ROL DE LA CONTRALORIA GENERAL EN LA LUCHA CONTRA LA

CORRUPCION: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

INTRODUCCION
En la mayora de pases, existe la percepcin que el servicio pblico ha
perdido su funcin original de atencin a los intereses generales de la sociedad.
Una de las causas de esta desatencin, es originada precisamente por actos de
corrupcin que involucran a funcionarios y servidores pblicos, que actan de
modo distinto a las prescripciones legales para favorecer intereses particulares a
cambio de recompensas, as como a muchas empresas o personas naturales del
sector privado que se relacionan con el Estado y son partcipes de actos ilegales.
La corrupcin tiene efectos graves sobre la administracin pblica, dado que
distrae ingentes cantidades de recursos pblicos destinados a la atencin de los
servicios pblicos (principalmente servicios bsicos como salud, educacin,
vivienda, trabajo, construccin, etc.) reduciendo el crecimiento econmico y la
calidad de vida. As, se diluye a su mnima expresin la labor del Estado como ente
promotor e impulsor de las relaciones econmicas y polticas sociales.
Paralelamente, reduce la inversin interna y externa as como aumenta
considerablemente los costos de produccin y comercializacin. Estos aspectos
propician a su vez, la prdida de la confianza de la ciudadana en las instituciones
del Estado e impide el desarrollo democrtico, sin contar que su tolerancia
promueve la multiplicacin de malos manejos y la deshonestidad permanente en la
sociedad.
Considerando las consecuencias funestas de la corrupcin en las sociedades,
actualmente existe consenso en que su combate merece urgente atencin,
aplicando medidas preventivas a fin de evitar que en el futuro se repitan o generen
tales actos de corrupcin; medidas de deteccin y revelacin de actos ilcitos; y
medidas de punicin con una finalidad disuasiva y ejemplificadora.
Particularmente, el Per no se aleja de la problemtica de la corrupcin habiendo
cobrado en los ltimos aos dimensiones gravsimas que han afectado la
economa, el sistema democrtico y fundamentalmente la moral nacional. En ese
contexto, se ha evidenciado tanto en el sector pblico como privado conductas no
acordes con los intereses generales del pas, propiciando operaciones
administrativas y econmicas irregulares o ilcitas.

En cuanto a la fiscalizacin de la gestin y del uso de los recursos pblicos, el

Sistema Nacional de Control en la dcada pasada, tuvo una participacin mnima,
ejerciendo una reducida capacidad de respuesta frente a dichos actos, dejando de
contribuir en su labor de prevencin, deteccin y sancin de actos de corrupcin.
En ese sentido, el Banco Mundial en su Informe sobre Responsabilidad Financiera,
expresa que la Contralora General (conjuntamente con el Congreso de la
Repblica) con responsabilidad legal y tica encargada de supervisin, no insisti
en sus derechos de investigar reas importantes de alto riesgo del gasto pblico,
que ahora se las conoce como fuentes de corrupcin1.
Ante tal situacin, se nos presenta la necesidad extraordinaria de replantear el
accionar de las instituciones del sector pblico y privado as como de la sociedad
civil, tomando conciencia plena del rol desarrollado y de las responsabilidades que
les corresponde afrontar en la coyuntura actual para superar la situacin
desfavorable que afrontamos.
Conforme a ello, corresponde al Sistema Nacional de Control, con su Organo
rector, la Contralora General de la Repblica, encargada de supervisar la legalidad
de la ejecucin del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica
y de los actos de las Entidades sujetas a control, asumir y desarrollar un rol
fundamental y activo en la lucha contra la corrupcin.
En el mbito internacional se vienen dictando Convenios y Declaraciones
multilaterales especializadas en materia de lucha contra la corrupcin, que dentro
de sus disposiciones, reconocen y otorgan un rol activo a los Organismos
Superiores de Control o Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) en esta tarea.
As tenemos la Convencin Interamericana de Lucha contra la Corrupcin2, que
dispone la necesidad que los Estados Parte consideren medidas destinadas a
fortalecer las EFS a fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir,
detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas. El Programa Interamericano
de Cooperacin para combatir la Corrupcin3 desarrolla esta disposicin,
estableciendo la necesidad de apoyar la gestin de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores.
Por su parte, organismos internacionales regionales como INTOSAI y la OLACEFS4
tambin han mostrado una preocupacin permanente en desarrollar y profundizar
1

Informe del Banco Mundial. FEB.2001, pg.3.

Convencin Interamericana contra la Corrupcin suscrita el 29.MAR.99, aprobada por el Per mediante
Resolucin Legislativa N 26757 de 12. MAR.97 y ratificada por D.S. N 012-97-RE de 20.MAR.97, vigente
a partir del 04.JUL.97.
3
Programa Interamericano de Cooperacin para combatir la Corrupcin, aprobada por la OEA, de fecha
05.JUN.97.
4
IV, V, VIII, IX y X Asambleas de la Organizacin Latinoamericana y del caribe de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (OLACEFS) 1994-2000.
2

el rol de las EFS en la lucha contra la corrupcin, entendiendo que su contribucin

es decisiva para afianzar una cultura de probidad como fundamento de un Estado
democrtico, ejerciendo el control de la gestin como medio para la mejora de la
actividad gubernamental y el combate eficaz de las nuevas modalidades de
corrupcin administrativa, as como brindando un valioso apoyo a los Poderes del
Estado para la toma de decisiones y a la comunidad para el ejercicio del control
social.
Cabe tambin mencionar las Conferencias y Forms Internacionales en los que se
debaten polticas y estrategias contra este flagelo, identificando el rol de las EFS.
Dentro de ellos, merece especial atencin el Taller: Rol de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores en la Lucha contra la Corrupcin, desarrollado en el
marco de la VIII Conferencia Internacional Anticorrupcin en Lima en 1997, que
declara fundamentalmente lo siguiente:
-

Las EFS, identifican la necesidad de acentuar sus esfuerzos destinados a perfeccionar el

ejercicio de la auditora gubernamental, impulsando la auditora de gestin, generando
informacin vlida sobre el funcionamiento de las entidades pblicas y recomendaciones
viables para mejorar su gestin.
La necesidad de estrechar relaciones con otras entidades pblicas y organizaciones de la
sociedad civil, para optimizar el diseo, implementacin, evaluacin y seguimiento de
polticas anticorrupcin.
Las EFS deben promover la participacin ciudadana, a fin de viabilizar la colaboracin de la
sociedad en el ejercicio de la auditora y la lucha contra la corrupcin.
Es necesario fortalecer el efectivo ejercicio de la capacidad de iniciativa legislativa de las EFS
ante los Parlamentos, en aras de perfeccionar la normativa del control gubernamental as
como proponer aportes para la mejora y transparente gestin pblica.
Establecer una fluida coordinacin entre las EFS y dems organismos que tienen por funcin,
prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupcin.

Finalmente, el Informe de Evaluacin del Marco Nacional para la Gerencia

Financiera del Sector Pblico del 2001, elaborado por el Banco Mundial, seala la
urgencia del necesario fortalecimiento de la Contralora General, asegurando
principalmente su autonoma econmica y funcional, la debida asignacin de
recursos y capacidad operativa, para el adecuado cumplimiento de sus fines,
vinculados a la lucha contra la corrupcin.

I.

ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA

REPUBLICA EN LA LUCHA CONTRA LA CORUPCION

Atribuciones Constitucionales de la Contralora General de la Repblica.

Antecedentes normativos.
De acuerdo a los antecedentes normativos, puede decirse que la labor de control
en nuestro pas, se inicia formalmente con la dacin del Decreto Supremo de
26.SET.29, que crea la Contralora General de la Repblica, como reparticin
administrativa dentro del Ministerio de Economa.
La Carta Magna de 1933, por primera vez institucionaliza constitucionalmente la
Contralora General de la Repblica, disponiendo que un Departamento especial,
cuyo funcionamiento estar sujeto a la Ley, controlar la ejecucin del
Presupuesto General de la Repblica y la gestin de las entidades que recauden o
administren rentas o bienes del Estado.
En Enero de 1964, se dicta la Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la
Repblica N 14816, que transform la Contralora en el Organo especial a que se
refera la Constitucin de 1933, consagrndola como la autoridad superior de
control presupuestal y patrimonial del Sector Pblico Nacional, con autonoma e
independencia administrativa y funcional.
Posteriormente, en Noviembre de 1971 el Gobierno Revolucionario de la Fuerza
Armada, promulg el Decreto Ley N 19039 que crea el Sistema Nacional de
Control, aprobndose su Reglamento por D.S. N 001-72-CG. El citado Decreto
Ley recoge y amplia las funciones de control de este Organismo, definiendo el
concepto, mbito, organizacin y procesos de control de la actividad pblica
nacional; consagra la autonoma en el ejercicio de sus funciones; otorga poderes
para la determinacin de responsabilidades en que hubieran incurrido los
funcionarios y servidores pblicos, para la aplicacin de las sanciones pertinentes y
denuncia ante el Poder Judicial de los hechos que estime ilcitos.
La Constitucin Poltica de 1979 otorga a la Contralora General, la calidad de
Organismo Autnomo y Central del Sistema Nacional de Control, encargado de
supervigilar la ejecucin de los presupuestos del Sector Pblico, de las operaciones
de la deuda pblica y de la gestin y utilizacin de los bienes y recursos pblicos
as como la auditora a la Cuenta General. Asimismo, regula la designacin del
Contralor General y perodo de su mandato.

Durante la vigencia de la Constitucin de 1979, el denominado Gobierno de

Emergencia y Reconstruccin Nacional dicta el Decreto Ley N 26162 de
29.DIC.92, Ley del Sistema Nacional de Control, regulando el Sistema, su
conformacin, atribuciones, rganos y recursos as como los principios y criterios
que guan el control gubernamental como base para su ejercicio. Cabe advertir que
en este marco normativo, no se mantuvo como facultad contralora los Procesos de
Determinacin de Responsabilidades que se instauraban contra los funcionarios y
servidores pblicos, con el objeto de aplicar las sanciones pertinentes
(administrativa y pecuniaria) tal como se estableca en su antecedente normativo,
el D. Ley 19039.
Finalmente la Constitucin Poltica de 1993, establece que la Contralora General de
la Repblica, es una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de
autonoma conforme a su ley orgnica, precisando su calidad de rgano superior
del Sistema Nacional de Control. Asimismo desarrolla sus atribuciones, la
designacin y remocin del Contralor General y la atencin a los pedidos
parlamentarios.
En cuanto a sus atribuciones, la Constitucin Poltica en diversos artculos seala lo
siguiente:
-

Supervisin de la legalidad de: a) La ejecucin del Presupuesto del Estado, b) La

ejecucin de las operaciones de la deuda pblica, y c) La ejecucin de los actos de
las instituciones sujetas a control. Comprendiendo sta ltima facultad, la gestin y
utilizacin de los bienes y recursos pblicos (Art. 82)
Auditora a la Cuenta General (Artculo 81)
Control de los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logsticos de las
Fuerzas Armadas y Polica Nacional (Artculo 170)
Rendicin de cuentas por las Regiones y Municipalidades sobre la ejecucin de su
presupuesto a la Contralora General. (Artculo 199)
Iniciativa legislativa en materia de control (Artculo 107)

Conforme a las atribuciones conferidas en la normativa dictada desde la creacin

de la Contralora General, ya sea en gobiernos democrticos como de facto, se
aprecia su importancia dentro de la organizacin del Estado para garantizar el
estricto cumplimiento del Presupuesto General de la Repblica, mejorar la
actividad gubernamental, proteger la moralidad y defender eficaz y activamente el
patrimonio estatal. Al efecto todas las Constituciones resaltan la necesidad de su
autonoma (administrativa, funcional, presupuestal, tcnico y operativa), como un
requisito sine quanon para desarrollar independiente y correctamente su funcin,
sin ingerencia de cualquier naturaleza por parte de terceros, incluido en stos toda
autoridad gubernamental.

Rol de la Contralora General de la Repblica en la Lucha contra la

Corrupcin.
En atencin a las atribuciones y competencias asignadas en la Constitucin Poltica
y el Decreto Ley N 26162, la Contralora General y el Sistema Nacional de Control,
ejercen un rol fundamental frente a la lucha contra la corrupcin, a travs de sus
potestades para prevenir y detectar actos irregulares e ilcitos penales,
principalmente a travs de los niveles del control interno previo y control posterior,
dentro de los conocidos ciclos del control administrativo del Estado, as como
determinando, como consecuencia de su accin fiscalizadora, las responsabilidades
emergentes de los funcionarios y servidores pblicos para ser puestas en
conocimiento de las autoridades competentes.
Labor de prevencin.
Una primera perspectiva de enfoque de la labor de la Contralora General en
la lucha contra este flagelo, es la prevencin, que se sustenta en la necesidad de
tomar las medidas necesarias para evitar que en el futuro se generen actos de
corrupcin.
La labor de prevencin, la desarrolla bsicamente en el diseo, implantacin,
coordinacin y evaluacin del control interno de las entidades, brindando su aporte
a la administracin del Estado. Para tal efecto, le corresponde emitir normativa que
regule los procedimientos para reforzar los controles internos, en base de las
deficiencias detectadas en el manejo de las entidades, as como formular
recomendaciones puntuales y pertinentes para mejora de la gestin de las
Se manifiesta adems en los procesos de rendicin de cuentas de
mismas5.
funcionarios y servidores pblicos6; en la generacin, actualizacin y asesora
permanente de la normativa de control7; en la capacitacin de funcionarios y
servidores pblicos as como de auditores sobre aspectos de gestin y control8; y
en el seguimiento permanente de la adopcin de medidas correctivas producto de
las recomendaciones emergentes de las acciones de control9.
Deteccin de Actos de Corrupcin.
Cuando las medidas preventivas resultan insuficientes para enfrentar y frenar
hechos aislados o propios de una corrupcin sistematizada dentro de las
instituciones, el control posterior ejercido por la propia entidad (control posterior
interno) o por el Organismo Superior de Control (Control posterior externo) debe
resultar un mecanismo idneo para la deteccin de las desviaciones e
5

Artculo 16 literal b) del D. Ley N 26162.

Artculo 16 literal c) del D. Ley N 26162.
7
Artculo 24 literal c) del D. Ley N 26162.
8
Artculo 16 literal d) del D. Ley N 26162.
9
Artculo 19 literal e) del D. Ley N 26162.
6

irregularidades, constituyendo la segunda perspectiva del enfoque de la labor de

la Contralora en la lucha contra la corrupcin.
Al efecto, es atribucin del Sistema Nacional de Control efectuar por conducto de
sus rganos la verificacin tanto de la gestin y uso de los recursos pblicos as
como del ejercicio de las funciones de los servidores y funcionarios pblicos, bajo
criterios de utilidad, eficiencia, economa y transparencia, con relacin a los
resultados obtenidos y el cumplimiento de la normatividad.10
Dicha verificacin se efecta a travs del control gubernamental11, actividad
profesional, sistemtica, tcnica, objetiva e imparcial que utiliza tcnicas
apropiadas de probanza y criterios de oportunidad. Resultado de esta labor, se
evaca el Informe de Control pertinente, que revela las deficiencias,
irregularidades y actos de corrupcin incurridos en la gestin, estableciendo en
principio recomendaciones para que las entidades establezcan mecanismos que
permitan superar las mismas, bajo un seguimiento que garantice su cumplimiento,
y a su vez, determina las responsabilidades administrativas, penales y civiles
emergentes de los funcionarios y servidores fiscalizados.
Sancin de Actos de Corrupcin.
El tercer plano donde se desarrolla la labor de control es en la sancin de
las conductas indebidas que denotan actos de corrupcin. En este plano, es
atribucin del Sistema Nacional de Control, exigir a los servidores y funcionarios
pblicos la responsabilidad por sus actos en la funcin, determinando a travs de
las acciones de control el tipo de responsabilidad incurrida, sea administrativa, civil
o penal12. En tal sentido, una vez que se emite los Informes de Control, ste es
considerado prueba pre - constituida para el inicio de las acciones administrativas
y/o legales a que hubieran lugar13, ya sea por la propia entidad (responsabilidad
administrativa) o a travs del Sistema de Defensa Judicial del Estado
(responsabilidad civil o penal) respectivamente.
Conforme a lo sealado, se advierte que la Contralora General aporta a travs de
la auditora, elementos de juicio para que los rganos administrativos y
jurisdiccionales impongan directamente las sanciones pertinentes, correspondiendo
a stos asumir sin ambages ni reticencias dicha responsabilidad.
A fin de asegurar el seguimiento a estas acciones, es atribucin de la Contralora
General supervisar y garantizar el respeto y cumplimiento de las recomendaciones
y sanciones que sean propuestas sobre la base de los Informes de Control
10

Artculo 1 del D. Ley N 26162.

Manual de Auditora Gubernamental; Normas de Auditora Gubernamental, Directivas de la Contralora
General, que regulan el Proceso Integral del Control.
12
Artculo 16 literal e) D. Ley N 26162.
13
Artculo 16 literal f) D. Ley N 26162.
11

emanados de cualquiera de los rganos del Sistema. Para efectuar esta labor
puede dirigirse al titular de la entidad de la que depende sectorial o
funcionalmente la entidad objeto de recomendacin, a efecto que amerite su
cumplimiento bajo apercibimiento de sancionar directamente en caso de
incumplimiento. En caso de la existencia de dao econmico o presuncin de acto
ilcito, ordenar la adopcin de las acciones legales ante los rganos
jurisdiccionales, bajo sancin de que proceda la destitucin del titular de la
entidad14.
Gestin de la Contralora General de la Repblica (Perodo Julio 2000 a
Junio 2001).
En cumplimiento al mandato de la Constitucin Poltica y las atribuciones
conferidas por la Ley del Sistema Nacional de Control, la gestin de la Contralora
General, desde Julio del 2000, busca responder adecuadamente a los
requerimientos y necesidades de la realidad del pas, advirtiendo la obligacin de
fortalecer el rol que le compete a la Institucin para promover y cautelar la
honestidad y transparencia en la gestin pblica.
En tal sentido, la actual gestin ha establecido como objetivos institucionales
prioritarios, la intensificacin de las acciones de control, el mejoramiento continuo
de la calidad y resultados de las mismas, la modernizacin y automatizacin de los
procesos y actividades funcionales, el fortalecimiento del Sistema Nacional de
Control y la promocin de la lucha contra la corrupcin, con el objeto de asegurar
la adecuada prestacin de los servicios que son competencia del Organo Superior
de Control, reclamados por la ciudadana en el marco de una realidad que
demuestra la reiterada comisin de actos ilcitos por los funcionarios y servidores
pblicos, como se ha comprobado en al pasado reciente.
Consecuentemente, se han tomado como primeras medidas la Reestructuracin
Orgnica y Funcional de la Contralora General15, a fin de redimensionar su
estructura orgnica, la redistribucin de funciones y la racionalizacin de sus
recursos. Conforme a ello, se aprueba la nueva Estructura Orgnica16, sobre la
base de criterios de especializacin para el diseo de las Unidades Operativas de
Fiscalizacin, a los efectos de un adecuado control de las entidades, conforme a
sus particularidades.
En lo que respecta a la intensificacin de las acciones de control, se ha dispuesto
la plena utilizacin de su capacidad operativa para efectuar las mismas en las
14

Artculo 19 literal e) D. Ley N 26162.

15

R.C. N 206-2000-CG.
R.C. N 099-2001-CG.

16

entidades y reas de mayor incidencia crtica y significatividad, reprogramndose el

Plan Operativo Institucional, para dar la mayor cobertura al accionar fiscalizador de
la Institucin; igualmente se viene ejecutando un programa de desarrollo de las
Sedes Regionales de la Contralora General, que contempla su fortalecimiento
funcional y capacidad operativa17. A su vez, el Gobierno Transitorio ha otorgado a
la Institucin una asignacin presupuestal, aunque parcial, a los efectos de dar
cumplimiento a la inmediata necesidad de ejecutar acciones de control
impostergables, dada la coyuntura actual.
De otro lado, dentro del proceso de modernizacin en que se encuentra avocada la
Contralora General, es poltica institucional, la permanente revisin y actualizacin
de la normativa que rige el accionar del control gubernamental, habiendo resultado
conveniente ordenar y clasificar la normativa que emite este Organismo, as como
proceder a la derogatoria expresa de alguna de ellas18.
Bajo ste marco se han emitido disposiciones institucionales de importancia para
lograr un control efectivo, entre las que se puede mencionar la modificacin de las
Normas de Auditora Gubernamental19, en lo relativo a la elaboracin de los
Informes de Control e Informes Especiales Legales que evalan los actos ilcitos;
se dispuso un plazo perentorio para que los titulares de las entidades adopten
acciones necesarias para la implementacin de las recomendaciones derivadas de
los Informes de Control, al existir un nmero significativo de recomendaciones
pendientes y en proceso de implementacin20. Asimismo, se ha regulado el
procedimiento para la emisin de la opinin previa de la Contralora General en
caso de adquisiciones y contrataciones con carcter de secreto militar o de orden
interno, exoneradas de los procesos de seleccin, aspecto que no contaba con un
marco normativo especfico21; se precisa la informacin que las entidades deben
remitir a la Contralora General con relacin a las contrataciones y adquisiciones
del Estado, a fin de elaborar una base de datos que permita las actividades de
control selectivo y posterior y su disposicin al pblico por medios informticos22;
se establecieron los procedimientos para la rendicin de cuentas de la gestin de
los titulares de las entidades y la presentacin de Declaraciones Juradas de Bienes
y Rentas23, entre otra normativa expedida por la actual gestin contralora.
A los efectos de la automatizacin de los procesos y actividades funcionales, se ha
implementado el Sistema de Auditora Gubernamental (SAGU) como herramienta
informtica que permite el registro e intercambio de informacin con las Entidades
del Sistema Nacional de Control, facilitando el seguimiento de los planes anuales
17

R.SC. N 012-2001-CG.
R.C. N 219-2001-CG.
19
R.C. N 259-2001-CG
20
R.SC. N 015-2001-CG
21
R.C. N 046-2001-CG
22
R.C. N 042 y 092-2001-CG
23
R.C. N 054-2001-CG
18

de control, la ejecucin de las acciones de control, el seguimiento de las medidas

correctivas y los procesos judiciales derivados de las acciones de control.
Cabe mencionar de manera particular, la contribucin de la Contralora General,
con el estudio y aporte tcnico sobre la situacin global de la problemtica de la
corrupcin administrativa en el pas, habiendo aprobado el ao pasado, mediante
R.C. N 212-2000-CG de 11.OCT.2000, el Documento de Trabajo N 004-2000CG/OATJ Estudio para la elaboracin de un Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupcin en el Per.
La Contralora General, con ocasin de sus funciones tiene conocimiento y puede
identificar sectores, reas, temas y hechos de frecuente recurrencia en la gestin
pblica, vinculados a la existencia de desviaciones e irregularidades, cuyas causas
y efectos deben ser abordados y combatidos desde una perspectiva integral tanto
por el sector pblico como el privado.
Sobre la base de esta rica informacin, as como teniendo en consideracin las
competencias funcionales de las entidades pblicas que se vinculan con las
actividades de lucha contra la corrupcin y los compromisos legales internacionales
asumidos por el Per en esta tarea, es que se elabor un Anteproyecto de Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupcin para el Per, puesto a consideracin de
las entidades pblicas, instituciones de la sociedad civil organizada y ciudadana en
general, con la finalidad de recibir sugerencias y comentarios.
Dicho Plan, plantea como objetivo, que el Estado Peruano asuma polticas y
estrategias nacionales a favor de la transparencia e integridad en la gestin
pblica, y est dirigido a la prevencin, la mejora de los controles administrativos y
la sancin de los actos de corrupcin en sus diversas manifestaciones.
Consideramos que una poltica de tal naturaleza debe basarse en el estudio y
anlisis de los siguientes aspectos:
-

Esfuerzo coordinado e impulsado por las mximas autoridades gubernamentales del pas
para el diseo, implantacin y evaluacin de las polticas nacionales anticorrupcin.
Entidades, reas o asuntos pblicos o privados cuya gestin se presenta dbil o susceptible
de corrupcin, que merecen ser orientadas y fortalecidas, a fin de hacerlas ms resistentes a
los desvos e irregularidades. (Diagnstico de la corrupcin en el Per)
Identificacin de las entidades pblicas que se vinculan con las actividades de lucha contra la
corrupcin, a fin de fortalecerlas y optimizar el cumplimiento de sus fines. (Contralora
General, Ministerio Pblico, Poder Judicial, Defensora del Pueblo, Polica Nacional, etc.)
Compromisos internacionales asumidos por el Per, adecuados a la realidad y contexto legal
del Per.
Experiencia Internacional sobre la elaboracin y contenido de Planes Nacionales
Anticorrupcin, que resulten aplicables a la realidad nacional.

10

Respecto a su tratamiento, y concordantemente con lo sealado, el Gobierno de

Transicin asumi como iniciativa el impulso de una etapa de concertacin entre
las entidades pblicas, empresas privadas y la sociedad civil, habiendo en Abril del
presente ao, aprobado un Programa Nacional Anticorrupcin, formando una
Comisin adscrita al Ministerio de Justicia, con el objeto de ejecutar un plan de
trabajo para el diagnstico y diseo de polticas de lucha contra la corrupcin, que
a la fecha se encuentra en marcha, y cuyos resultados habrn de significar un
valiossimo aporte para el pas y el nuevo gobierno, a efecto de afrontar seria y
responsablemente el combate abierto al flagelo de la corrupcin como respuesta
nacional a la demanda de moralizacin y transparencia que el pueblo peruano ha
expresado de manera clara y contundente.

II.

AVANCES EN EL ACCIONAR DE LA CONTRALORIA GENERAL

EN EL MARCO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION

En concordancia con las atribuciones legales conferidas a este Organismo,

as como los lineamientos planteados en el Anteproyecto Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupcin en el Per, la Contralora General viene implementando
mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas
contrarias a la transparencia y probidad administrativa en la conducta funcional del
servidor y funcionario pblico y en el manejo de los bienes y recursos pblicos.
Entre las principales actividades y acciones efectuadas podemos mencionar las
siguientes:
1.

Plan Estratgico de la Contralora General de la Repblica.

Mediante Resolucin de Contralora N 281-2000-CG de 29.DIC.2000 se
aprueba el Plan Estratgico de la Contralora General de la Repblica para el
perodo 2001-2005, conteniendo los objetivos y estrategias que definen el
accionar de la Contralora General a corto, mediano y largo plazo, que se
orientan a optimizar los procesos, mejorar la calidad de los servicios,
fortalecer la capacidad institucional y promover la lucha contra la corrupcin.
El Plan Estratgico diseado, prioriza la modernizacin y fortalecimiento del
Sistema Nacional de Control, a travs de la automatizacin de las acciones de

control, de la mejora de la calidad y cobertura de las acciones de control, y

de la promocin de la lucha contra la corrupcin.

11

En cuanto a las acciones que se vienen llevando a cabo para el cumplimiento

del objetivo de Fortalecimiento del Sistema Nacional de Control y de lucha
contra la corrupcin, se tiene en marcha la conduccin de programas de
capacitacin; de actualizacin normativa; de interconexin a travs de un
Sistema Informtico Integrado de Control y Entidades; programas de
supervisin de Organos de Auditora Interna y Sociedades de Auditora; de
actividades conjuntas con el Organo de Auditora Interna; de difusin a la
ciudadana de resultados de gestin del Sistema Nacional de Control; de
fortalecimiento de las Sedes Regionales; as como, programas de
participacin ciudadana, de difusin de una cultura de tica, honradez,
probidad y transparencia pblica, y creacin e implementacin de un Sistema
de Alertas.
De esta forma, cada una de las estrategias indicadas, tiene previstas la
realizacin de tareas o actividades por parte de las unidades orgnicas
responsables de la Contralora General, siendo que dichas tareas o
actividades cuentan con su correspondiente propuesta de medicin de
avance, prioridad y evaluacin de resultados, con la finalidad de alcanzar los
objetivos propuestos.
2.

Acciones de Prevencin.
La Contralora General de la Repblica actualmente viene contribuyendo al
fomento e instauracin de prcticas sanas en la administracin pblica, al
considerar que resulta necesario desplegar esfuerzos en medidas que tiendan
a la mejora de la gestin, a travs del aporte del control, antes que buscar o
identificar sus deficiencias y las consiguientes responsabilidades.
La perspectiva de un control eficaz debe darse bajo el conocimiento directo
de las particularidades de la gestin pblica y de cmo el control que ejerce
el Sistema puede aportar a la mejora de los procesos administrativos y la
consiguiente obtencin de los resultados previstos al inicio de la gestin, en
concordancia con una correcta administracin y aplicacin de los recursos
presupuestados.
En ese sentido, este Organismo Superior de Control viene dictando
normativa, mecanismos y procedimientos de prevencin de irregularidades y
actos de corrupcin, tales como:
Procedimiento de Rendicin de Cuentas de los Titulares de las
Entidades.
En aplicacin del principio de Respondabilidad y de transparencia de la
gestin pblica, vale decir, el dar cuenta de los resultados de la gestin y

12

brindar informacin sobre sus operaciones y permitir su acceso a la

ciudadana, se ha establecido la obligacin de los titulares de las entidades de
remitir informacin sobre diversos aspectos de su gestin, inclusive secretos,
tales como, adquisicin y contratacin de bienes y servicios del Estado,
presupuesto, recursos humanos, proyectos, etc., a fin de contar con una base
de datos que permita efectuar una revisin selectiva para los fines del control
posterior.
En ese sentido se ha dictado la Directiva N 008-2001-CG/OATJ Rendicin
de Cuentas de los Titulares de las Entidades, aprobada por R.C. N 0542001-CG del 15.MAY.2001, en virtud de la cual se establecen los
procedimientos para que todo titular de una entidad sujeta al Sistema Nacional
de Control rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestin, conforme lo
dispuesto en el Art. 16 inc. c) del D.L. N 26162, Ley del Sistema Nacional de
Control.
La citada Directiva tiene por finalidad uniformizar y cautelar la presentacin
oportuna de la rendicin de cuentas de los resultados de la gestin por parte
de los titulares de las entidades, respecto de las metas y objetivos propuestos
y los fondos y recursos utilizados, incluyendo aquellos considerados secretos,
a efecto de asegurar la transparencia que gua la gestin pblica, con
relacin a la utilizacin de los bienes y recursos pblicos.
Un informe anual, conteniendo informacin consolidada de los Informes de
Rendicin de Cuentas del resultado de la gestin de los titulares de las
entidades, ser remitido al Poder Ejecutivo y al Congreso de la Repblica,
precisndose que a la fecha, una gran mayora de las entidades han cumplido
con presentar sus Informes de Gestin.
Procedimiento de presentacin y verificacin de Declaraciones
Juradas de Bienes y Rentas.
En aplicacin de la referida Directiva N 008-2001-CG/OATJ, aprobada por
R.C. N 054-2001-CG del 15.MAY.2001, se establece asimismo, las
disposiciones que regulan el procedimiento de presentacin y contenido de
las declaraciones juradas de bienes y rentas a cargo de los titulares de las
entidades, considerado un instrumento eficaz preventivo de la corrupcin a
cualquier nivel, al brindar la oportunidad ms directa para verificar si los
funcionarios y servidores pblicos se estn conduciendo con honestidad y que
no utilizan el cargo para obtener beneficios econmicos ilcitos.
La sealada normativa, permite a la Contralora General contar con una base
de datos para realizar actividades de control selectivo y posterior sobre la
informacin contenida en la Declaracin Jurada de Bienes y Rentas

13

presentadas, precisndose igualmente, que a la fecha una gran mayora de

titulares de entidades han cumplido con presentar las mismas.
Cabe mencionar que la Ley N 27482 de 14.JUN.2001 y su Reglamento
aprobado por D.S. N 080-2001-PCM de 07.JUL.2001, reafirman la funcin de
fiscalizacin de este Organismo sobre las Declaraciones Juradas de Bienes y
Rentas, encargndole su registro y archivo, as como, recabar informacin de
las entidades sobre ingresos, nombramientos y contratos de su personal a los
efectos de su verificacin y determinacin de eventuales casos de incremento
patrimonial injustificado mediante los signos exteriores de riqueza.
Participacin y suministro de Informacin de los Organos de
Auditora Interna en los actos pblicos de otorgamiento de la buena
pro (Veedor).
Mediante Resolucin de Contralora N 021-2001-CG del 11.ABR.2001, que
aprueba la Directiva N 06-2001-CG, se establece la participacin y
suministro de informacin de los OAI en los actos pblicos de otorgamiento
de Buena Pro, con el objetivo de propender al fortalecimiento del Sistema
Nacional de Control en los procesos de seleccin para las adquisiciones y
contrataciones del Estado, a travs de la participacin del veedor, as como el
acceso oportuno a informacin estructurada de la evaluacin de propuestas y
conformacin de los Comits Especiales de los procesos de seleccin, para
fines de implementar una base de datos y planificacin de actividades de
control y su conocimiento por la opinin pblica a travs de medios
electrnicos, permitiendo con ello la Participacin Ciudadana como agente de
control en las compras del Estado.
Procedimiento para la opinin de la Contralora General en caso de
adquisiciones con carcter de secreto militar.
Conforme lo dispuesto en los Arts. 82 y 170 de la Constitucin Poltica de
1993(24), y en concordancia con el Art. 19 literal a) del D.L. N 26162, Ley
del Sistema Nacional de Control, y el encargo dispuesto en los Arts. 19 literal
d) y 109 del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
su Reglamento, respectivamente, este Organismo Superior de Control
mediante R.C. N 046-2001-CG del 19.ABR.2001, modificada por R.C. N105
-2001-CG de 16.JUL.2001 emiti la Directiva sobre emisin de opinin previa
en adquisiciones y contrataciones con carcter de secreto militar u orden
interno exoneradas de licitacin, concurso pblico o adjudicaciones.

24

Art. 170.- La ley asigna los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logsticos de las Fuerzas
Armadas y la Polica Nacional. Tales fondos deben ser dedicados exclusivamente a fines institucionales, bajo
el control de la autoridad sealad por ley.
14

De esta forma, la Contralora General en ejercicio de la funcin de control

previo externo encomendado, establece el marco normativo que regule la
informacin, actuaciones, trmite de evaluacin y dems aspectos
relacionados al procedimiento a seguir para la emisin de la opinin previa
respectiva, con la finalidad de proveer celeridad, eficacia y transparencia al
procedimiento para dicha opinin.
Transparencia
adquisiciones.

en

la

informacin

sobre

contrataciones

Mediante Resolucin de Sub Contralor N 007-2001-CG del 01.FEB.2001 que

aprueba la Directiva N 002-2001-CG, se establece la Informacin que las
Entidades deben remitir a la Contralora General de la Repblica sobre
convocatoria y resultados del proceso de seleccin, cuadros de evaluacin de
propuestas y comits especiales de seleccin, para fines de planificacin de
acciones de control, as como para conocimiento de la opinin pblica, en
cautela de la transparencia y probidad en el manejo de los recursos pblicos.
La citada informacin es puesta a disposicin del pblico a travs de medios
informticos, a fin de fomentar la participacin ciudadana como agente de
control en la gestin de compras del Estado, sirviendo de medida preventiva
de actos irregulares.
Asimismo, en aplicacin de lo previsto en el TUO de la Ley de Contrataciones
y Adquisiciones y su Reglamento, as como en las disposiciones del Decreto
Ley N 25565 Sistema de Licitaciones y Concursos por Evaluacin
Internacional de Procesos, la Resolucin de Contralora N 042-2001-CG del
28.MAR.2001 que aprueba la Directiva N 005-2001-CG/OATJ, modificada por
R.C. N 092-2001-CG del 26.JUN.2001, establece la Informacin que las
entidades deben remitir a la Contralora General con relacin a
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sobre la convocatoria a los
procesos de seleccin, objeto de la contratacin, valor referencial,
funcionarios responsables, entre otros, a fin de llevar a cabo la consolidacin
de la implementacin de una adecuada base se datos que contribuya a la
planificacin y realizacin de actividades de control selectivo y posterior.
Apoyo de los Organos de Auditora Interna a la Gestin.
Los Organos de Control Interno contribuyen al logro de una slida gestin en
las entidades, en la medida que sus acciones permiten evaluar en que grado
las disposiciones legales, polticas internas, lineamientos y procedimientos
puestos en prctica por la entidad, fueron eficaces para salvaguardar los
activos, asegurar la confiabilidad de la informacin, proporcionar seguridad
del cumplimiento de metas, as como la adecuada administracin de los

15

recursos, cumpliendo en este sentido un papel preventivo en la reduccin de

los riesgos potenciales de actos de corrupcin.
En tal virtud, corresponde a las entidades preservar el respeto y el
mantenimiento de la autonoma funcional y operativa de estos Organos de
Auditora, fortalecindolos con personal calificado e infraestructura moderna
para el cumplimiento de sus fines.
Por su parte corresponde a la Contralora General, como ente rector del
Sistema Nacional de Control, propender al fortalecimiento permanente y
efectivo de los Organos de Auditora Interna, para cuyo efecto, la actual
gestin ha aprobado la Directiva N 013-2000-CG/OATJ, Ejercicio de la
Auditora Interna en las Entidades Sujetas al Ambito de Control, a fin de
regular adecuadamente las atribuciones, deberes y relacin funcional de tales
rganos as como las responsabilidades a cargo de los titulares de las
entidades.
Autorizacin previa por la Contralora General, a la ejecucin y pago
de presupuestos adicionales de obra pblica.
Conforme a lo establecido en el artculo 42 del T.U.O de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, corresponde a la
Contralora General otorgar la autorizacin previa a la ejecucin y pago de los
presupuestos adicionales de obra pblica, cuyo monto exceda al previsto en
la ley, cualesquiera sea la fuente de financiamiento.
A fin de desarrollar dicho encargo, se emiti la Directiva N 012-2000CG/OATJ-PRO aprobada por R.C. N 260-2000-CG de 12.DIC.2000 y
modificada por la R.C. N 036-2001-CG de 14.MAR.2001, que establece el
procedimiento de autorizacin previa para la ejecucin y pago de los
presupuestos adicionales de obra pblica, as como los medios impugnativos
derivados de ellos, a fin de dotar de celeridad, eficacia y transparencia a la
opinin previa a cargo de la Contralora General.
Formulacin de recomendaciones para mejorar la capacidad y
eficiencia de las entidades.
Es atribucin del Sistema Nacional de Control, formular recomendaciones en
mejora de la capacidad y eficiencia de las entidades en la toma de decisiones,
en el manejo de sus recursos as como en sus procedimientos y operaciones,
a fin de optimizar sus sistemas de control interno.

16

En uso de tal competencia, la Contralora General ha incorporado en las

Normas Tcnicas de Control Interno, Normas para una cultura de Integridad,
Transparencia y Respondabilidad en la funcin pblica.
Dicha normativa asigna a las entidades, el deber de promover polticas que
fomenten la integridad y valores ticos en los funcionarios y servidores,
sancionndose cuando se incurran en desviaciones; el deber de rendir cuenta
ante las autoridades y ciudadana por los fondos o bienes del Estado a su
cargo y/o por una misin u objetivo encomendado; efectuar procesos de
contratacin de personal, conforme a criterios de transparencia, objetividad,
idoneidad y calificacin; as como, implantar mecanismos para asegurar que
el personal que capten, el que se encuentra en actividad y aquellos que dejen
de pertenecer a la entidad, no incurran en las prohibiciones e
incompatibilidades que propicien conflicto de intereses y actos contrarios a la
integridad del servicio pblico.
Opiniones sobre Proyecto de Ley.
La experiencia acumulada a travs de la evaluacin de la gestin pblica no
slo se refleja en los resultados individuales de la auditora, sino que adems
ella redunde con proyeccin a futuro en la nueva regulacin que los Poderes
del Estado puedan dictar.
Al respecto, la Ley del Sistema Nacional de Control establece que es
atribucin del Contralor General presentar u opinar sobre proyectos de
normas legales que conciernan al control y a las atribuciones de los rganos
de control25.
En ese sentido, la Contralora General en la actual gestin ha presentado
aportes en la preparacin de Proyectos de Ley vinculados a la mejora de la
gestin de las entidades y aspectos de probidad administrativa, tales como:
- Proyecto de Ley N 78-2000-CR Ley de Transparencia de la Funcin
Pblica.
- Proyecto de Ley N 159-2000-CR Modificacin de la Segunda Disposicin
Transitoria de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley N
26850.
- Proyecto de Ley N 91-2000-CR Normas para combatir la Corrupcin.
- Proyecto de Ley N 244-2000-CR Ley que establece la obligacin de
publicar en el Diario Oficial El Peruano, autorizaciones de viajes al exterior
del pas de autoridades y funcionarios pblicos.
- Proyecto de Ley N 211-2000-CR Creacin de Procuraduras Municipales
- Proyecto de Ley N 582-2000-CR Declaracin Jurada de Altos
Funcionarios
25

Art. 24 literal l) D. Ley N 26162.

17

- Proyecto de Ley N 1700-2000-CR Creacin de Oficina Contra la

Corrupcin
- Proyecto de Ley N 783-2000-CR Ley sobre Incompatibilidades, Conflicto
de Intereses y Defensa del Patrimonio del Estado
- Proyecto de Ley N 197-2000-CR Ley de Transparencia en la accin del
Estado
- Proyecto de Ley N 1210-2000-CR Ley que propone la publicacin del
Balance General y Estado de Prdidas y Ganancias de las Municipalidades
- Proyecto de Ley N 1857-2001-CR Ley Orgnica de la Contralora General
de la Repblica y del Sistema Nacional de Control.
Programas de Capacitacin.
La Contralora General cuenta dentro de su estructura orgnica, con un ente
especializado y permanente en materia de capacitacin, la Escuela Nacional
de Control (ENC), que en concordancia a los objetivos trazados por la
Contralora General y el Sistema Nacional de Control, desarrolla polticas de
capacitacin y entrenamiento de auditores, funcionarios y servidores pblicos
en general, en materia de control y auditora gubernamental y de las distintas
reas de la gestin pblica.
Dentro de los objetivos institucionales en materia de capacitacin, se prev la
formacin de lderes en el Sector Pblico en materia anticorrupcin, para lo
cual se ha suscrito un convenio con la Universidad San Martn de Porres, a fin
de desarrollar una Maestra en Administracin Pblica con Mencin en
Anticorrupcin, que a la fecha se viene dictando en la Escuela Nacional de
Control.
Otras lneas de accin o programas educativos a cargo de la Escuela
Nacional26 son bsicamente los siguientes: Seminarios, Programas de
Actualizacin y Perfeccionamiento de Auditores (PAP), Programa de
Especializacin en Control Gubernamental (PE), Congresos, Programa a la
medida y programas no regulares, Programas no presenciales, as como
Pasantas en Entidades de Control.
Cabe destacar que, la Escuela Nacional de Control en el desarrollo del
Programa de Actualizacin y Perfeccionamiento, realiza actividades
acadmicas en materia de: Auditora, Normatividad, Gestin Pblica, Control
Interno Gerencial, Gobiernos Locales, y otros (informtica, administracin,
comunicacin, idiomas).
26

La Escuela Nacional de Control desarrolla las actividades educativas de formacin, capacitacin y

especializacin en el mbito de educacin superior, post grado y maestra, para el personal de la Contralora
General y del Sistema Nacional de Control, as como incentiva y promueve la investigacin cientfica, la
publicacin y difusin de normas y literatura sobre el control gubernamental (Reglamento de organizacin y
Funciones de la CGR).
18

De la misma manera, se tiene previsto la implementacin de un Programa de

Capacitacin para los Organos de Auditora Interna y las Sociedades de
Auditora conformantes del Sistema, con la finalidad de promover la
actualizacin y especializacin de su personal.
Portal de la Contralora General.
En concordancia con la poltica de transparencia y fiscalizacin que viene
fomentando el Gobierno de Transicin, la Contralora General ha puesto a
disposicin de la ciudadana y de las entidades, su Portal Institucional
(www.contraloria.gob.pe) que contiene principalmente informacin bsica sobre las
competencias funcionales de este Organismo, del Servicio de atencin de
Denuncias Ciudadanas, el estado de los expedientes en trmite, la normativa
del control gubernamental, enlaces con las entidades e instituciones pblicas
y organismos internacionales y actividades de la Escuela Nacional de Control.
Asimismo, contiene informacin bsica de las entidades y particularmente
relativas a adquisiciones y contrataciones del Estado, rendicin de cuentas de
los titulares y programa de vaso de leche, entre otros.
La informacin respecto de los resultados de la fiscalizacin as como de la
gestin de las entidades, permite a la ciudadana tener conocimiento acerca
del funcionamiento de la Administracin Pblica, a fin de promover la
Participacin Ciudadana como agente de control del manejo de los recursos
pblicos.
3.

Acciones de Deteccin.
De acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de Control, la Contralora General
ejerce el control externo y posterior para evaluar la gestin, la captacin y el
uso de los recursos por parte de las entidades del Estado, a travs de
acciones de control, mecanismo idneo para la deteccin de las desviaciones
e irregularidades.
De esta forma las acciones de control establecen, luego de un trabajo
tcnico, objetivo e independiente, conclusiones y recomendaciones para la
mejor gestin de las entidades y la determinacin de responsabilidades
emergentes.
Entre Julio del 2000 a Junio del 2001, la Contralora General ha intensificado
su labor, logrando incrementar sustantivamente el inicio de las acciones de
control, as como introducir mejoras en los procesos de supervisin y control
de calidad que permitan la conclusin y emisin de los Informes de Auditora.

19

Incremento de Acciones de Control / Entidades Fiscalizadas.

Un Cuadro comparativo de las acciones de control iniciadas y concluidas en
los perodos JUL.99-JUN.2000 y JUL.2000-JUN.2001, con incidencia en las
entidades fiscalizadas, se muestra a continuacin:
Acciones de Control en Proceso y Concluidas
Entidades Fiscalizadas

JUL.99-JUN.2000
Proc.
Conc.

JUL.2000-JUN.2001
Proc.
Conc.

Poderes del Estado,

Gobierno Central, Inst. Pblicas
Descentralizadas y Empresas.

40

30

35

Gobiernos Locales y Regionales.

14

56

22

Organismos Autnomos.

Proyectos de Inversin

Total

1
(

57
58

97
)

62
159

Del cuadro precedente, se aprecia un incremento considerable de las

acciones de control practicadas en la presente gestin, superando en un
174% respecto de las efectuadas en el perodo JUN.99-JUN.2000, no
obstante las limitaciones de la capacidad operativa y presupuestal que
afronta este Organismo.
Principales Acciones de Control a entidades o reas crticas y
significativas.
La Contralora General dentro de sus planes de trabajo, atendiendo a la
situacin socio poltica del pas, que requiere en lo inmediato de mayores
niveles de transparencia sobre la gestin pblica, ha priorizado la ejecucin
de acciones de control sobre reas e instituciones que por su materialidad y
sensibilidad social estn en el centro de la expectativa ciudadana.
En ese sentido se ha reorientado y ampliado la labor de control, para
fiscalizar no slo reas administrativas (contabilidad, personal y tesorera)
sino tambin reas sensibles a la corrupcin tales como, adquisiciones y
contrataciones de bienes y servicios, ejecucin de obras, servicios no
personales, remuneraciones, as como adquisiciones y contrataciones de
secreto militar que realizan las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, que de

20

acuerdo al Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado es materia de opinin previa por parte de la Contralora General.
Slo como ejemplo de los resultados de dicho accionar se pueden destacar
los siguientes Exmenes Especiales concluidos, en proceso y programados en
algunas entidades de alta incidencia crtica:
Principales Acciones de Control
Concluidas
Serv. Inteligencia Nacional.
Ministerio de Defensa.
MITINCI.
Minist. Economa y Finanzas.
ESSALUD.
CTAR(s)
M.D. San Juan de Lurigancho.
M.D. Jess Mara.
M.D. San Juan de Miraflores.
Univ. Federico Villarreal.
Contralora General Logstica.
Aeroper - FONAFE

En Proceso
Ministerio del Interior
CORDELICA
FONCODES
Poder Judicial
ONP
Ministerio Pblico
JNE

Programadas
Popular y Porvenir
Privatizaciones
CONTRADROGAS
Proy. CHAVIMOCHIC
Minist. Presidencia
ONPE
OSIPTEL
Minist. Transportes
ADUANAS
Caja Pens. Milt. Policial
FONAFE
SUNAT

Verificacin de Denuncias Ciudadanas.

La labor fiscalizadora desarrollada, considera entre otras fuentes de
informacin para la planificacin y programacin de las acciones de control,
las denuncias formuladas por la ciudadana, sobre presuntas irregularidades
en la administracin de bienes y recursos pblicos.
Teniendo en cuenta la importancia de la participacin ciudadana como
mecanismo de apoyo al control, la Contralora General promueve la
intervencin directa y organizada de la poblacin, brindando en principio
orientacin para la presentacin responsable y sustentada de denuncias
sobre la gestin pblica, a fin que bajo criterios de significacin sean materia
de verificacin a travs de las acciones de control.
En lo que respecta al perodo JUL.2000-JUN.2001 la Contralora General ha
recibido a nivel nacional un total de 1,007 denuncias. En la Sede Central, de
un total 669 denuncias recibidas, 166 han sido atendidas previa revisin,
habindose dispuesto su verificacin a travs de acciones de control por las
Gerencias operativas respectivas; 430 evaluadas, habindose verificado que
por su naturaleza o situacin, stas corresponden al mbito funcional de
otros organismos del Estado, requieren de mayor sustento o han sido ya

21

materia de accin de control, orientndose en tales casos a los denunciantes

respecto al trmite correspondiente; y 73 en proceso de calificacin.
4.

Acciones relacionadas con la sancin.

Instauracin de Procesos Judiciales.
Para el inicio de las acciones legales ante los rganos jurisdiccionales, la
Contralora General emite el Informe Especial27 que revela indicios razonables
de comisin de delito y la existencia de perjuicio econmico no sujeto a
recupero administrativo, sin perjuicio de la continuidad de la respectiva
accin de control.
El objetivo de este Informe es garantizar y facilitar, con el debido sustento
tcnico y legal, la oportuna, efectiva y adecuada implementacin de las
acciones legales pertinentes, permitiendo con ello la adopcin inmediata de
las acciones correctivas o sancionadoras.
Derivado del nuevo enfoque de la labor de fiscalizacin que viene
implementando este Organismo, se ha logrado detectar mayores
irregularidades que se vinculan con actos de corrupcin, que ameritan la
interposicin de las acciones legales correspondientes.
Un cuadro detallado de procesos judiciales instaurados como consecuencia de
las acciones de control practicadas bajo este enfoque (JUL.2000-JUN.2001)
demuestra el incremento sustantivo de las denuncias y demandas
interpuestas, montos significativos observados, as como, la comisin de
delitos recurrentes incurridos por los funcionarios y servidores pblicos de las
entidades fiscalizadas.
Procesos Judiciales Instaurados como consecuencia de las acciones de
control practicadas en el perodo JUL.2000-JUN.2001
Tipo de
Procesos

27

N Procesos

N Procesados
Demandados

Montos (S/)
Involucrados

Penal

44

248

14,345,230.98

Civil

09

55

2,817,965.24

Total

53

303

17,163,196.22

NAGU 4.50 aprobada por R.C. N 259-2000-CG de 07.DIC.2000

22

Delitos Recurrentes/
Dao Econmico.

Peculado,
Concusin
Abuso de Autoridad
Falsificacin de Doc.
Corrup.Funcionarios
Perjuicio EconmicoIndemnizacin.

Verificacin y Seguimiento de Procesos Judiciales y Administrativos.

Desarrollando los alcances de lo dispuesto en el Art. 19, literal e) y 24
literal g) de la Ley del Sistema, relativos a la supervisin del cumplimiento de
recomendaciones y sanciones que sean propuestos sobre la base de los
informes de control emanados de cualquiera de los rganos del Sistema,
mediante R.C N 279-2000-CG del 30.NOV.2000, se aprob la Directiva N
014-2000-CG/B150, Verificacin y Seguimiento de Implementacin de
Recomendaciones Derivadas de Informes de Acciones de Control.
Tal normativa, establece los procedimientos para el seguimiento de los
procesos judiciales y administrativos, bajo responsabilidad administrativa del
Titular de la entidad y del Organo de Auditora Interna, a fin de asegurar el
respeto y cumplimiento de las recomendaciones para el deslinde de
responsabilidades respectivas.

III.

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

La principal tarea de la actual administracin, se encuentra orientado a

responder adecuadamente a los requerimientos y necesidades de la realidad del
pas, advirtiendo la obligacin de fortalecer el rol que le compete a la Institucin
para promover y cautelar la honestidad y transparencia en la gestin pblica.
La Contralora General, si bien se ha trazado objetivos institucionales prioritarios,
orientado al apoyo de la gestin de las entidades, as como a acciones
relacionadas con la prevencin, deteccin y sancin de los actos de corrupcin,
requiere a los efectos de su fortalecimiento institucional, principalmente la
implementacin de acciones y medidas que se desarrollan a continuacin:
1.

Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica y del Sistema

Nacional de Control.
La Contralora General ha elaborado y hecho llegar al Congreso de la
Repblica sus aportes para la dacin de una nueva Ley Orgnica de la
Contralora General y del Sistema Nacional de Control, contemplando entre
sus principales aspectos, los siguientes:

23

Aprobacin de una Ley Orgnica.

Durante la vigencia de la Constitucin de 1979, el llamado Gobierno de
Emergencia y Reconstruccin Nacional dict el Decreto Ley N 26162 de
29.DIC.92, Ley del Sistema Nacional de Control, que regula el Sistema, su
conformacin, atribuciones, rganos y recursos, as como los principios y
criterios que guan el control gubernamental como base para su ejercicio.
Posteriormente, la Constitucin Poltica de 1993, en su artculo 82, establece
que la Contralora General de la Repblica, es una entidad descentralizada de
Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica,
precisando su calidad de rgano superior del Sistema Nacional de Control.
Asimismo desarrolla sus atribuciones, la designacin y remocin del Contralor
General y la atencin a los pedidos parlamentarios.
Bajo el nuevo marco constitucional, se establece que la estructura y
funcionamiento de la Contralora General de la Repblica debe regularse a
travs de una Ley Orgnica, que conforme al Art. 106 de la Constitucin,
para su aprobacin se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal
de miembros del Congreso.
Autonoma econmica y funcional de la Contralora General.
Premisa de trabajo fundamental para la labor de la Contralora es afirmar su
autonoma econmica y funcional, a partir de la cual se pueda desarrollar de
manera adecuada las funciones del control gubernamental, sin injerencia de
cualquier naturaleza por parte de terceros.
La Constitucin Poltica y el D. Ley N 26162 establecen que la Contralora
General de la Repblica, goza de autonoma funcional y econmica,
expresada tanto en la potestad de los rganos de control de organizarse,
administrarse y ejercer sus funciones de manera independiente cuanto en un
manejo econmico autnomo.
Sin embargo, el problema fundamental es cmo desarrollar y plasmar el
respeto a esta autonoma. El aspecto econmico, incide negativamente en el
ejercicio de esta atribucin, al carecerse de presupuesto suficiente o no tener
acceso directo e inmediato a la disponibilidad del mismo, por depender de las
transferencias que efectan las unidades competentes del Poder Ejecutivo.
Asimismo, en el aspecto funcional, la injerencia o presiones polticas o de
cualquier otra naturaleza, dificulta la labor imparcial e independiente, que
permita revelar los hechos tal como se han presentado.

24

Si bien la normativa vigente consagra la autonoma econmica y funcional de

este Organismo, su dependencia econmica y la injerencia poltica afectaron
la capacidad para desarrollar plenamente las funciones y competencias de
control.
Por tanto, uno de los retos actuales de esta administracin es impulsar
acciones con las autoridades de Gobierno, a fin de concretizar nuestra
autonoma funcional y la asignacin del presupuesto sin recortes, que permita
la intensificacin de las acciones de control, la intervencin directa en reas o
entidades, como el Ministerio de Defensa, el Sistema de Inteligencia Nacional
y aquellas en proceso de privatizacin, que si bien se encuentran bajo
nuestro mbito de accin, en la prctica antes eran consideradas fuera de su
alcance.
Designacin del Contralor General.
La Constitucin Poltica y el D. Ley N 26162 establecen que el Contralor
General de la Repblica es designado por la Comisin Permanente del
Congreso, a propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser
removido por el Congreso por falta grave28.
Sobre el particular, el Grupo de Trabajo de Iniciativa Nacional Anticorrupcin
(INA)29, en el Documento Compromiso Etico por el Per propone para
institucionalizar la lucha contra la corrupcin, el fortalecimiento del Sistema
Nacional de Control, a travs del nombramiento del Contralor General de la
Repblica por mayora calificada del Congreso de la Repblica, propuesta
que compartimos.
Estando al rol fundamental que cumple la Contralora General respecto a la
transparencia y fiscalizacin de los recursos del Estado, as como la
responsabilidad de su Titular, como funcionario de mayor rango del Sistema
Nacional de Control, es que su designacin debe contar con la aprobacin de
una representacin parlamentaria adecuada y ampliamente mayoritaria,
como la propuesta del citado Grupo de Trabajo (INA). Sin embargo, a fin de
materializar esta propuesta, se requiere de una reforma constitucional, por
cuanto segn la Constitucin vigente, el Contralor General de la Repblica es
designado por la Comisin Permanente a propuesta del Presidente de la
Repblica.

28

Constitucin Poltica, Artculos 82 y 101 numeral 1).

D. Ley N 26162, Artculo 21.
29
Grupo de Trabajo de Iniciativa Nacional Anticorrupcin (INA) conformada mediante R. S. N 160-2001JUS de 11.ABR.2001.
25

Rendicin de Cuentas del Titular de la Contralora General al

Congreso de la Repblica y Poder Ejecutivo.
En concordancia con el deber de todo funcionario y servidor pblico de rendir
cuenta de los resultados de la gestin y brindar informacin sobre sus
actividades (Respondabilidad) se propone que el Titular de la Contralora
General informe anualmente al Congreso de la Repblica y al Poder Ejecutivo,
sobre el resultado de la gestin efectuada, as como de las acciones de
control, formulando las recomendaciones pertinentes para la mejora de la
gestin gubernamental y garantizando la transparencia en la fiscalizacin de
los recursos pblicos.
Fiscalizacin a la Contralora General.
Otro tema de importancia en la propuesta legislativa, reafirma lo dispuesto en
el actual artculo 42 del D. Ley N 26162, sobre la fiscalizacin a la
Contralora General, complementndose la facultad del Congreso de la
Repblica para disponer con carcter peridico la ejecucin de auditoras o
exmenes especiales a este Organismo, a travs de Sociedades de Auditora,
dado que conforme a su naturaleza sta no podra ser realizada directamente
por dicho Poder del Estado.
Facultad Sancionadora.
Actualmente el D. Ley N 26162 no prev la facultad de la Contralora
General para sancionar directamente en la va administrativa a los
funcionarios y servidores pblicos por irregularidades reveladas como
resultado de una accin de control, lo que anteriormente con la vigencia del
D.L. N 19039 y normas conexas, se efectuaba a travs del denominado
Proceso de Determinacin de Responsabilidades.
Conforme a la normativa de control vigente, en los casos de comprobacin de
responsabilidad administrativa, el Informe de Control recomienda el inicio del
proceso administrativo disciplinario respectivo, a cargo de la entidad
examinada. Sin embargo, la potestad sancionadora como atribucin propia de
la entidad, no reporta demasiados beneficios, en los siguientes casos:
Cuando el titular, representante de la gestin, objeto de la accin contralora,
no se muestra expedito y drstico, de acuerdo con el requerimiento
formulado. Ello se agrava, por los plazos de prescripcin para el inicio del
proceso administrativo, que en algunos casos por inaccin de la
administracin, son declarados prescritos, y por ende sin potestad para
sancionar al funcionario infractor. Asimismo, cuando el Titular de una
entidad, sujeto a responsabilidad administrativa, no se encuentra

26

comprendido en algn Sector o bajo autoridad jerrquica superior, que lleve

a cabo el proceso administrativo correspondiente.
En el caso de los Alcaldes, elegidos por sufragio popular, que no se
encuentran comprendidos en la carrera administrativa y por tanto no le son
aplicables las disposiciones que establecen el procesamiento, declaracin y
efectivizacin de la responsabilidad administrativa aplicable a todos los
funcionarios y servidores pblicos.
En tal sentido, a fin de lograr el procesamiento, declaracin y efectivizacin
de la responsabilidad administrativa en los casos sealados precedentemente,
este Organismo propone la facultad de sancin directa, inmediata y eficaz, a
los funcionarios y servidores pblicos que incurran en responsabilidad
administrativa en el ejercicio de sus funciones, promoviendo de esta forma,
una cultura de transparencia, integridad y probidad en la gestin pblica, as
como el mejoramiento de las disposiciones y procedimientos que regulan el
procesamiento administrativo.
De otro lado, dicha facultad sancionadora, permitira establecer
responsabilidad pecuniaria, con la finalidad de resarcir de los daos y
perjuicios ocasionados al Estado, como consecuencia de los actos u
omisiones de funcionarios y/o servidores pblicos imputados a su gestin y
vinculados al incumplimiento de obligaciones derivadas del ejercicio de la
funcin pblica, a travs de un proceso coactivo.
Publicidad de los Resultados de la Labor Fiscalizadora.
El D. Ley N 26162 establece en su artculo 13 literal e), como principio que
gua el ejercicio del control gubernamental, la publicidad, consistente en la
difusin peridica de los resultados de las acciones de control de mayor
importancia.
Al efecto, son publicadas en el Diario Oficial las Resoluciones autoritativas al
Procurador Pblico para formular las denuncias o demandas ante los rganos
jurisdiccionales, derivadas de las acciones de control, que evidencian
presuncin de indicios de comisin de delitos y/o perjuicio econmico
irrogado al Estado.
Sin embargo, la actual gestin considera que corresponde garantizar con
mayor efectividad el principio de publicidad y transparencia, proponiendo
para dicho efecto la modificacin del D. Ley N 26162 en el sentido de hacer
pblicos los Informes resultantes de los Exmenes Especiales y Auditoras
que ejecute la Contralora General de la Repblica o cualquier rgano del
Sistema Nacional de Control, incluidos los Informes que emitan las

27

Sociedades de Auditora designadas y contratadas, despus de la adopcin de

medidas correctivas.
2.

Nueva Estructura Orgnica de la Contralora General.

Mediante R.C. N 099-2001-CG de 06.JUL.2001 se aprueba la nueva
Estructura Orgnica de la Contralora General, a fin de posibilitar el
cumplimiento de los objetivos de modernizacin y fortalecimiento del control
gubernamental, para lograr una Institucin moderna con alta capacidad
tcnica para controlar el buen uso de los recursos del Estado y promover una
cultura de honestidad y transparencia en la gestin pblica.
En ese sentido, la actual administracin ha procedido al reordenamiento de la
organizacin institucional, a fin de dotarla de mayor dinamismo y posibilitar el
adecuado empleo de los recursos humanos disponibles, incidiendo en su
descentralizacin.
Al efecto se ha establecido una nueva definicin de entidades bajo el mbito
de las unidades orgnicas operativas30, as como, la creacin de una Unidad
de Evaluacin de Polticas Econmicas, Financieras y Sociales que permitir
verificar la articulacin del proceso integral de control con la ejecucin de los
planes institucionales y sectoriales, para formular recomendaciones macro
administrativas de gestin a los Poderes del Estado, sobre la base de los
resultados de las acciones de control.
Asimismo, se incorpora la unidad orgnica denominada Programa
Anticorrupcin, encargada de desarrollar el programa destinado a conducir
las actividades del Sistema Nacional de Control e interinstitucionales de lucha
contra la corrupcin. A su vez, se establece una Unidad de Coordinacin
Tcnica con el Congreso de la Repblica que facilitar la labor fiscalizadora
institucional.

3.

Capacidad Operativa de la Contralora General.

Uno de los objetivos institucionales de la actual gestin es la optimizacin de
la eficiencia y rendimiento del potencial humano, que permita atender la
demanda de la labor fiscalizadora.
Actualmente la Contralora General tiene un Cuadro de Asignacin de
Personal (CAP), aprobado por R.C. N 173-2000-CG de 15.AGO.2000, que

30

Gerencia de Sector Econmico y Financiero, Gerencia de Sector Productivo y Medio Ambiente, Gerencia
de Sector Social, Gerencia de Sector Defensa y Entidades Rectoras, Gerencia de Sector Empresarial y
Privatizacin, Gerencia de Entidades Autnomas, Gerencia de Gobiernos Regionales, Gerencia de Gobiernos
Locales, Gerencia de Obras Pblicas, Gerencia de Atencin de Denuncias y Sedes Regionales.
28

prev un nmero de 915 plazas, de las cuales en atencin al presupuesto

aprobado, slo se encuentran cubiertas 594 plazas, insuficiente para reforzar
las acciones de control que desarrolla este Organismo en el mbito de su
sede central y sedes regionales, acorde con la nueva estructura orgnica y
sus objetivos estratgicos.
De las 594 plazas cubiertas, 436 corresponden a profesionales dedicados a la
labor operativa del proceso integral del control 31, quienes cuentan con el
entrenamiento, experiencia y competencia necesarias para las labores de
auditora, sin embargo, con dicha asignacin de personal no se puede
atender el nmero de acciones que demanda el nuevo enfoque de
fiscalizacin, necesaria para la prevencin, deteccin y sancin de actos de
corrupcin en la administracin pblica.
4.

Presupuesto de la Contralora General.

La Constitucin Poltica, seala que la Contralora General de la Repblica es
una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma
conforme a su ley orgnica. Desarrollando la autonoma econmica, el D. Ley
N 26162, establece que su presupuesto debe mantener su valor en forma
constante en cada ejercicio presupuestal a partir de los montos aprobados en
el ao anterior. Se financian con recursos del Tesoro Pblico y con ingresos
propios. Los presupuestos de los dems rganos integrantes del Sistema se
financian con los recursos de las entidades a las que pertenecen32. Dicha
normativa, sin embargo, nunca fue cumplida.
Al inicio de la presente gestin, uno de los principales problemas que
caracterizaba la situacin de la Contralora General, era la limitada cantidad y
cobertura de las acciones de control. En trminos de financiamiento, los
ingresos ordinarios se reducen continuamente y los recursos captados va
cooperacin internacional haban llegado a su trmino.
As, de la revisin de los Presupuestos asignados por el Ministerio de
Economa en los ltimos aos, se aprecia una tendencia descendente, no
mantenindose el valor constante en cada ejercicio. Respecto del
presupuesto aprobado para el ao 2001, se aprecia que es 10% menor en
trminos nominales que el del ao 1998, lo que implica una reduccin
significativa en trminos reales, tal como se advierte del siguiente cuadro:

31

Personal correspondiente a las Gerencias de Auditora, Sedes Regionales, Organos de Asesoramiento y

Defensa Judicial.
32
Artculo 82 de la Constitucin Poltica y artculo 31 del D. Ley N 26162.
29

Presupuestos Aprobados de la Contralora General

(Perodo 1998 2001)
Ao
1998
1999
2000
2001

Presupuesto
Aprobado (S/.)
50.869.000
49.818.000
49.746.000
45.779.000

Reduccin vs. ao anterior

(%)
- 5.0 %
- 3.7 %
-11.1 %

Cabe sealar que en el proceso de formulacin del Presupuesto Institucional

2001, la Contralora General hizo un planteamiento de 83.3 millones de soles
para cubrir la demanda de la labor de fiscalizacin. Sin embargo, lo aprobado
slo alcanz a 45.7 millones de soles, es decir 55% de lo solicitado, y una
disminucin real de 11%, con relacin al presupuesto del ao 2000, no
obstante que el artculo 31 del D. Ley N 26162 establece que el
presupuesto de esta Institucin debe mantener su valor constante, a partir
de los montos aprobados en el ao anterior.
Esta situacin se agrava, con las solicitudes para atender y ejecutar las
acciones de control no programadas o que deba efectuar este Organismo a
pedido del Congreso de la Repblica, el Poder Ejecutivo o denuncias pblicas
debidamente justificadas, dado que no cuentan con financiamiento
presupuestal, y motivan un mayor uso de recursos, sobre todo por concepto
de pago de viticos.
Asimismo, el incremento de las necesidades de control en las entidades de la
administracin pblica, a partir de la instalacin del Gobierno Transitorio, con
el propsito de promover la transparencia que demanda la ciudadana, el
Congreso de la Repblica y el Poder Ejecutivo, demanda mayores recursos
presupuestales.
Al respecto, el Presidente del Consejo de Ministros en su discurso del
11.DIC.2001, solicit que la Contralora General de acuerdo a sus funciones,
haga una investigacin selectiva de la corrupcin que pueda haber ocurrido
en el uso de los recursos y bienes del Estado, durante los diez aos
precedentes. El Ejecutivo facilitar dichas investigaciones en lo que sea de su
competencia.
El Banco Mundial en su Informe sobre Responsabilidad Financiera del Sector
Pblico del Per, recomienda que el Congreso de la Repblica debe ejercer
su influencia acerca del proceso presupuestario y asegurarse que el
presupuesto de la Contralora General, no est en peligro y que satisfaga los

30

requisitos mnimos legales en conformidad con la Ley del Sistema Nacional de

Control33.
Ante la urgente necesidad de la labor de fiscalizacin, y la escasa asignacin
presupuestal para el ejercicio 2001, la Contralora General actualmente viene
gestionando ante el Ministerio de Economa y Finanzas la aprobacin de la
transferencia de partidas por la suma de S/. 13,015,041 a fin de contar con
los recursos que permitan dar cumplimiento a la inmediata necesidad de
ejecucin de las acciones de control. Al respecto, el actual Gobierno de
Transicin, mediante D.S. N 097-2001-EF de 25.MAY.2001 autoriz la
transferencia de partidas a este Organismo por la suma de S/. 2,000,000,
que si bien constituye un apoyo a nuestra gestin, el mismo requiere ser
complementado, para ejercer adecuadamente nuestras funciones.
En el marco normativo, la Contralora General propone que la Ley Orgnica
que regule sus funciones, establezca la regulacin del presupuesto
institucional con valor constante, a partir de los montos aprobados en el ao
anterior, tal como lo seala el D. Ley N 26162, as como incluir una
disposicin adicional que contemple el financiamiento para atender las
acciones de control no programadas, facultndose a solicitar
sustentadamente, con carcter extraordinario, los recursos presupuestales
que resulten indispensables.
5.

Descentralizacin Funcional de la Contralora General.

La Contralora General, inici su proceso de descentralizacin en 1994, con la
creacin progresiva de siete Sedes Regionales34, con la finalidad de ampliar la
cobertura y oportunidad de las acciones de control, propiciar un acercamiento
a las entidades sujetas a control, reducir los costos operativos de control y
contribuir a los objetivos de modernizacin del Estado.
La actual gestin ha establecido entre los objetivos institucionales prioritarios,
la Ampliacin de la Cobertura de las Acciones de Control, as como el
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Control, a travs de un programa de
desarrollo de las Sedes Regionales e intensificacin de sus actividades, como
unidades operativas de lnea, desconcentrados.
En concordancia a ello, mediante R.S.C. N 012-2001-CG de 12.FEB.2001 se
aprob la Directiva N 003-2001-CG/B150, Descentralizacin Funcional de la
Contralora General de la Repblica en las Sedes Regionales, a fin de

33

Informe del Banco Mundial. FEB.2001.Pg.8.

Sede Regional de Chiclayo, Sede Regional de Arequipa, Sede Regional de Huancayo, Sede Regional de
Piura, Sede Regional de Iquitos, Sede Regional de Moyobamba y Sede Regional de Cusco.
34

31

precisar sus competencias funcionales en el ejercicio de las actividades de

control en sus respectivos mbitos jurisdiccionales.
Sin embargo, en la actualidad, por limitaciones de disponibilidad financiera,
las Sedes Regionales no pueden cubrir sus necesidades de personal
profesional de control, lo que les impide en gran medida realizar acciones en
su mbito jurisdiccional, siendo una de las preocupaciones de este
Organismo, el requerimiento de mayor presupuesto institucional, como qued
expresado en el numeral precedente.
6.

Fortalecimiento de la Gerencia de Atencin de Denuncias y

Participacin Ciudadana.
La funcin fiscalizadora debe contar con el impulso y apoyo de la ciudadana
en general y de la sociedad civil organizada como agentes de control del
manejo de los recursos pblicos. A fin de poder atender los requerimientos
de una activa participacin ciudadana, la actual estructura orgnica de la
Contralora General, considera una Gerencia de Atencin de Denuncias y
Participacin Ciudadana como una unidad operativa de lnea, que brinde
atencin personalizada a los denunciantes, as como verifique los hechos
denunciados, otorgndose mayor impulso y seguimiento a las acciones de
control derivadas de dicha participacin. Dicha unidad orgnica, si bien exista
en la anterior estructura orgnica de la entidad, demandaba su
fortalecimiento y mejor implementacin, aspecto que es considerado en los
requerimientos de presupuesto institucional.
Otra importante funcin de esta Gerencia ser su enlace y coordinacin con
la Sociedad Civil, para la canalizacin, estudio y bsqueda de mecanismos de
propuestas de trabajo conjunto con las organizaciones de la sociedad civil,
como por ejemplo, veeduras ciudadanas.

7.

Fortalecimiento del Sistema Nacional de Control.

El Sistema Nacional de Control se encuentra conformado por la Contralora
General, como Organismo rector de la misma, los Organos de Auditora
Interna de las Entidades y las Sociedades de Auditora independientes
designadas y contratadas para la labor de auditora35.
Corresponde a la Contralora General, determinar las funciones del Sistema,
aprobando los Planes Nacionales de Control, a fin de concentrar y orientar en
cada ejercicio presupuestal, los esfuerzos de la labor fiscalizadora hacia
componentes y reas crticas que considere pertinente.

35

Artculo 17 del D. Ley N 26162.

32

En el cumplimiento del ejercicio del control gubernamental, la Contralora

debe velar por el funcionamiento articulado y de coordinacin recproca con
los Organos de Auditora Interna (OAI), brindando el apoyo necesario36
para fortalecer el control gubernamental al interior de las entidades pblicas,
que redunde favorablemente en ayuda a la gestin.
En tal sentido, es objetivo estratgico de la actual gestin el fortalecimiento
del Sistema Nacional de Control, a travs de los siguientes Programas: a) de
capacitacin, a cargo de la Escuela Nacional de Control, que brinde
actualizacin y especializacin a los auditores del Sistema; b) programa
normativo que actualice y modifique la normativa de control, habindose
aprobado de manera inicial la Directiva N 013-2000-CG/OATJ, Ejercicio de
la Auditora Interna en las Entidades Sujetas al Ambito de Control, a fin de
regular adecuadamente las atribuciones, deberes y relacin funcional de tales
rganos as como las responsabilidades a cargo de los titulares de las
entidades; c) programa de interconexin con el Sistema Integrado de Control
y Entidades, a fin de mantener una comunicacin virtual con los OAI; d)
programa de supervisin de los OAI y Sociedades de Auditora a los efectos
de uniformizar la calidad de las labores de fiscalizacin; y e) programacin de
actividades conjuntas con los OAIs, con la finalidad de propiciar intercambio
de experiencias, transmisin de conocimientos y tcnicas de auditora.
Cabe precisar, respecto de las Sociedades de Auditora (SOA), que stas
son designadas y contratadas para efectuar auditoras financieras en las
entidades solicitantes, sujetas al mbito de control, en tanto que la
Contralora General y los Organos de Auditora Interna efectan auditoras y
exmenes especiales operativas o de gestin.
La ejecucin de tales labores de importancia para el adecuado
funcionamiento del Sistema Nacional de Control, requiere acciones de
implementacin progresiva, que igualmente demanda de recursos
presupuestales disponibles.
8.

Capacitacin de los Auditores Gubernamentales.

La importancia del rol que asume la labor de fiscalizacin, exige del auditor
gubernamental experiencia y capacidad profesional, sobre la base de una
adecuada capacitacin y perfeccionamiento en tcnicas del control
gubernamental, as como tcnicas para la deteccin e investigacin de

36

El Artculo 19, literal g), del D. Ley N 26162 establece como atribucin de la Contralora General, velar
por la adecuada implantacin de los Organos de control integrantes del Sistema, proponiendo a las entidades
el fortalecimiento de dichos rganos con personal calificado e infraestructura moderna necesaria para el
cumplimiento de sus fines.
33

fraudes, estando a la variada y compleja ocurrencia de determinadas actos

de corrupcin en la administracin pblica.
La capacitacin del auditor en aspectos tcnicos se complementa igualmente
en la observancia de una lnea de conducta ntegra, que demuestre
principalmente honestidad, cuidado y esmero profesional, independencia y
confidencialidad en el desempeo de su labor.
La Contralora General cuenta dentro de su estructura organizativa, con la
Escuela Nacional de Control (ENC), ente especializado y permanente en
materia de capacitacin, que en concordancia a los objetivos trazados por la
Contralora General, desarrolla las polticas de capacitacin y entrenamiento
de auditores gubernamentales as como de funcionarios y servidores pblicos
en general, en materia de control y auditora gubernamental y de las distintas
reas de la gestin pblica, de conformidad a las necesidades del Sistema y
su adaptacin a los cambios continuos a los que est sujeta la administracin.
Entre los objetivos institucionales de importancia en esta materia, podemos
mencionar la formacin de lderes capaces de desempearse eficientemente
como auditores gubernamentales y/o directivos en las entidades pblicas y
privadas que propicien gestiones eficaces y transparentes, disminuyendo los
actos contrarios a la ley o actos de corrupcin.
En ese sentido, la Contralora General, requiere fortalecer las actividades de
capacitacin, como una medida preventiva en la lucha contra la corrupcin,
siendo necesario impulsar sus acciones a travs de una intervencin directa o
en convenio con entidades privadas, tal como lo viene efectuando, con
Universidades del pas.
CONCLUSIONES / RECOMENDACIONES.
1.

Considerando las consecuencias funestas de la corrupcin en las sociedades,

actualmente existe consenso nacional e internacional en que su combate
merece urgente atencin, aplicando medidas preventivas a fin de evitar que
en el futuro se repitan o generen tales actos de corrupcin; medidas de
deteccin y revelacin de actos ilcitos; y medidas de punicin con una
finalidad disuasiva y ejemplificadora.

2.

En atencin a las atribuciones y competencias asignadas en la Constitucin

Poltica y en su Ley vigente, la Contralora General y el Sistema Nacional de
Control, ejercen un rol fundamental frente a la lucha contra la corrupcin,
ejerciendo potestades para prevenir y detectar actos irregulares e ilcitos
penales, principalmente a travs de los niveles del control interno previo y

34

control posterior, dentro de los conocidos ciclos del control administrativo del
Estado, as como determinando las responsabilidades emergentes de los
funcionarios y servidores pblicos para ser puestas en conocimiento de las
autoridades competentes.
3.

En cumplimiento al mandato de la Constitucin Poltica y la Ley del Sistema

Nacional de Control, la actual gestin de la Contralora General, busca
responder adecuadamente a los requerimientos y necesidades de la realidad
del pas, que demuestra la reiterada comisin de actos ilcitos incurridos por
funcionarios y servidores pblicos, advirtiendo la obligacin de fortalecer el
rol que le compete a la Institucin para promover y cautelar la honestidad y
transparencia en la gestin pblica.

4.

A travs de la R.C. N 281-2000-CG de 29.DIC.2000, la Contralora General

aprueba su Plan Estratgico Institucional, estableciendo como objetivos
prioritarios, la intensificacin de las acciones de control, el mejoramiento
continuo de la calidad y resultados de las mismas, la modernizacin y
automatizacin de los procesos y actividades funcionales, el fortalecimiento
del Sistema Nacional de Control y la promocin de la lucha contra la
corrupcin.

5.

Asimismo, La Contralora General, efectu un estudio tcnico sobre la

problemtica de la corrupcin administrativa en el pas, habiendo aprobado
mediante R.C. N 212-2000-CG de 11.OCT.2000, el Documento de Trabajo
N 004-2000-CG/OATJ Estudio para la elaboracin de un Plan Nacional de
Lucha contra la Corrupcin en el Per, presentando ante la ciudadana y las
autoridades de gobierno el Anteproyecto de Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupcin para el Per, que contempla mecanismos modernos para
prevenir, detectar y sancionar prcticas contrarias a la transparencia y
probidad administrativa.
Al respecto, el Gobierno de Transicin en Abril del presente ao, aprob el
Programa Nacional Anticorrupcin, formando una Comisin adscrita al
Ministerio de Justicia, con el objeto de ejecutar un plan de trabajo para el
diagnstico y diseo de polticas de lucha contra la corrupcin, que a la fecha
se encuentra en marcha.

6.

Una primera perspectiva de enfoque de la labor de la Contralora General en

la lucha contra este flagelo, es la prevencin, que se sustenta en la necesidad
de tomar las medidas necesarias para evitar que en el futuro se generen
actos de corrupcin. La desarrolla bsicamente, a travs de los
procedimientos de rendicin de cuentas de funcionarios y servidores pblicos;
requerimientos de informacin de la gestin pblica, sobre todo relativa a
contrataciones y adquisiciones del Estado; emisin de opinin previa en caso

35

de adquisiciones con carcter de secreto militar y para la ejecucin y pago de

los presupuestos adicionales de obra pblica; apoyo de los Organos de
Auditora Interna a la gestin; generacin, actualizacin y asesora
permanente de la normativa de control; en la capacitacin de funcionarios y
servidores pblicos as como de auditores sobre aspectos de gestin y
control; en el diseo, implantacin, coordinacin y evaluacin del control
interno de las entidades, emitiendo normativa, en base de las deficiencias
detectadas en el manejo de las entidades.
7.

La deteccin de las desviaciones e irregularidades, constituye la segunda

perspectiva del enfoque de la labor de la Contralora en la lucha contra la
corrupcin, correspondiendo al Sistema Nacional de Control la ejecucin de
acciones de control para la verificacin tanto de la gestin y uso de los
recursos pblicos as como del ejercicio de las funciones de los servidores y
funcionarios pblicos.
Entre JUL.2000 a JUN.2001, la Contralora General ha intensificado su labor,
logrando incrementar sustantivamente el inicio de las acciones de control que
totalizan un nmero de 159, superior en 174% al perodo JUN.99-JUN.2000,
as como introducir mejoras en los procesos de supervisin y control de
calidad que permitan la conclusin y emisin de los Informes de Auditora (62
acciones de control concluidas).
La demanda de acciones de control se ha expresado de manera directa a
travs de solicitudes provenientes de las diferentes instancias de la
administracin pblica (bsicamente Poderes del Estado) y la sociedad civil
(atencin de denuncias ciudadana), priorizando la fiscalizacin en reas e
instituciones crticas y sensibles (adquisiciones y contrataciones de bienes y
servicios, ejecucin de obras, servicios no personales, inclusive las
consideradas bajo secreto militar, remuneraciones, etc.).
Consecuencia del resultado de tales acciones se formulan recomendaciones
para apoyar a la adecuada gestin de las entidades fiscalizadas, incidindose
en el reforzamiento de los controles internos. A su vez, se han determinando
el tipo de responsabilidad incurrida por los funcionarios y servidores pblicos,
sea administrativa, civil o penal.

8.

El tercer plano donde se desarrolla la labor de control es en la sancin de las

conductas indebidas que denotan actos de corrupcin. En este plano,
derivado del incremento de las acciones de control, entre JUL.2000 a
JUN.2001, la Contralora General ha interpuesto 53 denuncias y demandas
judiciales, que involucran montos significativos observados (S/.
17,163,196.22), as como, la comisin de delitos recurrentes incurridos por

36

los funcionarios y servidores pblicos (peculado, concusin, abuso de

autoridad, falsificacin de documentos, corrupcin de funcionarios, etc.).
9.

Los resultados de la labor de fiscalizacin ejercida por el Sistema Nacional de

Control resultan de importancia para las autoridades de los Poderes del
Estado, entidades pblicas y ciudadana en general, por su significado como
instrumento de control de la gestin pblica, y por su condicin ilustrativa
para los efectos de la toma de decisiones.

10. La funcin fiscalizadora debe contar con el impulso y apoyo de la ciudadana

en general y de la sociedad civil organizada, a fin de captar informacin til
sobre su percepcin respecto a la gestin de las entidades, proporcionando
indicadores de las reas y procesos crticos de significacin econmica
proclives a los actos de corrupcin, as como a travs de la formulacin de
denuncias, que son tomadas en cuenta en el planeamiento y ejecucin de
acciones de control.
La Contralora General, dentro de su estructura orgnica, cuenta con una
Gerencia de Atencin de Denuncias y Participacin Ciudadana, con el objeto
de promover la intervencin directa y organizada de la poblacin, brindando
atencin personalizada a los denunciantes as como efectuando la verificacin
de los hechos denunciados, considerando valioso se implemente mecanismos
de veeduras ciudadanas.
11. Los convenios y normas de carcter internacional especializados en materia
de lucha contra la corrupcin, reconocen un rol activo a las Entidades
Fiscalizadoras Superiores en esta tarea. Igualmente, la OLACEFS ha mostrado
preocupacin permanente en desarrollar y profundizar el rol de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores en la lucha contra la corrupcin entendiendo que su
contribucin es decisiva para afianzar una cultura de probidad como
fundamento de un Estado democrtico, a travs del control de la gestin
como medio para la mejora de la actividad gubernamental y el combate
eficaz de las nuevas modalidades de corrupcin administrativa, cuyos
resultados constituyen un valioso apoyo a los Poderes del Estado para la
toma de decisiones y a la comunidad para el ejercicio del control social
Por su parte el Banco Mundial, en su Informe de Evaluacin del Marco
Nacional para la Gerencia Financiera del Sector Pblico del 2001, concuerda
con la urgente necesidad de fortalecer la Contralora General, asegurando
principalmente su autonoma econmica y funcional, as como la debida
asignacin de recursos y capacidad operativa, para el adecuado cumplimiento
de sus fines, vinculados a la lucha contra la corrupcin.

37

12. La Contralora General, si bien se ha trazado objetivos institucionales

prioritarios, orientado al apoyo de la gestin de las entidades, as como a
acciones relacionadas con la prevencin, deteccin y sancin de los actos de
corrupcin, requiere con prioridad y urgencia su fortalecimiento institucional,
a travs de la implementacin de acciones y medidas desarrolladas en el
presente documento, que se mencionan a continuacin:
- Aprobacin de una Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica
y del Sistema Nacional de Control.
- Autonoma econmica y funcional.
- Procedimiento de Designacin del Contralor General.
- Informe Anual al Congreso de la Repblica y Poder Ejecutivo.
- Fiscalizacin de la Contralora General.
- Facultad Sancionadora de la Contralora General.
- Publicidad de los Resultados de la Labor Fiscalizadora.
- Capacidad Operativa.
- Incremento de Presupuesto Institucional.
- Fortalecer la Descentralizacin Funcional.
- Fortalecimiento de la Gerencia de Atencin de Denuncias y Participacin
Ciudadana.
- Fortalecimiento del Sistema Nacional de Control.
- Capacitacin de los Auditores Gubernamentales.
13. Finalmente, la Contralora General a travs del presente Documento
Institucional, expresa su compromiso con el pas para asumir activamente su
rol y responsabilidad, que constitucional y legalmente le corresponde en la
lucha contra la corrupcin, mediante una fiscalizacin oportuna, objetiva y
transparente del uso de los recursos pblicos y la gestin de las entidades,
asumiendo los retos que demanda la coyuntura actual. En ese sentido, en
atencin a la prioridad del ejercicio del control gubernamental, se requiere
que las autoridades de gobierno, en cumplimiento de sus compromisos
internacionales asumidos y las recomendaciones formuladas por el Banco
Mundial, disponga las acciones y medidas destinadas a fortalecer el Sistema
Nacional de Control, optimizando sus funciones.

38