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CFEM:

O que e como funciona?

Um imposto, compensao,
indenizao? Afinal, O que a
Compensao Financeira pela
Explorao Mineral?

O Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) o rgo do governo federal

a quem compete baixar normas e exercer fiscalizao sobre a arrecadao da
Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM).
A CFEM devida pelas mineradoras em decorrncia da explorao de recursos
minerais, para fins de aproveitamento econmico.
Toda sada de produto mineral das reas da jazida, mina, salina ou outros depsitos
minerais, bem como sada por venda, consumo ou utilizao da substncia mineral
em processo de industrializao realizado dentro das reas da jazida, mina, salina ou
outros depsitos minerais, suas reas limtrofes e ainda em qualquer estabelecimento
A CFEM calculada sobre o valor do faturamento lquido obtido. Para efeito de clculo
da CFEM, considera-se faturamento lquido o total das receitas de venda, excludos
os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de
transporte e as de seguro.

ASPECTOS DA CFEM

Para abordar de forma simples e didtica a incidncia da CFEM necessrio

demonstrar os aspectos contidos na norma jurdica que cria a obrigao que dever
ser cumprida, em sua hiptese e sua consequncia.
Ainda que no se trate de tributo, como indicado em deciso do STF, trata-se de
uma prestao pecuniria compulsria criada por lei. Assim, para que seja obrigado
ao pagamento (consequente), o minerador deve ter cumprido a conduta prevista na
norma (antecedente).
O antecedente, ou descrio da conduta que pressupe a obrigao, composto
pelos aspectos material, espacial e temporal.

Como aspecto material

A prpria Constituio Federal determina que o minerador deve auferir resultado
do aproveitamento econmico de recurso mineral. Apesar da denominao de
compensao financeira, trata-se de participao no resultado, ou seja, no faturamento
lquido (e no no lucro).
Nesse sentido, a Lei n 7.990/89, em seu art. 6, determina que a CFEM incidir sobre
o valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a
ltima etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao
industrial.
Atravs do Decreto n 1/91, art. 15, pargrafo nico, foi criado novo fato gerador,
determinando que se equipara venda o consumo ou a utilizao da substncia
mineral em processo de industrializao realizado dentro das reas da jazida, mina,
salina ou outros depsitos minerais, suas reas limtrofes ou ainda em qualquer
estabelecimento.
Somente aps a ocorrncia dessas condutas seria auferido o resultado do qual
participam a Unio, os Estados e os Municpios.

Como aspecto espacial

tratando-se de exao de competncia da Unio e instituda por lei federal, aplicase a todo o territrio nacional e quando se verificar o aproveitamento econmico do
recurso mineral.
O aspecto espacial crucial, especialmente para o rateio do valor arrecadado entre os
Estados e, sobretudo, os Municpios. Frise-se que a Lei n 7.990/89, ao criar a CFEM,
trouxe em seu prembulo a instituio de compensao financeira pela explorao
de recursos minerais em seus respectivos territrios.
Esse entendimento prevaleceu no STF, que decidiu que a diretriz para a definio
do ente recebedor da parcela discutida se define em funo da territorialidade dos
minrios extrados. Assim, havendo extrao em mais de um municpio, deve ser
observada a proporcionalidade da produo efetivamente ocorrida.

Como aspecto temporal

Momento em que se considera ocorrido o fato gerador, observa-se que foi ele
especificado pelo prprio DNPM no Manual da CFEM.
Em relao venda do produto mineral, determina que constitui fato gerador da
(...) CFEM a sada por venda do produto mineral das reas da jazida, mina, salina ou
outros depsitos minerais.
J em relao ao consumo, equipara-se sada por venda o consumo ou a utilizao
da substncia mineral em processo de industrializao realizado dentro das reas da
jazida, mina, salina ou outros depsitos minerais, suas reas limtrofes e ainda em
qualquer estabelecimento.

Como sujeito ativo, temos a Unio Federal, a quem a Constituio Federal reserva
a propriedade dos recursos minerais. tambm a Unio a nica pessoa poltica
competente para legislar sobre a CFEM, bem como conceder o direito de lavra. Em seu
nome, exercendo as atividades de fiscalizao e arrecadao, atua o Departamento
Nacional da Produo Mineral DNPM.
O sujeito passivo , via de regra, o titular dos direitos minerrios, ou seja, aquele que
pratica o fato gerador ao auferir o resultado econmico do recurso mineral explorado.
H exceo regra. No caso de extrao mediante permisso de lavra garimpeira, a
CFEM dever ser recolhida pelo primeiro adquirente, na qualidade de responsvel.
O aspecto quantitativo responsvel pela liquidao da obrigao, ou seja, a
determinao do valor a ser pago a ttulo de CFEM. Esse aspecto composto pela
base de clculo e pela alquota, que combinados liquidaro o tributo.
Vale ressaltar que a cobrana da CFEM ser precedida de inscrio em dvida ativa
para posterior ajuizamento de execuo. Dessa forma, necessrio crdito lquido,
certo e exigvel.

OS TRIBUTOS

Quais tributos so excludos da CFEM?

ICMS, PIS/PASEP; COFINS; IOF; e ISS.
Na hiptese do titular do direito minerrio ser optante e inscrito no Sistema Integrado
de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de
Pequeno Porte SIMPLES, o valor a ser deduzido da base de clculo da CFEM ser
extrado do percentual identificado das exaes fiscais (PIS/PASEP; COFINS; e ou
ICMS) compreendidas na composio do montante recolhido.
No caso de substncia mineral consumida, transformada ou utilizada pelo prprio
titular dos direitos minerrios ou remetida a outro estabelecimento do mesmo
titular, ser considerado faturamento lquido o valor do consumo na ocorrncia do
fato gerador definido no art. 157, do Decreto n 01/91.

11

H grandes divergncias sobre a possibilidade de deduo dos tributos incidentes

sobre a comercializao, e das despesas de transportes e seguros. Enquanto o DNPM,
por meio de atos normativos, tenta restringir a deduo, os mineradores pleiteiam a
ampla dedutibilidade.
Esse debate ganha especial relevncia para a hiptese de equiparao do consumo
antes da sua transformao industrial. A apurao do valor de consumo deve permitir
ampla dedutibilidade.
Trata-se de ponto essencial da gesto das empresas, que devem ser capazes de
demonstrar documentalmente todas as dedues a que tem direito, sob pena de
pagamento indevido pelo no aproveitamento ou de autuao e multa pela no
comprovao da deduo em eventual fiscalizao.

12

Alquotas

13

Minrio de Alumnio,
Mangans, Sal-gema
e Potssio

Ferro, Fertilizante, Carvo

e demais substncias

Das alquotas: as alquotas aplicadas

sobre o faturamento lquido para
obteno do valor da CFEM, variam
de acordo com a substncia mineral:

Ouro

Pedras Preciosas, Pedras

Coradas Lapidveis
Carbonados e Metais Nobres

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Como pagar a CFEM?

O pagamento da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM ser efetuado mensalmente, at o ltimo dia til do segundo ms subseqente
ao fato gerador, devidamente corrigido. Na eventualidade do recolhimento (pagamento)
no ocorrer no prazo legal, ser cobrado os seguintes acrscimos legais: juros de
mora, contados do ms seguinte ao do vencimento, razo de um por cento ao ms
ou frao de ms; e multa de dez por cento, aplicvel sobre o montante final apurado.
O pagamento feito por meio da Guia de Recolhimento da Unio GRU, em qualquer
agncia bancria, at a data de vencimento.
A arrecadao feita pelo DNPM, na forma definida na legislao instituidora da
Autarquia.

15

Distribuio dos Recursos

65% para o
municpio
produtor

23% para o Estado

e Distrito Federal
onde for extrada a
substncia mineral;
12% destinados a
Unio e distribudas
entre o DNPM, Ibama
e MCT/FNDCT;

Os recursos da
CFEM so distribudos
da seguinte forma:

16

Municpio produtor aquele no qual ocorre a

extrao da substncia mineral, caso abranja
mais de um municpio, dever ser preenchida
uma GUIA/CFEM para cada municpio, observada
a proporcionalidade da produo efetivamente
ocorrida em cada um deles.

Assim, embora seja prevista a partilha do produto da arrecadao da CFEM entre

a Unio, Estados e Municpios, todo o valor arrecadado pelo DNPM. A Unio tem
competncia exclusiva para promover aes de cobrana, no cabendo a Estados e
Municpios aes individuais contra mineradoras para recebimento de sua parcela. A
repartio se dar atravs de transferncia entre as pessoas polticas.
Ainda que, conforme a CRFB/88 os Estados e Municpios no tenham competncia
legislativa, tm sido editadas diversas leis que versam especialmente sobre direito de
fiscalizao direta e imposio de obrigaes acessrias. Essas leis so, a princpio,
inconstitucionais. Cumpre informar, entretanto, que no h precedentes definitivos
sobre a matria.
Os Estados, Distrito Federal e Municpios sero creditados com recursos da CFEM,
em suas respectivas Contas de Movimento Especficas, no sexto dia til, que sucede
ao recolhimento por parte das empresas de minerao.

17

A Relao entre
a CFEM e o DNPM

18

A competncia para fiscalizar o recolhimento da CFEM do DNPM.

Para compreender melhor os procedimentos de fiscalizao, necessrio considerar
que a apurao e recolhimento da CFEM de responsabilidade do minerador. Cabe
a ele calcular, corrigir e recolher o valor devido por sua prpria conta e risco, sem
manifestao prvia do DNPM.
A apurao e os recolhimentos so informados mediante o preenchimento de
obrigaes acessrias, tais como a Ficha de Registro de Apurao da CFEM FRAC
e o Relatrio Anual de Lavra - RAL.
Havendo indcios de irregularidades ou mesmo em fiscalizao de rotina, caber ao
DNPM iniciar o procedimento, pela notificao ao minerador para apresentao de
documentos e esclarecimentos.

19

O procedimento de fiscalizao do DNPM determina que a apurao dos dbitos de

CFEM devero ser efetuados preferencialmente em fiscalizaes in loco e tomandose por base as informaes obtidas na documentao gerencial, fiscal e contbil da
empresa mineradora ou nas bases de dados disponibilizadas pelas Secretarias de
Fazenda dos Estados ou pela Secretaria da Receita Federal, desde que haja Acordo
de Cooperao Tcnica entre estas e o DNPM.
Embora no seja vedada a verificao fsica da mina, a fiscalizao costuma ser
documental, realizada atravs de cruzamentos de dados gerenciais e contbeis da
empresa.
Alm das declaraes prprias da apurao da CFEM, sero cruzadas as declaraes
referentes a outros tributos como o ICMS ou declaraes transmitidas Receita
Federal, ou outros indcios como movimentao bancria.

20

A citada ordem de servio determina que nos casos em que, durante uma fiscalizao,
haja recusa formal da empresa mineradora em apresentar a documentao solicitada
ou se nesta houver informaes contraditrias, podero os fiscais optar pelo dado
apresentado que implique na majorao do montante de CFEM devido.
Dessa forma, imprescindvel que as empresas tenham efetivo controle de custos
e de documentao, garantindo que haja compliance em todos os seus registros
contbeis e gerenciais. Devem ser capazes de demonstrar por centro de custo todas
as despesas aplicveis a cada minrio explorado para a correta apurao da base de
clculo.

Verificada a falta de pagamento ou pagamento a menor, o minerador receber

notificao devidamente acompanhada do respectivo Relatrio de Fiscalizao e
planilha de clculo consolidada, para pagar o dbito ou apresentar defesa em 10 dias,
prazo bastante exguo para levantamento e organizao de documentos e confeco
de defesa eficaz.
Julgada a defesa administrativa o sujeito passivo ter direito a recurso hierrquico.
Caso no seja provido e no seja pago, o dbito ser encaminhado para inscrio em
dvida ativa e ajuizamento da execuo.

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PRESCRIO E
DECADNCIA

23

Coelho, em seu livro Curso de Direito Tributrio brasileiro (2012), diz que:

Os atos jurdicos sujeitados a tempo certo, se no praticados, precluem.
Os direitos, se no exercidos no prazo assinalado aos seus titulares pela lei,
caducam ou decaem. As aes judiciais, quando no propostas no espao de
tempo prefixado legalmente, prescrevem. Se um direito, para aperfeioar-se,
depende de um ato jurdico que no praticado (precluso), acaba por perecer
(caducidade ou decadncia). Se um direito no autoexecutvel precisa de uma
ao judicial para efetivar-se, no proposta esta ou proposta a destempo, ocorre
a prescrio, gerando a ocluso do direito, j que desvestido da possibilidade
de ao. E a cada direito corresponde uma ao.

24

Tema de extrema importncia para qualquer ramo do direito sua relao com
tempo. Para promover a segurana jurdica so estabelecidos prazos para o exerccio
de qualquer pretenso. No se pode deixar que o credor conserve seu direito de ao
eternamente.
A imposio de prazos preclusivos para o exerccio do direito de ao para exigir o
crdito, assim como para constitu-lo, tem, ainda, o objetivo de fazer com o Estado
cumpra com seu dever de eficincia. O lapso temporal deve ser apenas suficiente
para que seja cumprido todo o procedimento necessrio para a cobrana do crdito.
Os prazos de decadncia e prescrio da CFEM esto diretamente ligados sua
natureza jurdica. Como no havia previso especfica, adotou-se aquele vigente para
o Direito Administrativo, que instituiu prazo de 5 anos para a prescrio de dvidas
passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, conforme Decreto n 20.910/32.
Pacificou-se na jurisprudncia, em respeito isonomia, que o mesmo prazo
seria aplicvel s dvidas ativas de natureza no tributria. Como no havia prazo
decadencial, nesse prazo esto compreendidos lanamento e cobrana da CFEM.

25

Posteriormente, houve vrias alteraes legislativas, que podem ser resumidas da

seguinte maneira: prazo decadencial de 10 anos e prescricional de 5 anos, para ttulos
posteriores a 1.991.
Dessa forma, o prazo para constituir o crdito pela notificao de 10 anos, o que
implica que este o perodo passvel de fiscalizao e a respeito do qual as empresas
devem guardar seus documentos contveis e fiscais.

26

Em caso de autuao e apresentao de recurso administrativo, aps a deciso

definitiva, ser iniciado o prazo de 5 anos para ajuizamento da execuo, sob pena de
prescrio.
A interpretao inicial do DNPM diverge da acima exposta e amplamente aceita
pela jurisprudncia. Defende que at 1998, quando foi criado prazo prescricional
especfico, seria aplicvel o prazo de 20 anos.

27

Defende ainda, que para os crditos relativos ao perodo de janeiro/1991 a

dezembro/1998, o prazo decadencial seria de 10 anos, postergando o termo final da
decadncia para 30/12/2008.
Dessa forma, as empresas sofreram at 2008 autuaes que abrangeram o perodo
que retroage a 1991. Trata-se de interpretao completamente descabida por parte
do DNPM, em prejuzo do direito de defesa das empresas, que certamente no
conservaram sua documentao e mesmo conhecimento de fatos ocorridos em
perodos to remotos.
A pretenso do DNPM, como demonstrado, rejeitada pelo Judicirio.

28

IMPORTNCIA DA DEFESA ADMINISTRATIVA E JUDICIAL

A defesa apresentada na instncia administrativa tem o poder de suspender a
exigibilidade do crdito, mantendo a empresa adimplente durante todo o seu curso.
Apesar de no ter competncia para conhecer questes ligadas constitucionalidade
da cobrana e adotar o entendimento adotado pelo DNPM, bastante til para debater
questes tcnicas referentes apurao.
Como a fiscalizao se fundamenta em prova documental, especialmente em
cruzamento de dados entre as diversas declaraes e comprovantes de recolhimento,
bem como aos clculos das despesas cuja excluso permitida, no raro que se
encontrem erros nos clculos formulados nas autuaes.

29

Aps o trmino do julgamento administrativo, permitido ao sujeito passivo discutir

seu crdito perante o Judicirio, quando poder alegar as questes relativas
inconstitucionalidade da exigncia e ilegalidade das interpretaes do DNPM.
Vale lembrar que o mero ajuizamento de ao no suspende a exigibilidade. Para
impedir eventual penhora ou conservar a certido negativa de dvida ativa, ser
necessria a concesso de liminar ou a garantia do dbito.
De qualquer forma, em vista das divergncias de posicionamento resumidamente
apresentadas nesse documento, deve ser considerada a defesa administrativa e
judicial em praticamente todas as autuaes realizadas pelo DNPM.

30

A IMPORTNCIA
DA CFEM NO
CENRIO ATUAL
DE CRISE
NAS CONTAS
PBLICAS

31

A Produo Mineral Brasileira experimentou partir de 2001 um crescimento

vertiginoso, chegando a atingir seu pice em 2013, no patamar de 53 bilhes de
dlares. Acompanhando esse crescimento, a arrecadao da CFEM tornou-se
relevante para a Unio, para os Estados e, principalmente, para os Municpios em
que ocorre a extrao da substncia mineral.
A evoluo demonstrada pelos dados disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de
Minerao IBRAM1:
1

32

Instituto Brasileiro de Minerao IBRAM. A Indstria Da Minerao. Braslia: 2014.

PRODUO MINERAL BRASILEIRA (Em US$ Bilhes)

60

50

40

30

20

10

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

Estimativa 2014

Fonte: IBRAM

1995

1994

Todavia, observa-se que o grfico de arrecadao da CFEM no diretamente

proporcional evoluo da produo mineral. O pice da arrecadao ocorreu apenas
em 2013, quando atingiu R$ 2.375.580.265,55. O descompasso se deve justamente
fiscalizao e cobrana da CFEM no arrecadada no perodo correto.

33

A evoluo demonstrada pelos dados do relatrio de arrecadao disponibilizado

pelo DNPM, sendo que a arrecadao de 2016 foi aferida at o ms de junho:

Arrecadao de CFEM
2.500.000.000,00
2.000.000.000,00
1.500.000.000,00
1.000.000.000,00

34

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

500.000.000,00

Neste cenrio, a Administrao Pblica percebeu a necessidade de dedicar maior

ateno CFEM, bem como intensificar seu procedimento fiscalizatrio. Como se
no bastasse, nos ltimos meses iniciou-se um declnio progressivo na arrecadao
que, conjugado com outros fatores econmicos internos e externos, prejudicou a
arrecadao da CFEM e as contas pblicas como um todo.
Se em tempos de crescimento econmico e farta arrecadao, a Administrao Pblica
j tinha voltado seu interesse para a CFEM e correspondente arrecadao; com o novo
cenrio econmico e a necessidade urgente de recursos financeiros, intensificouse a sua fiscalizao e houve uma grande onda de notificaes administrativas e
ajuizamento de aes judiciais.

35

No mesmo sentido, as mineradoras vivem a mesma realidade de crise experimentada

pela Administrao Pblica, que viram sua demanda e margem de lucro diminurem
sensivelmente, fazendo com que os valores recolhidos a ttulo de CFEM e de tributos
incidentes sobre a operao tenham um peso ainda mais significativo.
Dessa forma, torna-se imprescindvel que as empresas se voltem para seus
procedimentos internos de apurao, comprovando, documentando e aproveitando
todos os crditos permitidos por lei, assim como, atravs desses procedimentos,
eliminem riscos de autuao pelo DNPM.

36

CFEM E O NOVO
CDIGO DE
MINERAO

37

A questo mais polmica que compe as mudanas propostas no Cdigo de Minerao

diz respeito a um aumento no valor das alquotas relacionadas CFEM.
O Governo Federal j decidiu que pretende pelo menos dobrar o valor da alquota.
Dentre as justificativas para este aumento est a informao de que outros pases
produtores de minrios como a Austrlia e frica do Sul tm royalties mais elevados
que o brasileiro.

38

O setor mineral brasileiro, entretanto, atravs das suas entidades de classe, dentre
elas o IBRAM Instituto Brasileiro de Minerao tem alertado que se forem somados
todos os tributos, estes elevariam a minerao brasileira como uma das atividades
mais taxadas do mundo e que o aumento da CFEM teria de vir acompanhada da
retirada ou diminuio de algum dos tributos existentes.
Ento iniciou-se uma briga: de um lado, o governo e sua busca incessante por mais
impostos; de outro, as mineradoras, com forte lobby no Congresso, que tenta impedir
que este aumento seja aplicado.

39

Ao menos o minrio de ferro (principal commoditie mineral do pas) deve subir de 2%

para 4%.
O maior aumento do royalty deve ocorrer com o ouro, que pode passar a pagar 4%.
Outros minerais, devem ter a alquota reduzida, como o sal, de 3% para 1% e areia e
calcrio, de 2% para 0,5%.
Est tambm em discusso criao de um novo tributo, que deveria ser cobrado
apenas dos grandes projetos ou dos grandes empreendimentos minerrios: uma
compensao extra a ser paga pelas empresas que produzem em larga escala, como
a Vale. A polmica CFEM est longe de ter seus dias de tranquilidade e entendimento.

40

CFEM: tributo ou indenizao?

Ao tratar da CFEM, no se deve perder de vista que os recursos minerais so

reservados da Unio, no se confundindo com a propriedade da superfcie. Portanto,
toda substncia encontrada no subsolo brasileiro pertence Unio e o proprietrio
do terreno chamado de superficirio, ou seja, seu ttulo de propriedade no se
estende subsolo adentro.
Porm, cabe ao minerador, mediante autorizao e concesso do DNPM, prospectar,
explorar, explorar e beneficiar o minrio por sua prpria conta e risco, inserindo os
recursos na economia e gerando o desenvolvimento desejado.
Essas consideraes so importantes para compreender a natureza jurdica da CFEM,
que somente incide aps a explorao e no sobre a simples reserva de recursos
minerais sem aproveitamento econmico.
A CFEM desde sua criao suscitou grandes divergncias sobre sua natureza e
regime jurdico aplicvel.

42

Diversas teses foram sustentadas perante o Supremo Tribunal Federal, dentre

elas, de que a CFEM teria natureza tributria, visando a declarao de sua
inconstitucionalidade. Defendeu o Ministrio Pblico se tratar de receita originria,
com participao estatal na venda do minrio.
A deciso proferida afastou a tese que afirmava ser a CFEM um tributo, entretanto,
no indicou de forma clara e precisa a sua natureza jurdica. Assim indica o voto do
Relator, Ministro Seplveda Pertence, ao afirmar que

O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no faz
necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da compensao
financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram receita patrimonial .
A definio da natureza jurdica tem importantes repercusses para a exigncia da
CFEM, como se abordar nos tpicos seguintes.

43

Sobre o autor

Marina Ferrara
Advogada

Destaque do Chambers and Partners (Amrica Latina),

em Energia e Recursos Minerais: Minerao. Membro
da Rocky Mountain Mineral Law Foundation, membro da
Comisso de Direito Minerrio da OAB/MG e membropesquisadora do Grupo de Estudos de Direito de Recursos
Naturais da UnB.
Professora em cursos de EMBA e de ps-graduao,
especialmente em matrias minerria, contratual,
tributria e negocial. Mestranda em Direito Empresarial e
Ps-MBA em Governana Corporativa. Ps-graduada em
Direito Tributrio (Faculdade Milton Campos), graduada
em Direito.

Sobre o autor
Engenheiro gelogo pela UFOP, mestrando em Geologia
pela UFRJ.
especialista Sistemas Mnero-metalrgicos pelo
convnio Vale/UFOP. Experincia como gelogo de mina
da Usiminas e de especialista em Recursos Minerais
do DNPM, Setor de Fiscalizao e Pesquisa. Atua como
consultor no setor mineral.

Areli Nogueira
Engenheiro gelogo

Sobre o autor
Advogado-consultor do FERRARA BARBOSA Sociedade de
Advogados. Professor de Direito Tributrio em cursos de
graduao e de ps-graduao. Conselheiro no Conselho
Administrativo de Recursos Tributrios da Prefeitura de
Belo Horizonte. Autor de artigos e captulos de livros
de Direito tributrio. Mestre e especialista em Direito
Tributrio, graduado em Direito e tcnico em gesto.

Rafael Queiroz
Advogado

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