Poltica pblica educativa contempornea en Colombia.

Un acercamiento desde el anlisis de las polticas pblicas1.

Juan Pablo Galindo Snchez2.
Sin duda alguna los conceptos de democracia y educacin han tenido una fuerte
interrelacin desde su concepcin en el ideario liberal que acompa los procesos de
formacin de los estados nacionales a lo largo y ancho del globo. Bajo esta premisa, la
educacin se convirti en un problema de primer orden en las agendas polticas de los
estados nacionales florecientes. Sus ciclos de produccin3 estarn determinados por el
contexto histrico donde se involucraran diferentes actores, intereses, objetivos y
problemticas que se encontraran atravesadas por relaciones de poder y discursos
hegemnicos. Para el contexto colombiano, esta poltica ha sido sin lugar a dudas un
espacio de disputa entre diferentes concepciones sobre la democracia y sobre lo que implica
la educacin en dicho marco y que han atravesado la discusin poltica en nuestro pas. El
presente artculo se presenta como un ejercicio analtico conceptual, que, a partir de
fuentes primarias y secundarias, basada en documentos oficiales y acadmicos busca ubicar
en el campo del anlisis de la poltica pblica la actual poltica educativa 4 de nuestro pas,
los diferentes actores y grados de participacin que se generan en los diferentes momentos
1 El siguiente documento se presenta en el marco del seminario electivo
anlisis de polticas pblicas y democracia brindado por el doctorado en
Estudios Polticos y Relaciones Internacionales EPRI del departamento de
Sociologa de la Universidad Nacional de Colombia.
2 Candidato a magister en Estudios culturales de la Universidad Nacional de
Colombia.
3 Este concepto hace alusin a lo que Roth denomina como el policy cicle,
entendido como la descomposicin de la poltica pblica en una serie de
etapas o de secuencias lgicas en, ROTH, Andr-Nol. (2002). Polticas
pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Ediciones Aurora. Bogot.
Pg. 49.
4 Para comprensin del lector este artculo se centrara especialmente en la
poltica educativa que cobija tanto la educacin bsica como secundaria
formal. Aunque la poltica pblica educativa tambin involucra a la educacin
superior no es el fin de este ensayo presentar un anlisis determinado de tal
cuestin.
1

de su produccin y su contribucin en el mejoramiento o profundizacin de las carencias de

nuestra democracia.
El artculo se encuentra estructurado de la siguiente manera. En primer lugar se busca
ubicar las polticas educativas en el campo de las polticas pblicas. En tal sentido se hacen
las distinciones conceptuales necesarias para entender el funcionamiento de la poltica
educativa en el marco de la accin pblica. En segundo lugar comprender el contexto en el
cual se generan las transformaciones de la poltica pblica educativa para el contexto
latinoamericano en general y para el contexto colombiano en especifico, relacionado
especialmente con la promulgacin y reformulacin de sus cartas constitucionales
acompaado igualmente por la incursin del discurso neoliberal jalonado por las
democracias occidentales europeas y estadounidense. y que establecieron los parmetros
para la reforma educativa que se vio fuertemente influenciada por los discursos de la
descentralizacin, la calidad y la cobertura. Para ello se tendr en cuenta igualmente la
realizacin de un ejercicio comparativo no exhaustivo con las diferentes realidades
latinoamericanas que sufrieron procesos similares. En tercer lugar, se presenta la
experiencia particular de la ciudad de Bogot en cuanto a poltica pblica educativa se
refiere, debido a que gracias al proceso mencionado en la segunda parte, se logran cambios
sustanciales en la forma de participacin de los diferentes actores que componen y disputan
el sector pblico educativo y representa, porque no, una experiencia significativa en la
produccin de polticas pblicas a nivel nacional. Por ltimo presentar algunas reflexiones
finales sobre el tema propuesto enfatizando la necesidad de pensar y fortalecer los espacios
de participacin en la mejora de uno de los sectores de primer orden de cualquier sociedad
contempornea como el de la educacin.
Es importante sealar al lector que este ensayo no representa de manera concisa un
ejercicio de anlisis de poltica pblica, para lo cual se han de destinar herramientas e
informacin mas profunda que la que se presenta aqu. Ms bien representa un primer
mapeo que cuenta con elementos del anlisis de polticas pblicas para la problematizacin
de la educacin en Colombia y que busca responder a preguntas relacionadas con su
quehacer, sus cursos de accin, sus actores y sus implicaciones en uno de los sectores ms
voltiles pero menos transformado en las ltimas dcadas a nivel nacional y de los cuales se

torna necesaria su reflexin en aras de una construccin de cultura democrtica tan

necesaria para nuestra realidad local.

1. Las polticas educativas como polticas pblicas.

Me parece pertinente iniciar con la ubicacin de la poltica educativa en el marco de las

polticas pblicas. En este sentido apunta Roth (2002:27) que debido a la ambigedad que
toma el concepto poltica en espaol, cuestin que no sucede en el idioma ingles, y a la
definicin que surge desde varios autores (Heclo y Wildasky, 1974; Mny y Thoenig, 1986;
Dubnick,1983; Muller y Surel, 1998; Fischer, 2007; entre otros) se puede considerar
que hay cuatro elementos centrales que permiten identificar la existencia de una poltica
pblica: implicacin del gobierno, percepcin de problemas, definiciones de objetivos y
proceso. Entonces es posible decir que una poltica pblica existe siempre y cuando
instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos
estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un
estado de las cosas percibido como problemtico (Pg. 27).
De tal forma, la educacin se convirti en un asunto de primer orden poltico en las agendas
del estado nacin colombiano. Con la independencia y la incursin del pas en las
dinmicas internacionales, la educacin se convirti en un elemento central a desarrollar
por parte de los gobiernos de turno, siendo objeto de mltiples planes y acciones orientadas
(no al azar) con el fin de contribuir a la transformacin de las realidades vividas. Es
importante sealar en este sentido que cada contexto histrico determin igualmente tales
planes y acciones. No ser lo mismo la poltica educativa de finales del siglo XIX y
comienzos del siglo XX a las actuales, considerando que en cada uno de dichos momentos
los fines y sustentos tanto tericos como ideolgicos que conforman el campo de
produccin de una poltica son diferentes, aunque en ciertos sentidos presenten
continuidades. Vargas (2005) establece de esta forma la poltica educativa como una
poltica pblica social debido a como los estados fundamentan acciones racionales e
itinerantes de sus estructuras institucionales en funcin de los problemas, expectativas y
3

necesidades del conjunto social en diversos y variados mbitos y dominios (pg. 2)

teniendo por lo tanto fuertes implicaciones y connotaciones sociales.
Teniendo en cuenta estos elementos, Espinoza (2007) enmarcara la poltica educativa o
educacional en el campo de las polticas pblicas, incluyendo tres elementos ms a saber;
una justificacin para considerar el problema a ser abordado; un propsito a ser logrado
por el sistema educacional; y una teora de la educacin o conjunto de hiptesis que
explique como ese propsito ser alcanzado (Pg. 4). A partir de all, la poltica educativa
se considera en el curso de accin gubernamental especialmente, de mltiples problemas
que se definen de acuerdo a las contextos sociales, polticos, econmicos y culturales donde
se involucren las concepciones y construcciones tericos hechas por la comunidad de
poltica5 que se cierne en torno al campo de lo educativo, a la retrica de la poltica o
sustento discursivo en el cual se enmarcan dichas problemticas y a la normatividad o
legalidad que sustentara las acciones o no acciones que se llevaran a cabo para la puesta
en marcha y resolucin de dichas problemticas, as como al planteamiento de programas,
estrategias e intervencin institucional6 que sern utilizadas para la superacin de los
problemas estructurados al interior del campo social educativo.
5 Giandomenico Majone (1997) define la comunidad de poltica como el lugar
donde se realiza la innovacin conceptual est integrada por los
especialistas que comparten un inters activo en cierta poltica o en un
conjunto de polticas relacionadas: acadmicos, profesionales, analistas,
planeadores de polticas, periodistas y expertos de grupos de inters En:
MAJONE, Giandomenico. (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la
formulacin de polticas. Fondo de Cultura Econmica FCE. Mxico. Pgs. 207208.
6 Es importante sealar que dicha intervencin institucional se puede dar no
solamente desde actores gubernamentales sino que tambin se tienen en
cuenta las actividades de organizaciones no gubernamentales que se
establecen cuando se presenta una debilidad del estado o cuando se considera
que existen salidas alternativas a las propuestas por el actor gubernamental,
en este sentido apunta Espinoza (2007) que una poltica educacional podra
ser creada por organizaciones internacionales, organizaciones privadas y
organizaciones no gubernamentales, pero adems una poltica educacional
podra ser originada por gobiernos locales o nacionales mediante un cuerpo
legal (ley, decreto, decreto con fuerza de ley), decreto ejecutivo y
pronunciamiento judicial (Pg. 4).
4

2. Caractersticas generales de la transformacin de la poltica educativa en el

contexto latinoamericano y colombiano.
La ltima dcada del siglo XX marco sin lugar a dudas, un punto crucial en las
transformaciones de las sociedades latinoamericanas en cuanto a polticas pblicas
educativas se refiere. La mayora de pases, comenzaron con un proceso de reformulacin
de sus cartas constitucionales acompaado igualmente por la incursin del discurso
neoliberal jalonado por las democracias occidentales europeas y estadounidense. Desde
dicho marco, la educacin se convirti en una de las polticas pblicas sociales mayormente
reformadas en nuestras realidades. Es importante sealar en este punto la importancia que
adquiere la reforma en la poltica pblica, cuestin que no dicta per se una transformacin
de los sistemas educativos latinoamericanos. Majone (1997) nos explica de manera concisa
como las polticas pblicas pueden ser entendidas desde la arquitectura de su estructura,
esto significa para el autor mencionado que las polticas pblicas se pueden entender a
partir de la metfora del centro y la periferia. La poltica pblica en este marco
comprensivo se encontrara constituida por un ncleo que representara la forma estable de
la misma, no rgida, si contina, y una parte perifrica que estara dotada de flexibilidad y
maleabilidad, siendo el espacio donde mayores transformaciones se pueden dar; el modelo
de un ncleo de poltica rodeado por periferias concntricas nos hacen ver en alguna
medida el incrementalismo como un mtodo o estilo de elaboracin de polticas los
cambios incrementales son cambios perifricos. El hecho de que la mayora de cambios
ocurran en la periferia explica por qu el incrementalismo es una caracterstica tan comn
en la elaboracin de polticas. Sin embargo, no todos los cambios son igualmente
importantes. Mas bien su importancia depende de su distancia al ncleo de la poltica
(Pg. 197).
Por lo tanto dichas reformas de las polticas educativas en el contexto latinoamericano
pueden ser entendidas dentro del marco incrementalista ya que con ciertas variaciones al
ncleo de la poltica que estara dictaminada por la bsqueda del desarrollo nacional en el

contexto de la globalizacin capitalista7, la participacin pblico/privada en el mercado

educativo, la educacin pblica gratuita, la estabilidad laboral y el alcance nacional de la
poltica a travs del mecanismo hegemnico de participacin en la produccin mediante el
canal de comunicacin generado desde los sindicatos docentes 8, se tejen transformaciones
a nivel perifrico basadas especialmente en dos tipos de reformas: la ampliacin y
cobertura de matriculas y la calidad, todo ello dentro del marco de la descentralizacin,
como factor constituyente en la reestructuracin del estado en el marco neoliberal de
liberacin de cargas y responsabilidades de los estados nacionales, como comenta Navarro
La educacin es un mbito que ha sido objeto de una intensa reforma en Amrica Latina
en los ltimos 15 aos. Todos los pases de la regin han introducido cambios
significativos a sus sistemas educativos. Paradjicamente, toda esta actividad ha
coincidido con una percepcin generalizada de que en la prctica es muy difcil lograr el
cambio educacional y que algunos elementos fundamentales casi no han cambiado. Por
qu? De un anlisis minucioso se desprende que se estn aplicando dos clases de polticas
educativas. La primera engloba un conjunto de polticas bsicas para mejorar la calidad y
eficiencia, que son muy rgidas y resisten todo cambio fundamental. La segunda abarca un
conjunto de polticas perifricas, relacionadas con la expansin y crecimiento de la
matrcula, que son sumamente adaptables y hasta voltiles, y son objeto de modificaciones
regulares, quizs con demasiada frecuencia.(2006:5)

2.1.

Sobre el marco ideolgico y discursivo desde el cual emanan las

polticas contemporneas de educacin.

7 ver por ejemplo la forma en que se establece el plan sectorial de educacin

en Colombia en su introduccin este eje central para dictaminar el rumbo de la
poltica pblica: El siglo XXI ha generado mltiples desafos para las naciones
del mundo, en especial, aquellas que quieren superar los rezagos en materia
de desarrollo y crecimiento econmico. La globalizacin nos ha impuesto a
todos nuevas formas de relacin en mercados abiertos y competitivos, as
como la produccin de bienes y servicios cada vez ms complejos y
sofisticados, que no slo agreguen valor sino tambin impongan su sello de
identidad con relacin a los dems pases. (MEN: 2010:9)
8 Navarro (2006) p. Cit. Pg. 6.
6

Teniendo en cuenta lo anterior, es importante resaltar el marco poltico y econmico

hegemnico en el cual se darn tales reformas. Esto es importante ya que desde all
podemos comprender el marco ideolgico y discursivo en el cual se producen las polticas
pblicas en nuestros contextos (Fischer: 2003). Tras la crisis sufrida por los estados de
bienestar europeos y estadounidense, y la denominada dcada perdida y el retorno de las
democracias en Amrica Latina, los nuevos marcos polticos se centraran especialmente en
las ideas generadas desde los centros de poder estadounidense e ingles, bajo la tutela de
Reagan y Tatcher respectivamente, procurando la apertura poltica y econmica al
neoliberalismo global. En este contexto surgirn a lo largo y ancho del territorio
latinoamericano diferentes reformas constitucionales que buscaran la implementacin del
plan neoliberal que se construir especialmente en las altas esferas del poder transnacional,
emanadas desde organismos de crdito internacional del Banco Mundial BM y el Fondo
Monetario Internacional FMI y organismos multinacionales como la UNESCO, quienes
durante varios lustros haban acompaado y asesorado especialmente a los pases tercer
mundistas en su lucha contra la pobreza y en bsqueda del desarrollo econmico.
En el plano nacional a estas condiciones internacionales se le sumar el proyecto de una
nueva constituyente que para el ao 1991 materializar los acuerdos a los que se llego tras
la negociacin con varios grupos armados insurgentes y a la movilizacin generada desde
la organizacin estudiantil y el movimiento de la sptima papeleta. A partir de all, se busca
la ampliacin de la democracia en sectores histricamente excluidos; tales sern los casos
de las comunidades indgenas y afrodescendientes quienes encontraron en este espacio de
nueva constitucionalidad una oportunidad para la reivindicacin de sus luchas y sus
peticiones.
Desde este marco poltico-econmico se empiezan a tejer las polticas pblicas educativas
en nuestro pas, dndose un curso de varios reformas durante los mandatos de Cesar
Gaviria (1990-1994), Ernesto Samper (1994-1998) y posteriormente Andres Pastrana
(1998-2002) y el periodo de 8 aos del mandato de lvaro Uribe Vlez (2002-2010). Es
importante sealar, como se mencionaba anteriormente, que estas polticas no difieren de
sus predecesoras, ms bien, se fueron acumulando en una semejanza a capas sedimentadas
una tras otra, lo cual ha generado en ello una falta en el seguimiento de las mismas por
7

parte de los formuladores y evaluadores, ocasionando cierta opacidad en los resultados

(outcomes) de las mismas y el anlisis de su verdadero impacto en la realidad de nuestro
contexto. Este plano discursivo hizo por ende que las dos principales polticas que se han
venido implementando desde la dcada de los 90s tome matices particulares dentro del
contexto de la globalizacin. Son valiosos los aportes que con respecto a este tema a nivel
latinoamericano hace Navarro y a nivel nacional Bocanegra (2006), quienes a travs de la
revisin de la poltica educativa encuentran similitudes en las reformas planteadas durante
los aos 90s.
En primer lugar los autores sealan que el discurso del neoliberalismo permeo sin duda
alguna la produccin de la poltica pblica educativa en cuanto que se definirn desde
dichos marcos conceptuales cuales seran los criterios para establecer el desarrollo nacional
y por ende la concepcin de calidad educativa dentro de dicho marco, as como tambin la
definicin de participacin de los actores dentro del proceso de la produccin de dicha
poltica teniendo como principales protagonistas al estado, organismos internacionales de
crdito, organismos multilaterales y el sindicato magisterial. Partiendo de ello, podemos
observar como la descentralizacin se enmarca como dira anteriormente dentro de la
propuesta neoliberal de liberacin de cargas y responsabilidades del estado, dejando a las
instituciones locales, distritales, municipales y departamentales la responsabilidad de la
asignacin de recursos presupuestarios para el cumplimiento y garanta del derecho
fundamental de la educacin.

2.2.

Cambio institucional producto de las reformas.

Con respecto a esta caracterstica Majone (1997) nos seala que es importante tener en
cuenta las restricciones que se presentan en el ciclo de produccin de la poltica pblica y
como estas restricciones pueden en algn momento generar nuevas institucionalidades que
permitan buscar canales diferentes para la aprobacin y ejecucin de polticas pblicas.
Esta cuestin viene aunada a la eleccin entre instrumentos de polticas, y que en criterio
del autor, implican no solamente cuestiones tcnicas, sino que se encuentran determinadas
por el ambiente institucional y cultural. Pensar en dicha cuestin conlleva asumir una
visin del contexto donde se desenvuelven los ciclos de produccin de las polticas y as
8

mismo considerar que no existe a priori instrumentos ms eficaces que otros, sino que tal
eleccin se desenvuelve en un campo que sobrepasa la visin tecnocrtica y que involucra
aspectos como el regateo, las metas y finalidades que buscan los diferentes actores
involucrados mediante la implementacin de dichos instrumentos.
La mayora de reformas vinieron acompaadas de la creacin de nuevas institucionalidades
que se encargaran de generar nuevos marcos de formulacin de polticas pblicas
educativas. Tal ser la creacin de instituciones como el Sistema Nacional de Evaluacion
del desempeo Docente SNED en Chile, el Fondo Nacional de Incentivo Docente FONID
en Argentina, el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la enseanza Fundamental y de
Valorizacin del Magisterio FUNDEF, cada una de ellas participando de manera directa en
la consolidacin de la implementacin de las reformas educativas propuestas, que en varios
casos, tuvieron fuertes replicas por parte de los actores sindicales magisteriales y que
llevaron a la movilizacin social y a la huelga en varias ocasiones. Estas nuevas
institucionalidades tienden a adoptar posturas de negociacin en cuanto a salarios y
evaluacin de desempeo docente se refiere. Sin embargo el tema de la calidad y la
eficiencia, malestar generalizado de los sistemas pblicos educativos a nivel
latinoamericano, no fueron discutidos dentro de dichos marcos de negociaciones, o
simplemente encontraron un consenso generalizado entre los actores que formulan la
poltica educativa. Y esto tiende a ser interesante porque no se pondr en discusin el
fundamento de la educacin dentro de las realidades latinoamericanas y seguir dirigido
bajo la tutela de los discursos globalizadores donde la competencia y el desarrollismo estn
a la orden del da.
A diferencia de lo ocurrido en el plano latinoamericano con la creacin de nuevas
institucionalidades que permitieran la formulacin, implementacin y seguimiento de las
polticas educativas, el contexto poltico colombiano durante las ultimas dcadas,
especialmente durante el gobierno de Uribe Vlez, se destaco por la fusin, reorganizacin
y desaparicin de diferentes instituciones gubernamentales en el marco de lo que se
denomino lucha contra la corrupcin y ha marcado profundamente el carcter neoliberal de
los ltimos gobiernos de turno. Se podra entender tales lgicas dentro del adelgazamiento
del aparato estatal y de la transposicin de funciones al sector privado, quien ha visto
fortalecido su papel en la produccin de polticas pblicas debido a factores tales como las
9

concesiones y el carcter de salvador y mejor administrador de recursos a diferencia del

sector pblico. Esto ha debilitado enormemente el papel pblico y estatal de la educacin a
tales casos que ha llevado a definir la asignacin de recursos presupuestarios atados a
eficiencia y gestin de calidad.
Muchas de estas nuevas instituciones van a ser abaladas por la participacin de expertos en
los temas relacionados, especialmente por aquellos que trabajan en las instituciones
asociadas al Ministerio de educacin nacional MEN y organismos locales como las
secretaras de educacin.

2.3.

Sobre participacin de actores.

A partir de all, se puede observar la importancia que han tenido durante muchos aos los
actores protagnicos en el campo educativo, las centrales sindicales de los magisterios y las
estructuras del estado encargadas de la regulacin y planificacin de las polticas educativas
centradas especialmente en los ministerios de educacin nacional, sealando igualmente la
falta de participacin por parte de actores supremamente importantes en el rumbo educativo
de las naciones; hablamos aqu de los padres de familia y estudiantes como sujetos
centrales en el acto pedaggico educativo, en este sentido apunta Navarro; A escala
mundial los proveedores del sector educativo (los maestros) suelen estar bien organizados
y muy entera dos de las decisiones de poltica que los puedan afectar. En cambio, los
beneficiarios los alumnos o, ms precisamente, sus familias estn muy dispersos, suelen
no estar organizados, y reciben muy poca informacin acerca de lo que sucede en las
escuelas. Estas asimetras en la organizacin y la informacin son el punto de partida para
la mayora de las caractersticas distintivas de la formulacin de la poltica educativa.
(pg. 5). Es importante resaltar que en la participacin de dichos actores en la produccin
de la poltica pblica no se amplan canales de comunicacin a la comunidad en general.
Muchas de las reformas planteadas a continuacin se dieron bajo el velo de la discrecin y
la puerta cerrada, sin permitir una participacin activa de diferentes actores a los
hegemnicos del campo educativo, y si se da dicha participacin se hace solamente para
acompaar la movilizacin social requerida por alguna de las partes en conflicto.

10

3. Caractersticas especficas de las reformas en la poltica educativa

latinoamericana y colombiana.
3.1.
El impacto de la descentralizacin.
Esto ha trado consigo dos perspectivas diferentes. Por un lado ha permitido que cada
gobierno local asuma de acuerdo a las caractersticas particulares, necesidades y nmero de
poblacin programas educativos acordes con sus realidades, y por otro lado provocando
una desigualdad en cuanto a asignacin presupuestara se refiere, plantendole a cada
gobierno local la necesidad de garantizar con recursos propios el sustento del sistema
educativo, y que se encontraran atadas como en el caso colombiano a la gestin de calidad
y eficiencia del sector9. Como ejemplos podramos tomar lo sucedido en el caso mexicano y
argentino particularmente donde tales medidas de descentralizacin ocasionaron fuertes
replicas por parte del magisterio nacional, argumentando las debilidades presupuestarias de
cada uno de los gobiernos federales, la necesidad de transferencia de recursos por parte de
la nacin para poder sostener dicha poltica y finalmente la perdida de fuerza por parte del
magisterio nacional previendo la segmentacin que sufrira por tal cuestin (Navarro:2006).
Estas consideraciones son tenidas en cuenta, en cada uno de los casos expuestos, de
acuerdo a la fuerza de negociacin que tienen los principales actores en la produccin de la
poltica educativa; especialmente el sindicato magisterial y el ejecutivo. Los resultados de
las negociaciones en ambos casos fueron dismiles. Mientras que en Mxico el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educacion SNTE, logro generar un veto indiscutible y
plantear por lo tanto caminos para la concertacin con el gobierno nacional, resaltando que
en ambos casos las bases polticas eran del mismo corte partidista de gobierno (PRI) el
caso Argentino no presento la misma resistencia resultado de la falta de movilizacin social
que no fue suficiente por parte de la Confederacin Nacional de Trabajadores de la
9 En Colombia, durante el mandato de Uribe Vlez, se establecer como
condicin para la asignacin de recursos por parte del estado central la
necesidad de demostrar con resultados medibles de gestin de calidad la
asignacin presupuestaria. Pensemos entonces como en casos donde las
condiciones socioeconmicas son precarias quedan fuera del juego de la
reparticin del presupuesto nacional.
11

Educacin de la Republica de Argentina CTERA y por el apoyo que reciba en ese

momento el gobierno de Carlos Menem, sin embargo logro generar cierto impacto y
algunas modificaciones sustanciales en la propuesta inicial, tratando de mantener como en
el caso mexicano el control sobre la evaluacin docente de desempeos y la exigencia de la
asignacin y apoyo de recursos presupuestarios del estado central.
En el caso colombiano, tal cuestin parece haber pasado inadvertida o simplemente el
gobierno no tomo en cuenta las consideraciones que se venan haciendo desde centros
acadmicos y sindicatos magisteriales, especialmente FECODE, cuestin que ha sido
marcada desde tiempo atrs en la realidad poltica de nuestro pas (Atehorta:2006:134).
Como bien apunta Herrera e Infante (2004), la propuesta del gobierno de Gaviria tena
como fundamento esencial el desmonte del estado de bienestar para dar paso a un estado
neoliberal, producto de la profunda crisis que venia sufriendo el sector y la deslegitimacin
del papel de lo pblico en la gua del mismo. En el plan de desarrollo de dicho periodo, nos
mencionan los autores referenciados, se puede leer tal orientacin:
en estos aos coincidan en la vida colombiana numerosos eventos: el agotamiento de un
modelo econmico proteccionista, ineficiente y enclaustrado, el vigoroso movimiento
descentralista y los defectos de un sistema poltico excluyente () En todo el mundo, los
modelos polticos y econmicos rgidos y cerrados, han entrado en una crisis profunda.
() las antiguas ideas, que valoraban excesivamente la inversin fsica, el papel activista
del Estado, el supuesto papel reactivador del gasto pblico, los sectores lderes y el
proteccionismo a ultranza, han quedado relegadas conceptualmente, por su ineficiencia e
inutilidad (Planeacin nacional:1991,17-21, Citado en Herrera e Infante (2004: 81).
Tal consideracin llevara sin mayor resistencia, a plantearle un nuevo rumbo polticoeconmico al pas y por ende a afectar de manera considerable la poltica educativa, que de
ahora en adelante tendra al sector privado como principal ejemplo de eficiencia y eficacia.
Sin embargo en la otra cara de la moneda represent la ampliacin de los espacios de
participacin en la toma de decisiones10, as como la adecuacin de programas y proyectos
10 Es importante resaltar que la descentralizacin no implica generalmente
que el estado central siga teniendo bajo su batuta la toma de decisiones. Como
mencionan Torres y Duque (1994) las instituciones centrales seguirn
generando desde sus oficinas las polticas generales educativas en el pas,
12

educativos acordes a las necesidades de las poblaciones locales. Sin embargo, esto tambin
trajo consigo una fuerte corrupcin de los gobiernos locales quienes, por la lucha del erario
pblico, en la lgica de la ecuacin recursos por gestin de calidad y nmeros de
estudiantes atendidos, inflaran sus cifras para conseguir mayores recursos, como en el caso
de Cali y algunos otros establecimientos educativos en concesin a lo largo y ancho del
pas.
Este proyecto de las concesiones tambin fue resultado del impacto que gener el discurso
neoliberal en nuestro pas. Debido a los resultados deficientes que presentaba la educacin
pblica en este contexto, el estado decidi encargar al sector privado el mejoramiento de la
calidad educativa del pas. Desde all, se generaron las concesiones a establecimientos
educativos privados, especialmente durante la denominada revolucin educativa, plan
sectorial del doble periodo de Uribe Vlez, que con recursos pblicos, atendieran la
demanda educativa, considerando que bajo el modelo de administracin privada se
incrementara la mejora en resultados educativos. Sin embargo, no hubo el control
necesario de estos establecimientos, que bajo esta figura, aprovecharon para destinar los
recursos pblico para la corrupcin y de igual forma, llevo la garanta de un derecho
constitucional a la arena de la oferta de servicios, convirtiendo el mercado en el espacio
privilegiado para la garanta del mismo; algunos especialistas desconfan del carcter
fidedigno de las cifras otorgadas por el Ministerio para acreditar la ampliacin de
cobertura. Debido a que los entes territoriales obtienen recursos de acuerdo con el nmero
de nios atendidos, es posible que el total se infle. Lo peor del esquema ha sido
descubierto en la ciudad de Cali: colegios fantasmas con alumnos compartidos o falsos,
nminas ficticias o aumentadas, acreditacin de gastos inexistentes y contratacin de
supuestos empleados, entre otros. Toda una empresa delictiva para el apoderamiento de
los recursos pblicos destinados a la ampliacin de cobertura educativa para nios y
jvenes de estratos 1 y 2, $16 mil millones de pesos perdidos y dos concejales detenidos
(Atehorta: 2006:135)

promoviendo en parte la participacin de los entes territoriales locales,

especialmente en cuanto a asignacin presupuestara se refiere, dentro del
marco de las polticas generales.
13

3.2.

Sobre pertinencia y calidad.

Otra de las aristas de lo que ha sido la poltica educativa contempornea en el contexto

latinoamericano, y especialmente para nuestro pas ha sido su nfasis en la formacin para
lo laboral a travs del uso de las competencias. Este enfoque, estar enmarcado dentro de la
poltica de calidad, que busca la formacin de los ciudadanos del pas en el plano
productivo con el fin de, en el marco de la globalizacin econmica, hacer competitiva a la
nacin y buscar la paridad a nivel internacional con las economas mundiales lideres en el
mercado internacional. Con un fuerte sentido economicista, podramos observar que
finalidad de la educacin se vio trastocada por este enfoque, donde prima, no la formacin
integral de los ciudadanos, con carcter reflexivo y crtico, sino mas bien llevo las
necesidades que se instauran en el mercado laboral, bajo el discurso del xito y la
eficiencia, a buscar la finalidad instrumental de la educacin, limitndose a la adquisicin
de habilidades y destrezas para el universo productivo (Atehorta: 2006:134).
En este sentido se seala especialmente la ampliacin de matricula que han tenido
instituciones como el SENA, que sin duda alguna ha contribuido al acceso de la educacin
tcnica y tecnolgica en nuestro pas, pero que sin embargo, sigue presentando falencias, en
cuanto a su articulacin con la educacin superior y la posible profesionalizacin de
quienes ingresan bajo esta modalidad de educacin. As mismo, la educacin media y
secundaria pblica ha fortalecido sus programas de formacin tcnica y tecnolgica a travs
de programas educativos como la EME (educacin media especializada), que a travs de
propuestas pedaggicas orientadas por el SENA y la Universidad Nacional de Colombia,
buscan la incursin en el mundo laboral de los estudiantes de bajos recursos. Cabra pensar
de que manera estos programas se articulan con el mundo laboral real, ya que muchos de
ellos, aunque cumplen con un mnimo de horas, no garantiza por ende, lo que se establece
como metas dentro del plan sectorial que tiene que ver con la incursin al mercado laboral
por parte de los egresados de las instituciones pblicas; as mismo, se puede hacer crtica a
la falta de redes de informacin y cooperacin que garanticen condiciones estables y dignas
de trabajo para los y las jvenes participes del sistema educativo pblico y de igual forma
14

que garanticen la pertinencia laboral tanto de los programas como de las instituciones que
se encargara de brindarlo.
Otro tema crucial dentro del marco de transformaciones de la poltica educativa pblica,
que hace referencia al asunto docente. Como es bien sabido, a lo largo y ancho del contexto
latinoamericano hasta hace muy poco, y todava presente, los puestos docentes eran
asignados de acuerdo a acuerdos polticos, palancas o cuotas burocrticas tanto de
servidores pblicos como de sindicatos se refiere. Tras el proceso reformistas aparecen dos
cuestiones que al parecer han causado fuertes enfrentamientos entre los principales actores
de la poltica educativa, hago referencia al estatuto docente y a la evaluacin de
desempeos. Para el caso latinoamericano este fue otro punto en comn de todas las
reformas establecidas, donde se buscaba mediante la estandarizacin y el control por parte
del estado de la labor docente el mejoramiento de la calidad educativa. Para algunos
crticos11, el asunto del estatuto permiti el ingreso al campo laboral de muchos
profesionales no licenciados12, mediante lo que en Colombia se ha denominado como la
prueba de mritos que se ha generado para el ingreso en la carrera docente; prueba que se
ha aplicado ya durante el ltimo quinquenio en dos ocasiones. Es importante resaltar el
aspecto positivo en la implementacin de dicha estrategia en contra de la cultura del favor 13
(Garcia Canclini citando a Peter Schwartz: 1989:74) que tanto ha perjudicado el horizonte
educativo en nuestra regin, ya que gracias a ello, muchos, entre ellos me cuento, hemos
podido acceder al sistema educativo pblico gracias a nuestras capacidades intelectuales.
Sin embargo, tambin adolece de la falta de especificidad en su elaboracin, cuestin que
ha llevado a que se considere que se necesita el mismo docente para realidades tan diversas
como las que presenta nuestra realidad. En este caso, la poltica pblica de etnoeducacin,
promulgada bajo la ley 115 de 1994 contribuy a que los docentes para el caso de
educacin propia y etnoeducacin fuesen docentes preparados para los contextos
11 Es imposible sealar uno a uno quienes no estn de acuerdo con esta
propuesta, sin embargo, en varios casos latinoamericanos estas crticas fueron
emanadas especialmente desde las centrales sindicales magisteriales de los
pases correspondientes, tal y como sucedi en el caso de Mxico.
12 En nuestro pas la licenciatura se relaciona con la profesionalizacin del
ejercicio docente.
15

especficamente de educacin indgena y afrocolombiana, y para los cuales se realizan

pruebas especficas.
Por otra parte esta el sistema de evaluacin de desempeos y resultados como medida para
garantizar la calidad de la educacin. Dentro de la lgica de los resultados (outcomes) como
factor de medicin de xito o fracaso en la evaluacin de polticas pblicas, se generaron
propuestas relacionadas a la evaluacin tanto de los servidores pblicos docentes como de
los y las estudiantes del sistema educativo nacional. Empecemos por estas ltimas. La
evaluacin estandarizada a partir de parmetros internacionales ha sido sin duda alguna uno
de los mayores parmetros para definir los problemas actuales de la educacin en el
contexto latinoamericano. Pruebas como la PISA, Saber y Saber Pro, buscan mediante la
comparacin con otras realidades internacionales, conocer el estado actual del proceso
educativo en nuestro pas, basadas, especialmente en los campos disciplinares que
componen el entramado curricular vigente en la educacin primaria, media y secundaria.
Como es sabido, los resultados no son positivos. La educacin en nuestro pas sigue
posicionada en estndares bajos de acuerdo a las tablas manejadas por los organismos
internacionales, y materias como matemticas y lenguaje presentan los promedios ms
bajos en la regin. La pregunta en este sentido sera, si hemos reformado nuestros
sistemas educativos, y hemos planteado como implementacin de la poltica la realizacin
y la formacin en pro de estas pruebas, porque seguimos mal? Esta pregunta puede tener
muchas respuestas, sin embargo una hiptesis que se puede plantear en primer lugar es que
la estandarizacin no es garanta absoluta del reconocimiento de lo aprendido en la realidad
cotidiana de la escuela, y que as mismo no reconoce la diversidad presente en un contexto
13 Para estos dos autores, la cultura del favor va a ser parte esencial de la
construccin cultural y poltica en Amrica Latina. Canclini va a tomar un
ejemplo, que es el que pone a su disposicin Roberto Schwartz, y es la lgica
del favor. Para Schwartz esta lgica clientelista ha convivido de manera
paradjica con los principios e ideales liberales (meritocrticos, individualistas,
racionalistas) que fundan la nacin moderna o el periodo republicano en el
caso de Brasil. Esa contradiccin entre unos ideales meritocrticos y racionales
consagrados al liberalismo y las prcticas o las acciones clientelistas basadas
en el favor, en el compadrazgo, en el apadrinamiento, un rasgo claramente
identificable en los populismos, sera para Canclini un rasgo propio, una
medida casi universal de Amrica Latina.
16

como el latinoamericano. Y esta diversidad no solo implica lo relacionado a lo cultural, que

en muchos casos ha sido excluido de los planes y estndares curriculares en muchas de
nuestras naciones sino que tambin representa las condiciones de desigualdad econmica y
social en el marco de la globalizacin; En un pas como el nuestro, la evaluacin no
puede pretender la homogeneidad de la poblacin y de sus fines. La estandarizacin y la
universalizacin evaluativa desconocen, de plano, la diversidad colombiana, los contextos
regionales y sociales. No puede evaluarse de la misma manera al nio que goza de todos
sus derechos o que posee la comodidad y ventajas de su estrato social, con aquel que
camina dos horas para llegar a su escuela, que padece hambre o maltratos y que,
terminada su jornada escolar, debe ayudar al sustento de la familia o colaborar con la
atencin de sus hermanos menores. Tampoco puede evaluarse de la misma manera ni con
el mismo rasero al maestro que educa al primero con todos los medios a su alcance, con
aquel que debe trabajar a la intemperie, sin tablero y sin pupitres en la formacin del
ltimo. Cuando una evaluacin no tiene en cuenta diferencias como sta, elitiza y
privilegia, reduce y condena; trivializa la complejidad de una escuela que se construye con
la diferencia cultural y tnica, rural y urbana, de modelos y conceptos. Es ms: atenta
contra su existencia. (ATEHORTA: 2006:144-145).
Por otra parte, aparece igualmente la evaluacin de desempeo docente dentro de la misma
lgica de estandarizacin del ejercicio pedaggico y de control por parte de los entes
reguladores de la educacin pblica a nivel nacional. En el contexto latinoamericano este
ha sido un tema lgido y que ha provocado fuertes tensiones entre el magisterio y el estado,
uno, por que se busca atar al desempeo la remuneracin o los incentivos salariales y dos
porque se busca evaluar con el mismo racero a un grupo heterogneo de docentes y
convertir el mecanismo, como ha ocurrido en muchos casos a nivel nacional, en prueba
sancionatoria y de presin laboral. En la actualidad podemos observar como por ejemplo a
nivel nacional, en la mesa de concertacin entre FECODE y el gobierno, este tema ha sido
puesto en consideracin, buscando que el proceso evaluativo, segn los argumentos
esgrimidos por la central sindical, sea un proceso para la mejora y no para la sancin,
teniendo en cuenta que en la actual legislacin, especialmente tras la aprobacin del decreto
1278 de 2003, para poder ascender en el escalafn docente se tendr en cuenta no solo la
presentacin y aprobacin de una prueba de aptitudes, sino tambin los resultados
17

obtenidos en las tres ltimas evaluaciones de desempeos anuales realizadas por directivos
docentes a los docentes, donde los parmetros son elegidos discrecionalmente por ellos y
aplicados de igual forma a todos14.

4. Bogot. Un caso significativo en la produccin de la poltica pblica educativa.

Bogot, ciudad capital de Colombia, puede ser entendida en este momento como un caso
particular dentro de las lgicas globales y nacionales que han atravesado estas
transformaciones perifricas de la poltica educativa. Y, a mi parecer, esto ha tenido mucho
que ver con la arena poltica que se ha generado durante las administraciones que se dan en
el primer decenio del siglo XXI y que de alguna forma han tenido fuerte repercusiones a
nivel nacional, siendo ejemplo de gestin y produccin en cuanto a polticas pblicas
sociales se refiere, claro est, con falencias y desaciertos que no han opacado los avances
significativos que se han obtenido en cuanto a recuperacin y revalorizacin de la
educacin como elemento transformador de las realidades negativas de nuestro contexto.
A diferencia de lo que se planteaba a nivel nacional, el distrito capital durante las
administraciones de Lucho Garzn (2004-2007), Samuel Moreno Rojas (2008 2011) y
Gustavo Petro (2012-2015) buscaron nuevo canales de comunicacin y participacin
ciudadana en la construccin de la poltica educativa local, producto en parte de las
transformaciones propuestas desde la constitucin del 91, as como la creacin del estatuto
orgnico en Bogot para el ao de 1993, y el acuerdo 13 del 2000 por el cual se rige la
planeacin local y desde el cual se incentiva la participacin mediante la creacin de los
encuentros ciudadanos como lugar de deliberacin pblica sobre las problemticas locales
(GONZALEZ Y VELASQUEZ:2004:3,4) Mas adelante, para el ao 2005, con la la
realizacin del decimo foro educativo distrital en el ao 2005 denominado La ciudad y las
polticas educativas. Bogot una gran escuela, y la promulgacin de decreto 293 de 2008
"Por el cual se crea y estructura el Consejo Consultivo Distrital de Poltica Educativa, los
Consejos Consultivos Locales y las Mesas Locales de Poltica Educativa", la resolucin
14 El antiguo estatuto docente o decreto 2277 de 1974 no plantea ninguno de
estos tipos de evaluaciones para el ascenso en el escalafn, solo se tienen en
cuenta el tiempo de permanencia y antigedad as como la realizacin de
estudios de actualizacin, maestras y doctorados.
18

4491, por la cual se promueve la composicin y la organizacin de las mesas distritales

de poltica educativa, y se define la composicin de los consejos consultivos locales de
poltica educativa de los que trata el decreto 293 de 2008 y la resolucin 280 de 2010
Por la cual se establece el programa de presupuestos participativos en todos los colegios
oficiales de Bogot y los lineamientos para la construccin participativa del presupuesto
de inversin no recurrente de los proyectos de la SED, y actualmente con la organizacin
de los cabildos de participacin se abren sendos espacios de participacin en la produccin
de la poltica educativa distrital. Esto podra considerarse de alguna forma por la visin
ideolgica, la voluntad poltica de dichos gobiernos y la necesidad que encontr el gobierno
distrital en la participacin abierta de los ciudadanos capitalinos en los rumbos educativos
de la ciudad. Es importante destacar los aspectos significativos de la puesta en marcha de
dicha poltica participativa, no desconociendo sus posibles desaciertos pero rescatando
especialmente el carcter innovador a nivel nacional que adquiere la experiencia capitalina.
Con respecto al plano metodolgico es de destacar la forma como los espacios
participativos han permitido generar diferentes herramientas metodolgicas (foros,
cabildos, presentaciones, construccin de cartografas sociales, rompecabezas, etc) donde
se han encontrado tanto expertos como organizaciones sociales y se ha discutido las
problemticas de cada una de las localidades subdivididas en las unidades de planeacin
zonal UPZ permitiendo generar de manera oportuna un dialogo abierto entre el
conocimiento experto y el conocimiento cotidiano de quienes habitan la ciudad. Aunque
puede destacar en ciertos sentidos la baja participacin de la ciudadana comn, debido al
debilitamiento y a la incredulidad generalizada sobre el sistema democrtico nacional
representativo, estos espacios han conducido a la promocin y a la educacin de la
ciudadana sobre la importancia de su conocimiento para el encauzamiento de las polticas
pblicas distritales.
Con respecto a los actores Como sealan Gonzlez Y Velsquez (2004), aunque se presente
una fuerte tecnocratizacin en la participacin en dichos espacios, dentro de la opinin
pblica es visto con buenos ojos la ampliacin de estos marcos. Siendo una poltica
innovadora todava queda mucho por mejorar, sin embargo y como en el caso de las mesas
locales de poltica educativa se ha ampliado el espectro de actores que se involucran
directamente en la formulacin de la poltica educativa. Encontramos as mesas locales de
19

padres de familia, rectores, docentes, estudiantes, sectores productivos, egresados,

orientadores y coordinadores quienes tienen como funcin, por el momento de carcter
consultivo, establecer, conocer, proponer, revisar y liderar procesos pedaggicos que tengan
que ver con la poltica distrital implementada y las problemticas que afectan al sector. De
igual forma, y con relacin a los presupuestos participativos, cada institucin educativa
debe contar con la formacin de una mesa intersectorial donde se discutan los rumbos de
los dineros pblicos de acuerdo a las necesidades existentes en cada institucin. De ella se
hacen participes casi los mismos integrantes de las mesas locales de poltica educativa, esto
buscando empoderar realmente a la escuela de discursos democrticos donde sea valida la
interlocucin de los diferentes actores que all confluimos, estableciendo marcos de lo que
Fischer denominara la gobernanza donde, a partir de la deliberacin y la participacin
ciudadana en dicha deliberacin se haga frente a los problemas y a la construccin de un
nuevo espacio pblico ms democrtico.
Con respecto a las finalidades propias de la educacin, los planes sectoriales de educacin
local y distrital han tenido perspectivas ms amplias que las planteadas en el marco
nacional. Dichas cuestiones han venido mancomunadas al trabajo y al reconocimiento de la
diversidad sociocultural presente en dicho contexto y que han promovido el espacio
educativo dentro del marco de una garanta efectiva del derecho constitucional que lo
sostiene, atendiendo a la conjuncin de factores socioculturales que componen al ciudadano
capitalino. Cuestiones como el gnero, las condiciones tnicas y raciales, la atencin a
nias, nios y jvenes en condicin de discapacidad y la educacin para la convivencia y la
ciudadana plena tambin son integradas dentro de la poltica distrital educativa. De tal
forma, el gobierno distrital durante los ltimos aos ha hecho una gran inversin de
recursos para la garanta del mismo, demostrado especialmente en la construccin,
readecuacin y fortalecimiento de los planteles educativos, la dotacin de los mismos con
materiales tecnolgicos15, la atencin alimentaria y la generacin de subsidios por
asistencia y permanencia que han contribuido a la ampliacin de la cobertura y la garanta
del derecho a la educacin de las clases menos favorecidas de nuestra ciudad.
15 MINISTERIO DE EDUCACIN NACIONAL. (2010b). Revolucin educativa 2002 2010.
Acciones y lecciones. Bogot D.C. Colombia. Pg.

20

Sin embargo, no todo ha significado un impacto positivo de la poltica pblica educativa.

Los resultados que muestra la veedura distrital (2010) en su informe como avanza el
distrito en educacin 2010, reflejan todava problemas estructurales necesarios de analizar
para generar con ello un verdadero impacto significativo en cuanto a poltica educativa se
refiere. El crecimiento de la desercin escolar, la falta de maestros, el hacinamiento y las
malas condiciones estructurales de mas de la mitad de las

plantas fsicas educativas

pblicas, las condiciones de accesibilidad y permanencia tienen fuertes ataduras con otros
problemas sociales, econmicos y culturales para los cuales es necesario pensar en una
poltica integral de atencin a la poblacin mayormente afectada, y para ello ser necesario
establecer polticas intersectoriales que garanticen bajo mnimos democrticos requeridos,
un ejercicio pleno de la ciudadana.
Reflexiones finales.
Quedan muchas cosas por fuera de este mapeo analtico a la poltica educativa
contempornea en Colombia, sin embargo el lector puede recoger ciertos elementos
concluyentes a lo largo del texto, alrededor de la actual situacin de dicha poltica en el
contexto nacional, y que podran mostrar las grandes falencias de nuestro sistema poltico
democrtico. Nuestra cultura poltica nos ha arrastrado por los males del elitismo
burocrtico, la corrupcin, la oligarqua poltica y econmica nacional y global y al
desinters y apata por la participacin y el agenciamiento poltico en la construccin de lo
pblico, provocando con ello grandes fisuras a nuestra sociedad ya golpeada por el flagelo
de la violencia y la guerra fratricida que se libra.
Y es realmente en este sentido hacia donde tienen que apuntar las polticas pblicas y
especialmente la poltica educativa como elementos constitutivos en miras de una
transformacin significativa y democrtica de nuestras realidades tan agobiadas y dolientes.
Esto a travs del trabajo mancomunado entre los expertos, servidores pblicos, acadmicos,
organizaciones sociales y ciudadanos de a pie que se preocupen por la construccin de un
espacio pblico deliberativo y participativo dentro de marcos ticos de respeto,
negociacin, dialogo y construccin conjunta de conocimiento, para as generar
conjuntamente soluciones integrales a las problemticas que nos aquejan. Para ello
necesitara contar con un sistema educativo fuerte que ya en varios casos abandera procesos
21

de transformacin en la cultura no solamente poltica de nuestro pas. Pero para ello,

tambin ser necesario que se tenga en cuenta la poltica que desde abajo se construye y la
voluntad poltica por una transformacin integral.

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