UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales

Derecho Poltico Ctedra I
Espacio Titular. Profesor Jorge Szeinfeld

Contenidos: Bolilla VIII

CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO

1. Estructura del Estado. Centralizacin y descentralizacin poltica y
administrativa: grados. Autonoma, autocefala, autarqua.
2. Formas de Estado. Diversidad de formas en los regmenes contemporneos.
Anlisis comparativo (Uniones de Estados, Confederacin, Estado Federal, Estado
Cuasi-Federal o semifederal, Estado Unitario Regional y Estado Unitario).
- El asiento de la soberana en el Estado Federal: doctrinas.
- Dinmica del Estado Federal: fuerzas centrpetas y centrfugas. Situacin actual
del federalismo: argentino y comparado.
- Las regiones. Procesos de regionalizacin.
3. La descentralizacin municipal: tipos.
4. Integracin de Estados.

1.

Estructura del Estado.

Dijimos que en la concepcin clsica el Estado est compuesto por tres elementos:
poblacin, territorio y poder, Fayt agrega el Derecho como cuarto elemento del Estado,
ya que en la actualidad no se concibe un Estado sin Derecho. Pues bien, a modo de
introduccin digamos que Gobierno es la organizacin del poder del estado. En
trminos Weberianos, podramos decir que es la forma que adopta el monopolio del uso
legtimo de la fuerza.
Para entender qu es el gobierno, pensemos en la realidad que nos rodea. Cmo logran
los gobernantes, los que ocupan los cargos del gobierno, dirigir un pas? Cmo

alcanzan su propsito de determinar la conducta de una poblacin de millones de

personas?
Pues bien, para ello se valen de mltiples medios. Algunos son propiedad del estado,
como la polica, fuerzas armadas y de seguridad, de los hospitales, de las escuelas, las
obras pblicas, etc. En otros casos, se trata de empresas o bienes privados, como el
sistema bancario y financiero, o los medios de comunicacin, sobre los cuales el estado
tiene el poder de regularlos, de fijar las reglas de juego. Los gobernantes manejan estos
medios, o las regulaciones sobre estos medios de manera tal que la poblacin se
comporte como el gobierno quiere.
Esa organizacin de medios para el ejercicio del poder, es lo que denominamos
gobierno.
La CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN, son dos manifestaciones
diferentes de la organizacin del estado con referencia a su actividad, segn que esta
emane de un centro nico (centralizacin) o segn que cada una de las actividades
estatales emane de centros diferentes (descentralizacin).
En todo tipo de comunidad poltica sea esta infra o supra estatal y an en todo grupo
humano organizado existe un grado de centralizacin y descentralizacin.
DESCENTRALIZACIN POLTICA:
1- EN SENTIDO LATO = divisin de poderes
2- EN SENTIDO ESTRICTO (diferenciacin territorial) = actividad que
compete a un estado miembro en un Estado federal.
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA:
1- CON ASIENTO TERRITORIAL = actividad que
compete a un departamento en un Estado unitario

2- SIN ASIENTO (por servicios) = Actividad que

compete a un ente encargado de cumplir
determinado servicio pblico.
Como distribucin del poder: descentralizacin poltica. Ejemplo: divisin de poderes
(sentido lato) o actividad que compete al estado federal o a las provincias (sentido
estricto).
La descentralizacin poltica en sentido estricto requiere base territorial, ello implica
dividir y limitar el territorio de modo que cada uno de los entes u rganos que realizan
actividad descentralizada tengan su propio mbito espacial para ejercer la funcin que
se le asigna. Un rgano central y rganos locales, estos requieren necesariamente un
cierto grado de autodeterminacin para su funcionamiento.

Concierne al ejercicio de la funcin gubernamental, el ente tiene el derecho de darse a si

mismo las reglas para su funcionamiento: consiste en tener poder legislativo, dictarse
las normas que rigen la actividad de sus rganos.
Como distribucin de funciones derivadas a travs de rganos subordinados:
descentralizacin administrativa. Ej. Actividad que desarrolla cada provincia o la
actividad encomendada a un ente que desarrolle un servicio pblico ya sea en territorio
provincial o federal.
Lgicamente que la centralizacin o descentralizacin poltica influye en la
organizacin del poder en el Estado.
Cuando la forma es unitaria, el poder es ejercido por autoridades cuyas funciones
comprenden todo el territorio y la poblacin de la organizacin poltica. Hay un solo
orden de gobierno y una unidad de direccin en las fases de decisin, accin y sancin.
Cuando la forma es federal por el contrario, el poder es ejercido por un poder central y
por gobiernos locales. Coexisten ambos poderes, los gobiernos locales y el gobierno
federal.
La descentralizacin puede ser poltica o administrativa. Esta diferencia se expresa a
travs de distintos grados de competencia por parte de los rganos encargados de
realizar la actividad descentralizada.
En nuestra organizacin federal estos grados de competencia se dan por resultado de los
conceptos de soberana, autonoma y autarqua.
SOBERANIA: no tiene restricciones o limitaciones que le sean impuestas por rgano
alguno.
AUTONOMA: etimolgicamente: auto = por si mismo y nomos = ley. Grado de
competencia inmediatamente menor a la soberana, se caracteriza por la facultad de
darse su propia ley, con sujecin a ciertas restricciones. Autonoma implica
fundamentalmente competencias legislativas, esto es facultad para dictarse sus propias
normas coordinadas con un orden jurdico superior que establece lmites a dicha
facultad.
AUTARQUA: etimolgicamente: auto = por si mismo y arqua = gobierno. Grado de
competencia menor o inferior que el que corresponde a la autonoma, es la atribucin o
facultad de administrarse a s mismo, pero de acuerdo con normas que vienen
impuestas. La distincin hay que encontrarla en la existencia o inexistencia de facultad
legislativa. Por eso la autonoma es expresin de descentralizacin poltica y la
autarqua de descentralizacin administrativa. La autarqua puede estar clasificada como
territorial (algunos municipios) o institucional (algunos entes por ejemplo IOMA,
ANSESIPS, etc).
AUTOACEFALIA: potestad de elegir sus propias autoridades, ello implica poseer un
rgimen electoral propio.

A la descentralizacin poltica, en trminos kelsenianos, se la utiliza para caracterizar a

los municipios, en algunos casos autnomos o autrquicos, lo veremos en el captulo
municipal.
La descentralizacin en la actualidad, aparece consubstancial con la democracia. El
proceso de democratizacin de los Estados nos ampla al campo de los derechos y
libertades, la progresiva incorporacin de los sectores excluidos o marginados a las
instituciones representativas y a un mayor control y participacin de la ciudadana en la
actuacin de las Administraciones Pblicas (conf. Jordi Borja 13:1987).
La descentralizacin implica siempre una distribucin de la actividad del estado que se
manifiesta en la distribucin del poder o de funciones derivados de rganos
subordinados. En este caso es que hablamos de descentralizacin administrativa. De
esta forma una descentralizacin administrativa puede constituirse con la finalidad de
realizar un servicio a travs de un ente encargado de cumplir el servicio pblico sea este
en un Estado federal o Unitario.
2.

Formas de Estado: Federal y Unitario.

La forma del estado surge de relacionar dos elementos del estado. Segn cmo se
organice el poder (gobierno) en el territorio la forma de estado ser federal o unitaria.
Un estado es federal cuando el poder est distribuido a lo largo del territorio, es decir,
cuando est compuesto por un conjunto de unidades polticas autnomas, llamados
Estados Federados o Provincias. Se dice que son autnomas porque se dictan su propia
constitucin, y eligen sus propios gobernantes locales. Es decir que en trminos
polticos, estas, digamos, provincias, se autogobiernan en sus cuestiones locales, en el
marco de un gobierno de nivel nacional, del que a su vez forman parte.
As, dentro de un estado Federal, siempre conviven a su vez una pluralidad de estados
federados. Por ejemplo dentro del Estado Nacional Argentino, conviven a su vez
veintitrs estados provinciales y el Gobierno autnomo de la Ciudad de Buenos Aires.
Entonces una persona que vive, por ejemplo, en un valle en la Provincia de Catamarca,
se encuentra sometida a la vez a la soberana del Estado Nacional, y al poder local del
Estado Provincial. Coexisten dos rdenes jurdicos, dos poderes, uno soberano y otro
autnomo.
En cambio un estado es unitario cuando el poder est concentrado en un solo punto del
territorio, desde el cual se gobierna a toda la Nacin. Dentro de un estado Unitario hay
una sola unidad poltica; y las cuestiones locales son decididas por el poder central, o
por delegados elegidos por el poder central. Y los habitantes de cada zona del territorio
no votan sus gobernantes locales, sino solo autoridades nacionales, que son quienes
despus eligen las autoridades locales.
La cuestin adquiere sentido cuando se la ve en una perspectiva histrica. Un pas
difcilmente decida entre unitarismo y federalismo como una cuestin abstracta. Los
estados federales tienen su origen en comunidades polticas locales preexistentes, que
deciden asociarse para formar una nacin, pero sin perder su identidad y su poder local.
As ocurri en nuestro pas. Crdoba, Tucumn, Corrientes, Entre Ros, etc. existan
mucho antes de la Independencia de las Provincias Unidas del Ro de la Plata. Son
anteriores incluso a la propia creacin del Virreinato. Cuando deciden formar un Estado

Soberano, en el siglo XIX, es porque piensan que su situacin va a quedar ms

favorecida en el marco de un estado nacional, pero no hubiera tenido ningn sentido
poltico renunciar a su autogobierno, del que gozaban desde su fundacin. Por eso
decimos que para que exista federalismo, tienen que existir antes poderes locales. En
cambio, cuando estos poderes locales no existen o son dbiles, las tendencias
centralistas ven facilitado el camino y pueden constituir autoridades nacionales que
gobiernen an contra la voluntad contraria de algunas poblaciones locales rebeldes. En
Argentina, el proyecto unitario hubiera permitido una rpida conformacin de un
mercado nacional, y con ello hubiera acelerado la insercin de Argentina en el mercado
capitalista mundial. Pero el proyecto unitario fracas por falta de realismo, por tratar de
desconocer la preexistencia de sociedades locales a las que no les hubiera convenido la
conformacin de tal mercado, porque implicaba una competencia ruinosa con las
producciones locales.
CONFEDERACIONES: Existen otras formas de (des) territorializacin del poder. Se
trata de las confederaciones de estado, ms modernamente llamadas "Tratados de
Integracin Regional". Son la forma jurdica de la regionalizacin implicada en el
proceso de globalizacin. Un ejemplo es la Comunidad Europea. Consisten en
Asociaciones de estados Soberanos, a la que los estados miembros le ceden algunas
prerrogativas inherentes a la soberana, como ser, la poltica de defensa comn, la
emisin de moneda, la poltica arancelaria y comercial entre los estados miembros, etc.
En este contexto, el estado Nacional deja de ser soberano en tanto ya no es el "super
amus" de otrora, pues debe reconocer una autoridad superior a la de l: la autoridad de
la asociacin regional. Un proceso semejante, de transferencia progresiva de
competencias locales a un poder central, se dio en la formacin de Estados Federales,
como Argentina y EEUU. Por eso la regionalizacin es un proceso que recin comienza,
y que de proseguir terminar diluyendo las identidades nacionales en identidades
regionales.

Caractersticas del Estado Federal:

a)
Existe en todo el territorio una doble esfera de competencias. Por una parte
competencias provinciales y por la otra las nacionales. Las funciones legislativas,
ejecutivas y judiciales, son propias del Estado nacional y de los provinciales, cada uno
de ellos las ejerce por cuenta propia aunque los contenidos de esas funciones habrn de
diferir de acuerdo a la asignacin de funciones que se haya hecho conforme a la
Constitucin Nacional. La persona est sometida a un doble orden normativo. Esas dos
esferas de competencias valen por s mismas y media entre ellas una relacin de
coordinacin.
b)
Los estados locales participan en la creacin de la voluntad estatal nacional. Un
ejemplo de ellos es la Constitucin Nacional, los estados locales fueron convocados a
intervenir en la sancin de la Constitucin. Puede ser la originaria: Argentina EEUU.
Los estados locales participan en la composicin del rgano legislativo a travs del
SENADO en los estados donde existe la eleccin indirecta del presidente (a travs de
los Colegios Electorales) los miembros de los estados locales tienen una participacin

especial. Estos mecanismos de participacin hacen que los estados locales conformen la
voluntad federal.
c)
La supremaca federal es un presupuesto esencial, con ella se asegura la unidad
del Estado, se consagra a travs de distintos principios:
Supremaca normativa: comprende un orden jurdico originario (C.N.) y un
orden jurdico derivado (legislacin). Las constituciones provinciales no pueden alterar
los principios de la C.N.
Supremaca federal: es la exigencia de que las normas provinciales sean
compatibles con las normas nacionales. En virtud de este principio se otorga
competencia originaria a la Corte Suprema de Justicia Nacional (CSJN) para entender
en aquellas causas en que exista conflicto entre una norma nacional y una provincia,
debiendo prevalecer siempre la primera.

Diferencias entre Confederacin y Estado Federal.

a)
En el Estado Federal la soberana reside en la Nacin y las relaciones exteriores
constituyen una tpica potestad federal. En cambio en una confederacin los estados
miembros conservan su propia independencia, cada estado puede regular libremente sus
vnculos con terceros pases.
b)
El Estado Federal tiene rganos propios y surgen de la C.N. que le dio origen.
En la Confederacin no tiene rganos propios, la dieta, asamblea o congreso no es un
rgano propio de ella, es la reunin peridica de los delegados del estado miembro
c)
El Estado Federal tiene su origen en una C.N.. La Confederacin en un Pacto.
Nos referimos al origen jurdico y no a su gnesis poltica, pues nosotros tenemos
origen en el Acuerdo de San Nicols.
d)
En el Estado Federal no existe el derecho de secesin, en cambio la
confederacin s. Esta es la facultad que tiene cualquier integrante a separarse del
conjunto cuando as lo desee
e)
En el Estado Federal no existe derecho de nulificacin. En la Confederacin s:
es la consecuencia directa de la necesidad de un acto positivo del estado local para
incorporar a su ordenamiento la legislacin confederal. Las leyes de la confederacin
estn sometidas al control previo del estado local que podr oponerse a que se apliquen
en su territorio.
- Dinmica del Estado Federal: fuerzas centrpetas y centrfugas. Situacin actual
del federalismo: argentino y comparado.
Seala Karl Loewenstein que la principal razn para elegir la forma federal de Estado es
la conviccin de que pese a la siempre declamada necesidad de unidad nacional, las
tradiciones regionales operan contra la fusin de los Estados individuales en una
organizacin estatal unitaria.

Por otra parte, el sistema federal permite vincular a la democracia con el pluralismo ms
activamente, que vincule los siguientes rdenes: poltico, sindical, lingstico, social,
cultural, territorial, etc.
De ah que el sistema federal se muestre propicio para vincular la democracia pluralista,
en forma paralela con el respeto a los diversos grupos territoriales y sociales,
considerando que la descentralizacin en diversos grados es un instrumento realmente
til para amalgamar un sistema constitucional determinado.
Enfatizamos aqu que desde la idea de la necesidad de controles verticales al sistema
constitucional, el federalismo es uno de ellos (juntamente con la vigencia e los derechos
humanos y el pluralismo).Estos tres modos de control, son homogneos e interactan
entre ellos. Su punto de unin se da en la circunstancia de que todos ellos (cada uno
dentro de su esfera de pertenencia) activan la dinmica del Poder entre el nivel alto y
el nivel bajo. Respecto del carcter vertical del control que representa esta forma de
Estado, el mismo se encuentra dado porque relaciona grupos diferentes de instituciones
gubernamentales, en un intento de limitacin al leviatn estatal. Queremos destacar aqu
que tericamente el federalismo representa la contracara del Estado unitario,
monoltico y unidireccional, presentando en cambio como propuesta, un sistema de
pluralismo territorial, en el que las diferentes actividades se encuentran distribuidas
entre la federacin y los estados miembros con un pivote de clara limitacin a tales
diferencias: el orden federal es supremo respecto de los provinciales.
As, la regla de distribucin del poder estatal entre la Federacin y los Estados
Miembros, surge de la constitucin, que se muestra como eje creador y articulador de
ambos espacios territoriales de poder. Cabe sealar finalmente que un Estado Federal,
confluyen tales poderes por esencia en el Congreso, y particularmente en el Senado,
integrado este ltimo cuerpo en forma igualitaria por representantes de todos los
Estados actuantes en la federacin.
8.3.- El federalismo dentro y fuera de los Estados Unidos. El fin del siglo y la
declinacin de los federalismos arraigados. Pese a lo dicho en prrafos anteriores, bueno
es recordar aquello que nos indicaba en su tiempo histrico el argentino Juan B. Alberdi,
al alertarnos que no es bueno concebir al federalismo como una especie de remedio
mgico, lleva siempre a las sociedades al camino de la libertad, ya que como todo
medicamento, cura o mata segn la enfermedad y el enfermo que son objeto de su
aplicacin. As, y segn explicamos antes, el federalismo es una tcnica de
descentralizacin y control del Poder Estatal, que conlleva de por s ni a la democracia
ni a la libertad. Ello pues parece ser que muchas de las sociedades actuales, destruyen
en su accionar, el delicado equilibrio que intentan mantener desde la faz terica, las
fuerzas centrpetas y centrfugas que articula el federalismo.
En trance de tratar el modelo estadounidense, bueno es recordar que su patriotismo
semntico ha elevado esa estructura tcnica a la categora de inalienable e imperecedera,
aunque hoy se encuentre all en un franco estado de retroceso. Este proceso se consolid
fuertemente hacia la primera mitad de este siglo, enfrentando la necesidad de
supervivencia de los Estados federados con el acrecentamiento de las regulaciones
nacionales. Si bien eso es lo que sucedi en todas las federaciones del mundo, la
particularidad de los Estados Unidos, es que en aquella nacin, la posicin de

preponderancia de la federacin se alcanz por va de la interpretacin jurisprudencia,, y

muy secundariamente con el auxilio de enmiendas constitucionales.
Las bases de cambio en tal sistema, se sustentaron principalmente en: El Presidente se
transform en el eje del podero poltico del sistema norteamericano. Siendo elegido
bsicamente a partir del accionar de los partidos polticos nacionales, el carcter federal
del denominado colegio electoral desapareci en el presente.
El Senado ha desdibujado sin perdido su carcter originario de mbito de
representatividad de los Estados miembros El modelo de alta concentracin industrial,
de expansin homognea y sostenida, ha hecho perder los particularismos regionales
(standarizacin del American Way of life) Los mbitos de autonoma estatales se
pierden, al acentuarse la dependencia de los Estados, de las subvenciones federales El
accionar nacional de los partidos polticos, hace tambalear el mantenimiento de la
estructura interna de los subsistemas de cada Estado Federado
Todos los grupos sociales que motivan la generacin de redes democrticas y
participativas en Estados Unidos, operan principalmente a nivel nacional, lo que
moldea al federalismo de ese pas, estandarizndolo al punto de hacerle perder su
identidad La conclusin que permiten formular los datos expuestos, es que la tendencia
centralizadora de las fuerzas centrfugas del federalismo, representadas por el poder
federal, han quebrado a las fuerzas centrpetas que implican y generan la existencia de
Estados autnomos en el sistema, quienes ya no pueden oponerse con eficacia al poder
poltico de la federacin. Aun as, esta tendencia se intenta revertir a partir de
modalidades de alianzas regionales, como contrapeso a la progresiva e implacable
concentracin de poder en el gobierno federal.
Respecto de las experiencias federales fuera de los Estados Unidos, es dable destacar
que al promediar este Siglo XX, el retroceso de la organizacin estatal federal aparece
como un fenmeno prcticamente universal, con intensas modalidades de crisis en
aquellos sistemas estatales que an la conservan (debemos hacer notar aqu
particularmente el caso argentino). Sin perjuicio de lo expuesto, es bueno resaltar que
existen todava puntos altos del sistema federal, que hacen posible bregar por su
mejoramiento y consolidacin.
As, podemos indicar que el federalismo, como principio de distribucin del poder, es
poco compatible con esquemas autoritarios o autocrticos. Ello porque quien es
detentador exclusivo del poder, difcilmente soporte una coexistencia armnica con
mbitos de autonoma fuera del alcance de su dominacin.
Adems, las dosis de democracia y el pluralismo que requiere el sistema constitucional
de hoy (si pretende sobrevivir a sus propias falencias y contradicciones), implican la
necesidad de no seguir desconociendo que junto al pluralismo poltico y sindical,
existen tambin modos de pluralismo lingstico, social, cultural, territorial, etc. Por
ello, creemos que el federalismo ofrece bases slidas para que la democracia pluralista
se desarrolle paralelamente con el respeto a los grupos territoriales, debiendo
considerarse cada vez ms la viabilidad de la descentralizacin en diversos grados,
como uno de los elementos ms tiles para consolidar y revitalizar el sistema
democrtico.

El federalismo es una tendencia doctrinal de fundamento filosfico, referido al modo de

distribucin del poder poltico, segn el cual los centros de poder ya sea histrica o
jurdicamente que lo forman, genera la capacidad gubernativa de cada uno. Esto
significa que nuestra Nacin podra ser, Federal o Unitaria, e instituirlo en su texto
constitucional sin que ello movilice una desestabilizacin del sistema democrtico que
el sistema constitucional determina.
CAUSALES DE LA CRISIS DEL FEDERALISMO ARGENTINO
Tal como lo hemos expuesto anteriormente, la adopcin del federalismo como forma de
organizacin territorial del Estado fue tomada del modelo estadounidense como un
intento sintetizador del Proyecto de Constitucin para las Provincias Unidas del Ro de
la Plata de Alberdi. Nuestra Constitucin ha adoptado la forma federal de Estado de
conformidad con los lineamientos establecidos en la Constitucin de Filadelfia de 1787.
Esta creacin del constituyente estadounidense consiste en un sistema de
descentralizacin en el que coexisten dos centros de poder, el Estado federal o
federacin (Nacin) y los Estados federados (Provincias). La titularidad de la soberana
le corresponde al primero, mientras que los segundos gozan de autonoma y por lo tanto
ejercen las facultades derivadas de la competencia que se han reservado. La Nacin
posee aquella que surge de las atribuciones excepcionales que las provincias le han
delegado expresamente. La autonoma provincial importa el ejercicio de poder
constituyente, de conformidad con lo establecido en la Constitucin, el ejercicio de
facultades legislativas y la potestad de elegir a sus propias autoridades de acuerdo con lo
que contemple el derecho pblico local en cada caso.
En ese contexto, bien puede decirse que en su etapa fundacional, los valores del
federalismo argentino se identificaron con los grandes objetivos preambulares de
constituir la unin nacional y de consolidar la paz interior como bases esenciales de la
convivencia organizada.
Sin embargo, surgieron discrepancias y tensiones centralistas y anticentralistas las
cuales se encuentran en el juego de las mismas instituciones diseadas por nuestra
Constitucin Nacional, que establece el principio de la delegacin de competencias
originarias desde la periferia hacia el centro (art. 121) siguiendo el modelo de la
enmienda X de la constitucin estadounidense.
Pero al mismo tiempo, se preocup por el fortalecimiento del Gobierno Federal, al que
haba que dotar de las mayores facultades que fuera posible, conforme lo aconsejado por
Alberdi, para quien haba que fortalecer al ejecutivo y al gobierno central a travs de las
rentas, porque sin rentas no habra estado, ni gobierno ni nacin.
Algunas notas de nuestro sistema institucional contribuyeron a la centralizacin, como
el rasgo hegemnico del presidencialismo, el carcter nacional de los principales
partidos polticos y el frecuente recurrir a medidas como el estado de sitio o la
intervencin federal, caracterstica a la que contribuyeron, an ms, las reiteradas
emergencias en lo econmico y social.
Todos estos rasgos confluyeron para que se afirme que nuestro sistema conforma un
"unitarismo solapado", donde deben tambin computarse las consecuencias negativas
resultantes de las frecuentes interrupciones constitucionales por golpes de estado y

gobiernos de facto que recurrieron a estilos de gobierno centralizados con una directa
dependencia de las provincias al poder central en estructuras de carcter jerrquico.
Frente a esa tendencia centralista ha surgido en nuestro medio una fuerte concepcin del
federalismo como valor en s mismo. Este corrimiento del concepto desde un carcter
instrumental hacia una consideracin finalista tiene un alto contenido reivindicativo y
ha llevado a sostenerse un "re-descubrimiento" o "re-fundacin del federalismo" que se
sustenta en un conjunto de principios legitimadores como subsidiariedad, cooperacin,
mediacin, participacin, convergencia, sistema, justicia, razonabilidad, equidad, etc.
La revalorizacin tiene un punto de partida inicial que es considerar al federalismo un
valor en s mismo como modelo de vida social y de organizacin poltica. Desde la
teora constitucional se ha afirmado que el modelo de estado unitario es ms proclive a
las formas autocrticas de gobierno en tanto supone concentracin del poder estatal en
un mismo centro geogrfico, en tanto que el federalismo supone una forma de control
"vertical" sobre el poder.
Bajo esta idea, la desconcentracin territorial del poder estatal, como el modelo de
estado federal, sera ms proclive al funcionamiento del sistema democrtico en tanto
hay una participacin ms directa por parte de los habitantes en los problemas de su
comunidad.
Es as, como surge el llamado federalismo de cooperacin el cual se opone a la
versin clsica original del federalismo de confrontacin donde las unidades
polticas territoriales, especialmente el estado federal y las provincias aparecen
enfrentadas y en competencia a fin de asegurar el control recproco garantizando
los derechos individuales de los habitantes.
Si bien en materia de federalismo, la reforma constitucional de 1994 no ha efectuado
variaciones sustanciales respecto del sistema vigente, no puede dejar de hacerse notar
que las modificaciones introducidas han sido en nuestro criterio positivas para la
salud del sistema, en el sentido de haber aportado herramientas valiosas para su
rehabilitacin.
Con la ltima reforma de la Constitucin Nacional, podemos sintetizar el nuevo
contenido de la organizacin federal de la siguiente manera:
1) Se reconoci a los municipios el derecho a la autonoma precisando que ella abarca
los aspectos institucionales, polticos, administrativos, econmicos y financieros,
estableciendo que el alcance y contenido de dicha autonoma sera reglado por las
constituciones provinciales
2) Se ha incorporado formalmente a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto de las
relaciones del rgimen federal. Goza de una autonoma de grado superior a la municipal
(puesto que solo resulta limitada por la Constitucin Nacional) pero distinta a la de las
provincias, en razn de la reserva de competencias del gobierno federal en su territorio,
mientras este sea el de la capital de la Nacin.

3) Por el art. 124 de la Constitucin Nacional se estableci que "...las Provincias podrn
crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos para el
cumplimiento de sus fines...
4) El mismo art. 124 introducido en la Constitucin Nacional por la Reforma de 1994
reconoce la tendencia afianzada en la legislacin y jurisprudencia acerca del dominio
originario y exclusivo sobre los recursos naturales de sus territorios. Se trata de otra
ratificacin sobre los poderes no delegados por las provincias a la Nacin y que, por
ende, tiene fundamento en el principio de reparto del art. 121 que sigue similares
lineamientos a los de la enmienda X de la Constitucin de los Estados Unidos.
5) Por el art. 75 inc. 24 la reforma ha introducido una clusula destinada especialmente
a reglara las relaciones de la Nacin con los pases vecinos en el marco de los procesos
de integracin. No menos importante resulta en ese sentido la clusula del propio art.
124 de la Constitucin Nacional que permite a las provincias "...celebrar convenios
internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no
afecten las facultades delegadas al gobierno federal o al crdito pblico de la Nacin;
con conocimiento del Congreso de la Nacin...
6) En el caso del inc. 19 del art. 75 se ha incorporado un nuevo mandato que antes se
encontraba implcito en el texto constitucional. Se dice all que, Corresponde al
Congreso "... Proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su
territorio; promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas el senado ser Cmara
de origen...
7) Esa disposicin hace referencia directa a otra anterior, la del inc. 2 del mismo art. 75,
donde se establece que la distribucin de los recursos que formen la masa del sistema de
coparticipacin ...ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de una grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional..."
8) Por ltimo, la reforma recoge la importante evolucin de la jurisprudencia de la Corte
Suprema en materia de facultades de las provincias en los establecimientos de utilidad
nacional sitos dentro de su territorio. As es como se ha modificado el antiguo art. 67
inc. 27, actual art. 75 inc. 30, para precisar el alcance de la facultad exclusiva de
legislacin del Gobierno Federal en tales sitios, determinndose que "...las autoridades
provinciales y municipales conservarn los poderes de polica e imposicin sobre estos
establecimientos en tanto no interfieran en el cumplimiento de aqullos fines..."

- Las regiones. Procesos de regionalizacin.

Concepto
La reforma constitucional de 1994 por primera vez introduce en su texto la nocin de
regin. El trmino aparece en el ttulo segundo de la segunda parte de la ley
fundamental, titulado: "Gobiernos de Provincia". El art. 124 faculta a las provincias a
"crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con

facultades para el cumplimiento de sus fines...". A partir de esta referencia es preciso

determinar el alcance de la expresin, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos
de regiones y diferentes modelos de regionalizacin.
Debemos precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a esta nueva
modalidad institucional. Su finalidad se vincula con el desarrollo econmico y social,
como as tambin con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades
interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin de evitar superposicin de autoridades
y fragmentacin de responsables en aras de lograr la resolucin concertada de conflictos
y la bsqueda de soluciones conjuntas a asuntos compartidos.
Ac no se est creando un nuevo nivel poltico de gobierno, ya que la provincia sigue
siendo el centro de redistribucin territorial del poder, y la regin est constreida al
logro de objetivos de carcter econmico y social. Queremos destacar en este punto que
la regin para el constituyente es un modo de descentralizacin administrativa del poder
en el territorio. Esto, a diferencia de lo que ocurre con la Nacin, las provincias, la
Ciudad de Buenos Aires y los municipios, los que con distinta intensidad y jerarqua,
renen en comn facultades correspondientes al dictado de sus propias normas de
organizacin y de gestin (dentro de sus respectivas esferas de competencia) y a la
eleccin de sus autoridades, o sea todas las caractersticas que definen a un centro
autnomo de poder.
La Constitucin, por lo tanto en lo que hace a la regin, ha optado por una concepcin
jurdica en sentido particular, ya que se la reconoce slo para el cumplimiento de fines
limitados. En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentido ms pleno, es
decir, como una forma de descentralizacin poltica dotada de autonoma. Al respecto,
los casos de Espaa e Italia son los ms paradigmticos. Claro que en estas dos
experiencias nos encontramos frente a pases unitarios que deciden adoptar una suerte
de neofederalismo o de "estado autonmico-regional", como muchos constitucionalistas
espaoles caracterizan a su pas. En lo que respecta a la Argentina no olvidemos que a
diferencia de los pases europeos citados, nosotros constituimos un Estado federal.
Dentro de un esquema clsico inspirado en la Constitucin de los EE.UU., las
provincias gozan de esta nueva facultad que debe prosperar por medio de la celebracin
de convenios, con conocimiento del Congreso de la Nacin.

Mecanismo institucional para la creacin de las regiones

En funcin de lo antedicho todo acuerdo de integracin regional debe pasar por la

modalidad de los llamados tratados parciales que instituye el art. 125 de la Constitucin
Nacional. Se trata de una disposicin prevista en la Constitucin histrica y que en su
aplicacin ha dado lugar a distintas modalidades de entendimiento entre provincias: y
que de a poco la interpretacin extensiva llev a la posibilidad de que la Nacin y hasta
municipios, tambin fuesen parte en estos convenios. Hernndez, manifiesta que: "a)
Adems de las provincias, pueden intervenir los otros rdenes gubernamentales: el
federal, la ciudad de Buenos Aires y los municipios... b) Una provincia puede formar
parte de ms de una regin, si as lo requiere su desarrollo. c) No debe existir
necesariamente un solo mapa regional en la Argentina. d) La descentralizacin del
gobierno federal no debe unirse en forma imprescindible con la regionalizacin de las

provincias. e) La conformacin de regiones responde a diversos aspectos histricos,

geogrficos, econmicos, sociales, culturales y polticos y reclama una visin y estudios
interdisciplinarios. f) La regionalizacin del pas para la integracin y el desarrollo
econmico y social, tambin supone una interrelacin con la integracin supranacional
y la provincial, que exigir la promocin de las relaciones intermunicipales. g) La
regionalizacin, como instrumento del proyecto federal, requerir de una concertacin
interjurisdiccional con eficaz gestin tcnica y alta calidad en la direccin poltica. h)
Este proceso importar una profunda reforma y modernizacin de los distintos rdenes
estatales. i) Tambin se impone una planificacin estratgica, flexible, moderna,
democrtica y con la participacin de las fuerzas del mercado."
El uso que las provincias han hecho de esta potestad ha variado en el tiempo. En un
primer perodo sirvi para la regulacin de los lmites interprovinciales y cuestiones
interjurisdiccionales vinculadas con la administracin de justicia. A partir de la dcada
del 50, en el siglo pasado, el instituto cobra un sesgo diferente y muy til para la
configuracin de un federalismo de concertacin.
As, ha servido para la creacin de entes interjurisdiccionales C.F.I., Cofirene,
Cofema, entre otros, la gestin de autoridades de cuencas, como por ejemplo las de
los ros Bermejo y Colorado, la realizacin de obras de infraestructura por caso el
puente Santa Fe-Paran, la puesta en marcha de actividades comerciales
Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires, etc. De hecho, ha sido de utilidad
para la concrecin del concepto de regin antes de que fuese introducido en el texto de
la Constitucin. Los distintos tipos de convenios cuya celebracin tiene cabida en las
clusulas de la ley fundamental reformada, le deberan haber conferido un nuevo auge,
as como una mayor precisin y aval jurdicos a la nocin de regin.
Nuestra interpretacin del alcance y mecanismos de materializacin de la mencionada
clusula del art. 124 CA, toma como punto de partida a la doctrina ms autorizada,
muchos de cuyos ms destacados exponentes son citados en el presente documento.
Entendemos que estamos frente a una modalidad de tipo instrumental encaminada a una
nueva articulacin de las relaciones interprovinciales. Por supuesto, que creemos que la
Nacin es susceptible de participar en aquellas iniciativas en que se encuentre
involucrado algn aspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervencin de
ningn modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias. Queremos destacar
igualmente que el constituyente no ha acogido la nocin de regionalismo como nuevo
nivel poltico de gobierno. De esta manera ha descartado la variable basada en la
creacin de estructuras territoriales homogneas: tampoco ha impuesto que deban
concretarse necesariamente al mismo tiempo y cubriendo toda la superficie del pas.

3.

La descentralizacin municipal: tipos.

En principio, aclararemos que la descentralizacin implica, que la competencia se ha

atribuido a un nuevo ente separado de la administracin central, dotado de personalidad
jurdica propia, y constituido por rganos propios que expresan la voluntad de ese ente.

El nuevo contenido de la organizacin federal en la Constitucin Nacional, a partir de la

reforma de 1994, reconoci a los municipios el derecho a la autonoma precisando que
ella abarca los aspectos institucionales, polticos, administrativos, econmicos y
financieros, estableciendo que el alcance y contenido de dicha autonoma sera reglado
por las constituciones provinciales.
Todos los entes estatales descentralizados, dentro de ellos, los municipios; tienen
algunas caractersticas bsicas comunes. Ellas son:
1. Tienen personalidad jurdica propia, esto es, pueden actuar por s mismos, en nombre
propio, estando en juicio como actores o demandados, celebrando contratos en su
nombre, etc.
2. Cuentan o han contado con una asignacin legal de recursos, o sea, que tienen por ley
la percepcin de algn impuesto o tasa, o reciben sus fondos regularmente del
presupuesto general, o, por fin, los han recibido en el momento de su
3. Su patrimonio es estatal, o, dicho de otra manera, estas entidades son de propiedad
del Estado, en el sentido de que el Estado central puede eventualmente suprimir el ente
y establecer el destino de sus fondos como desee, disponiendo de ellos como si fueran
propios. Si bien, pues, el ente aparece formalmente como el propietario de sus propios
bienes, en rigor de verdad, por la razn preindicada, resulta serlo el Estado general.
4. Tienen capacidad de administrarse a s mismos: Es una consecuencia lgica de las
caractersticas anteriores, y constituye uno de los datos administrativos tpicos de la
descentralizacin; es la asignacin de competencia especfica para resolver todos los
problemas que plantee la actuacin del ente, sin tener que recurrir a la administracin
central ms que en los casos expresamente previstos por sus estatutos
5. Son creados por el Estado, aunque se discute si el medio idneo para la creacin de
los mismos es una ley formal o un Decreto del Poder Ejecutivo.
6. Estn sometidas al control de la administracin central: Esto supone al mismo tiempo
que no puede admitirse la total independencia del ente (ya que su actividad debe
necesariamente coordinarse con el resto de la actividad estatal), ni tampoco un control
demasiado rgido, que frustre en la prctica la finalidad perseguida al crearlo.
7. En sus relaciones con la administracin central y otros entes estatales se rigen
invariablemente por el derecho pblico; en sus relaciones con los particulares pueden
regirse a veces parcialmente por el derecho privado, especialmente en el caso de realizar
ciertas actividades comerciales o industriales.

Tradicionalmente se distinguen dos tipos en lo que respecta a la descentralizacin:

Autarqua y autonoma:
a) Autarqua significa exclusivamente que un ente determinado tiene capacidad para
administrarse a s mismo;

b) la autonoma agregara a la caracterstica anterior la capacidad para dictarse sus

propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior.
De tal manera, el Estado sera soberano, las provincias autnomas, y los municipios y
dems entes descentralizados autrquicos. Como es conocido, hay quienes discuten si
las comunas en vez de autrquicas son autnomas, y si lo mismo ocurre con otras
entidades, etc.; pero en realidad tales discusiones carecen, a nuestro juicio, de base
cientfica, pues esa divisin no es verdaderamente precisa ni, por ende, correcta.
Advirtase que cuando se dice que la autonoma implica la posibilidad de darse sus
propias normas dentro de un marco normativo superior, tal definicin abarca no slo a
las provincias, sino tambin a los entes autrquicos, pues stos, dentro del marco de sus
estatutos, tambin se dictan sus propias normas; dicho de otra manera, la autarqua no
puede concebirse como mera capacidad de administrarse a s mismo, sin poder dictarse
norma alguna, sino que comprende siempre, necesariamente, el dictado de normas para
reglar el propio funcionamiento. (Dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes y
reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a travs de sus rganos.) Se sigue de
ello que no hay una diferencia esencial entre las llamadas autarqua y autonoma,
sino que existira a lo sumo una diferencia grado, de matices, que torna, en
consecuencia, ociosa toda discusin acerca de la naturaleza autrquica o autnoma
de un ente determinado. Muchos autores suprimen por ello la denominacin de ente
autrquico y hablan directamente de ente autnomo o viceversa, en rigor de verdad,
pues, habra que entender que autarqua y autonoma significan ms o menos lo mismo
y pueden usarse indistintamente, como sinnimos. Por nuestra parte, prescindiremos del
uso del trmino autonoma y utilizaremos slo el de autarqua.1

4. Integracin de Estados.
Se entiende por integracin regional, la formacin de una unidad diferenciada,
formando un bloque poltico-econmico, y tambin, en ciertos casos, social y cultural,
que est constituido por unidades poltico-econmicas menores (estados), con el fin de
lograr juntos mayor fuerza competitiva, ms rendimiento en sus operaciones,
cooperacin y solidaridad, minimizando riesgos, y fijndose metas compartidas. La
integracin regional va de la mano de la globalizacin.
Podemos clasificar en cuatro las formas de relacin econmica entre pases:
-Librecambio: S. XIX I Guerra Mundial: Reaccin al mercantilismo. Revolucin
Industrial: propugn las ideas de liberalismo econmico. Consiste en la posibilidad del
libre comercio de mercancas y factores de produccin sin trabas arancelarias ni
comerciales verdaderamente significativas.
-Bilateralismo: Perodo de entreguerras. Situacin en la cual las barreras al libre
comercio son tan intensas, que los intercambios econmicos entre pases se desarrollan
preferentemente mediante acuerdos de carcter bilateral.
1 (Texto extrado de Teora General del Derecho Administrativo. Agustn
Gordillo. 1 edicin, Buenos Aires, FDA, 2013).

-Cooperacin Econmica: Tras II GM hasta nuestros das. Forma de relacin econmica

entre naciones que pretende la reduccin de las barreras para conseguir una mayor
flexibilidad en las transacciones econmicas, y cuyo fin ltimo es favorecer el
crecimiento econmico de los pases participantes.
-Integracin Econmica: Forma ms habitual de relacin econmica en la actualidad.
Consiste en la eliminacin de las barreras entre las diferentes naciones con el objetivo
de crear un mercado nico, sin trabas fronterizas. Salto cualitativo con respecto a la
cooperacin econmica.

Diferentes formas de integracin.

Las diferentes formas de integracin, son las diferentes graduaciones o etapas que
pueden presentar este proceso. Destacamos:
rea de preferencias aduaneras: ventajas arancelarias entre participantes, no extensibles
a terceros.
Zona de libre comercio: Desarme arancelario y comercial para promover libre
circulacin de bienes y servicios. Rgimen frente a terceros propio.
Unin aduanera: Adopcin de un rgimen comn frente al resto del mundo.
Unin econmica (Mercado comn): Se ampla en mbito de integracin a los
mercados de factores de produccin, capitales y trabajadores.
Unin monetaria: Supone adoptar una moneda nica y la unificacin de la poltica
monetaria para toda el rea de integracin.
Unin poltica: La integracin requiere la cesin de la soberana nacional a
instituciones supranacionales y, por tanto, necesita de una fuerte voluntad poltica.