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Juin 2015
AVANT-PROPOS .......................................................................................................................................... 5
RESUME EXECUTIF ...................................................................................................................................... 6
1. ASPECTS METHODOLOGIQUES ............................................................................................................ 13
2. LES ENF DANS LE SYSTEME EDUCATIF .................................................................................................. 17
2.1 LES ENF COMPOSANTE FONDAMENTALE DU SYSTEME EDUCATIF ...................................................................... 17
2.2 LA REMUNERATION DES ENF A LENSEIGNEMENT PRIMAIRE ............................................................................ 20
3. LE RECRUTEMENT DES ENF ET DES ENFS .............................................................................................. 23
3.1 LE STATUT DES ENF ET PROCEDURES DE SELECTION ....................................................................................... 23
3.2 LACCES A LA SUBVENTION : CRITERES ET REPARTITION ................................................................................... 25
3.3 LA PRATIQUE DU RECRUTEMENT ET DE LA REPARTITION .................................................................................. 29
3.3.1 Dysfonctionnement persistant ................................................................................................. 29
3.3.2 Disparits importantes ............................................................................................................ 30
3.3.3 Conditions de recrutement selon les rsultats de lenqute .................................................... 33
4. LE DE PAIEMENT DES ENF .................................................................................................................... 37
4.1 LE POIDS BUDGETAIRE .............................................................................................................................. 37
4.2 LA CONTRIBUTION DES PARTENAIRES .......................................................................................................... 39
4.3 LA CONTRIBUTION DES PARENTS DELEVE ..................................................................................................... 40
4.4 LE MECANISME DE PAIEMENT DES ENF ....................................................................................................... 45
4.4.1 Procdures et dlais ................................................................................................................. 45
4.4.2 Les modes de paiement ........................................................................................................... 47
4.5 LES PERFORMANCES SELON LES RESULTATS DE LENQUETE............................................................................... 49
4.5.1 Le niveau de rmunration ...................................................................................................... 49
4.5.2 Le mode de paiement .............................................................................................................. 52
4.5.2.1 Apprciation et niveau de satisfaction .......................................................................................... 52
4.5.2.2 Le retard de paiement ................................................................................................................... 53
Graphique 49 : Proportion dENFS insatisfaits par rapport au mode de paiement de la subvention ...................................................................................52
Graphique 50 : Proportion dENF souhaitant changer de mode de paiement ......................................................................................................................53
Graphique 51 : Retard moyen de paiement de la subvention en 2013-14 ...........................................................................................................................54
Graphique 52 : Retard moyen de paiement de la subvention en 2014-15 ...........................................................................................................................54
Graphique 53 : Raisons voques expliquant le retard de paiement ...................................................................................................................................54
Graphique 54 : Raisons voques par les ENFS expliquant le retard de paiement : rpartition par rgion, milieu et mode de paiement .........................54
Graphique 55 : Retard de paiement : Augmentation de labsentisme chez les enseignants ? ..........................................................................................55
Graphique 56 : Retard de paiement : Augmentation de de la contribution des parents ?....................................................................................................55
Graphique 57 : Moyens de recours pour subvenir aux besoins en cas de retard de paiement ...........................................................................................55
Graphique 58 : Points forts du mcanisme de paiement selon les directeurs des EPP.......................................................................................................56
Graphique 59 : Points faibles du mcanisme de paiement selon les directeurs des EPP ...................................................................................................57
Graphique 60 : Recommandations pour amliorer le mcanisme de paiement selon les directeurs des EPP ...................................................................57
Graphique 61 : Taux de satisfaction des parents par rapport aux performances et rendements des enseignants (Proportion de parents trs satisfaits et
moyennement satisfaits) ........................................................................................................................................................................................................61
Graphique 62 : Projections du Plan EPT 2008 : Enseignants fonctionnaires et ENF .........................................................................................................62
Graphique 63 : Pourcentage dENF subventionns au Primaire et au Collge : Objectif PIE 2013-2015 ...........................................................................63
Graphique 64 : Population ge de 5-10 ans (2012-2020)...................................................................................................................................................65
Graphique 65 : Projection des effectifs lves et des besoins en enseignants....................................................................................................................66
Graphique 66 : Projection des enseignants par statut (H2) ..................................................................................................................................................66
Graphique 67 : Projection de la masse salariale du MEN requise par H1 et possibilits dallocation droulantes des scnarios de cadrage
macroconomique .................................................................................................................................................................................................................67
Graphique 68 : Dficit de ressources dgag par lhypothse 1 dintgration des ENF dans la fonction publique .............................................................67
Graphique 69 : Projection de la masse salariale du MEN requise par H2 et possibilits dallocation droulantes des scnarios de cadrage
macroconomique .................................................................................................................................................................................................................68
Graphique 70 : Dficit de ressources dgag par lhypothse H2 dintgration des ENF dans la fonction publique ..........................................................68
AVANT-PROPOS
Le prsent rapport est labor dans le cadre des travaux de revue des dpenses
publiques Madagascar consacre aux secteurs de lducation nationale, la sant
publique et la nutrition.
Le rapport porte sur lanalyse de cas du paiement des enseignants non fonctionnaires
ou enseignants FRAM1. Son objectif consiste dcrire le mcanisme de paiement
existant, analyser ses performances et ses points faibles tant en ce qui concerne les
critres dattribution que les modalits de fonctionnement et de proposer des
recommandations contextualises et pratiques visant amliorer les mcanismes
actuels et leurs performances. Le rapport comporte aussi une analyse prospective
quant aux scnarios possibles dintgration des enseignants non fonctionnaires dans
la fonction publique.
Les analyses de la prsente tude se basent en grande partie sur une enqute de terrain
mene au niveau dun chantillon dcoles auprs des directeurs, enseignants et
parents dlves dans les rgions dAnalamanga, Atsinanana et Melaky. Un
remerciement particulier est adress aux ATR de lUnicef dans ces rgions qui ont
ralis le travail de collecte des donnes avec beaucoup de professionnalisme et dans
des dlais record.
Le rapport est structur en cinq parties :
1) la premire est consacre aux aspects mthodologiques retenus pour la prsente
tude ;
2) la deuxime prsente les ENF dans leur dimension de composante fondamentale
du systme ducatif et la situation de la rmunration des ENF du primaire ;
3) la troisime partie analyse la question de recrutement des ENF et de laccs au
statut ENFS entre les textes et la pratique ;
4) la quatrime partie est rserve lanalyse du paiement des ENF travers les
diffrentes sources de financement (budget, PTF et contributions des parents)
et lexamen du mcanisme de paiement en termes de performance avant
daboutir une analyse des points forts, points faibles et des recommandations
proposes pour amliorer la situation ;
5) la cinquime et dernire partie est prospective. Elle vise examiner la
soutenabilit de diffrentes options dintgration des ENF dans la fonction
publique en fonction des scnarios ventuels dvolution du contexte
macroconomique.
Lappellation enseignants FRAM trouve son origine au mode de recrutement qui a apparu dans les annes 1980
suite des initiatives prises par les Associations des parents d'lves ou FRAM (Fikambanan'ny Ray amandrenin'ny
Mpianatra) de recruter des enseignants dans un contexte de limitation de recrutement denseignants
fonctionnaires suite aux difficults budgtaires.
RESUME EXECUTIF
Les enseignants FRAM, composte fondamentale du systme ducatif
Les enseignants FRAM constituent une composante fondamentale du systme ducatif malgache.
Leur rle tait dterminant aussi bien durant la priode dexpansion du systme que durant la
priode crise vcue ces dernires annes. En effet, si durant les annes 2000, le recours massif
aux enseignants FRAM ou enseignants non fonctionnaires (ENF) tait dict par les limites du
financement public pour faire face laccroissement rapide de la demande (la proportion des
ENF dans le corps enseignant est passe de 15% en 2000 58% en 2010), durant la dernire
priode de crise et en dpit du relchement de la pression de la demande, les difficults du
budget de ltat taient de nature privilgier lembauche des ENF. En 2014 et dans lensemble
du systme scolaire (du prscolaire au secondaire), les ENF sont au nombre de 82 850
reprsentant 69% du corps enseignant (contre 58% en 2010). Au niveau de lenseignement
primaire, les ENF reprsentent 78,4% du corps enseignant (contre 61% en 2010). Le
phnomne ENF est ainsi devenu laspect dominant du secteur ducatif. Il est lorigine du
maintien du systme et de son expansion et il a permis dassurer les conditions de sa
soutenabilit financire et damliorer les conditions dencadrement pdagogique : le ratio de
nombre dlves par enseignant est pass de plus de 55 dans les annes 2000 44 en 2014.
Ladoption dune politique de rmunration des ENF tait la consquence logique de
limportance prise par le phnomne ENF. Le montant de la subvention sest amlior au fil des
ans. Elle est passe de 30 000 MGA par mois durant 9 mois en 2002 110 000 MGA/mois sur
12 mois partir de 2013. Cette volution parait importante : la rmunration annuelle a
presque quintupl en termes nominaux en passant de 270 000/an en 2002 1,320 million
MGA/an en 2014. Toutefois, lanalyse en termes constants montre que la rmunration de
lENF subventionn a t multiplie par un facteur de 1,62 entre 2002 et 2014, soit une
augmentation annuelle moyenne de 4,1%, ce qui reste non ngligeable voire apprciable
compar lvolution du PIB par tte qui tait de 0,8% durant la mme priode. Mais la
tendance rcente montre une rgression de la rmunration des ENF en termes rels depuis
2010 de - 4,2%. Le rythme dvolution de la prise en charge des ENF en termes de subventions
na pas suivi la cadence de la progression de leur nombre, aboutissant une baisse du taux de
la prise en charge qui est pass de 75% en 2007 (78,8% en 2008) moins de 67% en 2014.
La situation actuelle de rpartition des ENF et des ENF subventionns (ENFS) dnote dun certain
dysfonctionnement des critres et principes retenus pour le recrutement des ENF et
louverture des postes subventionns. Il faut dire aussi que lessentiel des principes et rgles
retenus en cette matire sont rcents et ne sont pas encore parvenus au stade dapplication
systmatique. Il est ainsi prconis que ces rgles et principes fassent lobjet dune
promulgation officielle aprs une large concertation et quils fassent lobjet dune rvision et
dune mise jour selon une priodicit dfinir. La question du recrutement, au-del des
aspects procduraux, est cruciale. En fait, cest du choix judicieux de lENF que la qualit de
lenseignement sen trouve dtermine. Les audits et analyses mens dans le cadre de certains
projets de subventionnement des ENF ont relev plusieurs insuffisances dans les procdures
de recrutement. Cela concerne en particulier les zones rurales o les rseaux et les influences
des familles sont prsents et actifs. En milieu urbain, les procdures sont mieux respectes en
raison de limportance des candidatures et par consquent du contrle implicite de la
procdure. Les donnes de 2013-2014 montrent que dans 15,3% des coles aucun ENF nest
subventionn. Cette proportion atteint dans certains CISCO plus de 30%. Par ailleurs, dans
11,4% des coles, soit 3216 coles ne comportent que des ENF non subventionns.
Lenqute mene dans le cadre de la prsente tude a montr que pour un cas sur cinq, la
procdure de recrutement ntait pas respecte. Elle montre par ailleurs que les ENF
prsentent une anciennet de plus de 8 ans dans la profession dont 5,3 ans passs lcole
actuelle. Cela confirme une certaine stabilit dans le poste, contrairement certaines ides
reues de forte mobilit du corps des ENF. Il est aussi intressant de noter que laccs la
subvention ne requiert pas ncessairement une anciennet prouve : plus de 55% des ENFS
ont reu la subvention avant la deuxime anne dexercice. La dure dattente moyenne de
la subvention est de 2,3 ans, mais paradoxalement les ENFS les plus diplms accdent plus
difficilement la subvention ce qui relativise les critres de priorit retenus en matire
dligibilit au recrutement et la subvention. Comme il est intressant de noter que le niveau
dassiduit est inversement proportionnel au niveau de stabilit du statut de lenseignant : cest
lenseignant fonctionnaire et contractuel qui sabsente le plus suivi de lENFS puis de lENF.
La situation du paiement des enseignants FRAM
Le budget de ltat consacre une enveloppe atteignant plus de 60 Md MGA pour la subvention
des ENFS des trois cycles de lenseignement scolaire. Cette enveloppe a volu un rythme
annuel de 8,7% entre 2011 et 2014, dpassant le taux de croissance du budget du MEN (6,4%).
Cet effort budgtaire consacr la subvention des ENF correspond en moyenne environ 11%
des dpenses totales du MEN, 14% de la solde du MEN, 56% des dpenses courantes hors
solde et 73% des dpenses de transfert. Les ENFS des EPP accaparent prs de 90% de
lenveloppe alloue lenseignement scolaire. Les parts respectives des ENFS des collges et
lyces sont de 9,6% et 1,4%. Sur lensemble de la priode 2009-2015, le budget a pris en charge
le financement du plus des deux tiers (68,7%) de la subvention des ENF des EPP le tiers restant
correspondait la contribution des PTF. La part du Budget MEN dans la rmunration des ENF
est en progression, elle est passe de 50% en 2009 72,3% en 20014 et il est prvu quelle
atteigne prs de 79% en 2015.
La procdure dengagement du paiement des subventions comporte 20 tapes pralables
lengagement des oprations de paiement proprement dites au niveau des prestataires (trsor
public, banque et IMF)2. La procdure fait intervenir 11 acteurs tant au niveau central que
rgional et local en plus des prestataires. Lestimation de la dure de la procdure aboutit
une dure totale minimale de 69 jours dont 8 jours pour les procdures de paiement par les
prestataires et un maximum pouvant atteindre 180 jours dont 153 jours prcdant
lintervention des prestataires. En fait, deux tapes majeures peuvent retarder sensiblement la
procdure de paiement. Il sagit de ltape 12 (Envoi par colis postaux des avis de crdits aux
Trsorerie gnrales) en raison des lenteurs qui peuvent survenir et ltape 18 qui comporte
notamment lApprovisionnement en fonds des Perceptions Principales au niveau des districts
en raison des blocages intervenant ce niveau inhrents aux restrictions de trsorerie.
Les ENFS enquts estiment faibles, voire extrmement faibles les subventions reues. En effet, les
trois quart des ENFS considrent que le niveau de la subvention est extrmement faible. Dune
manire gnrale, les enseignants ne sont pas satisfaits du niveau de la rmunration. Cest
valable pour les fonctionnaires (taux dinsatisfaits de 78% dont 43% trs insatisfaits) et encore
plus pour les ENFS (taux dinsatisfaits de 92% dont 79% trs insatisfaits). Le niveau de la
subvention qui arrive satisfaire les ENFS est pratiquement le triple du niveau actuel. En effet,
le montant de la subvention quils dclarent rpond leur attente est de prs de 305 000 MGA.
Compar au niveau des salaires des EF relev par lenqute, le niveau souhait par les ENFS
correspond au trois quart du salaire du fonctionnaire.
Les donnes de 2013-2014 montrent que plus de 72% des ENFS sont pays par les IMF (38% par les OTIV et 34,4% par dautres
IMF : TIAVO, PAMF et Vola Mahasoa). Le paiement par virement bancaire (BFV-SG) et par la Poste concerne respectivement 14,2%
et 10,9% des ENFS alors que le paiement par les postes comptables payeurs du Trsor ne concerne que 2,5% des ENFS.
Les procdures de recrutement et gestion et de paiement des ENF, sont certes plus claires,
mais sont aussi plus compliques. La complexit de la procdure nest pas une garantie
defficacit ni de transparence. Le point crucial dans la procdure consiste en le
paiement aprs constatation du service rendu. Les fameuses ASFI et ASFC constituent
des goulots dtranglement, mais sont ncessaires dans cette logique de paiement. Ces
procdures taient importantes voire fondamentales lors de la mise en place du
systme, mais on assiste une volution apportant deux lments de stabilisation : le
niveau de la subvention sest amlior rendant la fonction plus attractive et rduisant
la mobilit des ENF, ii) la base de donnes des ENF tant au niveau central quau niveau
rgional devient de plus en plus fiable et les procdures didentification et de
localisation des ENF deviennent plus efficace. Dans ce contexte de maturit du systme
il est recommand de passer de la logique du contrle a priori au suivi a posteriori.
cet effet on recommande de passer de ASFI et ASFC ASNFI (Attestation de Service Non
Fait Individuel) et ASNFC (Attestation de Service Non Fait Collectif). Cela sous-entend
la constatation du service non fait (qui est devenu lexception) et non du service fait
(qui est devenu la rgle). En priode transitoire, le contrle a priori peut se limiter
deux priodes de lanne : au dbut de lanne scolaire et la fin de lanne scolaire.
Deux lments peuvent encore faciliter cette mutation : laugmentation ventuelle du
niveau de la subvention et sa gnralisation lensemble des ENF dans cette priode
de moratoire sur le recrutement le quel recrutement devrait dsormais obir des
procdures beaucoup plus strictes avec une implication active de MEN qui sera une
vritable partie prenante dans le contrat de recrutement.
La question du bimestre mrite une analyse approfondie. Cette priodicit est, dune part,
non respecte dans les faits car, in fine, la vritable priodicit est celle dicte par les
rgulations budgtaires et, dautre part, nest pas ncessairement source dconomie.
En effet, les cots effectifs les plus importants du processus du paiement sont
proportionnels aux montants, de ce fait le paiement mensuel ou semestriel entrainerait
le mme cot. Par ailleurs, dans nos socits le rythme des dpenses est organis selon
une cadence mensuelle, ainsi un revenu bimestriel, et notamment lorsquil sagit dun
faible revenu, mme sil est rgulier, ce qui nest pas le cas, ne correspond pas au rythme
de dpenses et gnre ainsi un dysfonctionnement et une incohrence qui se traduisent
comme il a t constat par un endettement chronique de la personne. Ainsi, il est
fortement recommand dadopter une priodicit mensuelle de la subvention des ENF.
Cela sera dautant plus facilit mettre en place que les initiatives de facilitation de la
procdure auraient t adoptes.
Le statut fiscal de la subvention nest pas clair. Les textes consults lors de la prsente
tude ne permettent pas de dterminer son statut. Il sagit en fait dun revenu distribu
mais qui ne fait pas lobjet dune retenue la source. Dun autre ct, on constate que
ce revenu nest pas dclar par les bnficiaires et chappe ainsi limposition. Afin de
rgulariser cette situation, dune part, et de mieux motiver les ENF, dautre part, il est
recommand de promulguer une exonration fiscale de cette rmunration. La
dcision conjointe qui statuera sur la question dexigibilit de ces transferts dans le
processus budgtaire pourra comporter une dfinition prcise du statut fiscal de cette
subvention en la dotant de lavantage de lexonration.
10
Les frais occasionns lors du paiement constituent une source de proccupation souvent
cite par les bnficiaires. Il serait plus quitable de prendre en charge lamont
lensemble des frais et que la rmunration nette rellement touche par lENFS soit
celle annonce pour lensemble des ENFS quel que soit le mode de paiement. Cela
suppose aussi une certaine intransigeance vis--vis des faux frais et de certaines
pratiques constates dans la procdure de paiement.
11
Les rsultats des projections montrent une insoutenabilit manifeste de lHypothse 1 mme dans
le cas le plus favorable de lvolution du contexte macroconomique. En effet, ds 2016, les
besoins en salaires pour lenseignement primaire slvent 550 Md MGA (dpassant le
montant global du budget du MEN de 2014 qui tait de 541 Md MGA) alors que les possibilits
dallocation sont limites entre 286 Md MGA (Scnario 1) et 322 Md MGA (Scnario 2), soit un
taux de dficit entre 41% et 48% qui persiste durant toute la priode de projection : en 20192020, il reste compris entre 20% (scnario 1) et 33% (scnario 2). Cela condamne
dfinitivement loption pour lHypothse 1 en tant quventualit soutenable dvolution du
budget du Ministre de lducation nationale.
Dans le cas de lHypothse 2, les rsultats des projections montrent que lintgration de 10 000
ENF en 2016 et autant en 2017 est soutenable dans le cas du scnario 1 de croissance
conomique favorable. Cette Hypothse dgage un dficit en cas de croissance conomique
plus lente (Scnario 2). Toutefois, partir de 2018, lintgration de 15 000 ENF et 16 000 en
2019 gnrent des besoins importants qui restent non couverts dans le cadre de la structure
de larbitrage budgtaire actuel et mme pour le cas de Scnario 1 du cadrage
macroconomique. Deux options restent envisageables partir de 2018 pour H2 : i) ramener
la progression du rythme dintgration des niveaux moins levs (revenir au rythme de
10000/an) cela retardera lintgration totale des enseignants dans la fonction publique
lhorizon 2023, ii) accorder plus de ressources lducation nationale au-del des 19%
actuelles. Lalternative retenir consistera en une combinaison de ces deux options avec
ventuellement un objectif politique faisable dans le court terme : gnralisation du
subventionnement dici 2017 tous les ENF.
12
1. ASPECTS METHODOLOGIQUES
Ltude de cas du paiement des enseignants non fonctionnaires (ENF) sest base sur
une approche mthodologique adoptant trois dmarches dinvestigations :
une analyse documentaire concernant les tudes, donnes et statistiques
existantes ;
une srie dentretiens auprs des principaux responsables et acteurs concerns
par la question de la rmunration des ENF ;
une enqute de terrain mene au niveau dun chantillon dcoles auprs des
directeurs, enseignants fonctionnaires, enseignants non fonctionnaires et
parents dlves.
Lobjectif vis par lenqute consistait apporter des argumentaires sur la situation
prvalant en matire de rmunration des ENF en complment aux analyses menes
dcoulant soit des analyses documentaires ou des entretiens avec les acteurs
concerns. Lenqute sest intresse aux diffrents aspects inhrents la gestion et
la rmunration des enseignants FRAM ou ENF. Cela a concern en particulier les
aspects suivants :
Recrutement des ENF : la manire et les procdures de recrutement des ENF.
Depuis juin 2014, une dcision du MEN a mis un moratoire au recrutement.
Quen est-il ? Y-a-il eu des recrutements de nouveaux FRAM la rentre 20142015 ? Comment se prsente la procdure de recrutement adopte telle que
dcrite par les enseignants et les directeurs dcoles ? Quel rle jou par des
diffrents acteurs (Parents dlves, directeur de lcole, chef ZAP et du Chef
CISCO) ?
Carrire des enseignants : Comment retracer le cheminement dans la carrire ?
Comment obtenir le statut dENF subventionn ? Quel cheminement ? Dans
quelles conditions ? La formation continue dont bnficie lENF. Les activits
complmentaires exerces par lENF selon les milieux.
Subvention des ENF : Les cots lis la perception de la subvention. Y a-t-il des
cots indirects ? Quels impacts du retard de paiement : augmentation de
labsentisme ? Comment faire face aux retards de paiement ? Surcots en cas
de retard de paiement : les parents sont-ils sollicits pour contribuer
davantage. Le niveau de satisfaction par rapport au montant et par rapport au
mcanisme. Quels sont les points forts et les points faibles du mode de
paiement ? Quelles recommandations proposer pour lamliorer ?
Contributions des parents dlves : volution tendancielle et conjoncturelle.
Utilisation des cotisations des parents et leur rpartition selon les diffrents
emplois. Apprciation par les parents du niveau de la cotisation FRAM et de son
utilisation. Existence dautres catgories de paiement : don et prestations
alimentaires et quel est le niveau de satisfaction des parents par rapport aux
performances des enseignants ?
13
Par rfrence aux finalits recherches et aussi aux dlais et moyens allous lenqute
sont objectif tait loin de mener un audit comptable et encore moins de constituer un
recensement statistique reprsentatif. Il sagissait de constituer une base dillustration
de la situation prvalant actuellement concernant les thmes retenus pour cette
enqute dont lchantillon a t labor partir de trois critres principaux :
les rgions : trois rgions sont retenues selon les niveaux de prsence des ENF ;
les milieux : milieu urbain et milieu rural ;
le mode de paiement des ENF subventionns.
Le graphique suivant illustre le positionnement des 22 rgions selon limportance de
ENF dans le corps enseignant et selon le taux dencadrement (ratio lves par
enseignant).
Graphique 1 : Taux dencadrement et proportion des ENF par rgion (2013-2014)
14
Pour chaque rgion, une dizaine dcoles taient retenues rparties pour moiti entre
les milieux urbain et rural. Lchantillon a ainsi concern 3 rgions, 5 CISCO, 17 ZAP et
30 coles. Le tableau et le graphique suivants donnent la rpartition de lchantillon de
lenqute :
Tableau 1 : Rpartition de lchantillon de lenqute par rgion, CISCO et ZAP
Rgion
CISCO
ZAP
Analamanga
Antananarivo Avaradrano
Ankadikely Ouest
Antsinanantsena
Antsinanantsena Namehana
Manandriana
Atsinanana
Rural
5
10
5
2
10
2
1
6
1
10
1
4
5
Brickaville
3
Ambinaninony
Brickaville
Vohitranivona
Toamasina 2
Melaky
Maintirano
1
1
4
4
Belitsaka
Mafaijijo
Maintirano
2
1
1
3
1
1
1
6
2
1
1
Andramy
Antsingilotoka
Morafenobe
14
5
1
3
1
5
1
2
1
1
10
4
2
1
1
6
1
1
4
4
2
1
1
16
30
Morafenobe
Total
2
1
5
3
2
Ampasimbe Onibe
Antetezambaro
Fanandrana
Toamasina ambanivohitra
Total
Graphique 2 : Rpartition des coles enqute par rgion, CISCO, ZAP et milieu
15
Les 30 coles retenues dans l'chantillon comptaient 154 ENF subventionns dont le
tiers est pay par bons de caisse, la moiti par virement bancaire et le sixime par les
OTIV.
Tableau 2 : Rpartition des coles enqutes selon le mode de paiement des ENF subventionns
Urbain
Analamanga
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Atsinanana
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Melaky
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Total
Nombre
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Structure
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Nombre d'coles
Rural
5
5
Total
10
10
34
21
55
10
31
17
48
2
3
4
4
3
2
6
6
5
5
10
10
11
20
33
33
11
6
18
18
22
26
51
51
14
4
7
3
16
6
8
2
30
10
15
5
98
33
45
20
56
18
32
6
154
51
77
26
28,6%
50,0%
21,4%
37,5%
50,0%
12,5%
33,3%
50,0%
16,7%
33,7%
45,9%
20,4%
32,1%
57,1%
10,7%
33,1%
50,0%
16,9%
Pour chaque cole enqute, les entretiens ont concern le directeur de lcole, 4 6
enseignants (1 fonctionnaire, 4 5 ENF) et environ 3 parents dlves. Ainsi au total,
224 entretiens ont t raliss : 30 auprs de directeurs de lcole ; 37 auprs des
enseignants fonctionnaires (EF), 79 auprs des ENF (dont 72 ENF Subventionns) et
78 parents dlves. Le graphique suivant donne la rpartition des personnes
enqutes par rgion :
Graphique 3 : Rpartition des personnes enqutes par rgion
16
Le
secteur
de
lenseignement primaire
a connu une volution
remarquable durant les
annes 2000. Entre 2000
et 2009, les effectifs ont
doubl (en passant de
2,2 millions 4,4
millions et les taux de
scolarisation se sont
nettement amliors : le
TBS (taux
brut
de
scolarisation) est pass
de 100% plus de 150%.
Les deux graphiques
suivants illustrent ces
volutions :
17
Tableau 3 : Rpartition des enseignants par catgorie et par niveau denseignement (2009-2010 et 2013-2014)
Enseignants pays par l'tat
Fonctionnaires
2009-2010
Prscolaire
Primaire
Collge
Secondaire
Total
2013-2014
Prscolaire
Primaire
Collge
Secondaire
Total
Contractuels
Enseignants FRAM
Subventionns
217
28 210
10 797
2 926
69
34 352
ND
ND
175
41
42 150
216
151
12 923
5 663
2 643
37
5 209
5 306
1 110
550
44 347
2 848
304
21 380
11 662
48 049
Non
subventionns
223
10 918
ND
ND
Total
292
45 270
5 202
576
Enseignants
semispcialiss
129
Autres
Total
143
137
143
34
652
73 746
11 115
3 001
51 340
129
457
88 514
2 407
21 989
8 439
1 966
2 957
66 336
11 287
2 270
784
2 381
20
54
113
115
113
3 199
85 365
24 752
6 156
34 801
82 850
3 185
395
119 472
18
Ainsi, aussi bien la priode dexpansion du systme et son tape de stagnation taient
propices, pour des raisons diffrentes, un recours de plus en plus important au
recrutement des ENF. Les donnes montrent quau dbut des annes 2000, les 4710
ENF recenss en 1999-2000 reprsentaient moins de 15% des effectifs des
enseignants, leur effectif a t multipli par 9 en lespace de 10 ans pour atteindre prs
de 41 000 en 2009 et reprsenter 58,7% des enseignants du primaire. Cette mme
tendance haussire des effectifs et du poids des ENF dans le systme stait poursuivie
durant les cinq dernires annes : les ENF, avec un effectif de 66 300 reprsentent
dsormais 78,4% des enseignants du primaire. Cest ce quillustre le graphique
suivant :
Graphique 6 : volution des ENF au primaire : effectif et poids dans le corps enseignant (2000-2014)
19
Subvention
Nombre
mensuelle
30 000
30 000
30 000
30 000
30 000
60 000
80 000
80 000
100 000
100 000
100 000
110 000
110 000
de mois
Subvention
9
9
9
9
9
12
12
12
12
12
12
12
12
annuelle
270 000
270 000
270 000
270 000
270 000
720 000
960 000
960 000
1 200 000
1 200 000
1 200 000
1 320 000
1 320 000
Dflateur
du PIB
15,3%
2,8%
14,3%
18,3%
11,5%
9,6%
9,1%
8,4%
8,8%
8,2%
5,5%
5,0%
6,3%
(Montants en MGA)
Indice de la rmunration base
100=2002
Nominal
Constant
100
100
100
115
100
118
100
135
100
160
267
179
356
196
356
214
444
231
444
252
444
272
489
287
489
302
20
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonctionnaires
Contractuels
ENF subventionns
ENF non subventionns
Autres
lves-maitres
28 186
28 496
28 611
28 210
27 535
21 610
25 974
23 061
7 678
154
619
28 562
7 663
240
29 450
11 422
130
34 352
10 918
137
37 529
16 520
207
38 623
18 829
78
43 064
19 494
31
12 923
5 209
44 347
21 989
113
59 079
64 961
69 613
73 617
81 791
79 140
88 563
84 581
2 636
129
700
1 543
1 122
784
21
22
Le tableau suivant donne le dtail de ces tapes et les intervenants chaque niveau :
Tableau 6 : Procdure de slection des candidats aux emplois dENF
tape
Identification
et
valuation des besoins
en enseignants
Activit
Chef dtablissement ou
Chef ZAP
Chef dtablissement ou
Chef ZAP et Prsident(e)
FRAM
FRAM
tablissement et Membre
Bureau FRAM
Commission de Slection
prside par le Chef
dtablissement ou le Chef
ZAP
Convocation
et
Organisation de lA.G.
FRAM
Fixation et validation du
nombre denseignants
FRAM employer par
ltablissement
Intervenant
Chef dtablissement ou le
Chef ZAP et le ou la
Prsident(e) FRAM
Chef dtablissement ou le
Chef ZAP, le ou la
Prsident(e) FRAM et
Enseignant (es) FRAM
24
25
Tous les ENF doivent sans exception tenir une classe au moins en respectant les
normes fixes par les politiques ducatives ; seuls, les ENF occupant les postes
des directeurs dcole peuvent tre dchargs de cours. La fonction occupe par
lENF doit tre mentionne expressment dans son contrat de travail.
Les ENF ne peuvent pas faire lobjet dun acte daffectation manant dune
autorit administrative.
La permutation entre deux ENF subventionns ou entre deux ENF non
subventionns est autorise sous rserve des accords pralables des deux APE
(FRAM) concernes.
Le nombre et la liste des ENF par tablissement doivent tre affichs au niveau
de la CISCO, de la Commune et de ltablissement scolaire.
Le nombre et la liste des ENF subventionns doivent tre aussi affichs de
manire identique avant chaque paiement.
Quant la priorisation dattributions de subventions aux ENF, il est retenu que les
subventions des ENF dj subventionns doivent tre automatiquement reconduites
sauf sils nacceptent pas de suivre leurs postes en cas de suppression et de transfert
de ceux-ci. Pour le cas de nouveau quota ou poste subventionn libr, les plus anciens
en termes de service parmi les non subventionns au niveau de la CISCO sont
prioritaires. Toutefois, Ils doivent accepter de servir l o les postes subventionns
sont allous. Dans le cas de transfert de postes de subventionns, ils reviennent en
priorit aux ENF qui en sont titulaires sauf en cas de leur dsistement ou de leur refus.
Pour les ENF qui changent de poste de travail doivent passer un nouveau contrat avec
leur nouvel employeur.
Les critres de priorit dans le recrutement tiennent compte du diplme le plus lev,
de lexprience professionnelle, de lge (le plus g est prioritaire) et de la proximit
de la rsidence.
Concernant la gestion des postes dENF subventionns, le MEN sattle respecter
lquilibre poste/effectif. Ainsi en cas de sureffectif ou de sous-effectif denseignants,
les postes subventionns peuvent tre supprims ou cres ou transfrs selon le cas
tout en tenant compte de lintrt des lves, de la situation familiale et sociale de
lenseignant concern ainsi que du fonctionnement de lcole.
Les dcisions de cration et de gestion des postes subventionns doit faire lobjet dune
discussion base sur la carte scolaire et la situation des effectifs du personnel
enseignant entre les responsables de la CISCO, les Chefs ZAP et les Chefs
dtablissements. Les critres retenus concernent les aspects suivants :
les EPP nouvellement cres ou ayant fait lobjet dextension ;
les EPP les plus dmunies en personnel, au regard de leffectif lves et le
nombre des groupes pdagogiques (lobjectif en termes de ratio Matre/lves
actuellement est de 1/50) ;
les EPP dgarnies suite au dpart massif de personnel enseignant fonctionnaire
(affectation, retraite, dcs, dmission, rvocation, etc.) ;
les zones rurales et vulnrables, par ordre dloignement, avant les zones
urbaines.
26
Les rpartitions des postes subventionns font lobjet dune rvision en fonction de
lvolution de leffectif lves, de celui des enseignants et celui des tablissements
scolaires (ouverture, extension, fermeture temporaire ou dfinitive). Cette rvision
intervient au moins un mois avant la rentre scolaire et les situations des postes
subventionns et non subventionns doivent faire lobjet daffichage au niveau de la
CISCO, de la Commune et de ltablissement.
Le tableau suivant regroupe la rpartition des rles et attributions des diffrents
intervenants en matire de gestion des ENF et des postes subventionns.
Tableau 7 : Rpartition des rles et attributions des diffrents intervenants en matire de gestion des
ENF et des postes subventionns
Entit
Attributions
MEN Central
DREN
Commission
Locale
dAffectation
(CLA)
CISCO
Chef ZAP
Chef
dtablissement
27
Entit
FRAM
ENF
Attributions
Concernant les mthodes de dfinition des quotas, le MEN procde partir des
donnes des statistiques scolaires dfinir les besoins en nouvelles crations de postes
subventionns. La dmarche retenue retient deux mthodes de calcul : i) la premire
est base sur les besoins de cration de divisions pdagogiques selon un objectif de 50
lves par division pdagogique et selon la rpartition des effectifs des diffrentes
annes dtudes, ii) la seconde se rfre au nombre possible de cration de divisions
pdagogiques par rapport aux salles existantes. Lobjectif vis est de stabiliser les
divisions pdagogiques une taille de 50 lves dans les diffrentes coles.
Les calculs des besoins pour la rentre 2014-2015 aboutissent selon la premire
mthode un besoin additionnel de plus de 31 000 enseignants et selon la seconde
environ 25 000 enseignants. Le graphique suivant illustre les rsultats en donnant la
rpartition du nombre des coles en situation de sur effectif ou de besoin de
recrutement par rapport aux deux mthodes retenues :
Graphique 11 : Besoins de recrutement
28
Cette analyse est mene au pralable au niveau des coles, mais le calcul des quotas
appliquer seffectue au niveau des CISCO selon un objectif cadr par rapport aux
possibilits de recrutement et tenant compte dun ratio maximum de nombre
denseignants par division pdagogique. Ainsi les besoins sont regroups par CISCO et
la rpartition finale entre les coles seffectue au niveau des CISCO compte tenu du
contexte local. Si cette dmarche est louable en soi et donne aux structures locales une
responsabilisation, le non recoupement des postes cres in fine avec lanalyse initiale
mene par cole ne permet pas de relever les dysfonctionnements et les insuffisances
qui surviennent au niveau local et qui peuvent entacher substantiellement lobjectif
dquit retenu initialement. En fait le ratio global au niveau de la CISCO peut camoufler
des disparits importantes entre les coles. Ainsi, il est prconis dune part de
maintenir le rle des structures locales, mais de dfinir le quota au niveau des CISCO
avec une rpartition indicative par cole et de confronter par la suite laffection ralise
avec celle propose avec des explications prcises des carts qui pourraient
ventuellement servir pour mieux affiner les critres lors de la dtermination des
quotas pour lanne scolaire suivante.
3.3 LA PRATIQUE DU RECRUTEMENT ET DE LA REPARTITION
3.3.1 Dysfonctionnement persistant
La situation actuelle de rpartition des ENF et des ENF subventionns (ENFS) dnote
dun certain dysfonctionnement des critres et principes retenus pour le recrutement
des ENF et louverture des postes subventionns. Il faut dire aussi que lessentiel des
principes et rgles retenus en cette matire sont rcents voire en gestation et ne sont
pas encore parvenus au stade dapplication systmatique. Il est ainsi prconis que ces
rgles et principes fassent lobjet dune promulgation officielle aprs une large
concertation et quils fassent lobjet dune rvision et dune mise jour selon une
priodicit dfinir (tous les 3 ans ventuellement).
La question du recrutement, au-del des aspects procduraux, est cruciale. En fait, cest
du choix judicieux de lENF que la qualit de lenseignement sen trouve dtermine.
Les audits et analyses mens dans le cadre de certains projets de subventionnement
des ENF ont relev plusieurs insuffisances dans les procdures de recrutement. Cela
concerne en particulier les zones rurales o les rseaux et les influences des familles
sont prsents et actifs. En milieu urbain, les procdures sont mieux respectes en
raison de limportance des candidatures et par consquent du contrle implicite de la
procdure.
Souvent, le respect de la procdure administrative aussi complique quelle puisse tre
nest pas ncessairement garant de lefficacit et du bon choix du recrutement. Les
structures dconcentres du MEN pourraient accomplir un rle plus actif en cette
matire au-del des aspects purement administratifs. Certaines initiatives mritent
dtre signales et cites en exemple. Il sagit par exemple de linitiative cit dans un
rapport daudit et qui concerne un chef CISCO de la DREN de Bongolava qui a instaur
une liste daptitude des candidats ENF sur la base dune formation thorique de 8
jours, dun stage dobservation de 4 semaines et dune semaine de bilan, permettant
aux associations FRAM et aux directeurs dcole qui le souhaitent de puiser dans ces
candidats potentiels pour organiser leur slection.
29
Plusieurs indicateurs et donnes statistiques peuvent tre avancs pour illustrer cet
tat de dysfonctionnement en matire de rpartition des ENF et des ENFS et des
disparits gnrales au niveau des coles, des CISCO et des DREN. Les cartes suivantes
illustrent, dune part, les disparits rgionales en matire de rpartition des
enseignants ( travers le ratio de nombre dlves par enseignant qui dpasse 50 dans
trois rgions (Melaky, Haute Matsiata et Androy) alors quil est infrieur 40
Analamanga et Amoroni Mania et, dautres part, la prsence des ENF dont le poids dans
le corps enseignant dpasse 85% dans les rgions de Melaky, Astsimo-Andrefana et
Androy :
Carte 1 : Ratio lves/Enseignant par rgion (2014)
Les deux graphiques suivants illustrent ltat des disparits des rpartitions au niveau
des CISCO et des coles :
30
Graphique 12 : Ratios de nombre dlves par salle de classe et de nombre dlve par enseignant au
niveau des CISCO (2014)
1 Ambalavao, 2 Ambanja, 3 Ambatoboeny, 4 Ambatofinandrahana, 5 Ambatolampy, 6 Ambatomainty, 7 Ambatondrazaka, 8 Ambilobe, 9 Amboasary-Sud, 10 Ambohidratrimo, 11 Ambohimahasoa, 12 Ambositra,
13 Ambovombe, 14 Ampanihy, 15 Amparafaravola, 16 Analalava, 17 Andapa, 18 Andilamena, 19 Andramasina, 20 Anjozorobe, 21 Ankazoabo, 22 Ankazobe, 23 Anosibe An'Ala, 24 Antalaha, 25 Antanambao-Manampotsy,
26 Antananarivo Atsimondrano, 27 Antananarivo Avaradrano, 28 Antananarivo Renivohitra, 29 Antanifotsy, 30 Antsalova, 31 Antsirabe I, 32 Antsirabe Ii, 33 Antsiranana I, 34 Antsiranana Ii, 35 Antsohihy, 36 Arivonimamo,
37 Bealanana, 38 Befandriana-Nord, 39 Befotaka, 40 Bekily, 41 Belo Sur Tsiribihina, 42 Beloha, 43 Benenitra, 44 Beroroha, 45 Besalampy, 46 Betafo, 47 Betioky, 48 Betroka, 49 Brickaville, 50 Fandriana, 51 Farafangana,
52 Faratsiho, 53 Fenerive-Est, 54 Fenoarivobe, 55 Fianarantsoa I, 56 Iakora, 57 Ifanadiana, 58 Ihosy, 59 Ikalamavony, 60 Ikongo, 61 Isandra, 62 Ivohibe, 63 Kandreho, 64 Lalangina, 65 Maevatanana, 66 Mahabo,
67 Mahajanga I, 68 Mahajanga Ii, 69 Mahanoro, 70 Maintirano, 71 Mampikony, 72 Manakara, 73 Mananara-Nord, 74 Manandriana, 75 Mananjary, 76 Mandoto, 77 Mandritsara, 78 Manja, 79 Manjakandriana,
80 Maroantsetra, 81 Marolambo, 82 Marovoay, 83 Miandrivazo, 84 Miarinarivo, 85 Midongy-Sud, 86 Mitsinjo, 87 Morafenobe, 88 Moramanga, 89 Morombe, 90 Morondava, 91 Nosy-Be, 92 Nosy-Varika, 93 Port-Berge,
94 Sainte-Marie, 95 Sakaraha, 96 Sambava, 97 Soalala, 98 Soanierana Ivongo, 99 Soavinandriana, 100 Taolanaro, 101 Toamasina I, 102 Toamasina Ii, 103 Toliara I, 104 Toliara Ii, 105 Tsaratanana, 106 Tsihombe,
107 Tsiroanomandidy, 108 Vagaindrano, 109 Vatomandry, 110 Vavatenina, 111 Vohibato, 112 Vohimarina, 113 Vohipeno, 114 Vondrozo
Graphique 13 : Ratios de nombre dlves par salle de classe et de nombre dlve par enseignant au
niveau des EPP (2014)
31
La rpartition des ENF et des ENFS prsente les mmes insuffisances en matire des
disparits. Le graphique suivant illustre ltat de cette rpartition pour les 23 470 EPP
recenses en 2013-2014. Il montre que si la moyenne nationale du poids des ENF est
de 78% dont 67% sont subventionns, la situation est trs diffrente selon les coles
et pour les diffrentes catgories de dimension des coles.
Graphique 14 : Rpartition des EPP selon le poids des ENF dans le corps enseignant et la proportion
dENF subventionns (2014)
En fait, les donnes de 2013-2014 montrent que dans 15,3% des coles aucun ENF
nest subventionn. Cette proportion atteint dans certains CISCO plus de 30% : cest le
cas de Besalampy : 50,4%, Beroroha : 37,1%, Ankazoabo : 36,8%, Morafenobe : 34,4%,
Maevatanana : 32,5% et de Soalala : 32,0%.
Par ailleurs, dans 11,4% des coles, soit 3216 coles ne comportent que des ENF non
subventionns. Autrement dit, ces coles publiques ne bnficient daucun apport du
financement public en matire de personnel enseignant qui est compos uniquement
dENF (au nombre de 3900) pays exclusivement par les parents dlves. Dans
certains CISCO, cette proportion dcoles fonctionnant exclusivement grce aux ENF
non subventionns est assez importante, cest le cas de Besalampy : 48,7%, Beroroha :
33,3%, Ankazoabo : 32,2%, Morafenobe : 31,3%, Maevatanana : 30,2%. Le graphique
suivant illustre cette rpartition :
32
Graphique 15 : Rpartition des CISCO selon la proportion des coles o le corps enseignant est
compos exclusivement dENF non subventionns (2014)
Lenqute mene dans le cadre de la prsente tude a montr, selon les dclarations
des directeurs, que pour un cas sur cinq, la procdure de recrutement nest pas
respecte. Quant laccs la subvention, il sobtient dans la moiti des cas par
remplacement numrique ou loccasion doctroi de nouveau quotas.
Graphique 16 : Mode de recrutement des ENF
(selon les Directeurs)
33
Femmes
2
50-55 ans
45-49 ans
9
5
40-44 ans
35-39 ans
30-34 ans
7
12
25-29 ans
20-24 ans
16
5
6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516
Moins du tiers des ENFS enquts ont le baccalaurat, plus de moiti ont le BEPC
(Brevet d'tudes du Premier Cycle du second degr) et environ 14% ont le CEPE
(Certificat d'tude Primaire lmentaire). Ils ont une anciennet de plus de 8 ans dans
la profession (qui ne varie pas substantiellement selon le niveau du diplme dtenu)
dont 5,3 ans passs lcole actuelle. Cela montre une certaine stabilit dans le poste,
contrairement certaines ides reues de forte mobilit du corps des ENF. Il est
intressant de noter que laccs la subvention ne requiert pas ncessairement une
anciennet prouve : plus de 55% des ENFS ont reu la subvention avant la deuxime
anne dexercice. La dure dattente moyenne de la subvention est de 2,3 ans, elle
dpasse 4 ans pour le cinquime des ENFS enquts. Paradoxalement on constate que
les ENFS les plus diplms accdent plus difficilement la subvention. En effet, les
dtenteurs du Bac passent en moyenne prs de 3 ans avant daccder la subvention
contre respectives 2 ans et 2,7 ans pour les dtenteurs du BEPC et du CEPE. Certes, les
conditions de candidature sont diffrentes selon les rgions et les milieux, mais ce
constat relativise les critres de priorit voqus plus haut en matire dligibilit au
recrutement et la subvention.
Rpartition des ENFS enquts selon le diplme dtenu
et lanciennet dans la profession
34
Lenqute de 2012 sur les acquis scolaires en CM2 a montr que le nombre de jours dabsence des enseignants de ce
grade tait en moyenne de 29 jours par an
35
Concernant la formation continue, les ENFS des coles enqutes ont bnfici en
moyenne de 15,5 jours de formation durant lanne scolaire 2013-2014. Pour les cinq
premiers mois de lanne scolaire 2014-2015, cette dure tait de 4,1 jours. La
situation des ENFS est comparable celle des fonctionnaires en matire de bnfice de
formation continue comme le montre le tableau suivant qui souligne aussi que la
formation continue concerne plus les enseignants du milieu rural que ceux exerant en
milieu urbain :
Tableau 8 : Nombre de jours de formation continue par ENFS
ENF subventionns
Milieu urbain
En 2013-2014
Analamanga
Atsinanana
Melaky
Total
En 2014-2015
Analamanga
Atsinanana
Melaky
Total
Milieu rural
Enseignants fonctionnaires
Total
Milieu urbain
Milieu rural
Total
22,3
6,0
4,9
12,2
18,6
27,7
6,8
18,7
20,8
18,9
6,0
15,5
18,7
15,8
6,3
12,9
10,3
28,7
9,2
15,7
14,2
23,5
7,6
14,4
4,0
4,9
5,1
4,6
3,0
3,1
4,9
3,7
3,6
3,9
5,0
4,1
4,4
3,0
5,0
4,3
2,6
3,2
4,2
3,3
3,3
3,1
4,6
3,7
36
37
Crdit
initial
2012
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
2013
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
2014
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
2015
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
Crdit
modifi
Montant
engag
Montant
liquid
Montant
mandat
Taux de
ralisation*
61 020
4 882
812
66 713
47 156
3 998
749
51 902
47 156
3 998
617
51 770
47 156
3 890
617
51 663
47 156
3 890
617
51 663
100,0%
97,3%
82,4%
99,5%
18 236
4 882
610
23 728
40 983
3 776
558
45 317
40 983
3 776
558
45 317
40 983
3 776
534
45 293
40 983
3 776
534
45 293
100,0%
100,0%
95,7%
99,9%
46 803
4 514
658
51 975
52 330
7 542
1 077
60 948
52 330
7 542
1 077
60 948
52 330
7 542
1 077
60 948
52 330
7 542
1 077
60 948
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
56 574
5 138
724
62 437
56 574
5 138
724
62 437
38
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Budget MEN
21 671
30 868
31 668
47 156
40 983
52 330
56 574
Partenaires
21 671
15 434
15 834
20 057
20 057
20 057
15 091
9 527
4 966
5 564
0
4 966
5 564
9 527
5 564
9 527
61 041
72 387
71 666
FTI/UAT
FTI/UNICEF
UE/UNICEF
PASSOBA
PAUSENS
PAUET
Total gnral
21 671
20 057
15 434
43 342
46 302
15 834
47 502
67 213
39
2,2%
en
2012),
traduisant
ventuellement un allgement des frais
scolaires la charge des parents, force de
constater que cette volution a profit au
plus riches et na pas profit aux plus
pauvres qui, au contraire, se trouvent
contraints de consacrer plus de
ressources
au
financement
de
lducation
(la part des dpenses
dducation dans les dpenses totales du
quintile le plus pauvre est passe de
2,6% en 2005 2,8% en 2012).
40
La rpartition des dpenses des mnages par lve du primaire dans les coles
publiques selon ENSOMD 2012 montrent que la contribution des parents aux frais de
lcole (y compris cotisation FRAM) est de 12 000 MGA reprsentant 45% des dpenses
totales dducation supportes par les mnages.
Graphique 26 : Dpenses scolaires par lve du primaire public, par le type de dpenses, 2012
Analamanga 7 300
Melaky et sont plus
leves en milieu rural
(19 220 MGA) den milieu
urbain (16 540 MGA). Le
graphique
ci-contre
illustre cette rpartition :
41
Analamanga
Atsinanana
Total 1
(hors Melaky)
Melaky
Total gnral
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
Urbain
17 200
20 240
22 040
22 240
Rural
22 800
26 000
30 000
33 300
Total
20 000
23 120
26 020
27 770
Urbain
13 750
14 250
14 750
15 000
Rural
10 000
10 750
11 600
14 400
Total
11 875
12 500
13 000
14 700
Urbain
15 475
17 245
18 395
18 620
Rural
16 400
18 375
20 800
23 850
Total
15 938
17 810
19 510
21 235
Urbain
5 500
5 500
6 000
6 000
Rural
2 000
2 000
2 000
5 500
Total
4 333
4 333
4 000
5 750
Urbain
Rural
Total
13 818
15 600
14 667
15 382
17 500
16 390
16 473
17 667
17 096
16 517
20 792
18 654
42
Graphique 30 : Contribution des parents et recettes ralises par coles : 30 coles du CISCO
Antananarivo Renivohitra (2013-2014)
800
Nombre de contributeurs
1 point = 1 cole ; Volume = Recette ralise
700
600
500
400
300
200
100
0
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
Contribution annuelle par parent (MGA)
Source : Rsultats dune enqute ralise par le MEN dans 30 coles du CISCO Antananivo Renivohitra (2013-2014)
Les recettes ralises par les coles enqutes travers les contributions des parents
servent essentiellement la rmunration des ENF, dautres dpenses y margent
comme le paiement du gardien, lachat de fournitures, le fonctionnement de
ltablissement, les rparations et le financement des bulletins et du sport scolaire.
Les coles enqutes octroient en
moyenne, partir de la
contribution des parents, une
subvention mensuelle aux ENF
subventionns et aux ENF non
subventionns. Les montants
sont
presququivalents :
63 500 MGA/mois pour lENF NS
et
61 150 MGA/mois
pour
lENFS. Le graphique suivant
montre la distribution des coles
selon
les
montants
des
subventions
accordes
qui
varient de 10 000 MGA/mois
100 000 MGA/mois sachant que
plus de 70% des coles accordent
une subvention comprise entre
50 000 MGA/mois et
80 000 MGA/mois.
Source : selon les rsultats dune enqute ralise par le MEN dans
30 coles du CISCO Antananivo Renivohitra (2013-2014)
Les rsultats de lenqute mene dans le cadre de la prsente tude montrent que plus
de 70% de la contribution des parents est alloue au paiement des ENF quils soient
subventionns ou pas. La structure globale des dpenses finances sur les recettes des
contributions des parents est donne par le graphique suivant :
43
Graphique 32 : Rpartition de lutilisation du budget des coles ralis travers les contributions des
parents
Les parents enquts considrent que le niveau de la contribution demande est lev :
prs de 72% des parents considrent que ce niveau est lev et dpasse leurs capacits
(52,6%) ou est plutt lev (19,2%). Dans moins de 30% des cas il a t considr
moyen et aucun des parents enqut ne la considr faible. Le graphique suivant
prsente les rponses obtenues par rgion et par milieu :
Graphique 33 : Apprciation des parents du niveau de la contribution requise par les EPP
44
Le paiement des ENF est ralis travers un mcanisme complexe dcoulant dun
arsenal de procdures dictes notamment par lArrt interministriel
n29565/2011 MEN/MFB du 14 octobre 2011 fixant les modalits de paiement des
subventions aux salaires des enseignants FRAM et la Note circulaire 2011-001MEN/MFB/SG/DGT/DRH.MEN/DCP.MFB du 7 dcembre 2011. Les textes sont joints
en annexe, les principales modalits sont rappeles ci-aprs et la procdure est dcrite
par le schma qui suit.
Les principales modalits retenues sont les suivantes :
Le paiement des subventions se droule par versement de la subvention dans
les comptes de dpts des DREN et par rglement proprement dit des
subventions.
Le rglement des subventions seffectue soit, en numraire au niveau des postes
comptable du Trsor, soit, par lintermdiaire des organismes financiers au
moyen dun chque sur le Trsor libell au nom de lorganisme financier
concern.
Lmission des titres de paiement des subventions se fait tous les bimestres en
raison des contraintes gographiques et autres
La validit des bons de caisse relatifs aux subventions est de trois mois et les
montants des titres de paiement frapps dopposition ou dexpiration de
validit, doivent tre rservs au compte de dpt concerns
Les comptables payeurs adressent un tat rcapitulatif de paiement la
Direction Rgionale de lducation Nationale ou la Circonscription Scolaire
Concerne.
La procdure dengagement du
paiement
des
subventions
comporte 20 tapes pralables
lengagement des oprations de
paiement proprement dites au
niveau des prestataires (trsor
public, banque et IMF). La
procdure fait intervenir 11
acteurs tant au niveau central que
rgional et local en plus des
prestataires. Le nombre dtapes
par intervenant est donn par le
graphique ci-contre. Le schma
qui suit prsente le dtail de la
procdure de paiement.
45
tape
Intervenant
Dure
Min Max
DRH
DGEFA
CF
Ministre
DRH
DGEFA
CF
DGEFA
SG
DGEFA
TME
Suivi / Contrle
TME
13. Notification des DREN de la disponibilit des fonds au niveau des comptes de dpt
des DREN au niveau des rgions (/DREN vrifie larrive du fonds)
TGR
14. Prparation de lattestation de service fait individuel (1re semaine du 2me mois)
EPP
5 10
ZAP
16. laboration de lattestation des services faits collectifs (ASFC - liste des ENF)
Envoi la DREN
CISCO
DREN
Contact les 22 TG :
DGEFA
arrive des BTR
5 10
Confirmation auprs
7 10 des DREN de la
disponibilit des
diffrents dossiers
DTIC
18.
Visa pour provision (signifiant que le fonds est disponible au niveau de la trsorerie)
Visa Bon Payer des BDC individuels pour le paiement via trsor ou Ordre de
virement aux prestataires pour paiement BFV-SG et IMF Approvisionnement en
fonds des Perceptions Principales au niveau des districts
TGR
Confirmation
3 30 (DREN) envoi des
dossiers aux TG
DREN
CISCO
Niveau Central
Niveau Rgional
DRH
61 153
PCP-MFB
Banque
IMF
IMF-PP
Niveau Local
5 Transmission BDC,
envoi OV et BDP
5 aux prestataires
DRH
ATR
3 Vrifient dbut de
paiement (CISCO)
4 Vrifie paiement
auprs des ENF
MEN
UAT
ATR
UAT
2 15
69 180
Abrviations : ASFC : Attestation de service fait collective, ASFI : Attestation de service fait individuelle, ATR : Assistants
techniques rgionaux (Unicef), BDP : Bon de paiement, CF : Contrleur financier, CISCO : Circonscription Scolaire, DGEFA :
Direction Gnrale de l'ducation Fondamentale et de l'Alphabtisation, DREN : Direction Rgionale de l'ducation Nationale,
DRH : Direction des ressources humaines, DTIC : Direction des Technologies de l'Information et de la Communication, ENF :
Enseignant non fonctionnaire, EPP : cole primaire publique, OV : Ordre de virement, SG : Secrtaire gnral, TGR : Trsoreries
Gnrales (Rgions), TME : Trsorerie Ministrielle de lEnseignement , UAT : Unit dAppui Technique, ZAP : Zone Administrative
et Pdagogique
46
47
Banque
Poste
273
50
1 626
643
774
484
324
OTIV
Autres
IMF
3 190
1 949
936
634
1 413
2 036
1 400
2 234
822
1 079
2 647
542
67
638
916
100
668
796
1 924
380
432
354
2 149
4 329
504
1 058
1 262
89
3 754
3 109
1 129
6 459
4 950
17 344
15 703
Total
3 190
1 949
1 209
684
3 039
3 163
1 098
1 400
3 056
1 079
2 647
1 534
2 216
4 329
604
2 642
1 262
1 924
469
1 228
3 754
3 109
45 585
48
Les ENFS enquts estiment faibles, voire extrmement faibles les subventions reues.
En effet, les trois quart des ENFS considrent que le niveau de la subvention est
extrmement faible. Cette proportion dpasse 83% chez les hommes et 86% dans la
rgion de Melaky comme lillustrent les graphiques suivants :
Graphique 40 : Apprciation du niveau de la
subvention par les ENFS (rpartition par genre)
Lencaissement de la subvention occasionne des frais pour lENFS. Dans certains cas, le
dplacement est prilleux, notamment pour les femmes (qui constituent les trois quart
du corps des ENF) dans les zones enclaves. La distance parcourue pour toucher la
subvention est en moyenne de 13 km (variant de 10 Analamanga 17 Melaky). Dans
certains cas, cette distance dpasse 70 km Atsinanana et 90 km Melaky.
Les frais occasionns sont
estims 9 600 MGA dont la
moiti concerne les frais de
transport et le tiers des frais de
commissions
et
autres
retenues oprs ou subis lors
du paiement. Il est intressant de
noter que cette dernire
catgorie de frais est absente
Analamanga et fort prsente
Melaky. Le graphique suivant
prsente la rpartition de ces
frais par nature et par rgion :
15,609
Repas et autres
Commissions et autres retenues
Frais de dplacement
6,905
Total
4,297
5,398
519
1,583
Analamanga
3,313
8,705
4,787
3,667
Atsinanana
9,584
Melaky
Total
49
0,0%
8,7%
8,7%
82,6%
0,0%
0,0%
11,1%
88,9%
100,0%
100,0%
Milieu
Melaky
13,6%
4,5%
18,2%
63,6%
Urbain
2,9%
8,6%
22,9%
65,7%
100,0% 100,0%
Mode de paiement
0,0%
0,0%
27,3%
72,7%
Virement
bancaire
0,0%
5,1%
5,1%
89,7%
100,0%
Rural
5,4%
0,0%
2,7%
91,9%
Bon de
caisse
13,6%
4,5%
18,2%
63,6%
OTIV
Total
4,2%
4,2%
12,5%
79,2%
100,0%
50
Par ailleurs, lENFS peroit une subvention provenant de la contribution des parents.
Lenqute a montr que cette contribution est de lordre de 30 000 MGA par mois, elle
sest maintenue pratiquement au mme niveau que celui de lanne dernire avec
toutefois, une diminution Melaky et une augmentation Atsinanana comme lillustre
le graphique suivant. Ainsi, globalement, le revenu mensuel de lENFS est estim
environ 150 000 MGA : 73% proviennent de la subvention du MEN, 20% de la
contribution des parents et le reste (environ 7%) des activits complmentaires
entreprises par lENFS
Graphique 47 : Revenu des ENFS provenant de
la contribution des parents (MGA/mois)
51
0,0%
0,0%
8,7%
91,3%
29,6%
22,2%
29,6%
18,5%
100,0%
100,0%
Milieu
Melaky
68,2%
22,7%
0,0%
9,1%
Urbain
34,3%
2,9%
14,3%
48,6%
100,0% 100,0%
Mode de paiement
0,0%
18,2%
54,5%
27,3%
Virement
bancaire
20,5%
10,3%
10,3%
59,0%
100,0%
Rural
29,7%
27,0%
13,5%
29,7%
Bon de
caisse
68,2%
22,7%
0,0%
9,1%
OTIV
Total
31,9%
15,3%
13,9%
38,9%
100,0%
Les principales raisons de satisfaction avances par les ENFS par rapport au mode de
paiement de la subvention sont les suivants :
le paiement par les IMF est apprci en raison de la proximit des antennes
locales qui couvrent une grande partie du territoire ;
le virement bancaire est apprci en raison de labsence de retenues, ce qui nest
pas le cas pour le paiement via les IMF ;
le bon de caisse est apprci notamment pour sa dure de validit qui est de
3 mois ;
la priodicit du paiement (bimestre) en dpit de ces multiples insuffisances,
elle a lavantage, pour certains ENFS, de constituer une certaine pargne force ;
les diffrents modes de paiement sont aussi apprcis par labsence de risque
et de la garantie du paiement effectif.
52
Quant aux raisons dinsatisfaction, les ENF voquent le faible niveau et la stagnation du
montant de la subvention (cela ne concerne pas le mode), mais deux motifs essentiels
concernent le mode de paiement : i) il sagit en premier lieu du retard de paiement. Ce
retard engendre une situation dendettement de lENF et pose pour certains
enseignants un vritable problme de dignit et ils considrent que leur situation
dendettement chronique entache leur position sociale notamment dans les villages
ruraux ; ii) en second lieu, les ENFS avancent la question des frais et des faux-frais qui
accompagnent lopration de paiement. Ces frais concernent notamment ceux
appliqus par les OTIV en matire douverture et de tenue des comptes et les faux-frais
concernent notamment ce quils appellent les frais percepteur concernant le
paiement par bon de caisse.
Interrogs sur leur souhait ventuel
de changer de mode paiement en
optant pour un autre prestataire,
environ le tiers (30,6%) des ENFS a
dclar souhaiter changer de mode
paiement. Cette proportion atteint
prs des deux-tiers chez les ENFS
pays par les OTIV. Notons une
certaine contradiction chez les ENF
pays par bon de caisse : plus de
90% se sont dclars satisfaits alors
que 32% souhaitent charger de
mode de paiement. Quant au mode
de paiement le plus demand en cas
de changement, il savre que le
virement bancaire est le mode le
plus cit par les ENFS.
53
Graphique 54 : Raisons voques par les ENFS expliquant le retard de paiement : rpartition par
rgion, milieu et mode de paiement
54
100%
100%
90%
80%
ENF subventionns
90%
92%
Fonctionnaires
90%
80%
70%
70%
60%
60%
50%
50%
40%
40%
30%
30%
20%
10%
0%
0%
Oui,
frquemment
10%
4%
0%
Oui, quelques
fois, en cas de
retard important
Non, jamais
90%
95%
Fonctionnaires
20%
10%
4%
ENF subventionns
10%
0%
0%
5%
Non, jamais
55
56
la
subvention des ENF devrait
rduire dautant la contribution
des parents. Toutefois, les
insuffisances
majeures
du
processus en matire de retard
important et de priodicit
longue et irrgulire ont diminu
sensiblement limpact initial
recherch, savoir soulager la
charge financire des parents.
Les autres points faibles du mode de paiement voqus concernent les deux aspects
suivants : i) en dpit dadoption des modes de paiement diffrents, la question de
lloignement des points de paiement demeure une proccupation dans plusieurs
rgions avec les implications des dplacements en termes dabsentisme et de cot
financier pour lENF ; ii) les bnficiaires considrent que les diverses commissions et
frais occasionns lors du paiement comme un point faible en raison du dgrvement
opr sur le revenu touch et lindlicate position adopte pour dbloquer une des
multiples procdures du mcanisme du paiement.
4.6.2 Les recommandations pour lamlioration
57
58
Cf. Arrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des subventions aux salaires
des enseignants FRAM
59
Le statut fiscal de la subvention nest pas clair. Les textes consults lors de la prsente
tude ne permettent pas de dterminer son statut. Il sagit en fait dun revenu distribu
mais qui ne fait pas lobjet dune retenue la source. Dun autre ct, on constate que
ce revenu nest pas dclar par les bnficiaires et chappe ainsi limposition. Afin de
rgulariser cette situation, dune part, et de mieux motiver les ENF, dautre part, il est
recommand de promulguer une exonration fiscale de cette rmunration. La
dcision conjointe qui statuera sur la question dexigibilit de ces transferts dans le
processus budgtaire pourra comporter une dfinition prcise de son statut fiscal en
le dotant de lavantage de lexonration. De toutes les manires cette exonration
noccasionnera aucun manque--gagner pour le budget de ltat.
La question du bimestre mrite une analyse approfondie et une dfinition prcise du
cot du non-bimestre. Les premires subventions ont adopt un paiement bimestriel
et larrt de 2011 lavait officialis Compte tenu des contraintes gographiques et
autres, lmission des titres de paiement des subventions aux salaires des enseignants
se fait tous les bimestres 5. Cette priodicit est, dune part, non respecte dans les
faits car, in fine, la vritable priodicit est celle dicte par les rgulations budgtaires
et, dautre part, nest pas ncessairement source dconomie. En effet, les cots effectifs
les plus importants du processus du paiement sont proportionnels aux montants, de ce
fait le paiement mensuel ou semestriel entrainerait le mme cot. Par ailleurs, dans
nos socits le rythme des dpenses est organis selon une cadence mensuelle, ainsi
un revenu bimestriel, et notamment lorsquil sagit dun faible revenu, mme sil est
rgulier, ce qui nest pas le cas, ne correspond pas au rythme de dpenses et gnre
ainsi un dysfonctionnement et une incohrence qui se traduisent comme il a t
constat par un endettement chronique de la personne. Ainsi, il est fortement
recommand dadopter une priodicit mensuelle de la subvention des ENF. Cela sera
dautant plus facilit mettre en place que les initiatives de facilitation de la procdure
(changement de logique de contrle et instauration de la task force au sein de lUAT)
auraient t adoptes.
Enfin, il faut signaler que les frais occasionns lors du paiement constituent une source
de proccupation souvent cite par les bnficiaires. Il serait plus quitable de prendre
en charge lamont lensemble des frais et que la rmunration nette rellement
touche par lENFS soit celle annonce pour lensemble des ENFS quel que soit le mode
de paiement. Cela suppose aussi une certaine intransigeance vis--vis des faux frais
et de certaines pratiques constates dans la procdure de paiement.
La logique de lquit aurait aussi dict un niveau de subvention variable selon la
qualit du service. Certains proposent une diffrenciation selon le diplme, la
formation, lexprience ou les performances en classe. Si cette position est louable, cela
introduira une complication extrme dans un processus dj compliqu et quon
recherche simplifier. Cette recherche dquit peut tre retenue comme un objectif
atteindre en seconde tape.
Article 5 de lArrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des subventions
aux salaires des enseignants FRAM
60
ENF Subventionn
100%
90%
85.9%
80%
70%
60%
50%
40%
37%
30%
20%
10%
0%
Analamanga
Atsinanana
Melaky
Urbain
Rural
Total
61
La prsente partie du rapport est consacre aux options dintgration des ENF dans la
fonction publique et une premire estimation de limpact budgtaire y inhrent. Cela
pose au pralable la question de la place et rle des ENF dans la politique ducative et
les options retenues quant leur statut futur. Ainsi, il est propos de rappeler en
premier lieu les options retenues pour les ENF dans la politique ducative avant
danalyser diffrents scnarios dintgration dans la fonction publique.
5.1 LES DEVENIRS DES ENF DANS LA POLITIQUE SECTORIELLE
Les politiques sectorielles adoptes dans le secteur de lducation durant la dernire
dcennie retenaient le principe dune gnralisation progressive du subventionnement
des ENF et le maintien de la possibilit dintgration dans la fonction publique.
Le Plan EPT de 2008 avait retenu
loption de non recrutement de
fonctionnaires pour le cycle
primaire 1-5. Les besoins seront
combls moyennant le recours aux
ENF qui bnficieront dune
politique active de formation.
Ainsi, il tait prvu que le nombre
des ENF atteindrait en 2014 prs
de 47 000 reprsentant plus de
63% du corps enseignant du
primaire.
Les
ralisations
constates sont assez proches de
ces chiffres viss par le Plan EPT
qui sont regroups dans le
graphique ci-contre :
Loption retenue par le Plan EPT tait la gnralisation du subventionnement des ENF
accompagne par un rapprochement progressif de leur rmunration celle des
enseignants fonctionnaires. La subvention octroye lENF passera ainsi de 1,1% du
PIB/tte, soit 22% du salaire de lenseignant fonctionnaire en 2008 3% du PIB/tte,
soit 62% du salaire de lenseignant fonctionnaire en 2015.
Llargissement de laccs la subvention na pas t effectif (le taux de prise en charge
a diminu en passant de 79% en 2008 67% en 2014), et la gnralisation na pas t
atteinte et les programmes de formation nont pas t mis en place selon les ambitions
initiales.
62
Rpublique de Madagascar, rapport des services du FMI sur les consultations de 2014 au titre de larticle IV, FMI,
dcembre 2014
63
Solde :
Biens et Services :
Indemnits :
Transfert :
o dont subvention ENF :
o dont Subvention ENF EPP :
77,8%
4,2%
1,3%
16,7%
71,0%
85,9%
Les deux tableaux suivants donnent, pour les deux scnarios retenus, les rsultats des
projections obtenues avec le rappel des ralisations 2012-2014 et du budget 2015
concernant le PIB, les dpenses du budget de ltat et le budget du MEN :
Tableau 15 : Perspectives macroconomiques et budgets de ltat et du MEN : ralisations 2012-1014,
budget 2015 et projections 2016-2020 (Scnario 1 : scnario de rfrence)
(Montants en Md MGA)
Scnario de Rfrence
(Rformes rapides)
Croissance du PIB prix constants
Dflateur du PIB
PIB
Nominal (milliards MGA)
Prix constants 2014 (milliards MGA)
Dpenses publiques
En % du PIB
Total dpenses et prts
Dpenses courantes
Traitements et salaires
Autres dpenses courantes
Dpenses en capital
Solde global (base caisse)
Nominal (milliards MGA)
Total dpenses et prts
Dpenses courantes
Traitements et salaires
Autres dpenses courantes
Dpenses en capital
Budget du MEN
Dpenses courantes
Solde
Biens et Services
Indemnits
Transfert
dont subvention ENF
dont Subvention ENF EPP
Investissements
Total Budget MEN
Ralisation
Budget
Projections
2012
3,0%
5,5%
2013
2,4%
5,0%
2014
3,0%
6,3%
2015
5,0%
7,6%
2016
5,0%
7,2%
2017
5,0%
6,0%
2018
5,0%
5,5%
2019
5,0%
5,5%
2020
5,0%
5,5%
21 774
24 299
23 423
25 028
25 629 28 960
25 629 26 910
32 600
28 256
36 279
29 669
40 182
31 152
44 498
32 710
49 170
34 345
13,4%
10,7%
5,4%
5,3%
2,7%
-1,4%
14,9%
11,7%
5,7%
6,0%
3,1%
-2,0%
14,4%
10,5%
6,4%
4,1%
4,0%
-3,2%
15,6%
11,1%
6,1%
5,0%
4,5%
-2,7%
17,3%
11,0%
6,1%
4,9%
6,3%
-3,5%
17,9%
11,6%
6,1%
5,5%
6,3%
-3,4%
17,6%
11,4%
6,1%
5,3%
6,2%
-2,8%
17,6%
11,4%
6,0%
5,4%
6,2%
-2,6%
17,6%
11,4%
6,0%
5,4%
6,2%
-2,6%
2 918
2 330
1 176
1 154
588
3 490
2 740
1 335
1 405
726
3 691
2 691
1 640
1 051
1 025
4 518
3 215
1 767
1 448
1 303
5 640
3 586
1 989
1 597
2 054
6 494
4 208
2 213
1 995
2 286
7 072
4 581
2 451
2 130
2 491
7 832
5 073
2 670
2 403
2 759
8 654
5 605
2 950
2 655
3 049
412,5
319,3
18,5
4,0
70,8
51,7
47,2
12,9
425,5
473,0
403,5
12,4
4,4
52,7
45,3
41,0
7,1
480,1
512,7
399,0
21,4
6,5
85,8
60,9
52,3
28,6
541,3
596,7
486,6
14,4
8,5
87,1
62,4
56,6
122,4
719,1
683,1
531,6
28,5
8,7
114,4
81,2
69,7
57,3
740,4
801,7
623,9
33,4
10,2
134,2
95,3
81,8
63,8
865,5
872,7
966,4 1 067,9
679,1
752,1
831,0
36,4
40,3
44,5
11,1
12,3
13,6
146,1
161,8
178,8
103,7
114,9
127,0
89,1
98,6
109,0
69,5
77,0
85,0
942,2 1 043,3 1 152,9
64
Ralisation
Budget
Projections
2012
3,0%
5,5%
2013
2,4%
5,0%
2014
3,0%
6,3%
2015
3,0%
7,6%
2016
3,0%
7,2%
2017
3,0%
6,0%
2018
3,0%
5,5%
2019
3,0%
5,5%
2020
3,0%
5,5%
21 774
24 299
23 423
25 028
25 629 28 346
25 629 26 398
31 237
27 190
34 048
28 006
36 942
28 846
40 082
29 711
43 489
30 602
13,4%
10,7%
5,4%
5,3%
2,7%
-1,4%
14,9%
11,7%
5,7%
6,0%
3,1%
-2,0%
14,4%
10,5%
6,4%
4,1%
4,0%
-3,2%
13,7%
10,2%
6,2%
4,0%
3,5%
-2,4%
14,0%
10,2%
6,3%
3,9%
3,8%
-2,5%
14,1%
10,4%
6,5%
3,9%
3,7%
-2,5%
13,7%
10,5%
6,6%
4,0%
3,2%
-1,6%
13,7%
10,6%
6,6%
4,0%
3,0%
-1,9%
13,7%
10,6%
6,6%
4,0%
3,0%
-1,9%
2 918
2 330
1 176
1 154
588
3 490
2 740
1 335
1 405
726
3 691
2 691
1 640
1 051
1 025
3 883
2 891
1 757
1 134
992
4 373
3 186
1 968
1 218
1 187
4 801
3 541
2 213
1 328
1 260
5 061
3 879
2 438
1 478
1 182
5 491
4 249
2 645
1 603
1 202
5 958
4 610
2 870
1 740
1 305
412,5
319,3
18,5
4,0
70,8
51,7
47,2
12,9
425,5
473,0
403,5
12,4
4,4
52,7
45,3
41,0
7,1
480,1
512,7
399,0
21,4
6,5
85,8
60,9
52,3
28,6
541,3
596,7
486,6
14,4
8,5
87,1
62,4
56,6
122,4
719,1
607,0
472,4
25,3
7,7
101,6
72,2
62,0
33,1
640,1
674,6
525,0
28,1
8,6
112,9
80,2
68,9
35,1
709,7
739,0
575,1
30,8
9,4
123,7
87,9
75,4
33,0
771,9
809,4
629,9
33,7
10,3
135,5
96,2
82,6
33,5
842,9
878,2
683,4
36,6
11,1
147,0
104,4
89,6
36,4
914,6
Les
donnes
dmographiques
utilises sont celles de
la division de la
population des Nation
unies
(UNPD).
Lvolution de la
population ge de 610 ans est illustre
par le graphique cicontre qui montre que
cette
population
estime 3,1 millions
en 2014 atteindra
prs de 3,6 millions
en 2020.
65
Les projections lhorizon 2020 montrent que les besoins en enseignants atteindraient
96100 pour un effectif lves attendu au primaire de lordre de 5,2 millions. Par
rapport la situation de 2014, cela constitue une augmentation des effectifs lves de
600 000 lves ncessitant le recrutement de 11 510 enseignants additionnels. Quelles
hypothses dintgration dans la fonction publique et quelles options retenir pour les
ENF par rapport aux possibilits dallocation de ressources pour le paiement des
enseignants du primaire dans le cas des deux scnarios de cadrage macroconomique ?
Pour les besoins des prsentes projections, nous retenons deux hypothses :
Hypothse 1 : intgration
ds 2016 de lensemble des
enseignants dans la fonction
publique et comblement des
besoins additionnels par
des recrutements dEF.
Hypothse 2 : recrutement
progressif des ENFS dans la
fonction public raison de
10 000 en 2016 et en 2017,
15 000 en 2018 et la totalit
restante en 2019 et 2020
comme
lillustre
le
graphique ci-contre :
66
Dans le cas de lHypothse 2, les rsultats des projections montrent que lintgration
de 10 000 ENF en 2016 et autant en 2017 est soutenable dans le cas du scnario 1 de
croissance conomique favorable. Cette Hypothse dgage un dficit en cas de
croissance conomique plus lente (Scnario 2). Toutefois, partir de 2018,
lintgration de 15 000 ENF et 16 000 en 2019 gnrent des besoins importants qui
restent non couverts dans le cadre de la structure de larbitrage budgtaire actuel et
mme pour le cas de Scnario 1 du cadrage macroconomique.
Les deux graphiques suivants prsentent les rsultats obtenus pour le cas de
lHypothse 2 dintgration progressive des ENF dans la fonction publique :
67
Il y a lieu de signaler que la loi de finance comportant les projections du budget de programme 2015-2017 ne prvoit
aucun recrutement en 2016 ni en 2017 (voir annexe). Dailleurs, les lois de finances prsentent les programmations
de lexercice budgtaire et les prvisions pour les deux annes suivantes. Lexamen des diffrents documents des lois
de finances montre que tous les dpartements ministriels, les effectifs des deux annes de prvision sont maintenus
constants. Cela pose la question de lutilit et la pertinence de cet exercice qui devrait voluer dans lune ou lautre
des directions suivantes : ou bien on tablit des prvisions pertinentes bases sur des estimations prcises des
besoins et des perspectives de cadrage ou bien on se contente de mentionner les effectifs de lexercice concern par
la loi de finances.
68
ANNEXES
Annexe 1 : Arrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des subventions aux salaires
des enseignants FRAM .................................................................................................................................................................. 70
Annexe 2 : Modle contrat de travail (recrutement dENF) .................................................................................................. 71
Annexe 3 : Principaux rsultats de lenqute : rpartition des enseignants des coles enqutes, recrutement et
absentisme ................................................................................................................................................................................. 73
Annexe 4 : Cotisation des parents et recettes des coles : rsultats dune enqute ralise par Men en 2013-2014 dans 30
coles du CISCO Antananivo Renivohitra ..................................................................................................................................... 74
Annexe 5 : Effectif du MEN selon la loi des finances de 2015 ............................................................................................... 75
69
Annexe 1 : Arrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des
subventions aux salaires des enseignants FRAM
Arrtent :
Article premier. Le prsent Arrt a pour objet de fixer les modalits de paiement des subventions aux
salaires des enseignants FRAM. Aux termes du prsent Arrt, les subventions aux salaires des
enseignants FRAM dsignent la contribution financire de ltat pour lallgement des charges
parentales dans le cadre du paiement des salaires de ces enseignants.
Article 2. Le paiement des subventions aux salaires des enseignants FR.AM se droule comme suit :
Rglement proprement dit des subventions aux salaires des enseignants FRAM.
Article 3. Le rglement des subventions aux salaires des enseignants FRAM seffectue :
soit, par lintermdiaire des organismes financiers au moyen dun chque sur le Trsor libell
au nom de lorganisme financier concern.
Article 4. Les enseignants FRAM peroivent le montant net des subventions aux salaires.
Article 5.Compte tenu des contraintes gographiques et autres, lmission des titres de paiement des
subventions aux salaires des enseignants se fait tous les bimestres. Le paiement au niveau des postes
comptables du trsor, sur prsentation de bon de caisse rgulirement mis seffectue normalement du
20 au 30 du mois.
Article 6. La validit des bons de caisse relatifs aux subventions aux salaires des enseignants FRAM est
de trois (3) mois compter de la date de leur mission, sauf en cas dopposition rgulirement notifie
au comptable payeur, dcs du bnficiaire ou toute autre cause susceptible de modifier la validit du
titre.
Article 7. Les montants des titres de paiement frapps dopposition ou dexpiration de validit, doivent
tre rservs au compte de dpt concerns
Article 8. Les comptables payeurs adressent un tat rcapitulatif de paiement la Direction Rgionale
de lducation Nationale ou la Circonscription Scolaire Concerne.
Article 9. Des notes Circulaires seront prises pour prciser les procdures et les formalits affrentes
aux dispositions du prsent arrt.
Article 10. Le prsent arrt sera enregistr au Journal Officiel de la Rpublique de Madagascar et
communiqu partout o besoin est.
Antananarivo, le 14 octobre 2011
Sign : Jean Jacques RABENIRINA
Sign : Hery RAIAONARIMAMPIANIA
70
REPOBLIKANI MADAGASIKARA
Tanindrazana-Fahafahana-Fandrosoana
------------DREN :
CISCO :
ZAP :
EPP. :
ZONE :
CONTRAT DE TRAVAIL N/FRAM/EPP.
(Engagement ou Rengagement dun ou dune Enseignant(e) Non Fonctionnaire)
de
dune part,
EMPLOY(E) :
Nom et Prnom(s) :..
Date et lieu de naissance :
Nationalit :..
Titulaire du ou des diplme(s) suivant(s) :..
Carte dIdentit Nationale N..
Dlivre le .. ..
Domicili(e) :
dautre part,
Il a t convenu ce qui suit :
Article 1er : Dure et date deffet du contrat
Le prsent contrat est conclu pour une dure de .Mois compter du
Article 2 : Qualit et lieu de travail
Lemploy(e) est engag(e) par lAssociation des Parents dElves en qualit denseignant ou de directeur
enseignant ou de directeur lEPP..
Article 3 : Devoirs et obligations de lEmploy(e)
LEmploy(e) sengage :
Accomplir son travail avec ponctualit, assiduit, loyaut et dvouement ;
Respecter strictement la discipline et le rglement intrieur de ltablissement ;
Obir aux ordres hirarchiques dans lexcution de tches lui confies ;
Se perfectionner de faon permanente afin damliorer incessamment son travail.
Article 4 : Composante(s) et jouissance de la rmunration
La ou les composante(s) est ou sont fixe(s) par lAssemble Gnrale de lAssociation des Parents dlves
(en nature et ou en numraire) : un Procs-verbal affrent cette rmunration est joint au prsent contrat.8
LEmploy(e) a droit sa rmunration aprs service fait.
Les composantes de la rmunration varient selon les cas : i) ENF rmunr exclusivement en nature ; ii) ENF
rmunr en nature et en numraire ; iii) ENF subventionn par ltat; iv) ENF subventionn par ltat et percevant
dautre(s) rmunration(s) de la part de la FRAM. Par ailleurs, des retenues peuvent tre mentionnes dans larticle
sur la rmunration suivant que lENF est affil ou non un Organisme de Scurit Sociale (CNaPs, .)
71
Fait , le ..
(Signature de lEmploy(e)
Prcde de la mention manuscrit Lu et accept)
72
Annexe 3 : Principaux rsultats de lenqute : rpartition des enseignants des coles enqutes,
recrutement et absentisme
Fonctionnaires Contractuels
Nombre total d'enseignants
Analamanga
Milieu urbain
Milieu rural
Atsinanana
Milieu urbain
Milieu rural
Melaky
Milieu urbain
Milieu rural
Total
Milieu urbain
Milieu rural
31
22
9
44
29
15
35
23
12
110
74
36
ENF
ENF Non
Subventionns Subventionns
5
3
2
13
11
2
6
2
4
24
16
8
55
34
21
48
31
17
51
33
18
154
98
56
12
5
7
2
2
2
1
1
16
6
10
Autres
Total
2
2
2
2
12
6
6
16
10
6
2
2
1
1
1
1
2
1
1
3
2
1
105
66
39
109
73
36
93
57
36
307
196
111
10
4
6
11
5
6
77
10
67
133
88
45
62
40
22
272
138
134
1
1
1
2
2
3
3
2
2
12
7
5
17
12
5
4
4
3
3
3
3
90
13
77
433
277
156
131
88
43
654
378
276
73
Annexe 4 : Cotisation des parents et recettes des coles : rsultats dune enqute ralise par Men en
2013-2014 dans 30 coles du CISCO Antananivo Renivohitra
(Montant en MGA)
cole
Contribution
par parent/an
Nombre des
cotisants
Recette totale
Isotry Ampefiloha
10 000
520
5 200 000
Ambatobe
22 000
150
3 300 000
Amboditsiry
25 000
350
8 750 000
Ambohipo
14 000
488
6 832 000
Ampasanisadoda
20 000
141
2 820 000
Analamahitsy Village
15 000
400
6 000 000
Andavamamba
23 000
520
11 960 000
Andravoahangy I
23 000
260
5 980 000
Andravoahangy II
28 000
180
5 040 000
Andrefan'Ambohijanahary
18 000
480
8 640 000
Ankadifotsy I
20 000
225
4 500 000
Anosisoa
22 000
225
4 950 000
Anosivavaka
20 000
262
5 240 000
Antanimena I
20 000
676
13 520 000
Antanimena Ii
23 000
418
9 614 000
Antsahabe
18 000
110
1 980 000
Behoririka
20 000
116
2 320 000
Faliarivo Ambanidia
12 000
150
1 800 000
Faravohitra
23 000
73
1 679 000
Ifanantenantsoa Betafo
16 000
278
4 448 000
Imamba
17 000
77
1 309 000
Ivandry
18 000
430
7 740 000
Soarano
5 000
149
745 000
Volosarika
13 000
262
3 406 000
Total gnral
18 411
6 940
5 323 875
74
00-00-81-A0-1C
00-00-81-A0-1D
00-00-81-A0-4C
00-00-81-A0-5B
00-00-81-A0-6A
00-00-81-A0-6C
00-00-81-A0-6E
00-00-81-A0-8A
00-00-81-A0-9B
00-00-81-A1-5A
00-00-81-A1-8A
00-00-81-A1-8B
00-00-81-A1-8C
00-00-81-A1-8D
00-00-81-A2-1C
00-00-81-A3-5B
00-00-81-A3-5D
00-00-81-A4-5C
00-00-81-A6-9A
00-00-81-A7-0A
00-00-81-A7-0B
00-00-81-A7-0C
00-00-81-A8-6C
00-00-81-A8-8A
00-00-81-A8-8B
00-00-81-A8-8C
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00-00-81-B8-8E
00-00-81-B8-8G
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00-00-81-B9-4D
00-00-81-C0-0A
00-00-81-C0-5A
00-00-81-C1-5A
00-00-81-C1-8A
2014
LFR
14
0
0
1
2
5
24
0
0
1
191
246
24
131
0
0
1
2
3
43
22
116
1
4
2
169
5
1 987
447
3
0
4
62
742
45
1 589
1
3
0
3
0
4
308
1
1
947
1
2
1
4
8 125
241
15
19
11
1
0
2
21
1
0
899
8
2015
2016
2017
LF
Prvisions Prvisions
13
13
13
2
2
2
3
3
3
1
1
1
0
0
0
25
25
25
35
35
35
1
1
1
1
1
1
1
1
1
230
230
230
178
178
178
53
53
53
370
370
370
5
5
5
1
1
1
0
0
0
2
2
2
2
2
2
49
49
49
22
22
22
135
135
135
1
1
1
4
4
4
2
2
2
158
158
158
7
7
7
1 882
1 882
1 882
436
436
436
3
3
3
1
1
1
2
2
2
61
61
61
865
865
865
40
40
40
1 572
1 572
1 572
89
89
89
3
3
3
1
1
1
12
12
12
2
2
2
4
4
4
311
311
311
2
2
2
0
0
0
2 208
2 208
2 208
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
8 338
8 338
8 338
226
226
226
13
13
13
15
15
15
37
37
37
0
0
0
1
1
1
2
2
2
19
19
19
1
1
1
1
1
1
1 590
1 590
1 590
7
7
7
75
00-00-81-C3-5A
00-00-81-C8-8A
00-00-81-C8-8B
00-00-81-C8-8C
00-00-81-C8-8D
00-00-81-C8-8E
00-00-81-D0-0A
00-00-81-D0-5B
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00-00-81-J0-5B
00-00-81-J0-6A
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00-00-81-J0-6E
00-00-81-J0-7A
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00-00-81-J0-8C
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00-00-81-NU-LL
00-00-81-U0-1C
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00-00-81-U9-4A
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00-00-81-38-1P
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00-00-81-41-00
00-00-81-41-10
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00-00-81-41-65
00-00-81-41-75
00-00-81-88-1P
Total
2014
LFR
27 426
15
8
11
1
399
1
274
17
1
28
235
1
1
1
2
1
36
13
141
12
1
644
27
4 417
30
1
18
434
19
3
1
2
6 912
1 428
178
0
132
6 131
4 706
145
593
263
3
199
3
6
1
2
4
2
2
111
10
2
8
15
6
2015
2016
2017
LF
Prvisions Prvisions
27 417
27 417
27 417
47
47
47
8
8
8
6
6
6
1
1
1
458
458
458
1
1
1
294
294
294
52
52
52
1
1
1
27
27
27
247
247
247
0
0
0
1
1
1
1
1
1
2
2
2
1
1
1
36
36
36
13
13
13
103
103
103
7
7
7
0
0
0
544
544
544
17
17
17
14 311
14 311
14 311
12
12
12
0
0
0
0
0
0
368
368
368
2
2
2
0
0
0
1
1
1
1
1
1
2 545
2 545
2 545
1 422
1 422
1 422
110
110
110
32
32
32
144
144
144
4 818
4 818
4 818
7 643
7 643
7 643
179
179
179
737
737
737
341
341
341
2
2
2
394
394
394
2
2
2
2
2
2
1
1
1
2
2
2
3
3
3
1
1
1
2
2
2
99
99
99
9
9
9
1
1
1
9
9
9
14
14
14
6
6
6
71 588
81 545
81 545
81 545
76