Poltica criminal, poltica criminolgica o

polticas pblicas en seguridad?:

reflexiones en la coyuntura de la redaccin del
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
Hctor Chincoya Teutli*

Tal y como ha sido elaborado en los

ltimos tres sexenios, en el Plan Nacional
de Desarrollo se advierte la carencia de la
definicin de una Poiitica Criminolgica.
En su lugar, se ha preferido elaborar
polticas de seguridad publica o polticas
pblicas de seguridad, cuya mbito de
aplicacin es considerablemente ms
reducido que aquella y no contemplan el
amplio espectro del fenmeno criminal,
dentro del cual se encuentran aquellos
delitos que son cometidos por quienes
detentan el poder poltico y econmico.
La circunstancia de que en el instrumento
rector de la poltica pblica en nuestro
pas, se focalice la atencin en torno de
ciertos delitos, otorga una justificacin
legal para no perseguir con toda la fuerza
del Estado aquellos otros delitos que
muchas veces son ms lesivos para la
sociedad.

As has been made in the last three

presidential administrations,
the National Development Plan
notes de lack of definition of
Criminological Policy. Instead, we
preferred to improve policies of
public security or public security
policies, whose scope is quite
smaller than that and they do not
include the broad spectrum ofthe
criminal movement, within we
found the crimes committed by
those who own the political and
economic power. The fact that the
attention of governing instrument
ofpublic policy in our country is
focused on certain crimes, provides
a legal justification for not pursue,
with the full force ofthe State,
those crimes that often are more
detrimental to the society.

SUMARIO: Planteamiento del problema / 1 . Marco juridico de \dLS polticas pblicas

en seguridad i IL Por qu poltica criminolgica y no poltica criminal? I III.
Poltica criminolgica o polticas pblicas en seguridad? / IV. Las funciones no
declaradas del Plan Nacional de Desarrollo / V. Reflexiones finales / Bibliografa

Egresado de la UAM-A, Maestro en Poltica Criminal por la UNAM.

Seccin Doctrina

JL lanteamiento del Problema

Partamos de una premisa metodolgica: existe una relacin inversamente proporcional entre el aumento de la delincuencia y la destreza para contrarrestarla por parte
del Estado, de tal manera que los niveles de delincuencia y, consecuentemente, de
inseguridad que existen en una sociedad en un momento histrico determinado,
son el resultado de la capacidad para poderla combatir con politicas, programas,
estrategias y acciones que puedan implementarse dentro de un Estado Social y Democrtico de Derecho.
Tomando como base la premisa anterior, tenemos que reconocer que existen en
el escenario nacional un conjunto importante de elementos que nos muestran de manera inocultable, que las denominadas polticas pblicas en seguridad tambin
llamadas politicas en seguridad pblicas, que se han implementado por parte del
Estado Federal Mexicano han tenido muy pobres resultados.
En este sentido, existe una pregunta ms que obligada Qu ha fallado? Es decir,
qu ha dejado de hacer el Estado mexicano para encontrar una solucin que permita
vivir con niveles tolerables de delincuencia e inseguridad, en el entendido que resulta ingenuo pensar que sea posible erradicar totalmente al fenmeno criminal.' En
este texto, se considera como hiptesis que lo que ha fallado ha sido la formulacin
de una poltica criminal o, mejor an, um.politico criminolgica como un concepto
evolucionado de aquella, asumida como tal por parte del Estado mexicano, diseada
conjuntamente con otras polticas de Estado, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, en cumplimiento al artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
Y si esto ha sido as, y Xapolitica criminolgica ha sido conceptualmente sustituida por politicas pblicas en seguridad o polticas de seguridad pblica, no ha sido
por la falta de precisin terminolgica, sino porque la delimitacin de una poltica
criminolgica inserta en el Plan Nacional de Desarrollo, comprometera a los responsables de la conduccin del Estado mexicano en el combate de grupos poltica,
social y econmicamente dominantes, vinculados con grupos criminales o bien individuos que desde la poltica utilizan el poder que les da sus cargos pblicos para
cometer delitos con la mayor impunidad. En virtud de lo cual, ha sido politicamente

'

No se soslaya que el trmino "criminal" se vincula ms con una tradicin anglosajona que la propiamente
latina que prefiere el uso de trminos tales como: delito, delincuente, delincuencia, delictivo, etctera; y
que existen diferencias no solamente respecto del uso en el lenguaje jurdico, sino tambin de contenido
conceptual, porque, en general, podemos decir que el trmino "delito" est claramente determinado por
la variable jurdica, en el sentido de que "delito" es toda conducta tipificada como tal en los cdigos penales; en tanto que el trmino "crimen" es un concepto mucho ms elstico, determinado no solamente por
la variable jurdica sino tambin por otros mbitos como el social, para el cual algunas conductas, aun
y cuando no son consideradas "delitos" por no estar contenidas en los cdigos penales, son claramente
criminales por ser contrarias a valores sociales dominantes. No obstante, en este trabajo se adopta el
trmino criminal, particularmente en relacin con la "poltica", por el reconocimiento expreso de los sectores mayoritarios de la dogmtica penal y de la criminologa, de la existencia de la "poltica criminal".

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preferible formular politicas pblicas en seguridad, cuyo mbito de aplicacin es

considerablemente ms amplio y ambiguo, que una politica criminolgica capaz de
definir e identificar claramente conductas delictivas que daan ostensiblemente a la
sociedad, llevadas a cabo ciertamente por individuos pertenecientes a la delincuencia convencional o a la delincuencia organizada, pero tambin por los grupos de
poder antes mencionados.
Solo en este contexto es posible entender que el concepto de politica criminolgica no haya podido sustituir en el texto de la Constitucin Federal a la seguridad
pblica como un concepto que ha sido ya superado, ni que tampoco se haya podido
formular una verdadera/7o///ca criminolgica de Estado, en el texto del Plan Nacional de Desarrollo. Son los anteriores planteamientos los que constituyen el cuerpo
de las refiexiones que a continuacin se exponen.

L Marco jurdico de las polticas pblicas en seguridad

Como sabemos, por mandato del artculo 26 de la Constitucin Federal, al principio
de su administracin, el Poder Ejecutivo Federal tiene la obligacin de disear un
sistema de planeacin del desarrollo nacional capaz de imprimirle dinamismo al crecimiento del pas, sistema que tiene como base la elaboracin de un Plan Nacional
de Desarrollo, como eje rector y gua de las ms importantes polticas pblicas que
ponga en prctica el Estado.
As, en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,, se establece que para el Poder
Ejecutivo Federal,
Las polticas pblicas son el conjunto de concepciones, criterios, principios, estrategias y lneas fundamentales de accin a partir de las cuales
la comunidad organizada como Estado, decide hacer frente a desafos y
problemas que se consideran de naturaleza pblica [.. .]^
En tanto que en el correspondiente Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se menciona que la finalidad del plan es
[...] establecer los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades
que durante la presente Administracin debern regir la accin del gobierno, de tal forma que sta tenga un rumbo y una direccin clara. Representa
el compromiso que el Gobierno Federal establece con los ciudadanos y que
permitir, por lo tanto, la rendicin de cuentas, que es condicin indispensable para un buen gobierno.^
Diario Oficial de la Federacin, "Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 20012006", primera seccin, 30 de mayo del 2001, p. 87.
Diario Oficial de a Federacin, "Decreto por el que se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 20072012", cuarta seccin, 31 de mayo del 2007, p. 403.

101

Seccin Doctrina

Lo transcrito en los prrafos anteriores pone en evidencia lo que todos sabemos: la

trascendencia que en la conduccin del pais tienen las polticas pblicas expresadas
en el Plan Nacional de Desarrollo, las cuales son consxtxdiSiS fundamentales para
"hacer frente a desafios y problemas que se consideran de naturaleza pblica" (20012006); documento en el que se establecen los "objetivos nacionales" y "prioridades"
que deben regir la accin del gobierno (2007-2012). De donde claramente resulta
que es el documento rector o eje, a partir del cual deben quedar definidas las lneas
principales de las polticas pblicas que permitan enfrentar aquellos problemas nacionales que sean considerados como de urgente e inmediata atencin.
No obstante, aun y cuando para un sector muy amplio de los mexicanos el problema de la delincuencia, violencia e inseguridad, ha sido, por momentos, el mayor
problema nacional, aun por encima del problema econmico o cualquier otro,'' no
hay en los planes nacionales de desarrollo de los ltimos dos sexenios la definicin
de una poltica criminolgica como s hay en otras materias tales como: poltica
social, poltica econmica, poltica interior y poltica exterior. Cierto, en todos ellos
hay un apartado relativo a las polticas pblicas en seguridad; as, a manera de ejemplo, en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el rubro marcado con el nmero
siete, "rea de orden y respeto", inciso 7.3, "Objetivos rectores y estrategias", est
planteado el subinciso 7.3.7. "Seguridad pblica", en donde se plantean un diagnstico del problema de la inseguridad, as como los objetivos y las estrategias del Poder
Ejecutivo Federal para hacer frente a dicho problema.
Igualmente, en el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al sexenio del
presidente Felipe.Caldern Hinojosa, se encuentra el captulo Estado de Derecho
y Seguridad, en donde aparecen los temas relacionados con la inseguridad y la delincuencia, como el primero de la agenda poltica del Ejecutivo Federal, adems de
que en l se incluyen temas como la modernizacin del sistema de justicia penal, el
combate a la impunidad, el fortalecimiento del sistema penitenciario, la prevencin
del delito, la generacin de confianza institucional, el combate a la corrupcin, el
fomento de la cultura de la legalidad, el respeto irrestricto a los derechos humanos
y el impulso a la participacin ciudadana, temas que son totalmente centrales en el
diseo de una poltica criminolgica, acorde a un Estado Social y Democrtico de
Derecho.
No obstante, en los planes nacionales de desarrollo mencionados, hay un vaco
conceptual, ya que no existe ninguna referencia al trmino/o///ca criminolgica, lo
cual denota, por una parte, la inexistencia, por parte del Ejecutivo Federal, de la idea
de que existe y debera de formular, como una de sus ms sensibles tareas, una poltica criminolgica; y, por otra parte, se observa falta de rigor tcnico al momento
de redactar el documento programtico de mrito, al confundir las polticas pblicas
en seguridad y la poltica criminolgica, que son disciplinas que se ocupan de m-

''

cy "Inseguridad es el principal problema del pas, segn Mitosfky", 1 de junio del 2011.

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bitos distintos, para lo cual es necesario comenzar por afinar nuestros instrumentos
conceptuales.

II. iPor qu poltica criminolgica y no poltica criminal?

Las definiciones de la poltica criminal la han intentado tanto penalistas como criminlogos en un debate que no es el tema de la presente refiexin, debido a que lo
que nos interesa destacar es que es una nocin que desde su formulacin primigenia
nace aparejada y de la mano con el derecho penal. De acuerdo con el profesor Luis
Jimnez dis Asa, el trmino fue utilizado por vez primera en 1793 por Gallus Aloys
Kleinsrod,^ y retomado por Feurbach (1801), Henke (1823), Mittermaier (1836), Holzendorff (1871) y Prins (1886),* entre otros.
Es precisamente por esta dependencia y subsuncin de \a poltica criminal al derecho penal, por lo que en nuestro pas numerosos autores han planteado el uso del
trmino poltica criminolgica,^ como un concepto evolucionado y distanciado de
\apoltica criminal, cuyo adjetivo no solo circunscribe su objeto de estudio a lo criminal, sino que, histricamente, ha sido utilizada por el derecho penal como fuente
de su legitimacin, en la medida que le ha servido para la formulacin de criterios
poltico-criminales de ndole represivo y antigarantistas. En esta lgica, es fcil entender a la poltica criminal como un mecanismo de control social y una expresin
del poder punitivo del Estado.^
Se ha dicho, no sin razn, que el contrapeso de la poltica criminal es la poltica criminolgica, que deslegitima al derecho penal como columna vertebral y eje
principal de las estrategias de represin y combate a la delincuencia, y propone un
modelo de prevencin social en el que el ncleo de las estrategias se basen en la accin comunitaria y en la participacin ciudadana, y deje de hacerlo exclusivamente
en el mbito jurdico penal; con lo cual ocurre una transmutacin de la poltica criminal como poltica de Estado, cuya base son decisiones aisladas, establecidas para
resolver problemas coyunturales; hacia una poltica criminolgica, entendida como
un conjunto sistemtico, cohesionado y consistente de decisiones de poltica gubernamental, basadas en anlisis cientfico-sociales del fenmeno criminal, construidas
con la participacin del Estado y la sociedad.
Luis Jimnez de Asa, Tratado de derecho penal, t. II, Buenos Aires, Losada, 1964, p. 138.
Eduardo Martnez Bastida, Poltica criminolgica, prol. Alejandro Carlos Espinosa, Mxico, Porra,
2007, p. 1.
El concepto de poltica criminolgica se atribuye que fue acuado en Mxico por Alfonso Quiroz Cuarn, quien visualizaba que la poltica criminal para su existencia deba apoyarse en la criminologa y no,
como sucede en la actualidad, exclusivamente en el derecho penal. Cf. Alfonso Quiroz Cuarn, Medicina
forense, Mxico, Porra, 1977, p. 948. En nuestro medio han difundido su empleo, con razones convincentes, Eduardo Martnez Bastida, Ren Gonzlez de la Vega, Eduardo Lozano Tovar, Luis Rodrguez
Manzanera, Mara de la Luz Lima Malvido, Jos M. Rico y Gustavo Salas Chavez, entre muchos otros.
Eduardo Martnez Bastida, op. cit., p. 4.

10Z

Seccin Doctrina

Este planteamiento, como bien dice el jurista Eduardo Martnez Bastida, cambia
radicalmente la perspectiva con la que se debe abordar a los destinatarios de las
polticas pblicas, ya que dejan de serlo exclusivamente los gobernados, en el caso
de la poltica criminal, para ser sujetos de la refiexin poltico criminolgica tanto
el Estado como los gobernados y, en tal sentido, esta ltima se constituye, dentro de
un modelo garantista de derecho penal mnimo, como un contrapeso de los procesos
de criminalizacin secundaria que, en el combate a la delincuencia, suele poner en
prctica el Estado por medio del derecho penal con el auxilio de {apoltica criminal.^
An ms, en la legislacin de la materia, el concepto de poltica criminal se
encuentra subsumido al de poltica criminolgica. En efecto, la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, vigente desde el 2 de enero del 2009, seala
en su artculo 20 las atribuciones del Centro Nacional de Prevencin del Delito y
Participacin Ciudadana y, especficamente, la fraccin IV establece, con nfasis
aadido:
Artculo 20.- El Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin
Ciudadana tendr, como principales atribuciones:

IV. Realizar, por s o por terceros, estudios sobre las causas estructurales
del delito, su distribucin geodelictiva, estadsticas de conductas ilcitas
no denunciadas, tendencias histricas y patrones de comportamiento que
permitan actualizar y perfeccionar la poltica criminal y de seguridad pblica nacional [...]
Por su parte, la Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, que entr en vigor el 24 de enero del 2012, en su artculo 15 complementa
las atribuciones del Centro Nacional y, concretamente, la fraccin VII, seala, con
nfasis aadido:
Artculo 15.- El Centro Nacional tendr, adems de las que le confiere la
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y dems disposiciones aplicables, las siguientes atribuciones:
VIL Colaborar en el diseo cientfico de polticas criminolgicas [...]
Ahora bien, si atendemos al principio de especialidad de la ley, en virtud del cual
las disposiciones de una ley relativas a aspectos particulares, prevalecern sobre las
disposiciones generales de la misma ley, cuando entre las unas y las otras hubiere
controversia, siempre y cuando tanto la ley general como la ley especial, en sus
respectivas disposiciones, contengan los mismos elementos, no debera haber proConferencia dictada durante la presentacin de su libro Poltica criminolgica, el 29 de noviembre del
2007, en el ala Alfonso Quiroz Cuarn del INACIPE.

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blema para aceptar que el concepto que debe prevalecer al momento de redactar el
Plan Nacional de Desarrollo es el de poltica criminolgica. Ello es as, ya que el
requisito que hemos mencionado se actualiza toda vez que ambos ordenamientos, es
decir, tanto la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, como la Ley
General para la Prevencin Social de la Violencia y de la Delincuencia, tienen los
mismos elementos, es decir, se refieren a las atribuciones del Centro Nacional, y no
debe quedar duda que este ltimo ordenamiento es una norma especial atendiendo a
la especificidad de la materia que regula, por lo que sus disposiciones deben imponerse atendiendo al principio de que la ley especial deroga a la ley general.
En este contexto conceptual, consideramos imprescindible sumar esfuerzos de
refiexin y de anlisis tendentes a fortalecer una nocin que representa, como hemos dicho, un concepto evolucionado de la poltica criminal, en virtud de lo cual
podemos comenzar con observar que la poltica criminolgica tiene al menos dos
acepciones fuertes.
Ante todo, debemos entender por poltica criminolgica un conjunto de conocimientos articulados con base en teoras, leyes, axiomas, principios y reglas, que
conforman l corpus de una ciencia cuyo objeto de estudio no solamente son las
decisiones que se toman desde el Estado para la prevencin de la delincuencia, sino
tambin el anlisis de las estrategias que se generan a iniciativa de la sociedad civil.
Esta es una acepcin fuerte, porque, en nuestra perspectiva, no admite contrastacin
la circunstancia de que a la poltica criminolgica, se le debe de conceptuar como
una ciencia, con un objeto de estudio perfectamente determinado, que utiliza los
mtodos propios de las ciencias sociales, se fundamenta sobre principios universalmente aceptados (respet a los derechos humanos, de mnima intervencin del
derecho penal, de coordinacin interinstitucional, de eficacia de las estrategias, de
participacin ciudadana, de transparencia y evaluacin de las polticas, entre otros),
adems de que los resultados de la aplicacin de sus estrategias pueden estar sujetos
a un proceso de comprobacin en el mbito de la realidad social.
Una segunda connotacin de lapoltca criminolgica nos lleva a pensarla como
aquel conjunto de polticas sociales y polticas penales^'' que son formuladas por el
Estado, tendentes a prevenir las causas, individuales y sociales, de la delincuencia
y de la violencia. En esta acepcin advirtase que queda contenida la utilizacin del
derecho penal, pero como un recurso ms, el ltimo y no el nico, para la prevencin
social de la violencia y de la delincuencia, superando la habitual identificacin entre
la poltica criminal y el derecho penal, imponindole lmites al instrumento penal
como recurso predilecto de la poltica criminal, considerando, como bien lo sealaba
Alessandro Barata que entre todos los instrumentos de poltica criminal, el derecho
penal es, en ltimo anlisis, el ms inadecuado."
Es importante precisar que \a poltica penai esla respuesta a la cuestin criminal circunscrita al mbito
del ejercicio de la funcin punitiva del Estado: ley penal y su aplicacin, ejecucin de la pena y de las
medidas de seguridad.
Alessandro Barrata, Criminoiogia critica y critica dei derecho penal: introduccin a la sociologa Juri-.
dica penal, Mxico, Siglo XXI Editores, 1986, p. 214.

IOS

Seccin Doctrina

Y ello es as, porque la cuestin criminal no est ligada slo a contradicciones

que se expresan en el plano de las relaciones de distribucin y no es por ello soluble
obrando slo sobre esas relaciones para corregirlas, sino sobre todo en las contradicciones estructurales que derivan de las relaciones sociales de produccin. En tal
virtud, la politica criminolgica dista mucho de ser una poltica de "imposicin de
penas", poniendo el nfasis en reformas sociales e institucionales.
Este ltimo significado de politica criminolgica se debe considerar tambin como fuerte, porque no debe quedar ningn margen de duda para que unnimemente
se pueda aceptar que a la politica criminolgica y no a las politicas pblicas en
seguridad, le corresponde la definicin de las politicas pblicas, sociales y penales
en materia de prevencin de la delincuencia y la violencia.'^
Los rasgos que hemos descrito para la politica criminolgica nos permiten develar el lado ms oscuro de la politica criminal, cuando a sta se le concibe como una
ideologa politica que orienta el control social punitivo,^^ esto es, como una poltica
pblica, basada en consideraciones ideolgicas e intereses de grupos econmica y
politicamente dominantes, dirigida a responder con mayor fuerza respecto de determinadas conductas delictivas. Es en el marco de este concepto en el que consideramos que debe inscribirse la definicin que propone Alberto Binder, al entenderla
como
[...] el conjunto de decisiones, instrumentos y reglas que orientan el ejercicio de la violencia estatal (coercin penal), hacia determinados objetivos
[...], pues la poltica criminal determina los confiictos en los que intervendr el poder penal y regula la intensidad de ese poder penal (principio
de selectividad), as como los instrumentos y el modo (reglas) como esos
instrumentos se utilizarn [...] El poder penal es selectivo y la poltica
criminal orienta esa selectividad.'''
En efecto, una definicin de tal naturaleza nos permite entender porque en la redaccin de los planes nacionales de desarrollo los grupos polticamente dominantes
tienden a definir polticas pblicas de combate solamente de ciertos delitos y no los
persiguen por igual a todos, poniendo nfasis en que la situacin de riesgo se deriva
solamente de ciertas conductas criminales y de ciertos grupos sociales, cometidas
por "el Otro", es decir, por quienes no detentan el poder politico, permitiendo la

En nuestro pas el mbito de la prevencin ya no se ha limitado a los problemas de delincuencia, sino que
se ha extendido a los diversos fenmenos de violencia. Cf. Diario Oficial de la Federacin, "Decreto por
el que se expide la Ley General para la Prevencin Social de la Violencia y de la Delincuencia", primera
seccin, 24 de enero del 2012.
Mauricio Martnez, "El estado actual de la criminologa y de la poltica criminal". Captulo Criminolgico, Universidad de Zulla, vol. 27, nm. 2, Maracabo, agosto 1998, p. 48.
Alberto Binder, Poltica criminal. De la teora a la praxis, Ad-Hoc, Buenos Aires 1977, citado en Marcos Edgardo Azerrad, Polticas pblicas de seguridad: medidas alternativas y derechos humanos, Buenos Aires, Ediciones Cathedra Jurdica, 2009, p. 83.

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Poltica criminal, poltica criminolgica o polticas pblicas en seguridad?...

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construccin de un enemigo comn, fcilmente identificable para la opinin pblica.'^

No obstante, la definicin referida de {apoltica criminal nos permitir elevarnos
a un plano del conocimiento que sobrepasa el nivel meramente instrumental de las
definiciones tradicionales de la poltica criminal, formuladas principalmente por los
penalistas, para permitirnos discernir uno de los problemas tericos planteados en
la presente reflexin: Por qu, a pesar de la importancia y el impacto que tienen
los fenmenos criminales en la sociedad en su conjunto, el concepto de poltica
criminolgica no ha sido adoptado por el Ejecutivo Federal en el Plan Nacional de
Desarrollo ni tampoco ha quedado plasmado en el texto de la Constitucin Federal?
y Por qu en los planes nacionales de desarrollo no se plantea perseguir a todos los
delitos por igual?

III. Poltica criminolgica o polticas pblicas en seguridad?

En la Constitucin General del pais, la piedra de toque de las polticas pblicas en
materia de prevencin y combate a la delincuencia, es el artculo 21, cuyo texto,
recientemente reformado, refiere literalmente en los prrafos 1, 9 y 10, incisos a),
b), c), d) y e), lo siguiente:
Prrafo 1
La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las
policas, las cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el
ejercicio de esta funcin.
Prrafo 9
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevencin de los
delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, asi como la
sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley, en
las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin
de las instituciones de seguridad pblica se regir por los principios de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a
los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin.
Prrafo 10
Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado
y profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los
Lola Aniyar de Castro, "Castigar al 'otro'; facis criminolgica del derecho penal del enemigo", en Lola
Aniyar de Castro, Criminoiogia de los derechos humanos, Caracas, Editores del Puerto, 2010, p. 96.

107

Seccin Doctrina

tres rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los

objetivos de la seguridad pblica y conformarn el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, que estar sujeto a las siguientes bases mnimas:
a) La regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica. La operacin y desarrollo de estas acciones
ser competencia de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios en el mbito de sus respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalsticos y de personal
para las instituciones de seguridad pblica. Ninguna persona podr ingresar a las instituciones de seguridad pblica si no ha sido debidamente
certificado y registrado en el sistema.
c) La formulacin de polticas pblicas tendientes a prevenir la comisin
de delitos.
d) Se determinar la participacin de la comunidad que coadyuvar, entre
otros, en los procesos de evaluacin de las polticas de prevencin del delito as como de las instituciones de seguridad pblica.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pblica, a nivel nacional
sern aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.'^
De la transcripcin literal de los preceptos constitucionales podemos claramente
advertir que, la investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico; en
tanto que \a prevencin de los mismos le es asignada a la seguridad pblica, al decir
[...] La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevencin
de los delitos [...]; y es al Sistema Nacional de Seguridad Pblica, a quin
le corresponde c) La formulacin de polticas pblicas tendentes a prevenir la comisin de delitos.
Asimismo, de la delimitacin de competencias antes sealada podemos observar
que es al Sistema Nacional de Seguridad Pblica al que, constitucionalmente, le
corresponde la formulacin de las polticas pblicas tendientes aprevenir el delito,
atribucin sta que le debera corresponder al Ejecutivo Federal en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo, y solo al referido Sistema Nacional, la materializacin de
dichas polticas o directrices generales, por medio de polticas criminolgicas, en
programas, estrategias y acciones para prevenir y combatir al delito, al delincuente,
a la delincuencia, a los subsistemas sociales criminales y a la violencia social.

"

La norma constitucional es un hecho pblico y notorio.

109 alegatos, nm. 83, Mxico, enero/abril de 2013

Poiitica criminal, poiitica criminolgica o polticas pblicas en seguridad?...

pp. 99-116

Lo anterior es as, ya que el artculo 10 de la Ley General del Sistema Nacional

de Seguridad Pblica, literalmente establece, con nfasis aadido, que:
Artculo 10.- El Sistema se integrar por:
L El Consejo Nacional de Seguridad Pblica, que ser la instancia superior de coordinacin y definicin de polticas pblicas.
Y si bien, como todos sabemos, que quien preside dicha instancia superior es el
Presidente de la Repblica, en trminos del artculo 12 fraccin I, del ordenamiento
en trato, el titular del Ejecutivo Federal no puede delegar la funcin sustantiva de
la definicin de las polticas pblicas fundamentales, que deben regir la accin del
gobierno para hacer frente a los desafos nacionales, en ninguna instancia, por ms
superior que sta sea.
En esta misma lnea argumentativa, debe subrayarse que el texto constitucional,
delimita el mbito de la prevencin del delito en la seguridad pblica, cuando se lee
"La seguridad pblica [...] comprende la prevencin de los delitos [...]", soslayando
que la prevencin del delito (y ahora de la violencia) es competencia no solamente del subsistema de seguridad pblica, sino de todos los subsistemas que
conforman al sistema de justicia penal,'^ en la medida de las responsabilidades
que tienen la procuracin y administracin de justicia y el subsistema penitenciario,'^ por lo que depositar en el mbito exclusivo de la seguridad pblica la
prevencin de los delitos, conlleva a plantearnos que la actuacin de los subsistemas
restantes no tienen ninguna injerencia en dicha prevencin, premisa que es inocultablemente falsa nada ms considerando el cmulo de delitos que se podran prevenir
desde el mbito del subsistema penitenciario.
Y es aqu donde ms se advierten las inconsistencias constitucionales que nos
permiten entender porque el Estado mexicano no tiene una poltica criminolgica.
Y es que, a pesar de la histrica reforma constitucional del 18 de junio de 2008, el
Constituyente Permanente no alcanz a incorporar, en el texto constitucional, uno
de los pilares que conforman la estructura bsica de la poltica criminolgica del
Estado mexicano: el sistema de justicia penal, compuesto por los subsistemas de
seguridad pblica, procuracin de justicia, administracin de justicia y ejecucin
de las penas. Esta afirmacin se justifica si consideramos que no existe en el texto
de la Constitucin Federal ninguna referencia al sistema de justicia penal, la nica
No se soslaya que la doctrina ha considerado el sistema de justicia penal nicamente conformado por los
subsistemas de procuracin y administracin de justicia y de ejecucin de penas, mal llamado sistema penitenciario, toda vez que ste ltimo no es un sistema propio ni mucho menos independiente. No obstante,
la forma como qued diseado el sistema de justicia penal despus de la reforma constitucional de junio
de 2008, nos lleva necesariamente a incluir al subsistema prevencin del delito, mejor conocido como de
seguridad pblica, como parte integrante e indisolublemente ligada al Sistema de Justicia Penal.
Lo que an ms, de acuerdo con el artculo 3 de la Ley General para la Prevencin Social de la Violencia
y la Delincuencia, la prevencin de la violencia y de la delincuencia ya no solamente le corresponde a las
"instituciones de seguridad pblica", sino a "[...] las dems autoridades que en razn de sus atribuciones
deban contribuir directa o indirectamente al cumplimiento de esta Ley [...]".

Seccin Doctrina

alusin se encuentra en el artculo octavo transitorio de la referida reforma de junio

del 2008, que literalmente establece, con nfasis aadido:
Octavo. El Congreso de la Unin, las Legislaturas de los estados y el rgano legislativo del Distrito Federal, debern destinar los recursos necesarios para la reforma del sistema de justicia penal.^^
De donde claramente podemos observar que el Constituyente Permanente tiene la
nocin de que existe algo que se llama sistema de justicia penal, figura jurdicopoltica-institucional de la mayor trascendencia, que debera quedar, no en los transitorios de una reforma, sino perfectamente definida en el mismo texto de nuestra
Ley Suprema, como referente de la poltica criminolgica del Estado mexicano. La
falta de esta nocin fundamental impide que, con base en la Constitucin Federal, se
conforme, de jure y no defacto, un verdadero sistema de justicia penal, es decir, un
ente que se integre por varios subsistemas, que comparten propsitos comunes, que
se encuentren articulados, que la interrelacin entre los mismos sea una caracterstica esencial del sistema, que entre cada una de sus partes exista un cierto grado de
continuidad y que, en suma, todo el sistema funcione de manera cohesionada y no
de forma desarticulada y autnoma.
Por otra parte, las inconsistencias constitucionales que impiden la existencia de
una poltica criminolgica del Estado mexicano, estn relacionadas con la circunstancia de que no slo no existe en el texto de la Constitucin Federal, la nocin de
poltica criminolgica, sino que se le suele sustituir con las de politicas de seguridad pblica, e incluso se mezclan los problemas derivados de la "seguridad pblica"
con los que son propios de la "seguridad nacional". Estos tres mbitos la poltica
criminolgica, la seguridad pblica y la seguridad nacional, epistemolgicamente
abordan objetos y campos de estudio distintos.
Para arribar a lo anterior es conveniente considerar que, como se dijo en un principio, el trmino de seguridad pblica fue rebasado, por lo menos desde finales del
pasado fin de siglo y de milenio, por al menos tres conceptos: seguridad ciudadana,
seguridad urbana y seguridad de los habitantes. Sin embargo, sin entrar a las diferencias de contenido que cada uno de estos conceptos tiene con respecto de la seguridad pblica, lo cierto es que este ltimo concepto tiene una visin reduccionista
del problema tanto de la inseguridad como del delito en su totalidad.
En efecto, el concepto de seguridad pblica nace en el siglo XIX con la modernidad, es decir, con el individuo libre, propietario y burgus, que no depende ya del
poder real para su sobrevivencia, porque se representa a s mismo como dueo de
sus condiciones de vida y que encuentra en la pequea familia patriarcal burguesa
la confirmacin de su autonoma. En este nuevo escenario, lo pblico aparece, primero, en oposicin a los espacios privados, caractersticos del antiguo orden feudal.
"

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Diario Oficial de la Federacin, "Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos", primera seccin, 18 de junio del 2008, p. 11.

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es decir, a lo domstico, lo intimo, lo secreto, lo restringido; y, en segundo trmino,

en un vnculo asociativo con el Estado y sus obligaciones, as, expresiones como
institucin pblica, norma pblica, funcionario pblico y obra pblica se relacionan
estrechamente con el Estado; en tanto que educacin pblica, salud pblica, orden
pblico y seguridad pblica, entre otros, son obligaciones bsicas del Estado moderno.
En todo caso, lo pblico se da en el exterior, en el mundo, en la calle, por tanto
se refiere a lo que ocurre a los ojos de todos en el espacio pblico, esto es, en el espacio social o complejo de relaciones sociales configuradas conceptualmente bajo
la idea de lo pblico y de aqu precisamente los lmites conceptuales del trmino de
seguridad pblica, ya que denota, no al problema de la comisin de delitos que
pueden tambin cometerse al amparo del mbito domstico o bien dentro de la propia estructura del Estado, es decir, fuera de los ojos de todos, sino al problema
de la "seguridad" y ms concretamente de aquella inseguridad que se expresa en
los espacios pblicos; de los delitos que alteran el orden pblico; que son notorios y
visibles a los ojos de la colectividad; que son cometidos por la delincuencia convencional o por el crimen organizado y que, adems, son de la exclusiva competencia de
las instituciones que forman parte del subsistema de seguridad pblica, es decir, de
las policas preventivas, en el caso mexicano, municipales, estatales o federales. Esta
es la visin contenida en el artculo 21 de la Constitucin Federal cuando dice que
"[...] La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevencin de los delitos [...]".
Es decir, el concepto de seguridad pblica se circunscribe a un mbito extremadamente limitado de delitos, dentro de los cules no quedan contemplados un conjunto muy importante de ilcitos que, incluso, afectan ms gravemente a la sociedad
que aquellos cometidos por la delincuencia organizada y los grupos de narcotraficantes, como son los cometidos en el mbito domstico, dentro de las estructuras del
Estado o por las grandes corporaciones trasnacionales, es decir, al amparo de una
cultura patriarcal, por un lado y de los poderes polticos y econmicos, por el otro y,
por tanto, cobijados por un enorme grado de impunidad.
El concepto "polticas pblicas en seguridad" tampoco ofrece pertinencia cientifica para designar, con la precisin que el caso amerita, el fenmeno que se estudia,
en buena parte por la polisemia de la voz "seguridad", que convierte en un verdadero
galimatas cualquier intento por formular polticas pblicas en "seguridad", porque
a qu tipo de seguridad nos estamos refiriendo?, a la seguridad exterior, nacional,
interna, fronteriza, social, pblica, privada, alimentaria, de salud, juridica, econmica, objetiva, subjetiva, colectiva, hemisfrica, mundial, etctera, lo cual denota la
multivocidad y la ductilidad de la voz seguridad en el habla comn y la imposibilidad de aprehender el trmino en su riqueza desde una sola perspectiva de abordaje
o desde una sola ptica de reconstruccin.
A manera de ejemplo, considrese que si el trmino politicas en materia de seguridad lo lee un elemento de las fuerzas armadas, evidentemente que tendr un
significado totalmente contrario a que si el trmino lo lee un padre de familia que

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lleva a su hijo a la escuela; pues el primero, a no dudar, evocar el trmino con la

seguridad nacional y el segundo con la seguridad escolar, lo que demuestra la falta
de rigor epistemolgico de la nocin polticas pblicas en seguridad.
A diferencia de las polticas pblicas en seguridad, la poltica criminolgica
aborda el fenmeno criminal en extenso, es decir, abarca al amplio espectro que
conforma al delito,^'' al delincuente, a la delincuencia, a los subsistemas sociales
criminales, a la reaccin social, a los procesos de criminalizacin y a la prevencin
de la violencia social y, como consecuencia, la inseguridad derivada de algunos de
esos fenmenos; para lo cual, \a poltica criminolgica, entendida como Poltica de
Estado, con participacin ciudadana, para la prevencin del delito y la lucha contra la delincuencia (convencional y no convencional), cuenta con cuatro pilares que
permiten construir una slida estructura: las instituciones que integran al sistema
de justicia penal, el derecho penal, los medios de comunicacin masiva y la participacin comunitaria.
En mrito de lo hasta aqu expuesto, debe decirse que la diferencia entre Xas polticas pblicas en seguridadtambin Wamadas polticas en seguridad pblica y
\a poltica criminolgica, no es un giro lingstico proveniente del saber acadmico.
La ciencia ha opuesto el lenguaje cientfico al lenguaje vulgar y ha introducido la
formalizacin conceptual como recurso predilecto para avanzar en precisin frente
a la complejidad de la realidad y a su insustancial expresin cotidiana en el habla.
Es perfectamente comprensible que la conciencia ingenua no alcance a vislumbrar
la diferencia de matices que existen entre ambos conceptos; pero los errores en la
formalizacin conceptual son inaceptables en quienes han aceptado la responsabilidad de gobernar.
Por ltimo, debe decirse que la confusin entre polticas de seguridad pblica y
la falta de una poltica criminolgica de Estado, inserta en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, indudablemente que sesga de forma dramtica la manera como se
concepta la prevencin y combate al fenmeno criminal en su conjunto. Lo anterior, con base en las consideraciones que a continuacin se exponen.

IV. Las funciones no declaradas del Plan Nacional de Desarrollo

Como hemos visto, no ha existido en los planes nacionales de desarrollo la formulacin de una poltica criminolgica del Estado mexicano, en virtud de la cual
el Poder Ejecutivo Federal, a partir de un diagnstico preciso que pudiera definir
con claridad los delitos y las formas de delincuencia que mayormente afectan a la
sociedad, tanto aquellos cometidos por la delincuencia convencional, como por la
delincuencia organizada, por la criminalidad econmica y por la llamada criminali^^ No se soslaya que, desde el punto de vista estrictamente disciplinar, el estudio del delito es propio del
derecho penal, pero este constituye uno de los pilares sobre los que se apoya \apolitica criminal.

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dad dorada; planteara objetivos concretos, reales y medibles y asumiera, frente a la

sociedad, compromisos y responsabilidades para alcanzarlos.
Por el contrario, a pesar de la situacin de extrema delincuencia, violencia e
inseguridad, en los dos ltimos planes nacionales de desarrollo solamente se han
plantado polticas pblicas en seguridad o polticas en seguridad pblica, que han
sesgado y recortado considerablemente el fenmeno de la criminalidad enfocndolo
hacia un grupo particular de delitos, aquellos cometidos por la delincuencia organizada y soslayando marcadamente aquellos otros delitos cometidos por los grupos
social, econmica y polticamente dominantes. Y ante esta situacin vale la pena
intentar responder al por qu.
Debemos comenzar por precisar que el Plan Nacional de Desarrollo, como el derecho penal, es tambin una expresin de la manera como los grupos polticamente
dominantes "deciden" criminalizar y perseguir determinadas formas delictivas a
las que identifica como responsables de toda la violencia que aqueja a la sociedad,
en lo que podramos llamar una estrategia de distraccin de publicidad nica, que
pretende hacernos ver un nico riesgo; que nos trata de convencer de que toda la
inseguridad depende de un responsable nico, la delincuencia organizada y el narcotrfico, como los grandes chivos expiatorios de los que nos habla Girard,^' responsables de toda la violencia que aqueja a la sociedad.^^ Son los chivos expiatorios de
la posmodernidad creados en funcin de una concreta utilidad poltica: enegrecer al
adversario, como la encarnacin y causa de todos los males y aparecer limpio uno
mismo, los grupos hegemnicos.-^^
Y aunque en efecto, tanto la delincuencia organizada como el narcotrfico generan una enorme violencia, en los planes nacionales de desarrollo se ha dejado de lado
los verdaderos riesgos a los que est expuesto el pas, es decir, otras formas de criminalidad tpicas de los individuos pertenecientes a los grupos que estn en el poder
y que son, inclusive, socialmente ms dainas, ya que la corrupcin generalizada
en determinadas instituciones, el contubernio de altos funcionarios con el crimen
organizado, el lavado de dinero en las ms altas esferas del sistema financiero con
el beneplcito de quienes controlan el sistema financiero mexicano y el desvo de
recursos por quienes ejercen el poder, conductas que no se han contemplado en las
dos ltimas versiones del Plan Nacional de Desarrollo, afectan a las instituciones,
al erario pblico, al mantenimiento de la gobernabilidad democrtica, al Estado de
derecho y a la imagen pblica de nuestro pas frente al concierto de naciones y ante
la opinin pblica mundial o, dicho en otras palabras, el recurso a la utilizacin del
chivo expiatorio nos muestra cmo los grupos politicamente dominantes atribuyen
la propia violencia estructural que ellos mismos generan, a una causa distinta a ellos
mismos, hacia la que canalizan todos los esfuerzos por combatirla.
Ren Girard, La violencia y lo sagrado, 4 ed., Barcelona, Anagrama, 2005, p. 88.
Ren Girard, El chivo expiatorio, 2 ed., Barcelona, Anagrama, 2002, p. 25.
Frank Pearce, Los crmenes de los poderosos. El marxismo, el delito y la desviacin, Mxico, Siglo XXI
Editores, 1980, p. 100.

Seccin Doctrina

En este sentido, resulta evidente que los grupos polticos responsables de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo son sujetos del poder, que tienen la posibilidad de
elaborar un instrumento coactivo capaz de definir los sujetos al poder del Estado,
esto es, decidir los sujetos que sern criminalizados y perseguidos por el Estado y
en esta lgica este instrumento rector de las polticas pblicas forma parte esencial
de los procesos de criminalizacin que construyen selectivamente el estatus de criminal y la focalizacin de su persecucin en determinadas prcticas delictivas. Se
trata, al igual que la ley penal, de un proceso institucionalizado de reaccin a la desviacin que sirve para cubrir un nmero ms amplio de comportamientos ilegales,
propios de la criminalidad de los poderosos, que permanecen inmunes al proceso de
criminalizacin.^''
Solamente atendiendo a las razones expuestas es por lo que se entiende que no se
haya planteado en los planes nacionales de desarrollo una poltica criminolgica del
Estado mexicano, que verdaderamente persiga todos los delitos por igual, incluyendo la criminalidad econmica y de los poderosos, porque al ordenar el texto constitucional en su artculo 26, apartado A segundo prrafo, que "Habr un plan nacional
de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica Federal,^^ le impone a quienes son los responsables del rumbo del pas,
a sujetarse obligatoriamente no slo a los compromisos asumidos en dichos instrumentos programticos, sino a apegarse a los lineamientos en l establecidos y ello,
evidentemente, afectara los intereses ocultos que estn detrs de los gobernantes.

V. Reflexiones finales
La publicacin inminente del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, a no dudar,
ser una ocasin invaluable para medir la sinceridad poltica del titular del Ejecutivo
Federal respecto de su efectivo compromiso de perseguir los delitos que ms daan
a la sociedad mexicana.
Si al darse a conocer no estn contemplados programas y estrategias concretas
de combate al lavado de dinero, a la corrupcin, al enriquecimiento ilcito, al desvio
de recursos, a la evasin fiscal, entre muchas otras, sabremos los mexicanos que el
compromiso del titular del Ejecutivo Federal se encuentra con los grupos polticos
a los que pertenece, para que las polticas pblicas en seguridad (y no la poltica
criminolgica), eviten perjudicar la funcionalidad del sistema de corrupcin que
permea en importantes sectores de la administracin pblica, ni los propios intereses econmicos de los grupos hegemnicos ni de los poderes fcticos. Porque,
efectivamente, se trata de dirigir los mecanismos de la reaccin institucional hacia el
crimen organizado, pero tambin hacia la criminalidad econmica y la criminalidad
de sujetos insertos en las instituciones del Estado, a favor de los intereses colectivos.
Cf Alessandro Baratta, op. cit., p. 168.
Cf ola W supra.

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La sociedad mexicana tambin espera que el titular del Ejecutivo Federal, al publicar el Flan Nacional de Desarrollo 2013-2018, replantee la forma como se ha
venido abordando la prevencin y combate del delito, de la delincuencia y de la
violencia social, para dejar de enfrentar dichos problemas con el diseo de polticas
de seguridad pblica y formular una poltica criminolgica de Estado, acorde a la
magnitud, dimensin y extensin del problema que nuestro pas enfrenta, considerando en forma superlativa, que la mejor politico criminolgica pasa, antes que por
cualquier otra cosa, por una inmejorable poltica social de atencin prioritaria a la
educacin, al empleo y a los jvenes.
Sin una verdadera/7o////ca criminolgica de Estado que se acompae con acciones en materia econmica, social, educativa, deportiva, laboral y de salud pblica,
sin atender las causas originarias de los fenmenos delictivos y los factores de riesgo
a los que estn expuestos un importante sector de los jvenes mexicanos y con la
apuesta de obtener, mediante el uso de polticas punitivas, de contencin, de reaccin, es decir, de mono duro contra la delincuencia, difcilmente se resolvern los
problemas de delincuencia, violencia e inseguridad que en la actualidad lesionan
gravemente al tejido social.
En este sentido, es indispensable una revisin autocrtica y honesta respecto de
la complejidad y la dimensin del problema que se enfrenta y el correspondiente
viraje en el planteamiento de las polticas pblicos en seguridod, hacia la poltico
criminolgico del Estodo mexicono.
En la hora presente, los objetivos nacionales que deban ser considerados como
prioridades y en funcin de ellos disear las lneas principales que sirvan de eje a
las polticas pblicas que deban regir la accin del gobierno, resulta indispensable
disear una poltico criminolgico desde una perspectiva multidisciplinaria, con el
mayor rigor cientfico y desprovista de cualquier intencionalidad ideolgico-poltica, con objetivos a corto, mediano y largo plazos, que evite que los fenmenos de
violencia, delincuencia e inseguridad empeoren la situacin de zozobra en la que
viven grandes ncleos de poblacin y se comprometa la gobernabilidad y la vigencia
del Estado de Derecho en varios Estados del territorio nacional.
La prevencin y el combate al delito, a la delincuencia y a la violencia social,
en el marco de un Estado Social y Democrtico de Derecho y el abatimiento de los
niveles de inseguridad y violencia, son reclamos legtimos. Los reclama la sociedad
y los reclama Mxico.

Jjibli
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