Introduccién Ayers? Aen = P racticamente en todo el mundo, evaluarel desempefio de YY organizaciones gubernamental Sea RCE pio. gramas, se ha convertido en una moda y una obsesi6n para el sector piblico. Una de las twondt a @, probablemente, que la diferencia entre las grandes necesidades sociales que hay que enfrentar y la cantidad de recursos disponibles para hacerlo si- gue acrecentando su distancia: menos recursos y més necesida- des son condiciones inevitables en el quehacer coridiano de organizaciones puiblicas de diversa indole, En este marco, los ‘gobiernos requicren demostrar capacidad para atender y resol- ver problematicas de naturaleza heterogénea, asi como conoci miento e informacién técnica més precisa, si quieren mantener su capacidad de influencia, es decir, de afectar los comporta- mientos de personas y organizaciones para lograr objetivos so- iales 0 econdmicos. De manera recurrente los actores politicos en las democra- cias contempordneas son acusados de incapaces y de imitados, situacién que los enfrenta a la necesidad imperiosa de buscar legitimacién evidenciando resultados coneretos ante los ojos de la sociedad. La respuesta ha sido, en parte al menos, la siguiente:D Aralno Gaut.W. Lepore, €.Zarudioy FB cientes y de impacto, y organizaciones gubernamentales in- novadoras y efectivas. Asi, el igeUiSO adIRISERENO SHIDO en una gran cantidad de paises es aquel que vincula directamente la legitimidad de 68 g0bietii0s con la obrencidn de resultados. Fste discurso ad- quiere varios nombres: administracin o gestién por resultados son algunos de los més conocidos. El argumento es en aparien- cia simple: los gobiernos son prestadores de servicios y provee- dores de bienes criticos para una sociedad, que actian a través de procedimientos extensos, explicitos y vigilados norm: mente en forma estricta. Sin embargo, el cumplimiento nor- mativamente impecable de los procedimientos administrativos no asegura necesariamente que se obtendrin las mejores y més cficientes soluciones a problemas sociales concretos. Debido a lo anterior se arguye, desde la vision d@QeSHO@ (GOFFESULEAOS) que es necesario que el logro de los objetivos y del impacto de la accién gubernamental sea incorporado como un criterio sustantivo del éxito del propio gobierno, més all del simple acatamiento de normas o procesos formales. Hl esta- blecimiento explicito de compromisos para obtener resultados es el corolario de esta idea: los gobiernos se comprometen a al- canzat logros y, por tanto, deben construir su gestibn ala luz de este compromiso adquirido. Sin lugar a dudas, la gestién por resultados implica una transformacién normativa, egal, orga- nizacional y culturalmente sustantiva de la forma en que se ‘aatietide el papel del sector puiblico y de cbimo debe organizarse integralmente parakobtencr resultados especficos “Ahora bien, pafa que una gestidn de &té tipo funcione, los servidores piblicos no solamente son responsables (accounts ble) por el acatamiento de normas y procedimientos, sino tam- bin por el logro de los resultados comprometidos. La idea, en otras palabras, es que una accién gubernamental capaz. de ren- diren s6lo en términos de normas y procedimientos, sino detec concretos, medibles y alcanzables, es la mejor via para construir gobiernos que pueden en verdad resolver problemassociales ingentes(Ellencadenamiento racional dela gaa endecie ot “Gasvead de fac accién gubernamental, en este sentido, encuentra en los Siste— ‘mas de evaluacién del desemperio (stb), su mejor esperanza. Pero, que esy err que consiste Ix evaltiacton def desemperio? En linea con la perspectiva de rendicién de cuentas y resolu- cién de problemas antes expuesta, l4@VaRGISRURIEESER cio puede ser definida, grossa modo como “una modalidad de revi- sién y evaluacién de la actividad gubernamental con enfoque a resultados della gestion publica’ (Barros, 2002, citado en Mo- rales, 2006: 9). Esta primera conceptualizacién, sin embai esconde un aspecto crucial para la definicién y consi un SED, a saber, qué se entiende exactamente por {desemperio’ Esta discusién, a su vez, resulta especialmente relevante ala hora de decidir qué tipo de informacién se genera para la toma de decisiones pues, como sefiala Wholey (1999), y como se expone en el capitulo IV de este texto, no hay en realidad defi nicién tinica respecto de este concepto, y los resultados consti- tuyen una de las varias dimensiones que pueden considerarse como parte del “desemperio” Siguiendo la idea anterior, (1SHA)G US aaa al aHaliiSeD ridades 6 proceso: posibteettog iultados. Desempeno puede ser visto en términos de ios productos de un organismo o programa (bie- nes y servicios entregados a la poblacién) o en funcién de la eficiencta, productividad, 0 calidad de los servicios otorgados. El desempefio también puede ser aproxithado por los resulta- dos intermedios (como satisfaccién del ciudadano/cliente) de ‘in programa o los resultados finales de largo plazo, en interac- idn con muchos otras fictores “no controlables” (es decit, ani- lisis de resultados vistos como impacto) (Wholey, 1999: 289- 290). En el extremo, se puede hablar de desempefio “neto”, es decir, lo que estaria pasando si el programa en cuestién no hu- biera sido instrumentado (Klerman, 2005: 348). ‘Desempefio entonces parece ser una categoria que politica y retéricamente es clara, generadora de amplias aspiraciones so- ciales, pero que una vez analizada con mayor detenimiento re- sulta set mas compleja de lo esperado. Es por ello que, ante st. jue hacen aaDAreano Gast, W. Lepore, E Zam yF Blanco complejidad prictica, g@hiajpropuestorentdiferentesiespacios (Kravchuk y Schack, 1996; Klitgaard y Light, 2005) quel fundamental construir un sistema integrado de elementos que permitan en la préctica hacer del desempefio una guia funda- ‘mental de la accion gubernamental. Se requieren asi sistemas de informacién y métodos de monitoreo constantes para que eldesempenopusdaseranalizadoyy evaluado. En otras pala- bras, ante un ee ro cdmo el de desempefio, que es una. tegoria multidimensional pati teferiise a tog resultados y a la clicactay eficienicia para produicirlos, se hayplanteadoqueres Fandamental tener tii sistema, un conjunto de instrumentos diversos integrados bajo una logica tinica que vincule desde el di- sefo hasta la evaltaci6n de todos los elementos que componen al propio sistema. ‘Quizdses por esta complejidad de “atrapar” la categoria des- empefio que a su vez Sappliflenconcar ‘una dehnicin de tun sistema de evaluacién del desempefio. La Secretarfa de Ha- cienda y Crédito Pablico (s11cr), por ejemplo, se refiere al su de la siguiente manera: “El Sistema de evaluacién del desem- pefio (sep) realizard el seguimiento y la evalua dc las politicas y programas de las entidades y dependencias de la [Administracién Piblica Federal] are, para contribuir a la consecucién de los objetivos establecidos en el [Plan Nacio- nal de Desarrollo] rnp, y los programas que se derivan de ést. El sep brindaré la informacién necesaria para valorar objetiva~ mente y mejorar de manera continua el desempefio de las po- liticas puiblicas, de los programas presupuestarios y de las insti- tuciones, as{ como para determinar el impacto que los recursos piiblicos tienen en el bienestar de la poblacién” ( uiema racionalista completo, de cadenas causales técnicamen- te disefiadas, perfectamente alineadas, construidas por un 7° acuerdo lineal con consensos perfectos y marcos te6ricos uni- + — vocos y acordados. Esiirealidadvestantos hablandordelumjins- crumentognuiy sigdhpero limitado, que ayuda a construir aproximaciones imperfecta dela relaciones causes de la ac- cin gubernamental Basicamente, podemosyplanreandosipropésixosigencrales que un sep busca alcanzar(Mfacilta el consenso, al establecer fi forma explicita los propositos y las lineas de accion. que le dan sentido a un proyecto gubernamental, yQ)kendircuentasls con mayor transparencia a la sociedad, al hacer explicitos los” resultados alcanzados, pero sobre todo la linea de razonamien- to y justificaci6n de la accién gubernamental propiamente dicha 18 aimed aiguimentativa que sigue este libro es que un sep n6) deberia ser entendido como un instrumento capaz de encade- nar técnicamente (con un método lineal, completo y libre de fallas) la mejor definicibn de una situacién social o publica con los instrumentos més adecuados para lograr el 6ptimo de los efectos esperados. Esto simplemente porque laeeiSRi uber namental es en la practica una accién en constante disputa et- FE ACTOS POMC Ge El iid que es aféceadh jor milkiplesintereses, qué genera divetsosy des impactos para construir lo que entendemos.como.ssealidad” En este sentido, fa realidad social” ¢s una amalgama.de accio- ses, valores, supusstos, interes, norms, instiuiciones, regs Songani ‘Acorde con cl dogma de una democracia liberal, el que exis- ta pluralidad y conflicto de visiones y valores es inevitable; in- cluso resulta positivo para la libertad humana que nadie posea el monopolio de la verdad (Mill, [1859] 1970). El disenso res- pecto de los objetivos y medios sociales es sin duda parte con- sustancial de lo politico y lo social en una democracia: ésta no existe sin oposicin, o mas correctamente, oposiciones. Pensar que un instrumento como el sep puede obviar esta dindmica és, por decir lo menosfingento’ Un sep, en todo caso, permite hacer explicitos los supuestos de un grupo de actores ur dshendendetetminado problema social como un problema puiblico que merece ser resueltg. Es probable que otros actores no lo vean asfo que establezcan que existen otros problemas més importantes a atacar (argumento clisico de la oposicién en cualquier democracia). En un mun- do de recursos limitados, no sélo se definen problemas en abs- tracto, sino que se definen problemas basadas en prioridades y Viabilidades, en proyectos politicos y en ideologta decidir qué problemas son viables y cules tienen prioridad en ia agenda social no puede ser un trabajo simple de acomodamiento de cadenas causales (que es fo que hace un sep a fin de cuentas). Dicho encadena- iiento es un argumento, con supuestos y axiomas, que se 9 sdend GEA],D.Arelane Gast. Lepore, € Zam y F Blanco construye con base en una teorfa predefinida que establece jus- tamente las razones por las cuales un efecto (0 varios) deviene de una causa 0 causas particulares. Y muchas de nuestras teo- rias sociales estén llenas de axiomas, supuestos que no se pue- den comprobar empiricamente pero que son asumidos como verdades irrefutables: por ejemplo, la idea muy socorrida hoy de que con incentivos “correctos” las personas y las organiza ciones pueden cambiar un comportamiento irracional 0 poco cooperativo. En la prictica sucede que el cambio de comportamiento de las personas suele ser una cuestién bastante més complicada en términos sociales, politicos y hasta psicolégicos. Bnjtadaleaso, como ya se mencion6, lo importante que puede lograr un SED es que dichos axiomas y supuestos se hagan explicitos, para que puedan ser a su vez debatidos politica y socialmente, de tal ‘modo que los politicos electosy designados se ean responsi TZados No-negesariamente por los.-resultados” (Cucstion no émpre facil de establecer como hemos dicho), sH@]SUHIO® arguments y bases sobre las ciiales se disefiaron programas, asi como por la relacién o congruencia de estas bases con los efec- tos observables. Con el fin de ordenar esta discusién, podemossintetizaren 6 [ tres los argumentos que problematizan una visién sobreo} a) 5 mista de un sep, como la que hasta aqui se ha expucsto: pine: 3 ‘arte eélidad social es una construccién de actores diversos, > muchas veces en disputa, dispuestos a entrar en confiictoy usar © el poder para imponer su propia versién delo ques un proble- <5. ‘ma viable o necesario de atacar (la existencia por definicién de oposiciones en una democracia implica de partida que nadie es duefio absoluco de la racionalidad, ante la posible existencia7 sis bien de racionalidades)Sqgundloglarrealidadyquesequic- \7/ re impactar se genera por efectos que devienen della accién de riltiples fuentes, acciones y propésitos de diferentes actores y -~ circunstancias. . las cadenas causales se sostienen sobre?" teorias construidas con base en supuestos y axiomias; elementos \“~ que intentan explicarnos y convencernos de que existen varia- 2 bles més importantes que otras, que arrojan luz sobre ciertos elementos de la realidad al mismo tiempo que oscurecen otros; que nos plantean que hay efectos indeseables que deben ser evitados, aunque otros defiendan que son fundamentales. Un sep nto puede construir una visién “objetiva” del proble- ma ni de las cadenas causales, siff@/qUé tin SED es una Hera mienta para explicitar una propuesta de accion posibleenrre “Hitighas, Sif tence presente esta Ultima reflexion, es posible “fransformar los enfoques y resultados derivados de un sep en fovoggrafias rigidas sobresimplificadas de la acci6n gubernamen- tal, que dificilmente encuentren correlaco en la realidad y el contexto donde operan los gobiernos, sus organizaciones y funcionarios. En este libro, por tanto, defendemos una visién distinta de lo que es y lo que puede aportar un sep. La aplicacién de las herramientas que hacen a.un buen sep, ante todo, requieren entender sus limitaciones y comprender lo que No puede ha- ceral final de cuentas. Fste puede ser tin siil paso inicial para evitar los errores que usualmente se eometen al hablar de este instrumento. Asi, un SED: ‘No es una fotografia lineal de las causalidades; No es un instrumento técnico que pueda ser replicado de la misma forma por distintas personas en contextos distintosy ppara problemas diferentes; NO es un instrumento neutral que permita llegar al acuerdo perfecto entre los actores; No es un instrumento que devela la “verdadera” causalidad de la realidad; por tanto, no es infalible, Es decir la accién planeada no necesariamente serd realidad y esto no puede explicarse tinicamente por “errores” o dolo de los actores gubernamentales; No es una secuencia lineal objetiva, ni del problema ni de las cadenas causales de la accién gubernamental; siempre hay alternativas desechadas 0 no consideradas. 2D.Arellne Gault, W. Lepore, Zamudo yf Blneo Mas adelante en este libro afiadiremos otros “No” a los sED, pero por lo pronto éstos nos ayudan a definir con mayor preci- sin lo que es este instrumento. Para nosotrosfaiiSEDTESRE? herramienta de apreodizaje organizacional para el disefioy eva- Tuacién de programas (a veces de organizaciones), que hace ex- plicitas las teorias, supuestosy akiomas de a accién, con el pro- pésito de definir una posible cadena causal que conecta la definicién del problema de politica piblica, los instrumencos de politica y las estrategias organizacionales con los productos, los resultados, por diltimo, los impactos de programas, de po. lticas y de otra acciones de gobierno. Todo con el fn de gene- rarun mecanismo de rendicién de cuentas inteligente y basado en laprendizaje organizacional ‘A partir de lo anterior, es evidence que ¢| ESRD sep esti en la observacién y medicién de los elementos elegidos para evaluar el logro de la actuacién de un programa u organi- @aibn. Nuestro punto sin embargo es ef siguiente: si bien di Cha ubservacién y medicién del logro es imporcante y represen- ta un salto cualicativo en laaccién gubernamental tradicional, es lo una parte de los beneficios que un sD aporta en reali- dad. La utilidad mds grande estd en su capacidad para hacer capileeas los supuestos,axiomas ycaclenas cusalesrzzonadas uspemmiccnentonossclandlisisyiaciscusicmentloszife, rentes actors involucrados en una politica gubernamental. Al hacer explicitos, al menos en parte, dichos sostenes argumenta- tivos que construyen las cadenas causales, el didlogo posible- mente sea mas productivo y la cooperacién entre diferentes grupos yorganizaciones més probable. {URISEBEOREESES Ua herramienta de rendicién de cuentas sostenida en una dindmi- ade aprendizaje organizacional, donde el proceso desu cons- ‘Faccion termina siendo mas importance que el producto final cloreuat restr parsdojico dads tr retOricx en Bogs en cfsector pablce que asume que los esultados son lo importante y no, los procesos) Hablamos de “rendici6n.de-cuentas’ porque un sep permis tela discusién y analisis de las opciones de politica, de las dec 2 intropuccions siones y de las oportunidades escogidas, asi como de los valores defendidos. En suma, facilica la comparacion entre opciones de politica, desu viabilidad y de su costo. Nos referimos también a “aprendizaje” porqueao largo del tiempo un sep deberia permitir ajustar las mediciones, proba™ Jos supuestos, reformular indicadores, replantear acciones de gobierno, conseguir informacién més validada y sOlida (esto se olvida muchas veces: obtener informacién de calidad para construir indicadores, como se verd en el capitulo IV, implica tiempo y costos). Es por ello que el producto de un SED no es tun mapa exacto de la ruta y las mediciones precisas de todas las variables de accin de un programa u organizacién: el produc- to es un esquema propuesto de accién a través de un encaden: miento razonado, explicito de valores, recursos, acciones y re- sultados pretendidos. ‘Asi, el encadenamiento y su fortaleza razonada ¢s la clave para la construccién de indicadores que, a su vez, son tinica- ‘mente aproximaciones numeéricas para observar posibles rest ‘tars detuna accién gubernamental. EI sep, cn realidad, es una amalgama de diversas aproximaciones (de causas, de efectos, de mediciones ¢ indicadores) cuya funcién es hacer explicitos los marcos conceptuales, las cadenas instrumentales y las razones para buscar efectos especificos en una realidad que se mueve por dindmicas més amplias, donde un resultado es la causa de otro efecto y un impacto es el efecto combinado de muchas causas en un periodo amplio de tiempo. Partiendo del razonamiento previo, hay que conocer y acep- tar las limitaciones y potencialidades delgEpjcomo mecanistno de evaluacién antes de llevarlo a la préctica. SUGARMAN 8 que no necesariamente servird para evaluar de forma neutral Jos resultados de un programa u organizacion. Ls decit, permi- tind evaluar la fortaleza delos argumentos ¢ instrumentos a t:a- vés de aproximaciones relativamente vilidas y aceptadlas; los resultados observables, entonces, podrin ser romados en consi- deracién dependiendo de la fortaleza de las aproximaciones mismas,it. W. Lepore, € Zaman y F Blinc La evaluacién que se puede hacer con un SED no es pura, neutral y absoluta, para hacer juicios sumarios de bueno malo, blanco o negro. El sED, en todo caso, encuentra su prin- cipal fortaleza en el hecho de que permite una evaluacién argu- mentada sobre las bondades de los supuestos, de las cadenas causales, dela calidad de las aproximaciones que sosticnen una accién gubernamental y sus efectos. Es de esta argumentacién que se puede inferir silos resultados e impactos se estén alcan- zando razonablemente. Salvo casos verdaderamente excepcionales, el tipo de evalua cin que se puede esperar serd similar ala descrita en el pérrafo previo. Incluso, podemos decir, no es@U@@lSEB Seven Felidad 1” "Medir en si mismos impactos y resultados, dada la comple- jidad de la accién gubernamental y la intervencién de miili- ples actores y factores es algo més bien excepcional. Lo més importante es la capacidad para generar inteligencia en la argu- mentacién y la accién gubernamental, y una rendicién de cuentas dindmica que no asume simplistamesnte ques evaliia- ‘Hs se hai ToBrado resultados e impact “en Un rmuméri¢o (para acer tn juicio sumario), sino cémo se ha pen- ~sado ticerlo, cémo se puede medir y con qué argumentos se sosticnen dichas esperanzas de alcance de impactos importan: fevy necesatios, La diferencia és sutil, pero es critica, Este texto busca dar claridad a este respecto justamente para incidir en la construc- cin de un sep realista, dtl einteligente. Por ello, este libro esti pensado principalmente para todos los servidores piiblicos que asumen como importante el desarrollo de métodos e instru- mentos que permitan a las organizaciones puiblicas dirigirse (y dirigir sus programas) a resultados con una visién de rendicién 4 de cuentas, asi como de inteligencia y aprendizaje, También estd pensado para proponer alos evaluadores de programas pui- blicos avanzar en mecanismos pensantes de evaluacién, que consideren el aprendizaje y la incorporacion efectiva y renddge-. ‘Be deta Gestion for Fesultados ef las organizaciones publica. * "Adem, este libro puede ser también til para los legislado- res y auditotes de los programas piiblicos, con el fin de avanzar hacia una rendicién de cuentas que no asuma linealmente que un buen programa es el que logré sus objetivos y resultados, sino aquel que pgrmiteaprendery evolucionas hacia ms claros, resultados e fmpactos. “Por iiltimo, los estudiosos de la administracién publica —cansados de incorporar instrumentos como si fueran mo- das— pueden encontrar utilidad en estas paginas siempre y cuando puedan ajustar las herramientas de gestién con sentido préctico y gran respeto por las personas y la complejidad de la accién gubernamental.