0

0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%

> > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > > >
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 0 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 200 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

AiOD Neta Espaola (Mill. )

0,00%

AOD Neta/ Renta Nacional Bruta (%)

Mas ento veio a crise financeira, cujas


origens no sero aqui analisadas, pois
consumiriam rios de tinta. Essa crise, que
comeou a aparecer em 2008, tem seu primeiro impacto na reduo dos oramentos
da cooperao, tanto em nvel central como
nos mbitos locais e regionais. O impacto
da crise sobre os pases mais fracos da Unio
Europeia (conhecidos como PIGS - Portugal, Irlanda, Itlia, Grcia e Espanha)
considervel desde o primeiro momento.
Mas, em 2011, durante as eleies locais e
municipais, a crise da cooperao descentralizada consolidada.
Deve-se destacar a quebra do consenso
poltico nesse momento. Em contraste
com anos anteriores, em que a cooperao
descentralizada (ou solidariedade) no era
questionada na Espanha por qualquer fora
poltica, a partir de 2008, esse acordo quebrado e as posies mais conservadoras representadas especialmente pela direo do
Partido Popular , questionam a validade
especialmente da competncia dos governos
locais, mas tambm dos governos regionais.
A partir de 2011 (ano em que o Partido
Popular entra no governo), tem incio um
processo de reduo drstica da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) central.

Em nvel local, algumas grandes cidades,


como Madri, eliminam ou reduzem ao
mnimo os montantes destinados cooperao internacional. Isso tem como efeito o
estado de choque imediato dos atores que
acompanham a cooperao descentralizada,
como o caso das ONGs ou dos fundos
municipais de cooperao. Ocorre at mesmo o desaparecimento de alguns deles, incapazes de manter a atividade e atordoados
com os compromissos assumidos nos anos
anteriores.
A isso deve-se somar a influncia negativa
de uma poltica do governo central que
promove uma legislao adversa ao desenvolvimento da cooperao descentralizada.
A mais destacada dessas iniciativas foi a
aprovao, sem consenso poltico, da Lei de
Racionalizao e Sustentabilidade da Administrao Local (no final de 2013).
O perodo de 2011 a 2015, que corresponde ao mandato municipal de quatro
anos, poderia ser considerado como o quatrinio negro um perodo em que a cooperao descentralizada, em geral, viveu um
momento muito difcil, e teve que assumir
o significado chins da palavra crise: a unio
entre a ameaa, o perigo e a oportunidade.

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287

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Crise

Perigo

Convenincia

O caso da Andaluzia: tempo de resistncia


e inovao
A Andaluzia a regio mais ao sul da Pennsula Ibrica, a mais populosa da Espanha,
com cerca de nove milhes de habitantes.
Ao mesmo tempo, a Andaluzia uma das
regies historicamente mais empobrecidas.
Desde o incio da democracia, h mais de 30
anos, o governo regional da Andaluzia tem
sido ocupado pelo Partido Socialista.
No alvorecer da cooperao internacional espanhola, a maior densidade de novos atores
estava concentrada em Madri, na Catalunha
e no Pas Basco. No entanto, a solidariedade
gerou na Andaluzia um rico tecido associativo, vinculado aos movimentos de defesa
dos direitos humanos, caridade religiosa, e
um pouco mais tarde, no final dos anos 80,
corrente motivada pela cooperao profissional. Assim como no resto da Espanha,
surgem organizaes no governamentais
para o desenvolvimento, ONGs, cooperao universitria, municpios e vereadores
comprometidos com a cooperao e um
governo regional, a Junta de Andaluzia, que
decidiu dar passos firmes para incluir essa
poltica pblica na sua agenda.
Em 2008, so cerca de 20 milhes de euros
destinados pelos mais de 700 municpios
andaluzes cooperao internacional, recursos de seus prprios oramentos, consignados a cada ano. A esses recursos devem
ser somados mais de 100 milhes de euros,
destinados pelo governo da Andaluzia, o
Parlamento da Andaluzia e as universidades

288

pblicas andaluzas. Durante muitos anos,


essa regio que tem a mais baixa renda per
capita da Espanha tem estado na linha de
frente em seu compromisso econmico com
a cooperao internacional.
Por que esse fenmeno? O que teria influenciado uma das regies mais pobres da
Europa a ficar na vanguarda desse compromisso? A anlise das causas presta-se a uma
multiplicidade de explicaes, mas dois dos
fatores so significativos:
a conscincia cidad, promovida pelas
organizaes no governamentais, pelos
coletivos sociais e grupos de opinio, que
acolheram a solidariedade como parte
do DNA da cultura andaluza sociedade
que conservou em sua memria recente o
impacto do subdesenvolvimento e da emigrao. Por isso, algumas organizaes
desenvolveram, desde o incio (anos 80),
iniciativas inovadoras de sensibilizao e
incidncia poltica, que tiveram o amplo
apoio de suas instituies mais prximas;
a deciso poltica de suas instituies que,
com mais ou menos entusiasmo, e, mais
ou menos recursos, tm acompanhado
esse processo. Inicialmente, os governos
locais progressistas deram o primeiro
passo (a Prefeitura de Crdoba, a Cmara
de Vereadores de Sevilha), mas encontrase at mesmo um municpio governado
pelo conservador Partido Popular que,
em 1995 (acampamentos de solidariedade), aprovou 0,7% dos recursos de seu
oramento para a cooperao internacional. No mbito do governo regional, esse
impulso tambm se reflete na assinatura
do primeiro Pacto Andaluz pela Solidariedade, por meio do qual a Junta de Andaluzia se compromete a dotar recursos (at
0,7% de seu oramento) para as aes de
cooperao internacional, canalizando-os
indiretamente (por meio das ONGs e de
outras entidades cidads, sindicatos, organizaes empresariais, universidades e
governos locais) e diretamente, de forma

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

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transversal (por meio de vrias secretarias
ou ministrios regionais: cultura, sade,
desenvolvimento rural, etc.).
A crise que comeou em 2008, no entanto,
impactou de forma violenta a comunidade
de Andaluzia. As taxas de desemprego aumentaram a ponto de atingirem a dianteira
dos nmeros de todo o territrio da Unio
Europeia. As eleies municipais de 2011
marcaram o ponto da virada nas grandes
cidades, que passaram a ser governadas pelo
Partido Popular. Nessa ocasio, o consenso
poltico j havia sido quebrado, e a liderana poltica do PP, com honrosas excees,
como a Prefeitura de Mlaga, empreendeu
uma campanha contra a alocao de recursos para a cooperao internacional.
O argumento mais utilizado foi colocar em
pauta a concorrncia entre as polticas de
apoio para amortecer o impacto da crise no
territrio e as polticas de apoio cooperao com outros povos: a pobreza interna
frente pobreza externa. Esse argumento
chega a assentar em um setor da sociedade
que, no contexto de crise, v crescer as correntes xenfobas. Dessa forma, os recursos
dos governos locais destinados cooperao caem significativamente (para menos
da metade em valores globais). O comportamento, entretanto, varia, dependendo da
corrente poltica que assume o governo. No
caso dos vereadores progressistas (Sevilha,
Jan e Huelva), o compromisso mantido,
enquanto que em alguns governados pelo
PP, ele reduzido a cifras simblicas ou
desaparece. O que mais difcil de manter
o vnculo com a cooperao internacional
dos pequenos municpios afligidos pela falta
de recursos para as necessidades bsicas da
populao. O caminho da reconstruo,
nesses casos, ser mais lento e precisar da
definio de instrumentos mais generosos,
que permitam aos pequenos municpios
acostumados em contribuir com pequenas
rubricas oramentrias para a ao humani-

tria participar de uma cooperao mais


ativa.
verdade que no se deve falar apenas do
compromisso quantitativo, mas no menos
verdade que essa reduo vai acompanhada
de um abandono da vontade de manter o
papel dos governos locais na ao global.
No caso das instituies que mantm seu
compromisso, desenvolve-se um processo
de reflexo muito importante, acompanhado da participao em redes nacionais
e internacionais, e no Fundo Andaluz de
Municpios para a Solidariedade Internacional (FAMSI). A participao nesses fruns
ajuda a redefinir o caminho para o futuro,
sendo fundamental apontar alguns deles:
a participao ativa na construo do
Cidades e Governos Locais Unidos
(CGLU), presidindo o Grupo de Trabalho de Desenvolvimento Econmico Local
no mbito internacional;
a parceria em programas de desenvolvimento territorial em diversos pases, com
a iniciativa da Articulao de Redes Territoriais do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (ART PNUD);
a participao em projetos de promoo
da ao global dos municpios, como o
caso do projeto AL-LAs (Aliana EuroLatino-Americana de Cooperao entre
as Cidades).
Em 2012 so realizadas eleies regionais
no Parlamento de Andaluzia, resultando
na formao de um governo conjunto de
partidos progressistas, o Partido Socialista
Operrio Espanhol (PSOE) e a Esquerda
Unida (IU). Quando se vislumbrava um
futuro difcil para a cooperao descentralizada dessa regio, a vontade poltica e o
consenso com os atores sociais abrem um
novo caminho para a reflexo, que tem produzido importantes resultados. Logo aps
a formao desse novo governo, o FAMSI
lanou a proposta de assinar um novo Pacto
Andaluz de Solidariedade. Essa proposta

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

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captada pela Junta de Andaluzia e a Coordenadora Andaluza de ONGs e, em junho
de 2013, selado um acordo com universidades, sindicatos, economia social e organismos multilaterais. Esse pacto enuncia:
A cooperao internacional parte da viso
de solidariedade da sociedade andaluza,
desde a esfera pblica e privada, tanto para
dentro como fora do nosso territrio. A prtica da cooperao internacional no concorre
com a prtica da solidariedade na Andaluzia, e at mesmo complementa a reivindicao de solidariedade para com nossa comunidade autnoma em um contexto europeu que
continua sendo um territrio com elevados
ndices de excluso.

a aliana entre as instituies pblicas e organizaes da sociedade civil para promover processos de cooperao abrangente
entre os territrios.

E conclui com a seguinte declarao:


Temos razes importantes para estarmos
orgulhosos do compromisso da sociedade andaluza com a justia social e a igualdade de
todos os homens e mulheres, tambm alm das
nossas fronteiras. Portanto, reafirmamos nosso carter solidrio e incentivamos os cidados
andaluzes a juntarem-se individual e coletivamente a esse pacto poltico e social de solidariedade e de cooperao internacional.2

Concluses

Aps a assinatura desse Pacto, os atores da


cooperao andaluza participaram ativamente na elaborao do novo Plano Andaluz de Cooperao para o Desenvolvimento
(PACODE). Esse plano rene as reflexes
mais inovadoras em matria de cooperao
internacional descentralizada como poltica pblica:
a necessidade de orientar essa cooperao
com um enfoque territorial, enfoque em
direitos humanos, enfoque de gnero e
enfoque de sustentabilidade;
a oportunidade de orientar os esforos na
incidncia em polticas globais, participando de redes internacionais;
2 Traduo livre. O original est disponvel em: <http://www.
juntadeandalucia.es/presidencia/portavoz/resources/
files/2013/6/24/1372075370811Pacto%20Andaluz%20
por%20la%20Solidaridad%20y%20la%20Cooperacin%20
Internacional.pdf>.

290

Esse novo Plano Diretor ainda no havia


sido aprovado na data de elaborao deste
artigo, devido ao avano do processo eleitoral na Andaluzia e situao de paralisao
atual. No entanto, desenha-se um caminho
que ser dificilmente reversvel na medida
em que foi acordado de forma altamente
participativa e que os resultados eleitorais,
primeira vista, sugerem a continuidade das
convices que o documento coloca.

A crise generalizada que tem experimentado o sistema de cooperao internacional


por causa da crise relacionada eficcia da
ajuda e da falta de coerncia entre as polticas ainda no chegou ao limite. No entanto,
na encruzilhada de 2015, avistam-se novas
propostas para restaurar a esperana na possibilidade de construir um mundo baseado
nos direitos humanos e no desenvolvimento
humano sustentvel.
Nesse novo contexto, torna-se mais importante o papel dos governos locais e regionais
(GLRs) e das universidades por trs razes:
ganha importncia a abordagem territorial do desenvolvimento humano, j que
se demonstrou que no basta aplicar as
polticas setoriais se elas no estiverem
fundamentadas em necessidades prioritrias e priorizadas pelos territrios. As
polticas de desenvolvimento no podem
cair de paraquedas, tendo sido preparadas
em grandes escritrios longe da realidade
concreta. Esse fato reconhecido nas cpulas internacionais de diversos formatos,
e faz parte da definio das novas metas
materializadas nos ODS (Objetivos de

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

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Desenvolvimento Sustentvel);
ganham importncia os processos de descentralizao, como uma oportunidade
para aplicar polticas, programas e projetos relacionados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel no territrio.
Demonstrou-se que, sem a traduo em
nvel territorial, muito difcil essas aes
terem sucesso. Para isso, importante
ter fortes instituies locais e regionais,
que sejam capazes de articular a ao dos
atores do territrio de forma participativa
e complementar;
a aliana entre atores institucionais, atores
sociais, atores econmicos e atores acadmicos faz com que os territrios sejam
mais resilientes 3.
Para que essa oportunidade seja bem utilizada, os GLRs devem corrigir seus pontos
fracos histricos na definio da cooperao
descentralizada tradicional:
devem aspirar a incidir nas polticas e no
se contentar com a execuo de aes de
pequeno e mdio porte replicveis, mesmo que elas sejam consideradas boas prticas em qualquer estudo;
para isso, devem organizar-se em redes
temticas, regionais, nacionais e internacionais;
seu compromisso deve ir acompanhado
de um consenso poltico e da apropriao
cidad dessas polticas; apropriao essa
que contribui a solidificar as propostas,
tornando-as menos suscetveis s mudanas de governo nas instituies.
devem valorizar seus recursos tcnicos,
humanos, suas experincias na gesto de
servios, seus potenciais recursos econmicos e exigir o apoio financeiro necessrio das instncias mais poderosas;
devem desenvolver iniciativas de sensibilizao e capacitao dos cidados para
mostrar que a ao global benfica para
o nvel local ou regional. Para mostrar que
3 A resilincia a capacidade que tm os seres vivos sujeitos
de superar os perodos de dor emocional e situaes
adversas.

um espirro na outra extremidade do planeta pode causar um ciclone, em outras


palavras: que a ao global nas suas polticas de segurana, polticas de imigrao,
polticas financeiras ou comerciais, afeta a
vida cotidiana;
devem colocar a abordagem da defesa dos
direitos humanos em mbito global e a
abordagem de desenvolvimento humano
sustentvel como prioridades na definio
de suas estratgias.
A lista de deveres poderia ser ampliada, mas
a extenso deste artigo no o permite. Em
todo caso, h uma quantidade de bibliografia complementar muito rica a esse respeito.
De qualquer forma, deve-se apontar, como
concluso, que este momento de crise do
modelo de desenvolvimento global apresenta
grandes oportunidades para fortalecer os governos locais e regionais, e sua incidncia nas
principais polticas que afetam a comunidade.
No caso da cooperao descentralizada pblica espanhola, os processos eleitorais de 2015
iro gerar um novo mapa. Esse novo mapa
pode ajudar recuperao da identidade dessa poderosa e rica experincia. Sem dvida,
a nova cooperao descentralizada espanhola
deve tomar nota das lies aprendidas. O
novo marco comunitrio da Unio Europeia
(2014-2020) tambm apresenta novas oportunidades, que podem ser exploradas se a ele
forem somados a vontade poltica, a capacidade tcnica e o trabalho em rede.
A relao com os GLRs da Amrica Latina
deve ser colocada na vanguarda dessa nova
estratgia, aprendendo-se mutuamente dos
processos experimentados em ambos os
lados do Atlntico, e mostrando que a integrao entre essas duas regies do mundo
no deveria passar por instrumentos como
o Tratado Transatlntico de Livre Comrcio (TTIP por sua sigla em ingls), mas por
uma relao horizontal, com base na sustentabilidade e na defesa dos direitos huma-

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

291

Artigos
nos, das relaes econmicas, migratrias e
financeiras justas, e de defesa das pessoas,
no dos capitais.

Links de interesse
Segue uma srie de links acessveis atravs da
Internet, onde se encontram muitas publicaes relacionadas com a cooperao descentralizada espanhola. Essa lista uma seleo, na qual esto algumas das pginas mais
interessantes. Pode certamente ser muito
mais ampla, mas o objetivo deste artigo
facilitar uma abordagem do assunto.

Espao Web Plataforma 2015 e +, que


rene organizaes no governamentais
de cooperao e outras entidades, atravs
do qual pode-se ter acesso viso crtica
da evoluo da cooperao descentralizada espanhola.

http://www.femp.es/
Pgina da Federao Espanhola de Municpios e Provncias (FEMP) onde se pode
acessar a legislao e informaes sobre a
cooperao descentralizada local, buscando informaes em reas temticas.

http://observ-ocd.org/es

http://cooperacion.femp.es/

O Observatrio da Cooperao Descentralizada um instrumento de gesto do


conhecimento sobre a cooperao descentralizada, patrocinado pela Comisso
Europeia, por meio do Programa URBAL,
e apoiado pela Cmara de Vereadores de
Barcelona, a Prefeitura de Montevidu e
outras instncias que promovem a cooperao descentralizada. Uma ferramenta
fundamental para conhecer as reflexes de
um grupo ativo de profissionais familiarizados com esse assunto.

Link para o suporte da Federao Espanhola de Municpios e Provncias, onde se


monitora com detalhes a ao da cooperao descentralizada local, atravs de programas e projetos.

http://www.confederacionfondos.org/es/
los-fondos
O Portal da Confederao de Fundos de
Cooperao e Solidariedade rene os
Fundos Municipais de Cooperao com
mais de mil governos locais associados.
So instncias muito dinmicas da cooperao descentralizada local.

292

http://www.2015ymas.org/

http://www.andaluciasolidaria.org/
Portal do Fundo Andaluz de Municpios
para a Solidariedade Internacional, onde
possvel encontrar diversas publicaes e
informaes sobre os programas, alm de
links para outros portais de interesse, em
diversas partes do mundo.

http://www.euskalfondoa.org/es/
Link do portal do Euskal Fondoa Fundo
de Cooperao de Municpios Bascos,
onde se encontram relatrios, publicaes
e links de interesse a partir da perspectiva
da cooperao municipal basca.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
http://www.fonscatala.org/

http://www.iepala.es/

Portal do Fons Catal de Cooperaci,


rede de cooperao local dos municpios
catales, no qual se encontram links teis,
publicaes e informaes sobre os programas de cooperao local catal.

Link de IEPALA, uma das ONGs mais antigas da Espanha, localizada em Madri,
com uma vasta experincia em formao,
pesquisa e promoo de redes. pioneira
na promoo da cooperao descentralizada na Espanha.

http://www.hegoa.ehu.es/
Portal do Instituto Hegoa, localizado
no Pas Basco, uma instituio ativa na
pesquisa sobre a cooperao descentralizada, com diversas publicaes relacionadas ao tema.

http://www.musol.org/es/
Link do portal MUSOL, outra instituio
sem fins lucrativos com sede em Valncia,
focada no municipalismo e na solidariedade.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

293

Artigos

Os principais desafios da ao internacional dos


governos locais: Reflexes a partir dos debates
no Caf com AL-LAs1

Agust Fernandez de Losada (Email: afdelosada@tornosabogados.com)


Coordenador da Comunidade de Especialistas do projeto AL-LAs. Diretor de Estudos Internacionais e Assistncia Tcnica de Tornos Advogados (Barcelona) e consultor para Cities Alliance
eUnited Nations Office for Project Services (UNOPS), United Nations Development Programme(UNDP)/United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat)/Taskforce
global, Rede Mundial de Governos Locais e Regionais (CGLU-DeLoG) e Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em temas relacionados com as principais agendas globais
que afetam as cidades. Foi Diretor de Relaes Internacionais da Cmara de Vereadores de Barcelona; Coordenador Geral do Escritrio de Orientao e Coordenao do Programa URBAL III da
Comisso Europeia e do Observatrio de Cooperao Descentralizada Unio Europeia - Amrica
Latina.

Maria del Huerto Romero (Email: mayrosario@yahoo.com.ar)


Coordenadora da Comunidade de Especialistas do projeto AL-LAs. Professora Titular da Faculdade
de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade Nacional de Rosrio (Argentina).
Coordenadora de Cooperao Internacional da Direo Geral de Relaes Internacionais da Prefeitura de Rosrio (Argentina). Foi encarregada em Antena para o Cone Sul do Escritrio de Orientao e Coordenao do Programa URBAL III da Comisso Europeia, e Coordenadora Executiva da
Rede 7 do Programa URBAL I e da Conferncia sobre a Parceria Local entre a Unio Europeia e
a Amrica Latina (Comisso Europeia, Valparaiso, Chile, 2004).

Resumo
O Caf com AL-LAs tem sido um espao virtual de dilogo, produo de conhecimento e intercmbio de mais de 300 membros da Comunidade de Especialistas do projeto AL-LAs, governadores e prefeitos, diretores e funcionrios pblicos locais, nacionais e internacionais, especialistas independentes, acadmicos e estudantes.
Desde o incio do projeto, foram lanados sete debates sobre temas considerados centrais na
agenda de internacionalizao dos governos locais. Temas que colocaram desafios pendentes e
permitiram a confluncia de diversas opinies, enfoques e abordagens, vislumbrando consensos
e divergncias entre especialistas e atores da ao internacional das cidades e regies.
1 Os textos introdutrios para cada Caf aos que se faz referncia nesse trabalho, assim como as diversas contribuies dos
participantes nos debates, encontram-se no site do projeto AL-LAs: www.proyectoallas.net

294

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
O objetivo deste artigo analisar as concluses decorrentes dos debates, proveitosos e construtivos, as principais ideias e lies a extrair deles. As fontes de informao utilizadas para a
elaborao deste artigo so basicamente duas: os textos introdutrios, disparadores dos debates
de cada Caf, e as contribuies dos especialistas da Comunidade para cada caso.

Palavras-chave
Ao Internacional dos Governos Locais - Caf Com AL-LAs - Cooperao Descentralizada
- Modelos de Ao Internacional - Dimenso Estratgica e Participativa da Ao Internacional - Modelo e Marca de Cidade - Cidade Inclusiva - Agnda Global Ps-2015 - Habitat III

Introduo
O Caf com AL-LAs tem sido um espao
virtual de dilogo e intercmbio dos membros da Comunidade de Especialistas do
projeto AL-LAs (Aliana Euro-LatinoAmericana de Cooperao entre as Cidades)
durante os ltimos dois anos. Um espao
de confluncia de ideias, conhecimentos e
experincias, que tem facilitado o encontro
de mais de 300 especialistas e interessados
que conformam essa plataforma virtual.
Uma plataforma nica, que rene alguns
dos especialistas mais relevantes e atores da
ao internacional das cidades da Amrica
Latina e da Europa.
Durante quase dois anos, foram lanados
sete debates on-line sobre temas considerados centrais na agenda de internacionalizao dos governos locais. Temas que
colocam desafios pendentes e, na maioria
dos casos, permitem a confluncia de opinies conflitantes e abordagens no sempre
convergentes.
Os debates sugeridos no Caf com AL-LAs
giraram em torno das seguintes questes:
Cooperao descentralizada, diplomacia das cidades, ao internacional: que
conceito permite avanar e construir no
futuro o relato das relaes internacionais
dos governos locais?
A ao internacional das cidades na prtica: dos modelos tradicionais s novas
tendncias.

A dimenso estratgica da ao internacional dos governos locais e regionais.


A ao internacional de uma cidade um
assunto exclusivo de seu governo?
Sua cidade: um modelo ou uma marca?
Que temas prioritrios devem integrar um
modelo de cidade inclusiva?
Ps-2015, uma agenda global com forte
impacto local. Qual o posicionamento dos
governos locais?
Trata-se de sete debates definidos a partir de
duas ticas: por um lado, temticas levantadas pela AL-LAs por serem articuladoras
do seu trabalho; por outro, questes que
surgiram na agenda poltica e consideradas
importantes de serem abordadas.
Em seguida, analisam-se as principais
concluses de cada um dos debates, assim
como as principais ideias e lies a serem
extradas deles.

Cooperao descentralizada, diplomacia das cidades, ao internacional: que


conceito permite avanar e construir
no futuro o relato das relaes internacionais dos governos locais?
A despeito da ao internacional dos governos locais ser um fenmeno que vem ganhando notoriedade h duas dcadas, certamente, o nmero de pessoas e instituies
que estudam esses processos ainda muito
reduzido.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

295

Artigos
Atualmente no h significados comuns, e
h pouca clareza conceitual em torno de alguns termos e atividades empreendidas pelos
governos locais na arena internacional. Em
geral, h poucos espaos de dilogo entre
os profissionais da ao internacional das
cidades e a academia, gerando anlises tericas distantes da prtica e da lgica da ao
internacional dos governos locais. Por outro
lado, com frequncia, cria-se uma dinmica
oposta: a prtica internacional das cidades
realizada em um vcuo terico e conceitual.
O debate proposto no mbito do Caf com
AL-LAs tentou iluminar a existncia de inmeros conceitos que fazem referncia ao
internacional dos governos locais. Mas nem
sempre h um denominador comum entre
esses conceitos e o contedo dos termos.
Tambm no existe coerncia entre eles e o
universo das aes envolvendo a ao internacional desde o local. Em alguns casos, so
utilizados conceitos gerais (como paradiplomacia, diplomacia das cidades, ao internacional). Em outros, menciona-se apenas um
aspecto, mbito ou estratgia de internacionalizao dos governos locais (por exemplo,
quando a ao internacional equiparada
cooperao descentralizada).
H dificuldades em chegar, portanto, a um
termo universalmente aceito, que reflita as
relaes internacionais dos governos locais,
pois elas so muito determinadas pelos
contextos locais. Pelo contrrio, parece
possvel fazer um esforo para chegar a um
acordo sobre o contedo do conceito (seja
qual for o termo utilizado). Nesse sentido, h
concordncia em torno da ideia de que a ao
internacional dos governos locais vai muito
alm do conceito clssico de cooperao descentralizada e suas aes. No entanto, como
mencionado, em muitos mbitos, ambos os
conceitos so utilizados como sinnimos.
Acontece, porm, que a ao dos governos locais no terreno da cooperao para o
desenvolvimento no mais descrita apenas

296

pelo conceito de cooperao descentralizada. Apesar de ser o mais reconhecido, ela


coexiste com outros conceitos e prticas,
como a cooperao federativa (caracterstica
do Brasil), a assistncia tcnica descentralizada, a cooperao descentralizadaSul-Sul.
Alguns deles, como esse ltimo, vm ganhando grande relevncia.
Em alguns crculos, prope-se a utilizao
do conceito de cooperao territorial, j instalado na Europa. Tem-se sugerido tambm
combinar esse conceito com o de ao internacional (por exemplo, cooperao territorial transnacional ou cooperao territorial
internacional) para distinguir a cooperao
com atores de governos locais de outros
pases da que realizada pelos governos
subnacionais dentro de seu prprio territrio-pas.
Durante o debate tambm se questionou
a designao de cooperao descentralizada pelo que ela no : cooperao no
central.
Trata-se, em suma, de um debate aberto,
que transcende a mera questo nominal e
adentra os fundamentos da internacionalizao das cidades, regies, estados federados, provncias, etc.

A ao internacional das cidades na


prtica: dos modelos tradicionais s
novas tendncias
O segundo Caf com AL-LAs inscreveuse no contexto da temtica abordada pelo
seminrio virtual A Ao Internacional das
Cidades na Prtica, realizado pelo projeto
AL-LAs, com o objetivo analisar a recente
evoluo do marco jurdico e institucional
das relaes entre os governos locais e nacionais, e seu impacto na ao internacional das cidades. Para isso, foi usado como
indutor o texto Cenrios de evoluo do

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
marco normativo das relaes internacionais
dos governos locais e regionais autonomia
versus subordinao, escrito por Agustn
Fernandez de Losada, e incorporado ao
blog do Projeto.
Durante os debates, verificou-se que a presena dos governos locais e regionais como
atores reconhecidos e legtimos na arena
internacional uma realidade relativamente
recente, que aos poucos vai se consolidando.
No entanto, essa presena no est livre de
tenses e de certa polmica, na medida em
que ela incide diretamente em um campo
que tem sido monoplio dos Estados nacionais durante sculos.
Isso explica, em parte, a vontade de alguns
governos de organizar a ao internacional dos governos locais por meio de textos
normativos ou outros mecanismos administrativos, destinados a assegurar uma adequada coordenao e complementaridade
da ao internacional do conjunto de atores
de um pas.

mecanismos regressivos, orientados a assegurar a subordinao mais do que a tornar


efetiva uma ao poltica conjunta, baseada
no princpio do consenso.
No Brasil, pelo contrrio, o dinamismo das
cidades e dos Estados, e a cumplicidade do
governo federal permitem vislumbrar alm
das tenses um percurso importante para a
internacionalizao dos governos locais e regionais. Apesar de no existir um reconhecimento expresso dessa competncia, ela est
refletida na criao de mecanismos e instituies que a pressupem. Assim, a nova
proposta de decreto presidencial, lanado
em 2013, levanta, entre outras questes, a
criao do Frum de Gestores da Cooperao Internacional Descentralizada como
uma instncia responsvel pela promoo e
implementao de estratgias em matria de
ao internacional descentralizada.

Pases como a Espanha, o Brasil, a Frana


e a Itlia iniciaram processos de reviso das
normas que regem sua ao internacional,
com o objetivo, entre outros, de regular a
atividade dos governos locais nessa rea. O
mais notvel que so detectadas tendncias divergentes, que vo desde os impulsos
recentralizadores da Espanha pas que
tem avanado muito nessa rea e conta com
governos locais muito dinmicos at o
reconhecimento como poltica de Estado,
introduzido pela Frana, que articula mecanismos legislativos especficos centrados na
cooperao para o desenvolvimento.

Na Frana, desde 2007, a cooperao internacional vista como uma competncia


formal dos governos locais e regionais, e
no mais como uma maneira de exercer ou
aumentar outras competncias formais. H
alguns anos, o governo central comeou a
desenvolver estratgias para reforar a presena internacional dos governos locais e regionais do pas. Assim, aprovou-se a Lei de
Definio das Polticas de Desenvolvimento
e Solidariedade Internacional, em 7 de julho
de 2014, que apesar de fortalecer o papel
do Estado na poltica de cooperao para o
desenvolvimento, continua mostrando um
claro reconhecimento por parte do Estado
do papel desempenhado pelos governos
locais e regionais, bem como o respeito pela
sua autonomia poltica (Artigo 14).

Com efeito, na Espanha, apesar de a nova


Lei do Servio e Ao Externa do Estado
reconhecer os governos locais como sujeitos da ao internacional, h uma tendncia recentralizadora, na medida em que a lei
promovida pelo governo central introduz

Na mesma linha est inscrita a Lei de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, recentemente aprovada na Itlia,
que reconhece expressamente os governos
locais e regionais como sujeitos da cooperao para o desenvolvimento, e determina

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

297

Artigos
que as relaes entre os diferentes nveis
de governo sejam construdas com base no
princpio da parceria.
Mxico e El Salvador, apesar de no estarem envolvidos em processos de reforma
legislativa, esto dando alguns passos encorajadores para garantir um maior reconhecimento da ao internacional dos governos
locais e regionais, assegurando a existncia
de espaos polticos de consenso.
A partir dos debates realizados pelos participantes do segundo Caf com AL-LAs,
pode-se concluir que o que importa no so
as tenses que possam existir entre os diferentes nveis de governo o que, em certa
medida, lgico e normal , mas os mecanismos que so articulados para resolv-las.
Pode-se apostar na gerao de mecanismos
no hierrquicos para garantir a coordenao, colaborao e unidade de ao entre
os diferentes nveis de governo (embora
sempre sob os princpios orientadores da
poltica internacional do governo central),
ou estabelecer procedimentos que, pela via
da autorizao, conduzam subordinao e
ao controle. A escolha de um ou de outro
cenrio claramente condicionam o potencial
dos governos locais na arena internacional.

A dimenso estratgica da ao internacional dos governos locais e regionais


O terceiro Caf partiu de um texto introdutrio escrito por Beatriz Sanz. Nele, verifica-se que, para ser consistente, proporcionar um verdadeiro valor agregado e ter
perspectivas de impacto e sustentabilidade,
a internacionalizao das cidades e dos governos territoriais e mais especificamente
suas relaes de cooperao descentralizada
,precisam ser inseridas em um marco estratgico prvio, circunscrito agenda das polticas pblicas locais, e construdo a partir de
um processo de reflexo e organizao, com
foco tanto na situao local quanto nas pos-

298

sibilidades oferecidas pelo entorno.


Durante o debate, destacou-se a importncia da dimenso estratgica da ao internacional, ou seja, a necessidade de que a ao
internacional de uma cidade ou regio no
seja vista como um fim em si mesmo, mas
que responda e seja integrada a uma estratgia do territrio.
Nesse sentido, uma estratgia de internacionalizao deve ser capaz de articular os diferentes atores (econmicos, sociais, culturais, polticos) que operam no territrio.
Eles devem reconhecer-se na estratgia de
internacionalizao, e participar ativamente
em sua definio, implementao e monitoramento. A experincia de Medelln um
claro exemplo de construo de uma estratgia participativa de internacionalizao e
cooperao descentralizada do territrio.
Dotar a ao internacional do territrio com
orientaes estratgicas e agendas participativas um elemento central para transform-la em uma poltica pblica liderada pelo
governo local/regional. De toda forma, a
participao ativa do conjunto de atores que
operam no territrio tambm fundamental. Nesse contexto, a ao internacional, em
geral, e a cooperao descentralizada, em
particular, so apresentadas como processos
que permitem fortalecer no s a gesto do
governo local, mas tambm as instituies e
atores de seu territrio.
A cooperao descentralizada um dos instrumentos de ao internacional dos governos territoriais. A concepo e implementao de uma poltica pblica em matria de
cooperao descentralizada deve ser pensada como um elemento integrante de uma
poltica pblica de internacionalizao do
territrio. por esse motivo que, em uma
estratgia de internacionalizao, no adequado separar a cooperao descentralizada
das relaes internacionais.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Assim como a ao internacional de um
governo local no pode ser entendida como
um fim em si mesmo, seus instrumentos
como a cooperao descentralizada , tambm no o podem ser. Muitas vezes, entretanto, na prtica, ambos so pensados como
objetivos em si mesmos, o que tem prejudicado a eficcia, eficincia e sustentabilidade
das aes.
necessrio dimensionar a ao internacional e seus instrumentos em funo das
necessidades, aspiraes e realidades de
cada cidade/regio. Assim como nem todos os governos locais podem ou devem
desenvolver as mesmas estratgias de ao
internacional, cada um deve selecionar o/os
instrumento/s de internacionalizao que
considere mais adequado/s.
Frente ao debate recentemente levantado
em alguns fruns internacionais sobre a validade da cooperao descentralizada no atual
contexto, os debatedores defenderam que
ela continua a ser um instrumento vlido,
interessante e til para os governos locais.
Contudo, nem todo o tipo de cooperao
descentralizada til, mas sim aquela que
supera os paradigmas clssicos. Modelos
baseados na construo de relaes verticais
Norte-Sul, de natureza eminentemente assistencialista, esto esgotados e tm mostrado claros sinais de fadiga, ineficcia e pouco
impacto.
A cooperao descentralizada foi transformando-se em uma relao baseada na parceria, que valoriza mais os aspectos qualitativos do que quantitativos do vnculo entre
territrios. Essa abordagem permite colocar
em andamento processos de posicionamento muito mais ricos, de aprendizagem
entre pares e experimentao, e que terminam dando mais poder aos governos locais.
Nesse sentido reafirmando ideias que
surgiram no primeiro Caf a cooperao
descentralizada atualmente tem muito em
comum com o modelo de cooperao terri-

torial entre os governos locais europeus.


Essa mudana na forma de entender a cooperao descentralizada decisiva na transformao das modalidades de abordagem
territorial: passando de abordagens administrativas e de gesto pontual de aes conjunturais e perifricas da ao do governo, a
uma poltica pblica com orientaes estratgicas. Nenhuma transformao possvel
na forma de gerenciar a cooperao descentralizada sem uma mudana prvia na forma
de compreend-la. Da mesma maneira, uma
mudana na viso da cooperao descentralizada sem transformaes na forma de
gerenci-la tarefa intil.

A ao internacional de uma cidade


um assunto exclusivo de seu governo?
O quarto Caf com AL-LAs desenvolveuse a partir de um texto introdutrio escrito
por Maribel Diaz e permitiu aprofundar
algumas questes levantadas na Oficina n
4 de AL-LAs, Internacionalizao estratgica e participativa das cidades. Tambm
retomou algumas ideias-chaves, levantadas
no terceiro Caf.
Em todas essas instncias, partiu-se da
convico de que a coordenao e a participao de diferentes atores de um territrio
na definio e implementao da estratgia
de internacionalizao e cooperao descentralizada confere efetividade, sustentabilidade e pertinncia ao internacional.
Parece haver um consenso de que o governo local no pode (ou no deve) ser o
nico ator na projeo internacional de uma
cidade/regio, embora deva ser o lder e
coordenador da poltica de internacionalizao.
Mas, para desenvolver uma estratgia de ao
internacional sob uma lgica inclusiva e participativa, necessrio contar com uma forte

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

299

Artigos
e determinante vontade poltica do governo
local para abrir o dilogo nessa rea com o
conjunto de atores do territrio. Tambm
exige coordenao (no subordinao) com
aqueles que desenvolvem atividades internacionais de forma independente.
A esse respeito, deve-se notar que qualquer
poltica de internacionalizao da cidade/
regio deve servir aos interesses e s prioridades do territrio e, obviamente, de
seus cidados , tomando cuidado para no
cair no risco de transform-la na estratgia
de internacionalizao de um setor ou ator
(geralmente com grande capacidade de incidncia).
Na prtica, porm, muitas autoridades locais continuam percebendo e administrando
a ao internacional do territrio como uma
rea exclusivamente prpria. Como ilustrao, durante o Caf foi mencionado o caso
do Brasil, onde, com poucas excees, a internacionalizao dos municpios e Estados
no segue uma lgica inclusiva e horizontal.
Os debates nesse Caf foram alm da reflexo sobre a importncia de contar com
um cenrio em que a gesto da internacionalizao seja uma tarefa partilhada entre o
governo local e outros atores do territrio.
Abordou-se tambm uma questo-chave
para essa tarefa: como envolver os diferentes
atores do territrio em uma ao internacional de um governo local?
Nesse sentido, a tarefa bsica e primria de
um governo local a sensibilizao e a comunicao. Construir mecanismos de participao em qualquer poltica pblica, sem
o acompanhamento de meios adequados e
suficientes de comunicao, transparncia
da informao e prestao de contas, afeta
a quantidade, e especialmente a qualidade
da participao. Isso mais necessrio ainda
em reas no tradicionais da administrao
local, como as relaes internacionais, pois
os habitantes podem considerar as aes

300

nesse campo como um desperdcio de tempo, esforo e dinheiro.


Embora a tarefa de sensibilizao e comunicao seja necessria, ela no suficiente.
Exige-se, tambm, a construo de mecanismos de participao dos cidados no mbito
da internacionalizao da cidade. Existem
diversas maneiras de fazer isso. Por um lado,
est a criao de redes ou plataformas para
a ao internacional; a construo de parcerias multiatores ou fruns de discusso com
as organizaes da sociedade civil, como
ONGs, especialistas, acadmicos e consultores, etc. Por outro, experincias especficas geradas pelos governos locais latinoamericanos e europeus, como os fruns de
atores na regio francesa de Nord-Pas-deCalais ou os Dilogos para a Internacionalizao Estratgica das Cidades, realizadas
pelos parceiros do projeto AL-LAs.
Tal como no terceiro Caf, nessa ocasio,
colocou-se a Agncia para a Cooperao e
Investimento de Medelln e a rea Metropolitana como o esforo mais completo de
internacionalizao participativa da cidade,
que ainda pode ser aperfeioado.
Cada cidade deve construir seu mecanismo,
com base em suas realidades: tamanho, recursos e capacidade de gesto; vinculao ou
conflitos preexistentes com outros atores do
territrio; diversidade, grau de internacionalizao e institucionalidade das organizaes
da sociedade civil e do empresariado, etc.
Finalmente e com o olhar voltado para a
Amrica Latina , os debates do quarto Caf
parecem mostrar que, embora existam algumas experincias de sucesso, a construo de
um processo de internacionalizao estratgica, inclusiva e participativa ainda um desafio para os governos locais da regio.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Sua cidade: um modelo ou uma marca?
Retomando alguns aspectos abordados na
Oficina n 5 de AL-LAs, Ao internacional para uma cidade atraente, Eduard Miralles preparou o documento para o quinto
Caf com AL-LAs.
A mensagem central do texto de Miralles
gira em torno da ideia de que a construo
de uma imagem de marca atraente e conhecida para uma cidade no deve ser necessariamente contraditria com a existncia de
um modelo de cidade slido e compartilhado. Talvez, argumenta o autor, esse seja
o desafio: construir um a partir do outro,
conectando a imagem de marca atraente
para a cidade e um modelo de cidade slido
e compartilhado.
Nesse contexto, os debates do Caf coincidiram em destacar a importncia de, em
tempos de globalizao, as cidades terem
seus prprios estilos que as diferenciem e,
ao mesmo tempo, as destaquem. Para isso,
e seguindo as questes levantadas por Miralles, os governos locais utilizam todo tipo
de meios de comunicao, especialmente digitais, para divulgar suas atraes e capturar
trs novos tipos de capital: visitantes, investimentos e conhecimento. As cidades precisam construir e projetar uma imagem em
mbito mundial, com base em caractersticas
que podem ser inatas (recursos paisagsticos
nicos, elementos do patrimnio cultural,
etc.) ou adquiridas (encomendar um marco
urbano a um arquiteto reconhecido internacionalmente, gerar um evento com visibilidade e capacidade de projeo, desenhar
um logotipo que resuma os componentes
do gnio local, etc.), afirma o autor.
Contudo, tanto Miralles quanto os participantes do debate apontaram claramente
alguns riscos no processo de construo de
um modelo/marca de cidade. Alertou-se
para os perigos de uma marca tornar-se uma

mscara e, por mais atraente que seja, acabar sendo percebida pelo pblico como algo
estranho, inadequado ou adquirido. Colocou-se em debate a relevncia e a utilidade
da adoo de um modelo/marca puramente
economicista de atratividade da cidade, ilustrando isso com o caso da cidade de Madri
e a publicidade em suas estaes de metr.
Frente a esses riscos, enfatizou-se um elemento-chave para o desenvolvimento da
estratgia de atratividade do territrio em
nvel internacional: a identificao dos cidados com a construo da estratgia. Como
foi observado na 5 Oficina de Aprendizagem do projeto AL-LAs: toda marca e/
ou modelo de cidade ou territrio, para ser
bem-sucedido e conseguir destacar-se em
nvel internacional, deve ser construdo com
base em uma identidade comum compartilhada pela populao. No servem de nada
os rtulos, logotipos, slogans ou imagens,
quando as pessoas no se identificam. A
marca torna-se uma embalagem e, como
toda embalagem, descartvel pelo prximo governo.
Alm disso, chamou-se a ateno para os
perigos de confundir a marca de uma cidade
com a de uma administrao especfica.
necessrio diferenciar entre a primeira, que
no passageira se os cidados dela se apropriaram, e a segunda, que tem uma durao
determinada pela mudana de governo.

Que temas prioritrios devem integrar


um modelo de cidade inclusiva?
Aps o desenvolvimento da 6 Oficina de
Aprendizagem de AL-AL sobre a Ao
Internacional de uma Cidade Inclusiva, o
parceiro do projeto que a sediou, o municpio de Morn (Argentina), foi responsvel,
por meio de seu Departamento de Relaes
Internacionais e Cooperao, de elaborar o
texto que estimulou o debate do sexto Caf.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

301

Artigos
O texto levanta duas ideias-foras, fundamentais para o debate. Por um lado, defende que, nas cidades, os governos locais
devem promover polticas pblicas voltadas
garantia de direitos para todos os cidados.
Por outro lado, resgata a ao internacional
como um elemento estratgico para contribuir construo desse espao, proporcionando ferramentas para fortalecer, aprofundar, difundir e consolidar polticas pblicas
locais, orientadas a garantir direitos para todos os habitantes e, em ltima anlise, para
promover um modelo de cidade inclusiva.

Alm dessas prioridades, que poderiam ser


definidas como clssicas (mais ligadas
privao material), o debate no Caf trouxe
outras perspectivas complementares, mais
intangveis, no processo de construo do
direito cidade: a ateno questo de
gnero; o desenvolvimento de novas formas de relacionamento entre os cidados e
os espaos pblicos, com os vizinhos, com
a natureza; a abordagem da arte como ferramenta de incluso e transformao social;
ou a recomposio dos laos sociais fragmentados.

A partir dessas duas ideias-chaves, o texto


desafia os membros da Comunidade de
Especialistas de AL-LAs em torno de uma
pergunta, aparentemente simples, mas de
elevado valor estratgico para promover o
direito cidade: que questes prioritrias
devem integrar um modelo de cidade inclusiva?

Dentro das prioridades intangveis de


um modelo de cidade inclusiva, a gerao
de contextos que abriguem a diversidade e
a heterogeneidade recebeu um valor especial durante o debate. A cidade inclusiva
a que elimina o racismo, a discriminao
e d oportunidades iguais a todos, disse o
coordenador do Projeto AL-LAs, Eugene
Zapata.

Com base no consenso geral de que uma


cidade inclusiva aquela em que a pessoa
goza dos direitos fundamentais, o debate
no Caf trouxe uma rica gama de pontos de
vista e perspectivas sobre as questes prioritrias a serem abordadas pelas polticas
pblicas em um modelo de cidade inclusiva.
A gerao de oportunidades igualitrias no
mbito do trabalho e salrio para todos os
cidados emergiu como uma das questes
prioritrias. Da mesma maneira, a integrao territorial das grandes cidades (abandonando o modelo dual de cidade, uma para
as camadas superiores e outra para os estratos mais baixos) e a distribuio espacial
igualitria dos servios pblicos, dos espaos pblicos, da infraestrutura e das polticas
pblicas locais foram includas entre muitas
outras questes levantadas para uma agenda
de cidade inclusiva. nfase especial foi dada
cobertura universal em sade, educao
e entretenimento, especialmente para as
crianas.

302

Em suma, a construo de cidades inclusivas envolve a gerao de polticas de coeso


social. As relaes de troca entre a Amrica
Latina e a Europa nessa rea tm sido tradicionalmente muito frutferas, como ficou
cristalizado no trabalho realizado no marco
do Programa URBAL da Unio Europeia.
Essa experincia mostrou que a coeso social um conceito muito amplo, que est
relacionado com: o desenvolvimento econmico e o emprego; a proteo social, o
acesso aos servios bsicos, educao,
sade e segurana; a proteo do entorno
e a resilincia para prevenir os impactos das
mudanas climticas (as catstrofes naturais
afetam principalmente os pobres e a periferia); a identidade, o sentimento de pertencimento e a cultura; e o bom governo, transparente, participativo e que presta contas e
desencoraja a corrupo.

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
Ps-2015, uma agenda global de grande
impacto local. Qual o posicionamento
dos governos locais?
A publicao do stimo Caf com AL-LAs
coincide com a preparao desta anlise, de
modo que no foi possvel fazer referncia
s reflexes e comentrios que possam ocorrer. Optou-se, porm, por incluir o texto
indutor do debate, elaborado por Agustn
Fernndez de Losada, na medida em que se
avaliou que o tema de grande relevncia.
Os prximos dois anos sero marcados por
uma agenda global de grande impacto e
transcendncia. Em setembro de 2015, em
Nova Iorque (Estados Unidos) a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovar os
novos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), um roteiro que orientar
as polticas de desenvolvimento at 2030.
Um pouco antes, em julho, Addis Ababa
(Etipia) acolhe a III Conferncia sobre
Financiamento para o Desenvolvimento,
uma cpula que deve impulsionar formas
mais eficientes e inovadoras de financiar o
desenvolvimento.

Em dezembro, em Paris (Frana), a COP 21


buscar chegar a um grande acordo global
para manter o aquecimento global abaixo
de 2 C. Finalmente, em outubro de 2016,
Quito (Equador) ser o anfitrio da definio
de uma nova agenda urbana, com a celebrao da Conferncia Habitat III, uma agenda
que vai ajudar a resolver os principais desafios
que enfrenta um mundo cada vez mais urbanizado, e no qual as cidades e os governos
locais desempenham um papel central.
Todas essas agendas respondem a desafios
globais que, em sua maioria, tm impacto
local. Como consequncia, h um consenso
generalizado sobre a importncia de localizar a implementao dos novos ODS.
Os atores locais desempenham um papel
fundamental no processo de desenvolvi-

mento e , sem dvida, necessrio garantir


seu envolvimento na luta contra a pobreza
e a desigualdade, e a favor da prestao de
servios bsicos de interesse geral nas reas
de habitao, transportes pblicos, educao, sade, gua e saneamento, e igualdade
de gnero. Por outro lado, tambm no
resta dvida sobre a necessidade de se melhorar os regimes de financiamento local e
reforar a capacidade dos governos locais na
luta contra os efeitos das mudanas climticas (mais de 70% das emisses de CO2) ou
de envolver as cidades na definio de uma
nova agenda urbana, que responda a suas
necessidades e desafios reais.
Nos ltimos anos, os governos locais tm alcanado uma presena cada vez mais notria
em algumas das principais agendas globais.
As redes globais como Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) tm ganhado
espao, reconhecimento e legitimidade. A
incluso de um novo ODS urbano um bom
exemplo disso. Trata-se certamente de um
fato histrico, que ainda deve ser assegurado.
No entanto, deste lado do Atlntico queremos saber o que est acontecendo na
Amrica Latina? Que papis desempenham
as redes latino-americanas na agenda internacional? Que redes esto ativas e tm capacidade de incidir? Elas dispem de uma
estratgia, de recursos e canais necessrios
para isso?
Alm disso, no debate global, ainda est
pendente analisar se as cidades conseguem
trazer essas agendas at seus cidados, torn-las conhecidas e fazer com que elas
respondam a seus desejos e necessidades.
At que ponto os governos locais podem
desempenhar o papel de ponte entre a comunidade internacional e a sociedade? Em
suma, os governos locais da Amrica Latina
esto prontos para atender ao chamado que
recebem para construir a nova Agenda Urbana Global?

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

303

Artigos
Consideraes finais
O Caf com AL-LAs tem sido cenrio de
um debate rico e construtivo sobre alguns
dos principais desafios que os governos locais esto assumindo no panorama mundial.
Foram analisadas as principais questes nessa rea e vislumbram-se consensos e divergncias entre os especialistas e os atores da
ao internacional. O confronto de ideias e
saberes chave para uma cincia evoluir, e
justamente isso que AL-LAs tem facilitado
com seu Caf.
Mas ainda h muito a ser discutido. Tanto
em relao s questes que foram levantadas, como outras pendentes.

das cidades e dos governos locais. So os


eleitos locais, gestores e funcionrios pblicos locais, nacionais e internacionais, especialistas independentes, acadmicos, estudantes, etc. Todos compartilham a viso de
que as cidades devem continuar a se lanar
no mundo e incidir na agenda global para
defender seus interesses e gerenciar adequadamente o bem-estar de seus cidados.
A AL-LAs acredita que deve seguir trabalhando e oferecendo um espao para que
todos os seus aliados possam continuar sentados, tomando um cafezinho, prontos para
contribuir com seu conhecimento, experincia e compromisso.

AL-LAs tem uma comunidade de aliados,


pessoas que, na sua ao diria, podem
continuar a enriquecer a ao internacional

304

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos

As mensagens:

a irreversvel internacionalizao
dos governos locais
Ao internacional dos governos locais: nenhum passo atrs.

A emergncia dos governos locais e regionais, assim como de suas redes, no cenrio internacional um processo que se estende e se generaliza rapidamente. Hoje em dia, um
governo local no pode exercer plenamente suas competncias, prestar os servios pblicos,
promover sua capacidade produtiva ou desenvolver o modelo de cidade ou territrio que
deseja impulsionar, sem entrar em uma dinmica de relaes com atores estrangeiros. As
relaes internacionais so hoje, para toda a cidade, municpio ou territrio, um espao vital
de aprendizagem e de oportunidade.

A ao internacional no um fim, mas um meio para potencializar o territrio e a sua populao.

O objetivo ltimo de qualquer ao internacional em que participe um governo local dever ser a melhoria das condies de vida da populao que habita em seu territrio. Os
governos das cidades e autoridades locais devero assegurar que suas relaes com o estrangeiro contribuam para fazer de seu territrio um espao mais inclusivo, mais sustentvel
e mais atrativo. As iniciativas e intercmbios internacionais devero garantir resultados e
impactos concretos.

O marco jurdico e institucional da ao internacional dos governos locais


deveriam ser revisados.

Na maioria dos pases, o marco jurdico e institucional em vigor no reflete adequadamente


a realidade da ao exterior dos governos locais e deveriam, por tanto, serem revisados.
Ainda que nos fatos isso no tenha impedido a prtica, a melhoria das disposies legais
uma necessidade para oferecer ao internacional maior segurana jurdica e garantir
por sua vez sua sustentabilidade frente s mudanas na administrao local e nacional.
Um marco legal adequado poderia facilitar o estabelecimento de convnios e acordos com
scios do exterior.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

305

Artigos

Na internacionalizao territorial desejvel a coordenao entre diferentes


ordens de governo.

necessrio gerar as condies favorveis para que a ao internacional dos governos locais
ocorra em um ambiente de colaborao com as outras ordens de governo, o poder legislativo e com organizaes internacionais. So requeridos mecanismos no hierarquizados
que garantam a coordenao e coerncia entre os mesmos, respeitando da mesma maneira,
a autonomia dos governos locais. Uma articulao correta permitir incorporar os temas
urbanos e territoriais nas agendas globais.

Da reatividade e improvisao a uma poltica pblica de internacionalizao


estratgica.

Para proporcionar um verdadeiro valor agregado e ter perspectivas de impacto e sustentabilidade, as relaes internacionais de uma cidade ou territrio precisam situar-se em um
marco estratgico explcito. importante que a atividade internacional transite de aes
isoladas, espontneas e pivotadas em torno de projetos concretos, para uma poltica ligada
com a especificidade territorial e seu planejamento estratgico. A internacionalizao no
deve ser mais produto da vontade pessoal ou ocorrncia de um prefeito ou autoridade em
exerccio. Como toda poltica pblica, esta requer recursos adequados para se desenvolver
de maneira profissional e eficiente. Para isso, necessrio contar com escritrios e pessoal
capacitado, recursos tcnicos e financiamento, assim como mecanismos de avaliao de
seus resultados e impactos. A profissionalizao da ao exterior exige, alm disso, que
as diferentes reas ou departamentos de governo tenham espaos e canais estabelecidos
de comunicao interna e coordenao para evitar disperso e duplicidades. As relaes
internacionais em um governo local devem ser uma rea transversal a toda a administrao.

As relaes internacionais de um territrio devem ser construdas com sua


populao.

O governo local no pode ser o nico ator da internacionalizao de um territrio. Para poder transformar sua ao internacional em uma poltica pblica, dever integrar e articular a
mesma com diferentes atores (sociedade civil, lderes de opinio, academia e setor privado)
que operem no territrio. indispensvel que o governo local desenvolva e mantenha espaos de dilogos multi atores em temas internacionais para dar permanncia, legitimidade
e sustentabilidade ao processo. Para isso se requer no apenas mecanismos de participao
cidad no mbito da internacionalizao, mas tambm instrumentos adequados de articulao de atores em projetos concretos, de transparncia e de prestao de contas. Assumir este
enfoque implica em reconhecer a internacionalizao como um assunto de agenda pblica
e por tanto como um exerccio de governana democrtica. Embora a voz dos governos
locais soe cada vez com mais fora no cenrio internacional, o eco de sua mensagem ainda
no claramente recebido pela cidadania. Nenhuma estratgia de internacionalizao ter
xito se no se conseguir informar e sensibilizar a populao sobre os benefcios da mesma.
necessrio que se faa chegar s mensagens chaves aos principais atores, construir alianas

306

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
e gerar confiana. As novas tecnologias de informao e as redes sociais so ferramentas
com alto potencial para sensibilizar e informar a importncia das cidades e dos governos
locais no mundo.

A ao internacional muito mais que a cooperao e a ajuda ao desenvolvimento.

Por muitos anos as relaes internacionais dos governos locais foram entendidas e limitadas chamada cooperao descentralizada, isso significa que, as relaes de governo
local para governo local eram canalizadas prioritariamente atravs de projetos. Porm, esta
apenas uma das tantas modalidades de ao no mbito externo. Assim, hoje existem as
parcerias, a cooperao descentralizada, as aes conhecidas como diplomacia das cidades
e outros temas de ao internacional que superam a viso inicial de cooperao para o
desenvolvimento. No catlogo de atuaes internacionais, hoje se encontram iniciativas a
favor da paz, polticas locais sobre o tema migratrio, programas de promoo econmica,
ferramentas de atratividade territorial em matria de turismo, esportes, investimento, eventos, cultura e talento, assim como respostas concretas em casos de problemas naturais e
catstrofes.

Mais que competir, os governos locais devem cooperar de forma horizontal,


solidria e com benefcio mtuo.

As relaes entre governos locais de diferentes pases devem ser mais de cooperao que
de competio. Embora algumas instituies locais se esforcem para atrair a seus territrios
investidores e visitantes, h muito mais espao e potencial em uma relao de colaborao
baseada em vnculos horizontais e de solidariedade recproca. O intercmbio de experincias e boas prticas e a construo de alianas para o fortalecimento das polticas pblicas
locais so fontes muito ricas de aprendizagem mtua. No entanto, alm do intercmbio,
deve-se valorizar o aporte qualitativo do vnculo entre territrios, sobretudo no momento
de acordar atuaes conjuntas que incidam em mudanas concretas das condies locais.
O trabalho em rede muito apropriado para isso. As autoridades, funcionrios, tcnicos e
peritos dos governos locais podem se beneficiar muito trabalhando em comunidades virtuais que lhes permitam trocar informaes e unir esforos para causas comuns.

A incidncia poltica dos governos locais se fortalece com o trabalho em redes.

Os governos locais esto tendo um crescente reconhecimento na arena internacional como


atores importantes no processo de desenvolvimento. No entanto, sua capacidade de influenciar as agendas globais ainda baixa. por isso que hoje se dedicam esforos significativos para as aes de lobby e incidncia poltica, para ganhar terreno, ganhar visibilidade
e serem vistos cada vez mais como atores no palco internacional, especialmente perante o
Sistema das Naes Unidas. Uma cidade ou territrio sozinho, por maior que seja, tem
uma capacidade limitada de influenciar a agenda global. No entanto, ser um ator na agenda

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

307

Artigos
global no apenas ser reconhecido ou ouvido por outros, mas requer alianas que
os permitam gerar massa crtica suficiente para ser escutada e incidir na tomada de deciso
sobre temas que os afetam, motivo pelo qual indispensvel o trabalho em redes.

10

Ao internacional para pases mais atrativos, mais influentes e mais sustentveis.

Diante dos desafios urbanos que o planeta enfrenta, a ao internacional, a cooperao


entre territrios e o trabalho em rede permitem ampliar a difuso de boas prticas posta
em marcha na construo de territrios mais atrativos, mais influentes e mais sustentveis.
Neste sentido, para ser atrativas, as cidades e governos locais devero superar a estreita viso
de marketing e a publicidade como meios para se posicionar no mundo. Mais que slogans ou marcas, um territrio constri sua atratividade com base em um modelo e tambm
baseado na identidade coletiva. Da mesma maneia, a sustentabilidade no uma etiqueta.
Apostamos em governos locais e na cidadania comprometida e ativa na promoo da justia
social e ambiental, onde a cultura um pilar fundamental deste desenvolvimento. Diante
dos desafios econmicos, sociais, culturais e ambientais, deve-se por nfase na construo
da cidadania ativa e na participao de todos os atores do territrio, aprofundando o exerccio da democracia, o tratamento igualitrio e o Direito cidade.

11

A ao internacional dever servir para construir o modelo de pas que


sonhamos.

O futuro do planeta feito hoje nas cidades e reas urbanas. Por isso, a ao internacional dos governos locais um instrumento para estimular o pensamento crtico e o debate
pblico frente pobreza, as desigualdades, a excluso social, assim como os desafios de
sustentabilidade e de respeito s diversidades culturais. O novo milnio urbano exige um
novo modelo territorial, que aposte em um verdadeiro desenvolvimento mais sustentvel,
inclusivo, justo, ambientalmente sustentvel, multicultural e igualitrio entre homens e
mulheres, que garanta o Direito Cidade de todas as pessoas. Se a ao internacional do
governo local no contribui para impulsionar este modelo, o esforo ser em vo. A ao
internacional dos governos locais ser til apenas se o mesmo abrir oportunidades para
garantir em uma populao, uma vida digna.

12

Internacionalizao estratgica das cidades da Amrica Latina: uma tarefa


pendente.

Embora a Amrica Latina passe por um acelerado processo de urbanizao, este no tem
sido ainda acompanhado pela internacionalizao de seus governos locais. Algumas cidades
tm conseguido se destacar, mas a grande maioria no conta ainda com polticas de relacionamento internacional estratgica e de longo prazo. Existe muito potencial para melhorar
a articulao entre os governos locais e as redes de cidades como Mercocidades, Redcisur,
FLACMA, e o projeto AL-LAs. A celebrao da Conferencia Habitat III em Quito apre-

308

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Artigos
senta uma oportunidade neste sentido. Para a internacionalizao dos governos locais, a
Amrica Latina tem como aliado a Europa, particularmente a Espanha e Frana, com quem
se tem tido relaes de cooperao histrica entre autoridades subnacionais. O projeto ALLAS tem conseguido consolidar esta relao proporcionando a seus membros, ferramentas
concretas para fortalecer seus vnculos internacionais e compartilhar a experincias com
governos, municpios e autoridades locais de ambos os continentes.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

309

Artigos
Estes resumem mensagens as principais concluses e ideias que as cidades, governos locais
e rede de membros do projeto AL-LAs acumularam como aprendizagem ao longo de dois
anos de projeto. Aqui se recorre s mensagens derivadas dos ofcios de aprendizagem,
a Coleo de Cadernos para a Internacionalizao das Cidades, uma srie de artigos, ebooks, webinars, aes de formao presencial e distancia, debates do Caf com AL-LAs
na comunidade de especialistas online, publicaes diversas, consultas multiatores locais e
campanhas de incidncia, assim como presena e participao do AL-LAs em dezenas de
seminrios, foros, congressos, cpulas e conferncias internacionais.
Coordenao Geral AL-LAs
Governo da Cidade do Mxico
Scios latino-americanos
Prefeitura de Montevidu, Uruguai Distrito Metropolitano de Quito, Equador Prefeitura Metropolitana de Lima, Peru - Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, Brasil
Prefeitura Municipal de Morn, Argentina Agencia ee Cooperao e Investimento de
Medelln e a rea Metropolitana, Colmbia
Scios europeus
Cidades Unidas da Frana
Fundo Andaluz de Prefeituras Para a Solidariedade Internacional, Espanha
Colaboradores
Instituto Francs da Amrica Latina - Embaixada da Frana no Mxico
Associao Mexicana de Oficinas de Assuntos Internacionais dos Estados
Associao de Profissionais da Ao Europeia e Internacional em Governos Locais da
Frana
Universidade de Nuestra Seora del Rosario, Colombia
Parceiros
Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, Brasil
__
www.proyectoallas.net

310

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Organisations connatre

Cits Unies France en bref


Cits Unies France fdre les collectivits territoriales franaises qui ont une action internationale. Cre en 1975, lassociation est prside successivement par
Bernard Stasi, Charles Josselin, Michel Delebarre et aujourdhui par Roland Ries,
maire de Strasbourg.
Lassociation forme un rseau unique de solidarit entre collectivits territoriales
franaises et autorits locales trangres. Ses adhrents, au nombre de 400, reprsentent les deux tiers des rgions franaises, plus dun quart des dpartements,
presque toutes les grandes villes, un pourcentage important des villes moyennes,
ainsi que de nombreuses communes de taille plus modeste. Les structures intercommunales, plus rcentes, adhrent progressivement.
Une convention rgulirement renouvele avec le ministre des Affaires trangres et du Dveloppement international donne lassociation, entre autres, mission danimation et de coordination pour lensemble des collectivits territoriales
franaises engages en coopration internationale, soit plus de 5 000 collectivits et
13 600 projets de coopration dcentralise avec des autorits locales de 145
pays.
Cits Unies France est aussi la partie franaise de lorganisation mondiale des
pouvoirs locaux : Cits et Gouvernements Locaux Unis (CGLU) dont le sige
est Barcelone et dont le prsident est le maire dIstanbul.
La premire activit de Cits Unies France est lanimation des groupes-pays .
Au nombre de 31, ils runissent les collectivits franaises travaillant sur un mme
pays et permettent de mutualiser, de capitaliser des expriences et dimpulser
des actions concertes. Ils assurent, de plus, un lien prcieux avec les autorits et
les institutions des pays, ainsi quavec les postes diplomatiques.
Au-del de cette approche gographique, lassociation privilgie galement des
approches transversales sur les thmes correspondant aux volutions de la coopration dcentralise. Citons, entre autres, la jeunesse et linternational, la culture, le
tourisme responsable ou encore les objectifs du millnaire pour le dveloppement.
Ces rflexions donnent lieu des colloques (Journes de la coopration dcentralise, Forum de laction internationale des collectivits etc.), une intense activit
ditoriale et des formations lintention des collectivits territoriales.

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

311

Chaque groupe-pays ainsi que les principaux groupes thmatiques sont prsids
par un(e) lu(e), charg(e) de lanimation du groupe et, le cas chant, de sa reprsentation lextrieur.
Lquipe de CUF, compose dune vingtaine de personnes, rpond aux demandes de conseil et veille maintenir le rseau inform des dernires actualits
de la coopration dcentralise grce son site Internet et sa lettre dinformation
mensuelle. Les services rendus peuvent aller de linformation sur les financements
europens, du conseil juridique, linformation sur les pays, en passant par les
contacts avec les pouvoirs publics franais ou trangers et la reprsentation auprs
des institutions publiques nationales et internationales. Le conseil peut galement viser construire ou reconsidrer une action internationale, chercher
des partenaires et aider la mise en place de nouveaux partenariats.
Cits Unies France collabore troitement avec les associations de pouvoirs locaux franaises et internationales. Des conventions lient lassociation dautres
institutions franaises, quil sagisse des ministres des Affaires trangres, de la
Jeunesse et des Sports, de lAssemble nationale, du Snat, dorganismes comme
lAgence Franaise de Dveloppement, lie Cits Unies France par un accord
de partenariat renforc, ou le CNFPT.
Tout adhrent de Cits Unies France est, ipso facto, membre de lorganisation
mondiale de collectivits territoriales, Cits et Gouvernements Locaux Unis
(CGLU), installe Barcelone, Nations Unies des pouvoirs locaux .
Au niveau europen, Cits Unies France est membre fondateur de Platforma,
plateforme europenne des autorits locales et rgionales pour le dveloppement
cre en 2008 pour rassembler les associations de collectivits europennes et
faire valoir leur spcificit en matire de coopration au dveloppement.
Cits Unies France favorise activement le rapprochement avec le monde des
ONG et leurs rseaux (Coordination SUD, ACTED, CRID,) ; des avances
relles interviennent aprs une priode dobservation mutuelle.
Sur la scne nationale et internationale, Cits Unies France uvre pour la reconnaissance de laction internationale des collectivits territoriales et de sa spcificit. Elle milite pour la reprsentation des collectivits dans les instances de dcisions qui touchent de prs ou de loin au dveloppement des territoires et travaille
activement pour la mise en place doutils de financement spcifiques.
Localement, Cits Unies France dfend lancrage des politiques de coopration
internationale dans les territoires. Elle soutient une approche ouverte, dcloisonne de la coopration.
Cits Unies France poursuit ses activits en accord et dans le respect des valeurs
de la dmocratie, de la dcentralisation, de la paix, de la solidarit et du dveloppement. Lentraide, la rciprocit, le partage, le dialogue interculturel et le
cosmopolitisme fondent la philosophie de lassociation et guident ses actions.
Depuis prs de 40 ans, Cits Unies France a t de tous les combats et de toutes
les avances en matire de coopration dcentralise. Elle a insuffl le changement dans ses pratiques et inspir son cadre lgislatif. Plus que jamais, elle est
lcoute des volutions de la coopration dcentralise.

312

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Cits Unies France


9, rue Christiani - 75018 Paris
Tl. : 01 53 41 81 81 Fax : 01 53 41 81 41
Site Internet : www.cites-unies-france.org
Prsident : Roland Ries, Maire de Strasbourg
Directeur gnral : Bertrand Gallet
Tl. : 01 53 41 81 81 Fax : 01 53 41 81 41
Courriel : coop-dec@cites-unies-france.org
Directeur gnral adjoint : Nicolas Wit
Tl. : 01 53 41 81 80 Fax : 01 53 41 81 41
Courriel : n.wit@cites-unies-france.org

Les associations de collectivits territoriales franaises et


francophones
Au fil des annes, les associations nationales dlus locaux ont affirm un intrt
pour laction internationale voire europenne de leurs adhrents.
En parallle, les liens entre ces associations et Cits Unies France se sont renforcs et font lobjet de conventions. LAssociation des maires de France (AMF),
lAssemble des dpartements de France (ADF), ainsi que lAssociation des rgions de France (ARF), disposent chacune de deux siges de droit au bureau
excutif de CUF. En outre, Cits Unies France a dvelopp une collaboration
troite avec lAssociation des maires de grandes villes de France (AMGVF).
Cits Unies France regroupe, avec lAFCCRE, les adhrents franais de CGLU.
Cits Unies France regroupe, avec lAFCCRE, les adhrents franais de CGLU.
Coordonnes des associations de collectivits territoriales franaises
ADF, Assemble des dpartements de France
Prsident : Claudy Lebreton, prsident du conseil gnral des Ctes-dArmor
6, rue Duguay-Trouin 75006 Paris
Tl. 01 45 49 60 20 - Fax : 01 45 49 60 21
Courriel : adf@departements.fr
Site Internet : http://www.departements.fr
AFCCRE, Association franaise du Conseil des communes et rgions dEurope
Prsident : Alain Jupp, maire de Bordeaux, ancien Premier ministre
30, rue dAlsace Lorraine 45000 Orlans
Tl. 02 38 77 83 89 - Fax : 02 38 77 21 03
Site Internet : www.afccre.asso.fr
AMF, Association des maires de France
Prsident : Jacques Plissard, dput-maire de Lons-le-Saunier
41, quai dOrsay 75343 Paris Cedex 07

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

313

Tl. 01 44 18 14 14 - Fax : 01 44 18 14 15
Courriel : amf@amf.asso.fr
Site Internet : www.amf.asso.fr
AMGVF, Association des maires de grandes villes de France
Prsident : Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse
22/28, rue Joubert - 75009 Paris
Tel : 01 44 39 34 56 - Fax : 01 45 48 98 54
Site Internet : www.grandesvilles.org
ARF, Association des rgions de France
Prsident : Alain Rousset, prsident du conseil rgional dAquitaine
282, boulevard Saint-Germain 75007 Paris
Tl. 01 45 55 82 48 - Fax : 01 45 50 20 38
Courriel : Regions.de.France@arf-regions.org
Site Internet : www.arf.asso.fr
APVF, Association des petites villes de France
Prsident : Olivier Dussopt, dput-maire dAnnonay
42, boulevard Raspail 75007 Paris
Tl. 01 45 44 00 83 - Fax : 01 45 48 02 56
Site Internet : www.apvf.asso.fr
AIMF, Association internationale des maires francophones
LAIMF est le rseau des collectivits locales francophones et de leurs associations, qui se retrouvent autour de valeurs communes. Elle concourt une
meilleure gestion des collectivits, favorise les changes dexpriences, mobilise
lexpertise territoriale francophone et finance des projets de dveloppement.
Prsidente : Anne Hidalgo, maire de Paris
9, rue des Halles 75001 Paris
Tl. : 01 44 88 22 88 - Fax : 01 40 39 06 62
Courriel : sp@aimf.asso.fr
Site Internet : www.aimf.asso.fr

Le dispositif ministriel dappui la coopration


dcentralise

La CNCD et le dlgu pour laction extrieure des collectivits territoriales


Le dlgu sinforme sur lensemble de laction extrieure des collectivits territoriales, il conseille le gouvernement sur la coopration dcentralise et apporte
son concours aux ambassades, aux prfets et aux collectivits locales. Il gre le
dispositif de cofinancements du ministre des Affaires trangres et du Dveloppement international (MAEDI) la coopration dcentralise.
Le dlgu assure le secrtariat de la Commission nationale de la coopration
dcentralise (CNCD). Cette Commission, cre par la loi du 6 fvrier 1992,
est prside par le Premier ministre et se compose paritairement de reprsentants
des collectivits locales et de ltat. Le prsident de Cits Unies France en est un
des membres. vocation interministrielle, sa mission est de rendre compte de la
coopration dcentralise et de donner des avis et des recommandations.

314

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Cits Unies France est lie par une convention dobjectifs au ministre des
Affaires trangres et du Dveloppement international.
Dlgu pour laction extrieure des collectivits territoriales : Bertrand Fort
57 boulevard des Invalides - 75007 Paris
Tl. 01 43 17 62 70
Fax : 01 43 17 62 64
Courriel : bertrand.fort@diplomatie.gouv.fr
Site Internet :
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/
action-exterieure-des/
AFD, Agence Franaise de Dveloppement
Institution financire publique, lAgence Franaise de Dveloppement (AFD)
agit depuis plus de soixante-dix ans pour combattre la pauvret et favoriser le
dveloppement durable dans les pays du Sud et dans les Outre-mer. Elle met en
uvre la politique dfinie par le gouvernement franais.
Prsente sur quatre continents o elle dispose dun rseau de 71 agences et
bureaux de reprsentation, dont 9 dans les Outre-mer et 1 Bruxelles, lAFD
finance et accompagne des projets qui amliorent les conditions de vie des populations, soutiennent la croissance conomique et protgent la plante.
En 2013, lAFD a consacr 7,8 milliards deuros au financement de projets dans
les pays en dveloppement et en faveur des Outre-mer. Ils contribueront notamment la scolarisation denfants, lamlioration de la sant maternelle, la promotion de lgalit entre les femmes et les hommes, lappui aux agriculteurs et
aux petites entreprises, au renforcement de laccs leau, lnergie et aux transports. Les nouveaux projets financs contribueront galement lutter contre le
drglement climatique, en permettant notamment dconomiser 3,3 millions de
tonnes dquivalent CO2 par an.
Les premires cooprations entre lAFD et les collectivits locales franaises se
sont mises en place au cours des annes quatre-vingt-dix. Au dbut des annes
deux mille, ces collaborations se sont intensifies. Elles ont dbouch sur la recherche de perspectives institutionnelles et oprationnelles plus ambitieuses.
Ainsi, en janvier 2006, Cits Unies France et lAgence franaise de dveloppement ont sign un accord-cadre prvoyant de dvelopper une coopration fonde sur une meilleure connaissance mutuelle et sur lapprofondissement de leurs
relations sur le thme de la coopration dcentralise. Une rflexion a ainsi t
mene sur les pratiques et les mthodes dinstruction et de conduite de projets
de lAFD et des collectivits franaises. Un travail de capitalisation, men partir
dun chantillon de treize projets de dveloppement mens principalement en
milieu urbain, a connu une suite matrialise, en 2008, par un Guide mthodologique sur Les partenariats AFD - collectivits locales franaises .
Forts de ces acquis, le 18 mars 2010, lAFD et CUF ont sign un accord de partenariat renforc, visant :
favoriser laccs des collectivits territoriales franaises et leurs homologues
du Sud aux financements europens et multilatraux en dveloppant un ple
expertise europenne au sein de CUF ;

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

315

encourager voire structurer les cooprations entre lAFD et les collectivits


locales franaises ou leurs regroupements engages dans la coopration dcentralise ;
approfondir les relations entre lAFD et CUF sur le thme de la coopration
dcentralise en dveloppant une rflexion commune, une articulation plus
forte sur une base gographique et/ou sectorielle et une production conjointe
de publications ;
construire un dialogue avec les collectivits territoriales visant renforcer
la connaissance, lappropriation et ladhsion des citoyens franais leffort
daide au dveloppement, dans une dmarche dun ancrage territorial.
5, rue Roland Barthes 75598 Paris Cedex 12
Tl. 01 53 44 31 31 - Fax : 01 44 87 99 39
Courriel : site@afd.fr
Site Internet : www.afd.fr

Les dispositifs rgionaux de concertation et dappui la


coopration non gouvernementale
Les principales fonctions des dispositifs rgionaux sont la mutualisation de
linformation, lappui aux porteurs de projets, lamlioration de la concertation
entre les acteurs et la formation.
Cits Unies France entretient avec les rseaux rgionaux de solidarit internationale des liens troits. Les rseaux rgionaux sont invits aux runions des
groupes-pays. CUF est rgulirement invite des runions pays ou thmatique en rgion ou en est le co-organisateur.
BOURGOGNE COOPRATION
Maison des associations
2, rue des Corroyeurs
21000 Dijon
Tl. : 09 83 20 12 03
Courrriel : contact@bourgognecooperation.org
Site Internet : www.bourgognecooperation.org
CENTRAIDER, rgion Centre
59 bis, Faubourg Chartrain
41100 Vendme
Tl. 02 54 80 23 09
Courriel : contact@centraider.org
Site Internet : www.centraider.org
CERAPCOOP, rgion Auvergne
39, avenue des tats-Unis
63000 Clermont-Ferrand
Tl./Fax : 04 73 35 20 65

316

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Courriel : cerapcoop@wanadoo.fr
Site Internet : www.cerapcoop.org
CERCOOP, rgion Franche-Comt
Arsenal - Btiment Q
Place Saint-Jacques -BP 16163
25014 Besanon cedex
Tl. : 03 81 66 52 49/38 - Fax : 03 81 66 50 36
Courriel : cercoop@cercoop.org -Site Internet : www.cercoop.org
CAP COOPERATION, rgion Aquitaine
Maison des Suds - 12, esplanade des Antilles
Domaine Universitaire
33607 Pessac
Tl. 05 56 84 82 26
Courriel : contact@capcooperation.org
Site Internet : www.capcooperation.org
HORIZONS SOLIDAIRES, rgion Basse-Normandie
2, rue Saint Ouen
14000 Caen
Tl/Fax : 02 31 84 39 09
Courriel : horizons-solidaires@orange.fr
Site Internet : www.horizons-solidaires.org
IRCOD Alsace, Institut rgional de coopration-dveloppement
Espace Nord-Sud, 17, rue Boston
67000 Strasbourg
Tl. 03 88 45 59 89 - Fax : 03 88 61 20 24
Courriel : ircod1@ircod.org
Site Internet : www.ircod.org
LIANES COOPRATION, rgion Nord-Pas-de-Calais
MRES - Maison rgionale de lenvironnement et des solidarits
23, rue Gosselet
59000 Lille
Tl. 03 20 85 10 96 - Courriel : lianescooperation@wanadoo.fr
Site Internet : www.lianescooperation.org
MIDI-PYRNES COOPDEV, rgion Midi-Pyrnes
Htel de Rgion
22, boulevard du Marchal Juin
31406 Toulouse cedex 9
Site Internet : www.mpcoopdev.org
RECIPROC, rgion Champagne-Ardenne
5, rue Jricho
51037 Chalons-en-Champagne cedex
Tl. 03 26 70 66 18 - Fax : 03 26 70 66 54
Courriel : reciproc@cr-champagne-ardenne.fr
Site Internet : www.cr-champagne-ardenne.fr

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

317

RESACOOP, rgion Rhne-Alpes


19, rue dEnghein
69002 Lyon
Tl. 04 72 77 87 67 - Fax : 04 72 41 99 88
Courriel : mail@resacoop.org
Site Internet : www.resacoop.org
RESEAU ALCID, rgion des Pays de la Loire
44966 Nantes Cedex 9
Tl. 02 28 20 61 63 - Fax : 02 28 20 50 12
Site Internet : www.alcid.org

Autres structures dappui la coopration dcentralise


CIEDEL, Centre international dtudes pour le dveloppement local
19, rue dEnghien 69002 Lyon
Tl. 04 72 77 87 50 - Fax : 04 72 41 99 88
Courriel : ciedel@univ-catholyon.fr
Site Internet : www.ciedel.org
pS-Eau, Programme Solidarit Eau
Le pS-Eau est une association loi 1901, ne en 1984, dune volont des ministres
europens de lEnvironnement daccrotre la coopration europenne dans le
domaine de leau au cours de la Dcennie internationale de leau potable et de
lassainissement.
Le pS-Eau constitue un rseau entre tous les acteurs concerns ou intresss par
lappui au dveloppement dans le domaine de leau dans les pays du Sud. En
Afrique, en Amrique latine, en Asie et dans le pourtour mditerranen, le pSEau facilite les initiatives locales de coopration internationale et assure la cohrence des actions. Il capitalise les expriences, conduit ou appuie des programmes
de recherche, offre un service dappui conseil, dgage des enseignements sur
diffrents thmes et diffuse des informations.
32, rue Le Peletier 75009 Paris
Tl.01 53 34 91 20 - Fax: 01 53 34 91 21
Site Internet : www.pseau.org
CFSI, Comit franais pour la solidarit internationale
Association selon la loi de 1901, cre en 1960, le CFSI regroupe vingtsix organisations actives en solidarit internationale. ONG de dveloppement, le CFSI sest donn pour priorit de lutter durablement
contre la faim, la pauvret et les ingalits, avec quatre principes daction : agir dans la dure en Afrique, en Amrique latine et en Asie ;
par des programmes et projets de dveloppement ; en rponse des initiatives
dorganisations locales ; pour amliorer la situation des populations pauvres.
Compltant son engagement international par une action en France et en Europe,
le CFSI informe lopinion publique sur la persistance de la faim et les causes de la
pauvret et fait entendre la voix des plus faibles auprs des institutions publiques.

318

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

32, rue Le Peletier 75009 Paris


Tl. 01 44 83 88 50 - Fax : 01 44 83 88 79
Site Internet : www.cfsi.asso.fr
AMORCE, Association au carrefour des collectivits territoriales et des professionnels
AMORCE est une association loi 1901. Elle regroupe 314 collectivits et 133
professionnels. Elle a deux fonctions : lieu dchange dexpriences et force de
proposition. AMORCE a plusieurs domaines dactivit : les rseaux de chaleur (technique, conomie, droit, fiscalit) ; la gestion des dchets municipaux
(choix techniques de collecte, de valorisation, de stockage, de transport, rglementations, cots, financements, aspects juridiques, fiscalit, information) ;
la gestion de lnergie par les collectivits territoriales (production, distribution,
consommation, consquences des choix durbanisme et de transport).
18, rue Gabriel Pri - CS 20102 69623 Villeurbanne Cedex
Tl. 04 72 74 09 77 - Fax : 04 72 74 03 32
Courriel : amorce@amorce.asso.fr
Site Internet : www.amorce.asso.fr
France Volontaires, la plateforme des volontariats internationaux dchanges
et de solidarit
La plateforme France Volontaires a pour objet de promouvoir et de dvelopper
les diffrentes formes dengagements relevant des Volontariats Internationaux
dEchange et de Solidarit (VIES) et de contribuer leur mise en uvre. Ce
projet sexprime dans le respect des valeurs nonces dans la charte commune
laquelle adhrent les organismes denvoi de volontaires et les volontaires euxmmes ; Elle est par ailleurs membre du Groupement dIntrt Public Agence du
Service Civique et contribue au dveloppement du Service Civique, dans le cadre
de son volet international.
6, rue Truillot - BP 220 94203 Ivry-sur-Seine
Tl : 01 53 14 20 30 - Fax : 01 53 14 20 50
Contact : frederique.williame@france-volontaires.org
Site Internet : www .france-volontaires .org
F3E, Fonds pour la promotion des tudes pralables, des tudes transversales et
des valuations
Le F3E regroupe des ONG et des collectivits territoriales engages en coopration pour le dveloppement. Sa mission est de les aider amliorer la qualit
de leurs interventions, notamment en les accompagnant dans leurs dmarches
dtudes.
32, rue le Peletier 75009 Paris
Tl. 01 44 83 03 55 - Fax : 01 44 83 03 25
Courriel : f3e@f3e.asso.fr
Site Internet : www.f3e.asso.fr

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

319

RITIMO, Rseau dinformation et de documentation pour le dveloppement


durable et la solidarit internationale
Ritimo est un rseau dinformation spcialis sur la solidarit internationale et le
dveloppement. Il a pour objectif dinformer le public pour renforcer la solidarit
internationale. Aujourdhui, dans plus de 80 lieux ouverts au public, ils rendent
accessible et diffusent une information spcialise sur les causes du mal-dveloppement, les ingalits nord-sud, les droits de lhomme. Ils veulent participer la
modification des choix de dveloppement et agir pour une autre mondialisation.
21ter, rue Voltaire 75011 Paris
Tl. 01 44 64 74 14
Courriel: contact@ritimo.org
Site Internet : www.ritimo.org
Fdration des Parcs naturels rgionaux de France
La Fdration des Parcs naturels rgionaux de France est le porte-parole du rseau des Parcs naturels rgionaux. Outil privilgi de leurs rflexions et de leurs
actions communes, elle est charge de la reprsentation de leurs intrts auprs
des administrations, des assembles parlementaires et des organismes institutionnels, et de leur prise en compte dans llaboration des textes et politiques les
concernant. Structure de concertation avec les autres espaces protgs franais
et internationaux, et avec les partenaires concerns par leurs actions, elle est galement le centre de ressources des Parcs naturels rgionaux en favorisant leurs
changes dexpriences, en initiant des travaux de rflexion communs, en mettant leur disposition des outils spcifiques pour les aider mener leurs missions.
La Fdration est linterlocuteur des administrations nationales, des assembles
rgionales et des assembles parlementaires et de lUnion europenne pour llaboration des textes et politiques concernant les Parcs naturels rgionaux dans les
domaines suivants : la protection et la gestion de lenvironnement, la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel, le dveloppement local, lamnagement du territoire, lducation lenvironnement, linformation et laccueil
du public.
linternational, elle dveloppe la reconnaissance des Parcs naturels rgionaux
comme outils du dveloppement durable, appuie la mise en uvre linternational de la dmarche des Parcs naturels rgionaux et des principes qui en sont les
fondements (protection de la nature, dveloppement conomique et dmocratie
participative) et affirme la dimension internationale du rseau des Parcs naturels
rgionaux franais.
9, rue Christiani 75018 Paris
Tl. 01 44 90 86 20 - Fax : 01 45 22 70 78
Courriel : info@parcs-naturels-regionaux.fr
Site Internet : www.parcs-naturels-regionaux.fr

320

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Ouvrages publis par Cits Unies France


Ouvrages de la collection groupe-pays : 25 euros
Les dossiers pays fournissent une synthse de lorganisation des collectivits territoriales et des rformes administratives rcentes. Ils comprennent galement une
analyse des partenariats de coopration dcentralise.

Ouvrage

Rf.
DPRU

DPRO
DPPO
DPCR
DPRT

DPHO
DPJA

DPVN
DPIN

DPCH
DPLI
DPPA
DPTQ

DPMA
DPIS

DPTU

DPHT
DPBR
DPNI

DPNG
DPBE
DPBF

DPML
DPTG

DPMU
DPSE

Parution

Dossier pays Russie


Dossier pays Roumanie
Dossier pays Pologne
Dossier pays Croatie
Dossier pays Rpublique tchque
Dossier pays Hongrie
Dossier pays Japon (troisime dition - octobre 2014)
Dossier pays Vietnam (deuxime dition - mai 2011)
Dossier Pays Inde
Dossier pays Chine (puis - nouvelle dition paratre en

2012
2008
2008
2006
2005
2005
2014
2011
2011

Dossier pays Liban


Dossier pays Palestine (puis - nouvelle dition paratre en

2013

2015)

2004

2016)

2008

Dossier pays Turquie


Dossier pays Maroc
Dossier pays Isral
Dossier pays Tunisie
Dossier Pays Hati
Dossier pays Brsil
Dossier pays Nicaragua
Dossier Pays Niger
Dossier Pays Bnin
Dossier Pays Burkina Faso
Dossier Pays Mali
Dossier Pays Togo
Dossier Pays Mauritanie
Dossier Pays Sngal

2008
2007
2007
2005
2013
2011
2006
2014
2010
2010
2009
2009
2008
2007

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

321

Ouvrages de la collection groupe-pays : 40 euros


Rf.
DPAC

Ouvrage

Dossier Pays Afrique centrale et Grands Lacs

Parution
2010

Rpertoires des partenariats de coopration dcentralise : 15 euros


Cites Unies France recense et met jour rgulirement les partenariats entre
collectivits locales franaises et trangres.
Rf.
RPRU

Rpertoire des partenariats franco-russes

RPAR

Rpertoire des partenariats franco-armniens

RPRO

Rpertoire des partenariats franco-roumains

RPHO

Rpertoire des partenariats franco-hongrois

RPPO

Rpertoire des partenariats franco-polonais

RPJO

Rpertoire des partenariats franco-japonais

RPVN

Rpertoire des partenariats franco-vietnamiens

RPAL

Rpertoire des partenariats franco-algriens

RPPA

Rpertoire des partenariats franco-palestiniens

RPMA

Rpertoire des partenariats franco-marocains

RPTU

Rpertoire des partenariats franco-tunisiens

RPIS

Rpertoire des partenariats franco-israliens

RPLI

Rpertoire des partenariats franco-libanais

RPARG

322

Ouvrage

Rpertoire des partenariats France - Argentine

RPBR

Rpertoire des partenariats franco-brsiliens

RPHT

Rpertoire des partenariats franco-hatiens

RPEU

Rpertoire des partenariats franco-amricains (France-Etats-Unis)

RPBE

Rpertoire des partenariats franco-bninois

RPBU

Rpertoire des partenariats franco-burkinab

RPMR

Rpertoire des partenariats franco-mauritaniens

RPMD

Rpertoire des partenariats franco-malgaches

RPML

Rpertoire des partenariats franco-maliens

RPSE

Rpertoire des partenariats franco-sngalais

RPCA

Rpertoire des partenariats franco-camerounais

RPTO

Rpertoire des partenariats franco-togolais

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

Ouvrages de la collection Rflexions: 15 euros


Rfrence

Ouvrage

Parution

R001

Les jeunes, la vie locale et laction internationale

2003

R002

Regards sur la coopration dcentralise franco-burkinab

2003

R003

Pauvret et ingalits en Afrique subsaharienne

2002

R004

Limpact local de la coopration dcentralise sur les territoires

2006

R008

Lducation au dveloppement et la solidarit internationale (CUF-Educasol)

2010

R009

Laction sociale internationale des collectivit franaises


(CUF-Eneis Conseil)

2015

Ouvrages de la collection Rfrence : 25 euros


REF01

Les instruments juridiques de la coopration dcentralise

2008

REF02

Les collectivits territoriales et lengagement des jeunes


linternational

2009

REF03

Coopration dcentralise et alimentation en Afrique Agriculture et dveloppement rural (CUF-CFSI)

2010

REF04

La coopration internationale des collectivits territoriales


et lUnion europenne : lAllemagne, lEspagne, la France,
lItalie, le Royaume-Uni et la Sude face la Commission
europenne (CUF-AFD)

2010

REF05

The International Cooperation of Local Authorities in the


European Union: Germany, Spain, France, Italy, the United
Kingdom, Sweden and the European Commission (CUF-AFD)

2011

REF06

Coopration dcentralise et sant en Afrique de lOuest et


Madagascar (CUF-ACTED)

2012

REF07

Laction internationale des collectivits franaises face au


changement climatique

2014

REF08

Les autoris locales dans la gestion des crises

2015

REF09

The International Action of Local Authorities and Climate


Change: the French Approach

2015

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

323

Ouvrages hors collection


HCDD

Coopration dcentralise pour le dveloppement durable,


Guides mthodologiques, en partenariat avec lAFCCRE et
lAssociation 4D - 2005

15 euros

HCPCD

Lvaluation des partenariats de coopration dcentralise.


Document de rflexion et dappui mthodologique

10 euros

Coopration dcentralise au dveloppement local urbain en

HCCDDA Afrique. Pratiques en dbat et expriences -


2 volumes - 2000

10 euros

Cahiers de la coopration dcentralise : laction internationale des


collectivits locales

324

CDD-2

Cahiers de la coopration dcentralise : numro 2 - aot 2010

CDD-3

Cahiers de la coopration dcentralise : numro 3 septembre 2012


Prix collectivits adhrentes CUF : 15 euros

30 euros

CDD-4

NOUVEAU ! Cahiers de la coopration dcentralise :


numro 4 - janvier 2015 - hors srie : Actes du colloque
Grenoble , 4-6 dcembre 2013
Prix collectivits adhrentes CUF : 15 euros

30 euros

CDD-5

NOUVEAU ! Cahiers de la coopration dcentralise :


numro 5 - septembre 2015 - numro spcial Programme
europen AL-LAs

Cahiers de la coopration dcentralise - Numro 5 spcial AL-LAs

30 euros

Bon de commande
retourner Cits Unies France - 9, rue Christiani 75018 Paris
ou par fax : 01 53 41 81 41

Prnom : ....................................................................................Nom : .....................................


Fonction :......................................................................................................................................
Collectivit ou institution : . ...................................................................................................
Adresse : ......................................................................................................................................
Code postal : . ............................................................................ Ville : .....................................
Tl. .................................................................................................Fax : .....................................
Courriel : ......................................................................................................................................

Rfrence

Quantit

CDD-5 : Cahiers de la coopration dcentralise


numro 5 - septembre 2015 - numro spcial
Programme europen AL-LAs
Frais denvoi

5 euros pour ltranger

Numro 5 spcial AL-LAs - Cahiers de la coopration dcentralise

325

avec le concours de

Proyecto financiado por la UE

9, rue Christiani 75018 Paris Tl. : +33(0)1 53 41 81 81 Fax : +33(0)1 53 41 81 41


Site Internet : www.cites-unies-france.org Courriel : coop-dec@cites-unies-france.org
ISBN : 978-2916500-36-2 Septembre 2015

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