DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA BUROCRATICA A LA

GERENCIAL
Luiz Carlos Bresser Pereira
Presentacin

Crisis y reforma

De la Administracin Burocrtica a la Gerencial

Las dos Reformas Administrativas

El retorno a los aos 50 y a los aos 30

Evolucin reciente y perplejidad

Dos mitos burocrticos: carreras y DASs

Los dos objetivos y los sectores del Estado

Propiedad Estatal y privatizacin

Propiedad pblica no-estatal

Tipos de administracin ms adecuados

Perspectivas de la reforma

NOTAS

REFERENCIAS

Presentacin
La reforma de la administracin pblica que el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso est proponiendo desde 1995, podr ser conocida en el
futuro como la segunda reforma administrativa del Brasil. O la tercera, si
consideramos que la reforma de 1967, no se consolid y que al final fue
revertida. La primera reforma, de 1936, fue la burocrtica. La reforma de
1967 fue un ensayo de descentralizacin y de desburocratizacin. La actual
reforma est apoyada en la propuesta de administracin pblica gerencial,
como una respuesta a la gran crisis del Estado de los aos 80 y a la
globalizacin de la economa -dos fenmenos que se imponen en todo el
mundo, la redefinicin de las funciones del Estado y de su burocracia.
La crisis del Estado implic la necesidad de reformarlo y reconstruirlo; la
globalizacin hizo imperativa la tarea de redefinir sus funciones. Antes de la
integracin mundial de los mercados y de los sistemas productivos, los
Estados podan tener como uno de sus objetivos fundamentales proteger las
respectivas economas de la competencia internacional. Despus de la
globalizacin, las posibilidades del Estado de continuar ejerciendo ese papel
disminuyeron mucho. Su nuevo rol es el de facilitar que la economa
nacional se torne internacionalmente competitiva. La regulacin y la
intervencin siguen siendo necesarias en la educacin, en la salud, en la
cultura, en el desarrollo tecnolgico, en las inversiones de la infraestructura;
una intervencin que no slo compense los desequilibrios distributivos
provocados por el mercado globalizado, sino que principalmente capacite los
agentes econmicos para competir a nivel mundial 1 . La diferencia entre
una propuesta de reforma neoliberal y una social-demcrata est en el hecho
de que el objetivo de la primera es retirar el Estado de la economa, mientras
que el de la segunda es aumentar la gobernabilidad del Estado, es dar al
Estado medios financieros y administrativos para que l pueda intervenir

efectivamente, siempre que el mercado no tenga condiciones de coordinar

adecuadamente la economa.
En este trabajo me concentrar en el aspecto administrativo de la reforma
del Estado. Aunque el Estado sea, antes que nada, el reflejo de la sociedad,
vamos a considerarlo aqu como sujeto y no como objeto -como organismo,
cuya gobernabilidad necesita ser ampliada para que pueda actuar ms
efectiva y eficientemente en beneficio de la sociedad-. Los problemas de
gobernabilidad no suceden por "exceso de democracia" o del peso excesivo
de las demandas sociales, sino ms bien por la falta de un pacto poltico o de
una coalicin de clases que ocupe el centro del espectro poltico 2 . Nuestro
supuesto es que el problema poltico de la gobernabilidad fue
provisionalmente resuelto con el retorno de la democracia y de la formacin
del "pacto democrtico-reformista de 1994", posibilitado por el xito del
Plan Real y por la eleccin de Fernando Henrique Cardoso 3 . Este pacto no
super definitivamente los problemas de gobernabilidad existentes en el
pas, una vez que stos son por definicin crnicos, pero dio al gobierno
condiciones polticas para ocupar el centro poltico e ideolgico y, a partir de
un amplio apoyo popular, proponer e implementar la reforma del Estado.
Despus de una breve seccin, en la que analizar la gran crisis de los aos
80, como una crisis del Estado y las respuestas de la sociedad brasilea a esa
crisis, har un breve diagnstico de la crisis de la administracin pblica
burocrtica brasilea y de sus mitos. Seguidamente definir los principios de
la reforma del aparato Estatal en direccin a una administracin pblica
gerencial, y delinear las formas ms adecuadas de propiedad para las
diversas actividades que el Estado actualmente realiza, con el objetivo de la
redefinicin de sus funciones. Para esta redefinicin, por un lado, distinguir
tres formas de propiedad -la pblica estatal, la pblica no-estatal y la
privada-, y por otro, dividir las acciones hoy realizadas por el Estado en
cuatro sectores: ncleo estratgico, actividades exclusivas del Estado,
servicios sociales competitivos o no exclusivos, y produccin de bienes y
servicios para el mercado.
Crisis y reforma
En Brasil la percepcin de la naturaleza de la crisis, y consecuentemente la
necesidad imperiosa de reformar el Estado, ocurri de forma accidentada y
contradictoria, en el desencadenar de la propia crisis. Entre 1979 y 1994, el
Brasil vivi un perodo de estancamiento de renta per cpita y de alta
inflacin sin precedentes. En 1994, finalmente, se estabilizaron los precios a
travs del Plan Real, crendose las condiciones para la retoma del

crecimiento. La causa fundamental de esa crisis econmica fue la crisis del

Estado -una crisis que todava no ha sido plenamente superada- no obstante
todas las reformas ya realizadas. Crisis que se desencaden en 1979, con el
segundo shock del petrleo y que se caracteriza por la prdida de la
capacidad del Estado de coordinar el sistema econmico de forma
complementaria al mercado. La misma se define como una crisis fiscal, como
una crisis del modo de intervencin del Estado, como una crisis de la forma
burocrtica por la cual el Estado es administrado y, en un principio, tambin
como una crisis poltica.
Esta ltima tuvo tres etapas: primero, la del rgimen militar -una crisis de
legitimidad-; segundo, la tentativa populista de volver a los aos 50 -una
crisis de adaptacin al rgimen democrtico-; y finalmente, la crisis que
llev al impeachment de Fernando Collor de Mello -una crisis moral-. La
fiscal o financiera se caracteriz por la prdida del crdito pblico y por el
ahorro pblico negativo 4 . La crisis del modo de intervencin, acelerada por
el proceso de globalizacin de la economa mundial, se caracteriz por el
agotamiento del modelo proteccionista de sustitucin de importaciones, que
fue exitoso en promover la industrializacin entre los aos 30 a 50, pero que
dej de serlo a partir de los aos 60 ; se visualiz en la falta de
competitividad de una parte considerable de las empresas brasileas; se
revel con el fracaso, al crear en Brasil un Estado de Bienestar que se
aproximase a los paradigmas social-demcratas europeos. Por fin, la crisis
de la forma burocrtica de administrar un Estado emergi con toda su
fuerza despus de 1988, antes que la propia administracin pblica
burocrtica pudiese ser plenamente instaurada en el pas.
La crisis de la administracin pblica burocrtica empez con el rgimen
militar, no slo porque no fue capaz de extirparle el patrimonialismo del
cual siempre fue vctima, sino tambin porque ese rgimen, al contrario de
consolidar una burocracia profesional en el pas, a travs de la redefinicin
de las carreras y de un proceso sistemtico de apertura de concursos
pblicos para la alta administracin, prefiri el camino ms corto del
reclutamiento de administradores a travs de las empresas estatales 5 . Esta
estrategia oportunista del rgimen militar permiti la construccin en el pas
de una burocracia civil fuerte, en los patrones que la reforma de 1936
propona. La crisis se agrav a partir de la Constitucin de 1988, cuando se
pasa al extremo opuesto, y la administracin pblica brasilea comienza a
sufrir del mal contrario: el de la rigidez burocrtica extrema. Las
consecuencias de la supervivencia del patrimonialismo y de esa rigidez
burocrtica, muchas veces perversamente mezcladas, sern el alto costo y la
baja calidad de la administracin pblica brasilea 6.

La respuesta de la sociedad brasilea a estos cuatro aspectos de la crisis del

Estado fue desequilibrada y ocurri en diferentes etapas. La respuesta a la
crisis poltica fue la primera: en 1985 el pas complet su transicin
democrtica; en 1988 la consolid con la aprobacin de la nueva
Constitucin. Con relacin a los otros tres aspectos -la crisis fiscal, el
agotamiento del modo de intervencin, y la creciente ineficiencia del aparato
Estatal- el nuevo rgimen instalado en el pas en 1985 poco ayud 7. Al
contrario, desde el principio se agravaron los problemas, constituyndose en
un caso clsico de respuesta volcada hacia atrs. En relacin a la crisis fiscal
y al modo de intervencin del Estado, las fuerzas polticas victoriosas tenan
como parmetro el desarrollo populista de los aos 50; en relacin a la
administracin pblica, la visin burocrtica de los aos 30.
De la Administracin Burocrtica a la Gerencial
La administracin burocrtica clsica, basada en los principios de la
administracin del ejrcito prusiano, fue implantada en los principales
pases europeos a finales del siglo pasado; en los Estados Unidos, al principio
de este siglo; en Brasil, en 1936, con la reforma administrativa promovida
por Maurcio Nabuco y Lus Simes Lopes. Es la burocracia que Max Weber
describi, basada en el principio del mrito profesional.
La administracin pblica burocrtica fue adoptada para sustituir la
administracin patrimonialista, que defini las monarquas absolutas, en la
cual patrimonio pblico y privado se confundan. En ese tipo de
administracin, el Estado era entendido como propiedad del rey. El
nepotismo y la creacin de empleos, as como la corrupcin, eran la norma.
Ese tipo de administracin se revelar incompatible con el capitalismo
industrial y las democracias parlamentarias, que surgen en el siglo XIX.
Para el capitalismo es esencial la clara separacin entre el Estado y el
mercado; la democracia slo puede existir cuando la sociedad civil, formada
por ciudadanos, se distingue del Estado al mismo tiempo que lo controla. Se
hizo necesario entonces desarrollar un tipo de administracin que partiese
no slo de la clara distincin entre lo pblico y lo privado, sino que tambin
de la separacin entre el poltico y el administrador pblico. Surge de esta
forma, la administracin burocrtica moderna, racional-legal.
La administracin pblica burocrtica clsica, fue adoptada porque era una
alternativa muy superior a la administracin patrimonialista del Estado.
Mientras tanto, la propuesta de eficiencia en que se basaba, no se revel real.
En el momento en que el pequeo Estado liberal del siglo XIX dio
definitivamente lugar al gran Estado social y econmico del siglo XX, se

verific que no garantizaba ni rapidez, ni buena calidad, ni bajo costo, para

los servicios prestados al pblico. En realidad, la administracin burocrtica
es lenta, costosa, auto-referida, poco o nada orientada hacia la atencin de
las demandas de los ciudadanos.
Este hecho no era grave mientras prevaleciese un Estado pequeo, cuya
nica funcin era garantizar la propiedad y los contratos. En el Estado
liberal, slo eran necesarios cuatro ministerios -el de Justicia, responsable
por la polica, el de Defensa, incluyendo el ejrcito y la marina, el de
Hacienda y el de Relaciones Exteriores-. En ese tipo de Estado, el servicio
pblico ms importante era el de administracin de justicia, que el Poder
Judicial realizaba. El problema de eficiencia no era, en realidad, esencial. A
partir del momento en que el Estado se transform en el gran Estado social
y econmico del siglo XX, asumiendo un nmero creciente de servicios
sociales -la educacin, la salud, la cultura, la previsin y asistencia social, la
investigacin cientfica- y de papeles econmicos -la regulacin del sistema
econmico interno y de las relaciones econmicas internacionales, la
estabilidad de la moneda y del sistema financiero, el suministro de servicios
pblicos y de infraestructura-, entonces, el problema de la eficiencia se hizo
esencial. Por otro lado, la expansin del Estado responda no slo a las
presiones de la sociedad, sino tambin a las estrategias de crecimiento de la
propia burocracia. Una administracin pblica gerencial se hizo, por lo
tanto, necesaria, no slo por los problemas de crecimiento y de
diferenciacin de estructuras y complejidad creciente del tipo de problemas
a ser enfrentados, sino tambin por la legitimacin de la burocracia frente a
las demandas de la ciudadana.
Despus de la Segunda Guerra Mundial hay una reafirmacin de los valores
burocrticos, pero, al mismo tiempo la influencia de la administracin de
empresas empieza a hacerse sentir en la administracin pblica. Las ideas
de descentralizacin y de flexibilizacin administrativa ganan terreno en
todos los gobiernos. En cambio, la reforma de la administracin pblica slo
cobrar fuerza a partir de los aos 70, cuando surge la crisis del Estado, que
llevar la crisis tambin a su burocracia. Como consecuencia, en 1980 se
inicia una gran revolucin en la administracin pblica de los pases
centrales, en direccin a una administracin pblica gerencial.
Los pases en que esa revolucin se hizo ms acentuada fueron el Reino
Unido, Nueva Zelanda y Australia 8 . En los Estados Unidos esa revolucin
ocurrir principalmente a nivel de los municipios y condados -revolucin
que el libro de Osborne y Gaebler, Reinventando el Gobierno (1992)
describe de forma tan expresiva. Es la administracin pblica gerencial que

est surgiendo, inspirada en los avances realizados por la administracin de

empresas 9.
Poco a poco se fueron delineando los contornos de la nueva administracin
pblica: (1) descentralizacin del punto de vista poltico, transfiriendo
recursos y atribuciones a los niveles polticos regionales y locales; (2)
descentralizacin administrativa 10, a travs de la delegacin de autoridad
para los administradores pblicos transformados en gerentes crecientemente
autnomos; (3) organizaciones con pocos niveles jerrquicos al contrario de
piramidal, (4) presuncin de la confianza limitada y no de la desconfianza
total, (5) control por resultados, a posteriori , al contrario del control rgido,
paso a paso, de los procesos administrativos; y (6) administracin volcada
hacia la atencin del ciudadano, al contrario de la auto-referida.
Las dos Reformas Administrativas
En Brasil la idea de una administracin pblica gerencial es antigua.
Empez a ser delineada en la primera reforma administrativa, en los aos
30, y estaba en el origen de la segunda reforma ocurrida en 1967. Los
principios de la administracin burocrtica clsica fueron introducidos en el
pas a travs de la creacin, en 1936, del DASP -Departamento
Administrativo del Servicio Pblico- 11 . La creacin del DASP represent
no slo la primera reforma administrativa del pas, con la implantacin de la
administracin pblica burocrtica, sino tambin la afirmacin de los
principios centralizadores y jerrquicos de la burocracia clsica 12 .
Mientras tanto, ya en 1938, tenemos una seal de administracin pblica
gerencial, con la creacin del primer organismo descentralizado. Surga
entonces la idea de que los servicios pblicos en la "administracin
indirecta" deberan ser descentralizados y no obedecer a todos los requisitos
burocrticos de la "administracin directa" o central. La primera tentativa
de reforma gerencial de la administracin pblica brasilea suceder, no
obstante, a finales de los aos 60, a travs del Decreto-Ley 200, de 1967, bajo
la direccin de Amaral Peixoto y la inspiracin de Hlio Beltro, que sera el
pionero de las nuevas ideas en Brasil. Beltro particip en la reforma
administrativa de 1967 y despus, como Ministro de la Desburocratizacin,
entre 1979 y 1983, se transform en un mensajero de las nuevas ideas.
Defini su Programa Nacional de Desburocratizacin, lanzado en 1979,
como una propuesta poltica, visualizando a travs de la administracin
pblica, "retirar al usuario de la condicin colonial de sbdito, para
investirlo de ciudadano, destinatario de toda la actividad del Estado"
(Beltro, 1984:11).

La reforma iniciada por el Decreto-Ley 200 fue una tentativa de superacin

a la rigidez burocrtica, pudiendo ser considerada como el primer intento de
la administracin gerencial en Brasil. Todo el nfasis fue dado a la
descentralizacin, mediante la autonoma de la administracin
descentralizada, a partir de la presuncin de rigidez de la administracin
central y de la mayor eficiencia de la administracin descentralizada 13. El
Decreto-Ley promovi la transferencia de las actividades de produccin de
bienes y servicios, para organismos descentralizados, fundaciones, empresas
pblicas y sociedades de economa mixta, consagrando y racionalizando una
situacin que ya se delineaba en la prctica. Se instituyeron como principios
de racionalizacin administrativa, la planificacin y el presupuesto, la
descentralizacin y el control de los resultados. En las unidades
descentralizadas fueron utilizados empleados "celetistas", sometidos al
rgimen privado de contratacin de trabajo. El momento era de gran
expansin para las empresas estatales y fundaciones. A travs de la
flexibilizacin de su administracin se buscaba una mayor eficiencia en las
actividades econmicas del Estado, y se fortaleca la alianza poltica entre la
alta tecnoburocracia estatal, civil y militar, y la clase empresarial 14 .
El Decreto-Ley 200 tuvo, mientras tanto, dos consecuencias inesperadas e
indeseables. Por un lado, al permitir la contratacin de empleados sin
concurso pblico, facilit la supervivencia de prcticas patrimonialistas y
fisiolgicas. Por otro lado, al no preocuparse de cambios en el mbito de la
administracin central, que fue vista peyorativamente como "burocrtica" o
rgida, dej de realizar concursos y de desarrollar carreras de altos
administradores. El ncleo estratgico del Estado fue debilitado
indebidamente a travs de una estrategia oportunista del rgimen militar,
que al contrario de preocuparse por la formacin de administradores
pblicos de alto nivel, seleccionados a travs de los concursos pblicos,
prefiri contratar los escalafones superiores de la administracin, a travs
de las empresas estatales 15.
De esta manera, la reforma administrativa incluida en el Decreto-Ley 200
qued por la mitad y fracas. La crisis poltica del rgimen militar, que se
inicia a mediados de los aos 70, todava agrava ms la situacin de la
administracin pblica, en la medida en que la burocracia estatal se
identific con el sistema autoritario en pleno proceso de degeneracin.
El retorno a los aos 50 y a los aos 30
La transicin democrtica ocurrida con la eleccin de Tancredo Neves y la
toma de posesin de Jos Sarney, en marzo de 1995, no presentar

perspectivas de reforma en el aparato del Estado. Por el contrario,

significar en el plano administrativo un regreso a los ideales burocrticos
de los aos 30, y en el plano poltico, una tentativa de retorno al populismo
de los aos 50. Los dos partidos que comandaron la transicin eran partidos
democrticos pero populistas. No tenan, como tampoco lo tena la sociedad
brasilea, nocin de la gravedad de la crisis que el pas estaba atravesando.
Haba, todava, una especie de euforia democrtico-populista. Una idea que
hara posible regresar a los aos dorados de la democracia y del desarrollo
brasileo, como fueron los aos 50.
En los dos primeros aos del rgimen democrtico -de la Nueva Repblicala crisis fiscal y la necesidad de corregir radicalmente la forma de intervenir
en la economa fueron ignoradas. Se imagin que sera posible promover la
retoma del desarrollo y de la distribucin de renta a travs del incremento
del gasto pblico y del ascenso forzado de los salarios reales, es decir, a
travs de una versin populista y por lo tanto distorsionada del pensamiento
keynesiano. El modelo de sustitucin de importaciones se mantuvo. Los
salarios y el gasto pblico aumentaron. El resultado fue el desastre del Plan
Cruzado. Un plan inicialmente bien concebido que fue transformado en un
caso clsico ms del ciclo populista. Despus del fracaso del Plan Cruzado,
hubo una tentativa de ajuste fiscal, iniciada durante mi corta estada en el
Ministerio de Hacienda (1987), la cual no cont con el apoyo necesario de la
sociedad brasilea, que fue testigo perplejo de la crisis. Al contrario del
ajuste y de la reforma, el pas, bajo la gida de una coalicin poltica
conservadora en el Congreso -el Centro- se sumergi en 1988 y 1989 en una
poltica populista y patrimonialista, que representaba un verdadero "regreso
al capital mercantil" 16 .
El captulo de la administracin pblica de la Constitucin de 1988 ser el
resultado de todas esas fuerzas contradictorias. Por un lado, ella es una
reaccin al populismo y al fisiologismo que recrudecen con el advenimiento
de la democracia 17. Por lo tanto, la Constitucin regir los principios de
una administracin pblica arcaica, burocrtica al extremo. Una
administracin pblica altamente centralizada, jerrquica y rgida, en que
toda la prioridad ser dada a la administracin central, al contrario de la
descentralizada 18 . La Constitucin de 1988 ignor completamente las
nuevas orientaciones de la administracin pblica. Los constituyentes y, ms
ampliamente, la sociedad brasilea, revelaron en ese momento una increble
falta de capacidad para ver lo nuevo. Apenas percibieron que la
administracin burocrtica clsica, la cual haba empezado a ser implantada
en el pas en los aos 30, no haba sido plenamente instaurada. Vieron que el
Estado haba adoptado estrategias descentralizadoras -los organismos

descentralizados y las fundaciones pblicas- que no encuadraban en el

modelo burocrtico-profesional clsico. Notaron que esa descentralizacin
haba abierto espacio para el clientelismo, principalmente a nivel de los
estados y municipios -clientelismo que se haba acentuado despus la
redemocratizacin. No percibieron que las formas ms descentralizadas y
flexibles de la administracin, que el Decreto-Ley 200 haba consagrado,
eran una respuesta a la necesidad del Estado de administrar con eficiencia
las empresas y los servicios sociales. Decidieron entonces completar la
revolucin burocrtica, en lugar de pensar en los principios de la moderna
administracin pblica. Al actuar as, aparentemente siguieron una lgica
lineal compatible con la idea de que sera primero necesario completar la
revolucin mecnica, para despus participar en la revolucin electrnica.
Desde esa perspectiva decidieron, a travs de la instauracin de un "rgimen
jurdico nico" para todos los empleados pblicos civiles de la
administracin pblica central y de los organismos descentralizados y
fundaciones, tratar de igual forma a sirvientes y profesores, agentes de
limpieza y mdicos, porteros y administradores de cultura, policas y
asistentes sociales; a travs de una estabilidad rgida, ignorando que este
instituto fue creado para defender el Estado y no a sus funcionarios; a travs
de un sistema de concursos pblicos todava ms rgido, impedir que una
parte de las nuevas vacantes fuesen abiertas para funcionarios ya existentes;
a travs de la extensin a toda la administracin pblica de las nuevas
reglas, eliminar toda la autonoma de los organismos descentralizados y
fundaciones pblicas.
Por otro lado, y contradictoriamente a su espritu burocrtico racional-legal,
la Constitucin de 1988 permiti que una serie de privilegios fuesen
consolidados o creados. Privilegios que fueron a la vez un tributo pago al
patrimonialismo todava presente en la sociedad brasilea, y una
consecuencia del corporativismo que recrudeci con la apertura
democrtica, llevando a todos los actores sociales a defender sus intereses
particulares como si fuesen intereses generales. Lo ms grave de los
privilegios fue el establecimiento de un sistema de jubilacin con
remuneracin integral, sin relacin alguna con el tiempo de servicio
prestado directamente al Estado. Este hecho, ms el establecimiento de
jubilaciones especiales, que permitieron a los empleados la jubilacin
temprana, alrededor de los 50 aos, y, en el caso de los profesores
universitarios, al acumular jubilaciones, elev violentamente el costo del
sistema de previsin estatal, representando una pesada carga fiscal para la
sociedad 19. Un segundo privilegio fue haber permitido que, de un golpe,
ms de 400 mil funcionarios "celetistas" de las fundaciones y organismos

descentralizados se transformasen en funcionarios estatutarios, detentores

de estabilidad y jubilacin integral 20 .
El retroceso burocrtico ocurrido en 1988 no puede ser atribuido a un
supuesto fracaso de la descentralizacin y de la flexibilizacin de la
administracin pblica que el Decreto-Ley 200 habra promovido. A pesar
de que algunos abusos haban sido cometidos en su nombre, sea en trminos
de excesiva autonoma para las empresas estatales, sea en trminos de uso
patrimonialista de los organismos descentralizados y fundaciones (donde no
haba la exigencia del proceso selectivo pblico para la admisin de
personal), no es correcto afirmar que tales distorsiones puedan ser
imputadas como causas de ese retroceso. En realidad l fue el resultado, en
primer lugar, de una visin equvoca de las fuerzas democrticas que
derrumbaron el rgimen militar sobre la naturaleza de la administracin
pblica entonces vigente. En la medida en que, en Brasil, la transicin
democrtica ocurri en medio de una crisis de Estado, sta ltima fue
errneamente identificada por las fuerzas democrticas como resultado,
entre otros, del proceso de descentralizacin que el rgimen militar haba
procurado implantar. En segundo lugar, fue la consecuencia de la alianza
poltica que esas fuerzas celebraron con el viejo patrimonialismo, siempre
pronto a renovarse para no cambiar. En tercer lugar, result del
resentimiento de la vieja burocracia contra la forma por la cual la
administracin central haba sido tratada en el rgimen militar: estaba en el
momento de restablecer la fuerza del Centro y la pureza del sistema
burocrtico. Esa visin burocrtica se concentr en la antigua SAF, que se
volvi el centro de la reaccin democrtica en el pas, no slo contra una
administracin pblica moderna, sino tambin contra los intereses
corporativistas del funcionalismo 21. Finalmente, un cuarto factor se
relaciona con la campaa por la desestatizacin que acompa toda la
transicin democrtica: este hecho llev a los constituyentes a incrementar
los controles burocrticos sobre las empresas estatales, que haban ganado
gran autonoma gracias al Decreto-Ley 200.
En sntesis, el retroceso burocrtico de la Constitucin de 1988 fue una
reaccin al clientelismo que domin al pas en aquellos aos, pero tambin
fue una afirmacin de privilegios corporativistas y patrimonialistas
incompatibles con el ethos burocrtico. Fue, a parte de eso, una
consecuencia de una actitud defensiva de la alta burocracia que, sintindose
injustamente acusada, se defendi de forma irracional.
Estas circunstancias contribuyeron al desprestigio de la administracin
pblica brasilea, no obstante el hecho de que los administradores pblicos

brasileos sean mayoritariamente competentes, honestos y dotados de

espritu pblico. Estas cualidades, que ellos demostraron desde los aos 30,
cuando la administracin pblica profesional fue implantada en el Brasil,
fueron un factor decisivo para el papel estratgico que el Estado jug en el
desarrollo econmico brasileo. La implantacin de la industria bsica en
los aos 40 y 50, el ajuste en los aos 60, el desarrollo de la infraestructura y
de la instalacin de la industria de bienes de capital, en los aos 70 de nuevo
el ajuste y la reforma financiera en los aos 80 y la liberalizacin comercial
en los aos 90, no habran sido posibles si no existiesen la competencia y el
espritu pblico de la burocracia brasilea 22.
Evolucin reciente y perplejidad
La crisis fiscal y la crisis del modo de intervencin del Estado en la economa
y en la sociedad empezaron a ser percibidas a partir de 1987. Es en ese
momento, despus del fracaso del Plan Cruzado, que la sociedad brasilea se
da cuenta, aunque de forma imprecisa, que estaba viviendo fuera de tiempo,
que el regreso al nacionalismo y al populismo de los aos 50 era algo espurio,
adems de inviable 23. Los constituyentes de 1988, mientras tanto, no
percibieron la crisis fiscal, mucho menos la crisis del aparato del Estado. No
se dieron cuenta, por lo tanto, que era necesario reconstruir el Estado. Era
necesario recuperar el ahorro pblico. Era preciso dotar al Estado de nuevas
formas de intervencin ms leves, en las que la competencia tuviese un papel
ms importante. Era urgente montar una administracin no slo
profesional, sino tambin eficiente y orientada hacia la atencin de las
demandas de los ciudadanos.
Ser slo despus del episodio de la hiperinflacin, en 1990, al final del
gobierno de Sarney, que la sociedad abrir los ojos a la crisis. En
consecuencia, las reformas econmicas y el ajuste fiscal, ganan impulso en el
gobierno de Collor. Ser ese gobierno contradictorio, si no esquizofrnico
-que al final se perdi en medio de la corrupcin generalizada-, que dar los
pasos decisivos en el sentido de iniciar la reforma de la economa y del
Estado. Es en ese gobierno que, al final, ocurre la apertura comercial -la ms
exitosa e importante reforma que el pas conoci desde el inicio de la crisis-.
Es en l que la privatizacin gana nuevo impulso. Es en el gobierno de
Collor que el ajuste fiscal avanzar de forma decisiva, no slo a travs de
medidas permanentes, sino tambin a travs de una sustancial cancelacin
de la deuda pblica interna.
En el rea de la administracin pblica, no obstante, las tentativas de
reforma del gobierno de Collor fueron equivocadas. En esta rea, al igual

que en relacin al combate de la inflacin, el gobierno fracasar debido a un

diagnstico equivocado de la situacin y/o porque no tuvo competencia
tcnica para enfrentar los problemas. En el caso de la administracin
pblica, el fracaso se debi principalmente, a la tentativa desastrosa de
reducir el aparato del Estado, despidiendo funcionarios y eliminando
organismos, sin antes asegurar la legalidad de las medidas a travs de la
reforma de la Constitucin. Al final, aparte de una reduccin drstica de la
remuneracin de los empleados, su intervencin en la administracin
pblica desorganiz todava ms a la ya precaria estructura burocrtica
existente, y desprestigi a los empleados pblicos, sbitamente acusados de
todos los males del pas e identificados con el corporativismo. En verdad, el
corporativismo -es decir, la defensa de los intereses de grupos como si fuesen
los intereses de la nacin- no es un fenmeno especfico de los funcionarios,
sino un mal que caracteriza todos los segmentos de la sociedad brasilea 24 .
Al inicio del gobierno de Itamar la sociedad brasilea empieza a darse
cuenta de la crisis de la administracin pblica. Todava existe mucha
perplejidad y confusin. Un documento importante en esa fase es el estudio
realizado por el Centro de Estudios de Cultura Contempornea -CEDECpara la Escuela Nacional de Administracin Pblica -ENAP- (Andrade y
Jacoud, orgs., 1993). En la introduccin de Regis de Castro Andrade (1993:
26), el resumen del diagnstico:
"La crisis administrativa se manifiesta en la baja capacidad de formulacin,
informacin, planificacin, implementacin y control de las polticas
pblicas. El rol de insuficiencias de la administracin pblica del pas es
dramtico. Los empleados estn desmotivados, sin perspectivas
profesionales o existenciales atractivas en el servicio; la mayor parte de ellos
no se inserta en un plan de carrera. Los cuadros superiores no tienen
estabilidad funcional. Las instituciones de formacin y entrenamiento no
cumplen su papel. La remuneracin es baja".
El diagnstico era en gran parte verdadero, pero adoleca de una falla
fundamental. El mayor mal al ser atacado, segn el documento, era "el
intenso y generalizado patrimonialismo en el sistema poltico"; el objetivo
fundamental a ser alcanzado, el de establecer una administracin pblica
burocrtica, es decir, "un sistema de administracin pblica
descontaminado de patrimonialismo, en el que los empleados se conduzcan,
segn los criterios de tica pblica, de profesionalismo y eficacia" (Andrade,
1993: 27). Ahora bien, no hay duda en cuanto a la importancia de la
profesionalizacin del servicio pblico y de la obediencia a los principios de
moralidad y del inters pblico. Es indiscutible el valor de la planificacin y

de la racionalidad administrativa. No obstante, al reafirmar valores

burocrticos clsicos, el documento no se daba cuenta que de esta forma,
haca inviables los objetivos que se propona. No se daba cuenta de la
necesidad de una modernizacin radical de la administracin pblica
-modernizacin que slo una perspectiva gerencial podr proporcionar.
Segn observ Hlio Beltro (1984: 12), "existe entre nosotros una curiosa
inclinacin a raciocinar, legislar y administrar teniendo en cuenta un pas
imaginario, que no es el nuestro; un pas dominado por el ejercicio
fascinante de la planificacin abstracta, por la ilusin ptica de decisiones
centralizadas..." Por otro lado, cuando empezamos a trabajar con mitos o
con un pas imaginario, nuestra capacidad de actuar sobre la realidad
disminuye radicalmente.
En realidad, el documento de la ENAP de 1993 expresaba una ideologa
burocrtica, que se torn dominante en Brasilia a partir de la transicin
democrtica (1985) hasta el final del gobierno de Itamar. Esa perspectiva
burocrtica llev a la transformacin de la FUNCEP en la ENAP -Escuela
Nacional de Administracin Pblica- teniendo como modelo la ENA -Escuela
Nacional de Administracin- de Francia. Llev en seguida a la creacin de la
carrera de los gerentes pblicos (Especialistas en Polticas Pblicas y
Gestin Gubernamental), una carrera de altos administradores pblicos,
que obviamente haca falta en Brasil, pero que recibi una orientacin
rigurosamente burocrtica, volcada hacia la crtica del pasado
patrimonialista, al contrario de volverse hacia el futuro y a la modernidad
de un mundo en rpida evolucin, que se globaliza y se vuelve cada da ms
competitivo 25 .
Bajo esa ptica el documento de la Asociacin Nacional de Especialistas en
Polticas Pblicas y Gestin Gubernamental (1994: 7-8), que rene a los
gerentes gubernamentales pblicos, afirmaba: "el verdadero problema a ser
enfrentado es la pesada herencia de un proceso de reclutamiento y ubicacin
de los cuadros marcado simultneamente por la falta de criterios,
clientelismo y heterogeneidad en su constitucin". Ahora bien, ese es sin
duda un problema grave, que el documento bien apunta. Pero es un
problema antiguo y obvio que, a pesar de que debe ser resuelto, difcilmente
podr transformarse en el centro de una propuesta de r
Ms adecuada es la afirmacin, en ese documento contradictorio y
comprensivo, de que la reforma del Estado en Brasil deber reflejar las
nuevas circunstancias emergentes, entre las cuales:

"Nuevos Paradigmas Gerenciales: la ruptura con estructuras centralizadas,

jerarquas formalizadas y piramidales y sistemas de control tayloristas, son
elementos de una verdadera revolucin gerencial en curso, que impone la
incorporacin de nuevos referentes para las polticas relacionadas con la
administracin pblica, virtualmente enterrando las burocracias
tradicionales y abriendo camino hacia una nueva y moderna burocracia del
Estado". (1994: 3).
Dos mitos burocrticos: carreras y DASs
En la medida en que la Constitucin de 1988 represent un retroceso
burocrtico, se revel irrealista. En un momento en que el pas necesitaba
urgentemente reformar su administracin pblica, de modo de tornarla ms
eficiente y de mejor calidad, acercndola al mercado privado de trabajo, fue
realizado lo contrario. El servicio pblico se volvi ms caro e ineficiente, y
el mercado de trabajo pblico se separ completamente del mercado de
trabajo privado. La separacin fue proporcionada no slamente por el
sistema privilegiado de jubilaciones en el sector pblico, sino tambin por la
exigencia de un rgimen jurdico nico, que llev a la eliminacin de los
funcionarios "celetistas", y por la afirmacin constitucional de un sistema de
estabilidad rgido, que torn inviable la cobranza de trabajo de los
empleados.
La estabilidad de los funcionarios es una caracterstica de las
administraciones burocrticas. Fue una forma adecuada de proteger a los
funcionarios y al propio Estado de las prcticas patrimonialistas, que eran
dominantes en los regmenes precapitalistas. En Brasil, por ejemplo, haba
durante el Imperio la prctica de la "derrumbada". Cuando caa el
gobierno, eran demitidos no slo los portadores de cargos de direccin, sino
tambin muchos de los funcionarios comunes.
La estabilidad implica un costo. Impide la adecuacin de los cuadros de
funcionarios a las reales necesidades del servicio, al mismo tiempo que hace
inviable la implantacin de un sistema de administracin pblica eficiente,
basado en un sistema de incentivos y puniciones. Se justificaba en cuanto el
patrimonialismo era dominante y los servicios del Estado liberal, limitados;
deja de serlo cuando el Estado crece en tamao, pasa a realizar un gran
nmero de servicios, y la necesidad de eficiencia para esos servicios, se
vuelve fundamental, al mismo tiempo que el patrimonialismo pierde fuerza,
deja de ser un valor para ser una mera prctica, de forma que la demisin
por motivos polticos, se vuelve algo socialmente inaceptable. Si, aparte de
socialmente condenada, la demisin por motivos polticos se hace inviable a

travs de una serie de precauciones, como aquellas presentes en la propuesta

de enmienda constitucional del gobierno de Fernando Henrique, no habr
ms justificacin para mantener la estabilidad de forma absoluta, como
ocurre en la burocracia clsica 26 .
En Brasil, la extensin de la estabilidad a todos los empleados pblicos, al
contrario de limitarla slo a las carreras donde se ejerce el poder del Estado,
y el entendimiento de esa estabilidad de una forma tal que la ineficiencia, la
desmotivacin, la falta de disposicin para el trabajo no pudiesen ser
punidos con la demisin, implicaron un fuerte aumento de la ineficiencia del
servicio pblico. Conforme se observa en el documento de la Asociacin
Nacional de los Especialistas en Polticas Pblicas y Gestin Gubernamental
(1994: 19):
"En relacin a la cuestin de la estabilidad, es esencial la revisin de su
sistema de adquisicin y manutencin. Mantenida, como debe, la regla que
los empleados slamente pueden ser demitidos por proceso judicial o
administrativo, donde les sea asegurada amplia defensa, se impone volver al
proceso administrativo ms gil y flexible y menos oneroso..."
El gran mrito de la Constitucin de 1988 fue haber hecho obligatorio el
concurso pblico para la admisin de todo y cualquier funcionario. Este fue
sin duda un gran avance, en la medida en que dificult la creacin arbitraria
de empleos pblicos. Tambin en este aspecto se verificaron las
exageraciones. Se acab con la prctica condenable de los concursos
internos, pero esto implic la imposibilidad de promover funcionarios
internamente. Mientras que en el sector privado la promocin interna es una
prctica consagrada, en el servicio pblico brasileo se torn inviable. Por
otro lado, en los cargos para los cuales sera ms apropiado un proceso
selectivo ms flexible, adems de pblico y transparente, se pas a exigir
todas las formalidades del concurso. Organismos descentralizados,
fundaciones y hasta empresas de economa mixta, fueron forzadas a realizar
concursos, cuando podran haber sido simplemente obligadas a seleccionar
sus funcionarios de forma pblica y transparente.
La promocin interna fue reservada exclusivamente para el ascenso dentro
de una carrera. Esta reserva parti de la propuesta de que para la
instauracin de un rgimen burocrtico clsico, es esencial el
establecimiento de un sistema formal de ascenso burocrtico, que comienza
con un concurso pblico y despus pasa por un largo proceso de
entrenamientos sucesivos, evaluaciones del desempeo y exmenes formales.
Ocurre, mientras tanto, que carreras burocrticas dignas de ese nombre, no

fueron instaladas en el servicio pblico brasileo. Slamente entre militares,

se puede hablar de carrera en Brasil 27.
Una carrera burocrtica propiamente dicha dura aproximadamente 30 aos,
al final de la cual el servidor deber estar ganando cerca del triple ms de lo
que empez a ganar al principio de la carrera. Para llegar al tope de la
misma, l tardar como mnimo 20 aos 28. Ese tipo de carrera es
obviamente superado en una sociedad tecnolgicamente dinmica, en plena
Tercera Revolucin Industrial. En la Constitucin de 1988, ni los empleados
federales y polticos brasileos fueron capaces de reconocer abiertamente
este hecho. Continuaron afirmando que el establecimiento de carreras,
acompaado de un correspondiente sistema de entrenamiento y evaluacin,
resolvera, si no todos, la mayora de los problemas de la administracin
pblica brasilea. La carrera se volvi, en verdad, el gran mito de Brasilia.
Mito por el cual se ruega por la instauracin de las carreras, al mismo
tiempo que no se cree ellas y se las destruye en la prctica 29.
La destruccin de las carreras es realizada a travs de la introduccin de
gratificaciones del desempeo que reducen radicalmente la amplitud de las
carreras, es decir, la distancia porcentual entre la remuneracin inicial y la
final. Esa amplitud debera ser de 200 o 300%, pero en los ltimos aos pas
a girar en Brasil alrededor del 20%, excepto en el caso de las carreras
militares. La amplitud de la carrera del auditor del tesoro nacional, por
ejemplo, se redujo a 6%. La de una carrera recin creada, como la de los
administradores, se redujo a 26%. A travs de ese proceso de reduccin de la
amplitud de las carreras, ellas fueron en la prctica convertidas en simples
cargos.
Por qu ocurri ese hecho? Principalmente porque en verdad Brasilia no
cree en su propio mito. Porque, en un mundo de transformacin tecnolgica
acelerada, donde la competencia tcnica no tiene relacin con la edad de los
profesionales, los empleados jvenes no estn dispuestos a esperar veinte
aos para llegar al tope de la carrera. Como, por otro lado, no es posible
eliminar las etapas y las correspondientes carencias de tiempo de las
carreras, ni se puede aumentar fcilmente el nivel de remuneracin de cada
carrera, lo ms prctico fue reducir su amplitud, incrementando la
remuneracin de los niveles inferiores.
Esto no significa que no existan carreras en la administracin pblica
brasilea. Sin duda ellas existen, segn muy bien las analiz Ben Ross
Schneider (1994, 1995). Son ms bien carreras personales que carreras
formales. Son carreras extremamente flexibles, constituidas por funcionarios

que forman la lite del Estado. Estos funcionarios circulan intensamente

entre los diversos organismos de la administracin y, al jubilarse, tienden a
ser absorbidos por el sector privado. Si Schneider aadiese que la ocupacin
de DAS (cargos en comisin) fuese parte integrante de ese proceso inestable
y flexible, pero ms basado en el mrito de lo que l supone, tendramos un
buen cuadro del sistema de carreras informales existentes en la alta
burocracia brasilea. Un cuadro que podr ser perfeccionado con la
adopcin de una concepcin moderna de carrera que comprenda: amplia
movilidad del empleado, posibilidad de ascenso rpido a los ms talentosos;
estructuras en "Y" que valoricen tanto las funciones de mando como las de
asesora; versatilidad de formacin y permitiendo en el entrenamiento
perfiles bien diferenciados entre sus integrantes.
La relacin entre los DASs y las carreras nos lleva a otro mito burocrtico de
Brasilia: el mito de que los DASs son un mal. Sera una forma a travs de la
cual el sistema de carreras sera minado, abriendo espacio para la
contratacin, sin concurso, de personal sin competencia. En realidad, los
DASs, al permitir la remuneracin adecuada de empleados pblicos -que
constituyen el 75% del total de portadores del DAS, segn podemos verificar
en la Tabla 1-, se constituyen en una especie de carrera mucho ms flexible y
orientada hacia el mrito. Existe en Brasilia un verdadero mercado de DASs,
a travs del cual los ministros y altos administradores pblicos, que
disponen de los DASs, disputan con esa moneda los mejores funcionarios
brasileos. Si se concreta el plan, todava en elaboracin, de reservar de
forma creciente los DASs para empleados pblicos, el sistema de DASs, que
hoy es ya un factor importante para el funcionamiento de la administracin
pblica federal, se transformar en un instrumento estratgico de la
administracin pblica gerencial.
La Tabla 1 nos ofrece un buen cuadro de alta administracin pblica federal
presente en el Poder Ejecutivo. La remuneracin promedio de los
administradores vara de 2.665 para los portadores de DAS-1 a 6.339 para
los portadores de DAS-6. El porcentaje promedio de portadores de DAS que
son empleados pblicos, baja de 78,5% para el DAS-1 a 48,4% para los
portadores de DAS-6. El nivel de educacin aumenta con el incremento de
DAS, mientras que el porcentaje de mujeres disminuye a medida que
transitamos del DAS-1 al DAS-6. En total son 17.227 los portadores de DAS,
correspondiendo cerca de 3% al total de empleados activos.
Tabla 1 : Ocupantes de DAS

Cantidad
Empleados

Nivel

Pblicos

DAS-1
DAS-2
DAS-3
DAS-4
DAS-5
DAS-6
TOTAL

7.206
5.661
2.265
1.464
503
128
17.227

de Empleados
Promedio

41
42
44
46
48
50
42

45,2%
39,0%
36,0%
28,8%
17,3%
16,4%
39,5%

Edad
Remuneracin
Promedio

50,8%
61,8%
71,0%
81,3%
86,1%
85,9%
61,0%

78,5%
77,7%
71,4%
65,4%
60,6%
48,4%
75,5%

Sexo

Femenino

Superior

2.665
3.124
3.402
4.710
6.018
6.339
3.112

Fuente: Ministerio de la Administracin Federal y de la Reforma del Estado

(1995).
Obs.: Incluye remuneracin de cargo y de funcin; estn considerados en el
clculo solamente los empleados efectivos.
A travs de sus mitos, Brasilia justifica la ineficiencia y la baja calidad del
servicio pblico federal. Al mismo tiempo, revela la falta de una poltica
clara para el servicio pblico. Mientras se repiten mitos burocrticos como
es el caso del mito positivo de la carrera y del mito negativo de que los DASs
constituyen un mal, el servicio pblico brasileo no logra tornarse un
sistema plenamente burocrtico, ya que ese es un sistema superado, que est
siendo hoy abandonado por todo el mundo a favor de una administracin
pblica gerencial. Por ese motivo, no consigue pasar a una administracin
pblica moderna, eficiente, controlada por resultados, volcada hacia la
atencin del ciudadano-cliente. Al contrario de eso, estimula un ideal
superado e irrealista de implantar al final del siglo XX, un tipo de
administracin pblica que se justificaba en Europa, en la poca del Estado
liberal, como un antdoto al patrimonialismo, pero que hoy ya no se justifica.
Los dos objetivos y los sectores del Estado
A partir de 1995, con el gobierno de Fernando Henrique, surge una nueva
oportunidad para la reforma del Estado en general, y, en particular, del
aparato del Estado y de su personal. Esta reforma tendr como objetivos: a
corto plazo, facilitar el ajuste fiscal, particularmente en los Estados y
municipios, donde existe un claro problema de exceso de cuadros; a mediano
plazo, tornar ms eficiente y moderna la administracin pblica, volcndose
hacia la atencin de los ciudadanos.

El ajuste fiscal ser realizado principalmente a travs de la exoneracin de

funcionarios por exceso de cuadros, de la definicin clara del techo
remuneratorio para los empleados, y a travs de la modificacin del sistema
de jubilaciones, incrementando el tiempo de servicio requerido, la edad
mnima de jubilacin, exigindose tiempo mnimo de servicio pblico y
haciendo el valor de la jubilacin proporcional con la contribucin. Las tres
medidas exigirn cambios constitucionales. La primera ser aplicada en los
estados y municipios, no en el Poder Ejecutivo Federal, una vez que en ella
no existe exceso de cuadros. La segunda y la tercera, tambin en el Poder
Ejecutivo Federal. Una alternativa a los retiros por exceso de cuadros, que
probablemente ser muy usada, ser el desarrollo de sistemas de
exoneracin de retiro voluntario. En estos sistemas los administradores
escogen la poblacin de funcionarios posibles de exoneracin y proponen
que una parte de ellos se exonere voluntariamente a cambio de una
indemnizacin y entrenamiento para la vida privada. Frente a la posibilidad
inminente de retiro y de las ventajas ofrecidas para el retiro voluntario, un
nmero sustancial de empleados se presentar 30.
La modernizacin o el aumento de eficiencia de la administracin pblica
ser el resultado a mediano plazo, de un complejo proyecto de reforma, a
travs del cual se buscar al mismo tiempo fortalecer la administracin
pblica central o el "ncleo estratgico del Estado", y descentralizar la
administracin pblica a travs de la implantacin de "agencias
autnomas" y de "organizaciones sociales" controladas por contratos de
gestin. En estos trminos, la reforma propuesta no puede ser clasificada
como centralizadora, como fue la de 1936, o descentralizadora, como
pretendi ser la de 1967. Ni, nuevamente, centralizadora, como fue la
contrareforma incluida en la Constitucin de 1988. En otras palabras, la
propuesta no es la de continuar en el proceso cclico que caracteriz a la
administracin pblica brasilea (Pimenta, 1994), alternando perodos de
centralizacin y de descentralizacin, sino de fortalecer la competencia
administrativa del centro y la autonoma de las agencias y de las
organizaciones sociales. La conexin entre los dos sistemas ser el contrato
de gestin, que el ncleo estratgico deber aprender a definir y controlar, y
las agencias y organizaciones sociales, a ejecutar 31.
La propuesta de reforma del aparato del Estado parte de la existencia de
cuatro sectores dentro del Estado: (1) el ncleo estratgico del Estado, (2) las
actividades exclusivas del Estado, (3) los servicios no exclusivos o
competitivos, y (4) la produccin de bienes y servicios para el mercado.

En el ncleo estratgico son definidas las leyes y polticas pblicas. Es un

sector relativamente pequeo, formado en el Brasil, a nivel federal, por el
Presidente de la Repblica, por los ministros de Estado y la cpula de los
ministerios, responsables por la definicin de las polticas pblicas, por los
tribunales federales encabezados por el Supremo Tribunal Federal y por el
Ministerio Pblico. A nivel estadal y municipal existen correspondientes
ncleos estratgicos.
Las actividades exclusivas del Estado son aquellas en que el "poder del
Estado", es decir, el poder de legislar y tributar, es ejercido. Incluye a la
polica, las fuerzas armadas, los organismos de fiscalizacin y de
reglamentacin, y los organismos responsables por las transferencias de
recursos, como el Sistema Unificado de Salud, el sistema de auxiliodesempleo, etc.
Los servicios no exclusivos o competitivos del Estado son aquellos que,
aunque no envuelven el poder de Estado, el Estado los realiza y/o subsidia
porque los considera de alta relevancia para los derechos humanos, o porque
envuelven economas externas, no pudiendo ser adecuadamente
recompensados en el mercado, a travs del cobro de los servicios.
Finalmente, la produccin de bienes y servicios para el mercado es realizada
por el Estado, a travs de las empresas de economa mixta, que operan en
sectores de servicios pblicos y/o en sectores considerados estratgicos.
En cada uno de esos sectores ser necesario considerar (1) cul es el tipo de
propiedad y (2) cul es tipo de administracin pblica ms adecuada.
Examinemos el primer problema.
Propiedad Estatal y privatizacin
En el ncleo estratgico y en las actividades exclusivas del Estado la
propiedad deber ser, por definicin, estatal. El ncleo estratgico usar,
aparte de los instrumentos tradicionales -aprobacin de leyes (Congreso),
definicin de polticas pblicas (Presidencia y cpula de los ministerios) y
emisin de sentencias y acuerdos (Poder Judicial)-, un nuevo instrumento,
que slo recientemente es utilizado por la administracin pblica: el
contrato de gestin. A travs del contrato de gestin el ncleo estratgico
definir los objetivos de las entidades ejecutoras del Estado y los respectivos
indicadores del desempeo, y garantizar a esas entidades los medios
humanos, materiales y financieros para su consecusin. Las entidades
ejecutoras sern, respectivamente, las "agencias autnomas", en el sector de

las actividades exclusivas del Estado, y las "organizaciones sociales" en el

sector de los servicios no exclusivos del Estado.
Las actividades exclusivas del Estado debern ser, en el principio,
organizadas a travs del sistema de "agencias autnomas". Una agencia
autnoma deber tener un dirigente nombrado por el respectivo Ministro,
con el cual ser negociado el contrato de gestin. Una vez establecidos los
objetivos y los indicadores del desempeo, no slamente los cualitativos sino
tambin los cuantitativos, el dirigente tendr amplia libertad para gestionar
el presupuesto global recibido, podr administrar sus funcionarios con
autonoma en lo que respecta a la admisin, demisin y pago; y podr
realizar compras obedeciendo slo a los principios generales de licitacin.
En el otro extremo, en el sector de bienes y servicios para el mercado, la
produccin deber ser, en principio, realizada por el sector privado. De ah
el programa de privatizacin en curso. Se supone que las empresas sern
ms eficientes si son controladas por el mercado y administradas
privadamente. De ah deriva el principio de la subsidiariedad: slo debe ser
estatal la actividad que no puede ser controlada por el mercado. Adems, la
crisis fiscal del Estado le retir capacidad de realizar ahorro forzado e
invertir en las empresas estatales, volvindose aconsejable privatizarlas. Esta
poltica est de acuerdo con la concepcin de que el Estado moderno, que
prevalecer en el siglo XXI, deber ser un Estado que regule y transfiera
recursos, y no un Estado ejecutor. Las empresas pueden, en principio, ser
controladas por el mercado, donde prevalece el principio del intercambio. El
principio de la transferencia que rige el Estado no se aplica a ellas; por eso y
debido al principio de la subsidiariedad, las empresas deben ser privadas.
Este principio no es absolutamente claro en el caso de los monopolios
naturales, en el cual el mercado no tiene condiciones para funcionar. En ese
caso, la privatizacin deber estar acompaada de un proceso concienzudo
de regulacin de precios y calidad de servicios. Tampoco est totalmente
claro en el caso de los sectores monopolistas, en el que se puedan realizar
grandes lucros -una forma de ahorro forzado- y en seguida reinvertirlos en
su propio sector. En esas circunstancias podr ser econmicamente
interesante mantener la empresa como propiedad del Estado. Las grandes
inversiones en infraestructura de Brasil entre los aos 40 y los aos 70,
fueron financiadas principalmente de esa forma. Finalmente ese principio
puede ser discutido en el caso de sectores estratgicos, como es el caso del
petrleo, en el que puede haber inters por una regulacin estatal ms
cerrada, implicando en propiedad estatal. Esa es una de las razones por las

cuales el gobierno brasileo decide mantener a Petrobrs bajo control

estatal.
Propiedad pblica no-estatal
Finalmente, debemos analizar el caso de las actividades no exclusivas del
Estado. Nuestra propuesta es que la forma de propiedad dominante deber
ser la pblica no-estatal.
En el capitalismo contemporneo las formas de propiedad relevante no son
slo dos, como generalmente se piensa, y, como sugiere la divisin clsica del
Derecho entre Derecho Pblico y Privado -la propiedad privada y la
pblica-; en realidad son tres: (1) la propiedad privada, abocada al lucro
(empresas) o de consumo privado (familias); (2) la propiedad pblica
estatal; y (3) la propiedad pblica no-estatal. La confusin no deriva de la
divisin bipartida del Derecho, de hecho, consecuentemente, el Derecho
Pblico fue confundido o identificado con el Derecho Estatal, mientras que
el Derecho Privado fue entendido como englobando las instituciones noestatales sin fines de lucro, que en realidad, son pblicas 32.
Con esto afirmo que lo pblico no se confunde con lo Estatal. El espacio
pblico es ms amplio que el Estatal, ya que puede ser estatal o no-estatal.
En el plano del deber-ser lo estatal es siempre pblico, pero en la prctica no
lo es: el Estado precapitalista era, en ltimo anlisis, privado, puesto que
exista para atender las necesidades del prncipe; en el mundo
contemporneo lo pblico fue conceptualmente separado de lo privado, pero
vemos todos los das las tentativas de apropiacin privada del Estado.
Es pblica la propiedad que es de todos y para todos. Es estatal la institucin
que detenta el poder de legislar y de tributar, es estatal la propiedad que es
parte integrante del aparato del Estado, siendo regida por el Derecho
Administrativo. Es privada la propiedad, cuando se aboca al lucro o al
consumo de los individuos o de grupos. De acuerdo con este concepto una
fundacin "de Derecho Privado", aunque regida por el Derecho Civil, es una
institucin pblica, en la medida en que se dedica al inters general. En un
principio, todas las organizaciones sin fines de lucro son o deben ser
organizaciones pblicas no-estatales 33. Sin duda, podramos decir que, al
final, continuamos con las dos formas clsicas de propiedad: la pblica y la
privada, pero con dos importantes salvedades: primero, la propiedad
pblica se subdivide en estatal y no-estatal, al contrario de confundirse con
la estatal; y segundo, las instituciones de Derecho Privado abocadas al

inters pblico y no al consumo privado, no son privadas sino pblicas noestatales 34 .

El reconocimiento de un espacio pblico no-estatal se volvi particularmente
importante en un momento en que la crisis del Estado profundiz una
dicotoma Estado-sector privado, llevando a muchos a imaginar que la nica
alternativa a la propiedad estatal es la privada. La privatizacin es una
alternativa adecuada cuando la institucin puede generar todas sus recetas
de venta de sus productos y servicios, y el mercado tiene condiciones de
asumir la coordinacin de sus actividades. Cuando esto no sucede, est
abierto el espacio para el pblico no-estatal. Por otro lado, en el momento en
que la crisis del Estado exige el re-examen de las relaciones Estado-sociedad,
el espacio pblico no-estatal puede tener un papel de intermediacin o puede
facilitar el surgimiento de formas de control social directo y de asociacin,
que abren nuevas perspectivas para la democracia. Segn lo que observa
Cunill Grau (1995: 31-33):
"La introduccin de lo pblico como una tercera dimensin, que supera la
visin dicotmica que enfrenta de manera absoluta lo estatal con lo privado,
est indiscutiblemente vinculada a la necesidad de redefinir las relaciones
entre Estado y sociedad... Lo pblico, en el Estado no es un dato definitivo,
sino un proceso de construccin, que supone a su vez la activacin de la
esfera pblica social en su tarea de influir sobre las decisiones estatales".
Finalmente, en el sector de los servicios no exclusivos del Estado, la
propiedad deber ser, en principio, pblica no-estatal. No debe ser estatal
porque no envuelve el uso del poder-de-Estado. Y no debe ser privada
porque presupone transferencias del Estado. Debe ser pblica para justificar
los subsidios recibidos por el Estado. El hecho de ser pblica no-estatal, a su
vez implicar la necesidad de la actividad de ser controlada de forma mixta
por el mercado y por el Estado. El control del Estado ser necesariamente
antecedido y complementado por el control social directo, derivado del
poder de los consejos de administracin constituidos por la sociedad. Y el
control del mercado se materializar en el cobro de los servicios. De esta
forma, la sociedad estar permanentemente atestiguando la validez de los
servicios prestados, al mismo tiempo que se establecer el sistema de
asociacin o de cogestin entre el Estado y la sociedad civil.
En el Poder Ejecutivo Federal los servicios no exclusivos del Estado ms
relevantes son las universidades, las escuelas tcnicas, los centros de
investigacin, los hospitales y los museos. La reforma propuesta es la de
convertirlos en un tipo especial de entidad no-estatal, las organizaciones

sociales. La idea es transformarlos voluntariamente, en "organizaciones

sociales", es decir, en entidades que celebren un contrato de gestin con el
Poder Ejecutivo que cuenten con la autorizacin del Parlamento para
participar del presupuesto pblico. Organizacin social no es, en realidad,
un tipo de entidad pblica no-estatal, sino un tipo de esas entidades,
declarada por el Estado.
El aumento de la esfera pblica no-Estatal aqu propuesto no significa en
absoluto la privatizacin de las actividades del Estado. Al contrario, se trata
de ampliar el carcter democrtico y participativo de la esfera pblica,
subordinada a un Derecho Pblico renovado y ampliado. Segn lo observa
Tarso Genro (1996):
"La reaccin social causada por la exclusin, por la fragmentacin, la
emergencia de nuevos modos de vida comunitaria (que buscan en la
influencia sobre el Estado el rescate de la ciudadana y de la dignidad social
del grupo), hacen surgir una nueva esfera pblica no-Estatal... Surge,
entonces, un nuevo Derecho Pblico como respuesta a la impotencia del
Estado y de sus mecanismos de representacin poltica. Un Derecho Pblico
cuyas reglas son a veces formalizadas, otras no, e intentan un proceso de
cogestin, que combina democracia directa -de participacin voluntaria- con
la representacin poltica prevista por las normas escritas provenientes de la
voluntad estatal".
La transformacin de los servicios no exclusivos del Estado en propiedad
pblica no-estatal y su declaracin como organizacin social, se har a
travs de un "programa de publicizacin", que no debe ser confundido con
el programa de privatizacin, en la medida en que las nuevas entidades
conservarn su carcter pblico y su financiamiento por el Estado. El
proceso de "publicizacin" deber asegurar el carcter pblico pero de
Derecho Privado de la nueva entidad, asegurndoles de esta forma, una
autonoma administrativa y financiera mayor. Para esto ser necesario
extinguir las actuales entidades y sustituirlas por fundaciones pblicas de
Derecho Privado, creadas por personas naturales. De esta manera, se evitar
que las organizaciones sociales sean consideradas entidades estatales, como
sucedi con las fundaciones de Derecho Privado instituidas por el Estado, y
as sometidas a todas las restricciones de la administracin estatal. Las
nuevas entidades recibirn por cesin precaria los bienes de la entidad
extinta. Los actuales empleados de la entidad se transformarn en una
categora en extincin y quedarn a la disposicin de la nueva entidad. El
presupuesto de la organizacin social ser global; la contratacin de nuevos
empleados se realizar por el rgimen de la Consolidacin de las Leyes de

Trabajo; las compras debern estar subordinadas a los principios de

licitacin pblica, pero podrn tener rgimen propio. El control de los
recursos estatales puestos a la disposicin de la organizacin social se har a
travs del contrato de gestin, adems de estar sometido a la supervisin del
organismo de control interno y del Tribunal de Cuentas.
Tipos de administracin ms adecuados
El objetivo general de la reforma administrativa ser ir de una
administracin pblica burocrtica a la gerencial. Este cambio, mientras
tanto, no podr ser realizado de un da para otro. No deber ocurrir con la
misma intensidad en los diversos sectores. En realidad, la administracin
pblica gerencial debe ser construida sobre la administracin pblica
burocrtica. No se trata de hacer tabla rasa de sta, sino de aprovechar sus
conquistas, los aspectos positivos que ella contiene, al mismo tiempo que se
va eliminando lo que ya no sirve.
Instituciones burocrticas como la exigencia del concurso o del proceso
selectivo pblico, de un sistema universal de remuneracin, de carreras
formalmente estructuradas, y de un sistema de entrenamiento, deben ser
conservadas y perfeccionadas, si no implantadas, visto que hasta el da de
hoy no lo fueron, no obstante toda la ideologa burocrtica que se apoder
de Brasilia entre 1985 y 1994. En estos trminos, es necesario y conveniente
continuar los esfuerzos en el sentido de la instalacin de una administracin
pblica burocrtica en el pas.
Estas instituciones deben ser suficientemente flexibles para no crear
conflictos con los principios de la administracin pblica gerencial. Deben,
principalmente, no impedir la recompensa del mrito personal desvinculado
del tiempo de servicio y no aumentar las limitaciones a la iniciativa y
creatividad del administrador pblico en gerenciar sus recursos humanos y
materiales. Y su entrenamiento, conforme lo observa Oszlak (1995), debe
estar prioritariamente relacionado con las necesidades y programas de un
nuevo Estado que se quiere implantar, al contrario de subordinarse a las
etapas de una carrera, como lo quiere la visin burocrtica.
Por otro lado, la combinacin de principios gerenciales y burocrticos
deber variar de acuerdo con el sector. La gran cualidad de la
administracin pblica burocrtica es su seguridad y efectividad. Por lo
tanto, en el ncleo estratgico, donde esas caractersticas son muy
importantes, ella deber estar todava presente en conjunto con la
administracin pblica gerencial. Ya en los dems sectores, donde el

requisito de eficiencia es fundamental dado el gran nmero de empleados y

de ciudadanos-clientes o usuarios involucrados, el peso de la administracin
pblica burocrtica deber ir disminuyendo hasta que prcticamente
desaparezca en el sector de las empresas estatales. Segn lo observa Roberto
Cavalcanti de Albuquerque (1995: 36):
"Es dudoso que ese nuevo paradigma (al que Albuquerque llama
paradigma empresarial del gobierno, en oposicin al paradigma de
gestin poltico-administrativa)... deba sustituir enteramente, en especial en
los organismos que directamente ejercen los poderes conferidos al Estado, el
modelo de gestin poltico-administrativa".
La reforma de la administracin pblica ser ejecutada en tres dimensiones:
(1) una dimensin institucional-legal, a travs de la cual se modifican las
leyes y se crean o modifican instituciones; (2) una dimensin cultural,
basada en el cambio de los valores burocrticos hacia los gerenciales; y (3)
una dimensin-gestin.
En la dimensin institucional-legal ser necesario modificar la Constitucin,
las leyes y reglamentos. En un pas cuyo Derecho tiene origen romano y
napolenico, cualquier reforma del Estado implica una amplia modificacin
del sistema legal.
La dimensin cultural de la reforma significa, por un lado, sepultar de una
vez al patrimonialismo y, por otro, ir de la cultura burocrtica hacia la
gerencial. He dicho que la cultura patrimonialista ya no existe en Brasil,
porque slo existe como prctica y no como valor. Esta afirmacin, no
obstante, es imprecisa, puesto que las prcticas son tambin parte de la
cultura. El patrimonialismo, hoy presente bajo la forma de clientelismo o de
fisiologismo, continua existiendo en el pas, aunque siempre condenado. Para
completar la erradicacin de ese tipo de cultura pre-capitalista no basta
condenarla, sino tambin castigarla.
Por otro lado, el adelanto representado por la transicin hacia la cultura
gerencial es un proceso complejo, pero que ya est ocurriendo. Todo el
debate que hubo en 1995 sobre la reforma constitucional del captulo de
administracin pblica fue un proceso de cambio de cultura.
Finalmente, la dimensin-gestin ser la ms difcil. Se trata aqu de poner
en prctica las nuevas ideas gerenciales, y de ofrecer a la sociedad un
servicio pblico efectivamente ms barato, mejor controlado, y de mejor
calidad. Para esto la creacin de las agencias autnomas a nivel de las

actividades exclusivas de Estado, y de las organizaciones sociales en el sector

pblico no-estatal, sern las dos tareas estratgicas. Inicialmente tendremos
algunos laboratorios, donde las nuevas prcticas administrativas sean
atestiguadas con el apoyo del Ministerio de Administracin Federal y de
Reforma del Estado, aunque despus es de esperarse, que las propias
unidades que deben ser transformadas y los respectivos ncleos estratgicos
tomen la iniciativa de la reforma.
Perspectivas de la reforma
Un ao despus de iniciada, puedo afirmar hoy que las perspectivas con
relacin a la reforma de la administracin pblica son muy favorables.
Cuando el problema fue colocado por el nuevo gobierno, al inicio de 1995, la
reaccin inicial de la sociedad fue de descrdito, si no de irritacin. En
realidad, cay una tormenta sobre mi. La prensa adopt una actitud
escptica, ms bien abiertamente agresiva. Varias personas me sugirieron
que "debera hablar menos y hacer ms", como si fuera posible cambiar la
Constitucin sin previamente realizar un amplio debate. Atribu esa reaccin
a la natural resistencia hacia lo nuevo. Estaba proponiendo un tema nuevo
para el pas. Un tema que jams haba sido discutido ampliamente. Que no
fuera objeto de discusin pblica en la Constituyente. Que no se definiera
como problema nacional en la campaa presidencial de 1994. Que slo
constaba marginalmente en los programas de gobierno. En sntesis, que no
estaba en la agenda del pas 35 .
La resistencia hacia lo nuevo debe ser sumada a un segundo factor. Segn
Przeworski (1995), el xito de la reforma del Estado depende de la capacidad
de cobro de los ciudadanos. La cultura poltica en el Brasil siempre fue ms
autoritaria que democrtica. Histricamente el Estado no era visto como un
organismo al lado de la sociedad, proveniente de un contrato social, si no
como una entidad por encima de la sociedad. De esta forma, segn lo
observa Luciano Martins (1995a: 35), " la responsabilidad poltica por la
administracin de los recursos pblicos fue raramente exigida como un
derecho de ciudadana. En verdad, el principio de que no hay tributacin sin
representacin es completamente extrao a la cultura poltica brasilea". No
constituye sorpresa, por lo tanto, que la reaccin inicial a las propuestas,
cuando ellas estaban todava siendo formuladas, fue muy negativa.
Mientras tanto, despus de algunos meses de insistencia por parte del
gobierno en discutir cuestiones como la estabilidad de los empleados, su
rgimen de trabajo, su sistema de seguridad social, y los techos de
remuneracin, comenzaron a surgir los apoyos: de los gobernadores, de los

prefectos, de la prensa, de la opinin pblica, y de la alta administracin

pblica. A finales de 1995, haba una conviccin de que no slo la reforma
constitucional tena amplia condicin para ser aprobada por el Congreso,
como tambin era fundamental para el ajuste fiscal de los estados y
municipios, adems de ser esencial para promover la transicin de una
administracin pblica burocrtica, lenta e ineficiente, a una administracin
pblica gerencial, descentralizada, eficiente, abocada a la atencin de los
ciudadanos. La resistencia a la reforma se localizaba entonces apenas en dos
extremos: por un lado, en los sectores medios y bajos del funcionalismo, en
sus representantes corporativos sindicales y partidarios, que se juzgan de
izquierda; por otro lado, en el clientelismo patrimonialista todava vivo, que
tema por la suerte de sus beneficiarios, muchos de los cuales son "cabos"
electorales o familiares de los polticos de derecha.
En el proceso de reforma, el apoyo de la alta burocracia es fundamental -un
apoyo que se est obteniendo-. En Inglaterra, por ejemplo, la reforma slo se
hizo posible cuando la alta administracin pblica britnica decidi que era
hora de reformar, y que para sto una alianza estratgica con el Partido
Conservador, que asumiera el gobierno en 1979, era conveniente. Ms
ampliamente es fundamental el apoyo de las lites modernizadoras del pas,
que necesariamente incluye la alta administracin pblica. Segn lo observa
Piquet Carneiro (1993: 150):
...en las dos reformas administrativas federales (1936 y 1967), "estuvo
presente la accin decisiva de una lite de administradores, economistas y
polticos - autoritarios o no- apegados al tema de la modernizacin del
Estado, y entre ellos prevaleci el diagnstico comn de que las estructuras
existentes eran insuficientes para institucionalizar el proceso de reforma".
Despus de un perodo natural de desconfianza para las nuevas ideas, este
apoyo viene ocurriendo bajo las ms diversas formas. Ello parte de la
conviccin generalizada de que el modelo implantado en 1988 fue irrealista,
y agrav el problema en vez de resolverlo. El gran enemigo no es slo el
patrimonialismo sino tambin el burocratismo. El objetivo de instalar una
administracin pblica burocrtica en el pas contina vivo, ya que jams se
logr completar esa tarea; pero en 1995 qued claro que, para ello, es
necesario dar un paso ms all y caminar en direccin de la administracin
pblica gerencial, que engloba y flexibiliza los principios burocrticos
clsicos.
NOTAS

1 Conforme observ Fernando Henrique Cardoso (1996: A10), "la

globalizacin modific el papel del Estado... el nfasis de intervencin
gubernamental dirigida ahora casi exclusivamente para hacer posible que
las economas nacionales desarrollen y sustenten condiciones estructurales
de competitividad en escala global". Luiz Carlos Bresser Pereira es Ministro
de la Administracin Federal y Reforma del Estado. Este artculo ser
publicado en la Revista del Servicio Pblico, 1996.
2 Para una crtica del concepto de gobernabilidad relacionado con el
equilibrio entre las demandas al gobierno y su capacidad en atenderlas, que
tiene su origen en Huntington (1968), ver Diniz (1995).
3 Esta claro para nosotros que segn observa Frischtak (1994: 163), "el
desafo crucial reside en la obtencin de aquella forma especfica de
articulacin de la maquinaria del Estado con la sociedad, en la cual se
reconozca que el problema de la administracin eficiente no puede ser
disociado del problema poltico". No centraremos, mientras tanto, nuestra
atencin en esa articulacin.
4 No confundir crdito pblico con credibilidad del gobierno. Existe crdito
pblico cuando el Estado merece crdito por parte de los inversionistas. Un
Estado puede tener crdito y su gobierno no tener credibilidad; y lo inverso
tambin puede ocurrir: puede existir un gobierno con credibilidad en un
Estado que, dada la crisis fiscal, no tenga crdito.
5Esta fue una forma equivocada de entender lo que es la administracin
pblica gerencial. La contratacin de la burocracia a travs de las empresas
estatales impidi la creacin de cuerpos burocrticos estables, dotados de
una carrera flexible y ms rpida que las carreras tradicionales, pero
siempre una carrera. Segn observa Santos (1995), "asumi el papel de
agente de la burocracia estatal un grupo de tcnicos, de orgenes y
formaciones heterogneas, ms comnmente identificados con la llamada
tecnocracia que ostent, en especial, en la dcada del 70. Provenientes del
medio acadmico, del sector privado, de las (propias) empresas estatales, y
de organismos del gobierno, esta tecnocracia... supli a la administracin
federal de cuadros para la alta administracin". Sobre esa tecnocracia
estatal ver los trabajos clsicos de Martins (1973, 1985) y Nunes (1984).
6 En las palabras de Nilson Holanda (1993: 165): "La capacidad gerencial
del Estado brasileo nunca fue tan frgil; la evolucin en los ltimos aos y.

especialmente, a partir de la llamada Nueva Repblica, ha empeorado

progresivamente la situacin; y no existe, dentro o fuera del gobierno,
alguna propuesta conducente al objetivo de revertir, a corto o mediano
plazo, esa tendencia de involucin".
7 Constituye excepcin a esa generalizacin la reforma del sistema
financiero nacional, realizada entre 1983 y 1988, con el fin de la "cuentamovimiento" del Banco de Brasil, la creacin de la Secretara del Tesoro, la
eliminacin de presupuestos paralelos, especialmente del "presupuesto
monetario", y la implantacin de un excelente acompaamiento y control
computarizado del sistema de gastos: el SIAFI (Sistema @@@). Estas
reformas, realizadas por un notable grupo de burcratas liderizados por
Mailson da Nbrega, Joo Batista Abreu, Andra Calabi y Pedro Parente,
estn descritas en Gouva (1994).
8 El mejor anlisis que conozco de la experiencia inglesa fue escrita por un
profesor universitario a pedido de los sindicatos de empleados pblicos
britnicos (Fairbrother, 1994).
9 El libro de Osborne y Gaebler fue apenas uno de los trabajos realizados en
la lnea de la administracin pblica gerencial. Entre otros trabajos,
recordamos a Barzelay (1992), Fairbrother (1994), Ketl (1994), Ketl y Dilulio
(1994). En Brasil, adems de los trabajos de Hlio Beltro, cabe citar un
artculo pionero de Nilson Holanda (1993).
10 Los franceses llaman a la descentralizacin administrativa,
"desconcentracin", para distinguirla de la poltica, que llaman
"descentralizacin".
11 Ms precisamente, en 1936 fue creado el Consejo Federal del Servicio
Pblico Civil, que en 1938, fue substituido por el DASP.
12 El DASP fue extinto en 1986, dando lugar a la SEDAP -Secretara de la
Administracin Pblica de la Presidencia de la Repblica- que en enero de
1989, fue extinta, siendo incorporada a la Secretara de Planificacin de la
Presidencia de la Repblica. En marzo de 1990 es creada la SAF- Secretara
de la Administracin Federal de la Presidencia de la Repblica que, entre
abril y diciembre de 1992, fue incorporada al Ministerio del Trabajo. En
Enero de 1995, con el inicio del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la
SAF se transforma en MARE -Ministerio de la Administracin Federal y
Reforma del Estado.

13 Segn Bertero (1985: 17), "subyacente a la decisin de expandir la

administracin pblica a travs de la administracin descentralizada, est el
reconocimiento de que la administracin central no haba podido responder
con agilidad, flexibilidad, presteza y creatividad a las demandas y presiones
de un Estado que se decidiera desarrollista".
14 Esta alianza recibi diversas denominaciones y conceptos en los aos 70.
Fernando Henrique Cardoso se refiri a ella a travs del concepto de "los
anillos burocrticos"; Guillermo ODonnell lo interpret a travs del
"rgimen burocrtico autoritario"; yo me refer siempre al "modelo
tecnoburocrtico-capitalista"; Peter Evans consagr el concepto de "triple
alianza".
15 No obstante el Decreto-Ley 200 conteniese referencias a la formacin de
altos administradores (art. 94, V) y a la creacin de un Centro de
Perfeccionamiento del DASP (art.121).
16 Examin ese fenmeno en un artculo en homenaje a Caio Prado Jr.
Bresser Pereira, 1988). El primer documento del gobierno brasileo que
defini la crisis fiscal fue el Plan de Control Macroeconmico (Ministerio de
Hacienda, 1987).
17 El rgimen militar siempre procur evitar esos dos males. De un modo
general, logr su intento. El fisiologismo o clientelismo, a travs del cual se
expresa modernamente el patrimonialismo, exista en la administracin
central del perodo militar, pero era ms la excepcin que la regla. Este
cuadro cambia con la transicin democrtica. Los dos partidos victoriosos
-el PMDB y el PFL- hacen una verdadera lotera de los cargos pblicos. La
direccin de las empresas estatales, que tenda antes a permanecer en mano
de los tcnicos, se somete tambin a los intereses polticos dominantes.
18 Segn Marcelino (1987: 11, citado por Pimenta, 1994: 155): "haba un
claro objetivo de fortalecer y modernizar la administracin central, a partir
del diagnstico en el que hubo una fuga o escape hacia la llamada
administracin descentralizada, por motivos justificados o no".
19 Estos privilegios no surgieron por casualidad: son parte de la herencia
patrimonialista heredada por Brasil de Portugal. Segn observa Luiz Nassif
(1996): "El anlisis de formacin econmica brasilea muestra que una de
las peores plagas de la herencia colonial portuguesa fue el sueo de la

seguridad absoluta, que se entra profundamente en la cultura social

brasilea. En el plan de las personas naturales, la manifestacin mxima de
ese sndrome fue el sueo de la jubilacin precoz y del empleo pblico".
20 En verdad, la Constitucin exigi slo la institucin del rgimen jurdico
nico. La ley defini que este rgimen nico sera estatutario. En algunos
Municipios la ley defini para el rgimen nico, el rgimen "celetista". La
Constitucin, a parte de eso, en el artculo 19 del ADCT, cuando confiri
estabilidad a los "celetistas" con ms de cinco aos, no los transform en
ocupantes de cargos pblicos. Bien por el contrario, exigi que fuesen
instalados los mismos en cargos pblicos, que presentasen "concurso de
efectividad". En este concurso de efectividad, el tiempo de servicio sera
contado como "ttulo". El STF ha concedido preliminares suspendiendo la
eficacia de las leyes estadales, que repitieron el modelo de la ley federal que
transform "celetistas" en estatutarios "de choque". Hasta el momento
nadie, sin embargo, se dispuso a argumentar la inconstitucionalidad de la ley
8.112, un monumento al corporativismo.
21 Segn observa Pimenta (1994: 161) "El papel principal de la SAF en el
perodo estudiado fue el de garantizar el proceso de fortalecimiento y
expansin de la administracin directa y defender los intereses
corporativistas del funcionalismo, sea influenciando en la elaboracin de la
nueva Constitucin, sea garantizando la implantacin de lo que fue
determinado en 1988".
22 Sobre la competencia y el espritu pblico de la alta burocracia brasilea,
ver Schneider (1994) y Gouva (1994). Escrib los prefacios de los dos libros
en 1994, antes de pensar en ser Ministro de la Administracin Federal.
23 Fue en ese momento, entre abril y diciembre de 1987, que asum el
Ministerio de Hacienda. Aunque haya estado siempre ligado al pensamiento
nacional-desarrollista, no tuve dudas en diagnosticar la crisis fiscal del
Estado y en proponer el ajuste fiscal y la reforma tributaria necesarios al
enfrentamiento del problema. El relato de esa experiencia se encuentra en
Bresser Pereira (1992).
24 La incompetencia tcnica en el rea de estabilizacin econmica se revel
en la incapacidad del gobierno de diagnosticar la alta inflacin entonces
existente, como una inflacin inercial, que exiga solucin especfica, que
combinase la heterodoxia con la ortodoxia.

25 Un ejemplo relevante de esa perspectiva o ideologa burocrtica se

encuentra en el anlisis realizado por un joven gestor, Aldino Graef (1994),
envolviendo "una propuesta de reforma administrativa democrtica".
26 Mejor dicho, las justificaciones slo podrn ser dogmticas, como por
ejemplo, la encontrada en Gurgel (1995: 85): "La idea de flexibilizar la
estabilidad en el servicio pblico, mantenindolo apenas para algunas
funciones designadas como funciones del Estado, confunde Estado con
Repblica. No percibe que, aparte y por encima del Estado, las funciones
destinadas a atender las necesidades o derechos pblicos son funciones
separadas de lo privado y deben ser cumplidas con equidad. Deben ser
conducidas con imparcialidad -preservadas de las presiones polticas y
sociales-"... La cuestin de impunidad de los empleados desidiosos, o del
problema de exceso de cargos no pueden ser argumentos para una medida
que pone en peligro, un principio de la moderna burocracia".
27 Era posible tambin hablar de carrera entre diplomticos. La
introduccin de una gratificacin por desempeo en 1995, con todo, redujo
drsticamente la amplitud de la carrera diplomtica que, qued as
equiparada con las dems carreras civiles.
28 En Francia, por ejemplo, la diferencia entre el salario inicial de un
egresado de la ENA y el salario al final de la carrera, descontados los
adicionales por ocupacin de cargo de direccin, es de dos veces y media.
29 Segn Abrucio (1993: 74), por ejemplo, "en la administracin pblica
federal brasilea, la cuestin de los planos de carrera es fundamental en la
medida en que la mayora de los empleados pblicos brasileos carece de un
horizonte profesional definido". En ese trabajo el autor enumera de forma
realista los obstculos a la existencia de carreras. No percibe, como no lo
perciba casi nadie en Brasil en esa poca, que esos obstculos derivaban
menos del patrimonialismo o de la incompetencia de los dirigentes polticos,
y ms de los cambios tecnolgicos dramticos ocurridos en el mundo, con
profundas implicaciones en la reformulacin de la administracin pblica.
30 La primera experiencia importante y exitosa de renuncia voluntaria en el
servicio pblico brasileo, ocurri en el Banco de Brasil en 1995. El banco
contaba con 130 mil funcionarios. Seleccion a 50 mil como posibles
renunciantes y ofreci indemnizacin para que cerca de 15 mil funcionarios
se retiraran voluntariamente. Despus de una agitada intervencin de los
sindicatos, obteniendo resultados preliminares de jueces de primera

instancia, embuidos de espritu democrtico, la poltica fue declarada legal.

Se presentaron 16 mil para la renuncia voluntaria.
31Segn Pimenta (1994: 154): "La institucionalizacin de la funcinadministracin del gobierno federal ocurre durante todo el perodo
republicano brasileo de forma cclica...Brasil vivi un proceso de
centralizacin organizacional en el sector pblico en las dcadas de los 30 a
los 50, con el predominio de la administracin central y de funcionarios
estatutarios. Ya en las dcadas de los 60 a los 80 ocurri un proceso de
descentralizacin, a travs de la expansin de administracin
descentralizada y de la contratacin de funcionarios "celetistas". El
momento iniciado con la Constitucin de 1988 indica la intencin de
centralizarse nuevamente (rgimen jurdico nico - estatutario)".
32Segn observa Bandeira de Mello, (1975: 14) para el jurista ser propiedad
privada o pblica no es apenas un ttulo, es la sumisin a un rgimen
especfico jurdico: un rgimen de equilibrio conmutativo entre iguales
(rgimen privado), o un rgimen de supremaca unilateral, caracterizado
por el ejercicio de prerrogativas especiales de autoridad y contenciones
especiales al ejercicio de dichas prerrogativas (rgimen pblico). "Saber si
una actividad es pblica o privada es una mera cuestin de indagar el
rgimen jurdico a que se somete. Si el rgimen que la ley le atribuy es
pblico, la actividad es pblica; si el rgimen es de derecho privado, privada
se denominar la actividad, sea o no, desarrollada por el Estado. En suma:
no es el sujeto de la actividad, ni su naturaleza la que le otorgan carcter
pblico o privado, es el rgimen a que por ley, fue sometida". Estoy
reconociendo ese hecho al considerar la propiedad pblica no-estatal como
regida por el Derecho Privado; ella es pblica desde el punto de vista de sus
objetivos, pero privada bajo el ngulo jurdico.
33 "Son o deben ser" porque una entidad formalmente pblica, sin fines de
lucro, puede en verdad serlo. En ese caso, se trata de una falsa entidad
pblica. Son comunes los casos de ese tipo.
34 Esas instituciones son impropiamente llamadas "organizaciones no
gubernamentales", en la medida en que los politlogos de Estados Unidos
generalmente confunden gobierno con Estado. Es ms correcto hablar de
organizaciones no-estatales, o ms explcitamente, pblicas no-estatales.
35 Para ser ms preciso, artculos como la revisin de la estabilidad del
empleado, constaban de propuestas de enmienda constitucional del

Gobierno de Collor; fueron producto, en gran parte, del trabajo de sectores

iluminados de la burocracia, preocupados en dotar a aquel gobierno de un
programa mejor estructurado en su segunda etapa, despus de una amplia
reestructuracin ministerial.
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