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INDICE
I. INTRODUCCIN
II. SISTEMAS LEGALES DE PROMOCIN GENRICA A IA INDUSTRIA
1. Leyes de promocin
2. Decretos de aplicacin
3. Consideraciones generales sobre el sistema legal de promocin
III. EVALUACIN GLOBAL DE LA PROMOCIN INDUSTRIAL
1. Textos legales del perodo 1953-1970
2. La experiencia del perodo 1958-70
3. Textos legales del perodo 1970-77
4. Experiencia del perodo 1970-77
5. Textos legales desde 1977 en adelante
6. Experiencia del perodo 1977-87
IV. LA PERSPECTIVA REGIONAL DE LA PROMOCIN INDUSTRIAL
1. la promocin patagnica
2. La promocin tucumana
3. La promocin fueguina
4. La despromocin del rea metropolitana
5. La promocin de La Rioja
6. Las cuatro provincias promocionadas
V. INSTITUCIONES Y ACTORES SOCIALES ANTE LA PROMOCIN
1. El Congreso
2. El Poder Ejecutivo
3. Las provincias beneficiadas
4. Los empresarios
VI. CONCLUSIONES
VII. BIBLIOGRAFA
I. INTRODUCCIN
El desarrollo industrial se ha convertido en una aspiracin bsica de la mayora de
las sociedades contemporneas. La difundida conviccin de que el crecimiento de
la produccin manufacturera constituye un requisito necesario para la satisfaccin
de las necesidades humanas ha provocado una tendencia, explicita o implcita, a
fortalecer las polticas que consoliden y desarrollen ese sector. La presencia de
esa conviccin, sin embargo, no alcanza para sostener una poltica industrial ni,
mucho menos, para que la misma logre sus objetivos sin resistencias.
La accin de los actores sociales con diferente inters coyuntural frente a las
medidas que se toman en relacin a la industria, combinada con el grado de
capacidad del Estado para definir y llevar a cabo sus objetivos se ha mostrado
muchas veces como una traba apreciable en este proceso. En consecuencia, los
resultados de las polticas industrialistas -y muchas veces su mismo diseo- estan
estrechamente relacionadas con las formas de comportamiento de los diferentes
actores sociales y su combinacin, enfrentamiento o cooperacin con el Estado y
su capacidad para definir, implantar y regular los objetivos que fija para el futuro
nacional.
Los agentes sociales pueden expresar demandas coyunturales contradictorias
con los fines del desarrollo industrial porque ste puede afectar sus intereses,
aunque sea en el corto plazo; por otra parte los agentes sociales pueden, en sus
respuestas, acomodarse a los reglamentos vigentes pero distorsionar los
resultados debido a su impulso por obtener ventajas inmediatas de los regmenes
que se les ofrece sin preocuparse por el desarrollo a mediano plazo.
El Estado constituye otro actor fundamental de este juego de relaciones. Hay
organizaciones pblicas que no parecen capacitadas para razones orgnicas de
estructura y composicin o por criterios de direccin poltica, para impulsar la
promocin de manera acorde a los objetivos deseados. La interpenetracin entre
el Estado y los agentes privados termina condicionando la sustancia de cada uno
de esos regmenes, cuyos resultados parecen considerablemente alejados de las
metas esperadas.
La contradiccin entre los fines ms o menos abstractos deseados para una
comunidad y la forma concreta en que esos intereses se pesan en cada una de
las decisiones de la coyuntura forma uno de los elementos explicativos del xito o
el fracaso de las polticas de desarrollo en general y del desarrollo industrial en
particular. Por esas razones, analizar las polticas de promocin industrial, sus
lgicas, sus xitos y sus fracasos, puede constituir en la Argentina una base para
comprender algunos de los mecanismos de funcionamiento de esta sociedad.
El presente trabajo estudia el sistema legal de promocin industrial en el pas
desde que el mismo se comenz a delinear, o a mediados del siglo XX. Para ello
utiliza la informacin documental ya existente, as como trabajos especficos
realizados en el CISEA. El objetivo bsico consiste en trazar las lneas generales
de la promocin en ese perodo, los criterios que las impulsan y los mecanismos
utilizados para, con ellos, elaborar un balance preliminar de los resultados
obtenidos; la lgica del anlisis lleva a elaborar un diseo del comportamiento de
grupos sociales y del poder poltico que slo se traza cano teln de fondo un texto
que se ha excedido en sus pretensiones por la amplitud de la etapa histrica
cubierta y la variedad de temas encarados.
El trabajo se origin en un proyecto de investigacin preparado por CLACSO en
colaboracin con PNUD Y UNESCO bajo el ttulo general de Ciencias Sociales.
Crisis y requerimientos de nuevos paradigmas en la relacin Estado-sociedad3
posibles o deseables.
La ley de promocin se mantuvo, formalmente, cerca de quince aos aunque no
tuvo vigencia real en todo ese perodo. La falta de una reglamentacin que la
pusiera en prctica impidi su aplicacin efectiva durante sus primeros tres aos;
en consecuencia, permaneci en estado latente hasta 1961, perodo decisivo para
la industria argentina por la penetracin masiva del capital extranjero incentivado
por la ley 14.780. A partir de su puesta en prctica par sucesivos decretos -que se
vern ms adelante- rigi hasta que fue derogada, en 1970, por la ley 18.857
promulgada par un gobierno militar; esta ltima disposicin, sin embargo, nunca
lleg a reglamentarse, permitiendo que los decretos aplicando la anterior
siguieran en vigencia por un par de aos. Otro gobierno militar promulg una
nueva ley de promocin (ley 19.904 en octubre de 1972), destinada a una vida
efmera; esta ltima fue creada a mediados de 1973 y reemplazada, a fines de
ese mismo ao, por la Ley 20.560 aprobada por el Congreso.
El Presidente Cmpora asumi su cargo el 25 de mayo de 1973 y el 14 de junio
envi al Congreso el proyecto de ley de promocin industrial. Pese a la mayora
peronista en el Congreso, la iniciativa tuvo un trmite algo ms agitado que su
precedente, quince aos antes. Diputados la discuti en dos jornadas (los das 31
de julio y 3 de agosto de 1973), pero no en particular sino como parte del
conjunto de medidas econmicas recibidas del Poder Ejecutivo luego de que se
plantearan diversas crticas y reflexiones de tono ms general sobre la estrategia
del nuevo gobierno. Luego, el Senado la tuvo un par de meses en Comisin y la
discuti los das 5 y 6 de octubre, junto con una propuesta muy detallada de
alternativa que innovaba en una serie de aspectos decisivos; luego de la
discusin se decidi aprobar el proyecto original con diversas modificaciones. El
proyecto pas de vuelta a Diputados en su sesin del 25 de octubre, que rechaz
las modificaciones propuestas por el Senado. El 8 de noviembre la Cmara Alta
insisti en su propuesta que Diputados sancion definitivamente el 14 de
noviembre de 1973. Para facilitar la exposicin veremos ms adelante algunos de
los criterios planteadas por el Senado junto con el anlisis de los efectos de esta
norma legal.
La Ley 20.560 rigi algo de tres aos, perodo en el que logr un apreciable efecto
sobre la situacin industrial, hasta que fue derogada por una nueva ley dictada
por otro gabinete militar: la 21.608, promulgada el 23 de julio de 1977 con la firma
del general Videla y su Ministro de Economa Jos A. Martnez de Hoz, que sigue
vigente basta el da de hoy.
En definitiva, a lo largo de los ltimos cuarenta aos el pas cont con seis leyes
de promocin industrial de aplicacin general y distinto carcter; de ellas, cuatro
fueron promulgadas por gobiernos militares y diseadas sin participacin social,
aunque es presumible la activa presencia de grupos de presin cercanos al poder
en cada caso. Las otras dos fueron aprobadas luego de pasar por el Congreso en
condiciones muy similares: Parlamentos recin formados sometidos a la
emergencia del Poder Ejecutivo, con amplia mayora del partido gobernante y
relativamente escasa oportunidad de anlisis y discusin (excepto el caso ya
mencionado del Senado en 1973). En lo que se refiere a su permanencia en el
tiempo, hay tres que se destacan: la 14.630/44 que rigi catorce aos, la
14.781/58 se mantuvo formalmente otros tantos, y la 21.608/77 que ya lleva una
dcada. Por sus efectos sobre la evolucin industrial, en cambio deben
mencionarse la 14.781 que, conjuntamente con la 14.780, de inversiones
extranjeras, motoriz un cambio apreciable en la estructura industrial, y la
8
20.560/73, que marc una segunda etapa significativa en ese proceso; las otras
cuatro o no tuvieron vigencia real (como ocurri con las 18.587/70 y 19.904/ 72) o
no tuvieron efecto registrable (de acuerdo a lo apreciado con la 14.630/44) o,
simplemente, tendieron a acotar la promocin dentro de ciertos limites pero en
continuidad con la anterior (como ocurri y ocurre con la 21.680/77). En otras
palabras, pese a la larga historia de la legislacin de promocin y a la variedad
de disposiciones al respecto, los efectos se limitan a pocas leyes reconocibles.
Antes de pasar a la seccin siguiente conviene recordar que las leyes de
inversin extranjera fueron tan numerosas y cambiantes como las de promocin
industrial. En efecto, a las dos ya conocidas de 1953 y 1958 se agregan otras en
1967, 1973 y 1977 que modifican criterios en cada oportunidad aunque limitadas,
en su carcter y consecuencias, por las cambias de rgimen y polticas que vivi
el pas y que aqu no se detallan para concentrar: el inters en el terna de la
promocin industrial. En este aspecto, la ms decisiva en trminos de impacto
sobre la estructura industrial y econmica del pas fue la 14.780/58, cuyos efectos
se mencionarn, muy sucintamente, ms adelante.
2. Decretos de aplicacin
En el rgimen jurdico argentino, las leyes no tienen vigencia sin sus
correspondientes decretos reglamentarios. Por otra parle, las mismas leyes de
promocin en general, dejaban buena parte de sus disposiciones libradas a
disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo, de manera que los decretos
fueron las formas especificas y concretas que definan la poltica de promocin.
En la mayor parte de los casos, esos decretos ampliaron, limitaron o condicionaron el mbito de estas polticas en una medida difcilmente imaginable hasta que
se los comienza a analizar con cuidado; merecen, por eso, un relato
pormenorizado.
La Ley 14.630/44 reglamentaba por Decreto 18.848/45 que, por las razones
mencionadas ms arriba, no justifica mayores comentarios. Lo sucedido con la
Ley 14.781 en cambio requiere de, una explicacin detallada debido a la
morosidad de su aplicacin. El fenmeno resulta destacable frente a la
experiencia de la ley de inversin extranjera (la 14.780), inmediatamente
reglamentada y aplicada, que dio paso a nuevas inversiones en distintos sectores
industriales; la 14.781. en cambio, no fue objeto de reglamentacin durante ms
de treinta meses. Es decir que durante el perodo clave de 1959 a 1961, en el que
la inversin extranjera penetr masivamente modificando la estructura industrial
argentina y afectando las relaciones de propiedad en el sector, la Ley 14.781 slo
tuvo una presencia formal. Hubo que esperar el retiro de dos sucesivos ministros
de Economa del gobierno frondizista (del Carril y Alsogaray) para que esa
omisin fuera salvada mediante la promulgacin de una profusa serie de decretos
relativos a la promocin; las nuevas disposiciones sumaron diecisiete en slo
nueve meses, cubriendo desde actividades sectoriales hasta la promocin
especfica de distintas regiones del pas. Adelantando un fenmeno que parece
repetirse en la legislacin local, nueve de esos diecisiete decretos fueron firmados
entre el 7 y el 16 de marzo de 1962, dos semanas durante las cuales el gobierno
de Frondizi se vio atenaceado por las presiones militares hasta su derrocamiento
por el golpe de Estado del 29 de ese mismo mes; todo indica que un gobierno a
punto de retirarse de la escena se apur en aprobar aquello que no haba
decidido hasta entonces y cuya aplicacin quedaba librada a una evolucin
posterior de la situacin poltica.
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Cimillo et.al. (1973) citan referencias respecto a ciertos equipos industriales instalados en esa
planta que haban sido fabricados en 1934, veinte aos antes de su radicacin en la Argentina y
que se mantuvieron en servicio durante ms de una dcada. En cuanto a la eva1uacin de los
mismos, no se pudo disponer de los criterios utilizados, omisin que resulta indicativa de la falta de
control administrativo por parte de las autoridades nacionales sobre el valor de la inversin real.
15
En 1955 la Argentina no perteneca al FMI. Por eso el gobierno surgido del golpe militar de
septiembre se vi obligado a buscar alguna forma alternativa de negociacin de la deuda externa y
fue as que surgi la idea de un club de organismos acreedores, con estructuras informales, pero
firmemente cohesionado, que se denomin Club de Pars. La institucin se mantuvo aunque su
finalidad original perdi sentido luego que la Argentina ingres al FMI, como Polonia, as como
para discutir las deudas de las naciones subdesarrolladas con el conjunto de organismos pblicos
europeos. Se trata, en fin, de una suerte de institucin con ms de 30 aos de existencia virtual
que surgi de una idea aparentemente lanzada por la Argentina y que evolucion ms all de sus
objetivos originales.
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en el mbito de aplicacin, mencionada por CEPAL (1986) y que ofrece una clara
sugerencia sobre el manejo efectivo de los distintos regmenes.
Segn CFI (1986) hubo 254 proyectos aprobados de acuerdo a la Ley 20.560.
Segn CEPAL (1986) se aprobaron 277 proyectos antes del 24 de marzo de 1976'
-da del golpe de Estado que reemplaz al gobierno de Isabel Pern por un
equipo militar- y 271 ms desde entonces hasta 1981, en los que se incluyen los
dos regmenes legales vigentes en ese perodo. De ese total, hay 40 proyectos
grandes (segn CEPAL) que representan el 71,5% de la inversin aprobada:
nuevamente, debe aclararse que todos los datos se refieren a aprobaciones y no
a la inversin a realmente efectuada. Los otros 508 proyectos no representan ms
del 28,5% de la inversin total.
Esta enorme concentracin de los proyectos, se origin principalmente en la ley
de 1973 aunque, como veremos ms adelante, continu con la 21.608. Para
verificarlo, hemos efectuado una comparacin directa de los proyectos ms
grandes y la inversin total aprobada en los primeros anos del rgimen. En efecto,
segn Ferrucci (1986) la inversin total aprobada de acuerdo a la Ley 20.560
entre los aos 1973 y 1978 fue de 2.480 millones de dlares corrientes; en ese
mismo perodo, 14 proyectos -identificados de manera genrica como grandes
por CEPAL- representaron un total de 2.060 millones de la misma moneda. Es
decir que 13 proyectos cubrieron casi el 80% de la inversin total aprobada en los
primeros cinco aos del rgimen; la cifra se reducira a 10 si se agrega que cuatro
de ellos correspondan al complejo petroqumico de Baha Blanca y formaban
parte de una misma estructura productiva aunque con empresarios diferentes.
Como poda esperarse de las previsiones la ley, y de la experiencia de los aos
inmediatamente anteriores, el sistema de promocin y su lgica -includa la firma
de un contrato especial y, en algunos casos, la aprobacin del proyecto por un
decreto del Poder Ejecutivo- se concentr en un selecto conjunto de grandes
empresas radicadas en sectores bsicos. Los restantes proyectos presentaban
una dimensin promedio muy reducida; suponiendo 200 aprobados en esos
mismos aos para los 600 millones de dlares restantes resulta 3 millones de
dlares de inversin para cada uno frente a 150 millones de promedio en las
mayores.
Una parte de los proyectos fueron desistidos posteriormente a su presentacin y
es posible que ellos se encuentren entre los ms pequeos. De todos modos, el
tamao del proyecto en s no resulta suficiente para suponer el tamao de la
empresa beneficiaria. Todos los proyectes grandes, por supuesto, beneficiaron a
empresas que ya eran grandes -aunque algunos de ellos permitieron multiplicar
significativamente la dimensin de la empresa original-; en cambio, no todos los
proyectos medianos y pequeos beneficiaban a empresas del mismo tamao.
Hay varios casos de empresas grandes que ampliaban, diversificaban o
desplazaban sus actividades a otras regiones a travs de proyectos medianos, de
manera que estos ltimos no pueden tomarse como indicadores de concentracin
sin un anlisis previo y detallado del conjunto de beneficiarios. Una revisin
somera del listado de proyectos aprobados permiti observar, por ejemplo, que
una sola gran empresa (Alpargatas) present 10 proyectos para la promocin
industrial entre 1974 y 1980 por un monto total a invertir de 170 millones de
dlares; prcticamente cada uno de esos proyectos est a nombre de una
sociedad creada exclusivamente con ese fin y los montos individuales aprobados
oscilan entre 400.000 dlares y 52 millones para el menor y el mayor
respectivamente. Hay otra empresa mediana (Guilford Argentina) que present
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seis proyectes entre 1974 y 1985; cuatro de ellos acumulan un monto equivalente
a 40 millones de dlares mientras que no disponemos de informacin para los dos
restantes. Los ejemplos pueden repetirse pero la consecuencia es clara: la
concentracin de los proyectos promocionados, de acuerdo a sus montos de
inversin, es superior a la que surge del anlisis de stos cuando no se tiene en
cuenta su pertenencia a una misma empresa matriz. Inversamente, el nmero de
proyectos pequeos aprobados no es un indicador suficiente de la existencia de
empresas de menores dimensiones beneficiadas por el rgimen; los datos
disponibles sugieren que su nmero result menor al indicado por una primera
mirada a las estadsticas.
El conjunto de empresas promovidas debe cotejarse con el monto de los
subsidios otorgados. En ese sentido, tambin, las inferencias disponibles sobre
aportes del sector pblico a estos proyectos permiten suponer que fueron
cuantiosos. El costo fiscal directo del gobierno nacional, en impuestos no
cobrados, se estim en un monto del orden de los 200 millones de dlares
anuales en 1979 segn el clculo del cupo fiscal respectivo que veremos ms
adelante. Asumiendo que ese monto se destinara durante cinco aos, a los
proyectos aprobados entre 1973 y 1978, resulta que el costo fiscal oscilara en
torno a mil millones de dlares para proyectos que suponan una inversin total de
2.480 millones de la misma moneda; es decir que el subsidio directo por va
impositiva habra representado el 40% de esta ltima. Los aportes otorgados por
el Estado incluyen otras cuentas como las desgravaciones impositivas
provinciales y el subsidio implcito en los crditos otorgados por el BND a tasas
preferenciales de inters (generalmente muy por debajo de los valores de la
inflacin); la importancia de los crditos otorgados por el BND respecto a los
montos de inversin (Schvarzer, 1981 y 1982) permite estimar que el subsidio
correspondiente represent otra parte decisiva de la inversin promocionada.
Un dat de inters a retener es el largo perodo de tramitacin de los proyectos.
Segn el estudio del CFI (1986), desde su presentacin ante las autoridades
hasta la firma del decreto aprobatorio la mayora de las propuestas demandaron
entre uno y tres aos; se destacan algunos casos extremos como un proyecto que
demand doce aos, otro que requiri ocho y diez proyectos que tardaron entre
seis y siete aos de tramite. Una encuesta efectuada por los investigadores del
CFI entre 70 empresarios beneficiados les permiti encontrar una media de
tramite de dos aos que, curiosamente, los encuestados consideran normal.
Otro estudio sobre el mismo tema (Pavesi, 1971 citado por Ferrucci, 1986)
permiti observar que el trmite total duraba 601 das de acuerdo a una muestra
de entre 20 a 40 casos de presentaciones efectuadas bajo el rgimen de la Ley
20.560. Es evidente que la extensin del trmite conspira contra las posibilidades
del proyecto y, ms an, con sus lgicas de mercado y rentabilidad. En una
economa como la argentina, donde la experiencia de las ltimas dcadas seala
cambios bruscos y sucesivos de todas las variables, el largo trmite de los
proyectos de promocin, sumado al tiempo posterior necesario para la concrecin
de estos, significa que muchas veces la planta puede entrar en produccin
cuando ya no se justifica para las nuevas condiciones del mercado local o
internacional. 4
Es probable, aunque difcil de demostrar que la duracin de los trmites haya
4
Una consultora privada nos mencion que haban realizado ocho estudios de factibilidad de un
mismo proyecto promovido, solicitado cada vez que variaban las principales condiciones de la
coyuntura. E1 proyecto sigue sin concretarse despus de ms de diez aos.
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resultado diferente para los proyectos grandes y chicos. Los ltimos siempre
dentro de un de un elevado nivel de generalidad, tendieron a atravesar ms o
menos airosamente las exigencias formales de la autoridad de aplicacin y
salieron aprobados en plazos ms o menos normales. Los grandes, en cambio,
cuya dimensin econmica e impacto sobre la economa nacional queda fuera de
toda duda, estuvieron sometidos en la mayor parte de los casos a un juego
especfico de presiones polticas y econmicas de todo signo que en buena
medida decidi su xito, o fracaso, final. Estas casas en rigor, slo pueden
comprenderse a travs de un estudio pormenorizado de cada uno de ellos que
permitiera visualizar la actitud de los intereses en pugna y la forma en que se
combinaron para provocar el resultado final tal como lo adelantamos ms arriba.
Podemos tomar como ejemplo el caso del Polo Petroqumico de Baha Blanca,
formado por un conjunto de siete plantas que operan estrechamente ligadas entre
ellas. La primera es una planta de Gas del Estado que separa del gas la materia
prima bsica para el complejo (el etano) y se lo entrega a la segunda; sta es una
planta procesadora de un producto intermedio (el etileno) y su propiedad es
compartida por Gas del Estado, YPP, Fabricaciones Militares y las empresas
privadas que operan las otras cinco plantas, denominadas satlites. El proyecto
se concret a comienzos de la dcada del setenta, luego de una sorda batalla con
una multinacional (Dow) que haba negociado previamente la instalacin del
complejo. Una vez decididas sus pautas principales, se volvi a atrasar en 1973-74, perodo en que se denunci que se pensaba entregarlo a una empresa
italiana (Montedison). Finalmente, los distintos proyectos se presentaron
separadamente para su promocin entre 1975 y 1976, pero no fueron aprobados
hasta 1978 y 1979, segn los casos. La aprobacin final no termin los trmites;
atrasos en los proyectos, atrasos del BND en la provisin de crditos
comprometidos, modificaciones tcnicas y econmicas y otras marchas y
contramarchas sucesivas llevaron a que varias plantas satlites se inauguraran en
1987, doce aos despus de su presentacin original y luego de pasar casi dos
dcadas desde el momento de su concepcin.
Las polmicas sobre la conveniencia de privatizar o estatizar completamente el
complejo, las discusiones sobre los aportes de cada actor interesado en el mismo,
retardaron enormemente su desarrollo, mientras el mercado petrolero mundial (y
por ende el petroqumico) cambiaba abruptamente sus criterios operativos varias
veces en el intern.
En estos momentos, el complejo tiene poco que ver con su concepcin original.
Su capacidad productiva es diferente de la proyectada, as como el reparto del
insumo principal entre las satlites: hay plantas no pensadas al comienzo y otras
que perdieron sentido con los cambios de la coyuntura. La propiedad de algunas
unidades del complejo tambin ha cambiado y, para ms, est a punto de volver a
modificarse debido a la decisin oficial de vender la parte correspondiente al
sector pblico.
La importancia de los proyectos aprobados por la Ley 20.560 no puede
disimularse (Schvarzer, 1979), aunque ellos resultaron muy grandes para la
poltica econmica aplicada en el pas a partir del golpe de Estado de marzo de
1976. Los atrasos, redefiniciones y suspensiones de proyectos modificaron
sustancialmente el perfil esperado para la industria argentina hacia comienzos de
los aos ochenta. Pero, en definitiva, lo que nos interesa destacar es que los
resultados de la aplicacin de la Ley 20.560 se caracterizan por su concentracin
en varios de gran dimensin, por los elevados subsidios otorgados por el sector
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Cepal (1986) considera que los proyectos aprobados tuvieron escasa significacin en trminos
macroeconmicos a partir de una comparacin del empleo generado por ellos respecto al total
ocupado en la industria en 1974 (que arroja 3,2%) y a una comparacin de la inversin aprobada
con la estimacin de la depreciacin media anual en todo el sector industrial. El primer criterio deja
de lado las enormes diferencias de productividad entre los proyectos puestos en marcha y los
tradicionales en el pas; es probable que el valor agregado por ellos resulte muy superior, en
porcentaje, que el 3, 2% mencionado. El segundo criterio deja de lado que la industria argentina
permaneci estancada por una dcada debido a las polticas macroeconmicas aplicadas; en
consecuencia, el resultado de esos proyectos representa prcticamente los nicos cambios
ocurridos en el sector y, en varios casos, decisivos en lo que respecta a la estructura productiva
que se est perfilando en el pas.
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del concepto de cupo fiscal. Por primera vez se decide evaluar explcitamente el
monto de los impuestos que el Estado deja de percibir por la promocin e
incorporar ese valor al presupuesto anual; el texto reflejaba los nuevos criterios
sobre el control del gasto pblico que se aplicaban en la poltica econmica
siguiendo ciertas preocupaciones que se repetan. Las exenciones impositivas
concedidas hasta entonces, presentaban un problema de recaudacin que se
mencionaba constantemente en ese perodo; el Secretario de Hacienda de ese
equipo econmico explic ms de una vez que se haba sido demasiado
generoso hasta entonces y que el impuesto a las ganancias estaba vaciado por
las desgravaciones aplicadas (J. Alemann, en Boletn del Ministerio de
Economa, 17-7-78). La definicin del cupo fiscal fue planteando una serie de
polmicas y efectos que merecern ms de un comentario posterior en este texto
por su incidencia en las polticas de promocin. Se trata de una tcnica razonable
y necesaria que se inserta, sin embargo, en una estructura econmico-social y
una organizacin del sector pblico que no parece permitir su utilizacin
consecuente con los objetivos deseados.
El instrumento legal y los decretos reglamentarios no agregan mucho ms sobre
las intenciones reales de la poltica econmica que se debe analizar en otro
contexto (ver Schvarzer, 1986 y Kosakoff, 1985).
Puede resumirse esta parte sealando que la ley daba lugar a la continuacin de
la poltica de promocin con las salvedades sealadas en cuanto a la evaluacin
de su costo y las exigencias de un aporte mnimo a los beneficiarios. Su
aplicacin, en cambio, se vio afectada por sucesivas interpretaciones posteriores
por parte de la autoridad de aplicacin, la Secretara de Industria (SEDI), as
como por la evolucin del contexto macroeconmico de las aos siguientes.
Veremos esos temas en el anlisis de la experiencia del perodo y dejando para
ms adelante el aspecto especfico (pero sumamente importante) de la promocin
regional que en esos aos comenz a adquirir impulso.
Seguimos las estimaciones del CFI (1986) que son ms extensas en el tiempo que las similares
efectuadas por nosotros en Schvarzer (1981) aunque sin mayores referencias en lo esencial.
31
Ao
Disposicin
Legal (Art./Ley)
Total
1978
1979
1980
1981
1982
1983
16/21.757
15/21.981
26/22.202
26/22.451
23/22.602
19/22.770
188,6
201,1
325,3
256,0
133,0
149,8
Afectado por
Para
Proyectos en
proyectos aprobados nuevos
La Rioja y
previamente
proyectos
San Luis
157,2
31,4
197,2
3,9
318,3
7,0
235,8
20,2
125,2
7,8
134,3
13,6
1,8
A mediados de 1980, el equipo econmico modific la ley del IVA, aumentando su porcentual
para compensar la desgravacin de otros impuestos que se aplicaban sobre los salarios. Esta
decisin, provocada por la estrategia de apertura externa y atraso cambiario, incrementaba
implcitamente el beneficio que podran recibir las empresas receptoras de las ventajas de la
promocin y explica en parte la resolucin de la SEDI. Al igual que en otros caso., que sera casi
imposible de relatar en su totalidad, los cambios de poltica econmica. en el mbito impositivo
(as como en otros especficos) repercutan sobre los efectos de la promocin pese a no afectar,
formalmente, sus disposiciones.
34
85,8%
83,8%
81,4%
Para ese entonces, ms del 70% del territorio nacional estaba cubierto por algn
decreto de promocin regional.
En 1966 se aprob el primer rgimen de promocin localizada y especfica con la
Ley 17.010 denominada Operativo Tucumn. En agosto de ese ao la ley
16.926 haba declarado bajo control gubernamental a seis ingenios azucareros
instalados en esa provincia agrupados en la Compaa Azucarera Tucumana se
inici as un proceso de cambio en el sector que llevara al cierre de ingenios y a
la desocupacin de una parte de los trabajadores locales. El Operativo Tucumn
tena por objeto paliar los problemas, sociales que se presentaran en la
Provincia, habituada al monocultivo azucarero, a travs de la promocin de
nuevas actividades industriales. Ms adelante veremos que los beneficios
tuvieron que ampliarse sucesivamente para atraer interesados y analizaremos sus
resultados.
En diciembre de 1971 se aprueba la primera ley de promocin especial para una
sola provincia. Se trata de la Ley 19.375, dictada por un gobierno militar, ya la que
se le asigna el nombre de Plan Huarpes. La decisin no puede explicarse por
nivel promedio (o absoluto) del ingreso de la provincia, que aunque pobre registra
valores equivalentes, y hasta superiores, a otras, ni por causas similares a las que
provocaron el operativo Tucumn. Eso hace suponer que los comentarios
periodsticos de la poca, que ubicaban a la ley como parte de una negociacin
global entre miembros del gobierno militar y los dirigentes del partido bloquista de
San Juan para organizar un frente poltico que, al menos, quitase votos al
peronismo en las elecciones que ya se diseaban en el horizonte, impuls una ley
que no surge claramente de otros motivos.
En 1972, en las postrimeras del rgimen militar, se dict la Ley 19.640, que
estableci un sistema de promocin especial para Tierra del Fuego. La ley,
curiosamente, lleg a tener un efecto casi inesperado a fines de esa dcada por
razones que se explicarn en su anlisis en particular.
En 1973, nuevamente, la Ley 20.560 dio lugar a diversos decretos de tipo
regional. El decreto 922/73 dividi al pas en dos zonas con diferente intensidad
en los beneficios a otorgarse; la primera, de mxima prioridad, cubra la
Patagonia, el Noroeste y la Mesopotamia, mientras que la segunda abarcaba
parte de Mendoza, Crdoba, Santa Fe y Buenos Aires. La norma no inclua a San
Juan, que segua gozando de los beneficios de la ley 19.375, ni a Tucumn,
amparada por su operativo especial. Es interesante sealar que esta
zonificacin fue modificada varias veces en el curso de 1974, hasta abarcar
prcticamente todo el territorio nacional con la esperable excepcin de los
grandes centros industriales. El decreto 575, del 20.8.74, dispuso la ampliacin de
los beneficios al Noreste; el Decreto 893, un mes despus, aplic un rgimen
especial para Catamarca, La Rioja y San Luis bajo el nombre de Acta de
Reparacin Histrica, mientras que el Decreto 2.140, a fines del mismo ao
concedi beneficios zonales a las empresas que se instalaran en el Noroeste
argentino. En julio de 1976, pocos meses despus del golpe de estado militar,
nuevos decretos fueron aprobando beneficios para distintas zonas del pas (1.237
a 1.239, todos del 8.7.76).
En 1979 el Decreto 1.879 volvi a beneficiar especficamente a San Juan,
invocando las desventajas relativas de esta provincia frente a las limtrofes, que
disponan de los beneficios relativos del Decreto 893/74 todava vigente. Ese
mismo ao se repite la hasta ese momento solitaria experiencia de una ley
especial para una sola provincia; se trata de la Ley 22.021, dictada en julio de
38
La diferencia entre los 62 establecimientos y los 34 que mencionamos se debe a las actividades
no textiles que se instalaron en la Patagonia en ese perodo.
40
localizadas en Crdoba, que se mudaron a otros lugares o -simplementecerraron; gener, tambin, una estrategia de racionalizacin que actu con
fuerza despus de 1976, reduciendo considerablemente el total de obreros
ocupados en las grandes plantas y, por ende, en la ciudad. Los resultados
preliminares del censo industrial de 1985 sealan que, entre 1974 y 1985, el
personal ocupado en los establecimientos de dicha ciudad cay de 67.400 a
46.700: la cada de ms de 20.000 personas es una de las ms agudas
observada en esa estadstica y adelanta el xito de una estrategia implcita de
respuesta a una de las mayores protestas sociales de los ltimos aos en la
Argentina. 9
La experiencia de Buenos Aires y Crdoba sugiere cierto intento, por parte de
grupos de poder, de dispersar la industria por el interior del pas pero sin crear
focos tan grandes como aqullos. El gobierno de la Provincia de Buenos Aires
construy una serie de parques industriales en su jurisdiccin durante la segunda
mitad de la dcada del setenta con la esperanza de que las empresas radicadas
en el rea metropolitana se desplazaran, y dispersaran, en esos nuevos centros.
Pero esos esfuerzos quedaron anulados por los efectos de las leyes de
promocin de la Rioja, primero, y de otras tres provincias despus, que merecen
un comentario especial.
5. La promocin de La Rioja
En junio de 1979 se promulg la Ley 22.021 de promocin especial de la
Provincia de la Rioja. La informacin disponible no permite explicar como fue que
el equipo econmico, que estaba en plena ejecucin de un programa para limitar
los beneficios de la promocin iridustrial, y que casi simultneamente decidi
incluso suprimir el beneficio de la exencin del IVA, particip en la elaboracin y
aprobacin de esta ley. Hemos sealado ms arriba todos los esfuerzos
realizados en ese ao para reducir los costos fiscales de la promocin que se
contradicen con lo decidido en este e; so en un fenmeno que requiere, todava,
de un anlisis poltico.
Un segundo aspecto que no encuentra explicacin inmediata radica en la
disposicin de esta ley de otorgar a la gobernacin la autoridad de aprobar
directamente los proyectos a promocionar (aunque los costos estuvieran a cargo
del gobierno nacional que desgravaba los impuestos correspondientes): parece
una irona que un rgimen militar, dictatorial y centralista, dictara una ley especial
para beneficiar a una provincia, otorgndole autonoma de decisin como si su
gobernador fuera una autoridad federal autnoma y no un interventor designado
por el gobierno nacional.
El tercer aspecto difcil de explicar de esta ley radica en su motivacin real: uno
de los mximos responsables de la provincia en esa poca nos seal entonces
que la perspectiva para la Rioja consista en su desarrollo minero pero que
"mientras se organizaba la actividad y se establecan las empresas convena
promocionar transitoriamente otras fuentes de empleo como la industrial. La
experiencia mostr que la ley sirvi para impulsar ciertas instalaciones
industriales, que se convirtieron en el centro de la atencin, mientras la minera
9
Los datos del Censo publicados hasta ahora son muy preliminares y se vern sometidos a
correcciones apreciables hasta su presentacin definitiva; en consecuencia, todas estas cifras
deben tomarse con amplio grado de generalidad y slo como indicadores de tendencias antes que
de resultados concretos. Por eso mismo no se intenta avanzar en la descripcin de fenmenos
cuyo trazado concreto requiere de informacin ms pormenorizada que la disponible.
48
del dictado de las leyes que extendan los mismos beneficios a Catamarca, San
Luis y, posteriormente, a San Juan, reduciendo el atractivo especial de La Rioja.
El anlisis mencionado del CFI arroja algunas conclusiones interesantes que
deben comentarse antes de seguir el proceso ocurrido en las otras provincias
promocionadas y su repercusin a nivel nacional. En primer lugar, que los 161
proyectos industriales, clasificados por dimensin, estn compuestos por 143 de
menos de un milln de dlares de inversin, 17 de uno a tres millones de dlares
y slo uno superior a los tres millones de esa moneda. Parece claro que los
empresarios dimensionaron sus proyectos para adaptarse a la norma que autoriza
al gobierno provincial a su aprobacin directa sin consulta: prcticamente la
totalidad de los casos exhiben dimensiones que se explican por esa razn. 10
El atractivo de negociar con la autoridad de aplicacin provincial puede apreciarse
mejor si se agrega que sta no demor, en promedio, ms de seis meses para
aprobar los proyectas presentados (CFI, 1986). No hay indicaciones de proyectos
rechazados, un dato tan sugerente como el anterior sobre la facilidad del trmite.
Resulta bastante curioso constatar que las proyectos tardan algo ms de un ao
en iniciar la construccin de la planta luego de aprobados (CFI); este desfasaje
indicara que los programas de obras, planes y otros elementos necesarios no
estaban incluidos en las presentaciones y que slo se realizaban luego de su
aprobacin.
La localizacin de las instalaciones en la provincia exhibe una fuerte
concentracin en su capital y, sobre todo, en el parque industrial construido en
ella; de los 161 proyectos analizados por el CFI, 102 se ubicaban en dicho parque
y 15 en la capital provincial ms otros 9 en Chilecito, dejando 37 para el resto de
la provincia. La concentracin resulta todava ms intensa en algunos casos
sectoriales: de los 31 proyectos textiles aprobados, 29 se instalaron en el parque
industrial y uno ms en la Ciudad de La Rioja.
La inversin total de los 161 proyectas aprobados hasta junio de 1984 llega a 166
millones de dlares, de acuerdo a la estimacin del CFI, con un promedio apenas
mayor al milln de dlares para cada uno; ese conjunto cuesta a su vez, al
gobierno nacional, exenciones impositivas por un monto de 292 millones de
dlares a lo largo de los quince aos previstos en la ley. Surgen aqu dos temas
de inters. En primer lugar, que el costo fiscal prcticamente equivale al 180% del
monto de las inversiones comprometidas por sus beneficiarios y, como veremos
ms adelante, su monto anual supera el valor de los salarios pagados en la
provincia por quienes se acogieron al sistema; se trata de un claro caso de
promocin redundante. En segundo lugar, se observa que el costo fiscal estimado
supera ampliamente el cupo fiscal aprobado cada ao; resulta suficiente dividir los
292 millones de dlares de costo total estimados por el CFI por los quince aos
10
Debe tenerse en cuenta que la conversin a dlares se efecta de acuerdo al tipo de cambio en
cada ao, mientras que los topes legales para la autoridad de aplicacin dependen de la
evolucin de un ndice de precios internos; en consecuencia, el nico caso con inversin superior
a tres millones de dlares puede haber estado incluido tambin en la categora que permita la
aprobacin por parte del gobierno provincial. Es decir que se tratara simplemente de un desfasaje
entre dos tipos de conversin diferentes. Precisamente, el estudio de la CEPAL (1987), que se
cierra en una fecha ligeramente posterior, arroja cifras promedio en dlares que duplican a las
mencionadas por el CFI, aunque la distribucin por tamao arroja la misma forma: sobre 201
proyectos analizados, con una inversin media de dos millones de dlares, hay 125 de menos de
2,5 millones de dlares cada uno, 67 que estn entre 2,4 y 4 millones y slo 17 con ms de cuatro
millones de la misma moneda. Ninguno de los dos estudios menciona, en cambio, cuntos
proyectos fueron aprobados directamente por la provincia pese a las claras implicancia s que
arrojara este dato en cuanto al anlisis de la poltica respectiva.
50
Ao 1973
Ao 1984 Diferencia
Septiembre
1974
Abril
1985
Catamarca
La Rioja
San Juan
San Luis
978
1.134
5.612
2.405
2.764
4.847
9.263
7.238
1.786
3.713
3.651
4.833
2.052
1.848
8.451
4.680
4.099
6.550
12.741
10.070
10.129
24.112
13.983
17.032
33.460
32.385
1.525.221
1.373.173
1.132.214 1.164.599
54
diputado Portero seal que siete empresas, sobre un total de 214 presentadas a
la promocin provincial, haban recibido el 52,9% de los beneficios impositivos; de
esas siete empresas, cinco eran automotrices (DSCD, pg. 1417).
La cesin de impuestos deteriora la capacidad administrativa de los gobiernos
provinciales sin generar beneficios reales para la economa regional. Los
ejemplos actuales confirman que ese fenmeno prosigue en la misma direccin
que marca la experiencia anterior. El Ministro de Hacienda de La Rioja reconoci
recientemente que no podemos cobrar impuestos; por cinco o siete aos, de
manera que los ingresos del Estado no crecen al ritmo del sector privado (mbito
Financiero, 11.6.87), generando dficit de servicios y problemas difciles de
resolver. El Presidente del Banco de La Rioja fue ms explicito al sealar que
"nos importan muy poco los problemas tcnico-financieros mientras no se
resuelva la distorsin social (dem). Todo indica que el panorama en las otras
provincias promocionadas resulta similar aunque no se dispone de informacin
particularizada al respecto.
4. Los empresarios
La reaccin de los empresarios est matizada por la posibilidad de cada sector de
acceder a los beneficios del rgimen. La importancia del IVA en el total de la
desgravacin, promueve de manera diferencial a cada sector en funcin de su
valor agregado y del porcentaje de IVA cuando ste es distinto; en las ramas en
que no se cobra IVA no se advierte ningn impulso a mudarse dada la
inexistencia de beneficios potenciales. En consecuencia, los continuos cambios
en la alicuota del IVA terminan afectando sobre manera los beneficios de las
empresas promovidas y han llegado a extender presiones de todo tipo sobre la
legislacin. La incorporacin de una rama, o producto, a quienes abonan el IVA
provoca, curiosamente, una ventaja para la promocin industrial; lo contrario
ocurre cuando ese producto es desgravado del IVA generando complejas
discusiones que slo pueden ser seguidas por los iniciados.
El caso de la industria de galletitas resulta paradigmtico de esta situacin. Este
sector pagaba 5% de IVA y se discuti la posibilidad de elevar la cifra a 18% (la
alcuota ms generalizada), provocando la reaccin diferencial de las empresas
que componen el sector: aqullas que tienen plantas en zonas patrocinadas se
pronunciaron a favor (porque se benefician del cobro de este impuesto que no
traspasan al Tesoro), mientras que las otras empresas su abierta oposicin. La
polmica, llevada a cabo por los representantes empresarios ante las Comisiones
de Presupuesto y Hacienda de ambas Cmaras Legislativas, discuta
estimaciones sobre recaudacin fiscal en distintas condiciones, as como ventajas
y desventajas relativas para cada sector que pueden seguirse en los peridicos
de la poca (vase, por ejemplo, mbito Financiero, 12.8.86 y 20.8.86).
Finalmente, el Senado aprob el incremento del 5 al 18% del IVA para las
galletitas del tipo "dulces secas, provocando la inmediata reaccin de los
afectados: al da siguiente, una solicitada firmada por 51 empresas, entre las que
figura especialmente Terrabusi, sealaba que ese impuesto afectaba los ingresos
de los sectores poblacionales de menos recursos para los que estos productos
son de consumo habitual y reduca el consumo con lgicas implicancias
productivas y ocupacionales. La solicitada agregaba, finalmente, que se
producir una grave discriminacin a favor de dos empresas: Alimentaria San
Luis (Bagley) y Sasetru, que al estar incluidas en rgimen de promocin no
tributarn el dbito fiscal correspondiente (La Nacin, 1.11.86).
60
aos de la dcada del setenta se ubicaron con plantas industriales en lugares del
interior del pas debido a los mayores beneficios promocionales para los mismos y
otras 2 que se instalaron en Tierra del Fuego debido a la estrategia del sector
electrnico.
Entre las 122 restantes, hemos encontrado 29 empresas que estn activamente
presentando proyectos en las cuatro provincias mencionadas. Se trata de una
cifra relativamente elevada pues implica que ya cerca de la cuarta parte de los
potenciales interesados -dejando de lado aqullos que ya estn en otro rgimen
de promocin- se ha presentado a solicitar loa beneficios correspondientes.
Resulta sugestivo que muy pocas de estas empresas mencionen expresamente,
en la Memoria sus accionistas, un programa de incremento de su produccin o de
su productividad: prcticamente todas se limitan a explicar que lo hacen para
beneficiarse de la promocin. Hay slo dos que programan una diversificacin de
sus actividades o una expansin; otras, en cambio, abren sus plantas en alguna
de aquellas cuatro provincias al tiempo que cierran las que disponen en Buenos
Aires o Rosario.
Las 29 empresas tienen 37 proyectos en total -debido a la lgica ya mencionada
de subdivisin de planes para que cada uno sea aprobado por la autoridad de
aplicacin-, 30 de los cuales estn previstos en San Luis. El capital de las
sociedades que se forman para la nueva radicacin -que debe ser un ente
jurdicamente distinto para que se aprovechen al mismo los beneficios de la
promocin- oscila entre un mnimo de 100 australes en un caso hasta un mximo
muy particular de 840.000 australes, aunque la generalidad de las presentaciones
exhibe valores de 3.000, 10.000 20.0'00 australes: la inversin, por supuesto, es
superior, pero lo que interesa mostrar consiste en que la sociedad misma que se
organiza tiene escasa responsabilidad en cuanto a capital propio desde su mismo
inicio, como una forma de reducir an ms los costos de organizacin y la
responsabilidad social futura.
La generalizacin de los resultados de esta muestra al universo de las mayores
empresas industriales del pas permitira decir que son ellas las que se estn
beneficiando de este rgimen de promocin, trasladando parte de sus
instalaciones a las provincias beneficiadas. Las empresas con rueditas no son
slo pequeos establecimientos que especulan con la oportunidad, como tiende a
sugerir el monto promedio de inversin, sino las sociedades ms grandes que se
ven forzadas a adaptarse a las polticas de coyuntura y encuentran, en ese
camino, famas de obtener beneficios que se contradicen con las expectativas de
un verdadero desarrollo industrial.
El ltimo indicador sobre la situacin est dado por la escasa respuesta
empresaria al Decreto 261, de febrero de 1985. Este instrumento legal busc
alguna forma de compensacin para el resto del pas frente a los beneficios
concedidos a las cuatro provincias privilegiadas , y extendi a la mayor parte de la
superficie del interior nacional las ventajas mximas posibles concedidas por la
Ley 21.603. El decreto, sin embargo, condicion esa posibilidad a la instalacin de
una nueva unidad productiva o ampliacin de la existente en la que el total del
equipamiento sea nuevo, sin uso: se admita la utilizacin de equipos usados en
casos excepcionales, cuando las circunstancias del proyecto lo hagan
decididamente aconsejable o cuando se trate de equipos importados que entren
por primera vez en el pas y constituyan un avance tecnolgico significativo. La
escasa respuesta que tuvo, al parecer este decreto, por comparacin a la
verdadera avalancha de proyectos a radicarse en las provincias promocionadas
62
67
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