DEMOCRACIA POST-LIBERAL?

ARGUMENTOS DE LA POLTICA
Serie coordinada por Francisco Colom, Juan Garca-Morn,
Jos Mara Hernndez y Fernando Quesada

PENSAMIENTO CRTICO / PENSAMIENTO UTPICO

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Benjamn Arditi (Ed.)

DEMOCRACIA POST-LIBERAL?
EL ESPACIO POLTICO
DE LAS ASOCIACIONES

Carlos Chvez
Matilde Luna
Juan Martn Snchez
Cristina Puga
Mario Roitter
Philippe Schmitter
Francisco Vite

DEMOCRACIA post-liberal? El espacio poltico de las asociaciones /

Benjamn Arditi, editor. Rub (Barcelona) : Anthropos Editorial ;
Mxico : UNAM. Fac. de Ciencias Polticas y Sociales, 2005
000 p. ; 20 cm. (Pensamiento Crtico / Pensamiento Utpico ; 147.
Serie Argumentos de la Poltica)
Bibliografas
ISBN 84-7658-748-1
1. I. Arditi, Benjamn, ed. II. UNAM. Fac. de Ciencias Polticas y
Sociales (Mxico) III. Coleccin

Primera edicin: 2005

Benjamn Arditi et alii, 2005
Anthropos Editorial, 2005
Edita: Anthropos Editorial. Rub (Barcelona)
www.anthropos-editorial.com
En coedicin con la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
de la UNAM, Mxico
ISBN: 84-7658-748-1
Depsito legal: B. -2005
Diseo, realizacin y coordinacin: Plural, Servicios Editoriales
(Nario, S.L.), Rub. Tel. y fax: 93 697 22 96
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Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en
parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia, o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

Todos los trabajos incluidos en este volumen, salvo dos, los

de Mario Roitter y Philippe Schmitter, fueron elaborados en el
marco del proyecto El Futuro Pasado de la Poltica de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, con financiamiento del programa PAPIIT 2001-2002 (Proyecto IN302401) de la Direccin General de
Asuntos del Personal Acadmico (DGAPA) de la UNAM. Agradecemos al personal de la DGAPA el apoyo brindado durante los
dos aos del proyecto. El escrito de Philippe Schmitter es indito y fue traducido del ingls por Benjamn Arditi. Fue preparado
para el Presente y futuro de una democracia post-liberal, conferencia realizada en el marco del proyecto PAPIIT en la Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM en Ciudad de Mxico el 13
de mayo de 2003. El de Mario Roitter fue publicado inicialmente en Daniel Mato (coord.), Polticas de ciudadana y sociedad
civil en tiempos de globalizacin, Caracas: FACES, Universidad
Central de Venezuela, 2004, pp. 17-32. Agradecemos a Daniel
Mato por su generosa autorizacin para reproducir el escrito en
este volumen.

INTRODUCCIN
Benjamn Arditi

La idea de un segundo circuito de la poltica

El supuesto bsico de estos trabajos es que la poltica y el
proceso democrtico trascienden la idea de ciudadana entendida como participacin electoral y se expande hacia la sociedad
civil para constituir un nuevo escenario poltico, pero este escenario no es una alternativa al gobierno y a los partidos sino un
terreno suplementario de la poltica. Este terreno puede ser visto como un segundo registro, nivel o circuito de la poltica resultante de la diseminacin de espacios y formatos del intercambio
poltico en la sociedad civil, especialmente a travs de los movimientos sociales, las ONG y los grupos de inters organizados.
El objetivo es dar consistencia terica a este segundo nivel de la
poltica y proponer una imagen para pensar la relacin entre los
distintos niveles o circuitos.
El asociacionismo y su impacto en la transformacin de la
sociedad civil no es novedoso, pues se ha estado discutiendo
durante las ltimas tres dcadas, pero su formalizacin como
segundo nivel o circuito de la poltica s lo es. Las asociaciones
secundarias han creado un espacio legtimo para su accin y
ahora desarrollan redes, foros o nexos sistmicos entre sus organizaciones. La acumulacin de fuerzas a travs de las redes busca incrementar la eficacia poltica de las organizaciones para
lograr un rapport con instituciones estatales e incidir en los temas que entran en la agenda pblica. De momento estos esfuerzos no han cuajado en una institucionalizacin comparable a la
de la poltica luego de la introduccin del sufragio universal o de
9

la creacin de un sistema de partidos, pero eso no ha impedido

que el mbito de las asociaciones se convierta en un terreno al
margen pero tambin suplementario al de la esfera de la representacin poltico-partidaria. Offe insina esto en relacin con
los grupos de inters organizados al referirse a los esquemas corporativos como parte de un circuito secundario de la poltica.
Schmitter tambin, aunque prefiere hablar de una ciudadana
secundaria o de un segundo nivel de la poltica. Ambos ven a
este circuito ya no como una reaccin conservadora a la ingobernabilidad sino ms bien como una propuesta innovadora acerca de la poltica ms all de la ciudadana primaria caracterstica de la poltica partidaria.
Schmitter lleva esta idea un paso ms all: intenta desarrollar sus aspectos operativos para presentarla como parte de un
proyecto ms ambicioso de reforma poltica. Especficamente,
propone institucionalizar ese circuito y otorgar financiamiento
pblico a los actores que operan en l. Parte de una constatacin
elemental, a saber, que el pensamiento democrtico tradicional
considera a los ciudadanos individuales como los nicos actores
relevantes, mientras que en la sociedad moderna los grupos de
inters juegan un papel poltico cada vez ms prominente. Adems, dice, la concepcin liberal de la democracia se basa primordialmente en la competencia electoral entre partidos polticos, los grupos de inters plantean formas de deliberacin,
negociacin e identificacin simblica al margen de la representacin electoral. Tal es el caso de los esquemas corporativos y de
las organizaciones sociales mencionado anteriormente. Con todo,
los grupos de inters no pueden ser tratados de la misma manera que los individuos pues tienen mayor poder que stos, son de
carcter permanente y no son sujetos morales. Y, aunque exigen
los mismos derechos que los partidos polticos y se ven a s mismos como exponentes de formas democrticas ms radicales,
no se puede dar por sentado que todos ellos sean prima facie
democrticos. Si el objetivo es fortalecer la democracia aceptando la existencia de estos grupos, agrega, entonces se debe regular su funcionamiento. Un modo de hacerlo es ofrecindoles financiamiento a cambio de regulacin.
Su propuesta consiste en asignar un estatuto semi-pblico a
los grupos de inters, financiarlos a travs de contribuciones
obligatorias y dejar que los propios ciudadanos en vez del Es10

tado se encarguen de asignar los fondos a las distintas asociaciones. El financiamiento provendra de un impuesto especial
cobrado a cada contribuyente. Schmitter calcula que si se implementara su propuesta en los Estados Unidos y se establece un
monto nico de 25 dlares por contribuyente, habra un total de
casi 2.500 millones de dlares disponible para los grupos que se
mueven en el circuito secundario. El financiamiento estara limitado a organizaciones que cumplen ciertos requisitos, como
la inclusin de todos aquellos cuyas orientaciones caigan dentro
del campo de la asociacin, la eleccin democrtica de sus dirigentes, la exclusin del sexismo y del racismo, la transparencia
en el manejo de sus finanzas o dedicarse a actividades sin fines
de lucro. Las organizaciones que califican seran consideradas
como instituciones cvicas o semipblicas e incluidas en el
formulario de declaracin de impuestos. Cada contribuyente tendra pagars por el monto de su impuesto y los distribuira de
acuerdo con sus preferencias. Los cupones seran el equivalente
de los votos en el mbito de la ciudadana primaria. Este proceso generara un circuito poltico paralelo en el que los posibles
beneficiarios competiran por los cupones-votos. Schmitter sostiene que el circuito de la ciudadana secundaria no reemplaza sino que opera como suplemento de las instituciones polticas
liberales. Lo ve como una opcin democrtica posliberal en el
contexto de la sociedad moderna, donde la ubicuidad de los intereses privados difcilmente permite hablar del inters general. Agreguemos de pasada que esta opcin, en la medida en
que genera un espacio adicional para el intercambio poltico,
puede contribuir a contrarrestar la deslegitimacin de la poltica partidaria debido a la corrupcin de las elites o a su alejamiento de las demandas sociales.
La viabilidad de esta propuesta al menos en su forma actual parece estar circunscrita a pases relativamente prsperos, o al menos a aquellos pases con una masa razonablemente
elevada de contribuyentes y mecanismos de control fiscal eficientes. Pero no es tan hipottica como parece. En algunos pases ya existen experiencias similares, aunque menos ambiciosas.
Tal es el caso de Espaa, donde hace algunos aos el Gobierno
incluy una seccin conocida popularmente como el 0,5 en el
formulario de declaracin del Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). El contribuyente puede decidir si el 0,52% de
11

sus impuestos se destinar a la Iglesia catlica o a los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales y de Relaciones Exteriores
quienes a su vez lo canalizan mediante un concurso pblico a
proyectos presentados y ejecutados por agrupaciones sin fines
de lucro. Aunque el contribuyente slo puede optar entre estos
dos beneficiarios, el 0,5 demuestra la viabilidad operativa de
la propuesta de Schmitter. Trtese de un impuesto pequeo, voluntario u obligatorio, o de un esquema como el que se ha puesto en marcha en Espaa, el financiamiento pblico de organizaciones sociales permite dar continuidad a los proyectos de
organismos de derechos humanos, de igualdad de gnero, de
ayudas al desarrollo, de trabajo con migrantes, etc. Adems, es
un instrumento que incita a las organizaciones beneficiarias a
adoptar mecanismos democrticos y a someterse a escrutinio
pblico a cambio de dicho financiamiento.
Tal vez lo ms interesante de esta experiencia espaola es
que se trata de una experiencia que ilustra una posibilidad democrtica muy distinta de la ciudadana primaria de la esfera
liberal. La categora bsica no es el ciudadano elector, sino el
contribuyente; la participacin poltica no se refiere al proceso
de constitucin de autoridades territoriales, sino al proceso de
asignacin del presupuesto estatal; la competencia entre los posibles beneficiarios no es entre partidos polticos, sino entre organizaciones que compiten por el financiamiento proveniente
del 0,52%; los contendientes no son beneficiados con cargos pblicos, sino con fondos; y, por ltimo, tal como en las pugnas
electorales hay incertidumbre acerca de los resultados, tambin
la hay en la competencia entre las instituciones: no se sabe de
antemano qu porcentaje del IRPF ir a uno u otro de los candidatos de esta contienda por fondos pblicos.

La tentacin de oponer sociedad y Estado

En fin, todo esto apunta hacia la conformacin de un segundo circuito poltico distinto pero no por ello separado por completo del espacio de la representacin territorial o circuito primario de la poltica. La poltica comienza a parecerse cada vez
ms a un archipilago de circuitos, uno que aqu hemos denominado post-liberal porque excede los parmetros de la poltica
12

tal y como fue pensada por el liberalismo democrtico clsico.

Aqu hemos puesto el nfasis en el segundo circuito, el espacio
poltico de las asociaciones, pero el archipilago cuenta tambin
con un tercer mbito que excede el alcance de esta investigacin.
Se trata del circuito o mbito de intercambios polticos supranacionales. Este circuito tambin implica un desafo para el modelo liberal democrtico clsico. Si la activacin de la sociedad civil cuestiona el confinamiento de la poltica en la esfera de la
representacin, los intercambios supranacionales disputan el
encasillamiento de la poltica en el espacio fsico del Estado-nacin, vale decir, cuestionan la reduccin de lo externo a mera
poltica exterior o relaciones internacionales.
Con todo, este escenario emergente de circuitos polticos, o,
si se considera que an es prematuro hablar de circuitos, al menos la gama de espacios, identidades y formatos de intercambio
poltico no partidista, tiene sus problemas. Al igual que Schmitter, hemos descrito la relacin entre ciudadana primaria y secundaria como una de suplementariedad, lo cual en principio
sugiere que no habra una superposicin significativa y por
consiguiente, tampoco una rivalidad potencial entre el mbito
de las instituciones polticas liberales y el segundo circuito de la
poltica. Con ello habra que suponer que en el escenario del archipilago slo cabe hablar de cohabitacin entre partidos y
movimientos, o entre los distintos espacios polticos. Sin embargo, la relacin entre ellos tambin puede ser construida de otra
manera. Por ejemplo, la opcin por un formato de intervencin
poltica en vez de otro puede ser resultado de la inexperiencia de
los participantes, de sus prejuicios o de consideraciones ideolgicas antes que pragmticas. Algunos partidos siguen viendo a
movimientos y asociaciones como rivales en el mercado poltico, y a veces el prejuicio anti poltico de activistas sociales (ms
precisamente, un prejuicio anti partido o anti Estado) deriva de
una opcin explcita por la sociedad.
El trabajo de Clastres acerca de las sociedades sin Estado de
los Tup Guaran en Bolivia, Brasil y Paraguay brinda una suerte
de inspiracin intelectual a esta postura (Clastres 1977: 19-37 y
159-186). Las observaciones de Clastres apuntan a una dicotoma moral entre el Estado malo y la sociedad entendida como
una suerte de buen salvaje. Esta contraposicin no es nueva.
Como seala Rancire, la gran ilusin metapoltica de la mo13

dernidad es precisamente este antagonismo entre una sociedad

modesta y un Estado inmodesto, un antagonismo con cuyos trminos los liberales y los socialistas nunca dejaron de comulgar
(Rancire 1995: 106). Ms an hoy, pues si la poltica no se limita al mbito de demandas, agentes o instituciones estatales, por
qu no desplazar la accin al terreno ms amplio y deseable de
la sociedad civil? Efectivamente hay ocasiones en que el privilegio de la sociedad civil puede ser polticamente productivo para
la causa democrtica. Ante dictaduras militares o regmenes
autoritarios que cancelan o reducen el mbito de la representacin a un formalismo vaco, la lgica de la resistencia e intervencin poltica tiende a plantearse en trminos de la sociedad contra el Estado, o cuando menos a pesar de ste. Pero en general el
razonamiento de la sociedad contra el Estado y de los movimientos contra los partidos polticos pone de manifiesto un
optimismo desmedido acerca del posible impacto poltico de las
organizaciones sociales.
Esta imagen de la sociedad como reserva moral de la democracia refleja tambin un desencanto con la poltica y los polticos profesionales, especialmente por la falta de control social
sobre la accin partidaria. El estudio clsico de Michels demostr que la lgica interna de los partidos, como instrumentos de
organizaciones de masa, distorsiona el principio de representacin. Los partidos, dice Michels, no son meros representantes de
intereses preexistentes. Al contrario, organizan y canalizan esos
intereses, y a la vez introducen su propia agenda e intereses polticos. Los movimientos sociales frecuentemente critican a los
partidos por esto. Sin embargo, esto refleja una creencia bastante cuestionable, a saber, que las organizaciones intermedias son
meras expresiones de intereses autnomos, y que de alguna manera evitan el problema de la distorsin de la voluntad popular
que aqueja a la representacin partidaria. En otras palabras, algunas propuestas exageran los posibles efectos democrticos de
las asociaciones. No hay que sobreestimar la capacidad de cooperacin de las asociaciones; tampoco hay que minimizar la
fragmentacin y los posibles conflictos dentro de la sociedad civil o asumir que los ciudadanos realmente quieren participar
regularmente en poltica. Schmitter toca esto ltimo en su captulo. Por su parte, Streeck duda si las asociaciones participaran
voluntariamente en la poltica democrtica si ello les impusiera
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obligaciones, y menciona como ejemplo el caso de regiones prsperas que se resisten a apoyar las polticas redistributivas para
subsidiar a regiones menos desarrolladas, los barrios acomodados que se niegan a pagar por obras de equipamiento colectivo
para zonas populares, o los ciudadanos que no quieren que el
dinero de sus impuestos se use para solventar servicios pblicos
para trabajadores migratorios (Streeck 1992: 518-519).
Por eso no es cosa de privilegiar el movimientismo en detrimento de la lgica poltico-partidaria, ni la democracia directa
sobre la democracia representativa, ni los esquemas corporativos a expensas de la representacin territorial. Hablar de ir ms
all de la esfera clsica de la poltica liberal no implica pedir
ms sociedad y menos poltica. Ms bien significa que se debe
pensar la poltica sin reducirla a sus encierros institucionales en
el Estado, los partidos o el sistema electoral. Un enfoque ms
maduro debera reconocer que la accin colectiva no se enfrenta
con una opcin simple del tipo o lo uno o lo otro. Las transiciones a la democracia ilustran la importancia variable de las
distintas arenas polticas. En el momento de la apertura de los
regmenes autoritarios lo que Schmitter y ODonnell (1988)
denominan liberalizacin los movimientos sociales son el
detonante de la transicin a travs de la resurreccin de la sociedad civil, mientras que los partidos polticos asumen un papel
preponderante en el momento de disear la institucionalidad
del nuevo rgimen. En pocas ms normales, las organizaciones sociales pueden competir por el financiamiento pblico en
el segundo circuito descrito por Offe y Schmitter, pero la legislacin y las polticas pblicas requieren algn tipo de intervencin
en el terreno ms convencional de la poltica de los partidos y
del Estado. Organizaciones en el movimiento de mujeres han
luchado por la igualdad de gnero dentro de partidos polticos,
especialmente para obtener una cuota mnima de participacin
de mujeres en la lista de candidatos a cargos electivos de esos
partidos. De manera anloga, los movimientos sociales generalmente luchan por la creacin de programas, legislacin, agencias y ministerios especiales abocadas a temas de gnero, medio
ambiente, juventud, etc.
En suma, no se trata de asociaciones buenas y partidos corruptos, de democracia directa versus democracia representativa, de la sociedad contra el Estado, o del liberalismo contra el
15

socialismo, sino ms bien pensar cmo se podra potenciar el

espacio de las asociaciones para reforzar y modificar la prctica
democrtica.

La estructura del volumen

El debate en torno al post-liberalismo es relativamente reciente y slo surge en torno a la polmica acerca del final de la
historia que tuvo lugar a comienzos de la dcada de los noventas. Los trabajos reunidos en este volumen unos de manera
implcita, otros de manera ms directa se inspiran en este debate sin apelar a un lenguaje maniqueo en el tratamiento de las
asociaciones, los partidos y la temtica post-liberal.
Hemos desarrollado estos temas en tres partes. La primera
parte del volumen trata de posicionar el debate en torno a la
sociedad civil y el tercer sector y distinguir a ambos. Roitter rastrea el origen de la nocin de Tercer Sector en la literatura de las
ciencias sociales, particularmente en los Estados Unidos, que es
donde apareci originalmente, y revisa cmo se fue adaptando
el concepto en el debate Latinoamericano. Hace una revisin
crtica de la literatura en acerca del tercer sector y toma una
distancia crtica con aquellos que tienden a establecer una relacin de equivalencia semntica entre sociedad civil y tercer sector. El trabajo de Chvez sigue esta misma lnea, pero pone menos nfasis en la gnesis del tercer sector que en la distincin
entre dicho sector y el concepto de sociedad civil tal y como es
utilizado actualmente. Su trabajo parte de la constatacin ya
habitual en las ciencias sociales de la explosin del asociacionismo global en las ltimas dcadas y que ello ha transformado
nuestro imaginario poltico. Busca establecer qu papel ha jugado el debate en torno a la sociedad civil y al tercer sector en la
formacin de un segundo circuito de la poltica y en el fortalecimiento y mejoramiento de la democracia.
Puga tambin toma como punto de partida el reconocimiento
de la importancia de las asociaciones como expresin organizada
de accin colectiva, asociada con el funcionamiento de la democracia y la expresin de intereses de todo tipo. La primera parte
de su captulo repasa diversas aproximaciones a su estudio, establece la diferencia de las asociaciones respecto de los movimien16

tos sociales y reflexiona sobre el nuevo papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG). Asimismo, analiza algunos aspectos del funcionamiento interno de las asociaciones y de la relacin de las organizaciones con el entorno. En la segunda parte
despliega este anlisis para aplicarlo a las asociaciones mexicanas. Las ve como un universo complejo que incluye no solamente
al extenso sector de las asociaciones voluntarias, sino tambin a
las asociaciones polticas y a las religiosas reconocidas jurdicamente, as como al amplio conjunto de asociaciones polticas y
gremiales que, al menos en parte, estn o estuvieron vinculadas a
la estructura corporativa que fue uno de los soportes del sistema
poltico mexicano hasta muy recientemente.
El captulo de Luna desplaza la reflexin al terreno de las
redes. Desde distintos enfoques se ha sugerido que las redes constituyen la forma o, al menos, una modalidad de estructuracin
importante de las sociedades contemporneas. En particular, bajo
la nocin de gobernanza (governance), se ha reconocido un modelo de la poltica institucionalmente disperso, policntrico y
diferenciado, cuyo mecanismo de coordinacin por excelencia
son las redes, las cuales configuran un sistema de interacciones
entre distintos tipos de instituciones y actores, entre diferentes
escenarios polticos y entre gobiernos nacionales autnomos, y
en donde de manera significativa participan las organizaciones
de la sociedad civil. Este captulo explora las implicaciones que
las redes que operan en la esfera pblica tienen con relacin a la
representacin funcional, y con respecto a otras formas ms tradicionales o clsicas de la poltica como la representacin democrtica. La pregunta principal es si la participacin de las asociaciones a travs de redes de accin pblica nos permite hablar de
un nuevo circuito de la ciudadana, donde impera una lgica de
la participacin va el reconocimiento de actores colectivos, ms
que la participacin mediante la representacin territorial o funcional.
La segunda parte del libro analiza, por un lado, la idea del
segundo circuito de la poltica y, por el otro, retoma la propuesta
de Schmitter y la contrasta con la experiencia espaola de financiamiento pblico a proyectos de organizaciones sin fines de lucro a travs del denominado 0,5, esto es, el fondo generado
por el 0,52% del IRPF que los contribuyentes pueden asignar a
la Iglesia catlica o a otros fines sociales.
17

As, el captulo de Vite evala las tesis de Offe y Schmitter

respecto a la ciudadana secundaria y a la formacin de un segundo circuito de la poltica. Martn tambin retoma a Offe y a
Schmitter, pero su objetivo central es analizar el papel que podran jugar las asociaciones civiles en la construccin de una
democracia que supere el privilegio ontolgico y normativo dado
al individuo liberal y su institucionalizacin en formas de representacin territorial. La existencia de las asociaciones de todo
tipo (grupos de inters, sindicatos, fundaciones, comunidades
vecinales, etc.) es un hecho reconocido y reivindicado por la teora democrtica pluralista desde hace bastante tiempo, incluso
estara en los argumentos de James Madison. Sin embargo, esa
argumentacin no ha sido capaz de discutir si es o no necesaria
la regulacin democrtica de las mismas asociaciones, dejando
el asunto en manos de la evolucin social. Schmitter ha tratado
de discutir esa necesitad de regulacin democrtica de las asociaciones como un desarrollo deseable de la democracia existente llegando, incluso, a proponer algunos lineamientos normativos para la misma. Martn analiza la viabilidad de la propuesta
de Schmitter de una democracia corporativa sobre el trasfondo normativo del rgimen poltico espaol. Con ello, nos presenta un mapa de cmo est el mundo asociativo en Espaa y de su
lugar en el funcionamiento de la democracia, concluyendo que
s sera factible el mayor protagonismo que Schmitter quiere dar
a las asociaciones civiles, aunque tambin seala algunos riesgos de dispersin de la responsabilidad poltica y del protagonismo que las mayoras polticas deben tener en la conduccin del
gobierno democrtico. Concluye, an sin decirlo explcitamente, que la nueva capa democrtica protagonizada por las asociaciones y la ciudadana post-liberal (asociativa, categorial, etc.)
debera acoplarse, como su extensin, al sistema democrtico
liberal basado en el privilegio del ciudadano individual-universal y la legitimidad de las mayoras electorales.
La tercera y ltima parte contiene dos propuestas tericas
que pretenden dar un marco conceptual para evaluar el impacto
que tiene un segundo circuito de la poltica sobre la visin liberal democrtica de la poltica. Arditi propone la imagen del archipilago de circuitos polticos para pensar un escenario postliberal de la poltica, esto es, como un escenario que no se agota
en la representacin territorial y la dinmica electoral, pero que
18

tampoco niega el formato electoral y partidista de la poltica.

Antes bien, el segundo circuito de la poltica asociativa y el tercero de la poltica supranacional devienen suplementos del circuito electoral, con lo cual no se minimiza la prctica poltico-partidista pero s se cuestiona un supuesto final de la historia poltica
en clave liberal. Esto tiene dos efectos. Uno de ellos es que a
medida en que la poltica coloniza nuevos mbitos ms all de lo
electoral y partidista, la cartografa que heredamos del liberalismo democrtico experimenta una suerte de descentramiento
copernicano que nos arroja dentro de un escenario que puede
ser descrito como un archipilago compuesto por una serie de
mbitos o circuitos polticos. El otro efecto es que este descentramiento anuncia el devenir-otro de la poltica, la condicin postliberal de nuestra actualidad poltica.
El escrito de Schmitter, en cambio, hace un inventario de las
fortalezas y debilidades de la democracia liberal y menciona las
tensiones presentes en dicho modelo. Luego explora distintos
mecanismos que pueden servir para modificar el mbito estrictamente poltico-electoral el ncleo central de la propuesta liberal de la poltica democrtica de manera tal de generar un
escenario democrtico post-liberal. A diferencia de Arditi, no
propone una imagen de pensamiento de la poltica post-liberal
sino ms bien reformas puntuales que pueden dar origen a una
democracia post-liberal. Algunas de sus propuestas son provocadoras, como por ejemplo, la implementacin del voto electrnico por Internet, sea desde la casa o en kioscos callejeros, pagar
a los electores para que vayan a votar, o universalizar el sufragio
de manera absoluta mediante la consagracin del derecho a voto
de los recin nacidos.

Referencias
CLASTRES, Pierre (1977), Society Against the State, Nueva York: Urizen.
ODONNELL, Guillermo y Philippe SCHMITTER (1988), Transiciones desde un gobierno autoritario, Vol. 4: Conclusiones tentativas sobre las
democracias inciertas, Buenos Aires: Paids.
RANCIRE, Jacques (1995), On the Shores of Politics, Londres: Verso.
STREECK, Wolfgang (1992), Inclusion and Secession: Questions on the
Boundaries of Associative Democracy, Politics and Society, vol. 20,
n. 4, pp. 513-518.

19

20

PARTE PRIMERA
SOCIEDAD CIVIL,
TERCER SECTOR Y REDES

21

22

EL TERCER SECTOR COMO

REPRESENTACIN TOPOGRFICA
DE LA SOCIEDAD CIVIL
Mario M. Roitter

Introduccin1
Cuando hablamos de Sociedad Civil y de Tercer Sector, nos
referimos a un mismo objeto de estudio? A qu responden estas
imgenes de lo social? Cules son las fuentes de creacin y propagacin de esas representaciones sociales? Este captulo aborda estos interrogantes, enfatizando la complejidad de fenmenos sociales en los que se articulan lo local y lo global.
El propsito es describir y analizar la gestacin de una concepcin particular de sociedad civil que se presenta como virtual
equivalente al mundo asociativo y que bajo la denominacin de
Tercer Sector ha alcanzado una amplia difusin y aceptacin. Sin
embargo, no se propone descalificar por completo la utilidad
como herramienta analtica de la idea de un sector diferenciado
del Estado y de las empresas. Tambin interesa destacar que la
idea de sector ha permitido el avance del conocimiento sobre el
mundo asociativo, tanto de su potencial rol de proveedor alternativo y complementario de servicios de bienestar, como de constructor de lazos sociales y de espacios de socializacin para grupos y personas. Por ello, a lo largo de este trabajo se procurar
diferenciar la idea de sector como categora operacional y como
esfera de produccin y de creacin de espacios de socializacin,
de la idea de sector a travs de la cual el discurso hegemnico
pretende representar a la sociedad civil.
En tal sentido, es importante diferenciar la construccin de
nuevos conceptos desde la esfera acadmica, de la apropiacin
que hacen de stos los actores sociales. Es decir, no existe una
23

relacin mecnica entre los procesos de institucionalizacin acadmica y los que se dan en el seno de la sociedad civil. En ambos
hay disputas por los significados y stos no tienen un sentido
nico y para siempre. Este captulo se limitar a hacer un breve
anlisis del surgimiento y expansin de la idea de Tercer Sector
en el mbito acadmico, sin avanzar en profundidad sobre las
mediaciones que existen entre este proceso y los usos sociales
que ha ido adquiriendo el trmino. Con ello se busca rescatar las
posibilidades analticas de la idea de Tercer Sector para una mejor comprensin de los fenmenos sociales contemporneos, as
como realizar una contribucin para encontrar nuevas fuentes
de expansin de lo pblico. Nos ubicamos en una posicin menos unvoca que aquellas que sostienen que la sola idea de sector
es una mera expresin del neoliberalismo. Si bien su ascenso
meditico ha venido de la mano del nuevo (des) balance entre lo
pblico y lo privado que impulsan los sectores conservadores en
el mbito mundial, de ello no puede derivarse que sea una idea
en s misma desechable. Tal como lo seala Daniel Mato, es prudente diferenciar entre neoliberalismo y procesos de globalizacin (Mato 200b: 150). Es decir, que se haya globalizado el trmino Tercer Sector y que su contexto de aparicin sea
concomitante con la hegemona neoliberal, no es suficiente para
considerar que la nocin de sector sea meramente uno de sus
subproductos.
Pero tampoco nos adherimos a la pretensin, hoy mayoritaria entre los investigadores del Tercer Sector, particularmente en
Estados Unidos y en alguna medida tambin en Europa, de presentar esta nocin como la propia encarnacin fsica de la sociedad civil. En virtud de ello es que he tomado la idea de visiones
topogrficas de la sociedad civil, con la cual catalogan Nun y Aboy
Carls (2002) a estas posturas. Es en esta representacin de sociedad civil en la cual se hace palpable el discurso neoliberal, su
idea de lo social y su manera de interpretar las acciones humanas.
Dado que el contenido difuso de la nocin de Tercer Sector es
transferido a la idea de sociedad civil as construida, en la primera parte del trabajo se presentar esta discusin y se clarificar
algunas cuestiones referidas a esta idea. Luego se realizar un
breve recorrido sobre la nocin de sector en Estados Unidos y el
surgimiento y expansin de la idea de (un) tercer sector en ese
24

pas. Se analizan algunas de las posturas de los investigadores

que adscriben a dicha nocin y, finalmente, se hace un balance
sobre sus producciones acadmicas.

Qu es el (no gubernamental, no lucrativo,

independiente, voluntario, tercer) sector?
Los atributos especficos de las organizaciones que componen el llamado Tercer Sector no estaran en su sustancia sino en
las similitudes y diferencias con respecto a los otros dos sectores. As, comparten con las empresas su condicin de organizaciones privadas y con el Estado el inters por temticas que encuentran alguna referencia directa o indirecta, y a veces casi
imperceptible, con lo pblico. Complementariamente, la condicin de no gubernamental, las distancia del Estado y la no lucratividad de las empresas. Son estas caractersticas comunes, identificadas a partir de las luces y las sombras que proyectan los
otros dos sectores, las que justificaran considerar a estas organizaciones como un conjunto bajo una misma denominacin.
Pero, para muchos de los que se identifican con la idea de sector,
sta sera una descripcin insuficiente ya que a ella deberan
sumarse aspectos valorativos. As, no basta la condicin de estar
fuera de la rbita del Estado y cumplir con la regla de no lucratividad no distribucin de excedentes, sino que adems, tienen que estar motivadas en el altruismo, el bien comn, etc.
Aunque sabemos que estos objetivos no se derivan necesariamente de la accin de estas organizaciones, no obstante, siempre tienden a aparecer ya que constituyen el sustrato ideolgico
de lo que se denomina la visin mtica de las entidades no lucrativas (Salamon 1993: 18-25; 1996: 2-8).
Evitando caer en este tipo de consideraciones, la definicin
estructuraloperacional, propuesta por Lester Salamon y Helmut Anheier trat de establecer un permetro del sector a partir
de incluir, adems de la constriccin de distribuir excedentes y
la separacin del mbito gubernamental, otros tres atributos:
estar organizadas, ser autogobernadas independientes y ser
de adhesin voluntaria libre afiliacin (Salamon et al. 1992;
Campetella et al., 1998).
Sobre la cuestin de los valores filantrpicos, Salamon ha
25

realizado algunas reflexiones sumamente interesantes. En un

ensayo posterior a los referenciados precedentemente, este autor desafa la convencional retrica que tiende a relacionar la
intensidad de la tradicin caritativa con el tamao que alcanza
el sector no lucrativo, cosa que, para este autor, no pareciera
obedecer a ninguna evidencia. En vez de ello, Salamon plantea
que las dimensiones del sector dependen de cuestiones tangibles
tales como el marco legal, el aporte que realizan para su financiamiento los gobiernos, el grado de desarrollo econmico y social alcanzado y el grado de centralizacin. El desarrollo econmico es el ms importante de estos factores porque se ve
acompaado por un creciente grado de diferenciacin social que
emerge de la divisin del trabajo y la especializacin. A su vez,
estos fenmenos traen aparejado el surgimiento de una amplia
clase media urbana, elemento este que es considerado clave a
punto tal de considerar que cuanto ms fuerte sea la clase media
de un pas mayor importancia econmica tendr el sector no
lucrativo (Salamon et al 1994: 12).2
Esta correlacin entre clases medias urbanas y desarrollo del
Tercer Sector muestra una cierta propensin a poner la cantidad
por encima de la calidad, el stock por sobre las relaciones sociales. Desde esta perspectiva, la importancia de la red asociativa es
establecida por las organizaciones ms formales que son las que
aportan mayores niveles de empleo y de valor de la produccin
de los servicios prestados. Los elementos que hacen a la construccin democrtica y a la ampliacin de los derechos difcilmente puedan medirse de alguna forma, pero seguramente quedarn subvaluados utilizando esta metodologa.
Vayamos ahora especficamente a la cuestin del Tercer Sector. A pesar de su relativamente amplia difusin en Amrica Latina durante la dcada de los aos noventa, no existe consenso
sobre la validez de esta nocin como figura representativa que
comprendera al conjunto del universo asociativo. Las objeciones abarcan distintos aspectos. En primer lugar, la idea de una
tercera esfera separada del Estado y el mercado no deja de ser
una representacin simplificadora de la sociedad. As, por ejemplo, ubicarlas afuera del mercado elude considerar que sus servicios en muchos casos compiten con los que ofrecen las empresas privadas, tal es el caso de muchos hospitales o escuelas no
lucrativas. Algo similar puede decirse con respecto al Estado.
26

Por una parte, un porcentaje importante de su financiamiento

suele provenir de diversas agencias pblicas y, por otro lado, en
muchos casos Estado y ONG concurren complementariamente
en la prestacin de servicios sociales.
En consecuencia, estas organizaciones no conforman un
mbito separado del Estado y el mercado, al estilo de lo que Nun
y Aboy Carls denominan una visin topogrfica (2002), sino
que a lo sumo se las puede diferenciar a partir de ciertos atributos nominales como un momento analtico pero luego deben ser
vistas en su relacin con las otras dos esferas. Decimos atributos nominales puesto que no todos ellos tienen necesariamente
existencia real, tanto porque la restriccin de no lucratividad no
alcanza para certificar que trabajan con finalidades pblicas,
como porque pueden existir modalidades de absorcin de los
excedentes en la forma de altos salarios. O sea, finalidades pblicas y no lucratividad no son un a priori sino algo de lo que slo
puede dar cuenta la prctica concreta de los actores involucrados.
Ms all de lo expuesto, las resistencias ms importantes que
suscita el trmino sector, se refieren a aspectos sustanciales. Hablar de sector significa cobijar bajo un mismo techo a organizaciones que no comparten ni objetivos, ni lgicas de funcionamiento comunes, ni prcticas sociales equiparables (lvarez 2001;
Bombarolo 2001). As tambin lo entiende Villar al sealar que:
La diversidad propia de este universo suele desconocerse cuando se habla en singular del sector y cuando se le adjudican a
estas organizaciones proyectos sociales compartidos y funciones similares, o cuando se le menciona como un sujeto poltico
unitario y se asume que le son propios valores tales como la
democracia, la equidad, el pluralismo, la transparencia, la solidaridad o el inters por lo pblico. Si bien estos valores y perspectivas son promovidas por un amplio nmero de las organizaciones [...] no son necesariamente compartidas por el conjunto.
Las visiones que estas organizaciones promueven son productos histrico-polticos y no se derivan a priori de su estructura y
forma de operacin [Villar 2001: 16].

Estas objeciones a la idea de sector son pertinentes desde una

perspectiva poltica, pero no es sta la nica manera de observar
el fenmeno que nos ocupa. La funcin econmica, en cuanto a
27

la produccin de bienes y servicios debe ser considerada, como

as tambin el rol social que pueden cumplir estas organizaciones como espacios de socializacin de gran importancia para la
calidad de vida de las personas. Con ello no se plantea un divorcio entre las esferas de lo poltico, lo econmico, lo social y lo
cultural, sino que se seala que deben incluirse todas estas perspectivas a la hora de hablar del sector. As es como, por ejemplo,
lo entienden desde una postura crtica hacia esta nocin, Texeira
y Caccia en un debate realizado en la Universidad de Campinhas-Unicamp. La primera, cuando se pregunta si el concepto de
Tercer Sector no est tambin en disputa como lo est la nocin
de sociedad civil, y el segundo, cuando afirma no estar interesado en descalificar al Tercer Sector y destaca la necesidad de actuar en su seno, sin que ello lo lleve a negar algunos usos a los
que se presta una nocin tan poco precisa en cuanto a su rigor
conceptual (Dagnino et al., 2001).
La alta heterogeneidad del mundo asociativo no es entonces
a nuestro entender un obstculo lo suficientemente fuerte como
para negar la posibilidad de concebirlo como un sector o, si se
prefiere, un tercer sector en el sentido de ser un productor de
servicios de bienestar en combinacin o alternativo al Estado y
las empresas. Un abordaje de esta naturaleza, permite estimar
su importancia en la economa, lo cual no es algo menor ya que
su presencia da cuenta junto con ciertas cooperativas, entidades de ayuda mutua y formas diversas de autogestin de instancias privadas alternativas de organizacin social diferentes
de la modalidad empresa. Asimismo, en un nivel ms desagregado, puede permitir entender la lgica de funcionamiento de ciertos subsectores como salud y educacin, donde concurren entidades no lucrativas, instancias estatales y empresas privadas.
Ni la alta heterogeneidad ni la ausencia de una lgica similar
justifican negar la condicin de sector, ya que con este criterio
no se podra englobar en el sector comercial a aquellos que tienen como nico rasgo en comn la compraventa de bienes no
importando la escala en que sta se realice o, ni en el sector
industrial a quienes meramente tienen en comn el desarrollar
algn proceso de transformacin de materias primas o de bienes intermedios. Es obvio, en estos casos, que concebirlas como
un sector no implica negar sus diferencias y contradicciones.
Las asociaciones, sea cual sea su estatuto jurdico, pueden
28

concebirse como un sector, no por compartir lgicas ni objetivos, sino por formar parte de un universo que produce servicios
o es expresin de intereses o de proyectos polticos y que, a tal
efecto, trabajan en un espacio diferenciable de la rbita estatal y
de las empresas. Para qu sirve esto? Se podra responder que,
entre otras cosas, sirve para aumentar nuestras capacidades de
generar conocimiento, ya que sin su legitimacin como esfera
social diferenciada difcilmente atraiga la atencin de diversos
actores, acadmicos y no acadmicos, as como de las reas de
estimaciones econmicas en los diversos pases.

Born in the USA

Existe cierta percepcin acerca del carcter importado del
trmino Tercer Sector, cosa que es efectivamente cierta, ya que se
acu, como veremos ms adelante, en los Estados Unidos a
partir de la divisin trisectorial de las fuentes de produccin de
servicios sociales identificables en una economa capitalista. Digo
esto desde una perspectiva que no encuentra en tal condicin
nada particularmente negativo. Su origen importado no es problemtico en s mismo. Antes bien, lo que se puede discutir son
los usos, los abusos y las prcticas que algunos actores sociales
despliegan a partir de las diversas representaciones sociales que
estn construidas alrededor de estas nociones.
Tal como lo relata Lester Salamon, los Estados Unidos tienen
el ms autoconsciente y altamente desarrollado concepto sobre
un sector no lucrativo. La idea de un sector separado y distintivo
emerge en los inicios del siglo XX. Esta representacin de la sociedad, compuesta por tres sectores, se dio en un contexto de
consolidacin de tendencias polticamente conservadoras que se
oponan a la extensin de las potestades del Estado en materia
social, proceso que acompa a la inigualable concentracin de
riquezas acaecida en esa poca. La mezcla de darwinismo social
y caridad de raz religiosa dieron nacimiento a un discurso que
vea la accin voluntaria como una alternativa y no como un
complemento a la provisin estatal de servicios sociales (Salamon 1996: 6) A partir de all, nos indica este autor, la fuerza de la
coalicin que sostena la pureza de lo no lucrativo logr mantener al Estado fuera de la accin social a pesar de la evidente
29

incapacidad que mostr el sector sin fines de lucro para satisfacer las expectativas generadas por el propio discurso dominante. Si bien en los aos siguientes se verific una mayor intervencin del sector pblico en el campo de lo social, sta tuvo
primordialmente la forma de financiamiento de las organizaciones voluntarias, con lo cual se satisfacan las crecientes demandas sociales, sin involucrar en la prestacin directa al gobierno.
No obstante, entre 1930 y 1980, el sector no lucrativo prcticamente desapareci del discurso poltico y la atencin de todos
estuvo centrada en el Estado, an durante la dcada de los aos
sesenta y parte de la dcada de los aos setenta, pocas en las
que emergieron numerosos movimientos sociales por los derechos civiles, de los consumidores, la defensa del medio ambiente, contra la guerra de Vietnam, etc. Pero esta invisibilidad del
sector no impidi que ... el ideal del voluntarismo permaneciera firmemente implantado en el panten de los smbolos estadounidenses, accesible para su resurreccin cuando las circunstancias as lo reclamaran (Salamon 1996: 7). Su contexto de
reaparicin como sector se produce con el ascenso de la ola conservadora encabezada por Ronald Reagan quien retoma el mito
de idealizar lo voluntario y demonizar la accin del Estado, negando segn Salamon las virtudes de la cooperacin entre
ambos.
Significa sto que el resurgimiento de la idea de sector es un
subproducto del neoliberalismo? La respuesta es afirmativa en
lo que concierne a presentarlo como alternativa a la accin estatal y como la propia esencia de la sociedad civil. Pero atribuirlo
slo a este factor es simplificar demasiado las cosas y supone
dejar de lado que la reaparicin de la idea de sector puede tambin estar expresando la bsqueda de mayores grados de autonoma por parte de diversos actores sociales, tanto en la solucin de algunos de sus problemas como de participacin en lo
pblico pero por fuera del Estado.
Si bien la idea de sector puede ser inscripta dentro de las
tendencias a la privatizacin dominantes durante las dos ltimas dcadas y, de esta forma, como parte del discurso legitimador del reordenamiento de las jerarquas en la sociedad, que ha
trado aparejada una redistribucin regresiva del ingreso y, consecuentemente, mayor desigualdad; esto no es suficiente para
considerar que trabajar con la idea de sector nos convierte en
30

cmplices de estas polticas. La clave est en si desde este espacio se ayuda a consolidar y jerarquizar una idea de lo pblico
basada en garantizar la efectiva condicin pblica del Estado y
en limitar el poder de las corporaciones privadas. Como sostiene
De Leonardis, para superar la asimetra impuesta por la primaca del mercado, el sector, lejos de enmascarar tales diferencias
bajo la retrica de la benevolencia y el altruismo, debera contribuir con su accionar a fortalecer los mecanismos institucionales
que permitan la participacin de los ciudadanos, reconociendo
la ndole pblica de los problemas y de las soluciones de la poltica social (De Leonardis 2001).

El Tercer Sector en la academia y los procesos

de globalizacin
Con respecto especficamente a la denominacin Tercer Sector, sta comenz a circular en el mbito acadmico desde al
menos los aos setenta, particularmente entre aquellos investigadores que en Estados Unidos estudiaban las organizaciones
no lucrativas desde una perspectiva econmica, es decir, por su
aporte a la prestacin de servicios de bienestar. El antecedente
ms antiguo que hemos podido encontrar es una publicacin
del ao 1975 de Burton Weisbrod titulada Toward a theory of the
voluntary nonprofit sector in a three-sector economy, cuya finalidad era intentar explicar desde la teora econmica neoclsica
las razones por las cuales existe este tipo de instituciones en una
economa capitalista (Kingma 1997). Un par de casos posteriores son el libro editado en 1981 por The Urban Institute que lleva
por ttulo Nonprofit firms in a Three-Sector Economy y el libro de
James Douglas del ao 1983 que sera uno de los primeros en
introducir explcitamente en el ttulo de su trabajo la idea de un
tercer sector: Why Charity? The Case for a Third Sector.
Es recin hacia finales de la dcada de los ochenta cuando
comienza aparecer con mayor asiduidad en los ttulos de algunas investigaciones la idea de estudiar como un todo a las organizaciones no lucrativas, pero refirindose a ellas como el Tercer
Sector; trabajos con un abordaje general ya existan, pero no bajo
esta denominacin. La primera publicacin en esta lnea que
hemos encontrado es la escrita en 1988 por Van Til, Mapping the
31

Third Sector.
Sin embargo, el trmino third sector no haba sido utilizado
sistemticamente hasta bien entrados los aos noventa. Un artculo escrito por Richard Steinberg en 1997, destinado a evaluar
las teoras econmicas, tanto de Weisbrod como de otros economistas, sobre las organizaciones no lucrativas, utiliza una bibliografa de 160 ttulos, de los cuales ninguno contiene la entrada
third sector, en cambio 69 tienen la entrada nonprofit organizations (Steinberg 1997).
En espaol, una de las primeras publicaciones sino la primera en mencionarlo fue la titulada El Tercer Sector y el Desarrollo Social (Thompson 1990: 46). De lo cual puede deducirse
que la idea de un tercer sector demor muy poco tiempo en arribar a las playas de Latinoamrica. En este artculo es interesante
observar cmo esta denominacin aparece slo en un par de
oportunidades y el autor prefiere referirse alternativamente al
universo asociativo como el sector voluntario o no lucrativo o,
en menor medida, el sector independiente. As, este trabajo reproduce las denominaciones ms en boga en la academia de los
Estados Unidos, como ya se seal en referencia a la bibliografa citada por Steinberg.
No existen dudas que el trmino Tercer Sector, es claramente
una traduccin del ingls y que su origen es estadounidense, pero
aunque la traduccin es literal, pensamos que de ello no puede
derivarse que signifique lo mismo en todas las latitudes, por ello
creemos que es necesario realizar algunas advertencias. En primer lugar, y como ya vimos, la idea de sector estaba previamente
conformada y consolidada en Estados Unidos desde principios
del siglo XX, por lo cual Tercer Sector slo signific una resemantizacin o simplemente un sinnimo que emergi durante la
dcada de los ochenta para referirse a algo que ya tena nombre:
nonprofit sector o independent sector en Estados Unidos; y voluntary sector en Gran Bretaa. En segundo lugar, es un trmino
que surgi con vocacin transnacional, es decir, con su institucionalizacin se pretendi eliminar el sesgo localista e idiosincrsico que tenan las otras denominaciones a las que ya hemos
hecho referencia. Aqu, entonces, encontramos una variacin que
ya no es meramente nominal sino que da cuenta de cmo se
conforman ciertos procesos de globalizacin a partir de las prcticas que llevan adelante determinados actores sociales.
32

Es precisamente rastreando los intentos de globalizar la idea

de sector que podemos encontrar alguna respuesta al interrogante sobre el predominio que ha logrado la denominacin Tercer Sector. De este paso evolutivo pueden encontrarse huellas en
algunos de los entretelones detectados a propsito de la creacin
de la Sociedad Internacional de Estudios sobre el Tercer Sector
International Society for Third-Sector Research (ISTR) en 1992
y la oficializacin en 1997 de la revista Voluntas como rgano de
la ISTR.
Su predecesora fue la International Research Society for Voluntary Associations, Nonprofit Organizations and Philanthropy,
cuya carta de creacin es de noviembre de 1991. En esta carta
no es posible hallar ninguna referencia al Tercer Sector, pero cuando algunos participantes de esta asociacin decidieron en forma
ms clara buscar una amplia proyeccin internacional convinieron en encontrar un nombre que no generara controversias entre los miembros fundadores, compuestos principalmente por
estadounidenses y britnicos. Tal como lo relata Virginia Hodgkinson, el perodo inicial en la vida de la ISTR estuvo focalizado
en dos temas crticos ntimamente relacionados. Por una parte,
consolidar al Tercer Sector como legtimo campo acadmico
multidisciplinario e interdisciplinario de investigacin y sus
manifestaciones en diferentes marcos culturales, polticos y sociales. Por otro lado, contribuir a superar el hecho de que se
trataba de un concepto creado en los Estados Unidos y que la
mayor parte de la investigacin internacional haba sido llevada
a cabo en ese pas, lo cual demandaba un esfuerzo por promover
la investigacin sectorial en otras latitudes (Hodgkinson et al.,
2002).
Lo expuesto es un ejemplo interesante sobre cmo algunos
actores acadmicos globales se organizan y apoyan eventos y
redes de trabajos transnacionales, las cuales [...] se han constituido en espacios de intercambios, aprendizajes, coproduccin
y disputas en torno de diversas representaciones sociales de la
idea de sociedad civil (Mato 2001b: 165). Adems, estos procesos pueden ser considerados como un emergente que ilustra cmo
la consagracin del trmino Tercer Sector se gesta a partir de ...
procesos sociales transnacionales [...] en los cuales participan
actores sociales cuyas prcticas, de maneras diversas, se desarrollan a travs de las fronteras de los Estados nacionales (Mato
33

2003: 11).
Las evidencias que encontramos dan cuenta de las razones
por las cuales no prosperaron a nivel mundial otras denominaciones que son ms usuales y su diseminacin expresa una peculiar forma de globalizacin en la cual un grupo de acadmicos
pertenecientes a la cultura anglosajona ha tenido un rol absolutamente determinante.

El asociativismo como lugar seguro

para la sociedad civil
Luego de viajar durante largos aos por el desierto de la teora social y la filosofa poltica la sociedad civil parece haber encontrado su tierra prometida. Asistimos a un nuevo desplazamiento que tiende a llevar a la sociedad civil hacia un lugar visible
y seguro, ahora (re) presentada como equivalente de un conglomerado compuesto por el mundo asociativo y de accin voluntaria; es decir, las ONG, as, en general para algunos; o el Tercer
Sector, para los ms; o tambin, para otros, las organizaciones
de la sociedad civil. Entre todos estos rtulos y desde diversas
perspectivas analticas e ideolgicas, la idea de (un) Tercer Sector
ha sido la que ha alcanzado mayor difusin en Amrica Latina.
La proliferacin de trminos es un indicador de los conflictos existentes entre los diferentes actores involucrados, que se
expresan en la lucha por la palabra. Pero tambin pueden ser
atribuidos, en algunos casos al menos, a la lgica de la competencia por una suerte de marcas registradas que suele verificarse
entre distintos actores sociales, y dentro de ellos, en un lugar
destacado, acadmicos y, en un plano no precisamente menor,
consultores, organismos multilaterales y fundaciones; todos los
cuales aparecen ntimamente interconectados.
En cualquier caso, todas estas denominaciones hacen referencia a una amplia gama de organizaciones especficas, tales
como: hospitales de comunidades, universidades privadas, clubes sociales y deportivos, organizaciones profesionales, cooperadoras escolares, centros comunitarios y vecinales, ncleos informales de ayuda mutua, entidades de defensa de derechos
humanos, organizaciones de defensa de los consumidores, cmaras empresariales, fundaciones empresarias; entre otras.
34

Como expresin de su heterogeneidad, diversos actores sociales adjetivan, conceptualizan o referencian al sector naciente
de maneras muy diferentes: expresin de la revolucin asociativa, encarnacin de todas las virtudes cvicas, componente indispensable en las polticas pblica sociales, espacio entre el Estado y el mercado, nuevo tema de discusin en seminarios y
encuentros para investigadores; caballo de Troya introducido por
el neoliberalismo; verdadera bolsa de gatos imposible de clasificar bajo ningn criterio slido; configuran slo algunas de las
maneras de referirse y, en alguna medida, de reconocer la importancia del denominado Tercer Sector.
Si bien su presentacin en sociedad es reciente, como lo es
tambin su aparicin en el campo acadmico; de ello no puede
deducirse que se trate de un fenmeno indito. En efecto, la existencia de organizaciones privadas sin fines de lucro se remonta
en Amrica Latina a pocas previas a la consolidacin de los
respectivos Estados nacionales, ocurrida a fines del siglo XIX. En
toda la regin existieron, aun desde la poca colonial, con mayor
o menor extensin, numerosas instituciones de bien pblico actuando en las reas social, cultural, poltica y, sobre todo, asistencial (Campetella et al., 2001).
A pesar de su difusin, la denominacin Tercer Sector no est
establecida como representacin social unvoca de referencia para
el universo asociativo. Su ms firme competidor es el de organizaciones de la sociedad civil,3 que fuera introducido por el BID y
luego adoptado por el Banco Mundial y el PNUD, y cuya supuesta ventaja se encontrara en que permite superar el sesgo de negatividad que caracterizaba a las anteriores (no lucrativa, no
gubernamental), o residual (un tercer sector). En nuestra opinin, organizaciones de la sociedad civil es la imagen que hace de
puente para establecer la equivalencia entre sociedad civil y asociativismo. Pero no slo eso, hablar de las (y con las) organizaciones de la sociedad civil permite a los organismos multilaterales construir un interlocutor institucionalmente legitimado, es
decir, con el brillo necesario para presentarse como partcipe
necesario de las polticas sociales que stos impulsan y, adicionalmente, atribuir a quienes ellos eligen como contraparte el rango de representantes de la sociedad civil.
En la valoracin de las ONG, sea que se acepte como que se
rechace la idea de sector, confluyen diversas perspectivas. Tal como
35

lo expresa Andrs Thompson, en el tono laudatorio coinciden

tanto las miradas ms progresistas, en cuanto ... agentes de fortalecimiento de la sociedad civil, como las pticas ms conservadoras que las entienden como instrumentos aptos para el desmantelamiento de las funciones sociales del Estado (Thompson
1990: 70).
Esta coincidencia en valorizar la participacin de la sociedad
civil entre tendencias polticas opuestas es abordada en forma
extensa por Evelina Dagnino, quien al respecto observa:
[La existencia de una] confluencia perversa entre dos procesos distintos ligados a dos proyectos polticos diferentes. De un
lado, un proceso de ensanchamiento de la democracia, que se
expresa en la creacin de espacios pblicos y de una creciente
participacin de la sociedad civil en los procesos de discusin y
de toma de decisiones relacionadas con cuestiones y polticas
pblicas [...]. Del otro lado y como parte de la estrategia del Estado para la implementacin del ajuste neoliberal, hay una emergencia de un Estado mnimo que se ausenta progresivamente de
su papel de garante de derechos [...] y su transferencia a la sociedad civil [...] La perversidad estara colocada, desde luego, en el
hecho que, apuntando para direcciones opuestas y hasta antagnicas, ambos proyectos requieren de una sociedad civil activa
y propositiva. Pero esa identidad de propsitos en lo que se refiere a la participacin de la sociedad civil es evidentemente aparente [...] La disputa poltica entre proyectos polticos distintos
asume entonces el carcter de una disputa por los significados
de referencias aparentemente comunes: participacin, sociedad
civil, ciudadana y democracia [...] y reclama la necesidad de
hacer un esfuerzo por explicitar los desplazamientos de sentido
que [esas nociones] sufren [Dagnino 2003: 143-147] [traduccin
propia, M.R.].

En particular para esta autora, uno de esos desplazamientos

es la creciente identificacin entre sociedad civil y ONG o Tercer
Sector, lo cual supone una reduccin y una despolitizacin de su
significado. Con una lgica relativamente convergente, pero desde
diferentes perspectivas, se han expresado Mark Warren y Sonia
Alvarez. El primero cuando seala los peligros de considerar a la
sociedad civil como equivalente al Tercer Sector, ya que, como
sucede en Estados Unidos, el valor de la produccin de ste es
explicado en un 77 % por organizaciones que operan como cuasi
36

entidades lucrativas, y en tanto tales persiguen sus objetivos econmicos operando en mercados en los que compiten con empresas. Con igual sentido, este autor nos indica que ... los dominios
de la sociedad civil y de las asociaciones no son coextensivos y [si
bien] las relaciones asociativas son prevalecientes en los dominios de la sociedad civil, podemos ver que estas relaciones tambin estn presentes dentro del mundo no asociativo dentro y
entre empresas, o en los cuerpos legislativos [por ello considera que...] los efectos sobre la democracia de las relaciones asociativas dependen de qu clase de organizaciones sean stas
(Warren 2001: 58).
Por su parte, Alvarez considera de manera taxativa al Tercer
Sector como el intento ms ambicioso por aislar e inocular a los
movimientos sociales, los cuales fueron sometidos primero a un
proceso de ONG-izacin y luego de terciarizacin, ambos destinados a su domesticacin. Mientras los movimientos sociales
son vistos hoy como contenciosos y disruptivos, el Tercer Sector,
por el contrario, aparece como un socio o colaborador de los
gobiernos dentro de los marcos establecidos por las polticas
neoliberales. Esa participacin est claramente al servicio de
objetivos instrumentales de reduccin del gasto pblico y generalmente es canalizada en las fases de implementacin y no de
las que se corresponden con el diseo y la formulacin de los
proyectos y programas sociales del Estado. Dentro de este esquema, su creciente presencia en el espacio pblico contrasta
con la aparente desmovilizacin de los movimientos sociales ms
contestatarios. Para lvarez este cambio se verific en varias fases: primero hacia la idea de sociedad civil, que ha sido crecientemente invocada desde mediados de la dcada de los aos
ochenta. Luego hacia las ONG, que logr su cima en los inicios
de los aos noventa, hasta llegar finalmente al Tercer Sector, diseminado hacia finales de los aos noventa. Para la autora, esto es
ms que un cambio semntico o algo natural e inevitable, ms
bien debe ser entendido al menos parcialmente como el resultado de una estrategia deliberada de gobiernos inmersos en
polticas neoliberales y de actores transnacionales interesados
en la consolidacin de tales polticas. Es asimismo para ella, la
expresin de un proceso de disputa sobre el significado, las formas y los roles que tiene la vida asociativa de los ciudadanos. Al
respecto, afirma que es necesario rechazar las propuestas desti37

nadas a civilizar y terciarizar a la sociedad civil que se encuentran

implcitas en los discursos sobre el Tercer Sector (lvarez 2001:
4).
Coincidimos en que efectivamente se recurre a un lenguaje
comn desde proyectos polticos diferentes y en que los sectores
conservadores han logrado encontrar ropa nueva para vestir prcticas de beneficencia tradicionales y revestirlas de legitimidad
acadmica. Pero no es la idea de sector por donde tales propuestas se fortalecen y, menos an, que sea el trmino Tercer Sector el
que estara reflejando la intensin de transformar a la sociedad
civil en un conglomerado de instituciones no lucrativas. Se trata
de un desplazamiento semntico ms amplio y menos obvio que
el que algunos autores parecen insinuar. En tal sentido, Mato
est en lo cierto cuando seala que difcilmente puedan entenderse ciertos fenmenos globales recurriendo a un ... reduccionismo monocausal de teoras asociadas a ideas de imposicin
imperial de los cambios sociales (Mato 2001a: 128).
El problema no es el trmino Tercer Sector, sino que se lo
pretenda considerar como un descriptor o la viva expresin de la
sociedad civil y, a la vez, que actores globales y locales lo ubiquen
apologticamente como intrnsecamente virtuoso y, por lo tanto, en las antpodas del Estado, el cual, desde esta ptica, no hace
o lo que hace est mal. Entendemos esta perspectiva como una
manera un tanto absurda de promover lo pblico desde lo privado, negando lo que hay de pblico en el Estado. La cuestin es
cmo garantizar el carcter pblico de ste, cmo promover la
ampliacin de los derechos de ciudadana y qu rol puede jugar
en tal sentido algunas de las organizaciones que conforman el
(tercer) sector.

El sector, un balance: ni en el altar ni en el patbulo

La terciarizacin de la sociedad civil (lvarez 2001) o la mirada topogrfica (Nun y Aboy Carls 2002) de sta, implican metabolizar la esencia conflictiva de la sociedad civil, restringirla. Una
situacin similar se produce cuando se valoriza a las organizaciones del Tercer Sector desde la perspectiva de la eficiencia, dentro de un esquema que podra sintetizarse bajo la consigna: gestin s, poltica no. As, la sociedad civil es el Tercer Sector y es
38

algo socialmente bueno; no hace falta referenciar ambas nociones en dilogo con sus procesos histricos de conformacin y
con su heterogeneidad, ni con sus tensiones internas. Asimismo,
se contribuye de alguna manera a limitar el espacio de la sociedad civil cuando se incluyen en ella slo las buenas ONG. Al respecto, Alberto Olvera destaca que ... se ha producido en un sector de la opinin pblica un proceso de acotacin simblica del
significado de sociedad civil, limitndolo al campo de las organizaciones no gubernamentales y algunos grupos que luchan por
la democracia [...] esa restriccin del concepto deja fuera otro
tipo de agrupaciones (profesionales, religiosas, culturales, populares) que tambin constituyen la sociedad civil (Olvera 2002:
399).
Ni el sector es uno, ni la sociedad civil tiene una nica lgica
ni una nica voz. La propia naturaleza de estas asociaciones expresa las diferencias sociales y culturales, as como la multiplicidad de intereses existentes en la sociedad. En el mundo acadmico latinoamericano, aun entre los que han utilizado como
referencia para sus trabajos de investigacin la idea de sector,
tiende a emerger una perspectiva crtica motivada en el carcter
confuso que tal abordaje del sector suscita cuando no se establecen diferencias y jerarquas en su interior y cuando se le termina
considerando como la esencia misma de la sociedad civil.
Sociedad civil es un espacio en el cual participan las asociaciones que proyectan su accin hacia la construccin de ciudadana participativa y otros actores sociales individuales que se
constituyen en referentes sociales o que conforman colectivos
transitorios o permanentes movimientos sociales, coaliciones,
foros, etc. En este espacio simblico se construye poder y se hace
poltica en dilogo o enfrentamiento con el poder poltico y el
poder econmico. Ni separado ni aislado de la esfera de lo poltico y lo econmico, es el escenario del conflicto y del consenso
social. All, sin que ese all tenga ninguna dimensin fsica, se
procesan y articulan opiniones, representaciones en los dos
sentidos: representacin poltica y representaciones de lo social
, as como acuerdos y enfrentamientos.
Un actor central en las arenas de la sociedad civil son los
denominados medios de comunicacin masiva, por su capacidad de influir y formar opinin pblica. Nadie dira que estas
organizaciones no tienen fines lucrativos y nadie podra afirmar
39

que son slo medios y no actores sociales que, como otros, cuentan con sus respectivas agendas de prioridades comerciales y
polticas, y que, asimismo, tienden a expresar y reforzar el sentir
y la opinin de ciertos actores sociales para los cuales o en nombre de los cuales hablan.
Vemos entonces que la sociedad civil no tiene organizaciones, sino que stas y no slo stas participan en la sociedad
civil. Lo que suele denominarse la sociedad civil no se diferencia
en demasa de lo que antao fue a secas la sociedad, la buena
sociedad, un lugar donde no hay espacio para los feos, sucios y
malos.

A modo de conclusin
Para finalizar queremos dejar sentado que este trabajo, como
lo propone Daniel Mato (2003: 13), tiene componentes auto-reflexivos, es decir proviene de alguien que est dentro de las
actividades de investigacin que se realizan en el campo del denominado tercer sector, y lejos de las visiones apologticas que
tienden a predominar en dicho campo, este trabajo, tambin
propone una posicin autocrtica sobre nuestras propias prcticas intelectuales.
Por ello, por una parte, se ha sostenido que la nocin de sector puede abrir un campo de investigacin cuyo desarrollo est
ntimamente relacionado con el enriquecimiento de la propia
idea de sector. Es necesario avanzar en las investigaciones para
as poder establecer diferencias, matices y jerarquas en su interior. Por otra parte, hemos procurado centrar la mirada en el
contexto y los actores sociales que desde el mundo acadmico
han generado y reproducido las representaciones sociales ms
recientes sobre sociedad civil y Tercer Sector. La explcita identificacin de esos actores globales y locales involucrados en la produccin de sentido, as como de los contextos histricos especficos en que se desenvuelven, arroja algo de luz sobre los marcos
de referencia y las motivaciones que guan dicha produccin, a
la vez que orienta sobre los pasos a seguir para la bsqueda de
nuevos caminos para nuestros trabajos.
Para insistir en ese camino y dar un sentido a nuestras acciones, deberamos partir de reconocer los cambios en el escenario
40

que plantean los procesos de globalizacin en curso, as como

tener presente que, en este marco, las representaciones sobre
sociedad civil estn en disputa y que las lites dominantes han
irrumpido en un mbito sobre el cual haban perdido su hegemona. Despreciar la idea de sector no contribuye a la construccin contrahegemnica que estamos proponiendo. Las ideas,
alusiones y elusiones que se juegan alrededor de las representaciones sociales sobre esta temtica; la inflacin terminolgica que
observamos en referencia al mundo asociativo; la exclusin que
se hace de algunos actores y la inclusin de otros; y, la intencin
de hacer visible y segura a la sociedad civil equiparndola al Tercer Sector, reclaman de un mayor esfuerzo de produccin a quienes investigamos en este campo.

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43

1. Este trabajo fue publicado inicialmente en Daniel Mato (coord.), Polticas de

ciudadana y sociedad civil en tiempos de globalizacin, Caracas: FACES, Universidad Central de Venezuela, 2004, pp. 17-32. Agradecemos a Daniel Mato por su generosa autorizacin para reproducir el escrito en este volumen.
2. Para acceder a algunos de los documentos de este proyecto vase www.jhu.edu/
~ccss. En el marco de este estudio se han realizado estimaciones sobre el tamao
del sector en ms de treinta pases. En Amrica Latina este trabajo se llev a cabo
en Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Per. Adems el estudio abarc la historia de estas organizaciones, el marco legal y otras investigaciones cualitativas sobre el rol y el impacto de las ONG en campos especficos.
3. Si bien estas denominaciones son las de mayor circulacin, a esta lista pueden sumarse las siguientes: organizaciones sociales, organizaciones comunitarias, entidades intermedias, las ONG, etc. Algunos de estos trminos tienen
base jurdica o son producto de las reglamentaciones impositivas; otros provienen
de la utilizacin que de ellos han hecho el Estado, los partidos polticos o las propias organizaciones; y, finalmente, algunos se han impuesto por la influencia de la
agenda de los organismos internacionales. En algunos casos, pero no en todos,
estos trminos refieren a reas temticas especficas en las que las organizaciones
desarrollan su accionar.

44

SOCIEDAD CIVIL Y TERCER SECTOR

EN LA DISCUSIN DEL SEGUNDO
CIRCUITO DE LA POLTICA
Carlos Chvez Becker

Segundo circuito de la poltica y asociacionismo global1

Offe (1988; 28) alega que la crisis de la economa mundial,
de finanzas y del medio ambiente, as como la crisis de legitimacin y de autoridad estatal en la que se encontraban numerosos pases occidentales a finales de la dcada de los setenta,
era catalogada por la teora neoconservadora como una crisis de
ingobernabilidad (Camou; 2001, 32). Para superar tal situacin,
se plantearon dos tipos de soluciones: las que tendan a la disminucin de la sobrecarga de demandas (privatizacin, desestatizacin, filtracin, priorizacin) y las que proponan una bsqueda de mayor eficacia y capacidad de direccin del Estado. Estas
ltimas descansaban principalmente en la instauracin de nuevos procedimientos administrativos y en la institucionalizacin
de alianzas con grupos de inters organizados a travs de la concertacin poltica, es decir, la estabilizacin de formas corporativas de representacin funcional.2
Offe se daba cuenta de que haba una serie de agrupaciones y
organizaciones que en los hechos incidan en la toma de decisiones pblicas al margen de los mecanismos clsicos de la representacin territorial. Esta situacin ocasionaba fuertes presiones sobre el sistema poltico debido a que esta forma funcional
de representacin se daba de manera desorganizada y discrecional (muchas veces de forma corrupta). Si bien el sistema poltico
recuperaba importantes cuotas de legitimidad al concentrar una
parte importante de sus recursos en la solucin de las demandas
que procedan de estos grupos (que eran los que muchas veces
45

podan provocar la mayor presin debido a sus enormes clientelas y a su gran capacidad de disrupcin), se generaban disfuncionalidades en su forma de operacin. Sin embargo, la representacin funcional, comnmente paraconstitucional y
paraparlamentaria, ofreca la posibilidad de control de formidables clientelas como las de los sindicatos o las de las agrupaciones patronales, lo que disminua importantes tensiones en el sistema poltico. Resultaba necesario configurar un esquema de
participacin de los grupos de presin sociales que, integrndose al sistema democrtico como colectivos, lo fortalecieran. Simplemente se propona la institucionalizacin y la consiguiente
regulacin pblica de relaciones preexistentes entre dichas organizaciones y el Estado.
Schmitter (1992) retoma algunas de estas observaciones para
desarrollar una propuesta sobre la institucionalizacin de las
relaciones entre los grupos de inters y el Estado. El punto
clave de su propuesta es asignar un status semipblico a los grupos de inters organizados. Estos competiran por recursos pblicos aportados por los contribuyentes a travs de pagars ciudadanos en un proceso vigilado por una corte
cuasi-administrativa ciudadana ad hoc. Lo llamativo de este proyecto de reforma poltica es que propone formalizar una suerte
de segundo tipo de ciudadana, segundo nivel o segundo
circuito de la poltica en el espacio de las asociaciones. El objetivo ltimo sera ampliar y mejorar la prctica democrtica y
construir nuevas alternativas de representacin que funcionaran como suplemento y no como reemplazo de los mecanismos
contemplados en la esfera de representacin electoral o primer
circuito de la poltica.
Adems, en las ltimas dcadas se ha dado un impresionante
aumento en el nmero de asociaciones, organizaciones, colectivos y grupos que desde la sociedad surgen para realizar un sinfn
de tareas en el mbito pblico al margen del Estado y no asimilables al mercado, provocando y promoviendo una verdadera
revolucin del asociacionismo moderno.3 Conjuntamente, esta
expansin de las asociaciones y el papel renovado de los grupos
de inters estudiados por Offe y Schmitter refuerzan la tesis de
un segundo nivel de la poltica y da algunas pistas acerca de la
configuracin de una suerte de escenario poltico posliberal.4 Los
grupos y las asociaciones tambin han originado la conforma46

cin de redes de accin pblica5 junto con empresas, fundaciones privadas, gobiernos y agencias internacionales. Estas redes intervienen en el diseo, aplicacin y evaluacin de polticas
pblicas, generando iniciativas de accin pblica a nivel nacional y en el orden regional y global. De igual manera, esta gran
fuerza emanada de la sociedad ha empujado a algunos pases a
comenzar la discusin sobre la regulacin Estatal de sus actividades y el apoyo de ste para aquellas que sean consideradas de
utilidad pblica. Espaa nos brinda un ejemplo significativo a
travs del llamado 0,52, es decir, la distribucin anual del 0,52
% del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas entre algunas asociaciones y ONG y la Iglesia Catlica por medio de
concursos convocados por los ministerios del Trabajo y Asuntos
Sociales y de Relaciones Exteriores en los que los ciudadanos en
ltima instancia deciden a cules organizaciones apoyar a travs de sus impuestos.6
Si bien Offe, y especialmente Schmitter, se refieren continuamente a agrupaciones de ciudadanos o grupos de inters, no
brindan detalles acerca de la naturaleza y la diferenciacin de
los grupos que conformaran un segundo circuito de la poltica.
Algunas opiniones (Mochi 2001) sostienen que casi desde cada
disciplina se ha tratado de conceptualizar el fenmeno del crecimiento del asociacionismo global. En las ciencias sociales se han
acuado numerosos trminos tales como voluntariado, tercer
sistema, ONG, sector de la filantropa o sector independiente
para describir este reciente fenmeno social. Sin embargo, todos estos trminos slo resaltan alguna o algunas de las caractersticas que estas organizaciones y asociaciones generalmente
comparten. Tal situacin ha provocado un enredo terminolgico (Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile 1997: 5)
que complica la posibilidad de comprender el indito fenmeno
de la explosin asociativa mundial de las ltimas dcadas La
ambigedad conceptual y la polisemia son la constante en los
debates actuales sobre el asociacionismo moderno y su expansin global (Olvera 2003: 20). No obstante, en esta gran madeja
terico-conceptual dos conceptos son lo que han alcanzado mayor relevancia: El de sociedad civil (SC) y el del tercer sector
(TS), que comnmente se ha asociado con el de sector no lucrativo (non profit sector).
El objetivo de este trabajo es hacer un acercamiento a las
47

nociones de SC y TS para tratar de precisar los trminos conceptuales del debate en torno al asociacionismo moderno. Al hablar
de una expansin de la poltica a travs de la institucionalizacin de un segundo nivel o circuito de la ciudadana, que pretendera abarcar las distintas expresiones del asociacionismo global, debemos examinar su naturaleza, sus fines y sus formas de
operacin de manera ms detallada. Si bien el inters en el concepto de SC ha crecido en las dos ltimas dcadas, hay ciertas
confusiones en torno al trmino, especialmente luego de que la
referencia al tercer sector ingresara en nuestro vocabulario
social y poltico. Por ello tambin trataremos de clarificar los
trminos del debate viendo qu tienen en comn y en qu se
diferencian.

El concepto de sociedad civil

Al analizar el desarrollo histrico del concepto de SC podemos encontrar tres usos distintos del trmino. El primero de
ellos surge hacia finales del siglo XVII y haca referencia a una
gama de instituciones fuera del Estado que incluan el incipiente
mercado capitalista y sus instituciones, distintas congregaciones protestantes, las asociaciones pblicas y privadas, los partidos polticos y la opinin pblica (Alexander 2000: 699). La tradicin iusnaturalista emple este trmino prcticamente como
sinnimo de lo que hoy denominaramos Estado (Arditi 2004:
4). A mediados del siglo XIX el concepto se transforma y se
restringe progresivamente a medida en que se trasladan analticamente muchos de sus valores democrticos, civilizadores y
cooperativos al mercado y se le vincula casi exclusivamente con
el mercado capitalista. Finalmente, en un tercer momento aparece como una esfera que es analticamente independiente y, en
varios sentidos, empricamente diferenciada no slo del Estado
y del mercado, sino tambin de otras esferas sociales (Alexander 2000: 700). Actualmente se define a la SC como una esfera
solidaria en la cual cierta clase de comunidad universalizada viene
a definirse y, hasta cierto punto, a reforzarse (Alexander 2000:
701). Su uso se expandi a partir de tres fenmenos sociales
recientes: las luchas contra el totalitarismo en Europa del este,
las luchas contra las dictaduras en Amrica del Sur y los nuevos
48

movimientos que emergieron y se desarrollaron en Occidente

(Olvera 2003: 21). Un rasgo comn entre ellos es su esfuerzo por
diferenciarse del Estado, en momentos en los que era prcticamente ilegal en los dos primeros casos, e innecesario en el tercero.
Ms all de la historia de la nocin de SC, es indispensable
comprender que actualmente toda definicin debe tomar en cuenta dos elementos bsicos: la autolimitacin y la autonoma. El
primero de ellos hace referencia a que las asociaciones, movimientos y grupos de la sociedad no buscan conquistar el Estado
o integrarse a l. Son posrevolucionarios y tienden ms bien a
proponerse la reforma radical de la vida publica (Olvera 2003:
24). El segundo se refiere a que estos actores sociales pretenden
diferenciarse del Estado y del mercado. No se subordinan a la
lucha partidista y su relacin con el sistema poltico es a la vez
crtica y propositiva (Olvera 2001: 24). La diferenciacin con el
mercado se hace fundamentalmente a partir de sealar que son
asociaciones sin fines de lucro y que, en algunos casos, tienen
como meta suavizar algunos de sus desajustes. Desde un enfoque habermasiano, Olvera (2003) habla de tres componentes
centrales del concepto de SC:
1. Las instituciones que garantizan las libertades y derechos
polticos, individuales y sociales, as como la libertad de asociacin para defenderse del Estado y del mercado. Planteamiento
que nos remite al elemento institucional definido por la estructura de derechos de los Estados de Bienestar Contemporneos
(Olvera 2003: 430).
2. El conjunto de movimientos y asociaciones que actan en
el seno de la sociedad y que se preocupan permanentemente por
el anlisis, la crtica, la elaboracin y la aplicacin de las polticas pblicas. O sea, se trata del elemento transformador constituido por los nuevos movimientos sociales (Olvera 2001: 25).
3. Una cultura poltica anclada en una diversidad de espacios pblicos, favorable a la tolerancia y al respeto mutuo y proclive a una relacin crtica con el Estado y el mercado (Olvera
2003: 430).
Por su amplitud y riqueza, uno de los trabajos paradigmticos sobre el concepto de SC es el que realizaron Arato y Cohen
49

(2000) en la dcada de los noventa. Para ellos, la SC es la esfera

de interaccin social entre el Estado y la economa, compuesta
ante todo de la esfera ntima (en especial la familia), la esfera de
las asociaciones (asociaciones voluntarias), los movimientos sociales y las formas de comunicacin pblica (Arato y Cohen
2000: 8). Tal definicin es parte de lo que los autores han llamado la teora de las tres partes en la que colocan como categoras
equivalentes al mercado, al Estado y a la propia SC. Esta teora
plantea que dentro de la sociedad encontramos grupos especficos que mantienen el control de las relaciones estatales y econmicas. Por ello estos grupos son denominados sociedad econmica y sociedad poltica, esferas que son complementadas con
la esfera civil de la sociedad: la sociedad civil. La SC es autoconstitutiva y automovilizadora y su institucionalizacin se da mediante las leyes. Sobre su papel poltico afirman lo siguiente:
[...] no est relacionado directamente con el control o la conquista del poder, sino con la generacin de influencia mediante
la actividad de las asociaciones democrticas y la discusin no
restringida en la esfera pblica cultural. Tal papel poltico es inevitablemente difuso e ineficaz. Por consiguiente, el papel mediador de la sociedad poltica entre la sociedad civil y el Estado es
indispensable, pero igual lo son las races de la sociedad poltica
en la sociedad civil [Arato y Cohen 2000: 9].

Segn Olvera (2001; 24), debemos entender esta propuesta

como un esfuerzo intelectual que busc ir ms all del marxismo y mantener al mismo tiempo una crtica del liberalismo y del
republicanismo clsicos. El concepto de SC construido por estos autores se basa fundamentalmente en la parte institucional
del mundo de vida, es decir, en las instituciones y formas asociativas que requieren la accin comunicativa para su reproduccin. Estas instituciones son el marco jurdico, la forma en la
que opera el sistema judicial y los aparatos que garantizan la
reproduccin sociocultural de la sociedad (Olvera 2001: 25). La
cualidad interactiva de la SC, fundada en la comunicacin, la
coloca entre el sistema y el mundo de vida de Habermas. Por
esta razn, es posible encontrar los elementos de la SC en las
esferas pblica y privada y se pueden vincular con el Estado y el
mercado, convirtindose en contacto entre los subsistemas y la
sociedad (Olvera 2001: 25).
50

El estudio de Arato y Cohen ha sido criticado, entre otras

cosas, porque si bien ha aportado elementos definitorios valiosos,7 stos no han permitido configurar una estructura conceptual y terica alternativa que comprenda en toda su dimensin
el vasto fenmeno de la expansin de lo social (Olvera 2001: 26).
Sin embargo, desde el punto de vista de Olvera, este concepto de
SC es de lo ms acabado actualmente.
Dentro del concepto que Arato y Cohen han propuesto destaca el carcter catico y disperso del mundo de las organizaciones y asociaciones que conforman el conglomerado denominado SC, situacin que muy pocos autores lograron exponer con
tal claridad (Olvera 2003: 30). Por ello es pertinente agregar que
aunque las definiciones de la SC son muy variadas e incluso en
ocasiones contradictorias, entre la gran mayora de ellas hay algunas coincidencias bsicas (Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile 1997; Olvera 2003). Antes de proseguir es
necesario hacer los siguientes recordatorios sobre algunos aspectos fundamentales que cada concepto de SC debe tomar en
cuenta:
1. La SC es un conjunto heterogneo de actores sociales, no
es un grupo de asociaciones con un movimiento unidireccional
ni homogneo. Entre estas organizaciones comnmente hay
posturas diversas sobre los temas de inters pblico. Asimismo,
no participan en un nico nivel de comunicacin ni de interaccin con el gobierno, el Estado y la propia sociedad u otras agrupaciones, sino que se mueven de un nivel a otro constantemente
en diferentes espacios pblicos. La sociedad civil est entrecruzada por mltiples conflictos, que es en todo caso una arena de
arenas (Waltzer) y no un territorio de la convivencia no conflictiva (Olvera 2001: 30).
2. No porta ningn proyecto de transformacin radical ni
un programa poltico especfico o unitario, pero defiende el
Estado de Derecho y la tolerancia (elementos de los cuales depende su misma existencia). En pocas palabras, promueve un
control social moderado sobre el Estado y el mercado.
3. No define un modo particular ni especfico de vinculacin
social con el mercado y el Estado.
4. La formacin de la SC es un proceso dinmico y de largo
plazo, de carcter moderno-occidental. El proceso de la confor51

macin de la SC en cada pas es un proceso particular y generalmente muy diferente.

5. Esta diferenciacin se debe, casi por completo, a factores
histricos y culturales.
La SC, al estar compuesta por una amplia variedad de organizaciones, puede ser dividida considerando el tipo de colectivos
y asociaciones que la conforman. Se han realizado varios tipos
de clasificaciones en los que comnmente se ha enfatizado slo
uno o algunos aspectos de la realidad que representan (Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile 1997: 5).8 Por esta
razn, Olvera sostiene que con respecto a la SC,
De una forma completamente emprica las definiciones ms
comunes acotan su objeto de estudio a las caractersticas formales de ciertas organizaciones civiles y movimientos sociales, desconociendo as que la nocin original de la sociedad civil fue
pensada, en el campo de la filosofa poltica, para definir un espacio social plural, constitutivo de una forma de vida y de un
potencial crtico en relacin con al Estado y el mercado [Olvera
2003: 27].

El problema de las definiciones empricas reside en que recurrentemente se han centrado en las caractersticas formales
de ciertas organizaciones civiles (por ejemplo, las ONGs) y movimientos sociales, desconociendo la capacidad crtica de estas
frente al mercado y al Estado. Se les ha asignado un papel casi
exclusivamente caritativo, cuando muchas de ellas critican abiertamente a gobiernos e instituciones internacionales. De igual
forma, los enfoques funcionalistas descriptivos (muy comunes
en la reflexin proveniente de la banca internacional de crdito)
crean nociones pobres de la SC dado que tienden a concebirla
como un todo homogneo (Olvera 2001: 27).
Olvera (2003), tomando como base el concepto de SC de Arato y Cohen, a mediados de la dcada de los noventa coordin un
proyecto de investigacin sobre la SC en Mxico. El examen de
distintos casos de asociaciones y organizaciones le permiti construir una tipologa sobre las diferentes formas asociativas de la
SC. Cada asociacin u organizacin tuvo un particular desarrollo histrico, su propio mtodo de legitimacin, un modo especfico de interrelacin con los sistemas poltico y econmico y una
52

forma de institucionalizacin propia, situacin que hace de cada

organizacin un caso nico. Tambin hay que aclarar que no se
trata de una clasificacin exhaustiva, pues no contempla las combinaciones posibles entre cada forma de organizacin (Olvera
2001: 34). Los distintos tipos ideales de organizaciones y asociaciones de la SC que Olvera encuentra en Mxico seran los siguientes:
1. Asociaciones de carcter econmico-gremial. Incluye las
organizaciones y clubes empresariales, sindicatos, productores
rurales y asociaciones profesionales. Generalmente, estos son los
grupos ms visibles de la SC, debido a su importante papel representativo de intereses y sectores. Son el puente entre la economa y la sociedad, y suelen estar reguladas de manera precisa.
En repetidas ocasiones se han situado como el eje de la SC frente
a gobiernos autoritarios (por ejemplo Brasil o Espaa). Hoy son
el sector en donde el dficit democrtico es mayor en Mxico.
2. Asociaciones polticas formales. Constituyen una de las formas de vinculacin entre la sociedad y el Estado, bsicamente
son los partidos polticos en su fase previa a la institucionalizacin, o ms bien, antes de su incorporacin al sistema poltico.
Esto se explica porque si bien nacen como esfuerzos de grupos
sociales voluntarios, una vez que se institucionalizan, internan
en su seno la lgica de la lucha por el poder a travs de mecanismos normativos claros y explcitos que corresponden a la forma
y a la naturaleza de esta misma lucha inscrita en el sistema poltico. As, se convierten, una vez dado este paso, en los depositarios de la lucha poltico-electoral propia de las democracias modernas. An as, hay que decir que sus funciones y formas
operacionales tienen un pie en la SC y otro en el Estado ya que
si bien son importantes aglutinantes dentro de la sociedad al
conformar identidades fuertes, limitan su accionar a las restricciones que impone la eficacia de la accin poltica en trminos de liderazgos y la prctica de relaciones de direccin vertical
sobre sus miembros (Olvera 2001: 35).
3. Asociaciones de matriz religiosa. Estas se basan en la religin y dependen, a menudo, de las jerarquas eclesisticas. Son
diversas y por su funcin se pueden clasificar en asociaciones de
culto religioso, de promocin social (comunidades eclesiales de
base), las rdenes religioso-civiles (Caballeros de Coln), las de
53

orden religioso cultural (Pro-vida), las asociaciones informales

de las elites sociales y polticas en torno a valores religiosos (Movimiento Familiar Cristiano, movimientos juveniles, grupos de
damas distinguidas), los grupos pentecostales que se desempean en la esfera pblica y los grupos masnicos. Estas asociaciones comnmente se relacionan entre s y algunas de ellas llegan
a fortalecer a asociaciones y movimientos sociales.
4. Organizaciones civiles. Estas incluyen a un variado y enorme grupo de asociaciones libres y voluntarias que se dedican a
atender problemticas sociales generadas (o, tal vez, no atendidas) por el Estado y/o el mercado. Se dividen en tres tipos. Primero, las que se centran en la defensa y la promocin de los
derechos polticos (Alianza Cvica y Centro de Derechos Humanos Agustn Pro-Jurez). Comnmente estas asociaciones no estn legalmente reconocidas y tienen un estatuto ms afn al de
un movimiento que el de una institucin. Segundo, las organizaciones de promocin, desarrollo y servicios a la comunidad
(Olvera 2003: 36), reconocidas como ONG.9 Concebidas de forma global, son un verdadero movimiento de la sociedad por la
transformacin de los valores polticos y culturales. Generalmente
promueven polticas pblicas focalizadas a grupos sociales especficos. Vistas por separado pueden ser organizaciones con
algn tipo de registro legal, normalmente homogneas y con
poca vida institucional que realizan alguna actividad de promocin del desarrollo (Olvera 2003: 37). Por ltimo, estn las
asociaciones de asistencia privada. Intentan resolver, no evidenciar, problemas que el Estado no ha atendido suficientemente.
Buscan compensar los rezagos sociales como la pobreza, con
medidas asistenciales. En Mxico, cuentan con registro legal.
5. Asociaciones de tipo cultural. Grupos musicales y de baile,
teatrales y artsticos, pro defensa del patrimonio cultural, de recuperacin de tradiciones culturales, etc. Ayudan a consolidar la
identidad cultural, aunque casi nunca son reconocidos institucionalmente, ni cuentan con apoyo oficial.
6. Asociaciones privadas de tipo deportivo y recreacional. Crean
espacios muy importantes de socializacin, aunque a esta tarea
las otras categoras tambin contribuyen.
7. Asociaciones de tipo urbano-gremial. Es uno de los primeros peldaos de la organizacin social; habitualmente juegan roles
activos en el diseo y la aplicacin de las polticas pblicas, e
54

incluyen asociaciones de vecinos, hasta grupos populares urbanos (Olvera 2003: 37).
8. Movimientos y asociaciones de comunidades indgenas. Si
asumen el papel de representacin y buscan la recuperacin de
espacios pblicos propios, pueden ser considerados como parte
de la SC. Si no, es decir, si pretenden separarse de la sociedad y
aplican usos y costumbres para mantener esquemas de dominacin tradicionales, actan de forma incivil (Olvera 2001: 39).
Esto es porque fragmentan a la sociedad asumiendo posiciones
prcticamente anti-estatales siendo que, como hemos visto, una
de las caractersticas de la SC es no mantener posturas anti sistema.
A la par de estas formas asociativas, estn los movimientos
sociales propiamente dichos, que continuamente alimentan la
accin de los grupos y asociaciones ms permanentes. Una buena parte de las asociaciones y organizaciones de la SC nacieron
de ellos. Esto se hace ms evidente cuando observamos que cada
tipo de asociacin o forma de organizacin de los grupos de la
sociedad es el resultado de un proceso histrico particular de
emergencia de formas de identidad y de accin colectivas que en
su momento definieron un campo de conflicto (Olvera 2001:
40). Por otra parte, an a pesar de estar condicionados por regulaciones legales y monetarias, los medios de comunicacin, como
componentes esenciales de la esfera pblica, pueden convertirse
en actores de la SC al fomentar discusiones sobre problemas
pblicos o al hacer denuncias (Olvera 2001: 40).
Finalmente, existen tambin grupos inciviles (entre los que
se encuentran las mafias, los delincuentes, los narcotraficantes,
los que generan corrupcin, etc.) que adquieren este status al no
respetar la ley e imponer sus intereses particulares sobre la sociedad. En algunos momentos han sido dominantes en algunos
pases. Estos grupos, si bien no se proponen directamente un
ataque poltico frontal en contra del Estado, s se convierten, en
algunos momentos, en factores que erosionan sensiblemente su
legitimidad.
De la investigacin de Olvera se desprenden varias conclusiones sobre la forma en la que la SC en Mxico podra encontrar
mejores condiciones de desarrollo:

55

1. Fortalecimiento del sistema legal institucional. Frente a un

ambiente en el que los derechos no se cumplen o se aplican de
manera parcial y segmentada, es necesario garantizar el Estado de Derecho y la real separacin de poderes (Olvera 2003: 430).
Tambin es urgente avanzar en la descentralizacin del poder, lo
que le permitira a la SC tener un papel mucho ms preponderante en la elaboracin y evaluacin de polticas pblicas. Otro
aspecto muy importante es la profesionalizacin y descentralizacin de los aparatos y agencias del Estado y la creacin de
instituciones hbridas o mixtas de carcter ciudadano-estatal.
Por ltimo, es inaplazable establecer mecanismos de rendicin
de cuentas efectivos que hagan transparente el ejercicio gubernamental.
2. Fortalecimiento de la red asociativa y de movimientos sociales. Esto se lograra a travs de garantizar la libertad de asociacin y de la creacin de nuevas formas de reconocimiento jurdico. En especfico este ltimo punto permitira que las asociaciones
tuvieran acceso a fondos pblicos en un marco de mayor confianza, una institucionalidad apropiada debe apoyar la transparencia y claridad en la asignacin de apoyos pblicos a las
organizaciones civiles, las cuales deben a cambio someterse al
escrutinio y evaluacin pblicas (Olvera 2003: 433). Asimismo
se debe garantizar el acceso a los medios de comunicacin a las
organizaciones y asociaciones de la SC.
3. Fortalecimiento de la cultura del asociacionismo. Entendiendo que la ignorancia conlleva un importante desconocimiento
de los derechos y obligaciones ciudadanos, es necesario multiplicar las posibilidades de acceso educativo de la poblacin. En
gran parte, el corporativismo y el clientelismo mexicano se fundaron durante dcadas en el bajo nivel de educacin de amplios
sectores sociales. La pobreza de igual manera, a menudo arrastra a la necesidad de vender la lealtad poltica a cambio de pequeos beneficios econmicos que son esenciales para la sobrevivencia, por ello la pobreza es el mejor caldo de cultivo del
clientelismo. Una poltica agresiva de redistribucin del ingreso
ayudara a fortalecer una cultura de la autonoma individual y
colectiva (Olvera 2003: 435). Es urgente, por otra parte, la entronizacin en la sociedad de valores como la tolerancia y el respeto a la diferencia a travs de campaas masivas de educacin
cvica.
56

4. Fortalecimiento interno de las asociaciones de la SC. La SC

realmente existente expresa tambin en su interior las limitaciones histricas que ha padecido y en las condiciones en que se
ha desarrollado (Olvera 2003: 435), por esta razn es necesario
que tambin ellas reproduzcan internamente los valores democrticos, de transparencia y de legalidad que son necesarios para
su pleno desarrollo en la esfera pblica. Resulta, tambin, necesario que logren un mayor grado de institucionalidad y formalizacin, situacin que debe contemplar forzosamente un la estabilizacin de un cuerpo profesional de trabajadores. Por ltimo,
debe recuperarse la relacin entre las ONG y las asociaciones y
movimientos populares.
Hay que concluir esta primera parte del trabajo diciendo que
hablar de una sociedad civil... es problemtico (Olvera 2003,
412). En efecto, ya que esta nocin hace referencia a una gran
variedad de asociaciones, grupos, instituciones, actores, colectivos, etc. extremadamente diversa, plural y heterognea continuamente contradictorias, por lo que solamente es aceptable
como categora analtica en un sentido altamente simblico.
Desde el punto de vista de Alberto J. Olvera, en realidad tal conjunto de actores slo se colocan como elementos de un mismo
concepto en tanto que se autodefinen independientes del Estado
y circunscriben su accin poltica a una relacin de oposicin o
colaboracin, con el Estado, pero nunca se plantean, como ya
se ha mencionado anteriormente, su sustitucin o destruccin
(Olvera 2003: 412). Ms all de estas coincidencias, alcanzar generalizaciones sobre SC es extremadamente difcil.
Ms bien,
La sociedad civil es una construccin, un resultado de largos
ciclos de luchas sociales y de la lenta institucionalizacin de un
Estado de Derecho. La sociedad civil no es un dato, sino un proceso en continua renovacin y en incesante lucha contra el autoritarismo, la ilegalidad y la antidemocracia. Sus ganancias nunca son permanentes, sino que exigen ratificarse en la prctica
social cotidiana [Olvera 2001: 41].

El Tercer Sector (sector no lucrativo) desde una visin

comparada
57

Ahora debemos desplazar la mirada hacia el tercer sector.

Esta nocin, que coloca al Estado y a las empresas como los dos
primeros sectores (visin trisectorial), comenz a ser utilizada
desde mediados de la dcada de los setenta, pero fue hasta mediados de los aos noventa cuando definitivamente entr al vocabulario de las ciencias sociales como una categora regular de
anlisis.10 Su nacimiento y posterior uso coincidi con la reaparicin de planteamientos conservadores a finales de la dcada de
los ochenta que, como sostiene Roitter, se oponan a la extensin de las potestades del Estado en materia social y vean en la
accin civil y voluntaria la va para la solucin de problemticas
sociales, que el Estado (de bienestar) supuestamente haba sido
incapaz de atender. Este concepto, agrega, que hace referencia a
la expansin del asociacionismo global en las ltimas dcadas,
es una traduccin del ingls y su origen es claramente estadounidense. Sin embargo, rpidamente fue adoptado en otras
regiones, tanto en algunos crculos acadmicos, como en las esferas polticas, incluso en diversas organizaciones internacionales como la ONU. En Amrica Latina, a pesar de su muy reciente
incorporacin a la semntica poltica y sociolgica, gan terreno y se coloc por encima de rtulos como los de ONG u organizaciones de la SC, con los que se trataba de englobar en un solo
concepto al mundo asociativo y de accin voluntaria.
El autor central sobre TS es sin duda Lester M. Salamon. Ya
que aunque no nos ofrece grandes precisiones conceptuales o
explicaciones tericas sobre esta categora, s se ha convertido
en un referente para pensar el tercer sector (Censi 2002; Garca
Ferrando 2002). Sus planteamientos se han convertido en una
pieza de anlisis importante sobre el asociacionismo moderno,
sobre todo porque ms all de hacer un esfuerzo por contribuir
a clarificar el panorama terico, le permitieron concretar una
investigacin cuantitativa sobre el sector no lucrativo a nivel global que result realmente novedosa, aunque tambin ha generado una importante crtica. Tal proyecto en el que particip un
importante equipo de cientficos de numerosos pases organiz y estabiliz mecanismos de medicin sobre distintos aspectos del quehacer de las organizaciones de la sociedad con el fin
de conocer su dimensin, importancia y problemas en cada regin del planeta.
Inicialmente, en el trabajo se explica que el crecimiento de la
58

SC, a primera vista carente de forma e incluso errtico, es un

fenmeno reciente pero global que se ha expresado en una multiplicacin de las asociaciones y organizaciones sociales (Salamon 1999: 13). Sin embargo, se pueden identificar rasgos comunes en esta masa de clubes sociales, organizaciones profesionales,
organismos de asesoramiento, centros de formacin profesional, organizaciones de derechos humanos, organismos profesionales, universidades, grupos medioambientales, hospitales, clubes deportivos y otras muchas entidades. El autor identifica cinco:
1. Son organizaciones. Tienen una presencia y estructura institucionales. Con esto se refiere a que tienen caractersticas organizativas formales.
2. Son privadas. Existen institucionalmente fuera del Estado.
3. No reparten beneficios. No generan utilidades, ni lucro
para sus gestores o el conjunto de titulares de las mismas.
4. Son autnomas. Controlan esencialmente sus propias actividades.
5. Cuentan con participacin de voluntarios: la pertenencia a
ellas no est legalmente impuesta y atraen un cierto nivel de aportaciones voluntarias de tiempo en tiempo.
Uno de los factores que explican este proceso de expansin
del tercer sector es la crisis del Estado vivida en las dos ltimas
dcadas. Esta se refiere al creciente cuestionamiento a las polticas de bienestar tradicionales en los pases desarrollados, las crticas producto de las decepciones del desarrollo conducido por
los Estados en regiones como Amrica Latina, y el colapso del
experimento socialista en Europa Central y del Este. Otro factor
determinante de la llamada revolucin asociativa mundial es
el crecimiento de la tecnologa en el procesamiento y manejo de
informacin, pues ella ha potenciado las posibilidades comunicativas entre sectores. El tercer factor mencionado por Salamon
es el cuestionamiento cada vez ms enrgico al consenso de
Washington o consenso neoliberal.
Para la realizacin del estudio los autores reunieron a un equipo de investigadores en 42 pases (aunque las conclusiones que
presento ms adelante son producto de la segunda fase que comprende slo 22) para hacer una medicin cuantitativa del proce59

so de expansin social global.

AQU TABLA
Uno de los objetivos centrales del proyecto era revelar algunos de los aspectos ms relevantes del continente perdido del
panorama social de la sociedad moderna, sobre todo para situarlo en el mapa de la economa mundial (Salamon 1999:
23). El equipo de investigadores se preocup por dar respuesta a
tres interrogantes: cul es el tamao real de estas organizaciones, cules son sus fuentes de ingresos y en qu medida difieren
estos aspectos de pas en pas? Por qu se dan estas diferencias
y qu factores fomentan su desarrollo o su retroceso? Cmo
contribuyen estas asociaciones a la sociedad y qu impacto tiene
tal actividad? Para esto sigui una definicin comn elaborada
por los investigadores de los 22 pases participantes y que se
resume en el siguiente cuadro:
AQU TABLA
La respuesta a las tres preguntas centrales lleva a los autores
a cinco conclusiones aplicables a los 22 pases mencionados (son
datos de 1995 y expresados en dlares estadounidenses de ese
ao).11 La primera es que el sector no lucrativo constituye una
importante fuerza econmica, mucho ms importante de lo que
comnmente se cree. Representa anualmente 1.100 millones de
dlares generados por 19 millones de trabajadores a jornada
completa por un ao en los 22 pases. Si a esto se le suma el total
de los trabajadores voluntarios, que en 1995 fue de 10,6 millones
(sumadas las horas de trabajo voluntario como una expresin de
trabajadores a jornada completa de 8 horas), se obtiene el trabajo equivalente a 29,6 millones de personas a jornada completa.
Esto equivale al 7 % del total del empleo no agrario, al 14 % del
empleo en el sector servicios y al 41 % del empleo en el sector
pblico en los 22 pases. Asimismo, representa el 5,7 % del PIB,
sin sumar el trabajo de las congregaciones religiosas.
Segundo, hay grandes variaciones en tamao del sector no
lucrativo entre pases y regiones. Es mayor en los pases desarrollados, pero adems es mayor (proporcionalmente hablando) en
los pases desarrollados del norte de Europa e Israel en comparacin con los EUA. El tamao del sector no lucrativo no est
relacionado directamente con el tamao del aparato estatal de
seguridad y bienestar social. En tercer lugar, las actividades del
tercer sector predominan los servicios de bienestar social. Aun60

que en tamao el sector no lucrativo vara bastante de un pas a

otro, su composicin refleja algunas similitudes: las organizaciones medioambientales, de defensa de los derechos civiles y de
desarrollo concentraron un campo considerable del trabajo voluntario. El tercer sector concentra entre el 60 y 68 % de su actividad en tres campos. Esto se muestra de forma ms clara con el
siguiente cuadro:
Divisin del TS por tipo de actividad a nivel global
sin incluir el trabajo de los voluntarios
68 %
Educacin
Sanidad
Servicios Sociales

22 %
Esparcimiento
Organizaciones Cvicas

10 %
Otras

La misma relacin cambia un poco si se aade el trabajo de

los voluntarios:
Divisin del TS por tipo de actividad a nivel global
incluyendo el trabajo de los voluntarios
60 %
Educacin
Sanidad
Servicios Sociales

30 %
Esparcimiento
Organizaciones Cvicas

10 %
Otras

Hay importantes variaciones regionales en el sector no lucrativo. En Europa Occidental, el predominio de los trabajadores
del sector no lucrativo est en la rama del bienestar social. En
Europa Central las actividades recreativas y culturales ocupan
un lugar preponderante. En Latinoamrica el sector no lucrativo se ha concentrado en aumentar la oferta de educacin. Por
ltimo, en los otros pases desarrollados la tasa de empleo ms
alta del sector no lucrativo es en salud y educacin. Esto se ve
ms claramente en la conformacin de cinco modelos: 1) el de
predominio de la educacin; 2) el de predominio de la sanidad;
3) el de predominio de los servicios sociales; 4) el de predominio
de las actividades culturales y recreativas; y 5) el modelo equili61

brado.
Cuarto, La mayora de los ingresos del tercer sector proceden del sector pblico y de pagos por servicios, no de la filantropa. La estructura de financiamiento del sector no lucrativo tiene caractersticas propias en cada pas. La filantropa representa
el 11 % de los ingresos del sector no lucrativo. Las cuotas de los
miembros y los pagos por servicios prestados por las organizaciones alcanzan el 49 % y del sector pblico se obtiene el 40 % de
los recursos. Y por ltimo, el sector no lucrativo es un importante generador de empleo. Este sector ha generado ms empleos
que lo que han podido generar las economas de los pases. Este
fenmeno se observa ms ntidamente en Europa Occidental. El
aumento en la financiacin va cuotas y pagos de servicios al
sector no lucrativo es la causa fundamental del aumento tan
importante del empleo en todo el sector. Esto denota claramente
una tendencia a la mercantilizacin del tercer sector.
Finalmente, el proyecto presenta conclusiones regionales:
a) Europa Central y Oriental. Despus de la cada del comunismo en 1989 el llamado renacimiento de la sociedad civil ha
sido un proceso acelerado. Sin embargo, en la regin encontramos todava una gran ambigedad en el desarrollo del TS debido a que en ella el legado comunista es muy pesado. Las dos
reas en las que la mayor parte de las asociaciones del TS se
concentran son la cultura y el ocio y las organizaciones profesionales y los sindicatos: los dos tipos principales de actividad que
fueron tolerados e incluso apoyados por los regmenes comunistas (Salamon 1999: 57). Mientras que las que se dedican a los
servicios sociales, la educacin y la salud, en contraste con los
pases desarrollados, son poco numerosas y su participacin
dentro de la sociedad es menor. Esta tendencia muestra que en
la regin persiste la idea de que es obligacin del Estado proveer
el bienestar social. Son varias las medidas que se deben tomar
en la regin para consolidar el desarrollo del sector: promover
su legitimidad a travs un marco legal que especifique con claridad los fines y funciones de las asociaciones y organizaciones as
como el acceso a los fondos, ya sea que estos provengan de donaciones o del erario pblico. Tambin es importante aumentar la
capacidad de actuacin de las asociaciones y de las organizaciones del sector, situacin que probablemente se conseguira por
62

medio de una mayor profesionalizacin de sus cuadros dirigentes. Por ltimo se recomienda una potenciacin de los recursos
con que el TS cuenta para la realizacin de sus actividades. Es
necesario crear una base financiera sostenible (Salamon 1999:
59) a partir del aumento de los recursos provenientes de la filantropa, principalmente las donaciones particulares no empresariales y del crecimiento de los fondos pblicos.
b) Latinoamrica. El principal problema en la regin es la
existencia de dos sectores no lucrativos independientes uno de
otro. Esta dualidad est marcada por una separacin bastante
acentuada entre organizaciones benficas que suelen estar vinculadas a las elites social y econmica y otras ms bien cercanas
a las organizaciones populares de corte ms informal. Histricamente el primer tipo de organizaciones ha jugado un papel preponderante como expresin del TS, sin embargo, en los ltimos
aos el otro tipo de asociaciones a los que nos hemos referido,
est tomando cada vez mayor relevancia, agregando un elemento de informalidad al sector no lucrativo en Amrica Latina. El
fortalecimiento del sector en la regin como primera tarea es
tratar de eliminar la separacin existente entre estos dos grupos
de asociaciones por medio de un dilogo mucho ms fluido y
una mayor interaccin. Adems es necesario fortalecer su capacidad de actuacin invirtiendo en la capacitacin de del sector a
travs de mejores organizaciones de formacin e infraestructura (Salamon 1999: 60). La idea con esto sera colocar a la parte
menos formal del sector en una mejor posicin para actuar en la
sociedad. Tambin, segn este estudio, es importante mejorar
los lazos con el poder pblico y las empresas, dejando atrs los
clientelismos. Con esto lo que se busca es hacer menos tensa esta
relacin, que en mucho momentos se ha caracterizado por llevarse a cabo bajo procedimientos poco transparentes, dependientes en gran medida de los caprichos de la elite poltica en
turno. Por supuesto es necesario hacer mucho ms explcitos los
mecanismos de competencia por los recursos pblicos. Finalmente se debe ensanchar el espacio pblico en donde se desarrollan estos grupos, permitindoles un mayor margen de accin.
c) Pases desarrollados. Como principal meta en esta regin,
el TS se debe concentrar en su renovacin. El sostenido apoyo
gubernamental que las asociaciones y organizaciones del sector
63

han ganado en la dcada de los noventa y el aumento en las cuotas de los miembros y pagos por servicios las ha alejado de los
ciudadanos. Muchas de ellas se han convertido en grandes burocracias que aparentemente no se distinguen mucho de los organismos pblicos con los que se relacionan, pero adems muchas otras corren el peligro de convertirse en empresas
mercantiles. Por tales razones es necesario que el TS en la regin
evite el exceso de burocratizacin y de mercantilizacin. Esto se
puede conseguir instrumentando una amplia campaa de renovacin que mejore sus procedimientos administrativos y que revitalice su imagen pblica, se deben retomar nuevas formas de
planeacin estratgica. Tambin sera conveniente generar un
dilogo ms fluido entre los distintos actores del sector que tuviera como principal objetivo una discusin amplia sobre su papel en la sociedad. Por otra parte, resulta sumamente necesario
aumentar los recursos provenientes de la filantropa, lo que le
permitira al sector mantener un grado aceptable de autonoma
con respecto al poder pblico y al sector lucrativo. En concordancia con este objetivo, el aumento del trabajo voluntario se
hace indispensable. Para integrar a un creciente pero hasta ahora slo potencial voluntariado, en estos pases se deben establecer mecanismos que combinen efectivamente el trabajo remunerado con el trabajo voluntario. Por ltimo, es conveniente
incluir a travs de marcos legislativos ms adecuados al TS a
procesos de integracin regional, como el caso de la Unin Europea o de Amrica del Norte. Se debe aprovechar el enrome
potencial del TS para la solucin de problemas sociales agudos
en regiones muy pobres como el caso del frica sub-sahariana.
Por ello, se recomienda para la regin estrategias que permitan
la internacionalizacin y la regionalizacin del TS.

Sociedad civil, tercer sector y segundo circuito

de la poltica
Hasta aqu hemos revisado los dos conceptos que en la actualidad tienen mayor relevancia y aceptacin en la discusin
del asociacionismo global. Ahora debemos recalcar que aunque
estas dos categoras han despuntado como las ms utilizadas en
los mbitos poltico y acadmico, se cuenta con una vasta gama
64

de conceptos, trminos y tipificaciones con las que se ha tratado

de englobar el fenmeno del asociacionismo mundial. Nos encontramos, como bien seala Roitter en este mismo libro, ante
un panorama en el que la dispersin terica y la ubicuidad conceptual son la constante, incluso algunos han llegado a hablar de
una inflacin terminolgica. Probablemente esta sea la nica
coincidencia que aceptaran los autores que han contribuido en
el tema.
Hay que decir que muchos actores polticos, algunos acadmicos e inclusive instituciones a nivel nacional e internacional
han contribuido, algunas veces por omisin y otras con determinada intencionalidad poltica, a que la situacin reinante en torno a la discusin del mundo asociativo permanezca en un estado
casi catico. El arribo del concepto de TS dentro de la discusin
acadmica tan slo ha aadido nueva materia a la confusin
reinante (Olvera 2001: 22). Debido a que con este concepto se
ha puesto especial inters en la capacidad econmica y empleadora de las organizaciones y asociaciones bajo una lgica casi
exclusivamente cuantitativista, dejando de lado aspectos tan
importantes como las relaciones de las asociaciones y organizaciones del TS con el Estado y/o el mercado en trminos polticos
y no meramente econmicos, as como el impacto de sus actividades en la transformacin de la vida pblica, incluyendo los
problemas de gobernabilidad democrtica (Olvera 2001: 22).
En efecto, como vimos en la segunda parte de este trabajo, el
enfoque de Arato y Cohen retomado por Olvera, se concentra en
la naturaleza y el origen de las asociaciones y la forma en la que
se relacionan con el Estado y el mercado, fundamentalmente en
trminos polticos, mientras que en el texto de Salamon y en
general en toda la corriente del TS, hay una preocupacin fundamental por las labores que realiza cada tipo de asociacin.
Esto se confirma si observamos cmo las asociaciones aparecen
en el texto sobre el TS divididas en actividades como cultura,
deporte, medio ambiente, servicios sociales, etc. Con esto nos
damos cuenta de que Olvera muestra una inquietud mayor por
la conformacin histrica y la naturaleza de los actores que conforman las mltiples asociaciones de la SC y, a partir de esto, la
forma en la que se relacionan y establecen lmites al mercado y
al Estado. Salamon, en cambio se centra en las tareas que estas
asociaciones desarrollan en el seno de la sociedad. Estamos ante
65

dos enfoques diferentes que si bien pretenden explicar un fenmeno comn para ambos, cada uno por su lado, ha elaborado
una metodologa propia y se ha planteado objetivos diferentes.
Con esto, regresamos a lo que se mencion desde el inicio, a
saber: la ambigedad conceptual en torno a las nociones de SC y
tercer sector y la falta de un marco terico consistente para pensarlas. Constatamos que efectivamente la construccin de un
concepto de SC nico, globalmente aceptado, est lejos de ser
una realidad; ms bien estamos en un momento de un intenso y
abundante debate que se desarrolla en un sinnmero de direcciones, una de las cuales es la que se ha expuesto aqu como
tercer sector o sector no lucrativo.
Debemos decir, como lo han subrayado tantos otros, que estos dos conceptos son parte de una disputa terica sobre el papel
del Estado (y del mercado), en donde por un lado, se pretende la
constitucin de un Estado mnimo que delega cada vez mayores responsabilidades, sobre todo de corte social, al sector empresarial o al TS, mientras que por el otro se plantea que es necesario un proceso de ensanchamiento de la democracia que se
expresara en la creacin de espacios pblicos y en una creciente participacin de la SC en los procesos de discusin y de toma
de decisiones relacionadas con cuestiones y polticas pblicas
(Dagnino 2003, citada por Roitter en el siguiente captulo). Es
aqu justamente en donde se inscribe la discusin de un segundo
nivel de la poltica, en el cual estaran integradas como actor
central todas las asociaciones y organizaciones de la sociedad.
Este planteamiento no solo pretende dar una participacin ms
estable a un actor social que en el mundo ha tomado enorme
relevancia; sino, en el ltimo de los casos, fortalecer una democracia que con el primer circuito como nico espacio de la poltica ha demostrado ser insuficiente para garantizar la gobernabilidad democrtica en numerosos pases.
Hay que sealar por ltimo, que el momento actual de indefinicin y debate sobre el asociacionismo global, en el que la
gran deuda terica recae en la incapacidad de conseguir consensos sobre conceptos generales debilita la posibilidad de institucionalizacin de un segundo circuito de la poltica. Es bsico
para conseguir la regulacin y el financiamiento pblico de las
asociaciones, organizaciones y colectivos una clara delimitacin
de sus caractersticas, de sus funciones y de sus posibilidades
66

para favorecer la consolidacin de valores democrticos en las

sociedades modernas. Los conceptos con los que actualmente
contamos como TS o SC han demostrado ser insuficientes para
tal efecto. Se necesitan categoras que incluyan el mbito poltico y econmico en su definicin, as como el cultural, con el fin
de abarcar en tales definiciones un todo bastante heterogneo,
contradictorio y disperso.
La explosin del asociacionismo ha colocado a las organizaciones de la sociedad en un papel poltico cada vez ms importante. Su participacin en la esfera pblica es creciente y las labores que realizan da con da se diversifican y alcanzan nuevos
horizontes. Su regulacin y financiamiento pblico, como sostiene Schmitter, efectivamente podra contribuir al fortalecimiento de la democracia. El nuevo imaginario poltico, en el que las
organizaciones de la SC o el TS han adquirido enorme importancia, no corresponde al imaginario de principios de los noventa en el que, desde el pensamiento liberal-democrtico, la ciudadana electoral y la competencia partidista, eran la ltima palabra
en materia de poltica democrtica. Hoy se hace poltica ms
all de la representacin territorial, en buena medida en el terreno de las asociaciones y de las organizaciones de la sociedad. No
obstante, tal vez es muy temprano todava para hablar de de una
democracia post-liberal; el segundo nivel o circuito de la poltica
no existe an con el nivel de formalizacin que uno deseara,
pero incluso en su nivel informal actual, es una opcin prometedora para expandir el panorama democrtico.

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67

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de Guadalajara, pp. 399-447.

68

1. Versiones previas de este trabajo fueron presentadas en el seminario El futuro pasado de la poltica realizado en la UNAM (2002-2004). Agradezco las observaciones que hicieron los participantes, y en especial el apoyo de su director, Benjamn Arditi.
2. Para una discusin ms detallada de los argumentos de Offe vase el trabajo
de Vite en este volumen.
3. Ver captulo de Puga en este volumen. En l se explican algunas de las razones por las que las asociaciones y las organizaciones de la sociedad han adquirido
enorme importancia en el desarrollo de la democracia.
4. Arditi esboza las coordenadas tericas de este escenario posliberal en otro
captulo de este volumen.
5. Ver el trabajo de Luna incluido en este volumen.
6. Ver el captulo de Martn en este volumen.
7. Estas crticas son variadas y se enfocan en distintos aspectos. Por ejemplo,
desde una visin liberal se ha sealado que la SC tiene un carcter civilizatorio,
que se articula para dar vigencia a un Estado de Derecho, un mercado operativo,
un amplio espacio pblico..., libertad asociativa y una cultura de poltica de la
tolerancia (Prez, en Olvera 2003: 26); argumentos que contrastan fuertemente
con el carcter contradictorio y disperso que Arato y Cohen le han atribuido al
concepto de SC. De cualquier forma, lo ms sobresaliente en esta perspectiva es
haber logrado incluir en tal definicin el aspecto cultural. Otro ejemplo es la crtica
que ha argumentado la carencia de una dimensin moral-sistmica, en la cual
algunos otros s se han concentrado (Alexander 2000), mientras que Arato y Cohen
prefirieron centrarse en la dimensin jurdica sosteniendo que esta funciona como
piso comn en el que se desarrollan y se expresan una multiplicidad de formas
sociales.
8. Por ejemplo Larry Diamond (1999: 222) sostiene que la SC est compuesta
por una vasta red de organizaciones de orientacin: 1) Econmica, que incluye a las
asociaciones productivas y comerciales; 2) Cultural, con asociaciones religiosas,
comunales, tnicas, y de otro tipo que defienden los derechos y valores colectivos;
3) Educacional, que engloba a los grupos enfocados en la produccin y diseminacin del conocimiento; 4) Gremial o categorial, con las asociaciones que defienden
el inters sectorial de sus miembros (por ejemplo los sindicatos, los grupos empresariales o los de pensionados); 5) Hacia el desarrollo, con organizaciones que se
preocupan por mejorar las condiciones sociales; 6) Temtica, de asociaciones encaminadas a temas especficos como el respeto al medio ambiente o los derechos de
diferentes minoras; y finalmente, 7) Cvica, que incluye a grupos que buscan (fuera
del mbito partidista) mejorar el sistema poltico y la calidad de la democracia.
9. Muchas veces errneamente, debido a que con esta acepcin se enfatiza la
separacin de la organizacin en cuestin con el Estado, siendo que sus elementos
de diferenciacin ms relevantes pueden ser otros como el tipo de organizacin,
sus funciones, etc. Por ejemplo, una organizacin vecinal que se conforma en torno
al problema de la inseguridad es tambin una ONG, sin embargo no estara contemplada en esta categora, sino en el nmero 7 de esta lista.
10. Ver el captulo de Roitter en este volumen.
11. Tambin como precaucin metodolgica estos autores plantean siempre
primero la suma de los asalariados (las comillas son mas, pues son asalariados
hipotticos), despus la suma de los voluntarios y, posteriormente, la suma de lo
aportado por las congregaciones religiosas.

69

Cobertura de pases de la Fase II del proyecto

del estudio comparativo del sector no lucrativo
de la Universidad Johns Hopkins
Europa Occidental
Austria
Blgica
Finlandia
Francia
Alemania
Irlanda
Pases Bajos
Espaa
Reino Unido
Otros pases desarrollados
Australia
Israel
Japn
Estados Unidos

Europa Central y Oriental

Repblica Checa
Hungra
Rumania
Eslovaquia

Latinoamrica
Argentina
Brasil
Colombia
Mxico
Per

mbitos de las actividades no lucrativas cubiertos por la fase II

del Proyecto de estudio comparativo del sector no lucrativo
de la Universidad Johns Hopkins
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

70

Cultura
Educacin e investigacin
Salud
Servicios sociales
Medio Ambiente
Desarrollo
Derechos civiles y asesoramiento legal
Actividades filantrpicas
Ayuda internacional
Confesiones religiosas
Asociaciones empresariales y profesionales, sindicatos
Otros

UNA DOBLE MIRADA A LAS ASOCIACIONES:

PERSPECTIVAS TERICAS
Y LA EXPERIENCIA MEXICANA
Cristina Puga

El inters en torno a la presencia crecientemente dinmica

de la accin colectiva, como impulsora, elaboradora y evaluadora de polticas y creadora de un ms amplio y plural espacio
pblico reclama, a su vez, el poner atencin a las asociaciones,
actores centrales de un nuevo proceso de construccin de las
democracias y expresin de tendencias sociales de todo signo.
La accin social y poltica de grupos de individuos animados por
una causa comn e identificados en torno a ella, que con frecuencia movilizan importantes recursos econmicos, que eventualmente se convierten en colaboradores de los gobiernos en la
puesta en marcha de programas sociales y que hoy son vistos
como la posibilidad de construir un nuevo espacio de expresin
ciudadana institucionalizada obliga a pensar en las modalidades especficas de sus formas de organizacin y de participacin
en la vida pblica.
El cambio del cual participan las asociaciones ha sido relacionado por diversos autores con un nuevo momento mundial,
enmarcado en la globalizacin, en el que se tiende a un mayor
equilibrio entre las esferas del mercado, el Estado y la sociedad
(Cohen y Arato 2000; Martinelli 2002). En el mbito de lo social
el cambio se caracterizara por el desgaste de la centralidad del
Estado, de los esquemas corporativos y de los movimientos confrontacionales y su sustitucin por esquemas asociativos basados en la solidaridad que avanzan crecientemente en la consolidacin de un espacio institucional, en el que la defensa de
derechos civiles y el ejercicio de la democracia se convierten en
rasgos vinculantes entre los diversos actores y en el que formas
71

de colaboracin ms sectorializadas y menos jerrquicas conforman un nuevo modelo de coordinacin social. As, algunos
autores hablan del ascenso de una nueva y activa sociedad civil
(Cohen y Arato 2000; Olvera 2003) otros, de la aparicin de un
tercer sector que reclama espacios de participacin en la formulacin de las polticas pblicas (Salamon 2001) y otros ms,
de una mayor diferenciacin funcional que conduce a una transformacin de la sociedad civil y el Estado hacia estrategias de
cooperacin y concertacin para garantizar la gobernancia social (Messner 1999). Desde una perspectiva diferente, Arditi, en
este mismo volumen localiza el cambio en una expansin de la
esfera poltica vista como un archipilago en el que confluyen lo
electoral-estatal, lo social y lo global como circuitos diferenciados de intercambio y en donde las asociaciones, los movimientos y las coaliciones aparecen como nuevos jugadores en el registro de lo poltico [...] y en el proceso interminable de creacin
y recreacin del orden colectivo..
Sin pretender agotar un tema que es sumamente extenso,
este captulo pretende identificar algunas perspectivas que dan
relevancia al estudio de las asociaciones, haciendo nfasis en la
dimensin organizativa de las mismas y apuntando la posibilidad de analizar la relacin entre diversos elementos histricos,
culturales y estructurales que las definen y su desempeo en el
mbito social y poltico. En una segunda parte, se hacen algunos
sealamientos sobre las caractersticas peculiares del espacio
asociativo en Mxico caracterizado por la convivencia entre asociaciones de corte pluralista y organizaciones corporativas, y finalmente, se aborda el avance en el mismo espacio, de un proceso de institucionalizacin que reconoce el nuevo carcter de las
asociaciones autnomas dentro de un marco de pluralismo y
respeto a la diversidad.

Importancia de las asociaciones

Por su carcter de formas de accin colectiva organizada y
participativa, las asociaciones han sido sealadas alternativamente como elementos fundamentales de la sociedad civil, como origen y producto del llamado capital social y como elementos que
definen a las democracias contemporneas caracterizadas por
72

el pluralismo. La teora social contempornea reconoce la forma en que asociaciones de diversa ndole actan como interlocutores polticos, asumen un nuevo papel como corresponsables
con los gobiernos en los nuevos programas de desarrollo comunitario, se han convertido en las ms visibles promotoras de la
crtica hacia los nuevos esquemas econmicos y han desarrollado una extraordinaria capacidad de construccin de redes que
les permite trascender fronteras y expandir sus radios de accin
Su capacidad para reunir informacin y diseminarla, para establecer patrones de comportamiento entre sus agremiados y para
reclutar ciudadanos privados en la formulacin de polticas pblicas han sido destacadas por diversos autores como demostracin de que su existencia contribuye al fortalecimiento de la vida
democrtica y a la mayor socializacin de las decisiones polticas. Cuando menos, como seala Beck, contribuyen a generar
el sentido pblico y la confianza pblica, a abrir las agendas
nacionales a los problemas transnacionales, cosmopolitas. Y son
un florecimiento de lo humano por derecho propio (Beck 2002:
28).
Ciertamente, al igual que los movimientos sociales y otras
formas de manifestacin colectiva de demandas sociales, las asociaciones son creadoras de ciudadana al contribuir a la expansin de un espacio pblico en el que confluyen y se discuten
nuevas propuestas e ideas (Avritzer 2000). Schmitter las considera como los ciudadanos efectivos: aquellos que tienen la verdadera capacidad de influir en las polticas pblicas. Junto con
l, diversos autores proponen esquemas alternos de asociacionismo que aprovechen el potencial de la accin organizada en la
consecucin de metas sociales y en el fortalecimiento de la democracia y que den a las asociaciones una vinculacin ms orgnica con el funcionamiento poltico de sus sociedades (Schmitter 1992a y 1992b; Streeck y Schmitter 1992; Cohen y Rogers
1995).1
Su alcance es amplio y su filiacin diversa. Hay asociaciones
civiles, religiosas, profesionales, expresamente polticas, de asistencia social, de recreacin, de productores, de defensa de derechos tnicos o tribales, y de carcter gremial. Consideradas conjuntamente, constituyen un universo organizativo caracterstico
de las sociedades modernas que desde la perspectiva pluralista
de Dahl, constituye uno de los requisitos imprescindibles de una
73

sociedad democrtica en donde la existencia de asociaciones

garantiza el que los diversos intereses de la sociedad sean tomados en cuenta por el poder pblico a la vez que controla los excesos autoritarios del gobierno (Dahl 1982).
Antecedente terico de la perspectiva pluralista, Tocqueville
se refiri a las asociaciones como la fuente de la civilizacin y
condicin del mantenimiento de las democracias. Cuando los
hombres se unen en una asociacin a favor de una idea o una
causa, ya no son hombres aislados sino un poder que se ve de
lejos, cuyas acciones sirven de ejemplo, un poder que habla y es
escuchado (Tocqueville II, V: 475). Su anlisis concede a las
asociaciones un importante papel en la defensa del ciudadano
frente a las tendencias verticales del poder poltico (Warren 2001)
y en el fortalecimiento de la libertad compartida.
La propuesta pluralista de Dahl recupera el planteamiento
de Tocqueville pero incluye, como actores fundamentales de la
sociedad democrtica (la por l llamada poliarqua) adems de a
las asociaciones autnomas de todo tipo, a los sindicatos, los
partidos polticos y los grupos de inters. Dahl destaca que la
accin de las diferentes organizaciones mencionadas impone
costos sobre las decisiones autoritarias del gobierno y fortalece
procesos ms compartidos (mutuos) de decisin, lo cual los hace
altamente deseables, a pesar de los problemas derivados de la
existencia de una multitud de grupos con intereses distintos y
con capacidades distintas para hacerlos prevalecer, lo cual genera fuertes presiones polticas sobre la estructura social (Dahl
1982).
Una forma de abordar estos grupos, derivada de este planteamiento pluralista, ha sido la teora de los grupos de presin
que desde una ciencia poltica ms descriptiva que analtica, tendi a considerar en forma relativamente homognea las formas
y consecuencias de la actividad asociacional destinada a influir
en la gestin de los gobiernos considerndola como una expresin organizada de las principales demandas de la sociedad (Meynaud 1972; Key 1962). De manera paralela, los movimientos
sociales fueron vistos como experiencias desorganizadas que
surgan de un inadecuado control social o de una falta de integracin a las normas sociales y, eventualmente como manifestaciones de una peligrosa sociedad de masas.
Efectivamente, no ha sido fcil para el anlisis social y polti74

co el trazar la frontera entre la accin colectiva traducida en

asociaciones de diversa ndole y la accin colectiva expresada en
movimientos sociales (Cohen y Rogers 1985). Ambos fenmenos pueden ser explicados por diversas teoras que van desde la
de las clases sociales a las teoras del comportamiento colectivo, estas ltimas utilizadas lo mismo para explicar la conducta
de los asistentes a un mitin que la adopcin de una moda. Tras
una amplia revisin de varias de estas explicaciones, Mellucci
(1986) propone que lo que define a un movimiento social es, en
primer lugar, la existencia de un conflicto que genera las solidaridades y las identidades y, en segundo trmino, el desbordamiento de los lmites del sistema. El movimiento social, dice
Mellucci, ataca las reglas del sistema y escapa a los procedimientos institucionalizados para, desde afuera, intentar transformaciones que alteren la distribucin de los recursos (movimientos
reivindicativos) los canales de la participacin y/o las relaciones
de poder (movimientos polticos) o la propiedad y el control de
los medios de produccin (movimientos de clase) (Mellucci 1986:
99-100). Sin duda a la lista de Mellucci se han aadido otras
opciones al aparecer nuevos motores de la accin organizada
tales como la defensa de los derechos civiles y del medio ambiente.
Por contraste con la relativa desorganizacin y fluidez de los
movimientos sociales, las asociaciones se distinguen por su mayor institucionalizacin y por constituir formas especficas de
organizacin con una membresa reconocida que entraa derechos y responsabilidades. La teora de las organizaciones por
ello las considera como una subclase dentro de la categora ms
amplia de organizaciones a las que pertenecen la familia, la empresa e inclusive el Estado y en donde la diferencia estara dada
por el principio de integracin: el parentesco en el caso de la
familia, la propiedad en el de la empresa, la ciudadana en el del
estado y la membresa en el de la asociacin (Ahrne 1990). En
trminos generales, la organizacin, cualquiera que sta sea, ha
sido vista como una forma de volver permanentes algunas actividades humanas, con el fin de aumentar el control sobre entornos inciertos (Ahrne 1990: 36) en donde la permanencia de un
lado y la bsqueda de una racionalidad que haga frente a las
presiones externas, del otro, confieren sentido a la necesidad de
la agrupacin.2 Por lo mismo, la asociacin voluntaria constitu75

ye una unidad definida por su propia institucionalidad, por la

identidad que proporciona a sus integrantes, por el lugar que
ocupa dentro del conjunto de actores sociales, relacionado directamente con los fines que persigue y la capacidad para llevarlos a cabo y por la relacin que mantiene con su entorno, generalmente orientada a la modificacin de ste. La membresa, que
seala quines estn facultados para pertenecer a la asociacin y
bajo qu reglas, as como los fines expresos que establecen los
referentes identitarios de la asociacin, son las caractersticas
definitorias ms importantes, a las que se agregan otras que aumentan o disminuyen su capacidad de influencia, como el monto de sus recursos econmicos y el origen de stos; los vnculos
de sus integrantes con otros grupos y los recursos intelectuales y
de conocimiento especializado con los que cuente la agrupacin.
Por otra parte, las asociaciones se vuelven con frecuencia parte
de movimientos sociales en la medida en que los movimientos
recuperan adhesiones mltiples y que, como dice Mellucci, surgen a raz de estmulos externos y tienden a permanecer latentes
para reaparecer cuando las condiciones les son propicias. Cualquier asociacin, cuando percibe que sus intereses programticos o de supervivencia estn siendo vulnerados o cuando considera que una causa empata con sus principios, puede volverse
parte o cabeza de un movimiento. De igual manera se da el caso
de asociaciones amplias, con participaciones ms definidas por
la accin coyuntural o la solidaridad con una causa que con una
membresa formal y que, por lo mismo pareceran estar ms
cerca del movimiento que de la asociacin voluntaria. La clasificacin que Olvera hace de asociaciones integrantes de la sociedad civil que incluyen lo mismo organismos de asistencia social
que asociaciones de vecinos o grupos de defensa de derechos
ciudadanos refleja esta permeabilidad de los lmites entre la asociacin formal y la informal, as como la dificultad para establecer claramente el mbito de la propia sociedad civil (Olvera 2003:
34 y ss.).
En efecto la sociedad civil, redefinida en las ltimas dcadas
como una esfera social en expansin que se distancia sin separarse por entero, de las esferas del mercado y de la poltica y que
tiene como fundamentos la accin colectiva y la participacin
organizada (Alexander 1998) se expresa preferentemente a travs de movimientos y de asociaciones, con un nfasis importan76

te en estas ltimas. Para Cohen y Arato la existencia de una sociedad civil como la estructura institucional de un mundo de la
vida moderna estabilizado por los derechos fundamentales, es
posible por la existencia de una red que incluye esferas pblicas, asociaciones y movimientos (Cohen y Arato 2000: 493). Los
mismos autores han subrayado la multiplicacin de las asociaciones y sus diversas formas de participacin, como una respuesta que contradice las interpretaciones en torno a una fragmentacin o por el contrario, masificacin de la sociedad y que
proporciona una nueva coherencia y direccionalidad a la vida
colectiva (Cohen y Arato 2000: 513 y ss.). De manera semejante,
desde la perspectiva de la organizacin, Ahrne (1998: 94) encuentra que la sociedad civil como concepto, solamente puede
aprehenderse en la interaccin de una multitud de formas organizacionales que abarcan por lo menos tres tipos de manifestacin organizativa: el movimiento social, las asociaciones voluntarias y la red, basada en informacin compartida. En general,
puede decirse que, p ese a las diferencias conceptuales en torno
al concepto de sociedad civil las asociaciones, son consideradas
como su elemento ms distinguible y reconocido.
La importancia adquirida por las asociaciones civiles ha sido
una de las seales ms evidentes de una nueva modalidad de
relacin de la sociedad con los mundos de la poltica y de la
economa. En particular destacan las llamadas organizaciones
no gubernamentales (ONG) que, de acuerdo con la definicin
del Banco Mundial son grupos privados, con objetivos de ndole
humanitaria o cooperativa, ms bien que comercial (Rivera 2000:
494) y que expresan hoy un nuevo compromiso social que abarca dimensiones internacionales. Aunque muchos autores advierten que la sociedad civil no puede de ninguna manera limitarse a
las ONG, la diversidad de las acciones que estas asociaciones
realizan, su compromiso con causas diversas y su efecto en la
conformacin de nuevas identidades han fortalecido su importancia como actores colectivos, abierto nuevas posibilidades de
interaccin entre ciudadanos y establecido una ms comprometida forma de accin entre la sociedad y el poder poltico.
De hecho, no hay una definicin nica de las ONG. En algunos casos se enfatiza justamente su carcter civil es decir, su
separacin formal respecto del Estado o su distanciamiento de
cualquier forma de ejercer poder mientras que en otros se des77

tacan sus objetivos humanitarios y de cooperacin (Torres 1998:

37) y en otros ms la diversidad de sus intereses y formas de
relacin con la sociedad y la poltica (Olvera 2003). Al mismo
tiempo, al estar las ONG con frecuencia ligadas a movimientos
ms amplios, se ha subrayado que sus lmites tienden a ser mutables e imprecisos. Hay sin embargo, una fuerte tendencia a la
institucionalizacin que Torres refiere como un escalamiento
en el proceso de participacin de las ONG que con frecuencia las
conduce de acciones colectivas amplias y relativamente desorganizadas a formas ms estables y formales (Torres 1998: 43-44)
y que tiene que ver con un desarrollo discursivo propio en el que
la orientacin hacia la solidaridad colectiva adquiere complejidad para abarcar cuestiones como defensa de derechos humanos, proyectos de desarrollo nacional y transicin poltica (Rivera 2000, Olvera 2003). El inters de las propias asociaciones en
ser tomadas en cuenta por el poder pblico en el diseo de las
polticas, que se empata con una nueva tendencia en la administracin pblica hacia la incorporacin de las asociaciones como
corresponsables en proyectos sociales, son elementos que contribuyen a la mayor institucionalizacin de las mismas.
Desde una perspectiva paralela a la anterior, las asociaciones
han sido sealadas como generadoras del llamado capital social invocado por una lnea de reflexin que se preocupa por
encontrar las fuentes y las manifestaciones de la solidaridad y la
coherencia de las sociedades y que frecuentemente relaciona al
capital social con una vigorosa sociedad civil. El capital social
definido como una red de solidaridades (Putnam 2000) o como
normas informales llevadas a la prctica para promover la cooperacin entre dos o ms individuos (Fukuyama 1999) incluye, entre otras formas de manifestarse, la capacidad asociativa
de la sociedad expresada en formas organizadas de diversa ndole. Ms inspirada en Durkheim que en Tocqueville, la teora del
capital social ve a las asociaciones como ejemplo de redes de
confianza en donde la solidaridad y la cooperacin se manifiestan a partir de objetivos e identidades compartidos. As las asociaciones son simultneamente manifestacin de la existencia
de capital social y causa originaria del mismo.
Sin embargo, al referirse a la multitud de asociaciones creadas en los Estados Unidos en los ltimos cincuenta aos, Putnam se preocupa de que la proliferacin de las mismas esconda
78

una indiferencia ciudadana generalizada que permite a los individuos cumplir con su firma, su aportacin econmica o su simpata temporal pero no a utilizar las organizaciones para hacer
ms denso y significativo el tejido social (Putnam 2000). Por ello,
una preocupacin de los estudios de capital social es la capacidad de las asociaciones de generar efectivamente las redes de
confianza y las identidades comunes que las conviertan en vehculos de verdadera accin colectiva y no en meros instrumentos
burocrticos o en jerarquas carentes de bases comprometidas
con su sociedad. Elementos tales como el tamao, la antigedad, el grado de institucionalizacin, las formas internas de
manejo de recursos econmicos o la capacidad y el liderazgo de
los dirigentes pueden actuar como propiciadores o elementos de
disuasin de una accin colectiva basada en la corresponsabilidad y en la confianza.
No obstante este peso de las asociaciones en la sociedad civil,
muchas de ellas se originan en una estructura corporativa anterior que propici la creacin de sindicatos, organismos empresariales y asociaciones gremiales como formas de representacin y participacin organizadas jerrquicamente y
frecuentemente controladas por el Estado pero con una importante capacidad de intermediacin de intereses y de generacin
de responsabilidad social entre sus integrantes (Schmitter 1992a).
Aunque voluntarias en sus orgenes, estas formas asociativas
derivaron hacia organizaciones de afiliacin forzosa con una libertad sumamente restringida por parte de sus integrantes. No
por ello dejan hoy de constituir formas de accin colectiva que
an tienen poder de negociacin y regateo con el poder poltico
y que tienden a replantearse estructuras y formas de participacin para adaptarse a una realidad distinta. Su carcter corporativo, sin embargo, origina un vaco analtico propiciado por
quienes defienden la idea de que solamente las asociaciones autnomas respecto del estado pueden ser consideradas como parte de la sociedad civil y por ello, tienden a borrar del universo de
las asociaciones aquellas que parecen vinculadas a formas autoritarias y de afiliacin compulsiva.
La capacidad de estas organizaciones corporativas, con frecuencia asociadas a intereses econmicos (se trata principalmente
de sindicatos obreros o asociaciones de productores y de empresarios, aunque tambin recogen otras afiliaciones gremiales) para
79

establecer nexos con el poder poltico, para reorganizarse en redes diversas y para movilizar a sus afiliados a favor de una causa
determinada obliga a tomarlas en cuenta lo mismo como un tipo
de asociacin que transita hacia formas menos autoritarias y
ms autnomas del poder poltico que como organizaciones vigentes que an conservan canales importantes de comunicacin
e influencia. Habra que pensar tal vez en un espacio de transicin en el que asociaciones corporativas y voluntarias conviven
con relativo equilibrio y en el que las primeras o bien se debilitan
y se encaminan a su desaparicin, o bien se reestructuran internamente y replantean sus objetivos y formas de vinculacin con
la sociedad para tender hacia la conciliacin de intereses y la
bsqueda de consensos (Schmitter 1992a). Si bien el sindicalismo como forma asociativa merece una atencin diferente, el fenmeno es claramente observable en los organismos empresariales que en algunos casos, como sucede por ejemplo con las
asociaciones empresariales en la Unin Europea, se han convertido en nuevas organizaciones con una gran fuerza derivada de
su capacidad de representar intereses precisos y de su reconocimiento por el Estado (Greenwood, Grote y Ronit 1993; Greenwood y Jacek 2000).
Provenientes de uno u otro grupo (voluntarias o corporativas) las asociaciones han sido reconocidas como agentes importantes de coordinacin social es decir, de gobernancia, entendida bsicamente como la capacidad conjunta de gobiernos y
sociedades para obtener metas de manera coordinada a partir
de prioridades establecidas (Schmitter 1997, Messner 1999). La
capacidad de las asociaciones para representar conjuntos de intereses, participar en comisiones de trabajo y redes de polticas,
elaborar reglas o exponer problemas, su eficacia como distribuidoras de bienes y su facilidad para coordinarse a travs de redes
complejas, las convierten en mecanismos efectivos de intermediacin entre sociedad y estado (Schmitter 1992a y 1992b Hollingsworth y Boyer 1997; Messner 1999). La definicin que Coleman hace de la accin de las organizaciones empresariales,
referida fundamentalmente a la accin econmica, es vlida sin
duda, para el conjunto de la accin colectiva expresada en asociaciones de distinta ndole: Las asociaciones actan como
mecanismos de coordinacin econmica (governance) al definir
y procurar bienes pblicos gracias a la organizacin y el impulso
80

al comportamiento colectivo por parte de sus miembros, al celebrar contratos con otras asociaciones y al asegurar que las delegaciones de poder que hace en su favor el Estado sean utilizadas
ventajosamente por sus afiliados (Coleman 1994: 131).
La participacin de las asociaciones en la gobernancia no
implica necesariamente esquemas de colaboracin formal entre
ellas y el gobierno ni labores de ingeniera institucional para crear
formas de intervencin artificiales (Olvera 2003). Descansa en la
propia capacidad de las asociaciones para promover intereses,
para poner en marcha proyectos creativos y para administrar
recursos provenientes de diversas fuentes. En estas tareas, otras
caractersticas que se vuelven importantes son la legitimidad de
sus dirigentes, la transparencia de sus procedimientos y la posibilidad de dilogo con asociaciones que representan intereses
semejantes u opuestos. Interesadas en cules de ellas facilitan u
obstaculizan su accin, algunas investigaciones se han encaminado al estudio de la gobernabilidad interna de las asociaciones
como condicin de su capacidad para obtener metas sociales o
polticas (Greenwood 2000).
En relacin a esto ltimo, cuando menos tres problemas aparecen como relevantes en los procesos de consolidacin de una
asociacin y en su capacidad para actuar en la vida pblica: los
intereses privados versus los intereses colectivos; el subsidio estatal y el funcionamiento democrtico.

a) Privado vs. Colectivo

Respecto al primero de ellos, la teora econmica de la poltica ha advertido acerca de las limitaciones en la accin de las
asociaciones proveniente del conflicto entre la accin colectiva
orientada a la obtencin de un bien pblico y el deseo individual
de obtener un beneficio privado. Mancur Olson sostiene que la
necesidad del bien pblico es la razn que impulsa a la accin
colectiva por encima de los intereses individuales por lo cual el
costo en dinero y en tiempo del funcionamiento de una asociacin frente a la proporcin de bien pblico que corresponder a
cada uno de sus integrantes puede representar un problema que
se ve agravado por la tendencia a dejar que algunos de ellos carguen con el mantenimiento de la asociacin aunque todos se
81

beneficien (el problema del free-rider). En esta perspectiva, mientras mayor sea el bien obtenido y menor el costo para obtenerlo,
mejores sern las probabilidades de que una asociacin se mantenga y prospere. En sentido contrario, la permanencia de una
asociacin se deber a los incentivos selectivos adicionales que
sus integrantes perciban por pertenecer a ella. Es decir, ms all
del bien colectivo obtenido, Olson sostiene que las asociaciones
procuran a sus miembros beneficios laterales (reducciones de
impuestos, publicaciones, relaciones tiles, trato preferencial)
que vuelven significativo y provechoso el pertenecer a ellas (Olson 1973, 1988). Lo anterior, segn Olson, es ms cierto en asociaciones profesionales y empresariales, que se benefician de un
nmero relativamente reducido de integrantes y que, al ser reconocidas por el gobierno, obtienen importantes beneficios selectivos.
La explicacin de Olson es claramente insuficiente para explicar muy diversas formas de accin colectiva orientadas a la
defensa de causas de carcter humanitario o filantrpico. Su
perspectiva utilitarista debe ser matizada con otros elementos
de carcter valorativo e ideolgico que contribuyen a explicar el
inters de los individuos por pertenecer a una asociacin y aceptar las reglas de la misma, cuando el bien pblico a ser obtenido
implica una tarea larga y con dudosas probabilidades de xito o
cuando los beneficios son escasos. Sin embargo, Olson plantea
la importancia de los beneficios adicionales en la vida interna de
una asociacin y, derivada de ello, la posibilidad de que la lucha
por los bienes pblicos y los beneficios selectivos sea causa de
inquietud poltica. Al multiplicarse las asociaciones y volverse
ms permanentes, la demanda por los bienes selectivos es ms
grande y el conflicto ms frecuente. El aumento en las asociaciones, que se produce en sociedades estables, concluye Olson, lleva
a la paradoja de una mayor divisin e inestabilidad de las sociedades debido al conflicto por los bienes selectivos (Olson 1988:
140 y ss.).
Contra esta tendencia hacia el conflicto, algunos autores han
sealado la importancia de las redes. Como forma organizativa,
la red contribuye a evitar la lucha por beneficios sectoriales y la
consiguiente divisin social al mismo tiempo que supera la falta
de unidad y coherencia que pueden ocurrir en una asociacin
cupular. Ello, en la medida en que distribuye la responsabilidad
82

de las decisiones entre las asociaciones que la integran, en que se

ve obligada a negociar los consensos y en que aprovecha las experiencias y los conocimientos y la experiencia diferenciados de
los integrantes de la red, caracterizada por la horizontalidad,
por la existencia de varios nodos que interconectan a sus integrantes y por el intercambio comunicativo (Alter y Hage 1993,
Castells 2000).3 La estructura de redes es, segn Messner, la tendencia de una sociedad crecientemente fragmentada y descentralizada que, por lo mismo requiere de subsistemas (constituidos fundamentalmente por organizaciones diversas) para
organizarse y coordinarse (Messner 99: 90-95).

b) Subsidio estatal
Justamente la reflexin sobre el costo de la organizacin conduce a autores como Schmitter a hacer depender el xito del
asociacionismo en la decisin estatal de crear incentivos que estimulen la formacin de asociaciones que, a su vez, representen
intereses especficos fuera de los partidos polticos y las grandes
corporaciones. Segn Hirst, las condiciones en que las organizaciones operan, el balance en el poder entre unas y otras y el
grado en el cual compiten o cooperan, pueden todos ser conformados por las intervenciones deliberadas del estado
democrtico.(Hirst, 1995: 102). La propuesta asociacionista de
Streeck y Schmitter orientada hacia un nuevo corporativismo
ms autnomo y representativo de intereses sectoriales requiere, de hecho de un equilibrio entre el estado y la accin privada
(desarrollada por las diversas asociaciones o grupos de inters).
Sobre este mismo punto insiste la propuesta de Schmitter en el
sentido de otorgar a los grupos organizados apoyos econmicos
sancionados por el voto popular y respaldados por compromisos de conducta y rendicin de cuentas por parte de las asociaciones.4
Antes de la subvencin econmica, es preciso el reconocimiento de las asociaciones como actores sociales y polticos. En
esta direccin, los gobiernos y los organismos internacionales
han reconocido la importante funcin legitimadora de la sociedad civil y han multiplicado los espacios de participacin y de
elaboracin conjunta de polticas pblicas. Destaca la tendencia
83

de la llamada gerencia social que, al privilegiar la participacin comunitaria en la ejecucin de programas sociales, ha obligado a voltear hacia las asociaciones como colaboradoras del
Estado e intermediarias entre ste y los grupos sociales beneficiados por diversos programas. En las dos ltimas dcadas la
participacin de las comunidades involucradas se convierte en
un elemento central en la operacin de los programas de combate a la pobreza, altamente recomendada por la Organizacin de
las Naciones Unidas, el Banco Mundial y otros organismos internacionales. La poltica de participacin comunitaria est bsicamente destinada a proporcionar a los grupos ms necesitados (pobres y excluidos, dice el BM) herramientas para construir
su propio desarrollo y reforzar su capacidad para influir en las
polticas pblicas y para forzar a las instituciones a rendir cuentas y asumir responsabilidades (Banco Mundial 2003; Kliksberg
1997). En esta propuesta las organizaciones locales tienen una
gran importancia ya que son vistas como los ncleos de accin
colectiva que pueden incorporarse ms fcilmente a las propuestas del programa del que se trate. Su involucramiento, que fortalece y al mismo tiempo legitima el proceso, es por ello propiciado por organismos internacionales y agencias gubernamentales
y refuerza una nueva accin de las asociaciones civiles ms vinculada a la esfera del estado.
Otro tipo de asociaciones, como las empresariales, aprovechan la simpata del Estado como un importante incentivo selectivo. A pesar de conflictos y disputas ocasionales, el funcionamiento de este amplio grupo de organizaciones se nutre de
una reciprocidad estatal que las incluye como interlocutoras y
que beneficia a sus dirigentes con espacios pblicos y reconocimiento oficial. En un contexto de internacionalizacin de la economa, de pactos regionales y libre mercado, la relacin entre
gobierno y empresarios organizados pareciera tender cada vez
ms a una colaboracin eficaz para responder a las nuevas demandas del intercambio econmico a travs de redes informativas, acciones conjuntas, colaboracin en proyectos concretos y
respuestas alternativas a problemas puntuales.

c) Democracia versus oligarqua

84

La relacin de las asociaciones con la vida democrtica de la

sociedad es una cuestin que puede abordarse cuando menos
desde tres dimensiones: la primera tiene que ver con la capacidad de las asociaciones para producir democracia. En un trabajo reciente, Mark Warren sostiene que, ms all de las formas
internas de gobierno de las asociaciones, stas contribuyen a la
democracia al fomentar la deliberacin, el intercambio de ideas,
la cooperacin entre individuos y, eventualmente, la legitimacin de las acciones de gobierno. Aunque advierte acerca del carcter hipottico de sus propuestas, adelanta entre otras, que
elementos tales como la facilidad o dificultad para abandonar la
asociacin, las ligas previas entre sus integrantes o el grado de
compromiso que la asociacin establece con el entorno influyen
en la capacidad de la propia asociacin para crear espacios deliberativos, obtener consensos y tomar decisiones (Warren 2004).
A ello se oponen justamente asociaciones que defienden valores
contrarios a la democracia o que no la practican internamente.
En efecto, una segunda dimensin relacionada con la anterior se refiere a los procesos internos que rigen el funcionamiento de las organizaciones. El crecimiento de las organizaciones y
su progresiva institucionalizacin conducen con frecuencia al
predominio de los grupos ms fuertes econmicamente o de una
lite burocrtica que en el patrn de la ley de hierro de la oligarqua analizada por Michels, impone sus decisiones al conjunto de los agremiados y se beneficia del poder derivado del control o la direccin de la asociacin (Cohen y Rogers 1995). Aunque
algunos autores han sostenido que la democracia interna de las
asociaciones es ms fcil de conseguir que en un Estado, dado el
reducido nmero de integrantes que posibilita una participacin
ms directa (Dahl 1989: 227-229) tambin es cierto que nada
ms que la propia accin de los miembros del grupo garantiza
su funcionamiento interno y que, con frecuencia los excesos del
autoritarismo y la falta de participacin equilibrada de todos los
integrantes de la asociacin conducen a conflictos internos que,
a su vez, deriven en la escisin de una parte de la membresa o
incluso en la desintegracin del grupo. La forma en que se gobierne la asociacin, sus procesos de toma de decisiones y los
espacios de participacin que se abran a sus integrantes son por
tanto significativos respecto a la cohesin interna y la representatividad externa de la propia asociacin.
85

Las dos dimensiones anteriores se relacionan con la tercera a

la que ya nos hemos referido antes: la del pluralismo como condicin de la democracia que presupone la libertad de asociacin
y el derecho a la accin colectiva, con todos los riesgos que entraa la competencia entre grupos organizados que disponen de
recursos diferentes, que representan grupos heterogneos y diversos en tamao y que muchas veces defienden intereses contrarios a la vocacin democrtica. En este caso la tensin entre
democracia y oligarqua estara ms relacionada con la preocupacin de Dahl acerca de la capacidad de algunos grupos poderosos para imponer puntos de vista y desviar en su favor la
agenda pblica (Dahl 1982) y con la contrapropuesta de Schmitter para reglamentar la participacin de las asociaciones y
garantizar una mayor equidad en la representacin poltica.
En suma la comprensin de las asociaciones no exclusivamente como formas de agrupacin para perseguir determinados objetivos dentro de lmites ms o menos institucionalizados,
sino tambin como actores polticos y sociales, con capacidad
de intervenir significativamente en los procesos de transformacin y coordinacin social obliga a analizar sus particularidades
y sus formas de estructura internas. Conocer elementos que van
desde los fines expresos de la organizacin y el origen de sus
ingresos hasta las formas de gobierno interno de la misma y su
relacin con el poder pblico es un camino para explicar diversos aspectos relativos a su actuacin social y poltica. Cuestiones
tales como la permanencia de las asociaciones; su fuerza como
creadoras de identidad y solidaridad y su capacidad para construir redes de cooperacin ya sea con otras asociaciones, con
instituciones diversas o con el propio Estado pueden depender
de la forma en que la asociacin se cre, de la adhesin de sus
integrantes a una causa, de la capacidad de sus dirigentes o de
sus procesos internos de toma de decisiones.

Asociaciones en Mxico
Mxico constituye un claro ejemplo de una realidad en la cual
las asociaciones cruzan transversalmente el espacio corporativo
y el espacio democrtico-plural La accin asociativa se orienta
en mltiples casos por relaciones verticales, fuerte dependencia
86

del estado y formas de participacin de carcter masivo y en

otros por su relativa autonoma respecto del poder poltico, procesos de decisin ms horizontales y participacin sectorizada.
Esta dicotoma tiene, sin duda un carcter histrico.
La organizacin de los sectores econmicos fue promovida
en el pas como principio de orden social desde que en 1917, al
fin del movimiento armado y despus de aprobada la nueva Constitucin, el gobierno estimul la creacin de las confederaciones
de industriales y comerciantes (Concamin y Concanaco) que precedieron en algunos meses a la formacin de la Confederacin
Regional de Obreros de Mxico (CROM). Ms adelante, durante
el periodo presidencial de Lzaro Crdenas (1934-1940) la organizacin se esgrimi como requisito para encauzar la lucha por
los derechos constitucionales, para lograr la justicia social y, de
hecho, como nico medio para lograr la transformacin del pas.
Como resultado de este esfuerzo encabezado por el gobierno
cardenista, se multiplicaron los sindicatos obreros y los de empleados pblicos, las organizaciones campesinas, las asociaciones gremiales y los grupos urbanos, todos los cuales fueron vinculados al partido oficial, tras la reforma de 1938, mediante una
estructura sectorial que, a la larga, fortaleci a las grandes centrales corporativas y estableci las reglas de control y dependencia de los sectores respecto del estado que caracterizaran al sistema poltico durante los siguientes cincuenta aos. Siguiendo
lo que plantea Arditi en este volumen, podra decirse que, ante la
falta de un espacio poltico basado en las elecciones y la relacin
equilibrada entre los poderes estatales, el segundo circuito de la
poltica oper como espacio alternativo, aunque de una manera
controlada, jerrquica y profundamente autoritaria.
A pesar de intentos democratizadores y de movimientos sectoriales que en distintos momentos buscaron autonomizar sindicatos y organizaciones campesinas (Bizberg 2003) los resultados tendieron a modificaciones superficiales que mantuvieron
la estructura autoritaria, reforzada por el presidencialismo y, con
l, el arbitraje presidencial de los conflictos obrero-patronales;
reforzada tambin por las formas ejidales de tenencia de la tierra que subordinaban a los campesinos a las decisiones polticas; por las polticas sociales orientadas a mantener la lealtad de
las clases populares y por un sistema de cuotas polticas que
premiaban el liderazgo sindical y la capacidad concertadora de
87

sus lderes con espacios en el poder legislativo y en la dirigencia

del partido oficial. Todo lo anterior contribuy a la persistencia
de una estructura corporativa constituida por miles de organizaciones con frecuencia agrupadas en centrales cupulares: sindicatos obreros, organizaciones campesinas, sectores populares
organizados (limpiadores de calzado, voceadores de peridicos,
comerciantes en pequeo, profesionistas revolucionarios) sindicatos de empleados pblicos y, ms recientemente asociaciones de colonos de las grandes ciudades, vinculados al poder pblico a travs del partido oficial y de una amplia red de relaciones
clientelistas. Permanecen, como vestigios o descendientes activos de esa vieja estructura, los grandes sindicatos de industria
(electricistas, petroleros) las centrales obreras agrupadas en el
Congreso del Trabajo (CTM, COR, CROM, ASPA, etc.) la Confederacin Nacional Campesina, el Congreso Agrario Permanente, la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares
(CNOP) y las Confederaciones de Cmaras Industriales y de Cmaras Nacionales de Comercio, ahora agrupadas en el llamado
Consejo Coordinador Empresarial.
En las ltimas dcadas, sin embargo, la reduccin de la capacidad distributiva del estado, la prdida del poder presidencial,
la competencia partidaria y una tendencia social a la organizacin horizontal han reducido el control del Estado sobre los grupos, debilitado el poder de los lderes y favorecido la aparicin o
el fortalecimiento de otras formas organizativas basadas en la
afiliacin voluntaria y en una identidad vinculada a causas ms
delimitadas, muchas de ellas movimientos ciudadanos que han
colaborado de manera importante al avance de la transicin democrtica en el pas y a la ampliacin de los derechos civiles.
Olvera traza un recorrido que va de los movimientos de izquierda y las comunidades de base surgidas respectivamente del movimiento estudiantil en 1968 y de las corrientes ms radicales de
la iglesia, hacia nuevas organizaciones civiles de defensa de los
derechos humanos, hacia movimientos populares alternativos
(como la Coordinadora Nacional Plan de Ayala en el sector campesino, y la Conamup en el sector urbano) y hacia los movimientos y asociaciones a favor de la democracia caractersticos de la
dcada de los noventa (Olvera 2003: 46 y ss.).5
A su vez, Ramrez Saz, caracteriza a los nuevos actores sociales y polticos como organizaciones pluriclasistas e intersec88

toriales que operan con base en la construccin de redes en las

que lo decisivo no es la estructura formal de que disponen sino
las acciones conjuntas y de carcter puntual que realizan coyunturalmente (Ramrez Saz 2003: 144) Es evidente aqu, como
en el caso anterior la dificultad, impuesta por la realidad misma,
para establecer una lnea demarcatoria entre asociacin y movimiento, lo cual se pone de manifiesto en la enumeracin de organizaciones como Convergencia de Organismos civiles por la
democracia, Movimiento ciudadano por la Democracia, Acuerdo Nacional por la Democracia (ACUDE) Asamblea Democrtica por el Sufragio Efectivo (ADESE) Consejo por la Democracia,
Alianza Cvica, Red Nacional de Organismos civiles de Derechos
Humanos, Todos los Derechos para todos y Academia Mexicana
de Derechos Humanos, todas las cuales conforman un conjunto
de asociaciones de escasa formalidad, con una membresa suelta que se modifica en relacin a las movilizaciones en que se
participa y que, segn Ramrez Saz, no excede conjuntamente a
ms de dos mil integrantes, Sin embargo su alta capacidad de
convocatoria y la oportunidad de las campaas en que han participado han colaborado a fortalecer su imagen pblica y contribuido a despertar el inters por un nuevo tipo de organizacin
ciudadana que se sita a medio camino entre la organizacin y
el movimiento social; que acta crecientemente por fuera de los
canales corporativos y que ha tenido una importante influencia
en los cambios polticos ocurridos en el pas en los ltimos diez
aos.
Al lado de estos grupos ciudadanos, y no siempre con tendencias ideolgicas semejantes, acta un conjunto muy amplio
de asociaciones civiles de todos tamaos orientadas fundamentalmente a la asistencia social, la defensa de la ecologa y a la
promocin de derechos a favor de minoras diversas. El directorio del Centro Mexicano de Filantropa que se ha dado a la tarea
de recopilar datos de organizaciones asistenciales, ambientalistas y relacionadas con los derechos de nios, jvenes, mujeres y
ancianos, asegura tener siete mil registros. A ellas se suma un
nmero considerable de asociaciones culturales, recreativas, profesionales y vecinales que conforman un conjunto heterogneo
que difiere en los fines, as como en las estrategias y en su comprensin de la sociedad. Como ya se ha dicho, el pluralismo favorece la existencia simultnea de asociaciones con intereses dis89

tintos cuando no francamente divergentes o antagnicos.

Finalmente, adems de las organizaciones mencionadas arriba, otras, como las asociaciones polticas de las cuales hay 44
registradas ante el Instituto Federal Electoral; las religiosas, que
para septiembre de 2003 sumaban 61196 y las empresariales que
mencionaremos ms adelante, deben ser tambin tomadas en
cuenta como parte de un universo asociativo complejo y numeroso.7 Asimismo hay que tomar en cuenta que la proliferacin de
asociaciones en el pas se da al lado de una tendencia a la organizacin en redes que coordinan la accin de varias organizaciones y les dan una gran movilidad y capacidad de intervencin.
La gran mayora de estas organizaciones han sido fundadas
en los ltimos veinte aos, aunque hay un buen nmero que
data de mucho tiempo antes y que puede vanagloriarse de contar con una larga experiencia de accin organizada. En su estudio sobre organizaciones no gubernamentales en la Ciudad de
Mxico, Fernando Pliego encuentra que de 641 asociaciones identificadas y encuestadas, el 65 % fueron fundadas antes de 1977,
pero al menos un 17,7 % se cre antes de 1958 y el 27,9 % de los
casos tiene una antigedad superior a los 20 aos, lo cual significa la acumulacin de una experiencia de trabajo particularmente rica de capacidad tcnica, organizativa y cultural (Pliego
2000: 31). Aunque Pliego no identifica las asociaciones de su
encuesta, puede suponerse que muchas de las ms experimentadas sean asociaciones de ayuda mutua y promocin social como
los clubes de leones y rotarios que agrupan a clases medias urbanas y que fueron fundadas en la dcada de los treintas en muchas ciudades del pas (Arrazola 1992). Entre las diversas caractersticas que Pliego enumera como resultado de su encuesta
destaca el de la diversidad de objetivos y tareas que estas organizaciones abordan simultneamente, la alta proporcin de mujeres en la direccin de las mismas (59,5 %) y la frecuencia con
que los puestos de direccin principal se ejercen de manera voluntaria y no remunerada, as como el alto grado de relacin con
organizaciones de carcter nacional e internacional (Pliego 2000:
31-33).
Fuera de las asociaciones y movimientos en pro de la democracia a los que nos referamos ms arriba, el resto de las asociaciones se integran en forma diversa y poco sistemtica a los procesos polticos del pas. Orientadas las ms de las veces por
90

objetivos de carcter muy preciso, su lucha es frecuentemente

por la obtencin de fondos privados y pblicos y por la creacin
de solidaridad hacia sus causas particulares. Sin embargo, como
veremos en el prximo apartado, esa misma demanda ha conducido a la elaboracin de nuevos aparatos legales para reglamentar su acceso a los fondos pblicos y, eventualmente el mbito de accin como parte de los procesos de toma de decisiones.
Por otra parte, la vieja estructura de accin organizada no ha
desaparecido. De hecho, el cambio de partido gobernante ha creado al sistema poltico una situacin difcil al eliminar en esa vieja estructura al interlocutor nato que era el Presidente de la Repblica a travs de la estructura corporativa del partido oficial.
El nuevo gobierno ha encontrado serias dificultades para negociar con los viejos lderes que se niegan a prescindir de las recompensas econmicas y polticas que les ofreca el viejo sistema y oponen la fuerza de las organizaciones con una importante
capacidad de veto sobre las decisiones polticas. Fundamento de
un sistema que las utiliz para canalizar la participacin poltica, distribuir beneficios y mantener una base de apoyo organizada, las organizaciones sindicales y campesinas conservan una
capacidad considerable de movilizacin que, al vincularse a organizaciones ms jvenes y dinmicas les ha permitido encabezar nuevos movimientos a favor de mejores condiciones para el
campo o en contra de la privatizacin de la industria energtica
en el pas. Sin embargo, persisten en ellas las prcticas clientelares, las jerarquas verticales y vitalicias y con frecuencia, la intervencin estatal (sobre todo en el mbito de los estados de la repblica) en sus formas internas de organizacin. La Secretara
del Trabajo registra 5646 asociaciones en su mayora sindicatos
afiliados a 17 diferentes confederaciones o centrales obreras.
Igualmente numerosas, las asociaciones campesinas integradas
ya sea en la central histrica, la Confederacin Nacional Campesina, en desprendimientos de sta o en centrales de ms reciente
creacin, conforman una extensa red cuya capacidad de movilizacin se hizo evidente en las manifestaciones de los primeros
meses de 2003 que condujeron a la firma del Acuerdo por el
Campo.8 Finalmente, la particin por diferencias internas en la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
(FSTSE) en diciembre de 2003, puso de manifiesto la supervivencia de una enorme estructura corporativa que integra a to91

dos los sindicatos de empleados pblicos y que hasta ese momento contaba con 76 sindicatos con secciones en todo el pas y
con una afiliacin conjunta de 1 milln 650 mil trabajadores.9 Al
mismo tiempo nuevas asociaciones ahora vinculadas directamente a los partidos como son las del comercio informal reproducen viejas prcticas corporativas e incluso actan como fuerzas de choque en las contiendas partidarias por el poder.
Sin embargo, Ramrez Saz menciona una tendencia paralela a la autonoma creciente de segmentos sociales que se desprenden progresivamente de la relacin corporativa e inician el
establecimiento de nexos independientes y complementarios
(Ramrez Saz 2003: 147) en los que habra que profundizar para
encontrar tal vez nuevas formas de trabajo gremial ms orientado a la solucin de problemas prcticos. Tan solo en el caso de
los productores cafetaleros, por ejemplo, un estudio reciente informa acerca de 11 confederaciones de diverso tamao que en
total agrupan alrededor de 200 mil campesinos cafetaleros. De
ellas, un buen nmero ha surgido por diferencias con la CNC o
en franca oposicin a las polticas de la Confederacin y justamente son las organizaciones cafetaleras independientes las que
han sabido desempear una labor ms completa a favor de sus
asociados a partir de iniciativas diversas que incluyen la comercializacin del producto, la gestin y distribucin de subsidios,
la obtencin de crditos y la modificacin de polticas estatales
(Celis 2003: 81).
En otro lugar (Luna y Puga 1995) se ha visto como, en lo que
se refiere a las organizaciones de empresarios, este trnsito del
corporativismo hacia una estructura ms horizontal se ha dado
justamente a travs de instancias alternativas de participacin
(como fue la COECE durante la negociacin del Tratado de Libre comercio con Amrica del Norte) de nuevas formas de asociacin en red (por ejemplo, entre agencias publicas, empresas y
universidades) o de la multiplicacin de asociaciones de base
comunitaria como son las uniones de crdito. Estas ltimas son
agrupaciones reguladas por la Ley General de Instituciones de
Crdito que favorecen la cooperacin entre sus integrantes para
acceder a recursos financieros y con frecuencia otros servicios,
tales como la comercializacin, la asesora tcnica, las compras
en escala, o aun la industrializacin de un producto. Las reformas legales para estimular esta forma de agrupacin y un pro92

grama de desarrollo impulsado desde 1992 por Nacional Financiera, condujeron a una expansin asombrosa del sistema en los
aos recientes: tan slo entre 1989 y 1994 las uniones de crdito
en el pas se incrementaron de 142 a 402, un crecimiento del 180
%.10 De hecho, muchas asociaciones campesinas vinculadas a las
nuevas centrales, son en realidad uniones de crdito.
En el caso de los organismos empresariales es interesante
advertir una estructura doble que comprende, bajo una misma
organizacin cupular el Consejo Coordinador Empresarial
(CCE) asociaciones de claro carcter corporativo confederaciones y cmaras de industria y comercio que hasta muy
recientemente actuaron protegidas por la obligatoriedad de afiliacin, regulada por la ley y vigilada por agencias gubernamentales (la Secretara de Industria y Comercio, hoy de Economa)
al lado de una gran cantidad de organizaciones que, pese al carcter funcional de su representacin, se han basado en la afiliacin voluntaria y la relativa autonoma de pequeas organizaciones locales en particular la Coparmex y el Consejo Nacional
Agropecuario. Luna y Tirado (1992) observaron esta oposicin
entre los que llamaron polo pluralista y polo corporativo
como causa de algunas de las ms importantes tensiones en el
seno del propio CCE que al mismo tiempo le confieren la tarea
de unificar posiciones diversas. En todo caso, unas y otras organizaciones conforman un tejido de gran densidad que abarca
prcticamente a todo el pas y que incluye 52 centros patronales
(con 36 mil afiliados) 250 cmaras de comercio (900 mil negocios afiliados) 101 organizaciones de productores agropecuarios
(400 mil productores afiliados) as como 67 cmaras de industria organizadas por rama de actividad, pero con delegaciones
en todos los estados de la repblica y 47 asociaciones industriales (250 mil negocios afiliados).
En trminos generales, estas asociaciones de empresarios han
funcionado simultneamente como canalizadoras de demandas
frente al Estado y representantes del sector en comisiones diversas. Su accin facilitadora del funcionamiento econmico del
pas, durante la larga etapa del proteccionismo econmico, fue
reforzada por algunas tareas adicionales como la capacitacin a
trabajadores y la promocin limitada del comercio exterior. Su
funcin ms importante como elemento de gobernancia fue sin
duda la obtencin de consensos por parte de sus integrantes para
93

las polticas oficiales, lo cual empez a modificarse hacia fines

de la dcada de los setentas y dio lugar a una actividad ms tendiente a influir en las decisiones de poltica econmica, al fomento de los valores democrticos y, crecientemente, a la participacin directa en la elaboracin de las polticas pblicas (Puga
2004).
Todo lo dicho hasta aqu apunta a la existencia de un espectro asociacional amplio que funciona bajo premisas diferentes,
responde a muy diversos intereses y vara en su capacidad para
actuar como elemento de gobernancia en la sociedad. Las caractersticas particulares (histricas, estructurales, ideolgicas) de
cada una de las organizaciones mexicanas tanto las voluntarias
como las de raz corporativa, explican, al menos en parte, los
vnculos que establecen con otras asociaciones, con agencias
gubernamentales, con organismos internacionales y con fuentes
diversas de financiamiento de sus actividades. Explican tambin,
como se ha dicho en la primera parte de este captulo, su facilidad para crear redes de solidaridad, para actuar como intermediarias en los procesos de formulacin de polticas y toma de
decisiones y para realizar acciones diversas de cooperacin, servicio o promocin de valores sociales.
Al mismo tiempo, su existencia supone un compromiso creciente por parte del Estado en la creacin de espacios de colaboracin y en el reconocimiento de las tareas que las asociaciones
son capaces de realizar. En el caso de las organizaciones corporativas, el compromiso constituy uno de los elementos definitorios del sistema poltico durante ms de medio siglo. En cambio, la nueva importancia de las asociaciones voluntarias ha
demandado nuevas formas institucionales de las cuales hablar
en la ltima parte de este captulo.

La participacin institucionalizada
Hasta muy recientemente, la regulacin ms importante para
el funcionamiento de las asociaciones en Mxico era el cdigo
civil que en su artculos 2670 al 87 seala las caractersticas y
obligaciones que debe tener una asociacin constituida para
realizar un bien comn que no est prohibido por la ley y que no
tenga carcter preponderantemente econmico. El Cdigo es94

tablece la obligacin de registrar una asociacin constituida;

determina que en la asamblea general reside el poder supremo de la asociacin y hace algunas previsiones generales relativas a su patrimonio; pero, en general concede a la asociacin la
libertad de establecer en sus estatutos la frecuencia de las reuniones de la asamblea y las atribuciones de sus dirigentes (Cmara de Diputados 2004).
Por otro lado, diversas leyes regulaban el funcionamiento de
las asociaciones de corte corporativo. Entre otras, la Ley federal
del trabajo en donde est contenido el derecho a la asociacin de
trabajadores y de patrones, de acuerdo con el artculo 123 de la
Constitucin; la Ley de Asociaciones Agrcolas (1932) relativa a la
organizacin de productores agrcolas11 y la Ley de Cmaras de
Comercio e Industria (1941) que estableca la obligatoriedad de
afiliacin de empresas a las cmaras respectivas.12 Finalmente,
algunas otras reglamentaciones estaban referidas a diversas formas de sociedades dedicadas a actividades econmicas como
la Ley de sociedades cooperativas (1938) y la Ley de Sociedades de
responsabilidad limitada de inters pblico (1934).
Ms recientemente, el reconocimiento del nuevo papel desempeado por la sociedad civil a partir de formas organizadas,
junto con una reorientacin del sistema poltico hacia un esquema ms pluralista, se han puesto de manifiesto a travs de nuevas formas legales que regulan la actuacin de otros tipos de
organizaciones, eliminan las restricciones impuestas a las existentes y, en diversos grados, abren espacios de participacin a la
sociedad organizada en la formulacin de polticas. Entre otras
destacan: 1) la Ley de asociaciones religiosas y culto pblico que
en 1992 flexibiliz las rgidas normas que haban normado la
separacin entre iglesia y Estado y otorg personalidad jurdica
a aquellas asociaciones dedicadas preponderantemente a la
observancia, prctica o instruccin de una doctrina
religiosa(Cmara de Diputados 2004);13 2) el Cdigo federal de
instituciones y procedimientos electorales y las respectivas reformas a la Constitucin que permitieron el registro de nuevos partidos y el reconocimiento legal de las asociaciones polticas como
figura especfica; 3) la nueva Ley de Cmaras de 1997 que elimin la afiliacin obligatoria y convirti a las cmaras empresariales en asociaciones voluntarias; las leyes de participacin ciudadana del Distrito Federal, de Coahuila y de Tamaulipas que,
95

aunque con limitaciones, contemplan la participacin de comits vecinales en la elaboracin de las polticas (Alarcn 2002)14 y,
4) apenas en diciembre de 2003, la Ley General de Desarrollo Social que propone expresamente la participacin de las asociaciones en el diseo y ejecucin de las polticas sociales.
Para completar este nuevo aparato legislativo en torno a las
asociaciones, en febrero de 2004 fue publicada en el Diario Oficial la Ley de fomento a las actividades ciudadanas realizadas por
organizaciones civiles que apareci como respuesta a una demanda largamente sostenida por diversas asociaciones civiles, en
particular las dedicadas a labores filantrpicas y de servicio.
Precedida por una ley similar en el Distrito Federal (aprobada en 2002)15 la nueva Ley de fomento a las actividades ciudadanas realizadas por organizaciones civiles procede de varios proyectos sucesivos, el ltimo de los cuales fue impulsado por un
grupo de asociaciones encabezadas por el Centro Mexicano para
la Filantropa, la Fundacin Miguel Alemn y Convergencia de
Organismos Civiles para la Democracia, A.C.16 Aunque aprobada por la Cmara de Diputados en diciembre de 2002, la ley sufri varios cambios importantes en su posterior paso por el Senado y an fue nuevamente modificada a su regreso a la cmara
baja. La versin final modific las referencias a la cooperacin
entre gobierno y asociaciones para llevar a cabo proyectos de
desarrollo y promover la solidaridad que permeaban el proyecto
original para sustituirlas por una redaccin ms austera que en
primer trmino enumera las actividades a las que pueden dedicarse las asociaciones para beneficiarse de la ley: asistencia social, apoyo a la alimentacin popular, promocin de la participacin ciudadana, asistencia jurdica, promocin de la equidad de
gnero, servicios a grupos sociales con capacidades diferentes,
cooperacin para el desarrollo comunitario, apoyo y promocin
de los derechos humanos, promocin del deporte, servicios para
la salud, aprovechamiento de recursos naturales y promocin
del desarrollo sustentable, fomento educativo, cultural, artstico
y tecnolgico; mejoramiento de la economa popular, proteccin
civil y fomento de organizaciones (Art.5).
A continuacin, la ley establece claramente los mbitos de
colaboracin entre ambas partes y seala a las organizaciones
sus deberes y derechos. Entre estos ltimos se cuentan la posibilidad de recibir apoyos y estmulos pblicos, gozar de incenti96

vos fiscales, recibir donativos y aportaciones, coadyuvar en la

prestacin de servicios pblicos, recibir asesora y capacitacin
por parte de dependencias del gobierno y participar en la planeacin ejecucin y seguimiento de las polticas, programas, proyectos y procesos que realizan las dependencias (Art.6, fraccin
I a la XII).
Lo anterior abre formalmente a las asociaciones civiles el espacio de la participacin ciudadana, aunque la ley es relativamente vaga respecto a las obligaciones de las dependencias gubernamentales a cuyo arbitrio se deja el brindar apoyos y
estmulos, promover la participacin de las asociaciones como
rganos de consulta y proveerlas de estudios e investigaciones
relacionados con sus tareas (Art.13, fracs. I a la VIII). Crea asimismo una nueva categora al limitar los derechos a aquellas
organizaciones que estn formalmente registradas ante el gobierno, las cuales por otra parte estarn impedidas de realizar
actividades de proselitismo poltico o religioso, con lo cual elimina expresamente a asoci5aciones y partidos polticos y a iglesias de diferentes denominaciones, al mismo tiempo que limita
la posible actividad de las asociaciones en campaas polticas, y,
por tanto, su vinculacin clientelar hacia candidatos o partidos.
Otorga adems a las asociaciones registradas una posibilidad de
influencia sobre el propio Registro de asociaciones y sobre las
acciones comunes realizadas anualmente en materia de poltica
social al establecer la creacin de un Consejo Consultivo en el
que participan nueve representantes de organizaciones, cuatro
del poder legislativo y cuatro del sector acadmico (Art. 27). Las
asociaciones registradas no podrn actuar en beneficio propio y
debern destinar los recursos otorgados exclusivamente a los
bienes para los que fueron constituidas. Sin embargo no es claro
en la ley cual es el mecanismo de rendicin de cuentas (financieras y sociales) lo cual probablemente quede a juicio del Consejo
Consultivo. De igual manera, la ley tiene una laguna en cuanto a
la ubicacin institucional del registro de asociaciones que, tan
temprano como marzo de 2004 ya estaba siendo disputado por
las secretaras de Gobernacin y de Desarrollo Social. Finalmente, una indefinicin en torno a procedimientos de asignacin de
fondos, atribuciones del Consejo Consultivo y lmites a las asociaciones no registradas, entre otros aspectos, dejan el camino
abierto al posible conflicto por los beneficios y pueden dificultar
97

las posibilidades de cooperacin entre asociaciones.

Por otra parte, la Ley viene a complementar la ya mencionada Ley de Desarrollo Social en donde es ms explcita la colaboracin que el gobierno espera de las asociaciones civiles y el compromiso estatal de garantizar formas de participacin social en
la formulacin, ejecucin, instrumentacin, evaluacin y control de los programas de desarrollo social (LDS, Art. 4) de estimular la organizacin de personas, familias y grupos sociales en
proyectos productivos (LDS Art. 34) y de promover la participacin de aquellas organizaciones que tengan como objetivo impulsar el desarrollo social de los mexicanos (LDS, Art. 62). La
misma ley tambin establece que las organizaciones podrn
recibir fondos pblicos para operar programas sociales propios...
(LDS, Art.64).
Aunque sin duda una gran parte de la accin organizada en
las ltimas dcadas se ha dado a travs de movilizaciones amplias que han establecido en su momento su clara autonoma
respecto del Estado y que han logrado cambios significativos en
la vida social y poltica del pas (Olvera 2003) tambin es cierto
que ha habido una tendencia de las asociaciones participantes
hacia la creacin de espacios que les permitan incidir de una
manera ms institucional y directa en la formulacin de polticas acerca de aquellos asuntos que les dan razn de ser y que
han constituido su sello de identidad. Las leyes aprobadas en el
2003 crean una serie de figuras jurdicas que institucionalizan
una relacin entre gobierno y asociaciones que, a pesar de la
tradicin estatal autoritaria, y de las posiciones muchas veces
adversas de aquellas, ha transitado en los aos recientes por numerosas formas de colaboracin que dejan atrs la vieja relacin
corporativa y clientelar o cuando menos establecen un espacio
que compensa los privilegios sociales y polticos otorgados en
diversos momentos a las grandes corporaciones. Estas nuevas
formas de colaboracin incluyen participacin vecinal, consejos
consultivos, grupos de expertos y redes de polticas que involucran actores diversos, consejos comunitarios17 y cooperacin
conjunta en la solucin de problemas sociales.18
Son todas ellas formas que significan simultneamente una
vocacin de corresponsabilidad en la gobernancia por parte de
las asociaciones y una conciencia estatal de la necesidad de ellas
para garantizar condiciones de gobernabilidad, lo cual ha con98

tribuido a la creacin de un espacio tendencialmente democrtico en el que decisiones importantes se discuten y consensan entre actores organizados y autoridades estatales, relativamente al
margen de los partidos polticos y muchas veces como condicin previa a su entrada al circuito de las legislaturas y las acciones del Ejecutivo. La nueva legislacin puede fortalecer este espacio aunque, como se ha dicho, algunas ambigedades permiten
la posibilidad de conflictos.

Conclusiones
La significacin poltica y social de las asociaciones en la vida
democrtica abre un amplio abanico de posibilidades para el
anlisis. Aunque en forma no sistemtica, hemos hecho mencin de un primer catlogo de caractersticas que podran contribuir a la definicin de los diversos tipos de asociacin as como
a su comportamiento diferenciado en diversos aspectos de la
vida ciudadana. La intencin es ante todo, propositiva: solamente el estudio a profundidad de asociaciones con fines, estructuras, historias y comportamientos distintos conducir a afirmaciones certeras. En este sentido, el presente captulo apunta tan
slo algunos posibles derroteros para el estudio de las asociaciones que implican un anlisis ms a fondo sobre asociaciones
especficas para tratar de encontrar rasgos comunes, diferencias
significativas y posibles regularidades.
Mxico ofrece en este momento un amplio espectro organizacional propicio para el anlisis de diversas formas de comportamiento social y poltico asociadas a sus caractersticas histricas y estructurales. El anlisis no puede dejar de lado,
particularmente en el caso mexicano, la coexistencia de organizaciones de carcter voluntario encaminadas hacia actividades
de origen ciudadano y filantrpico, con grandes organizaciones
de corte corporativo, que tienen una larga experiencia de accin
organizada y vnculos histricos con el poder poltico. Hemos
insistido en que la multiplicacin de las diversas formas de asociacin voluntaria no significa la desaparicin de las organizaciones corporativas que, a pesar de su desgaste histrico, son
tambin elementos de gobernancia y actores importantes en la
formulacin y puesta en prctica de las polticas pblicas. Com99

prender el comportamiento diferenciado de unas y otras, a partir de sus estructuras internas, de sus vnculos con el estado y de
sus formas de participacin institucional puede aportar elementos importantes para el estudio de ese segundo circuito de la
poltica que hoy permite imaginar posibilidades distintas al funcionamiento de las democracias.
El papel de las asociaciones como elementos de coordinacin social y como constructoras de una cultura democrtica no
puede separarse de un cambio gradual en los gobiernos democrticos hacia formas que garanticen el consenso a travs de una
relacin ms basada en el convencimiento que en la obediencia
poltica. De un lado y otro hay acciones que avanzan en la creacin de un espacio alternativo conformado por consejos consultivos, redes de polticas (como las que analiza Matilde Luna en
este mismo volumen) y nuevas reglamentaciones para la participacin de las asociaciones. La forma en que las asociaciones se
inserten en este nuevo espacio que, en el caso mexicano, hasta
muy recientemente haba estado dominado por la relacin corporativa, abre asimismo nuevas posibilidades al anlisis. La eficacia de las asociaciones como promotoras de polticas pblicas
y opositoras o colaboradoras de los gobiernos debe relacionarse
con la forma en que, en tanto organizaciones complejas, las asociaciones resuelven su vida interna, su relacin con el entorno
social y poltico y la realizacin de sus objetivos.

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1. Vase tambin los trabajos de Schmitter y Vite en este mismo volumen.

2. Hay muy diversas definiciones de organizacin ya sea que se le vea como un
sistema de accin (Weber) o una unidad social basada en la agrupacin humana
(Etzioni). En todo caso, los elementos comunes son la orientacin hacia objetivos
especficos y los lmites identificables de la accin colectiva.
3. Ver el artculo de Luna en este mismo volumen.
4. Ver captulo de Schmitter en este mismo volumen.
5. Vase tambin el trabajo muy completo de Cristina Snchez-Mejorada y Luca lvarez Enrquez sobre las diversas formas de accin organizada que se dieron
a lo largo de cinco o seis dcadas en la Ciudad de Mxico en Snchez-Mejorada
2000.
6. Segn declaracin del subsecretario de Gobernacin Javier Moctezuma Barragn, Radio Red, Mxico, septiembre 19 de 2003.
7. Estamos hablando de asociaciones de diverso tipo y no necesariamente de
sociedad civil a la cual, como se ha visto, algunas asociaciones no parecen corresponder ya sea por su carcter francamente poltico o confesional o por su fuerte
vinculacin con organismos estatales. Deliberadamente se han excluido los movimientos sociales.
8. http://www.stps.gob.mx/
9. El Universal, Mxico DF, 6 y 8 de diciembre de 2003 y 4 de enero de 2004.
10. Aunque ms tarde, debido a la crisis crediticia en 1995, redujeron considerablemente su nmero. Actualmente las que existen, alrededor de 210, lo hacen con
base en su propia capacidad para generar recursos, ms que en crditos bancarios.
Ver http://www.condusef.gob.mx/informacion_sobre/uniones_cred/uniones.htm
11. La ley, que surgi previamente a la organizacin de la Confederacin Nacional Campesina tena una clara tendencia a la organizacin de los productores capitalistas y dio lugar a la formacin de asociaciones regionales.
12. Una Ley anterior, emitida durante el gobierno de Lzaro Crdenas slo estuvo vigente de 1936 a 1941.
13. La ley otorga a las asociaciones, adems de la personalidad jurdica y el
respeto a sus formas internas de organizacin, la autorizacin para contar con un
patrimonio propio, para realizar actos de culto pblico y para sostener instituciones de asistencia, planteles educativos e instituciones de salud.
14. Hay otras leyes sobre el tema en diversos estados de la Repblica pero casi
todas se reducen a normar formas de consulta como el referndum y dan poca o
ninguna importancia a la participacin comunitaria.
15. La Ley de fomento a las actividades de Desarrollo Social realizadas por las
organizaciones civiles para el Distrito Federal de 2004 que propone condiciones semejantes de funcionamiento, registro y colaboracin a las organizaciones civiles
de la capital del pas.
16. Centro Mexicano de Filantropa, boletn de prensa, 4 de abril de 2003.
17. En el caso del Sistema Rural de Abasto (Diconsa) que opera sobre una extensa estructura de consejos locales que colaboran en la administracin de los almacenes y tiendas rurales.
18. En particular los numerosos proyectos financiados por el Instituto de Desarrollo Social (INDESOL) en los aos recientes, aunque tambin hay numerosas
experiencias regionales y un amplio proyecto en el Distrito Federal entre 1998 y
2000.

104

LAS REDES DE ACCIN PBLICA:

UN NUEVO CIRCUITO DE LA
CIUDADANA?
Matilde Luna

Introduccin1
Pensar la poltica post-liberal desde una clave de redes como
modalidad de coordinacin o gobernanza, busca llamar la atencin sobre un conjunto de problemas tericos y prcticos que
plantea la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el marco de un nuevo escenario poltico. Desde esta perspectiva se analiza el sentido y los alcances de la participacin de
las asociaciones a travs de redes de accin pblica, es decir, en
el contexto de entidades complejas orientadas a afrontar y eventualmente resolver problemas colectivos, donde concurren distintos grupos de actores, entre ellos: agencias gubernamentales,
organizaciones sociales, movimientos colectivos, comunidades
epistmicas, asociaciones de intereses, empresarios, expertos y
coaliciones inestables de partidos y organismos de la sociedad
civil.
Con variables pero bajos niveles de formalidad, las redes de
accin pblica operan por lo general en ciertos campos de la
poltica social como la salud y la educacin. Con frecuencia, atraviesan distintos dominios involucrando la participacin de diferentes agencias gubernamentales y de grupos sociales diversos,
como en el caso de las polticas de innovacin, las polticas ambientales, o las polticas de capacitacin. En otros casos, las redes se orientan a la solucin de problemas complejos relacionados con la inseguridad, el desempleo, la pobreza o la inequidad
de gnero. En funcin de sus alcances territoriales presentan
combinaciones variables. Por ejemplo, particularmente en pe105

riodos de crisis, pueden producir arreglos institucionales de alcance nacional pero con una participacin directa de organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales,2 o
pueden derivar en arreglos institucionales de alcance multinacional. Un campo, sin duda excepcional por la riqueza de experimentos y experiencias que presenta la gobernanza basada en
redes es la Unin Europea, que implica la re-configuracin de la
poltica a partir de estados autnomos.
En tanto que las nociones de redes y gobernanza remiten a
una gran variedad de significados, resulta pertinente aclarar
como punto de partida que para los fines de esta indagatoria
la gobernanza alude a diversos modos de tomar decisiones y
abordar problemas de carcter colectivo, es decir, se refiere a
patrones (en plural) bajo los cuales las actividades se coordinan
y los conflictos se estructuran. Se usan indistintamente las nociones de gobernanza y coordinacin social, para enfatizar el
sentido analtico del trmino, pues mientras el uso generalizado
de la nocin de gobernanza en la prctica poltica tiende a imprimirle un carcter normativo, la coordinacin social, como
teora de alcance medio, tiene una tradicin ms establecida en
el mbito acadmico.
Cada modalidad de gobernanza tiene sus propias formas de
autoridad y legitimacin, sus propios principios de integracin
y mecanismos de coordinacin, as como sus propias fuentes de
tensin y conflicto. Como seala Martinelli (2002), cada patrn
se ha identificado en la literatura con diferentes tipos de instituciones: el control jerrquico, como principio de integracin, se
ha asociado con el Estado; el intercambio con el mercado; la
solidaridad con la comunidad, y la concertacin con el modelo
asociativo o corporativista. En este trabajo se ha preferido hablar del modo jerrquico mayoritario, y no del Estado, porque
alude con mayor precisin a las instituciones de la democracia
liberal, como es la democracia representativa, asociada a su vez
con elecciones, partidos polticos, gobiernos electos y toma de
decisiones abierta.
Siguiendo la idea de que la coordinacin basada en redes
caracteriza la poltica post-estatista y post-liberal, las redes son
abordadas en este captulo como una modalidad especfica de
coordinacin o gobernanza que adquiere relevancia en el contexto de un nuevo modo de la poltica institucionalmente disperso, policntrico y diferenciado. Varios factores confluyen en la
transformacin del modelo de la poltica, entre ellos, los proce106

sos de diferenciacin e interdependencia entre las estructuras

sociales, la globalizacin, la evolucin de la ciudadana hacia
formas ms complejas, y el consenso en un modelo post-burocrtico que se legitima por el principio de la participacin ciudadana. La redefinicin de competencias con relacin a distintos niveles territoriales y entre diferentes tipos de instituciones,
as como la integracin de los grupos sociales en los procesos de
decisin, son algunos de los rasgos que marcan el nuevo escenario poltico. En este contexto, las redes configuran un sistema de
interacciones propio entre distintos tipos de instituciones y actores, entre diferentes escenarios polticos y entre gobiernos nacionales autnomos.
La idea central de este captulo es que la distincin analtica
de la coordinacin basada en redes contribuye a entender las
caractersticas del nuevo espacio poltico, y a explorar las implicaciones tericas y prcticas de la participacin ciudadana o
cvica a travs de las organizaciones de la sociedad civil. La
pregunta es si la participacin de las asociaciones en redes pblicas nos permite hablar de un nuevo circuito de la ciudadana.
Para abordar esta pregunta se identifican las propiedades y
las caractersticas de las redes como modalidad de gobernanza,
y se analiza su relacin con otros modos de coordinacin como
el corporativismo y la coordinacin jerrquica-mayoritaria. Este
anlisis supone que las redes operan en el contexto de una pluralidad de mecanismos de coordinacin que pueden complementarse, pero tambin en ciertas condiciones contraponerse. A
partir del reconocimiento de la lgica con la que opera el modelo
de redes, y en particular las redes que se mueven en el espacio
pblico, se analizan sus fuentes de conflicto, la relacin entre
participacin y representacin y las formas que, en un nuevo
espacio de la poltica, adopta la ciudadana. Buena parte del anlisis se basa en el debate sobre la integracin poltica europea,
por ser un referente donde la transformacin del modelo de la
poltica y sus problemas es ms evidente.
Las propiedades de las redes
El enfoque de redes como una modalidad de coordinacin
social que se adopta en este trabajo, se distingue de otras perspectivas en las que las redes son vistas principalmente como un
instrumento de anlisis o como elemento terico con un alto
nivel de abstraccin, pero aprovecha algunas propuestas de es107

tos enfoques.3
Un caso paradigmtico de la concepcin de la red como un
instrumento de anlisis es lo que se conoce como el anlisis
formal de redes (AFR) o el anlisis de redes sociales, que parte de la nocin primaria de red como un sistema de vnculos
entre nodos principalmente individuos y se ocupa bsicamente de la morfologa de la red a partir de un centro (ego) y del
problema de sus lmites. Desde esta perspectiva, cualquier tipo
de relacin social puede ser tratado como una red. 4 En el otro
extremo se encuentra la nocin de red como elemento terico
con un alto nivel de abstraccin, cuyo propsito es explicar la
evolucin de la sociedad o la dinmica de las sociedades complejas, como en el caso, respectivamente, de la teora del actorred y otras teoras de corte evolucionista donde los nodos representan sistemas sociales: el econmico, el poltico, el cientfico,
etc., cada uno con sus propios cdigos y lenguajes, y donde los
vnculos constituyen sistemas de comunicacin, en un sentido
muy amplio del trmino.5
En el campo de las teoras de la coordinacin social, que son
teoras de rango medio, en general los nodos representan organizaciones o instituciones, y se enfatiza la nocin de red como
mecanismo de integracin. Es decir, el concepto de red se restringe a ciertas configuraciones sociales basadas en vnculos
interorganizacionales o interinstitucionales. En este sentido,
Hollinsworth y Boyer (1997: 15-16) distinguen las redes de otros
modos de gobernanza como el mercado, la comunidad, las corporaciones (o jerarquas privadas) y el Estado, por los siguientes rasgos: en cuanto a su estructura organizativa las redes se
caracterizan por una membresa semi-formal e intercambios
bilaterales o multilaterales; con relacin a las reglas de intercambio, se distinguen por intercambios voluntarios y temporales;
los mecanismos individuales de obligacin son los contratos y la
dependencia de recursos, mientras que los colectivos son las relaciones personales y la confianza.6
Si bien una estrategia metodolgica propia de las teoras de
la coordinacin social consiste en analizar en qu sentido y en
qu condiciones los distintos modos de coordinacin permiten
alcanzar ciertos resultados (por ejemplo, eficiencia, equidad,
provisin de bienes pblicos), estas teoras por lo general tienen
un nfasis descriptivo.
108

Dos tipos de contribuciones que incorporan elementos de la

teora evolucionista, permiten apoyar la idea de que lo que distingue las redes de otras formas de coordinacin es su alto nivel
de complejidad. Con relacin al propio espacio de la poltica,
Messner (1999a) establece una relacin entre fenmenos de diferenciacin, especializacin e interdependencia entre los mbitos poltico, social y econmico, y la emergencia de formas organizativas basadas en redes. De manera similar, en su estudio sobre
la evolucin estructural de las empresas hacia formas ms complejas de colaboracin y coordinacin (es decir, de redes), Hage
y Alter (1997) plantean tres dimensiones para construir una tipologa de relaciones entre organizaciones, con el objetivo de
predecir niveles de conflicto y dificultades de coordinacin: la
complejidad, la diferenciacin de los miembros y el particularismo de los miembros, que estn a su vez relacionadas con fuerzas causales como la expansin y las altas tasas de cambio en la
produccin de conocimiento. La complejidad se revela en los
problemas de coordinacin que derivan del control simultneo
de una variedad de actividades discretas e interdependientes,7 y
en la diversidad de mecanismos para asegurar el control o el
compromiso de los participantes, que van de contratos a relaciones interpersonales, equipos, apelacin a normas, etc. Se trata
de estructuras donde se toman decisiones de manera conjunta,
es decir, ninguna organizacin tiene una autoridad absoluta y
todas tienen una cierta autonoma (p. 98), y donde la resolucin de problemas, ganancias (y prdidas) o prestigio compartidos, da lugar a un complicado sistema de consultas y comits
que operan a mltiples niveles.8
Puede agregarse que como expresin del alto nivel de complejidad de las redes, la confianza, identificada en la literatura
como un mecanismo de obligacin (Hollinsworth y Boyer: 1997),
como la condicin funcional de las redes (Messner 1999a), o como
elemento que reduce el riesgo (Luhmann (1996), depende en realidad de un equilibrio inestable entre sus tres dimensiones: la
confianza personal o normativa, la estratgica basada en el principio de la reciprocidad y el clculo de costos y beneficios, y la
basada en la reputacin, el prestigio, las capacidades y los recursos de los participantes. Por ejemplo, la confianza personal puede originar una confianza estratgica, o derivarse de una relacin basada en la obtencin de beneficios mutuos. De igual forma,
109

la transitividad (A confa en C porque B confa en C y A confa en

B) puede operar sobre diferentes bases o fuentes de confianza.
Sin embargo, es importante destacar que la confianza calculada
puede socavar la confianza social y viceversa, y que el predominio de un solo tipo de confianza, puede afectar la funcionalidad
de la red. Una pura confianza calculada puede dificultar la produccin de acuerdos sobre prdidas y ganancias, y como consecuencia de la heterogeneidad de los recursos de intercambio,
puede incrementar los costos de la negociacin, asimismo, una
mera confianza personal puede afectar la estabilidad de la red al
privilegiar las lealtades sobre la reciprocidad y las capacidades.9
Las redes son en suma entidades complejas, orientadas a la
solucin de problemas que cruzan barreras organizativas, sectoriales, institucionales, culturales o territoriales, y vinculan actores de diferentes entornos institucionales. Como un patrn especfico de toma de decisiones, las redes responden a la lgica de la
negociacin y la construccin de consensos, donde ningn miembro tiene una total autoridad y todos tienen una cierta autonoma. Son entidades auto-reguladas en tanto que los procedimientos sobre las formas de decisin y acuerdo, la delimitacin de
sus objetivos, y la definicin de los problemas y la manera de
resolverlos, se construyen colectiva y autnomamente por los
participantes. Si bien pueden existir contratos que administrativa o legalmente impongan sanciones a los participantes que no
cumplen los acuerdos, las obligaciones derivan principalmente
de la interdependencia de recursos estratgicos (econmicos,
legales, polticos, de informacin, etc.) y de la confianza interpersonal en sus dimensiones normativa, calculada y basada en
las capacidades de los miembros. Para construir y alcanzar metas comunes, las redes dependen de la comunicacin y el flujo de
informacin, e implican una tensin entre la cooperacin y el
conflicto poltico derivados de intereses, recursos y necesidades
diversas. Finalmente, las redes tienen un horizonte temporal limitado, en la medida que se disuelven una vez que cumplen sus
objetivos o, en su caso, cuando predomina el conflicto o se rompen los acuerdos.
Estas caractersticas, traducidas al campo de la morfologa
de las redes, se manifiestan en una configuracin policntrica, y
en un sistema de relaciones de ligas dbiles10 que es resultado de
una membresa elstica y heterognea. En las redes pblicas esto
110

significa que los actores se orientan con base en diferentes cdigos o principios de coordinacin que no siempre son consistentes entre s: el intercambio o la ganancia (relativo al sistema econmico), la autoridad legtima o la ley (referente al sistema
poltico), y la solidaridad (propia de la comunidad). En las redes,
puede decirse, opera el principio de la fortaleza de las ligas dbiles donde la debilidad se refiere al bajo nivel de proximidad
entre los actores y la fortaleza es informativa.11

Las redes de accin pblica

En el mbito pblico las redes articulan distintos tipos de
actores y escenarios como el congreso y la administracin pblica, que son las instituciones tradicionales de la coordinacin
poltica; el llamado tercer sector, y las empresas o actores empresariales. Para fines de este anlisis se considera que hay tres
tipos de organizaciones involucradas en el tercer sector: las organizaciones y asociaciones de intereses que tienen funciones de
cabildeo y focalizacin, y que pueden actuar como socios en cooperacin con el Estado; las organizaciones de la sociedad civil,
que pueden operar como un control democrtico y contribuyen
al desarrollo de potenciales de autoayuda, y las instituciones funcionales (de investigacin, de consultora, o que generan bases
de datos), que procesan informacin y que pueden contribuir al
fortalecimiento de la capacidad de aprendizaje de la sociedad
(con base en Messner 1999a: 82).
Algunos autores como Koheler-Koch y Eisling (1999) y Messner (1999b), sostienen que la gobernanza a travs de redes se
diferencia de otros mecanismos de toma de decisiones y solucin de problemas como el estatista, el pluralista o el corporativista. Messner en particular, distingue la gobernanza reticular
de tres formas estandarizadas de coordinacin social de las sociedades modernas:
El mecanismo de precios, que coordina la conducta de
empresas y consumidores en mercados annimos, de tipo descentralizado.
El modo poltico jerrquico-mayoritario, segn el cual la
mayora parlamentaria legitimada en elecciones democrticas o
111

el ejecutivo apoyado por esa mayora toma y ejecuta decisiones

de carcter obligatorio para la comunidad con base en su competencia legislativa y de control.
La instancia superior de la jerarqua que (en el marco de
instancias estatales, organizaciones no gubernamentales y empresas) toma decisiones de carcter obligatorio para las instancias subordinadas (pp. 93-94).
En sus propios trminos, las redes se caracterizan por una
coordinacin autnoma entre actores que son autnomos de
facto, con el fin de lograr un resultado conjunto y se rigen por
la lgica de la negociacin, que depende de la habilidad para
lograr compromisos y del respeto por los intereses legtimos del
otro. Orientadas a la solucin de problemas, las redes involucra
un proceso colectivo de aprendizaje basado en la confianza mutua y en el principio de la reciprocidad. Messner y otros destacan en este contexto la importancia de los flujos de informacin
y de la comunicacin entre los participantes. Como se ver ms
adelante, en la esfera de la poltica ms que la lgica de la negociacin que supone intereses predefinidos, la deliberacin es lo
que caracteriza a las redes.
Sin embargo, en el campo de las teoras de la coordinacin,
las redes no siempre se han tratado como un modo especfico de
gobernanza. En particular, se han confundido con la comunidad,12 se han considerado como una extensin del modelo corporativista o del pluralista, o se han visto como una forma de
coordinacin a medio camino entre el modo jerrquico-mayoritario y el mercado.
Martinelli (2002), por ejemplo, en su anlisis sobre la gobernanza global, identifica tres mecanismos institucionales de integracin social y gobernanza del sistema mundial: los mercados
internacionales y las corporaciones transnacionales que operan
bsicamente, aunque no exclusivamente, de acuerdo con el principio de intercambio; los estados nacionales, los organismos internacionales y los sindicatos transnacionales, que operan principalmente bajo el principio de autoridad legtima, y los
movimientos colectivos, los organismos internacionales no gubernamentales y las comunidades epistmicas, que operan bsicamente de acuerdo con el principio de solidaridad. Es decir, no
reconoce una nueva forma de coordinacin, a pesar de que do112

cumenta diversas tendencias nuevas bajo las ideas de gobernanza global y del proyecto cosmopolita. Entre ellas, destaca
la emergencia de una sociedad civil y de un espacio pblico transnacionales y la difusin de la nocin de ciudadana mltiple con
identidades traslapadas, es decir, local, nacional regional y cosmopolita.
En el plano propiamente institucional Martinelli seala, entre otros nuevos fenmenos que pueden asociarse con la coordinacin en redes, la prctica de consultas peridicas con los actores involucrados y afectados por las decisiones; el desarrollo de
comunidades autorreguladas como mecanismos alternativos de
organizacin social y poltica que modelan el poder de individuos y grupos, y el fortalecimiento de regmenes internacionales
y de instituciones supranacionales como la Unin Europea, que
operan a travs de la cesin voluntaria de soberana por parte de
los estados nacionales.
Schmitter por su parte, considera el nuevo modo de la poltica como una extensin del patrn corporativista.13 En su ya clsico texto de finales de los setenta Contina el siglo del corporativismo?, Schmitter (1992) establecera con gran acierto una
clara distincin entre el pluralismo y el corporativismo:
El pluralismo sostiene puede definirse como un sistema
de representacin de intereses en el que las unidades constitutivas estn organizadas en un nmero no especificado de categoras mltiples, voluntarias, competitivas, no jerrquicamente
ordenadas y auto-determinadas (en cuanto a su tipo o gama de
intereses), que no estn especficamente autorizadas, reconocidas, subsidiadas, creadas o de algn modo controladas por el
Estado en la seleccin de sus dirigentes o la articulacin de sus
intereses, y que no ejercen un monopolio de la actividad representativa dentro de sus respectivas categoras [p. 27].
El corporativismo en cambio puede definirse como un
sistema de representacin de intereses en el que las unidades
constitutivas estn organizadas en un nmero limitado de categoras singulares, obligatorias, no competitivas, jerrquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, y a las que se ha concedido
un deliberado monopolio representativo dentro de sus respectivas categoras a cambio de observar ciertos controles sobre la
seleccin de sus dirigentes y la articulacin de sus demandas y
113

apoyos [p. 24].

En el contexto de la configuracin poltica europea y siguiendo el mismo esquema analtico, varios autores proponen caracterizar la Unin Europea como una gobernanza reticular. En
particular, Koheler-Koch y Eisling (1999) argumentan que hay
una transformacin de la gobernanza en la Unin Europeo hacia un cuarto y ms novedoso modo de carcter reticular, que es
distinto a otros modos de gobernanza participativa como el estatista, el pluralista y el corporativista. Aunque su anlisis se basa
en un conjunto de estudios de caso sobre las polticas ambiental,
social, del transporte y de los servicios profesionales, sostienen
que la gran mayora de las reas de poltica, tanto de regulacin
como redistributivas, se distinguen por la preponderancia de una
gobernanza reticular.
Frente a su argumento, Schmitter (2002) sostiene que la idea
de un nuevo patrn reticular no est suficientemente sustentada, que este patrn no esta suficientemente diferenciado ni bien
definido, y que en todo caso es meramente descriptivo (p. 12).
Bajo la nocin de gobernanza,14 sin embargo, caracteriza un
modelo que en diversos aspectos centrales se asemeja al modo
reticular de coordinacin. Desde su perspectiva, los arreglos de
gobernanza estn basados en el siguiente conjunto de caractersticas comunes y distintivas:
Interaccin horizontal entre participantes presuntamente
iguales, sin distincin entre su estatus pblico o privado.
Intercambios regulares entre un conjunto fijo de actores
independientes pero interdependientes.
Garanta de acceso (posiblemente selectiva) en el ciclo de
las decisiones.
Participantes organizados que representan categoras de
actores, no individuos.
Capacidad de tomar e implementar decisiones vinculantes con relacin a los participantes y, al menos potencialmente,
tambin sobre los no participantes.
Cabra hacer dos observaciones sobre esta caracterizacin
de la gobernanza con relacin a las redes. stas no se caracterizan por la participacin de un conjunto fijo de actores, son ms
bien estructuras elsticas. Uno de los mayores problemas de le114

gitimidad de las redes es que no est preestablecido quin participa (para un mayor desarrollo de este punto vase el Apartado
3), adems de que la entrada y salida de los miembros es libre, a
diferencia de los mecanismos corporativos. Un segundo punto
se relaciona con el carcter vinculante de las decisiones. Como
se ver con relacin al mtodo abierto de coordinacin, las
decisiones por lo general no son obligatorias. Aunque las redes
siempre tienen un cierto grado de formalidad, no predomina un
sistema explcito de sanciones que obligue a los participantes a
asumir compromisos. Son la interdependencia de recursos estratgicos, la confianza y los procesos de deliberacin, los que de
manera combinada funcionan como mecanismos de obligacin
y permanencia de los miembros de la red.
Finalmente, como se ha sealado, la coordinacin basada en
redes tambin ha sido vista como algo a medio camino entre el
Estado y el mercado. Es el caso, entre muchos otros, del Libro
Blanco de la Gobernanza Europea, donde se define a las redes
como una forma de interaccin entre muchos individuos y/u
organizaciones... que tiene una posicin...intermedia entre la libertad y la anarqua del contrato/mercado y las jerarquas estructuradas (Comisin Europea, De Brune y Clarotti: 2001,
Anexo I).
A pesar de estas reservas, la configuracin poltica europea
es un caso paradigmtico para observar la emergencia de un
nuevo modo de la poltica estructurada a travs de redes. Ella
involucra una articulacin de estados nacionales (autnomos) a
travs de la redefinicin de competencias para tomar decisiones
entre los diferentes niveles territoriales (europeo, regional, nacional y local), entre las instituciones polticas europeas, y entre
stas y las nacionales (como los parlamentos), y adems busca la
integracin de los grupos sociales en este proceso. Buena parte
de la discusin y el anlisis de estos problemas gira en torno al
Libro Blanco de la Gobernanza Europea, producido con la idea
de investigar nuevos conceptos y mtodos, y que representa un
documento clave en el proceso de transformacin de la poltica.
La realizacin de este documento, publicado en julio de 2001,
involucr un amplio proceso de consulta en el que participaron
los gobiernos, los acadmicos y la sociedad civil.
Tres elementos pueden contribuir a sustentar la idea de la
emergencia de un nuevo modo de la poltica, a caracterizar me115

jor las redes de accin pblica y sus especficos mbitos de operacin, y a destacar algunos problemas relativos a la relacin
entre participacin y representacin: la gobernanza de mltiples niveles, el mtodo abierto de coordinacin (MAC u OMC,
por sus siglas en ingls) y las propias redes de polticas en gran
parte relacionadas con diferentes aspectos de la poltica social
europea, pero tambin con el abordaje colectivo de una variedad
de problemas propiamente del campo de la poltica, como la
regulacin a travs de los procesos legislativos.
La gobernanza de mltiples niveles o policntrica, en implcita alusin al Anlisis Formal de Redes basado en estructuras
egocntricas, se refiere bsicamente a la distribucin territorial
de la autoridad. Ella se caracteriza por los siguientes elementos
centrales. Primero, la competencia para tomar decisiones se comparte entre los actores en diferentes niveles, bajo un modelo de
dispersin dinmica de la autoridad. Segundo, el diseo institucional es de tipo no-jerrquico, pues los actores subnacionales
pueden actuar en el nivel nacional y tambin en el supranacional. Por ltimo, las decisiones se toman por consenso y no de
acuerdo con la mayora, lo que requiere un amplio y continuo
proceso de negociacin en el cual la capacidad y la habilidad
para negociar determina los resultados (ver por ejemplo Kaiser y Prange 2002). Esta modalidad de toma decisiones de carcter especializado, relativamente flexible y con jurisdicciones territoriales traslapadas es caracterstica de ciertas reas de poltica.
Hooghe y Marks (2001: 8-11) encuentran que la gobernanza de
mltiples niveles tiene mayor presencia en reas donde estn en
juego las frontera pblico-privada, la nacional-internacional, las
propias regiones fronterizas densamente pobladas, y all donde
los gobiernos locales interactan con asociaciones comunitarias.
Tanto el MAC como las redes de polticas remiten ms directamente al problema de la participacin de los actores sociales.
Bajo la idea de una Europa reticulada y de las redes como nuevas formas de interaccin entre gobiernos, intereses econmicos y culturales y representantes de la sociedad civil... que no
son jerrquicas y no son completamente autnomas (Comisin
Europea: De Brune y Clarotti 2001: 1), se reconoce que las redes
estn ampliamente difundidas en el nivel europeo y tambin en
el de los estados nacionales, en todo tipo de campos de poltica y
para muy distintas funciones. Entre ellas, informacin y asisten116

cia, consulta, implementacin, diseo de polticas, y regulacin.

Se parte del supuesto de que las redes son suficientemente flexibles para procesar una gran diversidad de culturas administrativas y de estructuras, y se reconoce que la propia Unin Europea
ha promovido la emergencia de redes como parte de sus polticas, en la bsqueda de objetivos comunes, en el establecimiento
de prioridades, en la implementacin de programas o en la definicin conjunta de objetivos, mtodos y estrategias (Ibd.).
En estrecha relacin con la gobernanza de mltiples niveles
y las redes de polticas, el mtodo abierto de coordinacin es
considerado como un componente representativo de la nueva
gobernanza procedimental, heterrquica y flexible, en el sentido que contrasta claramente con el viejo estilo regulado, jerrquico y uniforme (Eberlein y Kerwer 2002). El MAC, incluye
cuatro elementos bsicos:
Establecimiento de metas especficas de corto, mediano y
largo plazo por los propios participantes, en funcin de lneas
generales de accin del conjunto de la Unin.
Establecimiento de indicadores de desempeo (es decir, no
basados en estndares preestablecidos y fijos) en funcin de las
mejores prcticas, y diseados en funcin de las necesidades de
los distintos campos de poltica de referencia, y de los diferentes
estados miembros.
Traduccin de las lneas generales de accin en polticas
nacionales y regionales, mediante el establecimiento de objetivos especficos y la adopcin de medidas, teniendo en cuenta las
diferencias nacionales y regionales.
Seguimiento, evaluacin y revisin de pares, organizados
como un proceso de aprendizaje mutuo.
Este procedimiento supone la participacin de los actores de
la sociedad civil en todas sus fases, as como la participacin de
los actores gubernamentales en todos los niveles territoriales.
Kaiser y Prange (2002) sealan otras caractersticas del MAC
entre las que cabe destacar su aplicacin no vinculante, su flexibilidad y su enfoque de convergencia. Sealan que si bien el procedimiento no incluye sanciones, la vigilancia multilateral, la
presin de pares y el establecimiento de objetivos comunes, tienen un efecto disciplinario para alcanzar las metas. Su flexibili117

dad hace posible una implementacin diferente en funcin de

polticas diferentes, es decir, permite a los Estados miembros
implementar la coordinacin definida en el nivel europeo, al
mismo tiempo que el proceso est abierto a la participacin de
varios actores de la sociedad civil en sus diferentes etapas. Finalmente, favorece un enfoque de convergencia en el cual los participantes analizan los diferentes mtodos, los factores de xito y
las mejores prcticas implementadas en otros lugares, es decir,
ocurre un importante flujo de informacin y de ideas, en un contexto de interaccin y comunicacin intensas.
De acuerdo con la Comisin Europea, el MAC es especialmente apropiada donde la identidad o la cultura nacional est
estrechamente ligada a particularidades constitucionales o histricas, como en el caso de la educacin; donde la legislacin o
las estructuras nacionales son muy diversas o demasiado complejas, como en el caso de la proteccin social o el empleo, o en
reas donde los estados miembros tienen resistencias para adoptar una legislacin comn en el corto plazo, pero tienen la voluntad poltica de avanzar hacia un objetivo comn, como en los
casos del asilo o la inmigracin. Kaiser y Prange (2002), argumentan que por razones de eficiencia y legitimidad, el MAC tiene posibilidades de profundizar la integracin en las reas donde hay una alta concentracin del poder de decisin y de recursos
financieros en diferentes niveles territoriales, o hay considerables diferencias estructurales y de desempeo, entre otras.
Cabe destacar aqu que si bien estos mecanismos involucran
la coordinacin de mltiples niveles territoriales e institucionales, estn sin embargo orientados a alcanzar ciertos objetivos
comunes y a resolver problemas especficos. Ms an, su pertinencia est limitada a campos particulares de la poltica, o a la
existencia de ciertas condiciones, como se ha enfatizado en su
descripcin. Esto sugiere que las redes, como un nuevo modo de
la poltica, a la vez que ponen en juego una diversidad de mecanismos de coordinacin, operan en el marco de una pluralidad
de mecanismos de coordinacin, es decir, el mecanismo de redes no sustituye necesariamente a otros mecanismos como la
comunidad, el corporativismo, el pluralismo o la coordinacin
basada en el gobierno de la ley y la mayora poltica.
Es quizs el punto ms crtico de las redes como un nuevo
modo de la poltica el de su legitimidad, y en particular el de su
118

legitimidad democrtica. Como entidades que operan en el espacio pblico, las redes estn sujetas a los requisitos de transparencia, rendicin de cuentas y corresponsabilidad social. La legitimidad democrtica es un principio ms controvertido.
Messner (1999a) seala acertadamente que las redes no son democrticas a priori, pero es una observacin insuficiente. Otros
como Martinelli (2002: 24) concuerdan en que aunque la vida
social y poltica ha cambiado sustantivamente, no hay un consenso normativo que corresponda a esos cambios y sea capaz de
fundar instituciones de gobernanza democrticas ampliamente
aceptadas.
El problema de la legitimidad democrtica ha girado en una
medida importante en torno a dos principios propios de las redes de accin pblica: la participacin y la deliberacin.15 La
primera responde a la importancia de la participacin de los
grupos sociales en las redes de accin pblica bajo los conceptos
de corresponsabilidad social y de participacin cvica. La segunda alude a los procesos de construccin de consensos que las
redes como un complejo sistema de comunicacin involucran.16
Subsiste sin embargo el problema de la representacin. Se ha
hablado as de un incremento de la democracia, o de un desplazamiento de la democracia representativa a la democracia participativa o la deliberativa. Pero tambin hay que destacar que la
participacin de los grupos sociales y de las organizaciones de la
sociedad civil en las instancias democrticas se ha interpretado
como una amenaza a los principios fundamentales de la representacin democrtica.
En suma, en este debate subyace una nocin de participacin como participacin representativa que, analticamente
hablando, es al menos en parte producto de una confusin entre
el modo de coordinacin reticular, por un lado, y los modos corporativista y jerrquico mayoritario por el otro. Es decir, si es
correcta la proposicin de que es posible distinguir un nuevo
modo de la poltica que se estructura a travs de redes en el sentido antes descrito, entonces cabra hablar de una nueva forma
de ciudadana que no estara centrada en el sujeto individual y
los derechos universales civiles y polticos del primer circuito de
la ciudadana, asociado con la representacin democrtica, pero
tampoco estara centrada en el sujeto moral o segundo circuito de la ciudadana, asociado con la representacin funcio119

nal.

La participacin y la representacin: una relacin difcil

Bien seala Schmitter (2000: 12) que es necesario introducir
elementos ms explcitamente polticos en el diseo de la gobernanza. Propone para ello abordar problemas tales como quin
est autorizado a participar y cul es el estatus de los participantes en el proceso de decisin.
Retomando el caso de la Unin Europea, el estudio de la Comisin Europea sobre la Europa reticulada, identifica que los
miembros de las redes pueden ser de tres tipos:
Los representantes de las administraciones de los niveles
local, nacional o europeo. Los miembros tienden a ser nominados para participar en redes, con excepcin de las redes que involucran administraciones locales como las euro-ciudades donde los representantes, como los alcaldes, pueden haber sido
electos.
Los expertos. Generalmente estn asociados por sector o
por tema, y pueden expresar liderazgo o representacin a travs de mecanismos de seleccin o arbitraje de pares bien establecidos en los mbitos cientfico y acadmico.
Los actores o pblico interesado. Estos incluyen empresas,
organismos no gubernamentales y grupos de inters, o sus asociaciones representativas, cuya legitimidad proviene de ser
blanco de una poltica especfica, su compromiso, y la relevancia de su apoyo, y que son reclutados a travs de diferentes mecanismos (Comisin Europea, De Brune y Clarotti 2001: 16).
De acuerdo con este mismo estudio, la composicin de las
redes puede variar, destacndose la mezcla de los tres tipos de
membresa en las redes de consulta e implementacin, y la ausencia de los actores o pblico interesado (stakeholders) en las
redes de decisin, donde generalmente concurren de manera
exclusiva los representantes nominados de autoridades nacionales (con base en cuadro 1, pp. 6-7). Aunque el nivel de participacin de las redes puede estar ligado a su funcin, en un estudio
ms especfico sobre la participacin social a travs del MAC en
120

los casos de las estrategias europeas para el empleo, la pobreza y

las pensiones, De la Porte y Pochet (2003) encuentran que el
nivel de participacin est ligado al nivel de politizacin del proceso; a circunstancias nacionales relacionadas con la propia evolucin de la participacin de los actores tradicionales y no tradicionales en las polticas y con su nivel de autonoma, y a las
distintas posiciones de la Comisin de la Unin Europea respecto a la apertura a la participacin.
Schmitter (2000) desagrega la potencial membresa de los
arreglos de gobernanza a partir los tipos de cualidades o recursos que poseen los individuos u organizaciones que pueden participar. Estos son: los ciudadanos, que tienen derechos; los residentes, quienes viven en una localidad determinada; los expertos,
que poseen conocimiento; los propietarios, quienes tienen derechos de propiedad; los beneficiarios y las vctimas, que son
afectados por alguna medida; los voceros de algn tipo de inters, quienes tienen el deseo de participar voluntariamente en
nombre de algn grupo, y propiamente los representantes, que
tienen tal estatus. En principio, seala Schmitter, todos ellos tienen una legtima demanda de participacin (pp. 12-13).
Desde la propia perspectiva de la Comisin Europea, si bien
se advierte que al evaluar la representatividad de un grupo es
necesario separar al individuo que se representa a s mismo y
sus propios puntos de vista, de las personas con un mandato
para representar el punto de vista de otros (p. 16), la participacin ha tenido como un referente importante la representacin
de intereses y valores colectivos.
Resulta evidente, a partir de la composicin de las redes de
poltica, que la representacin democrtica se desdibuja.17 El
principio del adversario que propone el mismo Schmitter, con
relacin a la composicin de los arreglos de gobernanza, es sintomtico de este problema. Los participantes, propone, deben
ser seleccionados para representar grupos que tienen intereses
diversos y especialmente opuestos. En la composicin, no debe
haber representantes que se sabe tienen una posicin similar o
que tienen alianzas para propsitos comunes. Y quizs en un
tono un tanto irnico plantea que los expertos deben ser escogidos para representar diferentes teoras o paradigmas con relacin al objetivo particular que se busca o el problema que se
atiende (pp. 25-26).
121

Existen una variedad de inconsistencias tericas y prcticas

en la relacin entre participacin y representacin. Magnette
(2003a: 156-157), en su anlisis sobre la participacin cvica en
la gobernanza europea, concluye con razn que no solamente la
participacin est limitada a los ciudadanos y los grupos que se
benefician de sus recursos intelectuales y financieros para tratar
de influir en la poltica y las polticas de la Unin Europea, sino
tambin, la participacin en s misma no hace a los ciudadanos
ms activos en tanto que el proceso poltico es altamente complejo.
Ms all del carcter elitista de la participacin, elementos
tales como la centralidad de la confianza en la operacin de la
red, la importancia de los expertos y el propio carcter deliberativo de las redes complican la funcin de representacin que ha
querido verse en las redes, y en particular la representacin de
la sociedad civil.
Diversos estudios han mostrado que la confianza personal es
altamente valorada por los participantes de la red; tiene un peso
significativo en el origen de los vnculos entre organizaciones
diversas, y es considerada como un factor importante en su consolidacin.
La reciprocidad, un principio funcional de la integracin,
basada en la interdependencia de recursos estratgicos (econmicos, legales, de conocimiento o de poder), no siempre puede
coincidir con los atributos de las organizaciones que pudieran
considerarse como representativas. Parafraseando a Messner
(1999a), en vez de preguntarse qu tan representativas son las
organizaciones de la sociedad civil, es ms relevante ver qu organizaciones tienen autoridad para tomar decisiones, cules tienen liderazgo, cules pueden ejercer un veto, o cules son dbiles y, en su caso, si se trata de organizaciones con capacidad de
movilizacin, estratgica u operativa.
Desde la perspectiva de las redes como entidades complejas
se ha documentado tambin la centralidad del personal de frontera. En el caso de las redes de accin pblica, este tipo de actores permite o facilita la comunicacin entre las organizaciones
sociales, las instituciones polticas y las empresas. Se trata de los
celadores, los negociadores, los intermediarios o los traductores, que hacen posible la comunicacin entre mbitos que operan con cdigos diferentes, o entre individuos con necesidades,
122

intereses y valores diversos y sobretodo divergentes.18

En particular, con relacin a la participacin de los expertos
y las instituciones funcionales, como son los organismos consultores, de anlisis, de procesamiento de informacin, comunidades epistmicas, etc., su presencia responde a un criterio de prestigio respecto a muy variados tipos de recursos (informacin,
conocimiento, experiencia o habilidades) ms que a uno de representacin.
La propia ambigedad de la representacin se agudiza en
el contexto de una gobernanza policntrica. La doble o mltiple
afiliacin institucional, y los elevados niveles de movilidad de las
personas entre distintas estructuras sociales,19 hacen difcil la
identificacin de los intereses o valores representados por los
participantes en una red.
Un estudio (Trondal y Veggeland 2000) sobre las percepciones de los servidores pblicos nacionales que participan en los
comits de expertos de la Comisin de la Unin Europea, sobre
si se consideran como representantes de su gobierno, como expertos independientes o como agentes supranacionales, muestra que la calidad de representante no es una propiedad fija, como
sugieren las nociones de representacin imperativa y liberal, sino
ms bien una caracterstica dinmica y flexible, que es resultado
de afiliaciones institucionales mltiples donde entran en juego
la lealtad poltica, la autonoma profesional y los alineamientos
supranacionales.
El enfoque de la deliberacin acenta el problema de lo que
podra llamarse la participacin representativa de las asociaciones, en la medida que, frente a las teoras de la decisin basadas en la agregacin de intereses, la deliberacin supone que los
intereses no son externos al proceso poltico sino que influyen
las preferencias. Es decir, la discusin y el intercambio de argumentos transforma las preferencias hacindolas ms compatibles y mitigando los problemas de accin colectiva (Eberlein y
Kerwer, 2002: 6; Smismans 2000). Desde otro ngulo, puede decirse que mientras la negociacin se basa en la defensa de preferencias estables, la deliberacin supone el intercambio racional
de argumentos, orientado a alcanzar un bien comn (Magnette 2003b).
Cabra preguntarse si las inconsistencias tericas y prcticas
de la participacin representativa no tienen su origen, al me123

nos en parte, en el desconocimiento de un modo diferenciado de

la poltica que, llevado a sus ltimas consecuencias, estara asociado a una nueva forma de ciudadana. Es decir, diferente de la
democracia representativa y de la propia representacin funcional.
El problema no es menor, ya que lo que caracteriza la participacin de las asociaciones es precisamente su reconocimiento
jurdico para actuar en el espacio pblico (vase Martn sobre
Espaa, y Puga sobre Mxico, en este volumen). En el caso europeo, a partir de un estudio sobre la evolucin de los derechos de
participacin en la administracin de la Comunidad (el derecho
de audiencia, el derecho a la transparencia y el derecho a la participacin en el proceso legislativo), Bignami (2003) sita la ms
reciente fase en el debate sobre si, y en qu condiciones, los individuos, las empresas y sus asociaciones etiquetadas como
sociedad civil, deben tomar parte en el proceso legislativo y
en el diseo de institucional de la Comunidad.
El Borrador de la Constitucin, en su Artculo 46 relativo a
El principio de la participacin democrtica, establece:
1. Las Instituciones de la Unin, mediante mecanismos apropiados, darn a los ciudadanos y a sus asociaciones representativas la oportunidad de dar a conocer y pblicamente intercambiar sus puntos de vista en todas las reas de accin de la Unin.
2. Las Instituciones de la Unin mantendrn un dilogo abierto, transparente y regular con asociaciones representativas y la
sociedad civil.
3. La Comisin llevar a cabo una amplia consulta con las
partes involucradas para asegurar que las acciones de la Unin
son coherentes y transparentes [Citado por Bignami 2003: 22].
En este caso, son de destacarse los alcances del reconocimiento jurdico de las asociaciones para actuar en el espacio pblico.
Como justamente observa Bignami, la referencia a las instituciones de la Unin en el texto de la Constitucin implica que no
solamente la Comisin de la Unin Europea permitira a los individuos y asociaciones comentar sobre sus iniciativas, sino tambin el Parlamento, el Consejo, el Consejo de Ministros y la Corte de Justicia europeos, todos ellos identificados en el propio
texto constitucional como parte del marco institucional de la
124

Unin.
Sin duda estos preceptos contribuiran a acotar los problemas de discrecionalidad, transparencia y rendicin de cuentas
en la participacin de las asociaciones, pero subsiste el problema de la relacin entre la participacin y la representacin. Aunque el documento diferencia dos formas de ciudadana: la democracia representativa y la democracia participativa, que remite
a la intervencin de la sociedad civil en las funciones cotidianas
de gobierno, alude sin embargo expresamente a las asociaciones representativas, confundiendo estos distintos mbitos de la
ciudadana.
En su crtica a la legitimidad de la participacin de las asociaciones, Bignami establece una clara distincin entre la tradicin corporativista y la participacin de las organizaciones de la
sociedad civil en la co-regulacin. La autora concluye que la tradicin corporativista permite a las asociaciones un ejercicio pblico de la autoridad, en la medida en que estas asociaciones
encarnan realidades econmicas y sociales ampliamente reconocidas en la letra, y que por tanto tienen una representacin
legtima. Sin embargo, no llega a distinguir el nuevo derecho de
las asociaciones a la participacin como un elemento de un mbito diferenciado de la poltica. Segn la autora, se trata de un
pluralismo liberal de grupos de inters extremo, que no es verdaderamente europeo. Su argumento se apoya precisamente
en la idea de que la representacin es la nica razn que puede
justificar el ejercicio pblico de la autoridad de las organizaciones de la sociedad civil.

La participacin y la ciudadana categorial

Puede decirse que en los orgenes de la participacin ciudadana a travs de las organizaciones de la sociedad civil, en su
sentido contemporneo, subyace un consenso post-burocrtico
en diversos sentidos. Este privilegia la flexibilidad frente a las
reglas rgidas de decisin basadas en la autoridad de la mayora
poltica o la autoridad jerrquica; enfatiza la descentralizacin
del poder frente a la centralizacin; opera con base en la negociacin ms que en las rutinas o la racionalidad en funcin de
metas (planeacin), y por ltimo, en la lgica de este modelo el
125

parmetro de evaluacin es la participacin ms que la eficacia

o la eficiencia administrativa o tcnica (Luna 2000). Una poltica sera adecuada o democrtica si hay participacin, lo cual
explica la importancia de la nocin de corresponsabilidad social.
Se trata de lo que Offe (1975) identificara en los aos setenta
como el modelo consensual de tipo incrementalista, basado en
la lgica del conflicto y el consenso poltico, donde la autoridad
reside no en la ley o en las mayoras polticas, sino en los receptores de los beneficios o, en trminos de Schmitter (2000), los
beneficiarios y las vctimas. A ellos se ha referido la Nueva Gestin y la Nueva Gerencia Pblica, como los clientes20 o las poblaciones que son blancos de una poltica especfica que con frecuencia cruza diversos campos de poltica. Hacia fines de los
aos noventa,21 la idea de los clientes evolucionara hacia la de
ciudadanos, ms afn a la gestin poltica y a ciertas vertientes
de las teoras de la gobernanza ubicadas en el campo del estudio de las polticas. En este contexto, la participacin se concibi fundamentalmente como un mtodo para incrementar la
eficacia de la implementacin de las polticas. Junto con la corresponsabilidad, que involucr de manera sustantiva a las organizaciones de la sociedad civil, se enfatizaron la rendicin de
cuentas y la transparencia. Bajo esta nueva perspectiva, el incremento de la participacin de nuevas categoras sociales, fue visto como un requisito indispensable de una gobernanza democrtica.
Este movimiento convergi con el de la evolucin de la ciudadana hacia formas ms complejas. La complejidad de la ciudadana se ha visto como resultado de la ampliacin de los derechos civiles, polticos, sociales y culturales reconocidos. Se ha
hablado tambin de los derechos colectivos como tercera generacin de derechos. En este caso, a diferencia del sujeto individual, el ciudadano aparece como sujeto categorial o moral.
A partir de la idea de que la representacin democrtica es
una modalidad de la participacin, Duchastel (2002) identifica
dos formas de incorporacin de la ciudadana donde los derechos polticos y civiles son transferidos a los grupos sociales. La
novedad no reside en la existencia de estos grupos, sino en el
reconocimiento de una personalidad jurdica que les permite
actuar en instancias polticas y jurdicas, en respuesta a un pro126

ceso simultneamente de compresin (particularizacin) y de

extensin de los derechos y libertades de los individuos. La primera forma de incorporacin de la ciudadana se refiere a la
emancipacin jurdica y organizacional que le permiti a las corporaciones (empresas y sindicatos) adquirir derechos al mismo
nivel que las personas fsicas, junto con un fenmeno de fuerte
autonoma de accin administrativa. La segunda forma de incorporacin de la ciudadana se manifiesta en una visin particularista fundada en un proceso identitario de naturaleza cultural, que tiene como consecuencias el abandono progresivo
del universalismo a favor de una concepcin particularista de
las polticas sociales. Esto abre el camino para el reconocimiento de grupos con derechos y para la reivindicacin y reconocimiento de derechos particularistas de carcter cultural que se
apoyan en un movimiento de juridizacin de las relaciones
sociales.
Estos dos fenmenos, seala Duchastel, tienden a imponer
una representacin fragmentada de la ciudadana, en la que el
sujeto se concibe cada vez ms en trminos de proximidad de
gnero, lingstica, comportamental, situacional o categorial
(pp. 7-8).
Puede decirse que el consenso post-burocrtico y la evolucin de la ciudadana hacia formas ms complejas confluyen en
la idea de la gobernanza democrtica, una de cuyas dimensiones centrales es la participacin de nuevas categoras de actores
no solamente en la gestin de bienes pblicos, sino en el propio
campo de la regulacin.22 En el marco de la globalizacin, estos
dos movimientos tienen sus referentes conceptuales, respectivamente, en la ciudadana cosmopolita (ver Arditi en este mismo volumen) o ciudadana mltiple, y en ciertos modelos de gobernanza global (por ejemplo, Maggi y Messner: 2002; Martinelli:
2002).
Llevada al terreno institucional, la tesis de Duchastel ofrece
nuevos elementos para distinguir, por una parte, el modo corporativista, al que correspondera lo que el autor denomina como
la primera forma de incorporacin de la ciudadana, y por la
otra la coordinacin en redes, relativa a la segunda forma de
incorporacin. En este contexto, la participacin no sera una
expresin limitada de la representacin democrtica sino a la
inversa: la representacin sera una modalidad de participacin
127

entre otras. Como conclusin podra hablarse entonces de un

nuevo circuito de la ciudadana fincado no en la representacin,
sino en el reconocimiento jurdico de un sujeto categorial, que
de manera particular encarnan las organizaciones de la sociedad civil.
Dicho en otros trminos, mientras que a la ciudadana primaria correspondera la participacin mediante la representacin territorial, propia de las instituciones de la democracia liberal, y al segundo circuito la participacin a travs de la
representacin funcional, al tercer circuito correspondera la
participacin cvica a travs del reconocimiento de distintas
necesidades y demandas en torno a las desigualdades de gnero,
relativas a diferencias regionales, la diversidad cultural, los derechos humanos, las condiciones ambientales o la limpieza de
las elecciones, demandas donde los actores colectivos, tanto locales como transnacionales, ms que las grandes asociaciones
nacionales corporativistas, han tenido un papel protagnico.23
En alusin a los planteamientos y las interrogantes que abre
Arditi (en este volumen) sobre los tipos de ciudadana, podra
decirse entonces que la participacin de las organizaciones de la
sociedad civil, dado su estatus jurdico alcanzado, inaugura un
nuevo circuito que no se subsume en el segundo, relativo a la
representacin funcional. Si como sugiere Duchastel la representacin es una forma de participacin, estas dos categoras no
pueden compararse u oponerse entre s porque no son del mismo rango. En suma, mientras la participacin a travs de la representacin territorial se asocia con el primer circuito de la ciudadana, y la participacin a travs de la representacin funcional
con el segundo, en el nuevo circuito la participacin tiene lugar a
travs del reconocimiento de la ciudadana categorial, bajo la
figura de la participacin cvica.

Las limitaciones de las redes de accin pblica

y su articulacin con otros modos de coordinacin
Para resumir puede decirse que las redes de accin pblica,
como un nuevo modo de la poltica, responden a un doble movimiento de autonoma e interdependencia de los mbitos econmico, poltico y social; son entidades complejas orientadas a la
128

solucin/ abordaje de problemas comunes y especficos, autorreguladas, morfolgicamente abiertas, y diferenciadas con relacin a otros modos de coordinacin como el jerrquico-mayoritario, el corporativista y el pluralista. Aunque se trata de
estructuras ms o menos formales, las decisiones responden a
una dispersin dinmica de la autoridad, la cual puede residir
en los expertos y el pblico interesado (incluidas las organizaciones de la sociedad civil), y las obligaciones se fincan sobretodo en la interdependencia de recursos, y en la confianza que
resulta de tres fuentes principales: la reciprocidad, el conocimiento experto o la experiencia, y las relaciones personales o la comunidad de valores.
Los principios de legitimidad de las redes son la deliberacin
y la participacin, donde las organizaciones de la sociedad civil,
con un estatus de autoridad pblica, son un actor central. A diferencia de la democracia liberal que tiene como eje la representacin, en la lgica de las redes la participacin se basa en el reconocimiento, en la pertinencia y en la inclusin de nuevas
categoras sociales. Desde esta perspectiva, la gobernanza reticular alude fundamentalmente al ciudadano categorial.
No podra concluirse este captulo sin una reflexin, por breve que sea, sobre dos problemas propios de las teoras de la coordinacin: las limitaciones de los distintos mecanismos de integracin en funcin de su propia lgica, y el problema de sus
articulaciones con otros modos de coordinacin. Se retoman estos
problemas desde la perspectiva de las redes de accin pblica y
a partir de los planteamientos presentados en los apartados precedentes.
Por la naturaleza poltica de las redes de accin pblica, es
pertinente aludir a su legitimidad y eficacia. Por su propia racionalidad, las redes presentan un dficit estructural de representacin. Pero an desde su propia lgica, basada en la inclusin y el
incremento de la participacin de nuevas categoras sociales, las
redes enfrentan tres tipos de problemas. Estos son el incremento del riesgo de posiciones de veto que pueden bloquear la funcionalidad de la red (Messner 1999a), la decisin de las propias
organizaciones sociales que pueden optar por la participacin o
la resistencia, y los mrgenes de arbitrariedad de los que pueden
disponer otros participantes en la red, donde la membresa no
est preestablecida.
129

Como entidades auto-reguladas, las redes operan en un contexto de altos niveles de incertidumbre tanto en cuanto a sus
procedimientos de decisin como a sus resultados. Basadas en
una dinmica de consenso y conflicto poltico, las redes pueden
involucrar altos niveles de politizacin y dificultades de coordinacin. Es decir, la toma conjunta de decisiones y los mecanismos de seguimiento de los acuerdos se vuelven particularmente
complicados; los costos para crear y mantener relaciones pueden ser muy altos, y las diferencias en la naturaleza de los recursos de intercambio pueden obstaculizar los acuerdos sobre criterios de distribucin de prdidas y ganancias.
Las relaciones personales y la confianza normativa, como
mecanismos colectivos de obligacin, imprimen dificultades propias a la institucionalizacin de las redes. Steward y Conway
(1996) identifican tres tipos de problemas que pueden resumirse como sigue: el conflicto entre los intereses de la organizacin
y los objetivos personales; la prdida de ideas e informacin originales que puede resultar de una poltica de fortalecimiento y
multiplicacin de ligas dbiles, y la naturaleza impredecible de
los patrones de interaccin de relaciones informales (pp. 216218). En particular, las relaciones personales no son un bien pblico, y la confianza personal o la normativa no pueden ser creadas a travs de estrategias de revitalizacin econmica o la
ingeniera social (Fukuyama: 1995; Granovetter: 1985; Sable:
1993).
De manera general, Messner (1999a) define bien a las redes
como un sistema dinmico pero frgil, en la medida en que presenta tensiones permanentes cuyo equilibrio es preciso buscar
una y otra vez, y en donde la cooperacin y el conflicto pueden
operar al mismo tiempo como un lazo y un solvente (pp. 108,
118).
Ms all de las limitaciones propias de la coordinacin basada en redes, la doble relacin de las redes de accin pblica con
y en la poltica, hace de la coherencia y la consistencia entre
distintos mecanismos un problema central, particularmente si
se asume que ningn mecanismo es por s solo capaz de afrontar
un entorno econmico y social ms complejo. La coordinacin
entre el mercado, las instituciones propias de la democracia liberal, la comunidad y las redes no es una tarea fcil.
Se pueden identificar dos visiones principales sobre la rela130

cin entre los distintos modos de coordinacin. En una, las relaciones entre los mecanismos de integracin son vistas como un
juego de suma positiva; en la otra, como uno de suma cero. Una
expresin de estos dos enfoques es la disyuntiva de si la participacin de la sociedad civil en la esfera de la poltica, en el sentido
convencional del trmino, es interpretada como una ampliacin
de la democracia, o como una amenaza a los principios de la
representacin democrtica. En el primer caso, la participacin
cvica es vista como una forma de control democrtico o, en su
caso, la estrecha relacin entre la representacin democrtica y
la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la
esfera pblica, es interpretada como un fortalecimiento de los
mecanismos de control mutuo. En el segundo caso, la participacin es vista como un sustituto de los procesos parlamentarios y
la democracia representativa. En realidad existe una amplia variedad de formas de articulacin, donde los distintos mecanismos de coordinacin pueden no solamente acoplarse y co-evolucionar o bloquearse mutuamente, sino tambin pueden ser
excluyentes, estar dbilmente conectados, fuertemente integrados, pueden estar yuxtapuestos o superpuestos, o su centralidad
puede desplazarse.
Si como se ha intentado mostrar hasta aqu, la coordinacin
basada en redes representa una modalidad especfica de gobernanza, que opera en ciertos campos de la poltica, y que se despliega en el marco de una diversidad de mecanismos coordinacin, la pregunta consecuente es, entonces, qu condiciones
favorecen la complementariedad.
Es quizs el problema mayor el de la autonoma de los actores y de los sistemas econmico, social y poltico, que en un contexto de baja diferenciacin puede llevar a las redes a un extremo de politizacin, conflictualidad o disfuncionalidad crtica, y
agravar la difcil relacin entre la representacin y el reconocimiento de la autoridad de los actores colectivos para actuar en la
esfera pblica.
Puede tomarse como ejemplo el caso mexicano para observar la articulacin de distintos modos de coordinacin y algunos
de sus efectos en la gobernanza reticular. El legado corporativista del rgimen poltico hace particularmente sensible el problema de la autonoma de las organizaciones de la sociedad civil,
no slo respecto al gobierno y los partidos, sino tambin con
131

relacin a las grandes empresas como instituciones que encarnan los principios del mercado y el intercambio. El caso mexicano puede definirse como uno de superposicin o yuxtaposicin
de diversos modos de participacin, es decir, la representacin
funcional y la representacin ciudadana o democrtica. El rgimen se caracteriz por la representacin funcional del capital y
el trabajo, y arreglos corporativos de tipo jerrquico y tripartita,
fincados en el equilibrio formal de los factores de la produccin y el arbitraje del Estado como base de los acuerdos y la
toma de decisiones (vase Puga en este volumen). Esta modalidad de representacin sectorial fue reproducida en el seno de las
organizaciones y asociaciones de intereses, que gozaron del reconocimiento gubernamental como organismos de inters pblico. Es el caso, por ejemplo, del Consejo Coordinador Empresarial, integrado principalmente por organizaciones cpula de
carcter sectorial (financiero, industrial, comercial, etc.) y basado en el mecanismo de una organizacin, un voto. Sin una clara
distincin entre la poltica y las polticas (Luna 1992 y 2004),
este esquema diluy el problema de la representacin mediante
la incorporacin de las organizaciones sociales (particularmente los sindicatos) al partido hegemnico, y su participacin directa en las instituciones legislativas. Como en otros regmenes
de este tipo, el corporativismo se desarroll en el marco de los
espacios nacionales, donde los actores protagnicos, adems del
gobierno, fueron las grandes organizaciones sectoriales de carcter nacional.
Este contexto institucional deriva en varias dificultades para
la operacin de las redes, que pueden traducirse como problemas de colonizacin de las organizaciones sociales, tanto por
las organizaciones gubernamentales, como por los partidos, los
sindicatos, las iglesias y el mercado. No hay una naturaleza perversa del mercado, pero la integracin con las redes de accin
pblica complica sin duda el problema. Como bien observa Martinelli (2002) respecto a la integracin global: ... no obstante sus
diversos comportamientos, la mayora de las corporaciones transnacionales disfrutan del poder sin responsabilidad, en la medida
en que en gran parte de sus decisiones son responsables (accountable) solamente frente a los socios y no frente al resto de
individuos y grupos afectados por tales decisiones (p. 9). Un
efecto sustantivo de la colonizacin puede ser la desconfianza,
132

que afecta la credibilidad de las instituciones y de las propias

asociaciones, as como la cooperacin.
Las grandes asociaciones sectoriales (tanto las empresariales
como los sindicatos), acumularon experiencias de participacin
en la arena pblica y desarrollaron una importante capacidad
de organizacin, particularmente de carcter nacional. Estas
capacidades, aunadas al ms reciente movimiento por la participacin empresarial en el espacio pblico bajo el signo de la responsabilidad social de la empresa, parecen tener efectos significativos en la generacin de condiciones de igualdad de
oportunidades para la participacin del conjunto de las asociaciones, sobretodo en reas crticas como la regulacin de las propias actividades de las asociaciones. La idea de la responsabilidad social de la empresa promovida en los niveles nacional e
internacional por conglomerados de organizaciones, involucra
no solamente la dimensin interna de la empresa, sino tambin
la externa, la que a su vez incluye la participacin de los empresarios y sus asociaciones (no estrictamente empresariales) en la
promocin de los ms diversos asuntos y en la atencin de necesidades de carcter social, sin una clara fiscalizacin pblica.24
La herencia corporativista ha tenido tambin el efecto de crear
organizaciones nacionales u organismos cpula de organizaciones de la sociedad civil. Estas grandes agrupaciones, al mismo
tiempo que pueden fortalecer a las asociaciones como interlocutor en cuestiones que ataen al conjunto de las asociaciones,
pueden monopolizar la participacin y burocratizarse. Estas tendencias contrarrestan la flexibilidad y la eficacia del flujo de informacin, ideas, experiencias y habilidades propias de las redes. La creacin de figuras hbridas, propia de los procesos de
institucionalizacin de las redes, tambin puede resultar contraproducente en un contexto de fronteras difusas entre el sistema
de partidos y las asociaciones, como parece ser el caso de las
Asociaciones Polticas Nacionales que se rigen por el Instituto
Federal Electoral. Finalmente, los grandes actores sociales se
acostumbraron a un horizonte de certezas en virtud del alto grado de estructuracin de los pactos corporativos. Las redes, tanto
inciertas en sus procedimientos como en sus resultados, suelen
producir resistencias que pueden bloquear los esfuerzos orientados a la participacin, la innovacin institucional y la produccin y gestin de bienes pblicos.
133

Puede concluirse entonces que en el marco de una pluralidad

de formas de coordinacin, la autonoma y la fortaleza de las
estructuras sociales incluido el sistema poltico en el sentido
convencional del trmino, son condicin indispensable para
el desarrollo de las redes de accin pblica.

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137

1. Agradezco los comentarios de Benjamn Arditi, Juan Martn, Cristina Puga y

Philippe Schmitter, a versiones previas de este captulo.
2. Son los casos de los Acuerdos de Paz en Guatemala, o del Dilogo Argentino que dio lugar a una estructura creada como salida a la crisis institucional de
los primeros aos de la dcada de 2000, convocada por el gobierno, la iglesia y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y donde participaron alrededor de 300 entidades, incluyendo partidos polticos, ONG, empresas y grupos emergentes como asociaciones de ahorradores y clubes de trueque, entre otros.
3. Una propuesta inicial en este sentido se encuentra en Luna (2003). Otra forma de clasificar los enfoques de redes es por su nfasis en la nocin de redes como
un contexto de aprendizaje, como un mecanismo de integracin o como un sistema
de comunicacin. Tambin, las redes pueden ser vistas como un enfoque de la poltica, como un modo de coordinacin o como un mtodo de gobernanza.
4. Es el caso especfico de Knok (1990), respecto a las redes polticas.
5. Para un resumen sobre el origen, la evolucin y los principales conceptos de
la teora del actor-red, vase Daz (2003). Para otro enfoque de corte evolucionista
vase Leydesdorff (1997).
6. En cuanto a la comunidad, por ejemplo, segn estos autores, sus caractersticas son las siguientes: tiene una membresa informal que evoluciona lentamente en
el tiempo; los intercambios son voluntarios y se basan en la solidaridad social y
altos niveles de confianza; las normas sociales y los principios morales, as como el
conocimiento y la reciprocidad entre los miembros durante un largo periodo de
tiempo, imponen las obligaciones en el nivel individual; mientras que en el nivel
colectivo se requiere que los miembros acepten normas y reglas con un alto nivel
de institucionalizacin.
7. Por ejemplo, la coordinacin de precios, salarios, actividades de investigacin, mercadotecnia, etc. Es tambin importante la complejidad del producto en
trminos, por ejemplo, de la variedad de componentes, del grado de sofisticacin
de materiales, y el uso de elaborados sistemas tecnolgicos de informacin, como
en los casos de la industria automovilstica y de aviacin.
8. En el contexto de la Unin Europea, la complejidad de la interaccin entre
muy diversos tipos de actores para abordar problemas comunes, ha dado lugar a
nuevas investigaciones que se engloban en lo que se ha denominado comitologa.
9. Un desarrollo amplio de este argumento basado en evidencias empricas sobre redes de conocimiento puede verse en Luna y Velasco (2004).
10. Desde la perspectiva del anlisis formal de redes (AFR), el vnculo dbil es
un puente, es decir, la nica lnea en una red que comunica dos puntos, que
conecta entre s diferentes grupos, cada uno formado por individuos con vnculos
fuertes (Granovetter, 1973: 1376). Cabe considerar que no todos los sistemas de
vnculos dbiles, dispersos, o morfolgicamente radiales, son entidades complejas.
11. Los analistas de redes han encontrado que si bien el intercambio de informacin ocurre ms frecuentemente entre actores o individuos con similares creencias, valores, cultura, educacin y estatus social es decir en relaciones densas,
el intercambio de informacin potencial u original, de ideas y conocimiento, es
ms importante entre actores o agentes socialmente distantes, en la medida en que
se trata de informacin que no es redundante. Desde la perspectiva sistmica la
distancia social, puede ser interpretada como un desfase de lenguajes o un desfase
cognitivo que da lugar a un nuevo sistema de comunicacin (vase una interpretacin de este tipo en Leydesdorff 1997), donde las consecuencias son mucho ms
radicales.
12. Al respecto, baste sealar aqu que en funcin de algunos de los elementos
de las redes definidos en el apartado previo, las comunidades son entidades simples o de baja complejidad, morfolgicamente hablando se caracterizan por relaciones densas, cerradas, con un alto grado de interconexin entre sus nodos (individuos u organizaciones). Asimismo, se rigen por la solidaridad social, donde las

138

obligaciones son impuestas por normas sociales y principios morales, y por tanto,
remiten a un tipo de confianza bsicamente normativa, que depende de creencias y
valores compartidos. Si las redes fueran comunidad, cmo podra explicarse que
la confianza pueda generalizarse fcilmente entre personas de diferentes lugares,
con diferentes culturas o ideas?
13. Esto puede desprenderse con claridad de los trabajos de Martn y Vite en
este volumen.
14. Schmitter (2002) define la gobernanza como un mtodo o mecanismo para
procesar una amplia variedad de problemas o conflictos, donde los actores por lo
general llegan a decisiones mutuamente satisfactorias y vinculantes, a travs de la
negociacin entre ellos y de la cooperacin en la implementacin de las decisiones
(p. 3).
15. En el debate europeo estos dos principios suelen contraponerse bajo la forma de una dicotoma entre la negociacin, basada en una defensa de intereses preestablecidos, y la deliberacin, definida como un intercambio racional de argumentos donde, en todo caso, los intereses se transforman. Vase, por ejemplo,
Magnette (2003a y 2003b).
16. En este trabajo se abordar slo marginalmente el problema de la deliberacin. Sin embargo cabe destacar que ciertos desarrollos en la teora de redes como
modo de coordinacin, argumentan que lo que verdaderamente distingue a las redes del mercado y la jerarqua, es decir como una especfica lgica de gobernanza,
es la deliberacin. Eberlein y Kerwer (2002) identifican este enfoque de la deliberacin como uno de nivel medio (donde el marco institucional es un foro local), y lo
distinguen de otros de nivel micro, donde la pregunta es si la organizacin modela
una argumentacin genuina entre los participantes, o de nivel macro con clara
referencia a Habermas, donde la pregunta es en qu condiciones la deliberacin
en la esfera pblica puede satisfactoriamente sitiar la toma de decisiones. De
acuerdo con estos autores, los tres enfoques parten de la conviccin de que la deliberacin es la base de la democracia y de un proceso de toma de decisiones eficaz
(p. 9). En el contexto de la Unin Europea la deliberacin tambin se ha abordado
desde otros enfoques, vanse por ejemplo: Joerges (2001) y Neyer (2002), sobre la
construccin de estructuras deliberativas transnacionales.
17. Desde otra perspectiva, en la evaluacin del MAC, Zeitlin (2003) reconoce
su limitado papel para las instituciones democrticamente representativas en ambos niveles: europeo (el parlamento europeo) y nacional (parlamentos nacionales).
18. Vase Luna (2003) y Luna y Velasco (2005), donde se recoge parte de la
literatura sobre estos aspectos de las redes.
19. Como lo muestra un estudio de redes de polticas de violencia familiar, la
doble militancia de las activistas, que lo mismo trabajan en una organizacin de
mujeres que en la academia, en un partido poltico o en una institucin gubernamental..., permiti el establecimiento de muchos puentes relacionales en la conformacin de redes entre instituciones del gobierno, las organizaciones de la sociedad
civil y la academia..., para el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas... (Campos: 2003: 50).
20. Vanse por ejemplo, los documentos del Banco Mundial y de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) de principios de los
noventa.
21. Muy probablemente, en parte bajo la influencia del CLAD (Consejo Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo).
22. En la literatura sobre la Unin Europea se distinguen en este sentido dos
campos: el de la co-regulacin, y el de la co-decisin, en este ltimo participan las
instituciones europeas propiamente polticas como el Parlamento y el Consejo de
Ministros.
23. Es por este motivo que no tiene mucho sentido la discusin sobre, por ejemplo, sobre el porcentaje de mujeres que asegurara imprimir un enfoque de gnero

139

a una poltica especfica, s es en cambio relevante que se adopte un enfoque de

gnero que por lo general es promovido por las organizaciones de la sociedad civil.
24. Un caso destacado es el del Centro Mexicano para la Filantropa, que es al
mismo tiempo una organizacin funcional con importantes recursos de informacin y comunicacin, es una organizacin que agrupa y representa a una diversidad de organizaciones sociales, y que cuenta con una importante presencia empresarial. Por sus recursos estratgicos, el CEMEFI ha participado activamente en el
diseo de la ley que regula la participacin de las organizaciones de la sociedad
civil en el nivel federal, y en la promocin de formas de financiamiento gubernamental para las organizaciones sociales a travs de mecanismos fiscales.

140

PARTE SEGUNDA
UN SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLTICA
Y LA EXPERIENCIA ESPAOLA
DE FINANCIAMIENTO PBLICO
A ORGANIZACIONES SOCIALES

141

142

OFFE, SCHMITTER Y
LA INSTITUCIONALIZACIN DE
UN SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLTICA
Francisco Vite

Mi objetivo es presentar los principales argumentos desarrollados por Claus Offe y Philippe Schmitter respecto a problemas
de la relacin entre distintas formas de asociacionismo moderno y la democracia. Son bien conocidas las tesis de Offe sobre el
agotamiento del Estado de bienestar por la hipertrofia en sus
atribuciones, la emergencia y ampliacin de expectativas que no
alcanza a solventar, el creciente dficit fiscal en que incurre y los
cuestionamientos a su capacidad para sostener la gobernabilidad. Sin embargo, sus argumentos sobre los grupos de inters,
el fenmeno corporativo y la institucionalizacin de su intervencin en la poltica han permanecido menos divulgados, aunque
aparecen en los mismos trabajos donde presenta aquellas tesis.
El componente no estrictamente estatal de sus anlisis es entonces lo que interesa resaltar aqu para pensar en formas diferentes que podra adquirir la democracia post-liberal. Por su parte,
Schmitter llam la atencin hacia el fenmeno corporativista al
analizar la concertacin entre intereses organizados y el Estado
en gobiernos autoritarios, que de esta forma promovan un corporativismo estatal, y la existencia de modalidades anlogas en
democracias avanzadas, a las que calific como neocorporativismo, tambin conocidas como corporativismo liberal. Ante
las limitaciones del modelo pluralista para enfrentar problemas
de participacin y responsabilidad de los agentes polticos, Schmitter elabora una propuesta de democracia corporativa que
aporta pautas bsicas para la institucionalizacin de un segundo circuito de la ciudadana.
Las tesis de Schmitter apuntan a replantear la base territo143

rial de la representacin poltica, sin pretender en modo alguno

sustituir al sistema de partidos y a las elecciones como instrumentos propios de la democracia. Esto implica adems ampliar
la base de la participacin poltica del ciudadano elector individual a la actuacin de los grupos organizados. Finalmente, las
bases de la responsabilidad de las organizaciones se asientan en
procesos de institucionalizacin y profesionalizacin tales que
se amplen las posibilidades de gestin, concertacin y compromiso en condiciones menos asimtricas entre las propias organizaciones.
Cmo se pueden establecer los factores que haran posible
la autonoma y la actuacin responsable de los intereses sociales
organizados en formas de participacin poltica que amplen y
fortalezcan a las instituciones democrticas? No se trata aqu de
elaborar un programa para tales fines. La intencin es recuperar
las lneas de discusin de los autores referidos para pensar en
este problema.

Claus Offe en torno a la institucionalizacin

de las organizaciones de intereses
La tensin entre autonoma y disciplina que implican los arreglos corporativistas en las economas avanzadas, enmarcada en
el itinerario seguido por la organizacin social y estatal durante
el siglo XX, es un fenmeno del que Claus Offe da cuenta en distintos trabajos. Pero especficamente su descripcin del ascenso
de la organizacin como medio para ampliar y fortalecer la representacin poltica, con los partidos de masas surgidos a principios de se siglo, pone en el centro de atencin algunos de los
efectos polticos ms notables de dicho fenmeno. Offe llama la
atencin hacia la capacidad que mostraron las grandes organizaciones de los partidos de masas para la desradicalizacin ideolgica, la centralizacin burocrtica de las actividades, con la
correspondiente desactivacin de la membresa, y, siguiendo a
Kirchheimmer, para atraer a su seno a simpatizantes de orgenes sociales y culturales heterogneos. As, en el marco de crecimiento y prosperidad de la posguerra, los partidos se convirtieron en un instrumento clave, junto con el Estado de bienestar,
para compatibilizar el capitalismo y la democracia (Offe, 1984:
144

185-187).
La capacidad organizativa para la representacin poltica no
se vio agotada con el progresivo declive de los grandes partidos
de masas desde mediados del siglo pasado. Offe tambin seala
cmo el desarrollo de todas las asociaciones de inters se caracteriza por un proceso interno de burocratizacin. La representacin eficaz de intereses requiere coordinacin y centralizacin
supralocal de un gran nmero de miembros por medio de un
equipo administrativo de tiempo completo, un aparato de expertos, la diferenciacin y divisin en secciones del complejo conjunto de los intereses a representar, y de una prctica organizativa que permita capitalizar las oportunidades que surgen en la
brega con otros intereses (Offe, 1992b: 114-115).
Pero la cuestin de la organizacin de intereses no se reduce
a un asunto de eficacia. Es interesante como Offe (1992b: 115117) sostiene que mientras los sindicatos tienen que constituir
sus intereses en procesos de comunicacin colectiva posteriormente al establecimiento de la organizacin, otro tipo de asociaciones se congregan a partir de intereses definidos de antemano.
Offe concluye esto porque inscribe a la organizacin laboral en
el horizonte del conflicto entre capital y trabajo, en el que ste
ltimo proyecta sus intereses ms all del puro salario, comprendiendo entonces el conjunto del mercado de trabajo, la conservacin de la oferta de empleo y la solidaridad de clase. Estos
intereses imponen as la constitucin de una conciencia no inmediata. Pero la atribucin implcita de intereses inmediatos a
otro tipo de asociaciones resulta apresurada. Pareciera que a la
universalidad de los intereses de la clase, no evidentes ni coyunturales y por ende, sujetos de construccin por la discusin, la
comunicacin y el acuerdo, se opone la parcialidad de los intereses, indisputados y preconstituidos, de otros grupos, intereses
susceptibles de representarse y traducirse en objetivos concretos sin mayor mediacin que la capacidad de conjugacin por
sus cuadros organizativos.
Esto nos coloca ante el problema de procesos de subjetivacin que no suponen la configuracin de identidades plenas: las
identidades son problemticas tengan o no pretensiones universalistas. Ni los intereses estn preconstituidos, ni los proyectos
para concretarlos subyacen a los sujetos que los promueven, sino
que se asumen y se definen en el mismo proceso de adopcin de
145

posiciones de enunciacin, en la construccin de las identidades

en un tiempo y una circunstancia (Foucault, 1998: 234; Rancire, 2000: 10-11, 25). Pensar a las asociaciones y grupos de
inters organizados como sujetos desustancializados, con exigencias no menos legtimas por ser especficas y parciales, como
agentes de prcticas democrticas no necesariamente fundadas
en la idea de un bien comn universal, ni como la encarnacin
de una condicin privilegiada (clasista, femenina, tnica, religiosa, de preferencia sexual, etc.), conlleva la discusin de su
condicin como agentes polticos y de la naturaleza de sus fines.
Sin embargo, el planteamiento de Offe sobre la accin de grupos
de intereses y organizaciones sociales apunta a cuestiones muy
importantes.
En su severa crtica a las teoras conservadoras de la crisis y a
los arreglos corporativistas liberales, Offe (1992a, 1985a) ya haca notar la insuficiencia terica de las tesis de la ingobernabilidad para explicar el origen del desbordamiento de las demandas
de sectores, movimientos sociales y organizaciones de intereses
frente al Estado.
Los intentos de explicacin del fenmeno de la ingobernabilidad no dicen nada concreto sobre los contenidos exactos de las
exigencias y aspiraciones conflictivas, ni sobre el carcter de las
materias que exigen solucin y ante las que fracasa la capacidad
de direccin del Estado [1992a: 42].

Offe sostiene que las soluciones propuestas por los conservadores, de reforzar el orden y los mecanismos de control, fallan
tanto como las pretensiones de reforma administrativa y poltica al no asumir a las crisis como un factor no estrictamente contingente, sino como manifestaciones de las tensiones y fallos de
construccin inherentes a los principios organizativos de la sociedad, y que en el caso concreto del capitalismo corresponden a
la imposibilidad de conciliar el carcter social de la produccin,
la dimensin socio-poltica e integradora de la misma, con su
apropiacin privada, su inherente carcter separador, y por ende,
conflictivo. La tensin entre la integracin social, el apego de los
sujetos a ciertas normas, y la integracin sistmica, las regularidades no subjetivas que se imponen, como problema de la reproduccin social en la sociedad capitalista, se revela como irre-

146

soluble (1992a: 49). De esto ni Offe ni ningn anlisis riguroso

desprenden el inevitable derrumbe del capitalismo por sus crisis
recurrentes, ni tampoco que el ascenso en la conciencia de todo
eso parezca necesario o conveniente para la resolucin del conflicto poltico en las democracias avanzadas. Por el contrario, lo
que se observa es la flexibilidad del sistema para sortear la agudizacin de dicho conflicto, que combina incluso la acumulacin de la oposicin con las tendencias al reforzamiento de la
integracin y el sometimiento.

La crtica a los arreglos corporativos

Al discutir las tesis conservadoras sobre la ingobernabilidad,
Offe (1992a: 33) expone que ante la severa crisis del Estado en
Alemania a mediados de los setenta se opt por dos tipos de
salidas. Por un lado, por la disminucin de la sobrecarga de demandas, por medio de la desestatalizacin y privatizacin de
algunas atribuciones, por intentos de reforzamiento de mecanismos disciplinarios y de control como el sistema escolar, la
empresa o la iglesia, y por la filtracin de las demandas, priorizando a algunas de ellas y relegando otras. Por otra parte, se
busc incrementar la capacidad de direccin y eficacia del aparato estatal. Para este fin se aplicaron dos tipos de medidas, las
administrativas, que a partir de modificaciones internas se dirigan a ampliar la base del consenso y las alianzas sociales, por
ejemplo, con medidas de poltica social, y las medidas polticas,
que son exactamente las que nos interesan. stas consistieron
en la institucionalizacin de las alianzas a travs de mecanismos
de concertacin con grupos de intereses organizados. Offe (1985a:
223-227) tambin distingue entre polticas coyunturales, orientadas a la oferta, y polticas estructurales, cuyo objetivo es conducir la demanda estimulando la concertacin poltica mediante formas corporativas de representacin funcional.
Offe presenta argumentos rotundos sobre los alcances y limitaciones de este tipo de arreglos. Las limitaciones se refieren directamente a la legitimidad de los mismos (1985a: 230). Este autor
describi el problema de la incorporacin de grupos de inters
en las decisiones de polticas pblicas, y encontr una funcin
positiva potencial tan significativa como su potencial de obstruc147

cin. En una economa industrial avanzada, las organizaciones

de inters tienen el poder para interferir en las decisiones de
polticas pblicas de maneras fuertemente disfuncionales, de ah
la necesidad de mantenerlas al margen. Pero al mismo tiempo
estas organizaciones representativas son absolutamente indispensables para la poltica pblica, por contar con un monopolio
de informacin relevante para ella, y lo ms importante, por la
capacidad de control sobre sus respectivas clientelas. Por lo tanto, deben hacerse componentes integrales de los mecanismos a
travs de los cuales la poltica pblica es formulada.
Offe (1985a: 240-242) establece que el dilema terico clasespluralismo de grupos no explica el fenmeno corporativo, proponiendo como hiptesis que el Estado persigue objetivos muy
distintos cuando admite el derecho a la representacin funcional a sindicatos y cuando lo hace para cualquier grupo pluralista de intereses. En el caso de las organizaciones de trabajadores se logra sujecin, disciplina, responsabilidad y mayor
predictibilidad del conflicto como resultado de la burocratizacin. Mientras tanto, en el caso de los grupos de inters pluralistas ordinarios, a los que se reconoce un estatus legal pblico y el
derecho a la autoadministracin, el motivo dominante es delegacin, devolucin, y la transferencia de temas polticos y demandas a una arena en la que no afecten directamente la estabilidad del gobierno central ni la cohesin de su partido o de la
coalicin de partidos, y por el contrario, ayuden a reducir la sobrecarga de la agenda. Con este intercambio se imponen restricciones a la base de poder de los grupos, a la vez que logran una
ganancia en su autonoma. Esto marca el origen de los arreglos
corporativistas como aspecto previo a la cuestin del balance
disciplina-autonoma en el caso de grupos particulares y organizaciones de clase. Las diversas fuerzas que ejercen presiones hacia
el Estado no redundan nicamente en beneficios para el capital,
sino tambin a otros grupos y a los sectores mejor organizados
entre la clase trabajadora. La institucionalizacin de los grupos
de inters cumple funciones y brinda resultados que explican la
preferencia por los arreglos corporativistas como medio de solucin a problemas de eficacia y legitimidad en economas y sistemas polticos capitalistas avanzados. Un sistema corporativista
desarrollado agrega as un segundo circuito a la maquinaria de
la poltica democrtica representativa. El orden institucional de
148

elecciones peridicas, partidos polticos y gobierno parlamentario como elementos principales se ve complementado con un
arreglo poltico de grupos de inters ms organizados con relativo estatus procedimental, y cuerpos de consultora y reconciliacin.
En principio, Offe (1985a: 228) no comparte del todo las crticas a la institucionalizacin de intereses organizados, pues argumenta que stas responden a criterios normativos que no perfilan la innovacin institucional, sino la adhesin estricta a las
normas constitucionales existentes, que presuntamente protegeran al sistema poltico contra formas ilegtimas de influencia
y control que subvierten la autoridad estatal. Sin embargo, no
deja de poner en entredicho la legitimidad de los arreglos corporativistas. Ella resulta endeble porque la concertacin con los
grupos de intereses organizados representa una forma paraparlamentaria, que compite con los mecanismos establecidos de
construccin de la voluntad estatal. Pero ms all de esto, las
reservas de Offe se expresan por la situacin de informalidad
organizada en que transcurren los acuerdos. Ella consiste en
que no se aclara quines, bajo qu tipo de relacin, ni en qu
temas, estn obligados a negociar. La concertacin permanece
en secreto, e inclusive la disposicin a entenderse se mantiene
oculta, la discusin es informal, y la relacin entre quienes intervienen es personal (Offe, 1992a: 37).
Offe (1992b: 126) habla adems de un flanco descubierto
del programa liberal corporativista de relacin entre Estado e
intereses organizados, que combina la representacin territorial
parlamentaria y la representacin funcional de intereses. En esta
relacin no puede garantizarse la duracin ni el precio aceptable
de la relacin corporativa, lo que abre la va al chantaje con la
amenaza de desligarse de ella. Ms an, no puede resolverse lgicamente cules intereses organizados tienen derecho a representacin, ni cul es el peso proporcional y los derechos de procedimiento para ella, ni cul es el terreno objetivo para sus
deliberaciones y decisiones.
Pero no hay que perder de vista que nada de esto responde a
alguna lgica o voluntad perversas de vulneracin de las instituciones democrticas, como tienden a argumentar todava los liberales, con el asentimiento de muchos conservadores. Offe (1990:
156-158) expone cmo todo esto ha ocurrido en un contexto de
149

crisis de la capacidad de las instituciones democrticas, cuyo

poder para articular el conflicto se vea fuertemente mermado,
lo que posibilitaba el desarrollo de canales alternativos de conflicto para encauzar las energas polticas populares. Adems, al
no lograr dichas instituciones la reduccin del conflicto a proporciones manejables, ni generar gobernabilidad, era de esperarse que los gobiernos se apoyaran en criterios y pautas de accin provenientes de fuentes externas al proceso poltico
democrtico. Offe propone la tesis de que la ubicacin de los
principales conflictos y luchas, y la localizacin institucional
donde se formaban las polticas estatales, se desplaza fuera de
las instituciones que la teora democrtica asigna a esas funciones. Pueden aparecer entonces formas polticas alternativas de
articulacin de conflictos y de solucin a cuestiones de planificacin, mismas que se encuentran ms all de la teora poltica
normativa. El conflicto y la solucin respecto a cuestiones de
planificacin discurren as en ambientes organizativos desconocidos para la teora democrtica. En este contexto, los rasgos de
representacin funcional y falta de legitimidad democrtica del
corporativismo, con sus formas paraparlamentarias y paraburocrticas de negociacin, y participantes legitimados por su significativo potencial de obstruccin, proveen un consenso sustitutivo de los mecanismos democrticos, cuyo potencial como
creador de unidad resulta altamente dudoso.
Esto abre el problema del procesamiento de un consenso legtimo. Debido a que los reclamos e intereses articulados con el
marco de las instituciones liberal democrticas no lograban reconciliarse con los prerrequisitos bsicos de estabilidad y crecimiento capitalistas, las instituciones mismas se volvan materia
de discusin, que pas del conflicto en torno a los grupos de
inters al conflicto en torno a las reglas bsicas, de la definicin
de los reclamos legtimos a la definicin de los reclamantes mismos. Ante condiciones como estas, los conservadores proclamaban orden y abolicin del intervencionismo estatal, mientras los
socialdemcratas argan que el intervencionismo reformista
presupone, para su xito y continuidad, nuevos arreglos sobre
una cooperacin ordenada y modos de representacin de intereses relativamente exentos de conflicto. Ambas opciones implican cambios en el modo de representacin de intereses, nuevas
regulaciones para la conducta de grupo y conflicto de clases.
150

Unos y otros se vieron obligados a disear estas regulaciones no

de acuerdo con una concepcin normativa del orden poltico
bueno y justo, sino por una referencia pragmtica a requerimientos funcionales, lmites de tolerancia, y mecanismos econmicos. Para todos la cuestin concerna no tanto a las metas deseables y los ms efectivos/eficientes cursos racionales de accin
determinados para cumplirlas, sino a las reglas bsicas, los arreglos estructurales y los diseos institucionales que seran el ambiente ms apropiado de la poltica pblica (Offe 1985a: 231232). Todos estos fenmenos ofrecen indicios del proceso de
desterritorializacin y reterritorializacin del contorno de la poltica que Benjamn Arditi presenta en su texto para este volumen.
Offe encontr que, en el caso de la Repblica Federal Alemana, las relaciones entre organizaciones de inters y el Estado, y
la reestructuracin de estas relaciones por medios polticos, como
aspectos de diversos cambios institucionales y propuestas legislativas, presentaban diversos puntos en comn desde fines de
los sesenta y hasta principios de los ochenta. Todos los partidos
en el parlamento haban reconocido y aceptado el problema de
las relaciones Estado-grupos de inters. Como atribucin de privilegios o como imposicin de constricciones, al fin caras de la
misma moneda, los modelos de institucionalizacin correspondieron entonces a alguna de tres aproximaciones: i) modo de
representacin para influir en la legislacin, ii) papel de los grupos de inters en la implementacin de polticas, y iii) regulacin del proceso mismo de organizacin de los grupos de inters. Pero para nuestra discusin interesan especialmente otros
dos sealamientos de Offe. Primero, que la institucionalizacin
o asignacin de estatus a los grupos de inters redund en efectos ambivalentes. Ganaban ventajas y privilegios, pero tenan que
aceptar constricciones y obligaciones restrictivas; obtenan el
acceso a posiciones de toma de decisiones del gobierno, pero
tambin obligaciones como comportamiento responsable y predecible, adems de que renunciaban a demandas no negociables
y a ejercer tcticas inaceptables. Segundo, ninguno de los cambios o planes sugeridos para la reorganizacin poltica de las
relaciones Estado/grupos de inters fue inspirado por motivos
ajenos a la doctrina liberal pluralista de la democracia representativa, sino por motivos ms bien pragmticos y funcionales (Offe
151

1985a: 236).
En tanto los imperativos funcionales y las leyes objetivas del
sistema capitalista no pueden modificarse por la voluntad de
sujetos concretos, los alcances de la accin poltica democrtica
lo que supone legalidad y procedimientos institucionales
encuentra en ellos un lmite infranqueable. An as, los contenidos de las demandas colectivas no estn predeterminados, ni
tampoco sus efectos en las relaciones sociales y en el orden poltico pueden definirse de antemano. Bajo estas premisas, la pretensin de profundizar la democracia o incluso de radicalizarla,
ms que a trastocar las relaciones de propiedad y de organizacin de la produccin, encuentra como perspectiva la ampliacin de los espacios de la accin poltica ms all de los partidos
y las elecciones sin que esto suponga informalidad o ilegalidad, la constitucin de sujetos polticos organizados que la
emprendan aprovechando esos nuevos espacios en una relacin abierta y legtima con el poder pblico, as como la responsabilidad respecto a la defensa y promocin de los propios
intereses para asumir costos y beneficios en los intercambios
implicados. Estos elementos son los ejes en los que Schmitter su
propuesta de institucionalizacin de la actuacin de los intereses organizados.

La propuesta de Schmitter: grupos de intereses

y el segundo nivel de la poltica
La pretensin pragmtica, si bien no del todo legtima, de los
arreglos corporativos que Offe consigna permite ilustrar el punto de partida para las propuestas de Philippe Schmitter (1992a)
sobre la institucionalizacin de una ciudadana secundaria sin
implicaciones de trastocar el orden de las instituciones de representacin territorial, sino como complemento en sus funciones
de articulacin del conflicto y procesamiento de las decisiones
sobre polticas gubernamentales. La perspectiva de Schmitter
brinda as elementos para pensar en la construccin de un consenso legtimo, que es el dficit persistentemente sealado por
Offe en los acuerdos corporativistas liberales, aunque aqul nunca
plantea especficamente este problema. Schmitter admite que la
teora democrtica concibe a los ciudadanos individuales como
152

los actores polticos relevantes. Su mbito privilegiado de accin

es el electoral, con lo que se circunscribe a las instituciones polticas del Estado moderno. En trminos estrictamente funcionales, ms all de cualquier referencia a dimensiones ticas o de
valores democrticos, el dominio de la ciudadana comprende
en ese sentido slo la membresa en el sistema poltico, la igualdad ante la ley, el derecho a votar y ser votado.
Ante esto, la ciudadana secundaria postulada por Schmitter
se refiere al orden de las organizaciones o asociaciones de intereses. Se trata no slo de las corporaciones e intereses organizados que desde arriba presionan al Estado para influir en la
orientacin de las polticas, sino tambin de los movimientos
sociales y organizaciones de la sociedad civil que desde abajo
reivindican nuevos espacios y formas de accin colectiva frente
a los subsistemas poltico y de partidos, como ilustra Benjamn
Arditi en su colaboracin. En esta misma publicacin, el trabajo
de Carlos Chvez Becker ahonda en la distincin entre estas
distintas modalidades.
La propuesta apunta a formalizarla y generalizar la participacin de las organizaciones estableciendo derechos y obligaciones propios de todas aquellas asociaciones que buscan influir
en las polticas pblicas (con lo que adquiriran un estatus semipblico). Schmitter reconoce que al no vislumbrase como algo
posible un retorno a la base individualista clsica de la democracia, por medio de la descentralizacin de la autoridad o de una
intensificacin de la participacin, resulta crucial reconocer y
fomentar la libertad de asociacin como principio fundamental
de la democracia.
Schmitter aporta elementos para fundamentar que la postulacin de formas de asociacin y organizacin social con estatus
semipblico y asignacin de presupuesto por los ciudadanoscontribuyentes es un mecanismo viable para el enriquecimiento
de la participacin poltica y de la ciudadana. As, ubica como
un problema propio de las sociedades democrticas modernas
la tendencia de los actores a adoptar una definicin extremadamente limitada de sus intereses, con lo que se dejan a otros las
consecuencias negativas de la satisfaccin de los mismos. Mientras tanto, la reproduccin del sistema requiere que tendencias
de ese tipo sean compensadas y controladas.

153

Revitalizar la forma y el contenido de la democracia

Ante los dficit de motivacin, compromiso y responsabilidad en la democracia, Schmitter sostiene que la solucin no parece ser ms democracia, como sugieren los planteamientos de
demcratas radicales, que reivindican una concepcin de sujeto
activo y autoconciente, ni menos democracia, como sostienen
ciertas tesis conservadoras, que parten de asumir que los sujetos
son por definicin egostas y sin inters por la poltica; o se pronuncian por reactivar estructuras intermediarias descentralizadas, como las comunidades, las vecindades, las familias y las
iglesias, las cuales rara vez se constituyen democrticamente,
adems de que se hallan profundamente minadas por procesos
de comercializacin, movilidad y fragmentacin propios del capitalismo contemporneo. Por su parte, la figura del partido
poltico resulta demasiado acumulativo en su estructura, propensa a actuar en todos los frentes con proposiciones vagas e
ideologizadas. A pesar de esa voluntad omniabarcante, los partidos resultan a fin de cuentas episdicos en su actuar, al verse
constreidos a las contiendas electorales.
Sin pretender esfuerzos, tiempo ni recursos significativamente
mayores por parte de la ciudadana para dedicarlos a la poltica,
ni suponer la necesidad de que la gente altere su vida cotidiana o
sustituya sus formas de ocio por la deliberacin sobre los asuntos pblicos, Schmitter propone reformas que no pretenden transformar a los sujetos que intervienen en la democracia, afirmar
ningn tipo de apuesta moral, ni requieren mayor atencin de la
gente hacia la poltica, o la restitucin de formas previas de la
cohesin e integracin social.
La propuesta apunta a avanzar a una democracia diferente
(Schmitter, 1992a: 403), lo que no significa en este caso pensarla
como una revolucin que remonte definitivamente los usos democrticos conocidos. Se pretende, ms modestamente, enfrentar ciertas limitaciones de la prctica democrtica, del capitalismo, y de las formas de asociacin, por medio de cambios en el
diseo de las asociaciones de inters. Ante la destruccin creativa de la innovacin capitalista, la competencia y el egosmo
(Schmitter: 1992a: 411), el cambio en el diseo de las asociaciones estara dirigido a:

154

 Rectificar la asimetra en los recursos organizacionales de

que disponen las diversas asociaciones, para equilibrar su capacidad de negociacin-gestin.
Corregir las deficiencias y limitaciones en la provisin de
los bienes pblicos. Esto no slo significa servicios o recursos
materiales, sino tambin bienes para la cohesin e integracin
social.
Revertir la disminucin de la calidad de la ciudadana que
se vislumbra en las democracias modernas. La cuestin es enfrentar la alienacin y la apata que permean a las instituciones
polticas modernas sin optar por medidas populistas ni oligrquicas.
La intencin es crear incentivos y fuerzas balanceadas que
estimularan a las asociaciones a actuar ms prudentemente,
reflexionando sobre sus intereses con respecto a los otros, y con
mayor capacidad de autorregulacin. Aunque ambicioso, esto
no supone la necesidad de grandes transformaciones. Se postula
en cambio que las asociaciones no se limiten a reproducir en
mayor escala el egosmo establecido de individuos y empresas,
pero no slo por medio de la regulacin legal de sus actividades
y funcionamiento, ni por la exhortacin moral, sino generando
las condiciones tanto para ser participes como para asumir las
consecuencias de las propias acciones.
Es importante tener en cuenta que para Schmitter el esquema asociativo no obedece a una pretensin comn a los actores
por converger en los intereses generales de toda una sociedad,
como en el pluralismo liberal. Se refiere en cambio a intereses
parciales, acotados, que se dirigen a negociar sus propuestas frente a intereses diversos a los propios. La tentativa es que, por ejemplo, los grupos inversionistas que impulsan megaproyectos tursticos negocien con grupos ambientalistas, representantes
comunitarios y pequeos o medianos empresarios, entre otros
posibles grupos interesados, no sobre la base de un presunto
bien comn etreo, sino en condiciones tales que los diversos
intereses en juego tengan capacidades organizativas anlogas y
logren impulsar sus propuestas, planes y programas ante las
autoridades estatales y ante los otros intereses sin verse irremediablemente avasallados por el grupo ms poderoso.
El egosmo de los individuos contrapuesto a una suerte de
155

altruismo de las agencias pblicas en el Estado benefactor representan los polos de una tensin a la que buscan escapar las
posibilidades de una nueva asociabilidad. En vista del fracaso de
los mercados en el liberalismo, seguido del fracaso de los estados del keynesianismo a lo que ahora se agregan los saldos del
neoliberalismo, el planteamiento de Schmitter de una democracia corporativa, fundada en las asociaciones, dirige una crtica al pluralismo en la que no se reconocen como alternativas a
las emprendidas desde una perspectiva oligrquica ni desde enfoques de eleccin racional. En este mecanismo resulta crucial
para las asociaciones ser representativas de las expectativas e
intereses de los ciudadanos individuales, con lo que constituiran un recurso expresivo que desbordara las limitaciones de la
representacin territorial y el sistema de partidos, ampliando
as el debate pblico y las identidades polticas.
En la perspectiva de Schmitter, por la estrecha interrelacin
entre capitalismo y democracia, las asociaciones de inters proveen un mbito, o bien el mbito, en el que convergen y se resuelven muchos conflictos. Por supuesto que no se trata slo de
la confrontacin entre asociaciones sindicales y empresariales.
El desenvolvimiento del capitalismo se basa en la satisfaccin
del propio inters y la maximizacin de las ganancias, pero con
base en esa lgica ni los individuos, ni las empresas, ni ningn
otro tipo de agrupaciones obtienen estmulos para contribuir
voluntariamente a la reproduccin de ciertos bienes pblicos
generales, como son la identidad colectiva, la confianza interpersonal, y el sentido de obligacin (Schmitter, 1992a: 408), que resultan esenciales para la continuidad de las relaciones capitalistas (y prcticamente para toda relacin social). Tanto individuos
como empresas advierten que esos bienes son relevantes para
sustentar los acuerdos y contratos que pueden proveerles de beneficios, pero normalmente no tienen los incentivos suficientes
para producirlos o adquirirlos, por el temor a ser aventajados
por los competidores o por la tentacin de sacar provecho de los
esfuerzos de los otros al respecto. As, existen pocos incentivos
para involucrase en aquellas iniciativas no slo productivas o
econmicas, sino tambin comunitarias, sociales, culturales o
polticas emprendidas por otros y cuyos efectos, provechosos o
perjudiciales, no se restringen a quienes las pusieron en marcha.
La propuesta en cuestin dirige su atencin a la posibilidad
156

de procurar identidades afirmadas constructivamente, sin remitirse simplemente a la esfera privada o a la estatal, de establecer
lmites al propio inters con confianza sobre las opciones propias y las de los otros, y de elaborar y reforzar colectivamente las
obligaciones hacia los dems. Por otra parte, en el plano estricto
del desempeo econmico, la necesidad de limitar el puro inters en la ganancia y el beneficio particular resulta a fin de cuentas indispensable en la generacin de condiciones para la gestin de la calidad, la productividad y la competitividad que
posibilitan el crecimiento y el empleo suficientemente remunerado, si bien no lo garantizan (Schmitter, 1992b: 17-19). Los intereses cerrados en s mismos se tornan cada vez ms excluyentes, y limitan as la posibilidad de estrategias concertadas para el
mejoramiento de los resultados de la economa y el desarrollo.

Las modalidades de la propuesta para institucionalizar

el segundo circuito
Schmitter asume que un segundo circuito de la poltica puede surgir a travs de la formalizacin de los intercambios polticos entre organizaciones sociales. Los grupos de inters organizados y las diversas formas asociativas no se conciben por este
autor como distorsiones u obstculos para el adecuado funcionamiento de la democracia. Por el contrario, representan un
potencial de participacin y gestin de polticas pblicas que
podra contribuir a enfrentar algunas de las limitaciones de la
poltica democrtica centrada en individuos, partidos, elecciones e instituciones polticas, es decir, contribuir a superar las
limitaciones de una concepcin pluralista, liberal, de la democracia. Lo que se persigue es mejorar la prctica y el significado
de la ciudadana al cambiar la forma de actuar de las asociaciones de inters.
Se propone as una ciudadana secundaria o segundo nivel
de la poltica, como suplemento de la ciudadana primaria de la
representacin territorial, por medio de la regulacin del funcionamiento de las asociaciones. La propuesta de Schmitter radica
en torno de tres medidas principales:
1) Establecimiento de un estatuto semipblico para las aso157

ciaciones de inters.
2) Financiamiento de las asociaciones a travs de contribuciones obligatorias por un impuesto especial.
3) Distribucin de fondos por medio de pagars ciudadanos.
De lo que se trata es de adoptar una estrategia de control
en relacin con las facciones permanentes, especializadas y
organizadas existentes en la sociedad, a fin de impulsar una distribucin ms comprensiva e igualitaria de las capacidades asociativas. El problema no es la organizacin de intereses, sino sus
patrones distorsionados de sub- o sobre-representacin sistemtica. La propuesta de Schmitter consiste en proveer de condiciones para que las asociaciones se comporten como mejores ciudadanos, y no en eliminar el componente organizacional de la
poltica de intereses (1992a: 407).
Ms all del marco institucional es indispensable estimular
la responsabilidad de las asociaciones. As, no basta con que adquieran derechos y obligaciones, sino que es fundamental que
adquieran adems competencias profesionales y de organizacin
tales que les permitan la consecucin de sus fines. Esto implica
una suerte de modernizacin simple (Lash, 1997: 140), en trminos de institucionalizacin y burocratizacin. La posibilidad
de generar obligaciones, conductas regulares y previsibles, de
adquirir competencias profesionales y promover la responsabilidad es una consideracin central en la bsqueda de la institucionalizacin de los intereses organizados. Esto conlleva entonces brindar garantas de acceso a medios adecuados para la
consecucin de sus fines.
Como ya sealaba Offe, toda forma de participacin poltica
que pretenda intervenir regular y exitosamente en las decisiones
del poder pblico se ve en la necesidad de emprender procesos
de organizacin, sea que acte en el plano de la representacin
territorial del sistema de partidos, o que lo haga como organizacin social. Pero los recursos al alcance de los diversos intereses
existentes en la sociedad son irremediablemente asimtricos. De
ah que Schmitter proponga equilibrar la capacidad de los intereses organizados, en aras de ampliar la participacin poltica y
potenciar los rendimientos del sistema democrtico, no slo
mediante la institucionalizacin de su participacin poltica, sino
tambin a travs de la asignacin de recursos pblicos.
158

Estatuto semipblico de las asociaciones y acceso

a financiamiento
La propuesta de Schmitter aporta modalidades concretas de
operacin, sin pretender que estas sean directamente aplicables
en cualquier sociedad democrtica. Se abren ms bien posibilidades de respuesta ante cuestiones que podran plantearse as:
Cmo regular a las asociaciones de inters y a los grupos organizados en provecho de una poltica democrtica? Bajo qu criterios hacerlos acreedores a un apoyo pblico para ese fin? Sobre una base de respeto por ciertas bases de autoorganizacin y
administracin, la definicin de un estatuto semipblico de las
asociaciones se dirige a proporcionarles incentivos concretos en
un proceso competitivo de distribucin. Como ejemplos de derechos y obligaciones posibles para quienes opten por recibir
financiamiento pblico, Schmitter (1992a: 424-425) presenta los
siguientes:
Seguridad de interlocucin con las autoridades pblicas
para intervenir en deliberaciones relevantes relativas a aspectos
legislativos y a su puesta en prctica en los respectivos dominios
de inters.
Aceptacin como miembros de las asociaciones de todos
los individuos, empresas, familias, etc., cuyo inters recaiga en
el dominio de representacin autodefinido por aquellas, sin discriminacin por afiliacin partidaria, el sexo, la raza, etc.
Garantas de participacin directa de la organizacin en la
puesta en prctica de polticas pblicas, y posibilidad de que
polticas relevantes sean administradas al mximo posible a travs de los canales asociacionales.
Garanta de que las autoridades pblicas no intervendrn
en las deliberaciones internas ni en las decisiones de las asociaciones, salvo para asegurar el cumplimiento de los requisitos
establecidos en cuanto a su estatus y de lo aplicable en los mbitos civil y penal.
Procedimiento especial de registro y acreditacin para todas las asociaciones que operen bajo la agrupacin comprometida en la actividad de representacin e intermediacin de intereses.
Garanta de procedimientos democrticos para elegir a to159

dos los funcionarios ejecutivos en las asociaciones, y responsabilidad de stos ante la membresa en pleno, con requisitos para
proteger los derechos de minoras.
Prohibir la promocin o exaltacin de la violencia, el racismo, o cualquier forma de comportamiento criminal por parte de
las organizaciones.
Informacin pblica de los ingresos y egresos de las asociaciones.
Prohibicin de actividades que generen ganancias.
Prohibicin de contribuir a financiar partidos, movimientos, u otras asociaciones de inters distintas a sus miembros.
Acceso a fondos pblicos, por contribuciones obligatorias
de los ciudadanos y distribuidas por pagars, adems de los fondos obtenidos por contribucin de los propios miembros.
Adems se propone la constitucin de una corte cuasiadministrativa para la supervisin, y puesta en prctica del sistema,
con facultad para emitir fallo en caso de disputas, adems de
potestad para declarar a una asociacin no apta para recibir los
fondos por pagars. Dicha figura estara encargada justamente
de garantizar la transparencia y confiabilidad como lo hacen las
autoridades electorales federal y estatales en Mxico para la regulacin de la competencia entre partidos.
Prefigurando algunas ideas sobre la viabilidad de una propuesta de este tipo, es indispensable tener en cuenta que el estatuto semipblico de las asociaciones conlleva no slo dotarlas de
ciertos derechos. No se trata de generar cualquier tipo de condicin privilegiada para las asociaciones o los grupos de inters.
La posibilidad de regular sus actividades entraa la de ejercer
un control, sin que esto redunde en prdida de autonoma. Por
un lado, aquellas asociaciones que no desearan incorporarse al
sistema, no estaran obligadas a hacerlo, mientras aquellas que
se incorporaran s estaran obligadas a cumplir con ciertos requisitos especficos, como los que se indican arriba. Por otra
parte, el control estara dirigido ante todo a garantizar la responsabilidad de las asociaciones y la transparencia de su funcionamiento, con el objeto de fortalecer la institucionalidad democrtica.
Una estructura de este tipo buscara generar una relacin
estrecha, de compromisos y beneficios mutuos. Por ello es que
160

representa una posibilidad viable para un esfuerzo de reformas

de largo alcance. La experiencia de ciudadanizacin de los organismos electorales y de financiamiento pblico a partidos y agrupaciones polticas en nuestro pas resulta un referente concreto
que aporta valiosas enseanzas. La posibilidad de establecer vas
para el financiamiento a las asociaciones, con criterios ms rigurosos de fiscalizacin que los que existen hasta ahora para
partidos y agrupaciones polticas, es una alternativa digna de
explorarse.

Los pagars ciudadanos

El mecanismo a travs del cual se aportaran fondos pblicos
a las asociaciones de inters o grupos organizados seran contribuciones obligatorias correspondientes a un impuesto por contribucin asociativa o donacin representativa. Schmitter propone determinar una cantidad fija que puede asignarse a las
asociaciones por un sistema de pagars para la declaracin anual
de los impuestos sobre el ingreso. El impuesto correspondiente
debe proveer una contribucin suficiente para financiar buena
parte de la accin asociativa y para rectificar la mala distribucin existente de recursos organizacionales entre las asociaciones, as como la sub-representacin sistemtica de diversos intereses. Como ejemplo, Schmitter estimaba en 1992 que para el
caso de los Estados Unidos, si se estableciera una impuesto de
25 dlares por cada contribuyente, se recaudaran aproximadamente 2,500 millones de dlares para este fin.
La decisin a travs de pagar funcionara como unidad contable, especialmente designada para este efecto y no transferible
a ningn otro uso. As, slo sera asignable a las asociaciones de
inters con registro de estatus semipblico, en proporcin definida por el ciudadano contribuyente individual. Los pagars se
administraran con el impuesto al ingreso, con un formulario y
un listado de las asociaciones elegibles. El monto de los pagars
se distribuira entre un nmero limitado de asociaciones Schmitter sugiere cinco y la distribucin de fracciones pequeas,
menores al 20 % por ejemplo, se descartara para simplificar la
contabilidad.
El listado de asociaciones para asignar las contribuciones
161

preferidas podra incluir primero a las organizaciones con ms

membresa y dominios de inters ms amplios. Los grupos ms
especializados y localizados seran estimulados a unirse a esos
grupos nacionales ms extensos, con lo que recibiran apoyo financiero indirecto de ellos, en vez de competir contra ellos. Las
asociaciones que no cubran un umbral probado de miembros
no seran elegibles para el sistema nacional de pagars, mientras
que lmites menores podran establecerse para sistemas que funcionaran a nivel regional o estatal de contribuciones a las asociaciones.
Este punto en particular representa una cuestin difcil cuando, como en el caso de nuestro pas, existe una tendencia arraigada a inflar padrones de afiliacin en todo tipo de organizaciones. Schmitter no ahonda en esto, pero cabe contemplar que
para desalentar la membresa ficticia sera necesario aplicar auditoras a los padrones, y sancionar severamente esa prctica,
eventualmente con la descalificacin para optar por el registro
como asociacin semipblica por algn periodo, o incluso con
la declaracin definitiva de inelegibilidad.
Por otra parte, admite que aunque al principio las asociaciones ya existentes podran encontrarse en ventaja, con lo que apoyaran ms fcilmente el sistema, esto no necesariamente redundara en beneficio de organizaciones con escasa
representatividad. Es de esperarse que la competencia para atraer
pagars reactivara a grupos en declive, o los desplazara por
grupos ms competentes en la promocin de sus intereses. Como
ventajas de la representacin monoplica, o altamente oligoplica, al concentrarse la representacin de un dominio de inters
en una sola organizacin, o en un nmero reducido de asociaciones, se evitaran los traslapes y la atomizacin de una categora de inters. En caso de que estos fenmenos se presentaran,
los contribuyentes potenciales podran indicar con su decisin
si esa fragmentacin habra de persistir.
Adems, los contribuyentes podran proponer asociaciones
no incluidas originalmente. stas recibiran los fondos si aceptan las condiciones del estatuto semipblico y si las propuestas
por esta va sobrepasan un mnimo de contribuciones establecido. En el caso de quienes no decidieran destinar sus pagars,
stos seran distribuidos segn las preferencias globales.
La distribucin de los fondos de los pagars correra a cargo
162

de la agencia estatal recolectora de impuestos, destinndolos

automticamente a las asociaciones elegibles cada ao. Pero el
sistema de seleccin de pagars funcionara con menor periodicidad, para reducir la carga de la decisin en los individuos, y
ms que nada para permitir que las asociaciones dispongan de
un horizonte temporal suficiente para ajustar polticas y programas a preferencias cambiantes, eventualmente influenciadas por
modas o impactos coyunturales.
Schmitter estima que algunos atractivos de los pagars en el
dominio de representacin de intereses podran ser la expresin
relativamente libre de una multiplicidad de preferencias de los
ciudadanos sin reducirlas a candidaturas unitarias ni listas partidistas; la distribucin proporcional entre asociaciones por cada
contribuyente, de acuerdo a sus sensacin ante intereses diversos, resultara en s misma expresiva de las prioridades ciudadanas. Adems la propuesta resulta un mecanismo de equidad, en
el que la decisin no depende de la riqueza o la condicin de
propietario o no del ciudadano, aunque s presupone ser contribuyente.
La decisin por pagar no motiva corrupcin entre quienes
los asignan, al no redundar en ningn beneficio directo al otorgante y al estar dirigida slo a asociaciones certificadas para propsitos designados. Ms an, el sistema constituira un incentivo para la reflexin en cuanto a la naturaleza de los propios
intereses, y una oportunidad para evaluar las decisiones pasadas, as como un mecanismo para supervisar la responsabilidad
de las asociaciones existentes. Esta modalidad posibilita cambiar fcilmente entre concepciones rivales del propio inters, e
impulsa la constitucin de nuevos grupos que de otro modo no
lograran iniciar su organizacin. Finalmente, resulta un medio
de extensin del principio de ciudadana y del corazn competitivo de la democracia, sin compromisos excesivos ni inmediatos para los individuos, ni amenazas directas contra las posiciones establecidas de las lites.
Que sean los ciudadanos quienes provean los medios para
que eso sea posible, como condicin bsica para que la propuesta funcione, proviene de una consideracin especfica.
El impacto de las polticas de inters en la desigual distribucin
de la propiedad, riqueza y estatus en el mbito econmico y so-

163

cial puede ser neutralizado (pero no revertido) si la base de la

asociabilidad se cambia de un clculo voluntario individual a
uno de obligacin colectiva [Schmitter, 1992a: 413].

En este razonamiento reside la consigna que defiende Schmitter: Que no haya representacin sin impuestos (no representation without taxation), recuperando e invirtiendo un
lema original de las batallas por la democracia en Estados Unidos. Postular esto no significa que se pretende retornar a un procedimiento de ejercicio de los derechos polticos similar al censatario, determinado por la condicin de contribuyente. La
cuestin es transitar de un asociacionismo fundado en la simple
voluntad de los sujetos para intervenir en las asociaciones, a una
asociabilidad en la que todos los ciudadanos tengan posibilidad
de intervenir, sobre la base de contribuciones para su sostenimiento.

Algunos posibles mecanismos de control

Schmitter reconoce diversos problemas que podra enfrentar este mecanismo de ciudadana asociativa, para lo cual propone algunas salvaguardas. Si bien entre los contribuyentes la
modalidad no propiciara corrupcin, existe la posibilidad de
que sta se manifieste entre las organizaciones beneficiadas. Lo
que sugiere entonces es establecer controles explcitos estrictos
sobre cmo y para qu han de emplearse los fondos obtenidos.
Esto puede concretarse a travs de la obligacin de rendir cuentas ante los propios miembros de las asociaciones y adems ante
un tribunal pblico. Para el ejercicio de los fondos se habr de
contar con la aprobacin de los cuerpos de decisin, mismos
que deben elegirse democrticamente. Es necesario establecer
restricciones al gasto en rubros como remuneraciones, gastos y
compensaciones a los lderes, as como prohibiciones de otro
tipo de gastos como campaas polticas, aportaciones a partidos
y a otras asociaciones. Tambin es recomendable prohibir la inversin en empresas lucrativas, o bien reglamentar el uso de los
rendimientos para los fines directos de la asociacin.
Otro de los problemas avizorados por Schmitter es el de la
tendencia a la oligarqua en las asociaciones. Para prevenirla,
164

sugiere que aquellas que adquieran el estatus semipblico tengan libertad de gobernarse a s mismas dentro de parmetros
amplios, por las personas y con las reglas que ellas mismas establezcan. Pero dichos parmetros quedaran entonces sujetos al
escrutinio pblico, con lo que sus miembros gozaran derechos
democrticos de ciudadana, no slo para la eleccin de los rganos de la direccin, acceso a la informacin, y garantas de
respeto a su membresa, sino tambin para postularse a los cargos directivos y organizar contrapesos internos.
Pero equilibrar la capacidad de negociacin y gestin de las
asociaciones no depende slo de dotarlas de ms recursos. La
posibilidad de que se dediquen a intereses ms amplios, a concertar polticas o programas que vayan ms all de ciertos beneficios inmediatos, en una maximizacin del altruismo hacia el
pblico (Schmitter, 1992: 415) depende ms que nada de la creacin de condiciones para que el liderazgo y los cuadros medios
de las asociaciones mantengan cierta seguridad por sobre las
preferencias, inmediatas y veleidosas, de sus miembros. La membresa obligatoria de los cuadros a la asociacin, la disponibilidad de recursos suficientes para las actividades y un dominio
amplio sobre el rea de actividad, en trminos de control, conocimientos y experiencia, representan propiedades de las organizaciones que resultan claves para fortalecer esa seguridad. Pero
en el enfoque de Schmitter otras dos resultan especialmente
importantes, por lo que es estimularlas adquiere relevancia. Ellas
son el monopolio y la profesionalizacin.
El monopolio posibilitara que las asociaciones no se vean
obligadas a competir con rivales que pugnan por las mismas preferencias, con lo que podran elaborar una evaluacin ms estable e independiente de los intereses defendidos y promover as
una visin ms amplia y autorreflexiva de lo que conviene solicitar. Por ejemplo, una confederacin de grupos que impulsan propuestas por la equidad de gnero resultara ms eficaz que una
mirada de grupos aislados con demandas dispersas. Schmitter
admite que no existen garantas para tal comportamiento ilustrado por parte de los monopolios de inters. Pero argumenta
que si los cuadros y lderes son profesionales con gran entrenamiento, con un compromiso de carrera hacia el trabajo en asociacin, la probabilidad de un compromiso as aumenta.
El conjunto de las caractersticas anotadas contribuye a la
165

generacin de un ambiente organizacional que estimule la profesionalizacin de los cuadros medios, con lo que la intermediacin de intereses podra convertirse en una especie de industria
de servicios para la poltica. A partir de lo expuesto hasta aqu
puede concluirse que una ms alta competencia, en el sentido de
adquisicin de saberes, experiencia, capacidad y habilidades de
los cuadros de las asociaciones, resulta un propsito central de
la propuesta, que en ese sentido redimensiona la poltica desplazando la simple reduccin de la profesionalizacin a un proceso
de elitizacin. Una mayor capacidad de los cuadros permite potenciar la eficiencia y mejorar las oportunidades de los miembros. Aunque todo esto va a contracorriente de concepciones
luminosas y heroicas de la democracia, y ms especficamente,
de ciertas tentaciones del izquierdismo, en tanto la desplaza ms
all de los individuos universalmente libres e iguales o de los
liderazgos personalizados, lo que se busca es mayor eficacia y
equidad, en aras de fortalecer justamente a la democracia y de
compensar algunos de los aspectos ms agresivos del capitalismo, a saber, la concentracin en el mximo beneficio propio y la
erosin de la identidad colectiva.

En torno a la viabilidad de la institucionalizacin

del segundo circuito
No debe perderse de vista que la propuesta de Schmitter fue
formulada pensando en democracias consolidadas con movimientos asociativos fuertes que monopolizan amplios dominios
de representacin funcional, donde las estrategias de intermediacin corporativa brindan una opcin para el control ante situaciones de conflictos de intereses. En el caso de Mxico la experiencia asociativa no mediada por el Estado resulta endeble y
dispersa, aunque pueda remontarse a tiempos inmemoriales
(Reygadas, 1998). Con slo pensar en el sindicalismo oficial
agrupado en el Congreso del Trabajo, y en general en los sectores del Partido Revolucionario Institucional, se remite uno a la
connotacin rotundamente negativa que entre nosotros tiene el
trmino corporativismo, asociado a la manipulacin y la antidemocracia. Precisamente la posibilidad de pensar en formas diferentes de movilizacin de intereses, propias de una asociabili166

dad compatible con prcticas democrticas, no limitadas al sufragio individual, sino fundadas en la constitucin de identidades autnomas y responsables, es lo que hace atractiva la propuesta de institucionalizacin de un segundo circuito de
ciudadana.
Es posible que la propuesta de Schmitter adquiera mayor
viabilidad a partir de variantes con modificaciones importantes.
Una posibilidad es la de expedir una boleta extra en los procesos
electorales, en la que se podra votar para destinar recursos pblicos las actividades generales o a programas especficos de asociaciones. Esta variante tendra la ventaja de desvincular la propuesta de la figura del contribuyente, como en el pagar, y ligarla
a la del ciudadano elector, lo que aparece como una medida elemental de ampliacin de la participacin para un pas como
Mxico, en el que la base de contribuyentes es muy reducida. En
contraparte, el principal riesgo de una opcin as es que se propiciara el proselitismo entrelazado de partidos y asociaciones,
en una suerte de trfico de las simpatas por los sufragios. Para
evitar esto, podra convocarse a una eleccin de programas o
asociaciones, pero no concurrente con los procesos electorales,
sino como un ejercicio de presupuesto participativo para actividades sociales. Podra consistir en una consulta bianual sobre
preferencias y asignacin a programas especficos entre las distintas temticas. Esto implica la existencia de procesos de informacin y discusin sobre programas propuestos y en operacin,
con lo que adquiere relevancia la capacidad para ganar espacios
para tales procesos en los medios de difusin, especialmente la
radio y la televisin comerciales. La responsabilidad social y
poltica de los medios, a la que se han mostrado francamente
refractarios, entra en juego aqu. Aunque todo esto se plantea de
manera hipottica, resulta claro que la posibilidad de emprender este tipo de reformas en el contexto mexicano supone un
reto enorme para la innovacin en procesos de comunicacin
poltica, que propicien la profundizacin y el fortalecimiento de
la democracia.
La concertacin entre intereses organizados puede impulsar
cambios en el estilo miope de hacer polticas, pues establecera
la reunin de un conjunto especfico de organizaciones en interaccin formal y regular para atender una agenda contina de
asuntos, ms all de la coyuntura inmediata. La participacin
167

restringida y regular de asociaciones comprometidas con los

asuntos y competentes en ellos sera una base fecunda para la
confianza interpersonal, la persistencia en la interlocucin permitira la acumulacin de argumentaciones y posicionamientos
en el tiempo, con lo que las concesiones en un momento seran
eventualmente retomadas en los intercambios futuros. La asignacin de responsabilidades a las asociaciones involucradas en
la toma de decisiones por la puesta en prctica de los acuerdos
alargara tambin el intervalo de tiempo de compromisos y rendimientos. Mientras tanto, se posibilita el aprendizaje de los participantes para vislumbrar y afrontar las consecuencias tanto de
los beneficios como de sus compromisos, en vez de transferir los
costos imprevistos a agencias publicas o a clientes privados.
A pesar de que los trminos generales de la propuesta de Schmitter fueron pensados para contextos muy distintos al del Mxico de hoy, el anlisis de sus lineamientos representa una herramienta bsica para darle plausibilidad a mecanismos que
persigan los mismos propsitos bsicos: extender y mejorar la
democracia, atemperar los efectos perniciosos del capitalismo, y
sobre todo, sentar las bases para que la asociabilidad propicie la
identidad, la confianza y el sentido de obligacin ante los otros.

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170

LAS ASOCIACIONES CIVILES

EN LA DEMOCRACIA POST-LIBERAL:
SCHMITTER VISTO DESDE ESPAA
Juan Martn S.

Las miradas normativa y emprica caen, a menudo, en el estrabismo interpretativo, de manera que se suele usar la particularidad de un caso para descalificar la pertinencia de un modelo
normativo o, a la inversa, se amoldan los rasgos del asunto investigado hasta la caricatura.1 Ambas direcciones eran denunciadas por Philippe C. Schmitter (1992b: 132) y por Robert A.
Dahl (1991) en los aos ochenta, en medio de un caudaloso debate sobre las virtudes que el pluralismo poltico y su variante
neocorporativa tienen para la democracia representativa. Los dos
autores parecen identificar el mismo problema en el desarrollo
histrico de la democracia moderna: la presencia y el poder de
una heterognea multitud de grupos en el seno de las sociedades
contemporneas y de sus sistemas polticos. Esta coincidencia
tendra como trasfondo la contradictoria conjugacin en el gobierno democrtico entre la igualdad individual universal y las
divisiones de clases propias del capitalismo (1994: 19). Explicar
esta conjugacin y, hasta cierto punto, justificarla por sus bondades o por su realismo ha sido el trabajo de muchos tericos.
Los argumentos de stos han tenido enfrente, las ms de las veces, la pureza de modelos de democracia y de capitalismo incompatibles entre s. De este modo, Dahl, como antes Joseph
Schumpeter, monta su teora sobre las evidencias empricas que
contradicen los ideales de democracia y, sin compromisos normativos fuertes, indica las condiciones sociales previsibles (razonables) que tendr que enfrentar cualquier rgimen democrtico:

171

1. Frente a los que postulan la necesidad de sociedades pequeas y homogneas, habr que hacer evidente que enfrentamos sociedades tan grandes como un pas o ms y sumamente
complejas.
2. Contra la suposicin de un consenso de todos sobre el inters general, es muy previsibles que surjan conflictos polticos
por intereses particulares y generales.
3. A los que suponen un individuo altruista (comunitarios) o
egosta (individualistas), se les muestra la gran variedad de comportamientos entre ambos extremos de los sujetos observables.
4. Y ante la utopa, de ciudadanos formados, conscientes y
rigurosos en sus deliberaciones y decisiones, es obvia la ms probable presencia de mayoras que no respondan suficientemente
a estos requisitos (Dahl 1991: 156).
Sobre estas cuatro contraposiciones normativo-fcticas, Dahl
propone una regla que sintetiza bien los dilemas del pluralismo
para las democracias: Las estructuras y principios normativos
son menos satisfactorios en la medida en que preserven o creen
entre los ciudadanos conflictos en el largo plazo en cuanto a sus
intereses fundamentales, ya sea objetiva o subjetivamente; inversamente, mientras ms reduzcan las estructuras y principios
normativos tales conflictos de inters, tanto objetiva como subjetivamente, sern mejores (Dahl 1991: 159). Desarrollar este
ltimo punto constituye la mdula del programa pluralista en su
correccin a los modelos comunitaristas e individualistas de democracia, tanto en su interpretacin terica como en su ingeniera institucional. Es decir, la autonoma de los grupos en la sociedad ser positiva para la democracia en tanto que la competencia
entre ellos produzca un saldo positivo para los participantes y
para la estabilidad del sistema poltico. Pero, sin un bien comn
exterior a la competencia entre los grupos, el control de los comportamientos desestabilizadores dados ciertos mnimos sociales de compatibilidad entre intereses de grupos es la propia
poliarqua, que sera la misma que favorecera la aparicin de
grupos autnomos y el desarrollo de comportamientos egostas
desestabilizadores. Esto constituye un crculo virtuoso de efectos y causas que se remiten mutuamente desde el que es muy
difcil sostener una teora normativa con posibilidades de aplicacin. No se propone una teora de la representacin de los
172

grupos ms all de los resultados de la competencia en el mercado, democrtico o socioeconmico, y no se justifica el papel del
Estado como regulador de la competencia y menos como conductor de las polticas pblicas. Como seala Charles W. Anderson:
Por definicin, el pluralismo de grupos de inters no es una teora de diseo poltico. No contiene principios para definir qu
intereses debern tomarse en cuenta en el proceso de toma de
decisiones. No ofrece criterios para la inclusin o exclusin de
ninguna asociacin para sopesar la influencia entre los intereses
[] toda poltica atribuida al proceso pluralista de grupos puede ser irrefutablemente desafiada sealando algn inters no
tomado en cuenta al definir la poltica [Anderson 1992: 263].

Lo importante aqu es sealar lo siguiente: que el pluralismo

poltico inspirado en el pensamiento liberal y la economa de
mercado ha sido el principal discurso justificador de la democracia representativa basada en partidos y grupos de inters; que
la forma de representacin poltica descripta por ese pluralismo
como la idnea para la democracia moderna enfrenta graves
desafos a su legitimidad (ingobernabilidad, globalizacin, multiculturalismo, plutocracias, desigualdad); y que la falta de una
teora de la intervencin poltica sobre las estructuras de representacin, una teora normativa sobre el rgimen poltico y no
meramente descriptiva de la espontaneidad social, hace de esos
desafos una amenaza actual para la democracia por la falta de
fundamentos tericos aplicables. El pluralismo puede mostrar
cundo la tendencia natural a la oligarqua o la polarizacin
de la competencia entre grupos destruye las instituciones democrticas, pero no da razn para intervenir contra esa tendencia.
A menos que los actores incluyan la conservacin del sistema
como un criterio de mnimos en su accin competitiva, no habra razones para fundamentar el uso de controles institucionales a la competencia a favor de la estabilidad del sistema. Estos
controles son los arreglos corporativos del Estado social que se
acumularon ms como medidas pragmticas que como requerimientos legtimos.
A finales de los setenta y primeros ochenta, Schmitter public los resultados de su investigacin sobre las permanencias de
soluciones corporativas a los problemas de la combinacin en173

tre gobierno democrtico y capitalismo. Sus resultados empricos iran mostrando un cuadro que contrastaba vivamente con
el modelo pluralista previo:
1) Existen monopolios de representacin de intereses, y son
importantes para explicar la conducta y los resultados polticos.
2) Surgen jerarquas entre asociaciones, y estas pueden subordinar y coordinar las actividades de sectores econmicos enteros y/o clases sociales.
3) La membresa en las asociaciones no siempre es voluntaria, y existe toda una vasta gama de disposiciones de facto, as
como de jure, a la vez para atar a los miembros a sus asociaciones y para impedir el surgimiento de otras competitivas.
4) Las asociaciones de inters no slo son los pasivos receptores de intereses ya formados de sus miembros, sino que pueden desempear un papel activo en identificar y formar esos
intereses.
5) Las asociaciones de inters no se limitaban a transmitir
las preferencias de sus miembros a las autoridades, sino que
pueden, activa y coercitivamente, regular la conducta de sus
miembros, especialmente por medio de una responsabilidad que
se les devuelve, para la aplicacin de la poltica pblica.
6) El Estado no puede ser tampoco una arena en la cual contienden los intereses, ni otro grupo de intereses con el que deban
competir, sino un elemento constitutivo dedicado a definir, distorsionar, favorecer, regular, licenciar y/o reprimir las actividades de asociaciones y apoyando en sus esfuerzos, al menos
potencialmente, mediante una accin coercitiva, y con demandas a la legitimidad.
7) Las asociaciones de inters no siempre son entidades autnomas que presionen al Estado desde fuera y busquen acceso
siempre que puedan encontrar una oportunidad, sino que al
menos pueden ser parcialmente heternomas con respecto a las
autoridades pblicas y por medio de canales institucionales selectivos pueden ser llevados a asumir una corresponsabilidad de
la formacin de la prctica pblica, por no mencionar, una vez
ms, la aplicacin de la poltica [Schmitter 1992b: 126].
Si el pluralismo supuso una rectificacin realista de los modelos ideales de democracia, el neocorporativismo supone una
174

nueva crtica fctica de lo mucho que an queda de liberal en

el pluralismo. Se aceptan las condiciones bsicas en cuanto al
gran tamao y complejidad de las democracias, a la conflictividad dentro de las mismas, a las mediaciones entre egosmo y
altruismo, y en cuanto a la escasa concurrencia de ciudadanos
perfectos. Pero para Schmitter entre individuos, asociaciones y
Estado hay tal conjunto de diferencias estructurales, que le lleva
a un planteamiento fundamentalmente post-liberal, por trascender el pretendido privilegio hermenutico y normativo del
individuo, y post-(o para-) estatal por desmontar el monopolio
de la autoridad que se le asignaba al Estado.2
La propuesta terica-emprica de Schmitter conlleva una fuerte impronta reformista usando los rasgos organizacionales de
las asociaciones como herramienta y como espacio para el desarrollo de la democracia. El objetivo pragmtico es claro: cmo
resolver los graves problemas de gobernabilidad, representatividad y legitimidad que enfrentan los regmenes democrticos
desde fines de los setenta y que an no superan. El argumento es
que si ese precario equilibrio entre la autonoma de los grupos,
la estabilidad del sistema y la legitimidad de ambos se ha conseguido en Europa occidental mediante los arreglos corporativos
paralelos a la competencia pluralista protagonizada por los partidos polticos, entonces una posible solucin estara en hacer
explcitos esos arreglos, desarrollar un discurso legitimador de
los mismos e introducir procedimientos democrticos en su gestacin y funcionamiento. No se trata de dar ms centralidad a
esos arreglos corporativos, sino de ampliar su campo de actuacin al mundo de las asociaciones civiles distintas a los sindicatos, los empresarios y los partidos.
Lo anterior implica repensar (reeditar) la estructura y los actos
de la representacin poltica en las democracias modernas,3 como
propona Schmitter a finales de los aos ochenta (Schmitter
1992b; 1992c: 399-447). El conjunto de reformas se articulan
como la institucionalizacin de una segunda capa, un segundo circuito de representacin e intermediacin protagonizado
por las asociaciones civiles, sin tocar (cuanto menos directamente) a las dems instituciones polticas en la sociedad: partidos, elecciones, parlamentos, poderes ejecutivos, gobiernos locales y regionales, etc. (Schmitter 1992c: 422). Y entiende
Schmitter que esto se puede lograr dentro de los marcos consti175

tucionales existentes en Europa, lo cual no debera ser extrao

porque el tipo de arreglos en que est pensando es practicado de
manera pragmtica sin demasiadas tensiones jurdicas en los
pases de sta.4 Efectivamente, los acuerdos sociales y econmicos entre sindicatos, empresarios y gobiernos forman parte del
funcionamiento normal de las democracias europeas. Pero al
mismo tiempo la propuesta de Schmitter desborda la formalidad de esos acuerdos y alcanza a nuevos sectores como la gestin de servicios sociales, la educacin, la ecologa, el urbanismo, el llamado tercer sector, las ONG, las asociaciones de civiles
con muy diversos orgenes, usos y localizaciones, etc. As, lo nuevo no es slo la ampliacin de temas o de las cobertura de los
acuerdos, sino el que los elementos implicados en dichos sectores son transversales a la sociedad de manera fragmentada y temporal, y no estn fijos en la estructura social para la que fue desarrollado el Estado social moderno, como han sido el trabajo, la
empresa y el gobierno.
En cualquier caso, Philippe Schmitter asume la carga de la
prueba en su propuesta al confiar en la compatibilidad de las
reformas propuestas con los rdenes normativos de las democracias consolidadas. Adems, como parti de la constatacin
emprica de un amplio espectro de arreglos corporativos vigentes en esas democracias y se bas en ellos para proponer sus
reformas a favor de una segunda capa democrtica, entonces
podemos indagar hasta que punto son compatibles esas reformas con el orden jurdico y poltico existente en la democracia
espaola. Para ello, har una breve descripcin del panorama
asociativo espaol y, posteriormente, analizar las posibilidades
que ese panorama ofrece a la aplicacin de las reformas sugeridas por Schmitter.

Nuevas estructuras de asociacin civil en Espaa

(algunos trazos)
Dentro de Europa occidental, Espaa, como Portugal y Grecia, presenta una trayectoria particular en el desarrollo de su
sociedad civil. Obviamente, la larga dictadura franquista no elimin la existencia de una estructuracin social con lgicas e instituciones propias paralela a los organismos estatales. Pero s
176

que le dio un conjunto de rasgos distintos, entre ellos la ausencia

de un discurso poltico autnomo con el que distinguir a esa
sociedad de las pretensiones corporativas del Estado. Un asunto
central durante la transicin espaola fue, sin duda, conseguir
ese discurso y dotarlo de prcticas e instituciones que lo hicieran real. Las corporaciones sociales propias del franquismo tenan que ser desmontadas o recicladas para la nueva situacin
poltica, desde el sindicato nico hasta las cmaras profesionales o las ligazones entre Iglesia Catlica y Estado. Pero tambin
tenan que reconstruirse las organizaciones y las prcticas sociopolticas que emergieron en la lucha por la democracia y que,
en ocasiones, haban crecido en los resquicios de las instituciones franquistas, como fue parte del movimiento sindical o el
movimiento vecinal. Este proceso ha sido mucho ms largo y
facturado de lo que se podra haber pensado en 1978 cuando se
aprob la Constitucin. Un dato revelador: hasta muy recientemente, el 22 de marzo de 2002, no se ha desarrollado por ley
orgnica el derecho fundamental de asociacin recogido en el
artculo 22 de la Constitucin; con anterioridad, la norma bsica
para el registro, publicidad y ordenacin de las asociaciones civiles no sometidas a rgimen especial era del 24 de diciembre de
1964, una ley de la dictadura.5 De hecho, la mayor parte de la
legislacin constitucionalista sobre asociaciones civiles normas
fiscales y de promocin, consejos de representacin ante la administracin, registro y publicidad, voluntariado, etc. es de
los aos noventa, decenio en que el rgimen democrtico ya consolidado habra de irse integrando en la Unin Europea.

Las organizaciones civiles como agentes del orden

constitucional
Si bien las instituciones pblicas, sean del nivel territorial o
funcional que sean, son las ms directamente interpeladas por
la Constitucin, tambin los ciudadanos y las agrupaciones que
integran la sociedad son muchas veces llamados a protagonizar
el orden constitucional. Se trata de un Estado democrtico con
importantes responsabilidades en la marcha social, econmica
y cultural del pas, que reconoce la libertad de empresa y el funcionamiento de la economa de mercado, pero que subordina
177

toda forma de riqueza al inters general.

El artculo 9.2 de la Constitucin establece que: Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos
los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
Paralelamente, el artculo 23.1 dispone que: Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal. Ms especficamente, la
Constitucin estipula la participacin ciudadana en la Administracin pblica (art. 105), en la justicia (art. 125), en la Seguridad Social y otros organismos pblicos (art. 129.1), y en la planificacin econmica (art. 131).
Para el desarrollo de las prerrogativas del Estado dentro del
orden jurdico y la legitimidad democrtica, la Constitucin prescribe la participacin de los partidos polticos en la formacin y
manifestacin de la voluntad popular (art. 6) y la de los sindicatos y asociaciones empresariales en la defensa y promocin de
sus intereses (art. 7). Estos son los dos pilares bsicos del Estado
social en las democracias europeas. Pero adems hay un importante nmero de interpelaciones a la intervencin de los ciudadanos a ttulo individual u organizados en la defensa de sus
intereses y el desarrollo de las polticas pblicas. Explcitamente
son interpelados: la juventud (art. 48), las personas disminuidas
de cualquier tipo (art. 49), los ancianos (art. 50), los consumidores (art. 51). Claro que los poderes pblicos tambin pueden pedir cierta corresponsabilidad a esos ciudadanos en el desarrollo
de sus polticas.
Las principales figuras basadas en la Constitucin para la
organizacin de los ciudadanos son:
Los partidos polticos: Const. art. 6 y Ley Orgnica 6/2002,
de 27 de junio.
Los sindicatos: Const. art. 7 y 28, y Ley Orgnica 11/1985,
de 2 de agosto, de libertad sindical (con posteriores modificaciones y jurisprudencia del Tribunal Constitucional que le afectan).
Las asociaciones empresariales: Const. art. 7
Las confesiones religiosas: Const. art. 16 y Ley Orgnica 7/
178

1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa.

Las asociaciones del rgimen general: Const. art. 22 y Ley
Orgnica de 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de
Asociacin.
Los colegios profesionales: Const. art. 36 y Ley 74/1978, de
26 de diciembre; tambin diversa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
Las organizaciones profesionales: Const. art. 52 y diversa
jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Las fundaciones: Const. art. 34 y Ley 50/2002, de 26 de
diciembre, de Fundaciones, que recientemente ha sustituido a la
Ley 30/1994, de 24 de diciembre, de Fundaciones y de incentivos
fiscales a la participacin privada en actividades de inters general.
Las cooperativas de trabajadores: Const. art. 129.2 y Ley
27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas (con modificaciones
posteriores y con legislacin sobre incentivos fiscales anteriores
que le afectan).
En cualquier caso, estas normas constituyen la cobertura legal bsica que el Estado tiene para salvaguardar y promover la
participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos en sentido amplio. Pero estas normas no deberan tomarse como limitadoras de la actuacin de los ciudadanos, sino que la nica accin
que restringen es la que impida a algn ciudadano acogerse a
esas normas, siendo perfectamente lcito y legtimo el comportamiento no amparado en las mismas, como los movimientos sociales, la propaganda en Internet, la pasividad, la abstencin, el
anarquismo, los presupuestos participativos, las asambleas, la
llamada democracia econmica, etc.6

Algunos datos sobre la situacin de las asociaciones

civiles
Todos los autores consultados coinciden en que la informacin sobre el mudo de las asociaciones, fundaciones, ONG, etc.,
es deficiente y errtica. Hay problemas con la calidad de los registros, que recogen las nuevas inscripciones pero apenas son
sensibles a la inactividad de las mismas mientras no comuni179

quen algn cambio en la composicin de las juntas directivas,

domicilios, cambios de estatutos o se disuelvan legalmente. La
nueva ley de asociaciones, de marzo del 2002, requiere de la adaptacin de los estatutos de las mismas a los dos aos de su promulgacin, pero el cabal cumplimiento de esta exigencia necesitar de un largo procedimiento administrativo e informtico que
no aportar datos ms fiables hasta fines de 2005 o 2006. De
momento habremos de conformarnos con las cifras acumuladas y con las que hacen referencia a la evolucin anual de nuevos
registros. En el cuadro adjunto se da cuenta de la evolucin de
las entidades asociativas (asociaciones de rgimen general, asociaciones juveniles y federaciones) segn el registro del Ministerio de Interior. El dato ms interesante es el ritmo de inscripcin
que ha ido en constante crecimiento desde las 5.020 nuevas inscripciones en 1982 hasta las 14.709 de 1996, que volvera a superarse en el ao 2000 con 15.087 nuevas inscripciones. Esta trayectoria se podra considerar como representativa de un proceso
de expansin de las organizaciones civiles en los muchos rubros
que contiene el registro. En un anlisis ms detenido, podramos reparar en cmo aumentan las asociaciones filantrpicas
en los aos noventa, o cmo las asociaciones de vecinos, tan
importantes en la transicin, decaen durante los aos ochenta y
se recuperan en los noventa, muy probablemente en otra nueva
lgica de reivindicaciones ciudadanas.
Una informacin tan importante como la anterior, pero de
an ms difcil ponderacin, es la referida a los ndices de afiliacin, que no han tenido una sistemtica medicin y cuyas fuentes son poco fiables por cuanto el concepto no siempre se entiende igual y los informadores suelen inflar los datos. Ricardo
Snchez Rivera (2001: 441-448) hace una sntesis de la informacin existente hasta 1998 y encuentra que la afiliacin cay fuertemente a finales de los aos setenta, desde valores prximos al
cuarenta por ciento a comienzos de la dcada hasta poco ms
del veinte por ciento de la poblacin espaola mayor de 18 aos.
Ese primer declive tambin tiene que ver con la desaparicin de
algunas estructuras de asociacin del franquismo. Ya durante
los aos ochenta, la afiliacin ronda el veinticinco por ciento, y
en los noventa se eleva hasta cotas prximas al treinta y cinco
por ciento. Por su parte, Jos Flix Tezanos, con base en los datos de varias encuestas nacionales sobre tendencia sociales de
180

1995 a 2001, corrobora algunas tendencias presentadas por Snchez Rivera, pero reduce la implicacin asociativa de los espaoles a poco ms del veinte por ciento para la segunda mitad de
los aos noventa. De ese total, las asociaciones de vecinos, las
culturales y las deportivas tendran la mayor parte hasta rebasar
los dos tercios. Mientras que sindicatos y partidos polticos no
superaran, conjuntamente, el 15 %. Seala Tezanos, que menos de un 5 % del total de la poblacin espaola mayor de edad
manifiesta pertenecer a algn tipo de asociacin que implican
una cierta voluntad de participar ms activamente en la conformacin de los designios colectivos (sindicatos, partidos, asociaciones ecologistas, pacifistas, feministas, etc.) (2002: 68). Esta
interpretacin es algo restringida y un poco tradicionalista en
cuanto a los actores civiles, pero tambin indicativa de la situacin en que se desarrolla la ciudadana en Espaa. En cualquier
caso, la afiliacin parece bastante irregular en el tiempo y segn
los tipos de asociacin, incluso podramos hablar de afiliaciones
coyunturales o participaciones espasmdicas de acuerdo con
procesos sociopolticos ms amplios.
Adems de las asociaciones inscritas en el Registro del Ministerio de Interior, tambin las Fundaciones y las Cooperativas
han crecido en nmero y estn jugando un importante papel en
la consolidacin del Tercer Sector espaol. Es notorio el crecimiento del nmero de fundaciones sobre todo en los aos noventa. Para esta dcada, Espaa ya se ha consolidado entre los
pases desarrollados de Europa y se suma a las nuevas formas de
gestin del bienestar en las que el Estado reduce su protagonismo y favorece la accin directa de organizaciones civiles de muy
diverso tipo. Ricardo Snchez Rivera nos ofrece el siguiente cuadro panormico sobre las fundaciones:
AQU CUADRO
En cuanto a la evolucin del nmero de cooperativas constituidas, Snchez Rivera nos subraya que ha estado en funcin del
crecimiento econmico: en momentos de crisis aumentaba el
ritmo de nuevas creaciones, como a comienzo de los ochenta y
de los noventa, mientras que decreca durante tiempos de pujanza econmica a finales de ambas dcadas. Lo anterior pone de
manifiesto la imbricacin de esta forma organizativa con el
mundo de la produccin y el empleo por ms que tambin cumpla un papel en el sector no-lucrativo de la economa. En cual181

quier caso, el nmero de cooperativas ha crecido cada ao desde

comienzo de los ochenta hasta alcanzar un total de 23.456 para
todo el pas (Snchez Rivera: 466-476).
No me atrevera a decir que esta red de asociaciones, de muy
diversos mbitos, objetivos, dinmicas, da una estructura estable a la llamada sociedad civil organizada, pero sin duda que s
da los asideros bsicos con los que esa sociedad se manifiesta.7
Cualquier comunicacin necesita de interlocutores y de una situacin de habla para que ocurra. Cuando apelamos a la sociedad civil normalmente lo hacemos en estas dos dimensiones, y a
veces sin distinguirla: como interlocutor y como situacin o contexto (cultural, social, institucional, siempre algo ambiguo). Las
asociaciones permiten dar cuerpo a ambas dimensiones en una
continuidad temporal e institucional que hace posible esa comunicacin de acuerdo a expectativas de comportamientos futuros. Y ste es el gran tema en las relaciones Estado-sociedad.
Toda esta heterognea red de asociaciones, fundaciones,
cooperativas, corporaciones, partidos, sindicatos, etc., cumple
con responsabilidades constitucionales importantes que ltimamente se estn ampliando y diversificando, como es el caso de
las agrupadas en el llamado tercer sector o la cooperacin internacional. Son responsabilidades en el funcionamiento del orden
constitucional democrtico que van desde el soporte de la representacin poltica electoral hasta la gestin privada de objetivos
pblicos de salud o educacin. Y, adems, crea las condiciones
prcticas e institucionales para una ciudadana ms activa que
se hace or y que tiene con que negociar con el Estado. En esta
relacin, el Estado tiene obligaciones de promocin y reconocimiento que le otorgan una gran iniciativa en cuanto al apoyo de
ciertas reas prioritarias o, incluso, de ciertas asociaciones en
particular que puede declarar de utilidad pblica.8 Y, por supuesto, entre los recursos que tiene el gobierno para conducir en
algo el curso que siga el mundo asociativo estn la amplia variedad de formas de financiacin de que dispone y, no menos importante, cierta discrecionalidad para buscar los interlocutores
ms cmodos creando mesas de dilogo y consejos consultivos
permanentes en distintos sectores de las polticas pblicas (cooperacin exterior, poltica social, defensa de consumidores,
emigracin, medio ambiente, etc.).

182

La propuesta de Schmitter desde el caso espaol

En este apartado voy a revisar, en contraste con el caso espaol, la propuesta de Philippe Schmitter sobre una segunda capa
de democracia protagonizada por las asociaciones civiles.9

Estatus semipblico
Sobre el carcter de lo semipblico se ha escrito bastante y
se seguir escribiendo, pues en la investigacin sobre poltica los
conceptos tericos puros (pblico-privado) no hacen ms que
destacar la impureza de los acontecimientos reales (por otra parte,
sin esos conceptos difcilmente podramos ordenar la elusiva
aparicin de estos hecho reales).10 Sin mayores matizaciones,
podemos entender por semipblico el lugar que ocupa una
organizacin externa a la estructura institucional del Estado cuando realiza actividades que son atribuibles a ese Estado, ya sea
por convenio de colaboracin entre ambas partes, por atribucin del ltimo o por apropiacin de la entidad externa. Sin la
necesaria y contradictoria combinacin de autonoma y control
mutuo entre la organizacin civil y el Estado no podramos hablar de ese carcter semipblico. En los corporativismos ms
orgnicos, la confusin entre ambas entidades hace espurio el
trmino, y en el pluralismo ms abierto apenas se refiere a colaboraciones coyunturales. Como han sabido ver Claus Offe o el
propio Schmitter, es en la estabilidad de las polticas estructurales de desarrollo a largo plazo donde la concertacin entre autoridades pblicas y agentes sociales ha consolidado una trama de
instituciones y prcticas que requieren dicho trmino. Lo genuino en la propuesta de Schmitter no es la constatacin de esto
ltimo, ni siquiera el que ponga de manifiesto que dicha estructuracin de intereses y poderes pblicos sea desigual y contradictoria con los requerimientos democrticos, lo provocador aqu
es que Schmitter nos sugiere intentar someter esta estructura de
espacios semipblicos a los procedimientos democrticos. Para
alcanzar tal objetivo, se requiere que tanto la formacin y la actividad de los poderes pblicos como de las organizaciones civiles sean democrticas. La primera parte del requerimiento se
confa a los regmenes electorales de competencia de partidos,
183

por ms que hayan mostrado dificultades para exigir responsabilidad democrtica a los gestores polticos y burocrticos de
esa relacin con las organizaciones civiles. El problema est en
la segunda parte, pues hay evidencias de que las organizaciones
civiles no siempre cumplen con los procedimientos democrticos mnimos, y han sido pocas las propuestas de democratizacin de esas organizaciones civiles que hayan ido ms all de la
apelacin tica al comportamiento virtuoso.
Schmitter propone corregir esa situacin y sugiere once requisitos para comenzar a discutir posibles formas para democratizar la parte social de los espacios semipblicos. Vemoslo
uno por uno (Schmitter 1992c: 424-425).
1. Un procedimiento especial de registro y acreditacin para
todas las asociaciones que operen bajo la agrupacin comprometida en actividad de la representacin e intermediacin de
intereses.
El artculo 22 de la Constitucin espaola resalta la importancia de las organizaciones sociales, como he sealado ms arriba, y prev la necesidad de su inscripcin en un registro a los
solos efectos de publicidad. sta es una norma general para las
asociaciones no sujetas a algn rgimen especial. Dicho registro
queda a cargo del Ministerio del Interior y tiene su reglamento
propio, que slo pone requisitos mnimos de nmero de socios,
actas de fundacin, etc., siendo sencillo inscribir una asociacin.
Este registro slo es necesario para el alta de las asociaciones, y
apenas es sensible a la falta de actividad de las mismas, que pueden desaparecer de hecho y seguir figurando como existentes en
el registro. Pero adems de este registro de carcter general, diversos artculos de la Constitucin determinan la creacin de
registros especiales para partidos polticos, sindicatos, organizaciones empresariales, confesiones religiosas, fundaciones, cooperativas y colegios profesionales. stos s prevn requisitos ms
estrictos segn el caso en cuanto a formalizacin de la inscripcin, patrimonio, miembros, etc.
Pero Schmitter se est refiriendo a un registro especial para
las organizaciones que adquieran el estatus de semipblicas. Tal
cosa no est definida en la Constitucin, pero s que establece
algunas colaboraciones especficas entre los poderes pblicos y
ciertas organizaciones segn el rea en que desarrollen su activi184

dad, como seran los sindicatos, las mismas confesiones religiosas o, incluso, las organizaciones de consumidores. Lo que ms
se podra aproximar a la atribucin de carcter de semipblico
sera la declaracin de utilidad pblica que la Constitucin no
define pero que inspira en el mandato que da a los poderes pblicos para que promuevan las asociaciones civiles y la participacin de los ciudadanos. Con carcter general, la ley orgnica
que regula el derecho de asociacin, de 22 de marzo de 2002,
dedica un captulo a la declaracin de utilidad pblica y el Ministerio de Interior proporciona los formularios y procedimientos necesarios para cumplir con los requisitos exigidos por la ley
en su pgina Web en Internet http://www.mir.es/pciudada/asociaci/utilidad.htm (a 1 de diciembre de 2003). En estos requisitos y procedimientos se pueden ver reflejados algunos aspectos
de las condiciones que propone Schmitter que deberan cumplir
las asociaciones con estatus de semipblicas.
2. La seguridad del acceso a las autoridades pblicas respecto a
todas las deliberaciones relevantes en cuanto a la legislacin y la
puesta en prctica en sus respectivos dominios de inters (la
ini-mitable expresin suizo-germana es Vernehmlassungsverfahren).
La Constitucin espaola establece de manera general tanto
el derecho de audiencia de los ciudadanos e interesados en la
elaboracin de disposiciones y actos administrativos, como el de
participacin de los ciudadanos, personalmente o mediante representantes, en diversos sectores de la administracin pblica
y de la planificacin econmica. Pero en general es un derecho
poco claro y sujeto a reglamentaciones de cada ministerio y
momento poltico. Se crean entidades de representacin ante la
administracin, como el Consejo Estatal de Organizaciones No
Gubernamentales de Accin Social (Real Decreto 1910/1999 de
17 de diciembre) en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
o el Consejo Asesor de Medio Ambiente en el Ministerio de Medio Ambiente (Real Decreto 1720/1996, de 12 de julio). De hecho
podramos hacer una lista de todos los consejos de este tipo creado
en los diversos ministerios.11 En la Constitucin ms all de
los interlocutores socioeconmicos, sindicatos y organizaciones
empresariales y profesionales, y la defensa de los jvenes slo
a las organizaciones de consumidores y usuarios se les reconoce
185

un derecho de audiencia de manera explicita, en el artculo 51.2:

Los poderes pblicos promovern la informacin y la educacin de los consumidores y usuarios, fomentarn sus organizaciones y oirn a estas en las cuestiones que puedan afectar a
aquellos, en los trminos que la ley establezca.. El desarrollo de
este mandato constitucional queda en manos del Instituto Nacional de Consumo, que incluye un Consejo de Consumidores y
Usuarios con representacin de las organizaciones del sector, y
en los organismos que las administraciones autonmicas (regionales) y locales creen al efecto. Los problemas ms acuciantes en
este tipo de entidades son: el carcter consultivo de los mismos,
los escasos recursos de que disponen y la representatividad de
las organizaciones concurrentes.
Desafortunadamente, en Espaa no se ha conseguido una
prctica consolidada de participacin de los ciudadanos en el
diseo y aplicacin de polticas pblica ni siquiera en el nivel de
la administracin municipal con sus loables excepciones. Las
decisiones de gobierno siguen siendo muy verticales, especialmente en los casos en que el partido gobernante tiene mayora
absoluta, y las consultas pblicas no suelen comprometer en nada
a los gobiernos.
3. Una garanta de los procedimientos democrticos para la eleccin de todos los funcionarios ejecutivos y su responsabilidad a
la membresa en pleno, con requisitos para la proteccin de los
derechos minoritarios.
El mandato constitucional no suele pasar de exigir el respeto
a los procedimientos democrticos en el funcionamiento de los
partidos polticos, sindicatos y organizaciones empresariales y
profesionales. No es requerido para las iglesias, los colegios profesionales, las fundaciones, ni aparece tal requisito en el artculo
22 sobre el derecho de asociacin, aunque la Ley Orgnica que
regula este derecho s prescribe la democracia interna y el procedimiento mayoritario como norma de funcionamiento de los
mximos rganos de gobierno de las asociaciones que son las
respectivas asambleas generales.
4. Un compromiso de aceptar como miembros a todos los individuos, empresas, familias, cuyo inters caiga dentro del dominio de representacin autodefinido por las asociaciones, inde186

pendientemente de la afiliacin partidaria, el sexo, la raza, la

nacionalidad.
ste es un requisito que salvaguarda el ordenamiento jurdico general con la Constitucin al frente, en cuanto prohbe las
discriminaciones por razn de nacimiento, raza, sexo, religin,
opinin o cualquier otra condicin o circunstancias personal o
social en el artculo 14. Sin embargo, tambin hay que dejar
espacio para el funcionamiento autnomo de las organizaciones
segn sus estatutos, de manera que una asociacin de estudiantes de sociologa pueda rechazar a un candidato que no es estudiante de sociologa. Sin duda, aqu, la casustica puede ser sumamente diversa y contradictoria, es claro que una asociacin
no podra autodefinirse como exclusiva para hombres blancos
de cierto territorio, pero no lo es tanto si se trata de una asociacin feminista que impide la membresa a hombres o de gitanos
con igual actitud respecto de los no-gitanos o evangelistas de
Chiapas respecto de cristianos de la misma comunidad. Nuevamente, el problema poltico de estas exclusiones estara en el
carcter semipblico de las asociaciones, no habiendo ninguna
dificultad en las asociaciones ntidamente privadas. Pero como
ese carcter semipblico se asigna no slo por las caractersticas
de la asociacin sino por el papel que sta juega en el rgimen
poltico en cuanto a participacin de la pluralidad social en las
polticas pblicas, podra defenderse como legtima algunas exclusiones de minoras respecto de la poblacin general, como el
caso de las comunidades indgenas, por el aporte que esa organizacin pueda aadir al objetivo general del rgimen democrtico de promover la integracin y la participacin de los grupos
sociales en las polticas pblicas sin menoscabo de sus particularidades sociales.
5. Una prohibicin en contra de la defensa de la violencia, el
racismo, y otras formas de comportamiento criminal.
Aqu s es la Constitucin ms explcita y las leyes ms incisivas. La norma general es la de respeto a las leyes, a la que el
artculo 22 constitucional en sus apartados 2 y 5 precisa que
Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales y que Se prohben las asociaciones secretas y las de carcter paramilitar. En cualquier caso, el
desarrollo de estos puntos y su aplicacin no han dejado de ser
187

muy polmicos como est siendo el caso de la Ley Orgnica 6/

2002, de 27 de junio, de Partidos Polticos en Espaa.
6. Un compromiso para la informacin pblica de los ingresos
y egresos de las asociaciones.
En general, las asociaciones del tipo que sean estn sometidas a las leyes fiscales, comerciales y civiles, como cualquier ciudadano, y tendrn que regular su comportamiento contable de
acuerdo con las mismas. Ahora bien, para los casos de asociaciones que colaboran con la administracin o reciben algn tipo
de ayuda de la misma, las exigencias en este sentido suelen ser
ms altas con obligaciones de tener libros contables actualizados, presentar informes de los gastos de acuerdo con la ayuda
pblica, justificar esos gastos, etc. Cualquier convocatoria pblica para la asignacin de subvenciones o la contratacin con la
administracin presta especial atencin a este tema.
Con todo, la informacin sobre la dificultad de aplicar esta
normativa al desarrollo diario de las asociaciones es enorme, y
se atestigua un amplio campo de choque entre lgicas burocrticas distintas siempre abierto a la discrecionalidad de las autoridades pblicas y los dirigentes sociales. El argumento, tantas
veces usado, de que la ventaja comparativa de las asociaciones
civiles frente a la administracin pblica o los actores econmicos es su mayor flexibilidad burocrtica para personalizar el servicio y manejar los recursos, est sujeto a muchas controversias,
y en lo que tenga de cierto no parece que se deba a su carcter nimercantil ni-estatal, sino a las oportunidades de tamao y de
discriminacin (positiva, en principio) de la poblacin que abarcan.
7. Una prohibicin en contra de participar en actividades que
lleven a la ganancia.
Tambin es un requisito que se les pide a las asociaciones
acogidas al artculo 22 de la Constitucin en el artculo 1.2 de su
Ley Orgnica. De hecho era un asunto casi obvio, pues de lo
contrario caeran en el mbito de las organizaciones econmicas sometidas a otras regulaciones y protegidas por otros derechos constitucionales. Aunque no faltan las situaciones ambiguas en que la falta de beneficios contables esconde
gratificaciones econmicas nada despreciables, en forma de al188

tos sueldo para los directivos, regalos, oportunidades, etc. En los

mbitos de la asistencia social y de salud, la enseanza o la cooperacin internacional han proliferado muchas organizaciones
en competencia por unos recursos econmicos y humanos crecientes. No faltan crticos de estas situaciones que preferiran
ver a todas esas asociaciones supuestamente sin nimo de lucro
trabajar en las mismas condiciones que cualquier empresa o profesional autnomo, sin beneficios fiscales, subvenciones preferentes, donaciones, publicidad, etc. Las crticas son an ms fuerte al analizar el papel que juegan las fundaciones promovidas
por empresas privadas o las ONG que participan en la privatizacin de los servicios estatales, abriendo el campo a la actuacin
de pandillas que va de asociacin en asociacin consiguiendo
recursos que nunca se aplican (claro que esto tambin sucede en
el mbito de las empresas privadas o, incluso, en el de los partidos polticos).
8. Una prohibicin en contra de contribuir al financiamiento
de partidos polticos, movimientos sociales, u otras asociaciones
de inters (con la excepcin de los que son sus miembros).
Tambin ste es un requisito bastante lgico en cuanto a no
desviar los recursos conseguidos para el apoyo a partidos polticos y a otras asociaciones fuera de la organizacin. Pero es de
difcil aplicacin en cuanto a los movimientos sociales, pues stos no suelen responder a seales de identidad institucional claras y estables, ni sus actividades son fciles de distinguir de las
que debera promover una asociacin con carcter semipblico;
incluso se puede deducir que si se aplicase este precepto, el sistema de organizaciones semipblicas slo servira para la contencin de las demandas sociales mediante cooptacin de organizaciones con escasa imbricacin social. Por ejemplo, la Federacin
de Asociaciones de Consumidores y Usuarios de Andaluca (FACUA) que est muy cerca del tipo de organizacin semipblica en que piensa Schmitter ha participado en las movilizaciones sociales contra la guerra en Irak y en el Foro Social de Sevilla,
y si fuera sancionada por esto se estara condicionando mucho
la capacidad reivindicativa de las organizaciones semipblicas.
9. Una promesa de capacidad para participar directamente en
la puesta en prctica de polticas pblicas aun la presuncin
189

de que las polticas pblicas relevantes sern administradas al

mximo posible, a travs de los canales asociacionales [sic.].
En cualquier convocatoria de ayuda pblica para la realizacin de proyectos o para el mero mantenimiento de la organizacin se especifican los rasgos que esas organizaciones deben cumplir, independientemente de las caractersticas del proyecto en
concreto. En ocasiones, esos mnimos a cumplir por la organizacin son ms exigentes que los que se piden, en trminos generales, para la declaracin de utilidad pblica. As ocurre, por
ejemplo, con las organizaciones que presentan sus proyectos a
las convocatorias anuales de subvenciones provenientes de la
recaudacin del 0,52 % del Impuesto sobre la Renta de la Personas Fsicas (IRPF) destinado a fines de inters social y que distribuye el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales: adems de los
requisitos generales de identificacin de la organizacin, se exigen niveles apropiados en cuanto a la implantacin territorial, la
antigedad, la especializacin, la estructura y capacidad de gestin, la adecuacin de los recursos humanos, el nmero de voluntarios, la concertacin de acciones en federaciones o agrupaciones de entidades, la realizacin de auditorias externas, el
presupuesto y la financiacin propios y el cumplimiento de las
obligaciones de anteriores subvenciones (junto a stos, se piden
otros requisitos especficos para cada proyecto o programa)
(Fuente y Montraveta 2002: 17-18).
10. Una garanta de que las autoridades pblicas no intervendrn en las deliberaciones internas y las decisiones de las asociaciones semi-pblicas, excepto para asegurar la obediencia de los
requisitos establecidos en cuanto a su estatus y las secciones
aplicables de los cdigos civil y penal.
Aqu parece estar el quid de la cuestin. Es el problema al
que trataba de responder Dahl en su libro Los dilemas del pluralismo democrtico, y es el asunto que provoca la diferenciacin
entre corporativismo desde arriba, promovido por el Estado, y
desde abajo, promovido por las organizaciones sociales, de la
que habla en diversos trabajos Schmitter.
Sobre la sociedad civil espaola sobrevuela la opinin de que
sus organizaciones son dbiles y carentes de la suficiente autonoma. Es posible que sea as, aunque depende de en qu nos
fijemos y qu comparemos. El caso es que s hay una gran de190

pendencia de las ayudas pblicas, estimndose que, en 1997, casi

un sesenta por ciento de las ONG de asistencia social reciban
ms de la mitad de su presupuesto de las entidades pblicas, y
que ms de la mitad de la financiacin que las ONG de cooperacin internacional reciban, durante los aos noventa, era de
origen pblico, aunque son cifras que varan de ao a ao dependiendo de las situaciones de alerta humanitaria o de movilizacin social como fueron los desastres provocados por el huracn Mitch a fines de los noventa o las compaas por la asignacin
del 0,7 % del PIB espaol para la ayuda al desarrollo a mediados
de la misma dcada (Snchez Rivera 2001: 514-526). Las ayudas
pblicas no tienen porque ser una seal de perdida de autonoma por parte de las organizaciones civiles, como han demostrado a propsito del conflicto en Irak organizaciones como Intermn-Oxfam que en 2003 renunci a cualquier ayuda del
gobierno espaol para programas de aplicacin en Irak por tratarse de un pas beligerante o la FACUA que no dej de criticar la intervencin espaola en el mismo conflicto, pero es
cierto que estas dos organizaciones tienen una cierta independencia financiera y una consolidada trayectoria de defensa de su
proyecto. Lo importante sera conseguir una financiacin pblica regularizada segn programas de largo plazo y restringir la
arbitrariedad de los agentes gubernamentales del momento.12
Un aspecto paralelo en el que se suele poner menos atencin
es el de la autonoma respecto de la financiacin privada, sobre
todo cuando proviene de empresas o personas con capacidad de
incidir en el rea de que se trata, ya sea econmica, social, poltica o ideolgicamente hablando. Por ejemplo, el peso de la Iglesia
Catlica en la enseanza privada en Espaa, apoyada por enormes recursos pblicos y tambin por recursos privados no exentos de nimo de lucro, o el trabajo de muchas fundaciones de la
banca en la financiacin de actividades sociales, o de consorcios
farmacuticos en la asistencia sanitaria, etc. Previendo situaciones de este tipo, la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, de 19 de julio de 1984, en su artculo 21, dispone que: No podrn disfrutar de los beneficios reconocidos en
esta Ley las Asociaciones en que concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Incluir como asociados a personas jurdicas con nimo de lucro. b) Percibir ayudas o subvenciones de las
Empresas o agrupaciones de Empresas que suministran bienes,
191

productos o servicios a los consumidores o usuarios. c) Realizar

publicidad comercial o no meramente informativa de bienes,
productos o servicios. d) Dedicarse a actividades distintas de la
defensa de los intereses de los consumidores o usuarios, salvo lo
previsto en el segundo prrafo del artculo anterior. e) Actuar
con manifiesta temeridad, judicialmente apreciada. Lejos est
la realidad del cabal cumplimiento de estos preceptos.
Otro campo de influencias y conflictos es el que se sita en el
interior de los consejos sectoriales de representacin, pues son
lugares de comunicacin entre las administraciones y las organizaciones sociales, y por pocas funciones que tengan atribuidos
esos consejos alguna responsabilidad en la legitimacin de las
polticas pblicas s tienen o no se formaran. De momento faltan estudios que describan correctamente el funcionamiento de
esos consejos, mientras que proliferan las denuncias de afinidades polticas entre ciertas organizaciones y el partido poltico en
el poder, de falta de representatividad real de las organizaciones,
de poca transparencia, etc. De lo que no cabe duda es que sin un
mejor conocimiento sobre el funcionamiento real de estos consejos y una regulacin menos expuesta a las arbitrariedades no
habr forma de mejorar democrticamente la comunicacin de
las asociaciones civiles con los poderes pblicos.13
11. Y, finalmente, un permiso para recibir fondos pblicos, obtenidos a travs de contribuciones obligatorias entre los ciudadanos, y distribuidas por pagars, adems de los fondos conseguidos voluntariamente por la contribucin de los miembros.
Con este punto Schmitter cierra su panorama de caractersticas que deberan cumplir las asociaciones semipblica y las
inserta en el mecanismo institucional en que todas las anteriores
adquieren su pleno sentido: la financiacin mediante un impuesto
obligatorio que los ciudadanos distribuyen con pagars endosables a las asociaciones que cumplen con los anteriores requisitos
y que tendran un certificado especial por ello. La recaudacin
del dinero y la asignacin de los pagares se hara en la misma
declaracin anual de impuestos, a cuyo formulario se aadira
un listado de las asociaciones habilitadas para recibirlos. El gran
problema con los certificados est en conseguir una autoridad
realmente imparcial que los otorgue y que vigile a las asociaciones para que sigan cumpliendo con los requisitos por los que lo
192

recibieron. Schmitter, siguiendo a Offe, habla de una especie

de corte cuasiadministrativa (Schmitter 1992c: 425). La figura
ms prxima que conozco para este caso es el Instituto Federal
Electoral de Mxico que, incluso, tiene ms funciones de las que
propone Schmitter, como la asignacin directa de los fondos a
las agrupaciones polticas, la realizacin de las elecciones y ser
una primera instancia de sancin sobre el comportamiento de
los partidos de acuerdo con la legislacin electoral. Este Instituto podra valer como ejemplo para una autoridad equivalente en
el mbito de las organizaciones civiles y que podra hacerse cargo de la gestin directa del impuesto obligatorio y de los pagares. En Espaa no hay una institucin parecida y el recurso a los
tribunales en caso de conflicto en el proceso de asignacin de
ayudas pblicas o del derecho de audiencia ha sido, cuanto menos, engorroso. Sin duda que se necesita una instancia que resuelva estos conflictos, aunque la complejidad por el nmero de
sectores funcionales y niveles territoriales implicados hace an
ms difcil (tambin urgente) su implantacin en el estado de
cosas en que ya nos encontramos. Hoy da, la declaracin y revocacin de asociacin de utilidad pblica se hace por medio de
una Orden del ministro competente estando obligado a publicar
tal orden en el Boletn Oficial del Estado.14
Sin embargo, con posterioridad al artculo en que arm su
propuesta ms orgnica, Schmitter se ha mostraba contrario a
la creacin de la corte cuasiadministrativa que habra sido
una idea de Offe que l acept como un compromiso dejando
la aprobacin o censura de las asociaciones civiles en manos de
los ciudadanos que quisieran apoyarlas o castigarlas con la asignacin de los pagars: sera la competencia por los pagars la
que funcionara como regulador del comportamiento de las asociaciones.15 Esto supone volver a las esperanzas del pluralismo
liberal que el propio Schmitter desmont con evidencias notorias. Sus argumentos, como antes los de Dahl u otros liberales,
quieren hacer honor a la responsabilidad que los ciudadanos
deberan asumir al elegir segn sus convicciones y al miedo de
que dicha corte fuera secuestrada polticamente por parte de
alguna faccin o por la burocracia estatal. Ambas razones son
aceptables, sin embargo el riesgo que supone establecer una corte que regule y fiscalice el comportamiento de las asociaciones
civiles es menor que dejar tal asunto en manos de una compe193

tencia con claros sntomas de oligarquizacin desde su origen.

Aqu sera interesante recuperar el realismo con que Madison
trataba de resolver el espritu de faccin en su artculo clsico de
El Federalista nmero X, al que tambin apela Schmitter como
inspiracin de su propuesta sobre las asociaciones. Lo que sugera Madison al distinguir entre democracia y repblica era mostrar qu asuntos podan decidirse por la regla de la mayora y en
qu nivel (tamao) y cules deberan estar resueltos por la estructura institucional de la repblica. Estos ltimos no son otros
que los mismos principios y fines que propiciaban la participacin de los ciudadanos y los grupos en la competencia democrtica, de manera que ni la ms absoluta mayora (todos contra
uno) debera primar sobre el derecho de participacin de cualquier ciudadano. En palabras de Madison: Poner el bien pblico y los derechos privados a salvo del peligro de una faccin
semejante [la mayora] y preservar a la vez el espritu del gobierno popular, es en tal caso el magno trmino de nuestras investigaciones (Madison 1994: 38). As, cualquier asociacin que usara
la obtencin de pagars para suprimir la competencia de otras
asociaciones o contra algn derecho fundamental de los ciudadanos o los grupos rompera las condiciones republicanas de la
competencia contra lo que la Repblica y cualquiera de sus elementos debera defenderse. En todo caso, cualquiera que fuera
la corte que se implantara sta slo podra actuar contra los actos y no contra las declaraciones de intenciones de las asociaciones, como debe de ser el caso para toda administracin de justicia en un estado de libertades (claro que tambin hay
declaraciones que tienen bastante de sabotaje de los principios
que las hacen lcitas).

Impuesto y pagars
Se puede decir que los pagars son para la democracia corporativa lo que el voto para la democracia electoral. Con los pagars se conseguira financiar a los grupos de inters segn las
preferencias de los ciudadanos y sin la intervencin de las autoridades estatales. Los ciudadanos podran repartir sus pagars
segn la importancia que dieran a sus intereses cuyo efecto agregado sera el de un mapa de las preferencias de la poblacin en
194

su conjunto y fcilmente interpretable atendiendo a la dimensin territorial. Por el nmero de pagars recibidos, podramos
saber el nivel de apoyo de cada organizacin y de cada sector.
Esto tendra una enorme eficacia a la hora de integrar consejos
de representacin sectorial y de negociar con la administracin
y con los dems agentes sociales. Se trata de un sistema que
produce representacin poltica con base en los intereses sectoriales (no necesariamente funcionales), una representacin sensible a la intensidad de las preferencias de los ciudadanos que
pueden dar ms o menos cantidad de pagares a las asociaciones
de su preferencia por sectores y mbitos territoriales: no sera
una asignacin indivisible como el voto, sino una cantidad igual
para cada ciudadano pero fraccionable en montos mnimos que
fueran eficaces. Esta representacin se superpone al sistema electoral partidista ya existente, y se confa en que los procedimientos interactan manteniendo sus autonomas institucionales y
polticas. Aqu est la dimensin ms claramente post-liberal del
proyecto de Schmitter y que ya han sabido entender, en este sentido, otros autores como Tezanos (2001: 323-327).16
Algo bastante parecido a esta vinculacin entre representacin y endose de pagars, sugiere Bercovitz para el caso del Consejo de Consumidores y Usuarios de Espaa, proponiendo que
la asignacin de los vocales a las asociaciones que lo integran se
haga segn el nmero de cuotas ingresadas por asociacin cada
ao. Este mecanismo sera fcil de auditar, hara ms difcil el
exagerar sobre el nmero de socios, proporcionara una imagen
ms clara del panorama asociativo a los ciudadanos, promovera la afiliacin y establecera un vnculo ms claro entre la cuota
de socio, su pertenencia a la asociacin y la representatividad de
sta (Bercovitz 2000).
En su modelo, Schmitter postula que los pagars se financien con un impuesto individual, igual y universal, para cuya
recaudacin se podran buscar frmulas. Lo importante es la
obligatoriedad, pues minimiza los efectos de las lgicas de accin de pequeos grupos y de los gorrones, y consolida un recurso permanente para la integracin social y poltica de la sociedad. La forma de llevarlo a cabo habra que discutirla, pero las
ideas de Schmitter de la obligatoriedad y de vincular parte de la
representatividad a una contribucin econmica igual para todos son muy poderosas. En los casos de ciudadanos con muy
195

pocos ingresos monetarios se podran articular medidas como

las que propone el mismo Schmitter, en las que si bien no pagaran el impuesto s declararan sus preferencias que contaran a
la hora del reparto final de lo acumulado. Esto podra distorsionar el vnculo ms directo entre los pagars endosados y las entidades que lo reciben, y tal vez habra que analizarlo mejor. Tambin se podra pensar una ayuda econmica equivalente para
todos los ciudadanos, una especie de salario de ciudadana que
slo se cobrara si se paga el impuesto de asociaciones, con lo
que todos tendran el mnimo para pagar el impuesto, algo parecido a la popularizada renta bsica.17
En Espaa, desde 1988, existe una formula de asignacin de
recursos, va impuestos, a las asociaciones civiles sin nimo de
lucro para proyectos de inters social. Se trata de la casilla de
asignacin del 0,52 % del total a pagar en las declaraciones de
Impuestos de Renta sobre las Personas Fsicas (IRPF). ste no
es un caso asimilable a la propuesta de Schmitter, ni por su funcionamiento ni por su origen. Sobre lo que s nos podra arrojar
luz con relacin a los pagars de Schmitter los efectos en la
estructura de asociaciones y en el comportamiento de los ciudadanos que hacen su asignacin impositiva ao tras ao apenas hay informacin sistemtica. Muy brevemente describir el
origen, el funcionamiento y algunos de los efectos.
El origen del 0,52 % del IRPF para otros fines de inters
social es un tanto espurio por cuanto se inscribe en la reconversin del trato excesivamente privilegiado que el Estado espaol
daba (y en parte mantiene) a la Iglesia Catlica. Un tema urgente
para la transicin a la democracia era renegociar el moribundo
Concordato de 1953 del Estado con la Iglesia Catlica, propio de
la pax franquista. El 3 de enero de 1979, apenas aprobada la
Constitucin el mes anterior, se firmaban los nuevos acuerdos
entre ambas partes sobre asuntos jurdicos, de enseanza y culturales, asistencia religiosa a las fuerzas armadas y temas econmicos, que pareceran en el Boletn Oficial del Estado (BOE) el
15 de diciembre de 1979. El Acuerdo entre el Estado espaol y la
Santa Sede sobre asuntos econmicos, ratificado por Instrumento
de 4 de diciembre del mismo ao, declara en su artculo segundo:
1. El Estado se compromete a colaborar con la Iglesia Cat196

lica en la consecucin de su adecuado sostenimiento econmico, con respeto absoluto del principio de libertad religiosa. 2.
Transcurridos tres ejercicios completos desde la firma de este
Acuerdo, el Estado podr asignar a la Iglesia Catlica un porcentaje del rendimiento de la imposicin sobre la renta o el patrimonio neto u otra de carcter personal, por el procedimiento
tcnicamente ms adecuado. Para ello, ser preciso que cada
contribuyente manifieste expresamente en la declaracin respectiva, su voluntad acerca del destino de la parte afectada. En ausencia de tal declaracin la cantidad correspondiente se destinar a
otros fines. 3. Este sistema sustituir a la dotacin a que se refiere el apartado siguiente, de modo que proporcione a la Iglesia
Catlica recursos de cuanta similar. 4. En tanto no se aplique el
nuevo sistema, el Estado consignar en sus Presupuestos Generales la adecuada dotacin a la Iglesia Catlica, con carcter global y nico, que ser actualizada anualmente. Durante el proceso de sustitucin, que se llevar a cabo en el plazo de tres aos, la
dotacin presupuestaria se minorar en cuanta igual a la asignacin tributaria recibida por la Iglesia Catlica. 5. La Iglesia
Catlica declara su propsito de lograr por s misma los recursos suficientes para la atencin de sus necesidades. Cuando fuera conseguido este propsito, ambas partes se pondrn de acuerdo para sustituir los sistemas de colaboracin financiera
expresada en los prrafos anteriores de este artculo, por otros
campos y formas de colaboracin econmica entre la Iglesia
Catlica y el Estado [subrayado mo].
Pero esta frmula, hasta cierto punto innovadora y laica, iba
acompaada de una impresionante cantidad de exenciones fiscales de todo tipo, sobre patrimonio, publicaciones, actividades
econmicas, testamentos, donaciones, etc. Se confirmaba la imbricacin entre Iglesia Catlica y Estado en un orden constitucional laico pero con clarsimos privilegios para la primera. Del
apartado segundo del artculo citado surge la asignacin del 0,52
% del IRPF para la Iglesia Catlica si as lo manifestaba explcitamente el declarante, de no hacerlo ese porcentaje ira para fines sociales. Cuando finalmente se puso en marcha esta frmula
de financiacin de la Iglesia en 1988, el gobierno del PSOE introdujo la segunda casilla, otros fines de inters social, con un
carcter algo retrico haciendo explcito el destino alternativo
197

de los fondos, pues si ninguna de las dos era marcada el dinero

igual ira a esos otros fines sociales.18
AQU TABLA
La distribucin final entre lo destinado a otros fines y lo asignado a la Iglesia Catlica fue ms o menos igualitaria, incluso
alguna dcima a favor de la ltima hasta 1996, como refleja el
primer cuadro de los anteriores, pero a partir de este ao se reduce la parte correspondiente a la Iglesia. No conozco las razones de esta evolucin, aunque podra haber afectado la intensa
movilizacin que se vivi en toda Espaa entre los aos 1994 a
1997 reclamando que el gobierno destinara el 0,7 % del PIB a la
ayuda al desarrollo como se comprometi con la ONU en 1977
(Jerez 1997). Los fondos distribuidos en 1996, corresponden a lo
recaudado en la declaracin de renta de 1995, que a su vez se
hace sobre el ao fiscal de 1994. Esta movilizacin cre un discurso social muy amplio a favor de la ayuda humanitaria y de las
ONG, y la marca en la casilla del 0,52 % pudo ser sensible a tal
situacin, por ms que de lo asignado a otros fines de inters
social slo el 20 % vaya para la ayuda a la cooperacin internacional al desarrollo que asigna la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional. El otro 80 % lo distribuye el Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales a travs de una convocatoria pblica
anual en la que las organizaciones sociales pueden presentar sus
proyectos de actuacin en los sectores de iniciativa social previstos por el reglamento de otros fines de inters social. Estos fines
estn orientados por las polticas de reduccin de la exclusin
social y la mayora de los proyectos aprobados son de asistencia
a grupos marginados o con dificultades especiales.
En 1999 el gobierno negoci un acuerdo con un conjunto de
grandes organizaciones de asistencia social que terminaron conformando la Plataforma de ONG de Accin Social.19 No era un
conjunto representativo de las ms de trescientas entidades que
han estado recibiendo ayudas en las convocatorias del 0,52 %
durante los ltimos aos, aunque s han sido las que ms recursos han recibido y son las de mayor envergadura por implantacin nacional y sectorial. El 24 de septiembre de ese ao, se firm el acuerdo por el que se reformaba la formula del 0,52 %, de
manera que desde el ao fiscal de 1999 (declaracin de 2000) el
contribuyente podra marcar la casilla de la Iglesia, la de otros
fines o las dos conjuntamente, acumulndose hasta el 1,04 %
198

del IRPF a disposicin del contribuyente, pero si no marca ninguna casilla el dinero ir al Estado. Como colchn de seguridad
mientras los ciudadanos conocen el nuevo sistema, la Plataforma consigue del gobierno que en caso de que la recaudacin no
alcance un mnimo de 114,19 millones de euros ste complete la
cifra con fondos de los presupuestos, hasta el ao fiscal 2001, a
distribuir en 2003. Cuando la nueva frmula se aplica en la recaudacin de IRPF del 2000 las cifras caen estrepitosamente,
pues persiste un 31 % de contribuyentes que no marcan ninguna
casilla, casi equivalente al 34 % del ao anterior, y slo un 10 %
marca las dos, mientras que la casilla de otros fines recibe el 30
% frente al 29 % de 1999, y la Iglesia baja un poco hasta el 29 %
desde el 37 % (lo que supone que la casilla de otros fines acumulara un 40 % y la de la Iglesia el 39 %) (de la Fuente y Montraveta 2002: 21). Obviamente, quienes ms pierden en este cambio
son las ONG (tanto las de intervencin social como las de cooperacin) pues por mucho que aumentaran los contribuyentes que,
habiendo marcado a favor de la Iglesia cuando haba que optar,
ahora marcaran las dos casillas, este nmero difcilmente alcanzara el tercio de contribuyentes que ao con ao dejaba en blanco
la casilla. Este proceso se aprecia mejor en el siguiente cuadro
sobre recaudacin por el 0,52 % del IRPF para inters social,
donde aparece la cada en la recaudacin entre los aos fiscales
de 1998 y 1999. Esa recaudacin alcanza a 105,58 millones de
euros en 2001, ultimo ao en que el gobierno se comprometa a
cubrir el faltante hasta los 114,19. En trminos monetarios no
parece haber sido una buena negociacin para las ONG, aunque
s para el gobierno y para el Iglesia que ahora no compite con la
positiva imagen que haban logrado las ONG.
AQU TABLA
Como deca ms arriba, ni por origen ni por funcionamiento
el caso del 0,52 % del IRPF tiene mucho que ver con la propuesta
neocorporativista de Schmitter, aunque algo s en cuanto a sus
efectos. Como desventajas estn, en primer lugar, el que la iniciativa se desarrollase como una puerta trasera para secularizar
la ayuda del Estado a la Iglesia lo que da a las organizaciones
sociales un papel supletorio, como en su momento fue la Prestacin Social Sustitutoria respecto del servicio militar obligatorio
en tanto ste se profesionalizaba. En segundo lugar, la imagen
de beneficencia secular o moderna estigmatiza con fuerza al sec199

tor, cuando no la de hacerle el juego a la privatizacin de los

servicios sociales rompiendo la universalidad estatalmente garantizada de stos. Ambos efectos no son favorables al objetivo
del modelo de Schmitter de fortalecer las asociaciones civiles
como protagonistas de una expansin de la democracia.
Pero tambin el 0,52 % ha tenido aspectos positivos. Ha creado un fondo econmico anual que ha sobrevivido al cambio de
partido poltico en el gobierno gracias a la obligacin de origen
con la Iglesia Catlica y a que se ha constituido en una referencia
obligada para todos los discursos de solidaridad, voluntariado,
cooperacin, etctera. Ha incidido en la consolidacin de una
importante estructura de ONG sociales y para el desarrollo con
agrupaciones como la Plataforma antes citada o la Coordinadora de ONG de Desarrollo que hoy negocian con la administracin y participan de los consejos sectoriales respectivos, por ms
dudas que tengamos sobre su representatividad o su habilidad
negociadora.20 La unin de estos dos aspectos ha ayudado a extender una amplia red de organizaciones civiles que, si bien suelen tener una orientacin muy pragmtica y a veces engaosa,
dan una amplia cobertura a otros movimientos sociales que pareceran estar muy distantes de esta lgica, como el Foro Social,
el movimiento feminista o las coyunturales movilizaciones contra la guerra en Irak.
Y como aspecto ms importante para nuestro debate est el
hecho de haber abierto la recaudacin de impuestos a las preferencias de los contribuyentes, por ms que haya sido de manera
muy restringida, rgida, ambigua y algo artificiosa. A lo largo de
estos aos de aplicacin, se ha acumulado una experiencia ciudadana de intervencin personal en el destino de los impuestos
que deberamos analizar. Adems, el debate sobre el uso de esos
fondos se ha convertido en una costumbre entre los meses de
marzo a julio de cada ao, apareciendo informacin en la prensa, artculos, polmicas, estadsticas, etc. Probablemente son los
fondos ms auditados por la poblacin, aunque esto no impide
algunos usos desviados de los mismos.

Acotando algunos temas abiertos

Comenc este texto con unas pginas sobre las correcciones
200

que el pluralismo de Dahl haca a los modelos de democracia

desde algunas consideraciones empricas, y sobre las nuevas rectificaciones que desde las evidencias aportadas por Schmitter se
hacan al nuevo modelo pluralista. He seguido con alguna informacin sobre el espacio de las asociaciones civiles en Espaa
ordenada segn los pilares del modelo de democracia corporativista de Schmitter. Aqu he mostrado los parecidos entre la situacin normativa y pragmtica del caso espaol y de ese modelo. La confluencia de una promocin estatal de las asociaciones
civiles, por ms que haya sido moderada, y la diversificacin de
una sociedad en pleno crecimiento econmico y democrtico
han dado como resultado una importante expansin de la red de
asociaciones en Espaa y de su peso, cuantitativo y cualitativo,
en el sistema social y poltico. Incluso, se estara dando una concentracin de grandes asociaciones civiles por temas parecida a
los oligopolios que sugiere Schmitter en su modelo corporativista, conglomerados de asociaciones que retienen la mayor parte
del presupuesto, el empleo, los voluntarios y las actividades en
su sector, y que negocian con la administracin estatal integrndose en consejos de representacin para el caso. Parecera, como
el propio Schmitter seala, que en un pas como Espaa, no se
requerira de algn cambio en el sistema judicial existente, su
constitucin civil, o el cdigo penal (Schmitter 1992b: 422). Con
profundizar lo previsto en la Constitucin parece que se podra
conseguir un sistema bastante prximo a lo que propone Schmitter. Claro que tambin podramos hacer una bsqueda de
normas y hechos que contradigan la solucin corporativista, por
ejemplo todas las que hacen de los consejos consultivos entidades de escasa relevancia ante las competencias exclusivas de los
jefes de gobierno (alcaldes, presidentes de diputaciones, gobiernos autnomos o estatal) para tomar decisiones vinculantes para
todos; sin modificar esta estructura de autoridad poco se puede
hacer ms que apelar al virtuoso dilogo y al pataleo civil. Y
sin embargo, en ambas lecturas se nos escapa el sentido poltico
del salto hacia una democracia diferente en la que el propio
Schmitter sigue trabajando en forma tentativa.21
De la pureza del modelo ideal de democracia, en que la voluntad del Estado se legitimaba (justificaba) por la agregacin
de los derechos y deberes de todos y cada uno de los ciudadanos
de un territorio, se pas al modelo de la poca liberal en que la
201

igualdad fundadora deba compatibilizarse con la divisin de

clases, de ah se lleg con facilidad al reconocimiento de los grupos de inters y sus virtudes en el pluralismo poltico, para finalmente arribar a la evidencia de que sin mnimos de democracia
en el funcionamiento de esos grupos de inters y en su relacin
con el Estado el rgimen democrtico colapsara. La solucin de
Schmitter, inspirada en Madison, nos recuerda a los diseadores de la Ilustracin: crear un segundo canal, con sus entradas,
saltos, esclusas, mediaciones, para ordenar el torrente civil que
desborda el sistema de un hombre un voto y del inters general
gobernado por los partidos y los parlamentos. Parte de ese torrente se fue ordenando en las negociaciones entre empresarios,
sindicatos y gobiernos en un rgimen de concertacin cuasi-corporativo. Este rgimen buscaba la gobernabilidad funcional de
la contradiccin entre igualdad democrtica y divisin de clases,
para lo que se hizo necesaria la formalizacin del sistema de
partidos. Pero estos diques estn siendo desbordados por nuevos aluviones de acciones colectivas sin fijaciones territoriales ni
de clase y con un sentido fractual22 del inters general, cuando lo
tienen. Lo que en la concertacin funcional se haba conjurado,
en la nueva situacin reaparece con fuerza: la ruptura de la unidad entre la fundacin y la ejecucin de la autoridad poltica, la
desorganizacin de la representacin poltica.
Con la segunda capa de agregacin poltica, que propone
Schmitter, se formaliza una escisin de la legitimidad, por ms
que se mantenga el circuito existente de elecciones-partidos-Estado, o, ms bien, porque se mantiene ste. Pero las voluntades
que deber representar la nueva capa de arreglos corporativos
no son del tipo funcional estable como las del trabajo y la empresa. El espectro es muy amplio, desde las crecientes y estructurales demandas de atencin a los jubilados, hasta las circunstanciales demandas vecinales o las bsquedas de expresin cultural.
La formalizacin de estos escenarios, por ms flexible que se
haga, nunca podr pretender el equilibrio orgnico en torno a
alguna poltica pblica estructural como s se consigui en torno
del crecimiento econmico y el pleno empleo en los aos cincuenta y sesenta. Y si en todos los sistemas de concertacin, los
espacios no-formalizados de negociacin son importantes para
lubricar el sistema, aqu suelen ser los protagonistas, hasta el
punto que podramos decir que las formalizaciones propuestas
202

seran el encaje democrtico de los arreglos informales.

Tras dos siglos de expansin de la democracia liberal, hoy
asistimos a un proceso dual que Schmitter identifica bien cuando subraya que esa democracia se queda sin oponente autocrtico frontal, pero internamente se reducen las capacidades polticas de las mayoras de los ciudadanos, crece la desigualdad en el
acceso a las autoridades pblicas y stas pierden poder para transformar las sociedades en que se inscriben.23 En este tenor, reaparece el conflicto entre democracia y liberalismo en el que, muy
probablemente, estaremos instalados por largo tiempo: la propuesta de Schmitter consiste en la transformacin de este ltimo para seguir profundizando (por momentos, salvar) la democracia. Seran algunos compromisos del liberalismo los que
estaran bloqueando la democracia, en especial el lugar fundacional que le da al individualismo, tanto en el diseo metodolgico de los procesos democrticos como en la sustentacin filosfica de los mismos. Obviamente, desde esa centralidad del
individuo, el protagonismo de las asociaciones o es pre-liberal
tradicionalista, tnico, comunitarista, racial, religioso, etc.
o es post-liberal. Esto ltimo significara que nos hacemos cargo
de lo aportado por el liberalismo a la vida social y, en especial, al
sistema poltico democrtico. En cierta manera, el fortalecimiento
de las asociaciones civiles estara buscando un modo de vida
colectiva ms consecuente con los preceptos universalistas del
liberalismo a favor de la libertad individual, la igualdad de oportunidades (de nacimiento), la seguridad de la propiedad y la vida,
y la bsqueda del inters personal. Pero para tal consecuencia,
habra que desmontar el carcter apriorstico de esos preceptos,
de esos fines que estn inscritos en el origen de una naturaleza
humana pre-poltica. La dificultad de expandir la democracia
hacia formas asociativas est en la fundamentacin pre-poltica
del individualismo liberal (Maz 1996). El liberalismo habra
encapsulado lo poltico en una serie de formas polticas institucionales y prcticas a modo de mueca rusa en la que la cpsula ms interior guardara la fundacin natural del individuo. La solucin pragmtica, con base en la informacin
emprica, que sigue Schmitter en su propuesta pos-liberal no
rompe con esa fundacin, sino que legitima una nueva capa de
formas polticas, la competencia de las asociaciones por el apoyo de los ciudadanos, que hace ms real el liberalismo: la mue203

ca engorda. Por su parte, cuando Arditi nos expone su metfora

del archipilago post-liberal, estara desmontando cada una
de las matriuskas y volvindolas a montar por separado en una
fila de muecas separadas, ahora s totalmente huecas.
Parece claro que unas reformas de la envergadura que propone Schmitter con la expansin y fortalecimiento de las asociaciones llevara a una participacin ms rica de los ciudadanos
en sus sistemas polticos, pues no slo actuaran como individuos frente al Estado, sino que tambin lo haran como miembros de una asociacin con personalidad y prcticas propias.
Esto debera redundar en una mayor y mejor implicacin poltica de los ciudadanos, incluso en el fomento de amplias redes de
coordinacin en muy distintos espacios y niveles, como las que
discute Matilde Luna en este mismo volumen. Pero tampoco estas cosas tocan el centro de lo poltico en la democracia: el
hecho de si el gobierno se corresponde efectivamente con la voluntad de la mayora.
La estructura de asociaciones civiles crea parte del espacio y
del soporte para la construccin de esas mayoras siempre contingentes, y al mismo tiempo permite la expresin y el resguardo
de las opciones minoritarias tambin contingentes. Sin una sociedad civil amplia y plural, ni mayoras ni minoras tienen mayor sentido en trminos polticos. Las asociaciones son parte
causante y resultados ejemplares de la sociedad civil: en tanto
elementos estructurales y agentes con y por los que se constituye
esa sociedad, y en tanto casos que se inscriben en la misma y que
sirven para interpelarla en su conjunto. Ahora bien, mientras
que la sociedad civil puede ser interpelada globalmente por medio de alguna de sus partes, esa sociedad no puede actuar como
una unidad, no tiene una naturaleza orgnica, no pasa de ser un
espacio estructurante; el Estado es el actor de referencia de esa
sociedad, el que tiene organicidad y estructura para actuar en
nombre propio y en el de la sociedad. El drama poltico se da en
la relacin heterognea entre estas dos instancias y no entre los
ciudadanos particulares o asociados, se da en la constitucin
renovable de un orden colectivo con capacidad para la deliberacin y la decisin conjunta. Por tanto, la calidad poltica del
modelo asociativo de Schmitter est en el lugar que ocupe esa
competencia de asociaciones civiles en la trama de la relacin
poltica entre sociedad civil y Estado; ms concretamente, en el
204

papel que juegue en los procesos de representacin poltica.

Desde el anterior punto de vista, nuestra discusin se debera
centrar en el carcter poltico de la democracia, es decir: el gobierno de la mayora no se da de manera espontnea en la sociedad ni obedeciendo al despliegue de un conjunto de rasgos o
derechos inscritos en la naturaleza humana; ese gobierno no es
obvio y su legitimidad excede un discurso descriptivo de la realidad social, siendo de mayor relevancia su programa normativo y
prctico; las formas de la democracia no son autosuficientes y
requieren, adems de una sociedad en sentido amplio, de un
sistema poltico o repblica que las acoja y les de sentido; los
llamemos como los llamemos, los dos niveles, el Estado y la sociedad civil, son inexcusables en tanto autoridad universal y origen-fin de la misma; entre estos dos niveles es necesario un sistema de representacin poltica en que se gestione la identidad de
los involucrados, la racionalidad de las relaciones y la procuracin de los intereses particulares o colectivos; aqu se disputa la
calidad democrtica del sistema. En este programa analtico y
normativo, la propuesta de un nuevo circuito de ciudadana que
conlleva el protagonismo de las asociaciones civiles, como postula Schmitter, igual podramos decir de otras propuestas en
el mismo sentido como las relacionadas con la democracia econmica, los ncleos de intervencin participativa, los presupuestos participativos, la democracia electrnica, la gobernanza en
Europa, la ciudadana categorial, etc. tendra que ser ubicada
en un proyecto de teora poltica ms amplio que trascienda el
pragmatismo de la ingeniera poltica coyuntural, tan deudor de
la gobernabilidad, y d fundamentos a una democracia ms igualitaria y real para las mayoras de los ciudadanos. Ms temprano que tarde, la profundizacin de las posibilidades de un
rgimen constitucional como el espaol para la extensin de esa
ciudadana asociativa requerir de una apelacin al poder constituyente de la sociedad para radicalizar su democracia y sern
necesarios nuevos argumentos post-liberales, en el sentido indicado ms arriba, si no queremos volver a caer en el circulo vicioso (virtuoso para muchos) del individualismo epistemolgico.
Como colofn, podra esquematizar diciendo que si el modelo ilustrado de democracia pensaba en un ciudadano autodefinido, el liberal-clasista en un ciudadano autodefinido en una sociedad escindida en clases, el pluralista en ciudadanos
205

autodefinidos pero agrupados por papeles sociales, el corporativista en ciudadanos agrupados en arreglos funcionales, entonces, el siguiente paso est en pensar un modelo de democracia
en que tengan cabida las agrupaciones parciales de ciudadanos
en torno a alguna poltica pblica o una necesidad colectiva nogeneral y que, sin embargo, amerita un procesamiento democrtico por la importancia que tiene la participacin de los ciudadanos desde su lugar en la sociedad como norma fundamental
de todo el sistema. La ciudadana tendra una base individual
pero necesita reconocer que cada individuo es resultado y parte
de la diversidad social y sus actuaciones polticas se articulan en
una amplia red de acciones de individuos y colectivos igualmente involucrados en la trama social.
AQU TABLA APAISADA

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209

1. Durante la realizacin de este trabajo he contado con el apoyo econmico de

una beca postdoctoral del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte de Espaa
hasta enero de 2003 y, desde entonces, con un contrato I3P del Consejo Superior de
Investigaciones Cientfica financiado por la Unin Europea. Quiero agradecer los
comentarios que los compaeros del proyecto de investigacin dirigido por Benjamn Arditi, El futuro pasado de la poltica, me han hecho a los borradores de este
texto. Igualmente agradezco los sealamientos de Philippe Schmitter y Jos Flix
Tezanos.
2. Una interesante discusin de las tradiciones tericas del liberalismo, el estatismo y el corporativismo se puede encontrar en Alfred Stepan (1978).
3. Schmitter dice que prefiere hablar de modos de intermediacin de intereses en cuanto es un concepto ms amplio y adecuado para describir lo que hacen
las asociaciones corporativas. Philippe C. Schmitter: Modos de intermediacin de
intereses y modelos de cambio social en Europa occidental (Schmitter 1992a: 77,
nota 1). Estoy de acuerdo con este argumento si restringimos la nocin de representacin al nivel de los intereses, sobre todo si entendemos a stos como prepolticos, pero lo que ms nos debe interesar del asunto respecto de la democracia
es cmo la representacin despliega las tres dimensiones de todo sistema poltico:
los intereses de las partes, la racionalidad institucional del proceso y las identidades en juego. La representacin se da desde y por cada una de estas dimensiones,
pero en un sistema del que son parte causal y resultado ejemplar. La representacin siempre involucra a ms agentes que a los representantes y los representados,
pues se sita en una ms amplia relacin social. Representacin no slo como el
papel del abogado, sino tambin como los papeles del tribunal y de la justicia. El
desarrollo de estas ideas es el ncleo de mis actuales investigaciones.
4. El uso, y abuso, de los arreglos corporativos pragmticos en los pas de la
Unin Europea y en sta como organizacin poltica regional no ha generado un
bloqueo sistmico de la democracia en Europa, pero s que ha sedimentado procesos polticos que contradicen las pretensiones normativas de una democracia protagonizada por los ciudadanos, no tanto porque stos no accedan a la definicin de
las polticas de los gobiernos, sino porque las vas de acceso o estn fuera del rgimen institucional representativo o han sido usurpadas por actores sin la mnima
responsabilidad frente a los ciudadanos. Una amplia y documentada discusin sobre este tema se puede encontrar en Tezanos (2002). Para el caso de la Unin Europea y su ms reciente intento de reformas sobre la gestin de las polticas pblicas,
Magnette (2003: 144-160).
5. Es cierto que esta tardanza en la legislacin constitucionalista no impidi el
desarrollo plural de las asociaciones civiles en Espaa, como tambin lo es que no
tenemos elementos para asegurar que dicha legislacin habra dado mayor vigor a
esas asociaciones de haberse promulgado al calor de la transicin poltica, pero s
parece muy significativo que tal asunto no fuera asumido como parte fundamental
del despliegue de un rgimen democrtico, pareciera que los lderes de la transicin o prefirieron o slo lograron unos cauces de participacin poltica restringidos a los partidos, los sindicatos, la patronal, la iglesia y pocos ms. Los privilegios
de estos actores frente al Estado son notorios y casi abusivos, como las listas electorales cerradas, la desconexin entre financiacin pblica de los sindicatos y su
afiliacin, el aval estatal a las quiebras empresariales, el lugar desmesurado de la
Iglesia Catlica, etc.
6. Agradezco a Jos Flix Tezanos que me subrayara este aspecto del rgimen
de libertades de la Constitucin que yo haba tomado como obvio y que ni mucho
menos lo es. En Espaa, la disputa sobre si entender la Constitucin como garanta
y despliegue de la libertad o como un cors jurdico-administrativo no siempre se
ha inclinado hacia la primera opcin.
7. Una opinin equivalente y desde una muy larga experiencia de trabajo con
asociaciones de todo tipo, especialmente de vecinos, es la de Puig (1994).

210

8. Esta prerrogativa gubernamental estaba regulada en la Ley 191/1964, de 24

de diciembre, de Asociaciones no sometidas a regmenes especiales, parcialmente
modificada en este rubro por la Ley 30/1994, de 24 de diciembre, de Fundaciones y
de incentivos fiscales a la participacin privada en actividades de inters general, y
finalmente consolidada en los artculos 32 al 35 de la Ley Orgnica de 1/2002, de 22
de marzo, reguladora del Derecho de Asociacin.
9. Sobre el origen de la propuesta y sus principales caractersticas trata el artculo de Francisco Vite en este mismo volumen.
10. Claus Offe es uno de los autores ms citados sobre la materia con razn,
porque buena parte de su brillante trabajo est al acecho de esos procesos en que
las categoras se mezclan. Nociones como mercantilizacin de la poltica o
politizacin del mercado son recurrentes en su anlisis. Una buena compilacin
de sus trabajos para el asunto que nos convoca se encuentra en (1992), La gestin
poltica, Madrid: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
11. Algo que tambin se da en mltiples niveles de la Unin Europea como
seala Matilde Luna en este mismo volumen, o en Mxico con las diversas mesas
de negociacin abiertas en las secretarias federales.
12. Sobre este punto, entidades tan importantes como la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional han avanzando bastante creando programas de intervencin plurianuales y teniendo en cuenta la financiacin de los estudios previos a
los proyectos de desarrollo y el mantenimiento de las propias ONG implicadas.
13. Un importante esfuerzo en este sentido es el informe realizado por Alberto
Bercovitz para el Instituto Nacional de Consumo titulado Asociaciones de consumidores y usuarios: problemas y propuestas de solucin, presentado en marzo del
2000 a las asociaciones pero an sin publicar. Muchas de las casusticas que enfrenta Schmitter estn incluidas en este informe sobre situaciones ms especficas,
y muchas de las soluciones que presenta Bercovitz seran aplicables a otros sectores, como la cooperacin internacional, el medio ambiente, la juventud, etc.
14. Artculo 35 de la Ley Orgnica Reguladora del Derecho de Asociacin. La
reglamentacin de este procedimiento es anterior a esta ley y se establece en el
Real Decreto 1786/1996, de 19 de julio, por el que se regulan los procedimientos
relativos a asociaciones de utilidad pblica.
15. Estas reformulaciones de Schmitter la extraigo del debate suscitado en el
seminario que se organiz en mayo de 2003 en la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, en ciudad de Mxico, para discutir su propuesta original que aqu nos
ocupa.
16.Tezanos tambin presenta otras iniciativas con el mismo objetivo de potenciar la llamada ciudadana segundaria, y en este mismo volumen Matilde Luna
discute la construccin de redes como espacio para desarrollar lo que ella considera la ciudadana categorial.
17. El autor estrella en este tema es Philippe Van Parijs y una buena presentacin del asunto y sus avances se puede encontrar en la pgina http://www.nodo50.org/
redrentabasica/ (1 de diciembre de 2003).
18. La primera aplicacin de la formula ocurri en 1988, de acuerdo con el Ley
33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, y la
primera regulacin de los fines de inters social de asignacin tributaria del IRPF
fue por Real Decreto 825 de 15 de julio de 1988.
19. La gestacin de esta plataforma, sus miembros y la negociacin con el gobierno en el ao 1999 se puede encontrar en la pgina Web: http://
www.fundacionesplai.org/plataforma/ (2 de diciembre de 2003).
20. Para la convocatoria de 1997, Vicente Marbn Gallego estim que slo el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales apoy la actividad de 6.049 asociaciones
de las 273 entidades subvencionadas ese ao, 53 eran federaciones lo que supone un porcentaje importante para el total de las que podan pedir las ayudas,
adems de incluir a las organizaciones sociales con ms socios y envergadura como

211

Cruz Roja, Critas o la Red Acoge (Marbn Gallego 2001: 195).

21. Un esbozo de estas tentativas se puede encontrar en Philippe Schmitter:
Un posible esbozo de la democracia post-liberal, incluido en castellano en este
volumen.
22. Fractual: adj. Fsica y matemtica. Dcese de figuras geomtricas virtuales,
formadas por un nmero infinito de elementos, infinitamente pequeos, contenidos en una superficie finita. Se pueden representar con la ayuda de ordenadores,
siguiendo determinados algoritmos. As llega a ponerse de manifiesto la regularidad oculta de modelos de fenmenos naturales que aparentemente son desordenados. Diccionario de la Lengua espaola, Real Academia Espaola, vigsima primera edicin, Madrid, 1992.
23. Philippe Schmitter en este volumen.

Fundaciones por rea de actividad

1986

1989

1992

1994

2000

Conmemorativas 3,8% (50) 4,1% (59) 3,3% (66) 2,1% (58) 3,5% (143)
Medioambiente
2,5 % (67) 4,2 % (170)
Relaciones
2,3% (30) 2,5% (36) 2,1% (41) 1,7% (46) 4,7% (189)
internacionales
Desarrollo
10,3% (135) 9,4% (136)7,9% (157)5,7% (156)8,7% (354)
comunitario
Salud
11,2% (452)
Beneficencia
4,9% (195) 14,6% (210)
10,5% (210)
10,2 % (278)
11,6% (470)
Investigacin 22,6% (296) 16,8 % (242)
18,6% (371)
17,2 % (468)
18,2% (735)
Asistencia
37,5% (492) 30,6% (441)24,4% (486)
26,0 % (706)
29,6% (1198)
social
Cultura
36,8% (482) 26,6% (384)
27,7% (552)
41,2 % (1119) 34,4% (1391)
Educacin
41,3% (541) 26,2% (378)
22,6% (451)
35,7% (970)
37,2% (1504)
TOTAL
(1311)
(1443)
(1992)
(2716) (4047)
Fuente: Ministerio del Interior, Anuario estadstico 2000, Madrid, 2001, cuadro
B.4, p. 68, cuadro B.1, p. 65.

212

Distribucin del importe recaudado del 0,52 % del IRPF, 1993-2001

Ao
1993 1994
2001
Otros fines % 49,81
55,59 42,58
Iglesia %
50,19
44,41 57,42
Total recaudado
Millones euros 150,75
218,96 154,38

1995

1996

1997

1998

48,35 48,08 52,26 53,9

1999

2000

57,66 54,74

51,65 51,92 47,74 46,79 42,34 45,26

151,19 160,84 171,61 184,34 194,82 202,20

De la Fuente y Montraveta (2002: 20-21). El total recaudado aparece en el

original en pesetas.

Recaudacin por el 0,52 % del IRPF para inters social

segn ao fiscal millones de euros
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

99,35

112,33

110,68

121,72

65,73

86,57

105,58

Elaboracin propia a partir de datos publicados por el Ministerio de Trabajo.

213

214

PARTE TERCERA
UN ESCENARIO DE
LA POLTICA POSLIBERAL

215

216

EL DEVENIR-OTRO DE LA POLTICA:
UN ARCHIPILAGO POSTLIBERAL
Benjamn Arditi

La poltica y lo poltico1
Durante las ltimas dos dcadas, una buena parte del debate
en torno a la doble inscripcin de lo poltico como el momento de la institucin y de lo instituido, de lo poltico y la poltica
gira en torno al trabajo de un puado de pensadores. Si dejamos
de lado el inters reciente despertado por el trabajo de Rancire
(1995, 1996), los autores ms influyentes en esta temtica son
Schmitt y Lefort. El inters en Schmitt es un tanto paradojal,
pues pensadores de la talla de Habermas lo han descalificado
por su pasado Nazi y por sus credenciales conservadoras. En
Espaa siempre goz de gran popularidad entre pensadores conservadores tales como lvaro DOrs o Manuel Fraga Iribarne. De
hecho, en 1941 el primer nmero de la Revista de Estudios Polticos incluy un ensayo suyo, y editoriales espaolas publicaron
gran parte de su obra en las dcadas subsiguientes. Sin embargo, si Alain de Benoist y la derecha francesa podan hablar de un
Gramsci de droite, no es muy sorprendente que la izquierda pudiera eventualmente recuperar o reinventar un Schmitt de gauche. Cacciari, de Giovanni, Marramao y otros importantes intelectuales pertenecientes o cercanos al ahora desaparecido Partido
Comunista Italiano comenzaron a discutir la obra de Schmitt en
los aos setentas, y para finales de la dcada siguiente, estaba
siendo ledo en los Estados Unidos y en el Reino Unido (nmero
monogrfico de Telos dedicado a Schmitt en 1987; Sartori 1989;
Weber 1992; Scheuerman 1993; McCormick 1998; Mouffe 1999).
Algunos filsofos tambin descubrieron a Schmitt. El espectro
217

de su decisionismo apareci en el trabajo de Derrida sobre la

indecidibilidad (1997), quien adems dedic varios captulos a
la deconstruccin del concepto de lo poltico y de la teora del
partisano en su estudio sobre la poltica y la amistad (1998).
A pesar de las crticas a su trabajo (Derrida 1998; Arditi y
Valentine, 1999: 38-43), pensadores provenientes del campo progresista fueron seducidos por su teorizacin de lo poltico. Esto
se debe a dos motivos. Por un lado, la frase con la que comienza
su ensayo, El concepto del Estado supone el de lo poltico (Schmitt 1991b: 49), establece de inmediato que lo poltico excede a
los formatos institucionales de la poltica. Ella sienta las bases
para una manera de pensar a lo poltico como una experiencia
ubicua y desterritorializada que se manifiesta tanto en el interior como afuera de la esfera institucional de la poltica (Arditi
1995). Por otro lado, al concebir a lo poltico como un modo de
relacin entre colectivos humanos la relacin de tipo amigoenemigo en vez de como un fenmeno que surge en un sitio
especfico, la reflexin schmittiana brinda un criterio operativo
para pensar la poltica ms all de su encarnacin poltico-partidaria. A Schmitt no le interesa mayormente si la oposicin poltica se da entre Estados soberanos, partidos polticos, clanes o
tribus tnicas, ni si sus luchas ocurren dentro o fuera del sistema
poltico, o si el objeto de la disputa es la conquista de territorio,
el acceso a puestos en el gobierno o la prohibicin del aborto. Lo
poltico surge all donde un colectivo est dispuesto a distinguir
entre amigos y enemigos, y a enfrentar a sus enemigos en una
lucha.
Por su parte, Lefort, quien caracteriza a la democracia como
un tipo de sociedad en la cual el locus del poder es un lugar vaco
(Lefort 1988, 1990; ver tambin Vernant 2000), tambin distingue la poltica (la politique) de lo poltico (le politique), aunque
de un modo distinto al que propone Schmitt. Para l, lo poltico
indica el modo de institucin de una sociedad, la puesta en forma del todo, el proceso mediante el cual la sociedad se unifica a
pesar de sus divisiones. Por su parte, la poltica se refiere a la
esfera particular en la cual la sociedad moderna circunscribe la
actividad poltica elecciones, competencia partidaria, etc. y
donde se forma y se reproduce un dispositivo general de poder (Lefort 1988: 10-12, 217-219). Dicho de otra manera, dado
que la democracia reconoce la imposibilidad de una sociedad
218

transparente, podramos describir a la poltica como la esfera

donde se verifica el espaciamiento o la no coincidencia estructural entre la inscripcin y el significado instituido de lo inscrito.
Sin embargo, Lefort alega que los cientficos y socilogos polticos tienden a confundir a la esfera poltica con lo poltico, esto
es, confunden a lo poltico con su forma de aparicin. Si lo poltico se refiere a la estructuracin o puesta en forma de la sociedad, no puede estar atado a ningn dominio o esfera particular:
esta institucin del orden ciertamente tiene lugar en la esfera
poltica, pero tambin fuera de ella. De hecho, como sealan
Laclau y Mouffe (1987: 204), la revolucin democrtica puso en
jaque la idea de que existe un espacio nico para la constitucin
de lo poltico.
iek retoma esta distincin de Lefort y propone hablar de
una doble inscripcin de lo poltico. Este aparece como un
acto abismal, o lo que denomina la negatividad de una decisin radicalmente contingente que instituye o pone en entredicho un orden poltico, pero tambin como un subsistema poltico donde esa negatividad ha sido normalizada o domesticada
dentro de un ordenamiento institucional (iek 1998: 254-255).
La poltica oscurece el principio general que genera orden y al
mismo tiempo lo hace visible. Este se torna visible en la medida
en que las huellas del momento instituyente de lo poltico estn
presentes en el subsistema a travs del enfrentamiento entre colectivos con proyectos contrapuestos, pues estas luchas continuamente ponen en juego la forma del orden existente y con ello
revelan el carcter contingente de toda objetividad. Pero al mismo tiempo, ese principio se oscurece cuando se reduce lo poltico a un mero subsistema entre otros, olvidndose que la puesta
en sentido y la transformacin de lo instituido pueden darse en
cualquier lugar.
Los lectores de Foucault notarn que este tipo de argumento
reverbera a lo largo del curso dedicado a explorar el nexo entre
guerra y poltica que diera en el Collge de France en 1976. Su
hiptesis de trabajo en ese curso era que la poltica debera ser
vista como la continuacin de la guerra por otros medios. En
esta inversin del conocido argumento de Clausewitz, la poltica
es la sancin y la prrroga del desequilibrio de fuerzas manifestado en la guerra, puesto que aquella institucionaliza el resultado de las guerras en leyes, autoridades, prcticas y rituales. La
219

guerra, como modo de institucin, permanece alojada en la poltica, vale decir, dentro del subsistema poltico, pero principalmente como huella, pues la sangre de las batallas es recubierta
por la ptina de normalidad brindada por la institucionalidad
poltica (1982: 113-114; 2000: 28-29). El trabajo de Laclau tambin sigue esta lnea general, pero prefiere hablar de lo poltico y
lo social para distinguir el momento de la institucin y el de lo
instituido. Para l, lo instituido corresponde a algo ms que un
subsistema; lo llama el campo de lo social, expresin que designa a las formas sedimentadas de la objetividad. La institucin,
en cambio, coincide con lo que Lefort denomina lo poltico: El
momento de institucin originaria de lo social es el momento en
que se muestra su contingencia El momento del antagonismo,
en el que se hace plenamente visible el carcter indecidible de las
alternativas y su resolucin a travs de relaciones de poder es lo
que constituye el campo de lo poltico (1993: 51-52).
Si bien esta discusin enriqueci nuestra comprensin de lo
poltico, no procedi a elaborar una reflexin anloga acerca
del estatuto de la poltica como subsistema o como algo ms que
eso. La metfora del bastn ilustra esto muy bien. Segn deca
Althusser, alguna vez Lenin coment que para enderezar un bastn haba que doblar el mango hacia el lado opuesto, por lo cual
siempre se corre el riesgo de doblarlo en exceso o no lo suficiente. Aqu podemos apreciar ambos peligros. Este silencio con respecto al subsistema puede deberse al prejuicio en favor de la
alta teora entre intelectuales progresistas ms interesados por
la dimensin filosfica del tema, o incluso puede ser un efecto
de los esfuerzos tericos por cortar con la larga historia de economicismo y reduccionismo de clase en la tradicin socialista.
Tal vez slo es una consecuencia inesperada de la crtica que
hiciera Lefort a la sociologa poltica. Si sta es culpable de confundir a lo poltico con sus formas histricas de aparicin, entonces la investigacin terica de punta debera concentrarse en
lo poltico para as corregir ese equvoco. Sea cual fuera el motivo, el asunto es que la poltica, una de las caras de la doble inscripcin de lo poltico, fue relegada a un lugar secundario en la
agenda de preocupaciones tericas. Excepto, claro est, entre
los socilogos y cientficos polticos, quienes de todos modos siempre consideraron a la poltica como su campo de estudio. Como
resultado de esto, a medida en que la tesis acerca del final liberal
220

de la historia comenz a dominar las discusiones acerca de paradigmas polticos en el perodo inmediatamente despus de la
Guerra Fra, la izquierda post-marxista se refugi en la mera
denuncia acerca de las desigualdades del modelo neoliberal o se
dedic a ofrecer poco ms que respuestas vagas acerca de la necesidad de radicalizar la democracia.
Lo sorprendente de todo esto es la notoria brecha que se estaba formando entre las percepciones, actitudes y compromisos
por un lado, y la red conceptual a travs de la cual la poltica
estaba siendo nombrada y pensada. Tengamos presente que ya
desde los inicios de los aos ochenta amplios sectores de la izquierda reconocan la especificidad de las identidades no clasistas y la diversidad de proyectos de emancipacin. Su aceptacin
prctica del pluralismo poltico y doctrinario estaba contribuyendo a disociar el pensamiento progresista de los paradigmas
estrictamente marxista y partidario-estatal de la poltica. Lo que
se conoce como post-marxismo se estaba configurando a medida en que la gente teorizaba esta experiencia. Sin embargo, a
pesar del entusiasmo generado por los nuevos movimientos sociales y por las formas alternativas de protesta y por el consiguiente empoderamiento de la sociedad civil como lugar de
lucha poltica la percepcin de la poltica a nivel institucional
se mantuvo ligada a la idea de un subsistema nico. El problema, pues, es que la referencia recurrente a la poltica en singular
contrastaba con el reconocimiento de que sta exceda los lmites del formato estatal y partidista y que ya estbamos inmersos
en un escenario polifnico. Si lo poltico no puede ser confundido con sus modos de aparicin, tampoco deberamos circunscribir la poltica al conjunto de actores, relaciones e instituciones del subsistema poltico. Esto se debe a dos cosas. Primero,
porque entonces estaramos reduciendo la poltica a su formato
predominantemente liberal-democrtico del siglo XX, lo cual nos
compromete tcitamente a aceptar la tesis del fin de la historia
(poltica), y segundo, porque dicha reduccin dejara el estatuto
poltico de los grupos de inters organizados, los movimientos
sociales y los actores globales en un limbo conceptual. Una manera sencilla de zafarse de este problema consistira en pluralizar el singular, esto es, decir que la poltica contempornea se
desarrolla en un conglomerado de subsistemas. Esto ya es un
paso en la direccin correcta, pero no es una respuesta satisfac221

toria dado que sugiere un mero crecimiento aritmtico, cuando

de hecho la condicin polifnica refleja una diferenciacin cualitativa de los lugares y los modos del intercambio poltico. Es
por eso que si la izquierda post-marxista quiere reflexionar acerca de la poltica de un modo tan riguroso como lo hizo con lo
poltico, entonces en vez de hablar de un subsistema debera
proponer hiptesis ms radicales acerca del modo de darse de la
poltica y acerca de cmo se est reconfigurando su campo actualmente.
Esto se asemeja a lo que Foucault (1991: 207), en su comentario acerca de la tradicin crtica que se desarrolla en el ensayo
de Kant sobre la Ilustracin, denomina ontologa del presente, esto es, una interrogacin en torno a nuestra actualidad.
Hablar de esa actualidad es plantear la pregunta acerca de qu
es lo que est ocurriendo ahora, qu es lo que est sucediendo
con la poltica hoy. En qu consiste este ahora? Siguiendo un
planteamiento hecho de Kant (1979: 34), quien sostena que su
poca era una poca de ilustracin, pero no una poca ilustrada,
debemos pensar el ahora de nuestra actualidad poltica menos como una presencia plena que como un devenir-otro, como
el devenir-otro de la poltica. Propondr tres criterios conexos
para dar cuenta de esto. Ellos nos proporcionan pautas generales para la pesquisa y no una descripcin sustantiva del campo
de la poltica. Los dos primeros nos brindan una manera de leer
la modernidad poltica y de posicionar el devenir-otro dentro de
esa genealoga, mientras que el tercero propone una imagen de
pensamiento de ese devenir-otro.
Primer criterio. Hay varias maneras de pensar el itinerario
poltico de la modernidad. Held (1997, 1998) lo hace a partir de
las vicisitudes del orden internacional. Para ello, rastrea el desplazamiento de ese orden comenzando con el sistema de Estados soberanos que surge luego del Tratado de Westfalia en 1648,
pasando por el modelo de las Naciones Unidas surgido en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, y terminando con
el modelo de cooperacin multipolar de finales del siglo XX para
con ello sentar las bases para desarrollar su propuesta acerca de
la democracia cosmopolita. Manin (1998), cuyo inters primordial es rastrear la metamorfosis de la representacin, propone
como su eje los sucesivos modelos del gobierno representativo,
222

que van desde el parlamentarismo hasta la democracia de audiencia, pasando por la democracia de partidos. Mi lectura, en
cambio, pone de relieve un cierto vector de movimiento de la
poltica, su continua migracin hacia nuevos topoi. La frontera
poltica se ha ido moviendo continuamente a lo largo de un arco
migratorio a medida en que la poltica coloniza nuevos territorios. Esta migracin es impulsada tanto por los xitos como por
los fracasos de proyectos histricos contrapuestos, lo cual sugiere que se trata de un movimiento gobernado por la contingencia
y no por un telos de la historia, y con cada desplazamiento de la
frontera se transforma la forma de la poltica o puesta en escena
de sta.
Segundo criterio. Desde el inicio de la modernidad hasta nuestros das, la poltica se ha ido desenvolviendo a lo largo de un
arco migratorio en el que sobresalen tres momentos. La obra de
Hobbes resulta paradigmtica por cuanto que su Leviatn, un
texto inaugural de la modernidad, nos ofrece un modelo en el
que lo poltico es hegemonizado por el Estado soberano. El segundo momento en este arco migratorio es obra del liberalismo,
que desplaza a la poltica al terreno de las elecciones y la competencia entre partidos, vale decir, que desarrolla un modelo en el
que lo poltico es hegemonizado por la esfera de la representacin territorial dentro de las fronteras fsicas del Estado nacin.
Hoy nuevos procesos migratorios estn en curso a medida en
que la poltica coloniza otros topoi o lugares el terreno de la
sociedad civil, otrora concebida como mbito de relaciones contractuales entre particulares, y el mbito global de intercambios
supranacionales otrora concebido como una prerrogativa exclusiva del Estado bajo la rbrica de relaciones internacionales o
poltica exterior.
Tercer criterio. Haciendo una analoga con la tesis de Foucault
acerca del sujeto concebido como una regularidad en la dispersin de posiciones de enunciacin (1984: 82-90), podemos decir que estas migraciones diseminan la poltica y crean un escenario polifnico en el cual mltiples voces hablan el lenguaje de
la poltica desde distintos lugares de enunciacin. La diseminacin a su vez comienza a minar la hegemona de la representacin territorial y anuncia una suerte de descentramiento copernicano del campo poltico. Pone en entredicho la tan mentada
tesis del final de la historia poltica en clave liberal y nos va posi223

cionando en un escenario poltico cada vez ms excntrico. En

vez de un subsistema nico, o de una proliferacin aritmtica de
subsistemas, estamos presenciando el nacimiento de un archipilago poltico la clave de la regularidad en la dispersin de
este escenario polifnico compuesto de por lo menos tres mbitos: el del subsistema o esfera poltica concebida como circuito primario de la poltica en su dimensin electoral, el segundo
circuito o nivel de movimientos sociales y grupos de inters organizados, y la arena global de la poltica supranacional. Cada
uno de ellos tiene su propio ritmo, el cual no siempre se encuentra en sincrona con los procesos que se desarrollan en otros
mbitos, y cada uno funciona tambin como un punto nodal o
centro de referencia para la formacin de identidades colectivas, la identificacin y la agregacin de intereses y demandas, la
puesta en escena de conflictos, el cuestionamiento de normas y
la institucin de orden u objetividad. Sin embargo, no podemos
hablar de una relacin de pura exterioridad entre ellos. En primer lugar, porque se insertan en la red de un archipilago poltico en el que los diversos mbitos se sobredeterminan mutuamente a medida en que interactan entre s. En segundo lugar,
porque el estatuto de esta interaccin es variable. Oscila continuamente entre el reconocimiento mutuo de cada circuito como
espacio alternativo para la poltica y la recurrencia de rivalidad y
oposicin que conduce a relaciones de subordinacin cambiantes y a esquemas jerrquicos metaestables entre ellos. Este archipilago es un sntoma del devenir-otro de la poltica, de la
condicin post-liberal de nuestra actualidad.
Nuestra tarea es elaborar un mapa de esta actualidad. Para
ello, primero har el bosquejo de una genealoga de la modernidad de manera tal de desarrollar el argumento acerca del arco
migratorio de la poltica, y luego proceder a analizar el aspecto
conceptual del devenir-otro de la poltica para as dar consistencia analtica a la idea del archipilago post-liberal y delinear algunas de sus implicaciones tericas.

El futuro pasado de la esfera poltica

La concepcin de la poltica como actividad que se desarrolla
224

en una esfera especfica es un fenmeno relativamente reciente

asociado con la modernidad poltica y la democratizacin del
liberalismo. El giro moderno puede ser descrito como un cambio en la manera en la cual se concibe la idea de orden. Desde el
siglo XVII en adelante el pensamiento comienza a alejarse de la
derivacin teolgica del orden a partir de la naturaleza, que es la
obra de Dios, y se desplaza hacia una concepcin del orden como
construccin, esto es, como resultado contingente y por ende
polmico de un acto de institucin poltica. Bauman (1996:
79) percibe el impacto revolucionario de este cambio cuando
dice que el descubrimiento de que el orden no era natural fue el
descubrimiento de la idea de orden en cuanto tal. Para los modernos, pues, el orden es un artificio, una tesis que Nietzsche
radicalizara ms tarde al decir que en vez de una armona inicial slo hay un juego de fuerzas que funciona como el terreno
primario, constitutivo, a partir del cual se debe pensar la creacin de todo orden. Al artificio u objetividad surge como el
resultado de un acto de institucin poltica, y la poltica aparece
como un modo de lidiar con un mundo en el cual la divisin, y
los conflictos resultantes de esa divisin, constituyen nuestro status fundamental. La modernidad, pues, es una respuesta secular
a la ausencia de un fundamento ltimo de las cosas.
La genealoga poltica de la modernidad comienza con la delimitacin de un mbito secular de la decisin poltica separado
de la esfera religiosa. Esto coincide con el surgimiento del Estado absolutista. El absolutismo con el sustento terico del principio de soberana del Estado desarrollado por pensadores como
Bodino y Hobbes configura a la poltica como mbito con una
dinmica propia o, mejor an, como una realidad eminentemente
Estatal. Lo que hace a alguien como Hobbes (1980) un pensador
verdaderamente moderno es su idea de un modo puramente
poltico de institucin de orden. El Estado es un hombre artificial que surge como resultado de un pacto, no de la voluntad
divina. Lo que le hace un pensador inconsistente, o por lo menos
interesado, es que al mismo tiempo busca borrar las huellas de
ese acto instituyendo al Leviatn como un perfecto status civilis,
con lo cual termina proponiendo la institucin poltica del orden como evento nico que busca cancelar todo intento ulterior
de crear artificios en el nombre de la paz civil. Como la tarea
primordial del Estado es prevenir el retorno al estado de natura225

leza, la sujecin al soberano debe ser tan completa como para

excluir incluso el derecho de resistencia. Para Hobbes, el monarca simboliza y encarna la soberana y el Estado debe gozar de un
monopolio sobre lo poltico, debe ser el nico sujeto de la poltica. Si lo poltico reaparece dentro del dominio interno del Estado, es tratado como un problema de ndole disciplinaria. Schmitt lo pone muy bien cuando dice que en una poca en la que la
seguridad fsica de los sbditos, la paz interior y las fronteras
territoriales seguras eran la razn de ser del Estado, haba ms
polica que poltica, y lo que se conoca como poltica corresponda a intrigas palaciegas y disturbios generados por rivalidades y rebeliones (1997 [1938]: 73-74; 1991a [1963]: 40-41).
Estos disturbios desestabilizan el anhelo hobbesiano de contar
con un Estado civil perfecto, y por ende, ponen un lmite al monopolio efectivo del Estado sobre la poltica. Los disturbios son
huellas de lo poltico que permanecen alojadas dentro del Estado, por lo que la permanencia de lo poltico termina siendo
reconocida de manera indirecta por la mera necesidad de contar
con una polica dentro del estado civil. Como resultado de ello,
en vez de un juego de suma cero entre el orden estatal de la
poltica y la realidad conflictiva de lo poltico, lo que tenemos es
un modelo en el cual el Estado hegemoniza pero no agota a lo
poltico.
Resulta claro que en este modelo quedaba poco espacio para
una esfera poltica con partidos y elecciones como la descrita
ms arriba. Esa esfera nace recin con la consolidacin el Estado liberal y, tal vez ms precisamente, con la democratizacin de
ese Estado. Efectivamente, la modernidad conceba a la poltica
como prerrogativa del Estado soberano hasta que el liberalismo
la desplaz hacia la esfera de la representacin territorial. Esta
migracin de la poltica no cancel el estatuto poltico del Estado, pero tampoco dej el escenario inicial tal cual. Ella desencaden un proceso de des-territorializacin que despoj al Estado
de su supuesto monopolio sobre la poltica, y un proceso paralelo de re-territorializacin que insert al Estado en un nuevo escenario poltico. En sus inicios, este escenario no era democrtico, dado que la representacin y la competencia partidaria son
perfectamente compatibles con una nocin restringida de ciudadana y de derechos polticos. El Estado liberal no siempre es
un Estado democrtico. Sin embargo, el grueso de los estudio226

sos del tema coincide en sealar que ya a partir de la segunda

mitad del siglo XIX, cuando las luchas por el sufragio universal
comenzaron a extender el derecho a voto en oleadas sucesivas
(Macpherson 1968, 1982), este escenario ya era el de la democracia liberal, sea como cdigo para la prctica efectiva de la
poltica o como su idea reguladora.
Los rasgos distintivos de este nuevo marco, especialmente
luego de la democratizacin del liberalismo, varan de un autor
a otro. Kelsen (1980: 201) lo pone escuetamente al decir que
luego de la expansin del derecho a voto, el liberalismo democrtico reconfigur a la poltica como un Estado de Partidos,
vale decir, inaugur un modo de hacer poltica basado en una
forma ms plural de agregacin de intereses y de representacin
electoral. Manin identifica tres formatos sucesivos de la representacin el parlamentarismo clsico, la democracia de partidos que coincide con el esquema de Kelsen, y la actual democracia de audiencia. Todos ellos comparten cuatro principios
capitales: la eleccin de los representantes, la autonoma de los
representantes, la libertad de la opinin pblica y la decisin
como resultado de la deliberacin (Manin 1998). Held rescata la
separacin entre Estado y sociedad civil, la extensin de la ciudadana poltica al grueso de los adultos, la existencia de un conjunto de reglas e instituciones a travs de las cuales la ciudadana selecciona a sus representantes, el monopolio con que cuentan
los representantes electos para tomar decisiones polticas (es
decir, decisiones que afectan al conjunto de la comunidad), y el
uso de las fronteras nacionales como criterio que distingue a
quienes estn incluidos y a quienes estn excluidos de participar
en las decisiones que afectan nuestras vidas (Held 1993: 20-21,
24, 27; 1998: 21-22). Schmitter (1999) menciona varios componentes liberales de las democracias realmente existentes. Entre
ellos, el nfasis en el individualismo, la naturaleza voluntaria de
la participacin poltica y del reclutamiento de las elites polticas, la creencia en que la representacin territorial y la competencia entre partidos brindan el nico nexo legtimo entre el ciudadano y el Estado, la delimitacin de la actividad poltica dentro
de las instituciones del Estado, y una cierta indiferencia hacia
las desigualdades persistentes y sistmicas en la distribucin de
los beneficios y la representacin de los intereses (1999: 936).
Para decirlo telegrficamente, a diferencia de Rousseau, para
227

quien la libertad es incompatible con la delegacin del proceso

de toma de decisiones y con la existencia de organizaciones intermedias, el pensamiento liberal democrtico empodera a los
ciudadanos como votantes y respalda la intermediacin organizada de intereses al concebir a la poltica en trminos de la representacin partidista; a diferencia de Marx, quien reivindica
el internacionalismo, el liberalismo circunscribe la actividad
poltica dentro del territorio del Estado nacional y con ello afirma al menos en principio la validez y la pertinencia de la
soberana westfaliana; y por ltimo, a diferencia de la preocupacin socialista por la igualdad y la justicia social, la equidad social y participativa no figuran en un lugar prominente de la agenda
poltica liberal.
Este nexo entre la dimensin electoral de la ciudadana, la
competencia partidaria y el Estado nacional inaugura la poca
en que lo poltico es hegemonizado ya no por el Estado sino por
la esfera de la representacin territorial dentro de las fronteras
fsicas del Estado. Hablar de hegemonizacin no significa que
a partir de entonces toda actividad poltica se circunscribe plenamente dentro de esa esfera, o que se remite necesariamente a
la figura del ciudadano elector, o que es prerrogativa exclusiva
de actores como los partidos polticos. Slo quiere decir que se
va conformando algo as como una voluntad de representacin,
que la esfera de los intercambios partidistas se convierte en el
mbito institucional preponderante de la poltica. Otros modos
de intercambio poltico siguen operando al lado de esta esfera,
con o sin reconocimiento legal. Lefort habla de formas transitorias de representacin como los comits de huelga que se constituyen cuando los sindicatos no asumen la defensa de demandas de trabajadores, los liderazgos ad hoc que surgen al calor de
movilizaciones y protestas, las coordinadoras ad hoc que organizan manifestaciones, y as por el estilo (Lefort 1992: 139). Recordemos tambin que antes de la democratizacin del liberalismo
los asalariados estaban excluidos de participar en el rgimen
poltico. Carecan de condicin legal como ciudadanos puesto
que el derecho a voto era universal slo de nombre, y, a diferencia de los representantes de los partidos, los dirigentes de organizaciones obreras no estaban facultados para participar en el
proceso legislativo. Esta exclusin formal no les impeda intervenir en luchas polticas, enfrentndose con el Estado desde fue228

ra del sistema poltico para defender conquistas sindicales, cambiar leyes laborales o conseguir derechos civiles que les estaban
vedados, lo cual nos dice que siempre hubo (y sigue habiendo)
poltica fuera de la representacin territorial. Pero las organizaciones obreras tambin se daban cuenta de que el sistema de
partidos era el locus principal de la poltica, el mbito central
para la produccin y transformacin del orden a travs de la
legislacin, las polticas pblicas y los conflictos y acuerdos entre los grupos formalmente autorizados para actuar como representantes de la voluntad popular. De otro modo sera difcil explicar por qu lucharon con tanto ahnco para obtener el derecho
a voto y formar sus propios partidos polticos, esto es, para ingresar en la esfera poltica como actores legtimos.

Ruidos migratorios: la expansin de la frontera poltica

Pero la respuesta acerca de lo que significa hablar de poltica
no termina ah. Hemos dicho algo acerca de la primera migracin, del Estado absolutista al Estado liberal. Con ello establecemos que el subsistema de la poltica pasa a hegemonizar a lo
poltico y que no obstante lo poltico trasciende los confines del
subsistema institucional de la poltica. El esfuerzo por pensar
ese exceso es tal vez el gran aporte de Carl Schmitt, cuyo concepto de lo poltico permite teorizar la poltica ms all del subsistema poltico. Este excedente se ampli en las ltimas dcadas a
travs de la diseminacin de los medios y de los lugares de intervencin poltica. Esto se debe en parte al propio xito de las luchas libradas por asalariados, mujeres, analfabetos y minusvlidos para ser incluidos dentro de la esfera poltica como
ciudadanos electores, en el sentido que esas luchas abrieron las
puertas a una participacin democrtica cada vez ms extensa.
El asunto ahora es determinar si este exceso apunta hacia nuevas migraciones de la poltica. Como se indic en el tercer criterio de lectura, creo que s lo hace, puesto que la diseminacin
est creando un escenario polifnico a travs de procesos gestados desde arriba, desde abajo y desde afuera del subsistema que
heredamos de la tradicin liberal.
El neocorporativismo ilustra este exceso desde arriba, entendiendo a aqul como una respuesta al problema de la sobre229

carga del Estado y del sistema poltico, lo que se conoce como

crisis de gobernabilidad de las democracias occidentales (Offe
1984a, 1992; Donolo 1981; King 1975). Los proponentes del argumento de la ingobernabilidad ven el crecimiento de las demandas y de las expectativas sociales como consecuencia inevitable de la competencia entre partidos, la multiplicacin de
asociaciones intermedias y la proliferacin de movimientos sociales. El aumento continuo de las obligaciones, responsabilidades y tareas del Estado y del sistema poltico termina por rebasar su capacidad para responder adecuadamente a las demandas
en materia de servicios, polticas pblicas y participacin. Crea
una sobrecarga sistmica, concebida sea como una acumulacin de problemas no resueltos o como un exceso de demandas
que ni el Estado ni el sistema poltico logran administrar o controlar. Esta sobrecarga fomenta el descontento social ante las
promesas no cumplidas de la poltica y los polticos. Tiende a
erosionar la legitimidad del sistema poltico y la capacidad de
los partidos para organizar y canalizar la voluntad electoral. Al
mismo tiempo refuerza el atractivo de movimientos polticos
extraparlamentarios.
Offe discute varias maneras de contrarrestar la tendencia a
la sobrecarga. Menciona la revitalizacin de instituciones de control social, la racionalizacin de las estructuras administrativas
para mejorar el desempeo gubernamental o la transferencia de
demandas al mercado mediante la privatizacin y la desregulacin de servicios sociales. La irona es que esto refleja el tema
marxista de la reabsorcin del Estado dentro de la sociedad, pero
en el marco de un programa de privatizacin conservadora mediante el cual el mercado pasa a ser el modelo analgico de la
sociedad. Pero tambin se ha experimentado con modos de representacin de intereses al margen del orden institucional del
rgimen poltico. La ingobernabilidad, seala Offe, brinda un
poderoso incentivo para reemplazar las formas de representacin territorial por formas de representacin funcional. En otras
palabras, para desarrollar mecanismos de integracin y administracin de conflictos sobre la base de lo que l denomina corporativismo liberal (1984b: 190-191). Al igual que el corporativismo clsico, ste corporativismo liberal introduce instancias
consultivas, procesales y resolutivas para institucionalizar las
relaciones entre los organismos estatales y los grupos de inters
230

organizados y, adems, asigna a stos un estatuto semipblico,

es decir, poltico. Pero a diferencia del viejo corporativismo de
Estado o sistema de cmaras del tipo generalmente asociado con el fascismo italiano, el corporativismo liberal no propone
la disolucin del sistema de partidos o la designacin autoritaria
de las categoras vlidas de intereses. Simplemente desarrolla
un modo de relacin directo entre grupos de inters y agencias
gubernamentales y, con ello, crea un circuito de intercambios
polticos al margen de las instituciones de la democracia representativa. Este circuito paralelo introduce medios, canales y arenas no electorales, no partidarias y extra-parlamentarios de intercambio poltico con el propsito ya especificado, a saber,
contrarrestar la sobrecarga y deslegitimacin del sistema poltico. Schmitter (1992a, 1992b, 1995) ve en ello la posibilidad de
esbozar una respuesta progresista a la ingobernabilidad. Para ello
propone un proyecto de reforma poltica que busca reforzar la
democracia mediante la institucionalizacin de un segundo nivel de la ciudadana que no privatiza el Estado sino que expande
la esfera pblica. Los trabajos de Juan Martn y de Francisco
Vite en este volumen discuten la propuesta de Schmitter.
Si bien las respuestas corporativas a los problemas generados por el exceso ingobernable de demandas y demandantes experimentan con esquemas polticos que puentean a la esfera
liberal desde arriba, otras iniciativas, en cambio, lo hacen a
travs de intercambios polticos desde abajo, independientemente de si se est o no en una situacin de sobrecarga o de
ingobernabilidad. Generalmente se las engloba a todas bajo el
encabezado de la sociedad civil. Este calificativo es vlido en la
medida en que se originan en ella, pero tambin engaoso, pues
el propsito de estas iniciativas no es regular el ejercicio del poder del Estado, como pretenda la sociedad civil europea en el
siglo XVII. El concepto de sociedad civil tambin resulta un tanto
restrictivo debido a su complicidad con una topografa que la
coloca en un a relacin de exterioridad con el Estado. Hardt (1995:
30) menciona que en el caso de Gramsci, por ejemplo, el Estado
aparece como una suerte de opcin secundaria que llena el vaco estructural dejado por una sociedad civil poco desarrollada.
En suma, el rasgo distintivo de los movimientos sociales, sean
tnicos, culturales, de gnero u otros, pero tambin de grupos de
inters organizados y a veces inclusive las ONG, no radica tanto
231

en su nexo con la sociedad civil como en su exploracin de modos de intercambio poltico que abren espacios, identidades y
formas de accin colectiva paralelas a las del sistema de partidos. El captulo de Carlos Chvez en este volumen discute en
ms detalle la distincin entre sociedad civil, tercer sector, ONG,
etc.
Las reflexiones de Marx acerca de la politizacin de la economa son un buen antecedente de este argumento, pues l reconoci antes que la mayora de sus contemporneos que la economa era un terreno en el cual poda surgir un nuevo sujeto y
antagonismo poltico. Las luchas proletarias contra la desigualdad y la injusticia generadas por el capitalismo llevaron al desarrollo de una poltica clasista dentro de la sociedad y del Estado.
De Giovanni (1979) ve en esto un ejemplo de lo que llama las
inclinaciones polticas presentes en el campo de la sociedad.
Para l, el movimiento obrero abri un camino para la activacin de otros lugares de enunciacin poltica. Grupos de derechos humanos, colectivos de mujeres y un amplio abanico de
organizaciones sociales demostraron que las inclinaciones polticas podan surgir a partir de otros sectores igualmente no
polticos. Al igual que las organizaciones obreras que les precedieron, estos grupos demostraron ser capaces de generar hechos
polticos dentro del espacio supuestamente neutral de la sociedad civil, y con ello pusieron en tela de juicio la imagen de la
sociedad civil como mbito privado de preocupaciones extrapolticas. Muchos de ellos prefirieron evitar el formato partidario.
Los movimientos se las ingeniaron para crear y mantener colectivos basados en medios extrapartidarios y extraterritoriales de
identificacin, de agregacin y de representacin de intereses.
Su accionar contribuy a renovar la cultura poltica, a ampliar
el mbito de lo pblico, y a extender la revolucin democrtica
ms all de los confines de la ciudadana electoral.
El tercer y ltimo desarrollo se refiere al desbordamiento del
subsistema poltico desde afuera a medida en que surgen iniciativas que pasan por alto la jaula de la territorialidad de la
poltica. Liberales y conservadores por igual han sospechado de
todo internacionalismo excepto en materia de comercio o flujos
financieros y de capital. Cuando se trata de la poltica, pretenden mantener separados el adentro y el afuera. Para efectos de
delimitar espacios polticos, la separacin entre el adentro y el
232

afuera coincide con la distincin liberal entre el subsistema poltico y las relaciones internacionales. Mientras aqul constituye
el nico lugar legtimo para la participacin ciudadana en asuntos pblicos, sta se considera como prerrogativa exclusiva de
los estados soberanos. Esto ha comenzado a cambiar a medida
en que la poltica se abre a espacios ms all del territorio fsico
del Estado nacin. Para comenzar, los derechos humanos y la
opinin pblica se liberan de la jaula de la territorial a medida
en que se despliegan en un campo realmente global. Adems, la
multiplicacin de canales entre las sociedades y la diversidad de
temas y participantes en redes globales lo que Keohane y Nye
(2000: 115-116) llaman interdependencia compleja han acelerado el debilitamiento de la soberana westfaliana. Una consecuencia de ese debilitamiento es que las fronteras dejan de ser
espacios de contencin rgidos. Su creciente permeabilidad desdibuja la lnea que separa a la poltica domstica de la poltica
exterior, debilitando con ello la distincin entre el adentro y el
afuera a tal punto que ya no es posible reducir el afuera al campo de las relaciones exteriores. Sea a travs de las redes de defensa internacionales o de los movimientos de resistencia a la propia globalizacin, la poltica comienza a rebasar sus viejos topoi
o lugares dentro de las fronteras nacionales y a dislocar la cartografa poltica centrada en el Estado-nacin.

El archipilago: una imagen de pensamiento

para la poltica post-liberal
Por consiguiente, continuando con la respuesta acerca del
devenir-otro de la poltica, adems de reconocer que existe una
esfera o un subsistema de la poltica, debemos aceptar que su
existencia no se deriva de la naturaleza de la cosa poltica como
tal. Ella es el resultado de condiciones que, en cierto momento,
hicieron posible y tal vez conveniente circunscribir eso que
denominamos poltica democrtica dentro del mbito de la
ciudadana, las elecciones y los partidos polticos. Su conveniencia tal vez radica en la divisin del trabajo que trajo consigo, algo
particularmente til para gobernar un colectivo humano cualquiera cuando no todos sus integrantes quieren o pueden dedicarse continuamente a los asuntos pblicos. En otras palabras,
233

cuando el grueso de la gente se aleja de la idea del ciudadano

virtuoso imaginado por Rousseau. Sin embargo, conveniencia
no implica necesidad. La delimitacin de la cosa poltica dentro
de una esfera particular no convierte a la representacin en la
coronacin de la historia poltica o en un fenmeno absoluto e
inmutable (aunque slo sea por el hecho de que fue precedida
por el estado absolutista, lo cual refleja el carcter histrico y
contingente de toda forma poltica, incluyendo a la representacin). Adems, si bien la esfera de la representacin es un lugar
de la poltica, no es el nico lugar institucional posible. Ya hemos visto que su hegemonizacin de lo poltico no es igual que
su absorcin de lo poltico, y que los desarrollos mencionados de
manera sumaria la aparicin de nuevos espacios e identidades polticas y la consecuente extensin de la revolucin democrtica son sntomas de procesos migratorios que estn comenzando a modificar nuevamente la topografa poltica.
La distincin que propone Deleuze entre el archivo y el diagnstico es til para pensar este momento de inflexin de la poltica. Lo nuevo, lo interesante, es lo actual, dice Deleuze en su
reflexin acerca de la nocin de dispositivo de Foucault (Deleuze 1992: 164; ver tambin Deleuze 1991: 86). El archivo es la
parte histrica, el presente que se nos escapa hacia atrs, mientras que el diagnstico es el esbozo de aquello en lo que poco a
poco nos estamos convirtiendo. Lo explica en un trabajo conjunto con Guattari de la siguiente manera:
Lo actual no es lo que somos, sino ms bien lo que devenimos, lo
que estamos deviniendo, es decir el Otro, nuestro devenir-otro.
El presente, por el contrario, es lo que somos y, por ello mismo,
lo que estamos ya dejando de ser. No slo tenemos que distinguir la parte del pasado y la del presente, sino, ms profundamente, la del presente y la de lo actual. No porque lo actual sea
la prefiguracin incluso utpica de un porvenir de nuestra historia todava, sino porque es el ahora de nuestro devenir [Deleuze
y Guattari 1993: 114].

La experiencia de la poltica como una esfera particular coincidira con el presente, con lo que estamos ya dejando de ser.
Es nuestro futuro pasado. Como ya se ha sealado, las actividades polticas extra-partidarias han conducido a una diseminacin de espacios y formatos de intercambio poltico ms all de
234

la esfera de la representacin, y las iniciativas supranacionales

han dislocado la distincin entre el adentro y el afuera. El diagnstico o lo actual el devenir-otro de la poltica es ms complicado, pues requiere alguna idea acerca de la direccin en la
cual nos estaramos moviendo. Esto no es un ejercicio de futurologa. Deleuze usa el modo transitivo devenir-otro para con
ello evitar la tentacin de concebir el diagnstico como una prefiguracin del futuro, como una plena presencia meramente diferida. Lo dice claramente al afirmar que no consiste en predecir sino en estar atento a lo desconocido que golpea en la puerta
(Deleuze 1992: 165). Pero ntese adems que si el diagnstico se
refiere a algo que ya golpea en la puerta, entonces el devenir-otro
sugiere una apertura hacia algo por venir y que al mismo tiempo
ha comenzado a suceder. Uno podra decir que la diseminacin
descentra el campo poltico, pero que su sentido es ambiguo debido a que no es muy claro si estamos ante una expansin o una
transformacin de la poltica. En otras palabras, la diseminacin puede anunciar una mayor diferenciacin y complejidad
de la esfera de la representacin y del imaginario liberal-democrtico o el nacimiento de un nuevo escenario poltico. Si bien
esa respuesta es legtima, tambin se podra aventurar una interpretacin ms arriesgada del diagnstico, pues incluso si slo se
trata de una expansin, ella difcilmente pueda dejar el terreno
inicial inclume. A medida en que la poltica desborda su escenario convencional, su diseminacin va creando un escenario
polifnico cuyo rasgo distintivo no es la presencia de uno, o dos,
sino de mltiples espacios y formatos del intercambio poltico.
Es por eso que se podra decir que lo que ahora golpea a la
puerta es algo ms que una nueva fase de la poltica liberal democrtica. No podemos reducirlo a un mero reacomodo de la
esfera de la representacin para dar cabida a un campo poltico
ms vasto, pues la propia frontera poltica comienza a expandirse a medida en que la poltica coloniza dos terrenos suplementarios para la participacin ciudadana. Como ya se adelant en la
discusin acerca del desbordamiento de la esfera poltica desde
arriba, desde abajo y desde afuera, uno se refiere al campo de
actividades generalmente comprendido bajo la rbrica de la sociedad civil, y el otro se refiere al campo supranacional o cosmopolita de accin global. Los actores en este caso no son partidos
polticos sino tambin movimientos, grupos de inters organiza235

dos, coaliciones ad-hoc e incluso las ONG, pero la naturaleza de

su accionar es similar. Todos ellos son jugadores en el registro de
lo poltico: se agrupan en torno a oposiciones de tipo amigoenemigo y participan en el proceso interminable de creacin y
recreacin del orden colectivo a travs de intervenciones en la
esfera pblica, sea como gestores directos de proyectos legislativos y polticas pblicas o como crticos de stos, en el terreno
institucional habitual de las relaciones con el Estado o en los
dominios ms informales de la sociabilidad.
Lo que distingue a esta observacin aparentemente banal es
que se deriva y se aleja de las tesis habituales acerca de la constatacin de modos extrapartidarios de hacer poltica en la sociedad civil o en el mbito global. A partir de esta derivacin y
alejamiento, mi diagnstico del se centra en el posible agrupamiento de algunas voces, espacios y prcticas polticas en ciertas
constelaciones sistmicas. Eventualmente podramos describir
a estos agrupamientos como circuitos polticos que coexisten
con las arenas electorales del Estado nacional el mbito clsico del formato liberal de la poltica y adems caracterizar el
escenario emergente como una suerte de archipilago poltico.
Uso la nocin de circuito o nivel como una hiptesis de trabajo tentativa para explorar el devenir-otro de la poltica. La idea
del archipilago, en cambio, tiene un valor ms bien figurativo.
Como conjunto de islas unidas por aquello que las separa,2
tiene la virtud de expresar de manera sencilla la imagen de un
escenario descentrado y con mltiples niveles poblado por diversos lugares de enunciacin poltica. Este archipilago incluye el
subsistema liberal-democrtico de la poltica electoral, pero tambin un segundo nivel de movimientos, asociaciones y grupos de
intereses organizados, y uno supranacional que lleva a la poltica ms all de las fronteras del Estado nacional. Cada uno de
ellos tendra su respectiva configuracin de intereses, demandas, identidades, instituciones y procedimientos asociados con
las distintas modalidades de ciudadana: primaria o electoral,
heredada de la tradicin liberal, segunda o social, y supranacional o global, en proceso de gestacin a travs del crecimiento hacia fuera de la poltica. El cuadro que sigue sintetiza algunas de las caractersticas bsicas de los tres circuitos desde el
punto de vista del tipo de ciudadana asociado con cada uno de
ellos.
236

AQU TABLA

Algunas implicaciones de la imagen del archipilago

poltico
El archipilago descrito aqu nos brinda un mapa preliminar
del devenir-otro de la poltica y no una reconstruccin exhaustiva del ahora de nuestra actualidad poltica. Sin embargo, incluso como cartografa, plantea cuestiones normativas importantes para la teora democrtica entre ellas, el estatuto de la
ciudadana y el escrutinio pblico de los jugadores en el segundo
nivel y en el mbito global. No basta con extender el modelo de
ciudadana centrado en el Estado nacional o los mecanismos
electorales caractersticos del circuito primario de la poltica
partidaria. El mbito supranacional desafa la nocin clsica de
derechos y obligaciones dependientes del Estado, y las elecciones son notoriamente inapropiadas para escrutar el desempeo
de grupos de intereses organizados y de agencias multilaterales,
para validar sus credenciales democrticas o para hacerles responsables por sus decisiones. Held (1998) propone un enfoque
cosmopolita para enmarcar la discusin de este tipo de problemas en el plano supranacional, mientras que Schmitter (1992a,
1992b, 1995) lleva el argumento acerca del corporativismo liberal un paso ms all de Offe para sugerir controles democrticos
de los jugadores que operan en el segundo circuito. Propone que
se les asigne un estatuto semipblico y que se les brinde financiamiento pblico con dinero asignado por los propios contribuyentes a cambio de que acepten mecanismos que permitan
someterlos a escrutinio pblico y hacerles responsables ante la
sociedad.
Tambin podemos preguntarnos si la introduccin de la figura del archipilago marca alguna diferencia en cuanto a facilitar
o no la transformacin de un cierto estado de cosas. Admitamos
que no hay un nexo causal necesario entre una representacin
de la totalidad y las perspectivas de empoderar a la gente e
impulsarla a actuar. An as, el archipilago abre un abanico de
posibilidades estratgicas. Los niveles supranacional y secundario son espacios desde los cuales se puede presionar a la poltica
partidaria para introducir una serie de demandas dentro de la
237

agenda de debates pblicos, pero tambin son mbitos en los

cuales se puede poner en escena intercambios polticos para tratar de impulsar esas demandas autnomamente. Siguiendo a
Carlo Donolo (1985), podemos designar a estas dos posibilidades como estrategias alopticas y homeopticas respectivamente. El archipilago tambin permite disociar la nocin gramsciana de guerra de posiciones de una concepcin de la hegemona
tributaria de la tradicin Jacobina que ve a sta como un acto de
re-institucin sin remanente. De hecho, acerca a esa guerra de
posiciones a la idea de la microfsica del poder propuesta de
Foucault, donde la dominacin se remite no slo a la estructura
global del poder sino tambin a una relacin estratgica entre
adversarios. Si el poder entendido como un modo de accin
sobre acciones implica gobernar en el sentido de estructurar el posible campo de accin de otros (Foucault 1988: 239244), entonces el antagonismo de las estrategias aparece en todos los dominios del archipilago. La excentricidad de ste le
brinda consistencia terica a las resistencias locales a la dominacin, a una dispersin de voluntades de emancipacin asincrnicas cuya fuerza ilocucionaria no est necesariamente atada a proyectos de refundacin total del orden existente.
Un desarrollo ms detallado de este esquema excedera el
marco de este trabajo, que busca brindar un mapa del ahora
de nuestra actualidad poltica, pero querra concluir mencionando algunas consecuencias tericas que se desprenden de la idea
del archipilago de circuitos polticos. Las presento sin un orden
jerrquico. La primera es que debemos modificar ligeramente el
argumento acerca de la doble inscripcin de lo poltico esbozado al inicio del trabajo. Si una de las consecuencias de la revolucin democrtica fue poner en tela de juicio la idea de que existe
un espacio nico para la constitucin de la cosa poltica, el efecto de la diseminacin de espacios es que la poltica, uno de los
polos de la doble inscripcin, se somete a un proceso de diferenciacin interna. En el universo polifnico del archipilago, ella
deja de ser el subsistema nico que mencionaban Lefort y iek
pues ahora incluye tambin a los circuitos de la ciudadana secundaria y supranacional. El singular es reemplazado por un
plural no aritmtico dado que la poltica se convierte en una
multiplicidad de mbitos diferenciados, pasa a ser una constelacin de circuitos o sitios para la constitucin de la poltica.
238

Otra consecuencia, implcita en la idea de coexistencia de

formatos polticos, es que el efecto inmediato de la diseminacin y de la polifona que sta conlleva es el carcter cada vez
ms excntrico del campo poltico. Esto de ninguna manera debe
confundirse con una balcanizacin o feudalizacin de la poltica, con la idea de una singularidad unificada que entra en crisis.
La referencia a la excentricidad no conlleva una nostalgia conservadora de contar con un mbito poltico claro y distinto que,
en la prctica, nunca existi con la pureza que el velo de la nostalgia le suele asignar. La polifona y la diseminacin tampoco
implican la ausencia de un universo poltico o la imposibilidad
de vnculos entre los puntos nodales que conforman este archipilago tan peculiar, sino ms bien una suerte de descentramiento copernicano de la poltica que modifica la representacin de
la totalidad. Ellas dislocan una topografa poltica centrada en la
esfera de la representacin y reemplazan la imagen de un todo
centrado por la de un archipilago de mbitos de poder y resistencia, toma de decisiones y administracin de demandas. En
un contexto polifnico la totalidad de la cosa poltica no es
revelada ni puede ser desafiada slo en uno o dos de los terrenos
del archipilago. Como se mencion al inicio, el archipilago
describe una regularidad en la dispersin de lugares de enunciacin poltica. La totalidad pasa a ser el nombre para designar el
juego entre estos espacios, por lo que debe entenderse como un
proceso precario de hegemonizacin y no como una entidad
emprica o trascendente.
Esta totalidad tiene un parecido de familia con la dinmica
de la Unin Europea (UE). Schmitter (1999, 2000a, 2000b) alega
que generalmente se piensa en la UE como un espacio unitario
con fronteras continuas, un espacio que, al igual que los Estados
nacin, se caracteriza por la coincidencia entre autoridades territoriales (gobiernos y legislativos nacionales o locales) y competencias funcionales (educacin, servicios sanitarios, educacin,
etc.). El impulso centralizador del Consejo de Ministros, de la
Comisin Europea, del Parlamento europeo y del creciente cuerpo de burcratas parecera reforzar esta percepcin. Pero como
en tantas otras cosas, las apariencias pueden ser engaosas. Los
franceses acuaron la expresin LEurope gomtrie variable
(La Europa de geometra variable) para describir el patrn
cambiante del espacio aparentemente unitario llamado Euro239

pa. La expresin da cuenta de que en vez de una sola Europa

hay una serie de conglomerados metaestables o, como dice Schmitter, hay una multiplicidad de comunidades europeas a distintos niveles de agregacin la Europa de la Poltica Agrcola
Comn, la Europa de la zona Euro, del acuerdo migratorio de
Schengen, de las fuerzas armadas comunes, y as por el estilo.
Nuestro archipilago tambin se caracteriza por tener una geometra variable, excepto que en vez de Estados-nacin ingresando en una unin voluntaria, est compuesto por mbitos polticos interrelacionados con un diagrama cambiante. Sera ilegtimo
asignar un privilegio absoluto, y a priori, a un mbito u otro,
pues la idea misma de un archipilago debilita el estatuto del
subsistema como la variable poltica independiente y por consiguiente pone en cuestin la idea de un locus fundacional de la
poltica. La masa crtica para la accin colectiva puede generarse en torno a contiendas electorales, pero tambin a travs de
movilizaciones en otros mbitos, aunque los circuitos no son
autosuficientes y los efectos de acciones en cualquiera de ellos
invariablemente repercutirn en los dems. En el archipilago,
la sobredeterminacin es la norma y no la excepcin. La accin
en los varios niveles y el juego entre ellos llevan a una continua
re-configuracin de la cartografa poltica. Como la UE, este archipilago tambin tiene un diagrama cambiante. Esto no impide la dominancia de un circuito sobre otros o el conflicto entre
ellos. Simplemente nos recuerda que la posicin de dominancia es un efecto del juego entre circuitos y por consiguiente no
es un dato a priori, y que el elegir un escenario de accin, cuando
las elecciones son posibles, no dependen de atributos intrnsecos de un mbito u otro sino ms bien de la ocasin, as como de
la orientacin estratgica, los objetivos, los recursos y la capacidad de accin de los grupos involucrados. Vale decir, las opciones no son una manifestacin pura de libre albedro o simples
efectos estructurales necesarios. No se puede descartar opciones
de antemano. Esto se debe a que uno nunca sabe lo suficiente
acerca del terreno en el que se acta, y al mismo tiempo a que la
propia accin afecta a la naturaleza de ese terreno.
La tercera y ltima consecuencia, anunciada ya en el mismo
ttulo de este ensayo, es que el archipilago puede ser visto como
un sntoma de la condicin posliberal de la poltica. La expresin posliberal se presta a confusiones dado a que sugiere co240

sas distintas a distintas personas, as es que hay que decir una

cosa o dos acerca de ella. El uso del prefijo post no supone una
ruptura total con el pasado o un proceso universal que ocurre
simultneamente en todas partes. Tampoco quiere decir que las
elecciones y la poltica partidaria han llegado a su fin o que son
eclipsadas por otros formatos del intercambio poltico. La secuencia histrica que va del Estado absolutista a la soberana
popular, de la ciudadana primaria a la ciudadana secundaria y
supranacional, es claramente acumulativa, pero no sigue una
progresin lgica o lineal ni conlleva el ocaso de las formas polticas preexistentes. A diferencia de lo que pronosticaban sus detractores en el siglo diecinueve, los efectos democrticos de la
ciudadana primaria no cancelaron la capacidad de decisin del
Estado. De manera anloga, no hay motivo para afirmar que la
conformacin de nuevos circuitos de la poltica implicara reemplazar la representacin partidista. Ni siquiera se puede inferir que todos los circuitos tengan el mismo peso. En el futuro
previsible todo indica que la poltica basada en la representacin territorial y en los procesos electorales va a mantener su
preeminencia como liga mayor de la poltica, sea por el tipo y
la variedad de recursos que maneja o porque su campo de decisin afecta a un amplio espectro de actores e instituciones. An
as, esta liga ahora se inserta en un universo ms vasto y polifnico. Debe coexistir con otros formatos de intercambio poltico
que en trminos estrictos no se ubican slo dentro del marco de
la representacin territorial.
Como se puede ver, no uso la expresin post-liberal simplemente como contrapunto polmico ante aquellos que pregonan
el arribo del final de la historia, sino ms bien para describir el
estado en el que estamos, uno en el cual la poltica se vuelve
menos liberal aunque no necesariamente antiliberal a medida que se extiende ms all de la ciudadana primaria. An as,
alguno podra alegar que, como deca Touraine, si se habla de
sociedad cristiana sera absurdo pensar que toda conducta y
creencia deriva de un todo llamado cristianismo [...] el orden
dominante nunca reina absolutamente (Touraine 1977: 25-26).
Mutatis mutandis, podramos saltarnos la discusin terminolgica quedndonos con el nombre liberal y advirtiendo que su
uso no excluye un escenario polifnico en el que estn presentes
el segundo y tercer circuito. Despus de todo, la discusin acer241

ca del topos de la doble inscripcin de la poltica nos permiti

plantear que la esfera de la representacin es una forma de la
poltica que hegemoniza pero que no agota a lo poltico. Dicho
de otro modo, lo poltico fue hegemonizado por un formato de
la poltica que privilegia la ciudadana electoral y las mediaciones partidistas en vez de la representacin de acuerdo con categoras ocupacionales o las decisiones basadas en la asamblea
permanente de la gente. Pero si he escogido el prefijo post
para describir la actualidad o devenir-otro de la poltica es para
subrayar la proliferacin no-aritmtica de espacios polticos, la
excentricidad de este escenario polifnico, la relacin de sobredeterminacin dentro del archipilago resultante de la polifona, y la variabilidad del diagrama formado por los distintos niveles que lo componen. El prefijo refleja el hecho de que el
archipilago, como una figura del devenir-otro, desafa la hegemona de la representacin territorial y su esfuerzo por confinar
la participacin ciudadana en asuntos pblicos dentro de las fronteras fsicas del Estado nacin. Post-liberal le da al escenario
actual su nombre correcto.

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245

1. Una versin ligeramente ms breve de este trabajo fue publicada en

Contemporary Political Theory, Vol. 2, n. 3, 2003, pp. 307-326.
2. Tomo prestada esta caracterizacin de un archipilago de la revista de crtica
cultural Archipilago de Barcelona. Le agradezco a Marta Lamas por facilitarme la
referencia.

Tipos de ciudadana
PRIMARIA

SECUNDARIA

SUPRANACIONAL

3
3

3
3

3
3
3

3
3
3
3

?
?
?
3

?
3
?
3

3
3

?
3

3
3

3
3

3
3

3
3

COMPETENCIA

Electoral
No electoral

REPRESENTACION

Territorial
Funcional
Otra

INSTITUCIONES

Ejecutiva
Legislativa
Judicial
Reguladoras
OBLIGACIONES

Poltica
Moral
DEMANDAS

Simblicas
Materiales
3 = s
? = incierta

246

UN POSIBLE ESBOZO DE UNA

DEMOCRACIA POST-LIBERAL
Philippe Schmitter

Para parafrasear a Karl Marx (por ensima vez), un (nuevo)

espectro recorre Europa el espectro de la democracia post-liberal. Ahora que la versin liberal prcticamente ha barrido con
sus rivales autocrticos y sistmicos en el campo de regmenes
polticos, los defensores de la democracia son ahora libres para
pelearse entre s acerca del significado y la aplicacin del vocablo y para evaluar el desempeo de las democracias realmente
existentes de acuerdo con los criterios normativos que decidan
aplicar.

Cinco corazonadas acerca del futuro de la democracia

liberal
Mi primera corazonada es que, al margen de los criterios normativos que se escojan, las democracias liberales establecidas
sern juzgadas severamente por sus propios ciudadanos y, por
ende, sus problemas de legitimidad se van a multiplicar. Ya hay
seales inequvocas de este descontento, aun cuando ellas aparecen de manera dispareja en los distintos pases de Europa Occidental y Amrica del Norte. La participacin electoral ha bajado al igual que la membresa a los sindicatos, el prestigio de los
polticos, el inters del ciudadano en los asuntos pblicos, la percepcin del papel de los parlamentos, la identificacin con los
partidos y la estabilidad de las preferencias electorales. En contraste, la cantidad de litigios ha ido en aumento; las denuncias (y
las condenas) por corrupcin han crecido y han proliferado las
247

candidaturas anti-partido. Las causas de este descontento no

parecen ser coyunturales, pues surgi inicialmente en medio de
una cierta bonanza econmica y en momentos en que el sistema
internacional era relativamente estable y pacfico. Estos sntomas de morbilidad tampoco se han confinado a un segmento
particular del espectro ideolgico aun cuando en el corto plazo parecen haber tenido un impacto mayor en los sectores de
Izquierda que quieren que el Estado vuelva a tener un papel ms
activo.
Mi segunda corazonada es que cuando los ciudadanos examinan qu es lo que menos les satisface de las democracias liberales establecidas tienden a centrarse en sus caractersticas liberales y no en las democrticas. Puede que en algunos pases el
liberalismo sea como una concepcin de la libertad poltica o
como una doctrina econmica haya coincidido con el advenimiento de la democracia, pero su asociacin con la democracia
nunca fue intrnseca o carente de ambigedades, especialmente
cuando los regmenes democrticos comenzaron a transformarse con la incorporacin de las masas en la poltica, la eleccin
del poder ejecutivo por medio del sufragio universal, la aparicin de grupos de inters organizados y los bulliciosos movimientos sociales. Los liberales se opusieron a la mayora de estos cambios.
Ms recientemente, el sentido comn en Europa, y sobre todo
en los Estados Unidos, ha tendido a celebrar la conexin entre
democracia y liberalismo, y por consiguiente, a identificar democracia con una democracia constitucional, representativa,
individualista, voluntaria, privatista y funcionalmente limitada
que se practica en el seno de los Estados-nacin. Hoy, quienquiera que cuestione la validez de estos calificativos implcitos
de la democracia corre el riesgo de ser tildado de demcrata
iliberal o, en el peor de los casos, de anti-liberal.
Creo que es til recordar que en el pasado la hegemona ideolgica de la democracia liberal no era tan clara y tal vez no logre
mantenerse con la misma firmeza en el futuro. Lo digo por los
siguientes motivos.
Las democracias clsicas que precedieron a las que tenemos hoy y que les proveyeron con muchos de sus smbolos y
justificaciones normativas tenan una manera muy distinta de
248

entender y de practicar la ciudadana y la responsabilidad;

An persisten distintas modalidades de democracia directa y, adems, las democracias representativas contemporneas
han incorporado distintos tipos y grados de lo indirecto;
Los partidos polticos y las circunscripciones territoriales
no brindan el nico nexo y, quizs, en algunos casos, ni siquiera el nexo principal entre los ciudadanos y sus gobernantes;
Tal vez la competencia electoral entre candidatos ya no sea
capaz de garantizar la responsabilidad de los gobernantes, sea
porque los candidatos no ofrecen una opcin real a los votantes
o porque una vez que han accedido a cargos pblicos, pueden
usar los recursos del poder para asegurar su re-eleccin;
En la mayora de las democracias contemporneas los ciudadanos efectivos, es decir, aqullos que realmente pueden tener
un impacto sobre las polticas pblicas, no son los individuos
sino las organizaciones que dicen representar a los intereses y
las pasiones categoriales de los ciudadanos;
La participacin y el reclutamiento puramente voluntarios
terminan sesgando a ambos para favorecer a grupos sociales
privilegiados que cuentan con mayores recursos y, por lo dems,
han sido desplazados por la creciente profesionalizacin en la
conduccin de las campaas y en la propia identidad de los polticos;
Puede que las configuraciones institucionales basadas en
contrapesos (responsabilidad horizontal + mltiples lugares
de veto) slo produzcan o reproduzcan impasses y/o salvaguarden el poder de minoras privilegiadas y bien establecidas;
Las constituciones tienden a mitificar la distribucin de
poder en el momento de su instauracin y pueden volverse anacrnicas al tratar con nuevas fuerzas y cuestiones polticas, sobre todo cuando la posibilidad de enmiendas es virtualmente
imposible;
El apego irrestricto al impero de la ley y a los jueces tiende
a favorecer a las clases privilegiadas y a quienes ya ocupan cargos pblicos, especialmente cuando muchas leyes y no pocos
jueces se arrastran de pocas anteriores a la democracia;
Desde tiempos inmemoriales ha habido controversia acerca de si los principios genricos de la democracia deberan estar
confinados a las instituciones del pblicas/polticas o si deberan aplicarse tambin a instituciones aparentemente privadas/
249

no polticas cuyo quehacer tiene un impacto sobre la sociedad

en su conjunto;
El hecho que las prcticas democrticas hayan estado confinadas a los Estados nacionales, es decir, a unidades territoriales de tamao, nivel de desarrollo, unidad nacional u homogeneidad cultural muy disparejos entre s es un mero accidente
histrico que poco o nada tiene que ver con la democracia en
cuanto tal.
Mi tercera corazonada es que estos aspectos implcitos y
quizs tambin otros van a ser cuestionados abiertamente en
las prximas dcadas. Lejos de estar segura en sus fundamentos
y prcticas, la democracia liberal tendr que enfrentar enormes
desafos. Su futuro, tal como lo he sugerido en otro trabajo (1995),
puede terminar siendo cada vez ms tumultuoso, incierto e incidentado. El final de la historia incluso en el sentido escatolgico que le dan a esta idea Hegel o Fukuyama an no ha
llegado, aunque a diferencia del pasado, el rechazo general y principista de la democracia liberal no provendr de alternativas
autocrticas sino de la reafirmacin de los fundamentos de la
teora democrtica.
A continuacin procedo a caracterizar los principios bsicos
y distintivos de la democracia liberal. sta se distingue por:
su nfasis exclusivo en el ciudadano individual y en el individualismo, tanto sustantivo y procesal como metodolgico;
su visin voluntarista de la forma y el contenido de la participacin poltica, as como del reclutamiento de los polticos;
su insistencia en los derechos y su proteccin mediante
normas constitucionales y legales preestablecidas que ponen a
estos derechos ms all de las contiendas polticas;
su apego a la representacin territorial y a la competencia
partidaria como los nicos nexos legtimos entre los ciudadanos
y las autoridades pblicas;
su confinamiento dentro del marco de las instituciones del
Estado nacional y su complicidad tcita con el nacionalismo;
su hostilidad hacia autoridades pblicas coercitivas, sobre
todo cuando stas son respaldadas por grandes masas de ciudadanos menos privilegiados, y por consiguiente, su preferencia
por sistemas complejos de contrapesos institucionales;
250

 su reivindicacin de la igualdad poltica formal y su indiferencia hacia la desigualdad sistmica (si es informal) en la distribucin de beneficios, la representacin de intereses y la bsqueda de influencia.
Cada uno de estos principios est amenazado por una u otra
de las grandes tendencias que caracterizan al mundo contemporneo: la globalizacin de los sistemas de comercio y produccin; el cambio en el papel y las fuentes de la innovacin tecnolgica; la concentracin de la propiedad de unidades productivas
o distributivas; la formacin de bloques comerciales regionales
y organizaciones supranacionales; la expansin e interpenetracin de sistemas de comunicacin; la creciente vulnerabilidad
ante ciclos comerciales que se dan ms all de las fronteras nacionales; la necesidad de una reestructuracin industrial debido
a la creciente competitividad internacional; la liberalizacin de
flujos financieros de un pas a otro; la individualizacin de situaciones de vida; y, por ltimo, aunque no por ello menos importante, la creciente inseguridad resultante de los cambios ocurridos en la configuracin de las Grandes Potencias y el declive de
la gobernanza basada nica y exclusivamente en instituciones
nacionales. Es cierto que algunos de estos desafos no son nuevos y que la democracia liberal se las ha ingeniado para sobrevivir otras amenazas en el pasado. Pero tanto la magnitud como la
cantidad de estas tendencias son inauditas, y tambin lo son la
ausencia de alternativas autocrticas sistmicamente plausibles
para hacerles frente.
Como sostuvo tan convincentemente Robert Dahl (1989; ver
tambin Downs 1987), la democracia ya ha pasado por varias
revoluciones, a menudo sin que sus proponentes se hayan percatado plenamente de ello. Irnicamente, la versin liberal de la
democracia debe enfrentar la posibilidad de una nueva revolucin justo cuando sus complejas instituciones representativas,
su probada capacidad para la gobernanza en gran escala y su
masiva (aunque tambin pasiva) ciudadana se han vuelto preponderantes y ya no teme ser subvertida por regmenes no democrticos. Slo que sta vez se trata de una revolucin en el
seno mismo de la tradicin democrtica y bajo el escrutinio de
un pblico mucho mejor preparado y ms crtico.
Mi cuarta corazonada es que, en el futuro, la alternativa ms
251

atractiva resultar ser la democracia post-liberal, aunque reconozco que, en el contexto actual, la tendencia ha sido reivindicar
ms democracia liberal. Ah tenemos, por ejemplo, la privatizacin de empresas pblicas, la eliminacin de regulaciones estatales sobre profesiones, industrias y servicios, la liberalizacin
de flujos financieros, la conversin de demandas polticas en
demandas basadas en los derechos, el reemplazo de derechos
colectivos por contribuciones individuales, la sacralizacin de
los derechos de propiedad, la reduccin de las burocracias y subsidios pblicos, el descrdito de los polticos en favor de los
empresarios, o el reforzamiento del poder de instituciones
neutrales y tecncratas tales como los Bancos Centrales a expensas de instituciones polticas y parciales. Todas estas transformaciones tienen dos rasgos en comn, a saber, ellas (1) tienden a reducir la expectativa que se puede alcanzar objetivos
colectivos mediante el ejercicio del poder pblico y (2) hacen
ms difcil que se puedan conformar mayoras para superar la
resistencia de minoras, sobre todo de las minoras privilegiadas
y bien establecidas.
La pregunta clave es, claro, si este proceso de des-democratizacin puede continuar. La justificacin para ms democracia liberal descansa casi exclusivamente en el mejor desempeo
econmico que supuestamente acompaa a la liberalizacin del
sistema de produccin y distribucin. Incluso si las recompensas materiales esperadas efectivamente se dieran de manera persistente una premisa bastante dudosa, por decir lo menos
Albert O. Hirschman ha sugerido que los regmenes polticos
modernos estn sometidos a cambios cclicos en su relacin con
objetivos privados y pblicos. Es posible que en un futuro cercano el cinismo actual acerca de las opciones colectivas en vez de
individuales no sea sustentable e incluso podra ser revertido.
Como todo espectro, el de la democracia post-liberal tiene
configuraciones vagas e inestables. Este espectro surge peridicamente de la penumbra para desafiar la ortodoxia liberal dominante, pero sus coordenadas slo son discernidas y valoradas
por unos pocos. Sirve para desacreditar los logros autolimitados
de la democracia liberal sobre todo cuando se sufren los excesos del hiper-liberalismo pero nadie puede precisar an cul
es su Gestalt [forma] o cul podra ser su impacto.
Mi quinta corazonada es que ningn rgimen sea autocr252

tico o democrtico puede transformarse a s mismo hasta aparezca una alternativa y sta sea conocida por un nmero importante de actores (a menos que, claro, el rgimen cambie al sea
derrotado en una guerra con otro Estado). Por consiguiente, el
futuro de la democracia post-liberal como una alternativa depende de si logra transformar el espectro en modelo. Claro que
tampoco se puede descartar lo que le ocurri a otro espectro que
recorri Europa, el del comunismo, a saber, que la visin seductora se convierta una realidad terrible.
Una manera de protegernos de otro Dios que fall es asegurarse que la democracia post-liberal sea menos condescendiente acerca de los logros de la democracia liberal y retome lo mejor
de ella al mismo tiempo que se ajusta a las exigencias de la escala
ampliada de intercambios y comunicaciones que son parte del
futuro sistema global. Esto implica aceptar los siguientes supuestos:
que el individualismo posesivo no va a desaparecer, y tampoco el clculo racional y la preferencia por bienes privados;
que la capacidad del hombre para el altruismo es limitada (como dice David Ricardo) y continuar sindolo;
que las identidades o comunidades tradicionales seguirn
debilitndose;
que los cambios radicales, sea en la distribucin de la riqueza o en los derechos de propiedad, no puede ser implementados democrticamente;
que los ciudadanos le asignan un valor limitado, aunque no
negativo, a la participacin poltica;
que los individuos tienen preferencias y son consciente de
la necesidad de la accin colectiva para defenderlas, pero tienen
una capacidad limitada para explorar sus intereses y una fuerte
tentacin de ser free-riders, esto es, de buscar beneficiarse de las
acciones de otros para no pagar el costo de iniciar esas acciones
ellos mismos;
que la intermediacin organizada y profesionalizada entre
individuos y autoridades no va a desaparecer, en parte debido a
las dos limitaciones anteriores y en parte debido a la enorme
cantidad de temas de poltica pblica e intercambios privados
que deben ser tratados;
que a pesar de sus imperfecciones, los partidos polticos, la
253

competencia electoral y la representacin territorial mantendrn

su importancia simblica para vincular a los individuos con el
cuerpo poltico;
y finalmente, que los ciudadanos desean mejorar el desempeo de la democracia siempre y cuando las reformas propuestas no generen mucha incertidumbre, no cuesten demasiado y
no violen ninguno de los supuestos anteriores.
Yo sera el primero en admitir que estas son restricciones
bastante duras. No slo impiden una visin radical o utpica de
la democracia post-liberal sino que adems prcticamente obligan a que sus proponentes sigan el camino de las reformas graduales. Tendrn que hacer malabarismos ideolgicos para moverse entre prcticas muy arraigadas defendidas por grupos
poderosos y promesas no muy elaboradas que grupos menos
poderosos todava no comprenden. Es ms, los proponentes de
la democracia post-liberal debern ofrecer cambios plausibles
en las polticas e instituciones, cambios que marquen una diferencia real pero que al mismo tiempo puedan ser decididos y
llevados a cabo de acuerdo con las reglas de las democracias
liberales existentes.

Un esbozo de lo que el espectro podra llegar a ser

Me propongo esbozar slo los contornos bsicos de cmo
sera un paquete de reformas de este tipo.1 En el improbable
caso de que todas ellas fueran aceptadas y llevadas a cabo, no
estoy seguro de si ellas constituiran un tipo distintivo de democracia en vez de una mera versin remozada de la democracia
liberal. No obstante, me reconforta saber que Robert Dahl ha
demostrado que varias de las revoluciones democrticas no
fueron reconocidas como tales cuando ocurrieron y que, como
sostiene con tanto optimismo en un libro reciente, la democracia puede ser inventada y reinventada de manera independiente
cuando existen las condiciones apropiadas (1998: 9).
Comienzo con una definicin genrica de lo que la democracia es y no es que elabor junto con Terry Karl (ver Karl y Schmitter 1991): La democracia poltica moderna [NB: no slo la
versin liberal] es un sistema de gobierno en el cual los gober254

nantes son responsables por sus acciones en el mbito pblico

frente a los ciudadanos, quienes actan indirectamente a travs
de la competencia y cooperacin de sus representantes electos.
Esto nos indica tres mbitos claves en los cuales uno esperara
que se concentraran las reformas de la democracia post-liberal:
(1) el papel de la ciudadana y el criterio que define a sta; (2) los
procesos de competencia y cooperacin entre (distintos tipos de)
representantes; y (3) los gobernantes y las reglas que usan aquellos
para tomar decisiones. Veamos esto con ms detenimiento.

El papel de la ciudadana y los criterios para sta

En este mbito, el propsito de la democracia post-liberal
debera ser el de ampliar la nocin de ciudadano de manera
tal de incluir una gama ms amplia de personas que residen legalmente en un territorio dado, de hacer que los ciudadanos vean
el ejercicio de sus derechos como algo ms deseable y gratificante, de otorgar el estatuto de ciudadano a ciertos colectivos e individuos y de reconocer que, adems del territorio, las funciones tambin constituyen circunscripciones vlidas para el
ejercicio de la ciudadana. A continuacin menciono algunos
criterios para una ciudadana post-liberal.
Votacin electrnica y por correo. Se debera permitir que
los ciudadanos voten por medios remotos e incluso animarles
a que lo hagan, y en el horario que les sea ms conveniente. Debera haber kioscos electrnicos disponibles para aqullos que
no tienen acceso a Internet en la casa o en el trabajo y habra que
dar un subsidio para que el voto postal sea gratuito.
Pago por votar. Se debera pagar una suma modesta de unos
10 dlares a cada ciudadano por hacer el esfuerzo de ir a votar,
en parte para animar a los ms pobres a hacerlo y con ello mejorar la tasa de participacin, pero tambin para cubrir los gastos
en los que se incurre para ir a votar.
Ciudadana universal. Toda persona legalmente nacida como
ciudadano dentro de un territorio dado debera tener el derecho
a votar desde el momento de nacer, incluso si ese derecho es
ejercido por sus padres o su guardin legal hasta el momento de
alcanzar la mayora de edad legal.
255

 Derecho de cuasi-ciudadana para los denizens (habitantes

que no tienen el estatuto de ciudadanos). A toda persona que
cuente con el derecho de residencia legal por tiempo indefinido
en un territorio dado se le debe garantizar todos los derechos
bsicos de la ciudadana, incluyendo el derecho a votar en elecciones locales y, eventualmente, en elecciones nacionales.
Ciudadana secundaria para los individuos. Debe permitirse
a los ciudadanos votar no slo por candidatos presentados por
partidos polticos en circunscripciones territoriales, sino tambin por representantes de asociaciones o grupos de inters y
movimientos sociales en circunscripciones funcionales.

La competencia y cooperacin entre distintos tipos

de representantes
Aqu la democracia post-liberal podra lograr an ms dado
que los atributos de la ciudadana se han vuelto relativamente
uniformes en los distintos pases y, al menos formalmente, bastante extendidos. De hecho, la representacin es el principal foco
del descontento con la democracia liberal. El grueso de los esfuerzos por mejorar la representacin debe concentrarse primeramente en dar a los ciudadanos un acceso ms igualitario a la
accin colectiva; segundo, en reconocer y promover una mayor
variedad de formatos de representacin; y, tercero, en eliminar
las barreras nacionales a la representacin de personas y colectividades afectadas. Algunos posibles criterios para la representacin post-liberal seran los siguientes.
Representacin recproca a travs de las fronteras nacionales.
Pases que tienen niveles elevados de intercambio de productos,
capitales y personas a travs de sus fronteras nacionales deben
intercambiar un pequeo nmero de representantes (unos 2 o 3)
que contaran con los mismos derechos que los representantes
nacionales para hacerse escuchar y acceder a la informacin, y
eventualmente incluso votar en sus respectivas cmaras altas.
El estatuto semipblico para las organizaciones. Las asociaciones y movimientos que compiten por la ciudadana secundaria deben comprometerse a seguir las normas de conducta y responsabilidad preestablecidas si desean ser certificados como
256

candidatos a recibir apoyo.

Distribucin mediante pagars asociativos. Ciudadanos y
denizens recibiran un pagar por un valor de 30, 50 o 100 dlares de sus impuestos anuales (las cifras son slo ejemplos). Podrn asignar todo o parte de ese pagar a asociaciones o movimientos que ya han sido certificados como semipblicos y que
ellos consideren merecedores de su apoyo por defender sus intereses.
Ms financiamiento pblico para los partidos polticos. Todo
ciudadano debera ser obligado a contribuir una suma fija (de
nuevo, las cifras de 30, 50 o 100 dlares slo como ejemplos) a
un partido poltico como parte de los impuestos totales que le
corresponde pagar en un ao fiscal.
Mayor opcin del ciudadano en la distribucin de estos fondos. Como en el caso de la ciudadana secundaria, este apoyo
financiero para la ciudadana primaria sera distribuido anualmente a travs de pagars (y no por el desempeo electoral previo, que es como se hace normalmente cuando existe financiamiento pblico para los partidos polticos) y seran los propios
ciudadanos quienes decidan qu partido o conjunto de partidos
son merecedores de sus pagars. Si no desean escoger alguno de
los partidos existentes, sus pagars iran a un fondo comn para
apoyar a nuevos partidos polticos.
Una Segunda Cmara con circunscripciones virtuales. Se
les exigira a los ciudadanos que se registren (electrnicamente o por el correo) en al menos tres causas o intereses no territoriales con los cuales se identifican. Estos podran ser, por ejemplo, (1) como proveedor de servicios por cuenta propia, (2)
feminista o (3) catlicos. Estas opciones individuales seran agrupadas y agregadas posteriormente a las de otros ciudadanos con
causas o intereses similares para crear circunscripciones lo suficientemente grandes como para justificar una o ms bancas en
la Segunda Cmara. Se elegira a los titulares de estas bancas
competitivamente entre candidatos que dicen representar a cada
una de estas circunscripciones virtuales (en el sentido de no
ser territoriales sino funcionales: feministas o catlicos, no
residentes de un distrito electoral) y cada ciudadano slo podra
votar en una de dichas circunscripciones.
El acceso obligatorio y paritario a la televisin durante las
elecciones. Toda estacin de televisin pblica o privada tendra
257

que ofrecer tiempo-aire gratuito a todos los partidos como requisito para obtener la licencia para transmitir en una frecuencia dada, sea por satlite (televisin abierta) o por cable (televisin de pago). La cantidad, horarios y frecuencia de este espacio
gratuito seran determinados por la ley (esto ya existe en algunos
pases). Adems, quedara prohibido que los canales de televisin transmitan anuncios partidistas pagados fuera del perodo
designado para las campaas electorales.
La Asamblea de Ciudadanos. Ciudadanos seleccionados al
azar en cada una de las circunscripciones de la cmara baja del
legislativo se reuniran cada ao durante un mes para revisar
uno o dos proyectos de ley seleccionados por un grupo de diputados disidentes (algo as como 1/3 de ellos) y tendra la potestad
de rechazar o suspender esos proyectos.

Los gobernantes y las reglas para la toma de decisiones

Aqu los proponentes de la democracia post-liberal se enfrentan con una paradoja difcil. Por un lado, la teora democrtica
liberal establece la norma apropiada para la aprobacin de leyes
(y, en menor medida, para elegir a los gobernantes) es el principio de mayora, pero por el otro, a nivel de las prcticas reales, la
mayora de las democracias liberales estn llenas de dispositivos
no mayoritarios. Como se suele decir, a la hora de aprobar una
ley o de implementarla, ms que contar votos se sopesan las
influencias. Esto parece deberse a (1) un incremento de la individuacin, es decir, del grado en el que los ciudadanos tienen
intereses o pasiones particulares a los cuales reaccionan con distintas intensidades y a (2) un aumento simultneo de la necesidad de contar con informacin especializada para que las polticas sean efectivas. Lo que debera hacer la democracia post-liberal
es enfrentar esta transformacin abiertamente y convertir estas
adaptaciones pragmticas en reglas que puedan ser defendidas
normativamente. Mi estrategia bsica en esto es de inspiracin
madisoniana. Como sealaba Madison en el Federalist Paper
n. 10 en relacin con las facciones, la mejor manera de lidiar
con un problema poltico que no se puede eliminar es diseminndolo, es decir, multiplicar sus posibles modalidades para que
stas se contrapesen entre s. Efectivamente, dado que uno de
258

los principales problemas para la toma de decisiones en la democracia liberal contempornea es el excesivo nmero de grupos con poder de veto, especialmente grupos relacionados con
minoras sumamente privilegiadas, la solucin no es eliminarlos
a travs de una suerte de gobierno asamblesta o gobierno
por referndum, sino ms bien aumentar las fuentes potenciales de veto y asegurar de que ellas sean distribuidas ms ampliamente entre la ciudadana. Enfrentados con la posibilidad de un
impasse, es posible que las minoras descubran la conveniencia
de cooperar entre s para formar mayoras (temporales).
Propongo dos criterios acerca de los gobernantes y las reglas
para la toma de decisiones:
Las mayoras simultneas. Toda decisin poltica vinculante debe ser aprobada por una mayora de votos provenientes de
los cuerpos representativos independientes basados en circunscripciones diferentes. Esto explica por que propuse ms arriba
la creacin de una segunda cmara de circunscripciones virtuales paralelas a la cmara basada en circunscripciones territoriales.
Voto por Colegio o por Comunidad. Cuando el cuerpo poltico se encuentre profundamente dividido por conflictos tnicos, religiosos, lingsticos o de clase, la aprobacin por el principio de mayora dentro de cada cmara tendra que contar con
la aprobacin previa (tambin por mayora) de cada uno de los
Colegios conformados por estos distintos grupos en conflicto.

Concluyendo (pero con un problema)

Es evidente que estas reformas no son todas igualmente postliberales en cuanto a su inspiracin o su impacto. Cada una
viola al menos una de las restricciones ya mencionadas (que no
desaparecer el individualismo posesivo, que nuestra capacidad
para el altruismo es limitada, que habr free-riders, etc.), y slo
algunas las violan a todas. Las reformas que he sugerido para
una democracia post-liberal PLD tampoco son todas compatibles entre s. Sin embargo, puede que el difuso espectro de la
democracia post-liberal se transforme en una alternativa ms
creble a travs de la diseminacin y discusin de estas ideas, y
259

mediante la incorporacin de otras sugerencias de reforma a

nivel subnacional, nacional o supranacional preferentemente
combinadas con algn tipo de experimentacin poltica a menor
escala.
Cualquier alternativa la democracia liberal tal vez con la
sola excepcin de un gobierno ms liberal y menos democrtico va a estar plagada de dificultades en torno al tipo de actores
requeridos, es decir, en torno a lo que se conoce como el problema de la agencia. Por ms atractiva que nos parezca la tesis de
una democracia post-liberal en el plano intelectual, por lo general no es posible especificar de antemano quin (o mejor an,
qu combinacin de actores) apoyara este tipo de cambios, qu
margen de costos estaran dispuestos a pagar durante el perodo
de transicin, y cmo es que podran ser llevados a cabo de manera exitosa (y a la vez democrtica). Dado que en el futuro previsible una ruptura revolucionaria con las reglas de la democracia no parece ser posible, una vez que se ha descartado dicha
ruptura no queda muy en claro cul sera el tipo de apoyo social
o poltico sostenido que se necesitara para una iniciativa reformista como la que se ha bosquejado aqu. No podemos, pues,
sobrestimar la enorme entropa estructural de las instituciones
y las prcticas de la democracia liberal contempornea, y tampoco podemos desestimar la dificultad de convencer a la gente
para que acepte nuevas ideas que modificaran de un modo fundamental el modo de relacionarse poltica y econmicamente.
Todos los cambios actualmente incorporados a la democracia liberal requirieron cuando menos el espectro si no la amenaza inminente de una revolucin para persuadir a los liberales de que estos esfuerzos reformistas valan la pena. Hoy, sin
embargo, los revolucionarios son bichos raros y sus sustitutos
terroristas tienden a fortalecer ms que a debilitar la voluntad
poltica para mantener el status quo. Los actores que estn minando el desempeo y eventualmente la legitimidad de la democracia liberal no son sus detractores. Son ms bien sus partidarios confesos, es decir, aquellos ciudadanos y grupos que creen
estar apoyando las prcticas establecidas, ajustndose y beneficindose de ellas. La tarea de reforma se facilitara enormemente si extremistas de derecha o de izquierda estuvieran tratando
de reemplazar estas reglas y prcticas liberales con algn otro
formato de gobernanza, pero de momento sus esfuerzos son irre260

levantes y poco convincentes, y sospecho que seguirn sindolo.

Va a ser mucho ms difcil convencer a los actores potenciales
de la necesidad de las reformas institucionales all donde las
amenazas para la democracia vienen de sus practicantes normales como los votantes de siempre, ciudadanos, oficiales, representantes de intereses y activistas que se conducen como lo
hacen habitualmente. Todo lo que ellos experimentan en su vida
cotidiana son los sntomas mrbidos la Gramsci mucho
refunfuar, descontento y rendimientos por debajo de lo ptimo pero no lo suficiente como para motivarles a apostar por
una nueva y an no probada democracia post-liberal.

Referencias
DAHL, Robert (1989), Democracy and its Critics, New Haven: Yale
University Press.
(1998), On Democracy, New Haven: Yale University Press.
DOWNS, Anthony (1987), The Evolution of Democracy: How its Axioms
and Institutional Forms have been Adapted to Changing Social
Forces, Daedalus, vol. 116, n. 3, pp. 119-148.
KARL, Terry y Philippe SCHMITTER (1991), What Democracy is and
is Not, Journal of Democracy, vol. 2, n. 3, pp. 75-88. Hay traduccin al espaol en Rigoberto Ocampo Alczar (comp.) (1992), Teora del neocorporatismo. Ensayos de Philippe C. Schmitter,
Guadalajara, Mxico: Universidad de Guadalajara, pp. 487-505.
SCHMITTER, Philippe (1995), Democracys Future: More Liberal, PreLiberal or Post-Liberal?, Journal of Democracy, vol. 6, n. 1, pp. 1522.

1. En este escrito slo puedo ofrecer una versin telegrfica de cada una de
estas propuestas. Para ms informacin al respecto, puede contactarme en
philippe.schmitter@iue.it

261

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AUTORES

BENJAMN ARDITI (barditi@servidor.unam.mx) es profesor de teora

poltica en la UNAM, Mxico. Dirige Taking on the Political, serie de
libros de pensamiento poltico publicado por Edinburgh University
Press. Entre sus libros recientes estn Polemicization: The Contingency
of the Commonplace (NYU Press 1999, junto con J. Valentine), los volmenes editados El reverso de la diferencia: Identidad y poltica (Nueva
Sociedad, 2000) y Fidelity to the Disagreement. Jacques Rancire and
Politics (de Setter 2005), y diversos artculos de teora poltica en las
revistas Contemporary Politics, Contemporary Political Theory, New Political Science, Parallax, Philosophy & Social Criticism, Political Studies,
Revista Internacional de Filosofa Poltica, y Revista Mexicana de Sociologa.
CARLOS CHVEZ (mejalmamut@yahoo.com) es Licenciado en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica por la UNAM. Actualmente forma
parte del proyecto de investigacin Desempeo de las asociaciones
en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.
MATILDE LUNA (mluna@servidor.unam.mx) es investigadora en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico. Su trabajo acadmico se ha centrado en el estudio de los
mecanismos de coordinacin social, con particular nfasis en el anlisis del corporativismo y de las redes sociales. Sus temas principales
son la relacin entre los empresarios y la poltica y las redes de conocimiento. Entre sus publicaciones recientes estn la coordinacin de Itinerarios del conocimiento: Formas, dinmicas y contenido. Un enfoque
de redes (Barcelona, 2003, Anthropos/IISUNAM), y Business and politics en Kevin Middlebrook (ed.), Dilemmas of Change in Mexican Politics (La Jolla, California, 2004, Centro de Estudios Mxico-Estados
Unidos).
JUAN MARTN SNCHEZ (juanms@eehaa.csic.es) es investigador en la
Escuela de Estudios Hispano-Americanos de Sevilla, Espaa, del Con-

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sejo Superior de Investigaciones Cientficas. Sus actuales temas de investigacin son: representacin poltica, discurso poltico, democratizacin en Mxico, Per y Espaa. Entre sus publicaciones estn Per,
28 de julio: discurso y accin poltica el da de fiestas patrias, 1969-1999
(Sevilla, 2002), La revolucin peruana: ideologa y prctica poltica de un
gobierno militar, 1968-1975 (Sevilla, 2002) y el volumen editado Con la
frontera a cuestas. Cuatro miradas sobre las migraciones internacionales
(Sevilla, 2003).
CRISTINA PUGA (puga@servidor.unam.mx) es profesora de la Facultad
de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, de la cual fue directora
(1996-2000). Actualmente dirige un proyecto de investigacin sobre
anlisis de las asociaciones en el Instituto de Investigaciones Sociales
de la UNAM. Es autora de Los empresarios organizados y el Tratado de
Libre Comercio (UNAM / Miguel ngel Porra, 2004) y Mxico: empresarios y poder (UNAM / Miguel ngel Porra, 1993), as como de diversos artculos y captulos sobre la participacin poltica de los empresarios.
MARIO ROITTER (mroit@cedes.org) es investigador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Argentina, y Director de Programas en el rea Sociedad Civil del CEDES. Es profesor del Posgrado en
Gestin de Organizaciones no Lucrativas (CEDES, Universidad de San
Andrs y Universidad Torcuato di Tella) y asociado local del Programa
Comparativo Internacional sobre el Sector no Lucrativo de la Universidad Johns Hopkins. Ha sido consultor del PNUD, UNICEF, CEPAL, la
Fundacin Ford y la Fundacin Kellogg. Es el compilador de Estudios
sobre el sector sin fines de lucro en Argentina (Buenos Aires, 2000, junto
con Ins Gonzlez).
PHILIPPE SCHMITTER (Philippe.Schmitter@IUE.it) es Professorial Fellow del Instituto Universitario Europeo de Florencia, Italia. Ha sido
profesor de las universidades de Chicago y Stanford en Estados Unidos, as como profesor invitado en diversas universidades europeas.
Entre sus libros figuran Patterns of Corporatism Policy Making (1982,
editado junto con G. Lehmbruch), Private Interest Government (1985,
junto con Wolfgang Streeck) los cuatro volmenes de Transiciones desde un gobierno autoritario (1989, coordinado junto con Guillermo
ODonnell), Governance in the European Union (1996, editado junto
con G. Marks F. Scharpf y W. Streeck) y How to Democratize the European Union And Why Bother? (2000). Es adems autor de varias decenas de artculos sobre corporativismo, democracia, transiciones a la
democracia y la arquitectura de la Unin europea.
FRANCISCO VITE es egresado del Postgrado en Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM y se desempe como becario del proyecto PAPIIT.

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NDICE

Introduccin, por Benjamn Ardite ...........................................

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PARTE PRIMERA
SOCIEDAD CIVIL, TERCER SECTOR Y REDES
El tercer sector como representacin topogrfica
de la sociedad civil, por Mario M. Roitter ..........................
Sociedad civil y tercer sector en la discusin del segundo
circuito de la poltica, por Carlos Chvez ..........................
Una doble mirada a las asociaciones: perspectivas tericas
y la experiencia mexicana, por Cristina Puga ....................
Las redes de accin pblica: Un nuevo circuito
de la ciudadana?, por Matilde Luna ..................................

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PARTE SEGUNDA
UN SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLTICA
Y LA EXPERIENCIA ESPAOLA
DE FINANCIAMIENTO PBLICO
A ORGANIZACIONES SOCIALES
Offe, Schmitter y la institucionalizacin de un segundo
circuito de la poltica, por Francisco Vite ..........................
Las asociaciones civiles en la democracia post-liberal:
Schmitter visto desde Espaa, por Juan Martn ...............

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PARTE TERCERA
UN ESCENARIO DE LA POLTICA POSLIBERAL
El devenir otro de la poltica: Un archipilago post-liberal,
por Benjamn ardite ..............................................................
Un posible esbozo de una democracia post-liberal,
por Philippe Schmitter ..........................................................

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Autores ........................................................................................

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