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PROYECTO DE INVESTIGACIN

GERENCIAL APLICADO

EVALUACIN DE LA POLTICA NACIONAL


DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
EN EL PER
ADELAIDA PRADO NACCHA
MARIZOL COLONIO ROQUE

ASESOR: LUIS FERNANDO PEREDO ROJAS

MAESTRA EN GESTIN PBLICA

2016

EVALUACIN DE LA POLTICA
NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE
DESASTRES EN EL PER

RESUMEN EJECUTIVO

El Proyecto de Investigacin Gerencial Aplicado denominado Evaluacin


de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres en el Per,
cuya concepcin y anlisis cumple con los requisitos acadmicos de la
Escuela de Posgrado de la Universidad San Ignacio de Loyola, ha sido
elaborado con un rigor cientfico acorde con los estndares internacionales
en materia de gestin pblica, cuyo objetivo general es determinar el valor
pblico de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres e
identificar los efectos iniciales en el desarrollo sostenible del pas.
El presente trabajo se desarrolla a partir de la descripcin de la
problemtica, la justificacin y los objetivos del tema de tesis y las
limitaciones que condicionaron su elaboracin, luego se describe las
relaciones conceptuales y funcionales entre el Estado y la sociedad civil, el
sistema poltico, la poltica econmica y pblica, as como las pautas
metodolgicas para la generacin, formulacin, implementacin y
seguimiento de la Poltica Nacional materia de evaluacin. Uno de los
modelos analticos para su evaluacin es el Tringulo Estratgico
planteado por Mark Moore quien sostiene que, una poltica pblica es
sostenible si tiene un equilibrio en tres dimensiones: Sustantiva, poltica y
operativa, la que se complementa con el modelo de Competitividad
Sistmica de la CEPAL que postula cuatro niveles: Micro, meso, macro y
meta.
En este marco, se describe la generacin de la Poltica Nacional para
encarar la prevencin y atencin de los desastres ocurridos a travs de su
historia, debido a los fenmenos naturales principalmente, tales como
sismos, tsunamis, vulcanismos, hidrometeorolgicos y oceanogrficos, as
como las polticas pblicas relacionadas con la Gestin del Riesgo de
Desastres GRD. A partir de esta situacin se presenta la formulacin y
3

evaluacin de la Poltica Nacional de GRD que incluye: El diagnstico de


la situacin, la generacin de alternativas, los criterios de evaluacin, la
evaluacin (a priori) de las alternativas y el diseo de la Poltica.
Es importante destacar que la Poltica Nacional de GRD en el Per, fue
generada y formulada como una poltica Publica de nivel meta a partir del
ao 2011, cuya dimensin sustantiva descansa en un enfoque sistmicoinnovador que incorpora en su estructura y desarrollo, la gestin
prospectiva y correctiva del riesgo de desastres que ineludiblemente
contiene los componentes, procesos y principios fundamentales de la GRD,
compatibilizados a nivel nacional e internacional.
La fase de formulacin de Poltica Nacional de GRD muestra una relativa
debilidad subsanable principalmente en la dimensin poltica, ya que no
es suficiente que el Estado declare a la GRD de necesidad publica para
asegurar el desarrollo sostenible del pas, dejando implcito la consulta a
la ciudadana sobre los mecanismos y procedimientos de participacin y
coordinacin

interinstitucional

intergubernamental

para

su

implementacin, suponiendo que los usuarios o actores involucrados en


este proceso, deberan aceptarlo de manera automtica, asegurando por
ende su legitimidad y respaldo poltico a las decisiones del sector pblico y
del poder legislativo, respectivamente.
En cuanto a la dimensin operativa de la Poltica Nacional de GRD, si
bien en la fase de formulacin se establece los instrumentos operativos y
administrativos del caso, no se analiz detenidamente las limitaciones de
las capacidades institucionales de las entidades del nivel distrital y
provincial, lo cual a la fecha viene generando una evidente dificultada para
su implementacin en el corto y mediano plazo. Esta situacin se agudiza
por la localizacin de numerosos asentamientos poblacionales en zonas de
4

alto o muy alto riesgo de desastres a nivel urbano y rural, de los cuales
parte importante de estos centros poblados viven en condiciones de pobreza
o pobreza extrema, con crecientes desigualdades socioeconmicas con
relacin al resto de la poblacin del pas, lo cual deviene en el uso poco
eficiente y oportuno de los escasos recursos disponibles.
Los impactos esperados de la Poltica Nacional de GRD a la fecha an no
son tcnicamente posible

identificarla y evaluarla por su reciente

aplicacin; sin embargo, los resultados iniciales muestran un estndar


positivo, a pesar de las restricciones imperantes tales como la limitada
capacidad operativa de las entidades del SINAGERD, la alta rotacin de
los profesionales con conocimientos de la GRD, especialmente despus de
la alternancia en el poder a nivel local, regional y nacional, la resistencia al
cambio y al conocimiento del riesgo de desastres y en los aspectos
prospectivos y correctivos. Es importante resaltar que an no existe una
gua metodolgica para evaluar a posteriori la Poltica Nacional de GRD en
el Per, diseada por el poder ejecutivo que permita orientar de manera
ordenada y sistmica el anlisis y evaluacin de los efectos e impactos
logrados, verificando el valor pblico de las intervenciones del Estado, as
como plantear las medidas correctivas de ser necesario.
Por lo expuesto se recomienda que la Secretara de Gestin de Riesgos de
Desastres de la Presidencia del Consejo de Ministros, conjuntamente con el
CENEPRED, el INDECI, el CEPLAN y el MEF, proceda a una evaluacin
intermedia de la Poltica Nacional, enfatizndose en la dimensiones
poltica y operativa, contando con la participacin de los representantes de
la ciudadana y los asesores de los partidos polticos relacionados con la
GRD.
Que las entidades del SINAGERD, especialmente a nivel distrital y
provincial

mejoren

sus

capacidades

operativas

para

acelerar

la
5

institucionalizacin de la GRD, cuyos resultados se materializaran en la


adecuada elaboracin de los planes de prevencin y reduccin del riesgo de
desastres, planes de educacin comunitaria, de operaciones de emergencias,
de contingencias, de reconstruccin y/o reasentamiento poblacional, as
como en la incorporacin de la GRD en los planes existentes en los tres
niveles de gobierno. Para tal efecto, el CENEPRED y el INDECI debern
profundizar y masificar los programas de difusin, capacitacin, asistencia
tcnica y acompaamiento, respectivamente.
Que la SGRD, conjuntamente con el CENEPRED, el INDECI, el CEPLAN
y el MEF, proceda a la elaboracin de la gua metodolgica para

la

evaluacin a posteriori de la Poltica Nacional de GRD en el Per, para


valorar los impactos alcanzados en el mediano y largo plazo.
Finalmente se sugiere que la Escuela de Post Grado de la USIL, promueva
y apoye estudios similares sobre esta materia, con la finalidad de
profundizar su anlisis en los componentes prospectivos y correctivos de la
GRD, todo ello, en concordancia con la Ley N 29664 y su Reglamento
que crea el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
SINAGERD.

NDICE
INTRODUCCIN.................................................................................16
CAPTULO I.........................................................................................20
1. GENERALIDADES........................................................................20
1.1. El ambiente o problemtica.............................................................20
1.2. La justificacin.................................................................................22
1.3. Los objetivos generales y los objetivos especficos de la
investigacin.....................................................................................25
1.3.1. Objetivo general.................................................................25
1.3.2. Objetivos especfico...........................................................25
6

1.4. Las limitaciones de la investigacin.................................................26


CAPTULO II........................................................................................30
2. MARCO TERICO METODOLGICO PARA EL ANLISIS DE
LA POLTICA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE
DESASTRES EN EL PER...........................................................30
2.1. Niveles de anlisis......................................................................30
2.1.1. Relacin estado sociedad civil.....................................31
2.1.2. Sistema poltico................................................................37
2.1.3. Estado poltica econmica poltica pblica................40
2.1.4. El sistema nacional de gestin del riesgo de desastresSINAGERD....................................................................44
2.2. Aspectos metodolgicos.............................................................48
2.2.1. Polticas pblicas............................................................48
2.2.2. Fases del proceso para la formulacin de las polticas
pblicas...........................................................................55
2.2.3. El proceso de la gestin estratgica en el sector pblico
planteado por Mark Moore.............................................62
2.2.4. El enfoque sistmico de la poltica pblica planteada por la
comisin econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL)..........................................................................71
2.2.5. Pauta metodolgica para evaluar la poltica nacional de
gestin del riesgo de desastres en el Per......................76
CAPTULO III......................................................................................83
3. GENERACIN DE LA POLTICA NACIONAL DE GESTIN
DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL PER...........................91
3.1.Categoras principales.......................................................................91
3.1.1. Gestacin del problema...................................................92
3.1.2. Contexto interno y externo agenda gubernamental......96
7

3.1.3. Surgimiento de la poltica nacional de gestin del riesgo de


desastres en el Per.........................................................105
CAPTULO IV......................................................................................104
4. FORMULACIN - EVALUACIN DE LA POLTICA NACIONAL
DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL PER. 110
4.1.Diagnstico de la situacin...............................................................112
4.1.1. Contexto econmico........................................................113
4.1.2. Contexto poltico.............................................................122
4.1.3. Contexto social................................................................131
4.2.Generacin de alternativas................................................................144
4.3. Criterios de evaluacin....................................................................146
4.4. Evaluacin (a priori) de las alternativas..........................................146
4.5. Diseo de la poltica nacional de gestin del riesgo de desastres en el
Per...................................................................................................148
CAPTULO V........................................................................................159
5. IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL DE
GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL PER........159
5.1.Naturaleza y capacidad de la gestin del aparato poltico administrativo
gubernamental................................................................................159
5.1.1. Definiciones y alcance de los aspectos y variables de la
capacidad de gestin del aparato estatal.........................162
5.2.Operacin y seguimiento de la poltica nacional de GRD................165
5.2.1. Anlisis FODA de la poltica nacional de GRD en el Per..................167
5.2.2. Operacin de la poltica nacional de GRD..............................................169
5.2.3. Seguimiento de la poltica nacional de GRD..........................................194
CAPTULO VI......................................................................................206
6. EVALUACIN (A POSTERIORI) DE LA POLTICA NACIONAL
DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL PER. 206
8

6.1.Evaluacin de acuerdo a los organismos de evaluacin de la poltica


nacional de GRD...............................................................................206
6.2.Evaluacin de la eficacia de la poltica nacional de GRD en el Per
...........................................................................................................206
6.3.Evaluacin del impacto de la poltica nacional de GRD...................209
6.4.Propuesta metodolgica para la evaluacin a posteriori de la poltica
nacional de GRD...............................................................................212
6.4.1. Consideraciones Generales.....................................................................212
6.4.2. Pautas para la evaluacin a posteriori o evaluacin de impacto.............214
CAPTULO VII.....................................................................................230
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES............................217
7.1.Conclusiones.....................................................................................217
7.2.Recomendaciones..............................................................................220
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1.1: Esquema General para evaluar la Poltica
Nacional de GRD en el Per...........................................26
Grfico 2.1: Relacin Estado Sociedad Civil...................................35
Grfico 2.2: Aspectos conformantes del Sistema Poltico..................39
Grfico 2.3: Estado Poltica Econmica Poltica Publica.............41
Grfico 2.4: Componentes y procesos del SINAGERD
(Art. 12 y 13 Ley 29664).............................................45
Grfico 2.5: Polticas pblicas y la generacin del bien comn
como valor......................................................................54
Grfico 2.6: El ciclo de la poltica pblica..........................................58
Grfico 2.7: Identificacin y delimitacin del problema....................60
Grfico 2.8: Tringulo estratgico de Mark Moore.............................71
Grfico 2.9: Enfoque sistmico de una Poltica Pblica CEPAL.....76
Grfico 2.10: Ruta metodolgica para evaluar la Poltica
Nacional de GRD en el Per...........................................78
9

Grfico 2.11: Marco orientador para evaluar la Poltica


Nacional de GRD en el Per...........................................80
Grfico 2.12: Matriz de indicadores/preguntas para evaluar
Poltica Nacional de GRD en el Per.............................87
Grfico 3.1: Generacin de la Poltica Nacional de GRD en el
Per.................................................................................106
Grfico 3.2: Composicin y Procesos del SINAGERD.....................108
Grfico 3.3: Estrategia de Implementacin del SINAGERD..............109
Grfico 4.1: Articulacin Interinstitucional para formular y
evaluar la Politica Nacional de GRD..............................111
Grfico 4.2:

Esquema analtico para desarrollar la evaluacin


del diagnstico de la GRD..............................................112

Grfico 4.3: Eventos registrados entre 1970-2011 en el Per.............115


Grfico 4.4: Evolucin de las emergencias durante el
periodo 2003-2013..........................................................117
Grfico 4.5:

Porcentaje de los desastres ocurridos en el


periodo 2003 2013.......................................................120

Grfico 4.6: Impacto de los desastres en el desarrollo


sostenible: desastres y reconstruccin.............................123
Grfico 4.7: Aspectos a ser considerados para evaluar el
contexto poltico de la GRD...........................................124
Grfico 4.8: Contexto poltico: Articulacin y Gobernanza de la
GRD................................................................................129
Grfico 4.9: Poblacin vulnerable 2012 2021..................................133
Grfico 4.10: Poblacin vulnerable: Causas directas e indirectas.........135
Grfico 4.11: Prdidas de vidas humanas por desastres
(Periodo 2003-2013).......................................................139
Grfico 4.12: Jerarquizacin y determinacin del nivel de
complejidad del problema de la GRD.............................143
10

Grfico 4.13: Esquema general para la formulacin de la


Poltica Nacional de GRD en el Per..............................148
Grfico 4.14: Diferencias entre el SINADECI y el SINAGERD..........150
Grfico 4.15: Poltica Nacional de GRD e integracin de
los componentes y procesos............................................150
Grfico 4.16: Composicin del SINAGERD........................................151
Grfico 4.17: Enfoque general para la elaboracin de la Poltica
Nacional de GRD............................................................155
Grafico 4.18: Poltica Nacional de GRD: Objetivos Prioritarios..........155
Grfico 4.19: Grupos de trabajo de la GRD..........................................158
Grfico 4.20: Organizacin GTGRD en los tres niveles de gobierno...158
Grfico 5.1: Naturaleza y capacidad operativa de la gestin del
aparato poltico administrativo y gubernamental del
Per.................................................................................160
Grfico 5.2: Estrategia para la operacin de la poltica y
el PLANAGERD 2014-2021..........................................166
Grfico 5.3: Operacin de la poltica Nacional de GRD en el Per....167
Grfico15.4: Distritos con presencia de puntos crticos por
Inundacin.......................................................................172
Grfico 5.5: Cultura de Prevencin- GRD..........................................188
Grfico 5.6: Esquema de Articulacin Interinstitucional de la
GRD 2011-2014..............................................................191
Grfico 5.7: Estructura y contenido general del PLANAGERD
2014-2021.......................................................................195
Grfico 5.8: Entidades involucradas en la implementacin
del PLANAGERD 2014-2021........................................196
Grfico 5.9: PLANAGERD 2014-2021: Visin y objetivo
nacional y estratgico......................................................198
11

Grfico 5.10: Esquema para el M, S y E del PLANAGERD por


etapas: componentes prospectivo y correctivo................204
Grfico 5.11: Niveles de avances I trimestre 2015 de la
implementacin PLANAGERD 2014-2021...................205
Grfico 6.1:

Esquema de la eficacia de la Poltica Nacional de


GRD en el Per...............................................................207

Grfico 6.2: Impactos esperados de la aplicacin Poltica


Nacional de GRD en el Per...........................................211
Grfico 6.3: Esquema para la elaboracin de la metodologa
para la evaluacin a posteriori de la Poltica Nacional
de GRD en el Per..........................................................214
NDICE DE TABLAS
Tabla 3.1: Categoras de anlisis para la Gobernabilidad y
Generacin de valor pblico...............................................92
Tabla 4.1: Clasificacin de los Desastres ocurridos a nivel
Nacional periodo 2003 2013............................................118
Tabla24.2: Evolucin de la incidencia de la pobreza total, segn
mbito geogrfico, 2009-2014............................................134
Tabla 4.3: Vulnerabilidades de poblacin y medios de vida................136
Tabla34.4: Distribucin de la poblacin damnificada y afectada
por los desastres (periodo 2003 2013).............................137
Tabla44.5: Impacto acumulado en la poblacin
(periodo 2003 2013).........................................................138
Tabla54.6: Impacto de los peligros en la poblacin y viviendas
por departamento (perodo 2003 -2012).............................140
Tabla 4.7: Impacto de los desastres en la poblacin y viviendas
segn tipo de peligros (perodo 2003 -2012)......................142
Tabla 4.6: Generacin y descripcin de alternativas............................144
12

Tabla 4.7: Criterios de evaluacin........................................................145


Tabla 4.8: Evaluacin a priori de las alternativas................................146
Tabla 5.1: Variables, medios de verificacin y responsables
de la capacidad de gestin del aparato poltico
administrativo del Per.......................................................161
Tabla 5.2: Definicin y alcance de la variable de
Institucionalidad..................................................................162
Tabla 5.3: Definicin y alcance de la variable de articulacin............163
Tabla 5.4: Definicin y alcance de la variable de gestin de recursos.163
Tabla 5.5: Definicin y alcance de la variable de gestin
del conocimiento.................................................................164
Tabla 5.6: FODA de la Poltica Nacional de GRD..............................168
Tabla 5.7: Relacin de escenarios de riesgo generados por
el CENEPRED....................................................................173
ANEXOS224
BIBLIOGRAFA..232
REFERENCIAS ELECTRNICAS241

13

INTRODUCCIN
El presente documento Evaluacin de la Poltica Nacional de Gestin del
Riesgo de Desastres en el Per, constituye un importante proyecto de
investigacin gerencial aplicado, elaborado en el marco de la Maestra en
Gestin Pblica de la Escuela de Post Grado de la Universidad San Ignacio
de Loyola, cuyo objetivo general es determinar el valor pblico de la
Poltica Nacional de GRD e identificar los efectos iniciales en el desarrollo
sostenible del pas, con la finalidad de plantear las recomendaciones del
caso, en la perspectiva de facilitar su mejora continua y de esta manera
contribuir

con

el

desarrollo

sostenible

del

pas,

con

enfoque

descentralizado, multisectorial y sistmico a nivel local, regional y


nacional.
La Poltica Nacional de GRD materia de la presente evaluacin, fue
aprobada por D. S N 111-2012-PCM, cuyas precisiones normativas al
2021 se explicitan en el Plan Nacional de Gestin del Riesgo de DesastresPLANAGERD 2014-2021 aprobado por el D. S. N 034-2014-PCM. Estos
documentos concebidos desde una perspectiva nacional y descentralizada
integran los componentes prospectivo, correctivo y reactivo de la gestin
del riesgo de desastres y son compatibles con la Poltica de Estado N 32
del Acuerdo Nacional aprobado en el ao 2010, con el Plan Bicentenario
2012-2021, as como con la Ley N 29664 de febrero 2011 que crea el
14

Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres SINAGERD 1,


reglamentado mediante el D.S. 048-2011-PCM.
La estructura y contenido de este trabajo de investigacin, adems del
resumen ejecutivo y la presentacin, descansa en siete (VII) captulos
secuenciales e interrelacionados, estos son: Captulo 1. Generalidades,
Captulo 2. Marco Terico Metodolgico para el Anlisis de la Poltica
Nacional GRD en el Per, Captulo 3. Generacin de Poltica Nacional
GRD, Captulo 4. Formulacin - Evaluacin de la Poltica Nacional de
GRD, Captulo 5. Implementacin de la Poltica Nacional de GRD,
Captulo 6. Evaluacin (a posteriori) de la Poltica Nacional GRD y el
Captulo 7. Conclusiones y Recomendaciones.
Es importante destacar que para el desarrollo de los captulos mencionados
adems de revisar y analizar la informacin cuantitativa y cualitativa
disponible, fue necesario valorar el marco conceptual y metodolgico sobre
el diseo de las polticas pblicas en general y en particular de la Poltica
Nacional de GRD, cuya implementacin, seguimiento y evaluacin ex ante
y ex post, requiere de la ineludible participacin de los actores claves del
Estado unitario del Per, en sus tres niveles de gobierno, los partidos
polticos y la sociedad civil, as como el apoyo de las Fuerzas Armadas y
Policiales, la ayuda humanitaria internacional en los casos de emergencia
y/o desastres de gran magnitud.

1 MINISTERIO

DEL AMBIENTE. Publicado el 26 de mayo del 2011. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley

No 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestin de Riesgo y Desastres, [en lnea]. Lima: MINAM, 2014. [citado
6 junio 2015]. Adobe Acrobat. Disponible en: http://www.minam.gob.pe/prevencion/wp-content/uploads/sites/89/2014/10/2.-DS048-2011-Reglamento-Ley-29664.pdf

17

Del anlisis y evaluacin a la Poltica Nacional de GRD se puede afirmar


que, fue generada y formulada como una poltica de nivel meta a partir del
ao 2011, cuya dimensin sustantiva descansa en un enfoque sistmicoinnovador que incorpora en su estructura y desarrollo los componentes,
procesos y principios fundamentales de la GRD, compatibilizados a nivel
nacional e internacional, por lo que se deduce que su concepcin y
alcance, as como su reciente aplicacin en los tres niveles de gobierno,
viene generando bienes y servicios relacionados con la institucionalizacin
del SINAGERD, con evidente valor pblico, aceptados por la ciudadana.
Sin embargo, en la dimensin poltica y operativa, la Poltica Nacional de
GRD

muestra deficiencias subsanables, especialmente en las fase de

formulacin,

implementacin,

seguimiento

evaluacin,

cuyas

conclusiones y recomendaciones se detallan en el captulo 7 del presente


trabajo, con la finalidad de que las autoridades y funcionarios de las
entidades del SINAGERD, de considerarlos pertinentes, tengan a bien
valorarlos e incluirlos durante el proceso de revisin y mejoramiento de la
Poltica Nacional de GRD.
Entre las principales limitaciones que condicion el presente trabajo, fue la
insuficiente informacin estandarizada, actualizada y desagregada sobre la
GRD, especialmente en los componentes prospectivos y correctivos, la
escasa capacidad operativa de las entidades conformantes del SINAGERD
para implementar la Poltica Nacional de GRD, principalmente a nivel de
los gobiernos locales, con excepcin de los distritos de Lima Metropolitana
y El Callao, debido entre otros aspectos, al insuficiente personal calificado,
escaso conocimiento del riesgo de desastres y de los mecanismos para
evitar y/o reducir los riesgo de desastres, los cambios de las autoridades y
funcionarios por las elecciones cada cuatro aos a nivel local y regional
18

y, la alta rotacin de profesionales, no permitiendo la continuidad de la


gestin pblica a nivel nacional.
A pesar de las limitaciones mencionadas, la elaboracin del presente
trabajo constituye un reto acadmico que lo asumimos con responsabilidad
y profesionalismo, cuyo resultado sentara las bases para impulsar el
empoderamiento del SINAGERD y por la importancia de la GRD en el
desarrollo del pas, es posible que otros estudios similares contribuirn a su
ampliacin y mejoramiento de su contenido y alcance
Finalmente, nuestro especial reconocimiento a las autoridades y profesores
de la Escuela de Post Grado de la Universidad San Ignacio de Loyola, a los
funcionarios y especialista en GRD de la Presidencia del Consejo de
Ministros PCM, del Instituto Nacional de Defensa Civil INDECI, del
Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de
Desastres CENEPRED, as como a las entidades cientficas en GRD
nacionales e internacionales por su invalorable asesoramiento tcnico que
hicieron posible el desarrollo del presente trabajo, permitindonos
compartir sus experiencias y perspectivas

acadmicas, como en la

gobernabilidad de la GRD en el Per.

19

CAPTULO I

1. Generalidades
En el presente captulo se describe la problemtica, la justificacin y los
objetivos de la tesis y las limitaciones que condicionaron su elaboracin

1.1. El Ambiente o problemtica


Las polticas pblicas en el Per, a pesar de su mejoramiento en
los ltimos aos en trminos generales, an presentan algunas
debilidades en cuanto a su diseo, elaboracin e implementacin
en el mediano y largo plazo por los gobiernos de turno, por los
cambio de visin de futuro con nuevas prioridades o estrategias
que incluyen actividades y proyectos no siempre legitimadas por
la ciudadana, con excepcin de la poltica econmica que en los
ltimos 15 aos mantiene un crecimiento sostenido. Sin embargo,
las polticas sociales y ambientales no son plenamente eficientes,
inclusivas y de calidad, no necesariamente responden a una
orientacin estratgica y se desarrollan sin la adecuada
articulacin cuyos efectos e impactos no generan valor pblico
sostenible, fomentando en la poblacin desconfianza y limitado
apoyo a los polticos, a las autoridades y funcionarios en los tres
niveles de gobierno.
En este contexto, para encarar las situaciones de emergencia por
peligro inminente o por desastres de gran magnitud y en
concordancia con los postulados del Marco de Accin de Hyogo
20

MAH en el ao 2010, se aprueba la Poltica de Estado N 32 del


Acuerdo Nacional (AN)2 sobre la Gestin del Riesgo de Desastres
- GRD y en el ao 2011, mediante Ley N 29664 y su Reglamento
se crea el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres SINAGERD3, como una nueva estructura Nacional de GRD. Sin
embargo, sus efectos iniciales an son insuficientes y dispersos no
contribuyendo plenamente al desarrollo sostenible del pas.
Es importante indicar que la implementacin de las polticas
pblicas en general y en particular la Poltica Nacional de GRD es
transversal y especializada orientada a prevenir o reducir los
riesgos, algunos de ellos imprevisibles de gran impacto como los
generados por fenmenos naturales: sismos y tsunamis, que
coexisten con otros de carcter recurrente de menor magnitud
como las ocasionadas por bajas temperaturas, excesos de lluvias,
sequias, etc., los que aunados a los riesgos generados por la accin
humana,

incrementan la problemtica socioeconmica y

ambiental en las zonas de alto riesgo por la correlacin que existen


entre la poblacin en condiciones de pobreza extrema y su
localizacin en zonas inseguras en las 159 cuencas hidrogrficas a
nivel nacional que carecen de un tratamiento integral y sostenido.
Por la situacin planteada, se puede afirmar que el ambiente o
problemtica nacional presenta un desarrollo desigual con escasa
inclusin social, caracterizada por la presencia de un Estado dbil,
poroso, escasamente competente y responsable, cuyas Polticas
2

ACUERDO NACIONAL. 32. Gestin del Riesgo de Desastres. [en lnea]. Lima: Acuerdo Nacional, 2015. [citado l 5 junio

2015]. Microsoft HTML. Disponible en: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/politicas-de-estado


%E2%80%8B/politicas-de-estado-castellano/iv-estado-eficiente-transparente-y-descentralizado/32-gestion-del-riesgo-de-desastres/.

3 VIDAL, Csar.

La Ley 29664 del SINAGERD y su reglamento. [Video de YouTube]. [consultado 6 julio 2015]. Disponible en
el World Wide Web: https://www.youtube.com/watch?v=xKZSKU6-rDQ.

21

pblicas tienen limitadas capacidades para generar valor pblico,


lo

que

no

permite

enfrentar

superar

los

problemas

socioeconmicos, culturales y ambientales prevalentes en las


zonas alto andinas deprimidas y zonas urbano marginales
principalmente, expuestas a crecientes riesgos de desastres y
conflictos sociales no resueltos, especialmente en los centros
urbanos con mayor poblacin.
Para encarar esta situacin, amerita que trabajos de investigacin
tanto en el mbito acadmico, en el sector pblico y privado, as
como en la sociedad civil, se orienten a analizar y evaluar las
polticas pblicas, enfatizndose en este caso en la Poltica
Nacional de GRD, para conocer su eficiencia y eficacia en la
perspectiva de lograr su mejoramiento continuo y por ende,
determinar su impacto en el desarrollo sostenible a nivel nacional,
regional y local.
1.2. La Justificacin
Las polticas pblicas relacionadas con el desarrollo del pas,
concebido sin la suficiente participacin de los actores claves
involucrados

en

general

en

particular

por

la

dbil

institucionalizacin de la GRD y su deficiente implementacin en


los tres niveles de gobierno, en las ltimas dcadas han generado
el inadecuado uso y ocupacin del territorio, al existir centros
poblados localizados en lugares inseguros debido al crecimiento
urbano desordenado e informal, la autoconstruccin sin la
asistencia tcnica, la sobre intensidad de uso con deficiente
mantenimiento, los que aunado a las condiciones de pobreza de la
22

poblacin expuesta a peligros de origen natural o a los inducidos


por la accin humana, han generado zonas de alto o muy alto
riesgo no mitigable, comprometiendo el desarrollo sostenible a
nivel local y regional.
Esta situacin se torna an ms compleja si se tiene en cuenta que
el Per est ubicado en el denominado Circulo de Fuego del
Pacifico, por lo que est expuesto a sismos4, tsunamis y
vulcanismo, as como a los impactos de los fenmenos El Nio y
la Nia, cuyos desastres generan grandes daos y prdidas al
pas. (Toro, Joaqun 2011)5.
Para abordar esta insatisfactoria situacin, tal como se mencion
en el numeral 1.1, se crea el SINAGERD, y la Poltica Nacional de
GRD, con el propsito de evitar la generacin de nuevos riesgos,
reducir los existentes, prepararse para la respuesta, as como para
enfrentar la rehabilitacin y la reconstruccin. Sin embargo, al
haber transcurrido cuatro aos
de progresiva implementacin, surge la ineludible necesidad de
realizar estudios o trabajos de investigacin para conocer el valor
pblico que est generando la aplicacin de la GRD en favor de la
poblacin peruana.
En este marco y con el fin de contribuir a la generacin y gestin
del conocimiento relacionados con el buen gobierno y el manejo
de las polticas pblicas, consideramos como opcin tcnica y
4 TAVERA HUARACHE, Hernando; BUFORN PEIR, Elisa. Mecanismo focal de terremotos en Per y sismo tectnico.
Madrid: Universidad Complutense de Madrid. 1998.

TORO, Joaqun. Gestin del riesgo de desastre. [en lnea]. Washington: World Bank, 2015. [citado 6 julio 2015]. Adobe
Acrobat. Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/INTPERUINSPANISH/Resources/PN-Vol-II-SD-RiesgodeDesastre.pdf

23

acadmicamente valida, oportuna y necesaria, desarrollar el tema


de investigacin: Evaluacin de la Poltica Nacional de Gestin
del Riesgo de Desastres en el Per con el fin de identificar sus
posibles limitaciones, vacos o deficiencias tanto en la fase de
formulacin o implementacin y valorar los primeros resultados o
impactos en el desarrollo sostenible del pas.
Para evaluar la Poltica Nacional de GRD , es necesario tener en
cuenta adems de las generalidades, el marco terico y
metodolgico: a) La generacin de la poltica, que incluye el
anlisis de

las categoras, la gestacin del problema y el

surgimiento de la poltica; b) La formulacin de la poltica, que


considera el diagnstico de la situacin, la generacin de
alternativas, criterios de evaluacin, la evaluacin a priori de las
alternativas y el diseo de la poltica; c) La implementacin de la
poltica en lo referente a la naturaleza y capacidad de gestin de
los tres niveles de gobierno, la operacin y seguimiento de la
poltica; d) La evaluacin a posteriori de la poltica y e) Las
conclusiones y recomendaciones. Ver grfico 1.

1.3. Los objetivos generales y los objetivos especficos de la


Investigacin
1.3.1.Objetivo General
Determinar el valor pblico de la Poltica Nacional de GRD
e identificar los efectos iniciales en el desarrollo sostenible
del pas.

24

1.3.2.Objetivos Especfico

Identificar las debilidades y fortalezas que presenta la


Poltica

Nacional

de

GRD

en

su

formulacin

implementacin en los tres niveles de gobierno.


Evaluar la eficiencia y eficacia del servicio pblico de la
Gestin del Riesgo de Desastres y valorar su efecto o
impacto en la reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin
y en sus medios de vida.

Grfico 1.1: Esquema General para evaluar la


Poltica Nacional de GRD en el Per

Elaboracin propia

1.4. Las limitaciones de la Investigacin

25


En trminos generales, realizar trabajos de investigacin y en

particular desarrollar la Evaluacin de la Poltica Nacional de


GRD en el Per, desde una perspectiva acadmica, implica
adems de disear una adecuada ruta metodolgica, llevar a cabo
su aplicacin en sus diferentes procesos y procedimientos, para lo
cual es pertinente medir

el comportamiento de las variables

relevantes y el desempeo de indicadores de la poltica


mencionada, as como determinar los medios de verificacin y los
responsables de su formulacin e implementacin, a fin de lograr
los objetivos de la investigacin.

Sin embargo, una de las principales limitaciones que enfrenta

el presente trabajo es la deficiente e insuficiente informacin


disponible, especialmente a nivel de los gobiernos regionales y
locales, caracterizada entre otros aspectos, por ser escasa, dispersa,
muy agregada, no estandarizada, con series histricas y unidades
de medida o escalas diferentes para un mismo aspecto o variable,
rea de estudio, etc., cuyo acceso no siempre es posible, lo cual
no

facilita

su

recopilacin,

sistematizacin,

anlisis

interpretacin, as como su compatibilizacin y consolidacin a


nivel nacional. Esta situacin tiende a agudizarse porque no existe
un sistema de informacin de la gestin del riesgo de desastres
integrada, actualizada y automatizada a nivel nacional.

Asimismo existe poco inters de un sector de la clase poltica

en abordar el anlisis de la GRD, lo cual no facilita acelerar su


institucionalizacin a partir del ao 2011, porque a la fecha an no
26

han internalizado plenamente el nuevo enfoque prospectivo,


correctivo y transversal de la GRD, los que aunado a las limitadas
capacidades operativas de las entidades conformantes del
SINAGERD y el lento proceso de descentralizacin por los
insuficientes

mecanismos

de

articulacin

cooperacin

intergubernamental, constituyen tambin importantes limitaciones


para la generacin y difusin de la informacin, lo cual condiciona
la identificacin y recopilacin de la informacin primaria o
secundaria

necesaria para evaluar adecuadamente

la Poltica

Nacional de GRD en los tres niveles de gobierno.

Entre otras limitaciones existentes tambin son la falta de

estudios

relacionados

con

el

anlisis

evaluacin

del

comportamiento o desempeo de la Poltica Nacional de GRD,


tanto por las universidades como por parte del sector pblico y
privado,

con

excepcin

de

algunos

Organismos

no

gubernamentales (ONGs) nacionales y/o internacionales que han


realizado trabajos especficos o estudios de caso focalizados a
nivel local principalmente, por lo que, pesar de la importancia de
la incorporacin de la GRD en el desarrollo del pas, a la fecha
an existen limitados documentos de referencia sobre la materia,
lo cual constituye otro factor limitante para el desarrollo del
presente trabajo.

Cabe destacar que en los ltimos cuatro aos se han realizado

importantes esfuerzos orientados al diseo de normas tcnicos


legales para promover y fomentar la institucionalizacin de la
GRD; sin embargo, an no se ha verificado su validez y por ende
no se conocen los resultados iniciales en la reduccin en los
27

niveles de vulnerabilidad de la poblacin y de sus medios de vida,


por lo que no existe informacin sobre la sistematizacin de
experiencias exitosas que permitan su rplica a nivel local y
regional. Esta situacin limita la evaluacin ex post de la GRD.

Finalmente, a pesar de las limitaciones mencionadas, la

elaboracin del presente trabajo constituye un reto que lo


asumimos con responsabilidad y profesionalismo, cuyo resultado
sentara las bases para impulsar el empoderamiento del
SINAGERD y por la importancia de la GRD en el desarrollo del
pas, es posible que otros estudios similares contribuirn a su
ampliacin y mejoramiento de su contenido y alcance.

28

CAPTULO II

1.1.1. Marco terico metodolgico para el anlisis de la Poltica


Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres en el Per

Se describe las relaciones conceptuales funcionales entre el estado y


la sociedad civil, el sistema poltico su relacin entre el estado, la
poltica econmica y la poltica pblica, as como las pautas
metodolgicas para la evaluacin en cuanto a la generacin,
formulacin, implementacin y seguimiento de la Poltica Nacional de
GRD en el Per

1.2. Niveles de anlisis

Para abordar adecuadamente la evaluacin de las polticas

pblicas, es necesario tener en cuenta el marco conceptual que


permita describir y explicar el funcionamiento de las dimensiones
poltico administrativo, fsico espacial, socioeconmico, cultural y
ambiental, a partir de los cuales se formulan e implementan las
polticas pblicas en beneficio de la ciudadana. Para tal efecto,
adems de las definiciones y terminologas bsicas, es necesario
conocer los, insumos, procesos y productos de los sistemas o
subsistemas imperantes que sirven de entorno ineludible para que
los gestores del Estado tengan los medios y la capacidad de
generar valor pblico.

En este contexto, a continuacin se describen las relaciones

conceptuales y funcionales entre el Estado y la sociedad civil, el


29

sistema poltico, as como entre el Estado, la poltica econmica y


poltica pblica, los

que facilitarn el anlisis y el

diseo

metodolgico, as como su aplicacin para evaluar la Poltica


Nacional de GRD en el Per.

2.1.1.

Relacin Estado Sociedad Civil

Uno de los aspectos relevantes es comprender la

relacin entre el estado y la sociedad civil, en ese sentido


citaremos a algunos autores que sealan que el Estado es un
fenmeno social que ha evolucionado desde su concepcin
primitiva (aproximadamente cinco mil aos), pasando por el
Estado Feudal hasta llegar al Estado Nacin, que
actualmente intenta convertirse en el Estado Moderno

(Porra, 1999). Para (Weber, 1919), El Estado es el


conjunto e instituciones que poseen la autoridad para
establecer las normas que regulan una sociedad7, (Moreno,
1954), infiere que el Estado es en lo esencial una
colectividad humana, en donde se acredita la asociacin
permanente de individuos unidos por un vnculo polticojurdico8. (Cisneros, 2014) "Indica que el Estado tiene dos
perspectivas complementarias, en el plano interno donde la
razn de Estado se justifica y se vincula estrechamente con
el fin de garantizar el orden pblico y la seguridad de la
organizacin estatal; en el plano externo, donde la soberana
6PORRA PREZ, Francisco. Teora del estado. MxicoD.F.: Porra, 1999
7WEBER, Max. El poltico y el cientfico. [S. l.]: Prometeo libros, 2003.
8MORENO

QUINTANA, Lucio. . Preliminares del derecho internacional. [en lnea]. Buenos Aires: Perrot, 1954. [citado 10
Agosto 2015].
Microsoft
HTML.
Disponible
en:
http://webcache.googleusercontent.com/search?
q=cache:uOiS4Y1Y5twJ:www.corteidh.or.cr/tablas/2787.pdf+&cd=1&hl=es&ct=clnk

30

del Estado toma importancia en el mbito Internacional, es


imprescindible que la razn del Estado se traduzca, dice el
autor en un elemento neutralizador, que equilibre y
favorezca la convivencia pacfica entre las naciones9

Para (Graglia, 2012), adems El Estado debe regir la

vida pblica de una sociedad, intentando dirigirla hacia la


consecucin del bien comn que es un conjunto de valores y
condiciones que posibilitan el desarrollo integral del hombre
en la sociedad, incluido su desarrollo espiritual10. En esa
misma lnea (Maritain, 2012) afirma que el estado es tan
solo una parte del cuerpo poltico cuyo peculiar objeto es
mantener la ley, promover la prosperidad comn y el orden
pblico y administra los asuntos polticos11.

En el contexto de nuestro pas se define al Estado

peruano comouno e indivisible, su gobierno es unitario,


representativo y descentralizado, y se organiza segn el

principio de la separacin de poderes12, la estructura del

estado peruano comprende al Poder Ejecutivo, Legislativo,


Judicial, organismos constitucionalmente autnomos y los
gobiernos regionales y locales, por otro lado en las aulas de
la Escuela de Postgrado de Universidad de San Ignacio de
9

CISNEROS, Isidro. Norberto Bobbio La Razn de Estado a Gobierno Democrtico, Guadalajara. [en lnea]. Jalisco:
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco, 2014, p 21. Adobe Acrobat.Disponible en:
http://www.iepcjalisco.org.mx/sites/default/files/unidadeditorial/publicaciones/norberto_bobbio_de_la_razon_de_estado_al_gobierno_democratico.pdf.

10 GRAGLIA, Jos Emilio. En la bsqueda del bien comn: Manual de polticas pblicas. [en lnea].

Buenos Aires:

Konrad Adenauer Stiftung,, 2012. Microsoft HTML. Disponible en: http://docplayer.es/137624-J-emilio-graglia-en-la-busqueda-delbien-comun-manual-de-politicas-publicas.html

11 MARITAIN, Jacques. El hombre y el estado. Madrid:


12 LANDA ARROYO, Csar;

Ediciones Encuentro, 1983.

VELAZCO LOZADA, Ana. Constitucin poltica del Per 1993. Lima: PUCP, 1994.

31

Loyola describen al estado peruano como ente que posee


multitud de capacidades que acta a travs de las entidades
pblicas

realiza

diversas

actividades

de

tipo

administrativo, cuyos elementos son: Poblacin, territorio,


nacin, gobierno, soberana de tal manera indican que el
Estado es una forma de organizacin social soberana y
coercitiva, formada por un conjunto de instituciones
involuntarias, que tiene el poder de regular la vida de la
Nacin en un territorio determinado que poseen la autoridad
y potestad para establecer las normas que regulan una
sociedad, teniendo soberana interna y externa13.Ver grfico
2.1.

Es importante tambin mencionar que mediante la ley

N 27658-Ley marco de Modernizacin de la gestin del


estado, en enero 2002 se declara al estado peruano en
proceso de modernizacin es as que la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin pblica14 de nuestro pas,
caracteriza al estado moderno como aquel que est
orientado

al

ciudadano,

que

es

eficiente,

unitario,

descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que


rinde cuentas)15.

13 MUOZ SANTIBAEZ, Milton, Conceptos esenciales sobre Polticas Publicas Regionales y Municipales,

Lima::

Maestra en Gestin Pblica - Escuela de Postgrado USIL 2014

14

UNIVERSIDAD NACIONAL SAN AGUSTN. Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado. [en lnea].

Arequipa:

UNSA,

2015

[citado 6 junio 2015].

Disponible

en:

http://www.unsa.edu.pe/control_interno/docs/1_normaslegales/l_27658.pdf

15

CORONADO, Manuel; ZAPATA, Roberto Daino. Modernizacin del estado peruano: hacia un estado eficiente,

democrtico, transparente y descentralizado al servicio del ciudadano. [S. l.]: Congreso de la Repblica, 2003.

32

En el marco de lo expuesto, surge la necesidad de

definir el trmino sociedad civil" que ha sido utilizada


ampliamente por pensadores tradicionales como Hobbes,
Locke, Rousseau, Kant, Hegel y Marx. En la teora poltica
actual, sugestivamente, (Salazar y Pinto,1999) citando a
Bobbio

menciona que se entiende por sociedad civil a la

esfera de relaciones entre individuos, entre clases sociales


que se desarrollan fuera de las relaciones de poder que
caracterizan a las instituciones estatales16, por otro lado
(Cohen y Arato, 2001), definen a la sociedad civil como la
esfera de interaccin social distinta al Estado, compuesta
por espacios ntimos, las asociaciones voluntarias, los
movimientos sociales y las formas de comunicacin
pblica17. (Brito,2007), entiende a la sociedad civil como
un conjunto de ciudadanos organizados como tales para
actuar en el campo de lo pblico en busca del bien comn,
sin nimo de lucro personal ni buscar el poder poltico o la
adhesin a un partido determinado18.

16 SALAZAR, Gabriel; PINTO, Julio. Historia contempornea de Chile II. Santiago: Edicin Lom. 1999.
17 COHEN, Jean L.; ARATO, Andrew. Sociedad civil y teora poltica. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 2000.
[citado 6 Agosto 2015]. Adobe Acrobat. Disponible en: http://insumisos.com/lecturasinsumisas/SOCIEDAD%20CIVIL%20Y
%20TEORIA%20POLITICA.pdf.

18

FORO DE APOYO MUTUO. Memoria--sistematizacin y seguimiento del Encuentro de Investigadores de la

Sociedad Civil en Mxico: 21 y 22 de noviembre de 2001, Casa de la Primera Imprenta de Amrica, Ciudad de Mxico: saberes
en dilogo y reconocimiento de lo nuevo, temas y enfoques de la sociedad civil en Mxico . Mxico D.F.: Foro de Apoyo Mutuo,
2002.

33

Grfico 2.1: Relacin Estado Sociedad Civil

Elaboracin propia

Por otro lado (Aguilar,2006)19,

postula que los

elementos fundamentales de sociedad civil son : (a) La


sociedad civil es autnoma e independiente del gobierno;
(b) Sociedad civil y gobierno constituyen el Estado; (c) La
construccin de lo pblico, que implica el bien comn, es
tarea del gobierno y de la sociedad civil organizada; (d) La
sociedad civil, implica individuos organizados, actuando
juntos por una causa comn; (e) La sociedad civil construye
capital social, entendido como un bien pblico que los
ciudadanos han adquirido al pertenecer y participar en las
organizaciones ciudadanas; (f) La sociedad civil exige la
participacin libre y voluntaria de todos sus miembros; (g)

19

AGUILAR VALENZUELA, Rubn, Las organizaciones de la sociedad civil en Mxico: Su evolucin y principales retos.
Tesis para optar Grado de Doctor en Ciencias Sociales. [en lnea] Mxico D.F: Universidad Iberoamericana, 2006. Adobe Acrobat.
Disponible en: http://www.bib.uia.mx/tesis/pdf/014753/014753_00.pdf

34

La sociedad civil tiene como una de sus tareas


fundamentales servir de contrapeso a la accin del gobierno.

De la revisin realizada la relacin EstadoSociedad

civil, es importante considerar los aspectos polticos de la


accin del Estado sobre la sociedad mediante las Polticas
Pblicas; como lo menciona (Oszlak, 2000), significa que
la relacin estadosociedad se concreta a travs de sucesivas
"tomas de posicin" (o polticas) de diferentes actores
sociales y estatales, frente a cuestiones problemticas que
plantea el propio desarrollo de la sociedad 20. A fin de que se
encuentre ese equilibrio que permita integrar los intereses de
ambos dentro de las reglas establecidas para responder a las
demandas de una unidad con capacidad y generando
polticas favorables para mantener el orden social, y, en todo
este proceso se involucra la toma de decisiones que conlleva
a los resultados entre oferta y demanda de polticas y
servicios.

(Peredo, 2014) afirma que en general en Amrica

Latina la relacin entre el estado y la sociedad civil est en


involucin histrica porque cada vez hay menos tolerancia,
menos credibilidad y menos amor a la democracia y en el
Per esa relacin est basada en la desconfianza, lo que
limita el desarrollo, un ejemplo claro de este hecho es la

20

OSZLACK, Oscar. Polticas Pblicas y Regmenes Polticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias
Latinoamericanas..
[en
lnea].
Buenos
Aires:
CEDES,
1980.
Adobe
Acrobat.
Disponible
en:
http://www.ccee.edu.uy/ensenian/catadmdes/Material/OSZLAK_Oscar_Politicas_publicas_y_regimenes_politicos.pdf

35

situacin de informalidad existente (75%) y la situacin de


pobreza en el pas 21

En ese sentido es de vital importancia la interaccin

entre el estado y la sociedad civil orientada al inters comn


que genere el valor pblico reconocido por la poblacin.

2.1.2.Sistema Poltico
Existen una serie de definiciones sobre sistema poltico,
consideramos mencionar lo indicado por Molina (1998),
como la interaccin entre la poblacin y el estado para el
ejercicio de la poltica, en esa lnea (Easton,1968), precisa
que un sistema poltico son "Las interrelaciones a travs de
las cuales los valores se ubican en forma autoritaria, para
una sociedad y por las cuales los miembros son inducidos a
aceptarlas como un enlace"22, Para (Ferrada,1982), un
sistema poltico es un conjunto coherente y especifico de
estructuras

con

interaccin

gobernados23.

En

Lima,

entre

(Silva,

gobernantes

1986)

Luis

Silva

Santisteban sostiene que todo sistema poltico es la


articulacin entre los que mandan y los que obedecen24.

(Arnoletto, 2007), indica que los elementos bsicos de

la estructura terica de Easton son simples, y sus relaciones


son pocas y directas ya que hay un sistema (el Sistema
21 PEREDO, ROJAS, Luis Fernando. Curso: Proyecto final. Lima: Escuela de Postgrado de la Universidad San Ignacio de
Loyola, 2014

22 EASTON, David. Poltica Moderna. Mxico D.F: Ed. Letras, 1968


23 FERRADA BADIA, Juan. Estudios de Ciencias Polticas. Madrid: Edicin Tecnos, 1982, 81p
24 SILVA SANTISTEBAN, Luis. Fundamentos de Ciencia Poltica. Lima: Universidad de Lima, 1986.
36

Poltico) que opera en un entorno (el ambiente intra y


extrasocietal); hay insumos (las demandas y los apoyos) y
exumos (las decisiones y acciones de las autoridades);
adems de una realimentacin que mantiene informado al
sistema de los resultados de su accionar, con un lazo que
conecta a las autoridades del sistema poltico con los
miembros del sistema social25.

Entonces los elementos constitutivos de la sociedad y

del sistema poltico se hallan a criterio de Easton, en la


relacin positiva, de comunicacin permanente

de lo

contrario el sistema se ve amenazado, situaciones extremas


como las guerras o catstrofes humanas pueden poner en
riesgo esa relacin de autoridad., Si se producen ciertos
hechos que impiden a los miembros de un sistema tomar
decisiones polticas, o si una vez adoptadas son rechazadas
en forma regular, no hay sistema poltico (democrtico,
totalitario

autoritario)

que

pueda

funcionar.

Se

descompone en numerosas unidades menores 26 agrega.

En ese sentido el sistema poltico de un Estado,

considera la forma de gobierno del Estado, el grado de


organizacin de los poderes pblicos y sus interrelaciones,
los aspectos
cultura

sociales, econmicos, sus tradiciones, su


las

fuerzas

polticas

que

permiten

el

funcionamiento de las instituciones. Ver grfico 2.2.


25 ARNOLETTO, Eduardo, Curso de Teora Poltica. [en lnea] Buenos Aires: Eumed, 2007.

Microsoft HTML. Disponible

en: www.eumed.net/libros/2007b/300/

26 EASTON, David.

Esquema para el anlisis poltico. Buenos Aires: Pretice Hall , 2008. 114p y 139p.

37

Grfico 2.2: Aspectos conformantes del Sistema


Poltico

Elaboracin propia

Un tema crucial del funcionamiento del sistema poltico

es el de llegar a un consenso (Echeverra, 2007), plantea que


el sistema poltico produce poder mediante decisiones
polticas legtimas que respondan a las expectativas

demandas27.

Es importante rescatar lo afirmado por el PNUD que

Un sistema poltico eficiente, plural y slido es un


condicionante del desarrollo humano28 . Esto se logra si se
27 ECHEVERRIA, Julio. La democracia bloqueada: Teora del Sistema Poltico. Quito:FLACSO, 2007.
28 PROGRAMA DE LAS NACIONES
poltico.

[en

lnea].

Lima:

UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), 8 criterios para fortalecer el sistema

PNUD,

2015

[citado

noviembre

2015].

Microsoft

HTML.

Disponible

en

http://www.pe.undp.org/content/peru/es/home/presscenter/articles/2015/04/01/8-criterios-para-fortalecer-el-sistema-pol-tico.html

38

tiene autoridades cuya meta sea cumplir con el desarrollo


humano, con polticas pblicas eficaces y eficientes que
aseguren el respeto a sus derechos para desaparecer la
exclusin y desigualdad en el acceso a servicios pblicos y a
oportunidades de desarrollo.

2.1.3.Estado Poltica Econmica Poltica


Pblica

La concepcin y perspectivas del proceso de desarrollo

equilibrado y sostenido del pas, dentro de un entorno


democrtico y bajo un Estado unitario y soberano, implica
la ineludible necesidad de articular las tres dimensiones
siguientes: Estado, Poltica Econmica y Poltica Pblica,
cuya interdependencia y complementariedad permitirn la
generacin de bienes y servicios eficientes y de calidad para
la

poblacin.

Para

comprender

estos

procesos,

continuacin se describen el rol del Estado, la definicin de


la poltica econmica y la poltica pblica, as como se
comentaran sus relaciones funcionales. Ver grfico 2.3.

Grfico 2.3: Estado Poltica Econmica Poltica


Pblica

39

Elaboracin propia

El Estado tiene capacidad para institucionalizar la

autoridad, externalizar su poder mediante la ley, garantizar


el desarrollo econmico y social equitativo, llevar a cabo
polticas sostenibles, con capacidades para disear polticas
pblicas, implementarlas eficaz y eficientemente, y generar
aprendizajes a lo largo de estos procesos29 .

Por lo tanto un aspecto fundamental a tomar en cuenta

es la descentralizacin, ya que est relacionada con la


distribucin del poder, mediante la
competencias,

atribuciones,

transferencia de

recursos

financieros,

informacin y decisiones del gobierno central a los


gobiernos subnacionales, descongestiona el proceso del
gobierno y da mayor consistencia al Estado y a la sociedad
misma.

Como

bien

lo

expresa

el

(BID,

1997)

La

descentralizacin conlleva a definir el poder local, que es el


conjunto de acciones y expresiones organizativas en el
mbito de la comunidad propia del municipio y que van
encaminadas a la satisfaccin de las necesidades e intereses
29CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO. Un estado ms efectivo- Capacidades para el diseo, la implementacin y
el aprendizaje de polticas pblicas. Bogot. Direccin Corporativa de Anlisis Econmico y Conocimiento para el Desarrollo,
2015 p.20

40

de

los

pobladores

30

la

(CEPAL,

2001)

La

descentralizacin permite que los gobiernos locales y la


ciudadana tomen parte activa y directa en los asuntos
pblicos,

decidiendo

por

mismos.

As,

la

descentralizacin es un traspaso tutelado de poder desde el


gobierno

central

autoridades

no

jerrquicamente

subordinadas 31

Por otro lado la nueva visin del estado moderno de

nuestro pas

se orienta al servicio del ciudadano,

democrtico (llegue a todos), promotor del Desarrollo,


moderno

descentralizado,

legtimo,

eficiente

transparente, reconoce la diversidad y multiculturalidad32

Uno de los roles fundamentales del estado es el fomento

del desarrollo econmico y lo realiza mediante la poltica


econmica, orientando el proceso econmico del pas,
teniendo en cuenta las fallas de mercado, problemas de
equidad que obstaculizan el desarrollo del pas, entre otros,
orientando a una estrategia integral desarrollo y su
vinculacin con la economa mundial y a la capacitacin y
la productividad, creando las condiciones adecuadas y el
marco global para el desenvolvimiento de la poltica social,
la poltica sectorial y la poltica regional 33, la poltica
30 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Informe de progreso econmico y social (IPES): Amrica Latina
tras una dcada de reformas. Mxico D.F: BID, 1997.

31COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE. Elementos de competitividad sistmica de las
pequeas y medianas empresas (PYME) del Istmo Centroamericano. Mxico D.F: CEPAL, 2001.

32 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021.
[en lnea]. Lima: PCM, 2014. [citado noviembre 2014] .Adobe Acrobat. Disponible en : http://sgp.pcm.gob.pe/politica-nacional-demodernizacion-de-la-gestion-publica-al-2021/

33

MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS. Poltica econmica y social. [en lnea]. Lima: MEF, 2014. [citado marzo
2014].
Microsoft
HTLM.
Disponible
en
http://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=section&id=26&Itemid=100694&lang=es

41

econmica se basa en la Poltica Fiscal y monetaria. Un


indicador global que mide su desempeo es el producto
bruto interno (PBI).

Una de las principales formas de accin del Estado

sobre la Sociedad se define en las Polticas Pblicas, estas


son un factor comn de la poltica y de las decisiones del
gobierno; por lo que las Polticas Pblicas, en una de sus
mltiples acepciones, se consideran como determinados
flujos del rgimen poltico hacia la sociedad son
concebidas como productos del sistema poltico; como
partes constitutivas de las actuaciones de los elementos
formalmente

institucionalizados

del

sistema

poltico

adscrito al mbito del estado 34,Por otro lado (Oszlak &


Donnell, 2000) definen a las Polticas Publicas como un
conjunto de acciones que manifiestan una determinada
modalidad de intervencin del Estado en relacin a una
cuestin que concita atencin, inters y movilizacin de
otros actores de la sociedad35 , el desarrollo de una Poltica
Pblica tiene, en consecuencia, para el Socilogo Garrido
tiene dos caractersticas fundamentales: (a) Como es una
poltica de Estado, presenta un componente legal formal
que la determina a nivel de formulacin, implementacin y
evaluacin; (b) Tiene efectos sociales (lo pblico), ya que

34 ALCNTARA, Manuel. Gobernabilidad, Crisis y Cambio.


35

Mxico D.F. : Fondo de cultura econmica, 1995. p.42-58

OSZLAK, Oscar & O' DONNELL, Guillermo. Polticas pblicas y regmenes polticos, Buenos Aires: CEDES, 1990.

p101.

42

la implementacin y desarrollo de una Poltica Pblica


afecta la calidad de vida de las personas.36

Las Polticas Pblicas son las que permiten integrar y

dar coherencia a la intervencin del Estado al servicio del


ciudadano, a travs de los objetivos establecidos en la
planificacin del desarrollo de los tres niveles de gobierno37.
De ese modo, el Estado busca actuar como un todo
coherente y articulado con el propsito de servir mejor al
ciudadano, brindndole un nivel de satisfaccin mayor al
que este obtendra si cada entidad lo atendiera de manera
individual y en forma desarticulada

La poltica econmica al ser parte importante de la

poltica pblica y la gobernabilidad del pas, su diseo e


implementacin contribuye al desarrollo sostenible.

2.1.4.El Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de


Desastres-SINAGERD

El SINAGERD, se cre en febrero del ao 2011 y

responde a la decisin del Estado Peruano de visibilizar la


GRD como un tema de inters nacional y donde se define el
marco legal y

el enfoque de la GRD, estableciendo

principios, lineamientos de poltica, componentes, procesos


e instrumentos de la GRD en el Per. Ver grfico 2.4.
36

GARRIDO VERGARA, Luis. Estado, Sociedad y Polticas Pblicas: Puerto Montt, Chile: Estudio sobre la

implementacin de la reforma a la salud Chilena en la comuna de Puerto Montt. Tesis para optar al ttulo profesional de
Socilogo. Santiago: Universidad de Chile- IAP, 2008.

37 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. Plan Bicentenario El Per hacia el 2021 Aprobado por el Acuerdo
Nacional. 2a ed., Lima: CEPLAN, 2011.

43

Grfico 2.4: Componentes y procesos del


SINAGERD (Art. 12 y 13 Ley 29664)

Elaboracin propia.

Con la finalidad de tomar conocimiento de su alcance es

importante precisar los conceptos planteados en el mismo.

Gestin del Riesgo de Desastres (GRD)

Se define como Un proceso social, cuyo fin ltimo es

la prevencin, la reduccin y el control permanente de los


factores de riesgo de desastres en la sociedad, as como la
adecuada preparacin y respuesta ante situaciones de
desastre, considerando las polticas nacionales con especial
nfasis en aquellas relativas a materia econmica,
ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de
manera sostenible. La Gestin del Riesgo de Desastres est
44

basada en la investigacin cientfica y de registro de


informaciones, y orienta las polticas, estrategias y acciones
en todos los niveles de gobierno y de la sociedad con la
finalidad de proteger la vida de la poblacin y el patrimonio
de las personas y del Estado. 38

Los componentes y procesos de la Poltica Nacional de

GRD son:
Gestin prospectiva: Es el conjunto de acciones que se
planifican y realizan con el fin de evitar y prevenir la
conformacin del riesgo futuro que podra originarse
con el desarrollo de nuevas inversiones y proyectos en el
territorio.
Gestin correctiva: Es el conjunto de acciones que se
planifican y realizan con el objeto de corregir o mitigar
el riesgo existente.
Gestin reactiva: Es el conjunto de acciones medidas
destinadas a enfrentar los desastres ya sea por un peligro
inminente o por la materializacin del riesgo.
Estimacin del riesgo: Acciones y procedimientos que
se realizan para generar el conocimiento de los peligros
o amenazas, analizar la vulnerabilidad y establecer los
niveles de riesgo que permitan la toma de decisiones en
la Gestin del Riesgo de Desastres.
Prevencin y reduccin del riesgo: Acciones que se
orientan a evitar la generacin de nuevos riesgos en la
sociedad y a reducir las vulnerabilidades y riesgos
38

MINISTERIO DE JUSTICIA. Ley 29664, Ttulo I Disposiciones Generales. Art.3 Definicin de Gestin del Riesgo de
Desastres. [en lnea]. Lima: MINJUS, 2011. [citado Agosto 2014]. Adobe Acrobat. Disponible en:
http://cenepred.gob.pe/download/ley/Ley%2029664.pdf

45

existentes en el contexto de la gestin del desarrollo


sostenible.
Preparacin, respuesta y rehabilitacin: Acciones que
se realizan con el fin de procurar una ptima respuesta
de la sociedad en caso de desastres, garantizando una
adecuada y oportuna atencin de personas afectadas, as
como la rehabilitacin de los servicios bsicos
indispensables, permitiendo normalizar las actividades
en la zona afectada por el desastre
Reconstruccin: Acciones que se

realizan

para

establecer condiciones sostenibles de desarrollo en las


reas afectadas, reduciendo el riesgo anterior al desastre
y asegurando la recuperacin fsica, econmica y social
de las comunidades afectadas. 39.
Poltica Nacional de Gestin del riesgo de Desastres: Es
el conjunto de orientaciones dirigidas a impedir o reducir
los riesgos de desastres, evitar la generacin de nuevos
riesgos y efectuar una adecuada preparacin, atencin,
rehabilitacin

reconstruccin

ante

situaciones

de

desastres, as como a minimizar sus efectos adversos sobre


la poblacin, la economa y el ambiente. 40
Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
PLANAGERD 2014-2021 : Es un instrumento de gestin
de carcter cualitativo y cuantitativo, de mediano y largo
plazo, que establece los objetivos estratgicos, especficos y
las acciones estratgicas, de carcter plurianual necesarios
39 MINISTERIO DE JUSTICIA.

Ley 29664, Ttulo I Disposiciones Generales. Art.6 Definicin de Gestin del Riesgo de
Desastres, [en lnea]. Lima: MINJUS, 2011. [citado Agosto 2014]. Adobe Acrobat.
Disponible
en:http://cenepred.gob.pe/download/ley/Ley%2029664.pdf

40MINISTERIO

DE JUSTICIA

Definicin de Gestin del Riesgo de Desastres Art.5 de la ley 29664,Art.21 del

Reglamento de la Ley

46

para concretar lo establecido en la Ley y la Poltica


Nacional de GRD y por su enfoque integral y sistmico
comprende los 07 procesos de la GRD, constituye un marco
orientador para la formulacin e implementacin de los
planes especficos a cargo de los tres niveles de gobierno. 41

1.3. Aspectos Metodolgicos

Las pautas metodolgicas para el anlisis y evaluacin de las

polticas pblicas resaltan en integrar los conceptos tericos con


la finalidad de abordar y orientar su desarrollo en la generacin,
formulacin, implementacin y seguimiento de la PNGRD en el
Per

1.3.1.Polticas Pblicas

A travs de los aos muchos analistas han definido

conceptos sobre polticas pblicas, orientadas por un lado a


la toma de decisiones que puede alterar o no el espacio
problemtico, como lo seala (Meny & Thoenig, 1992),
Una Poltica pblica es una decisin poltica, un programa
de accin, de mtodos y medios apropiados, interaccin de
actores y de instituciones para llegar a los objetivos ms o
menos definidos42. Para (Tamayo, 1997) Las polticas
pblicas son conjuntos de objetivos, decisiones y acciones
41

CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES Gua


metodolgica para elaborar plan de prevencin y reduccin del riesgo de desastres de Gobiernos regionales. [en lnea].
Lima: CENEPRED, 2014. [citado Agosto 2014]. Adobe Acrobat. Disponible en: http://cenepred.gob.pe/es/digepro/documentos/0742013/GUIA.pdf

42 MENY, Yves; CLAUDE THOENIG, Jean. Las Polticas Pblicas. Barcelona: Ariel, 1992
47

de un gobierno para solucionar los problemas, segn el


contexto que determine los ciudadanos y el gobierno de
turno, consideran prioritarios43; por otro lado (Vargas ,
1999) coincide que es el conjunto de sucesivas iniciativas
y acciones del rgimen poltico frente a situaciones
socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las
mismas o llevarlas a niveles manejables. 44 (Roth, 2007),
en su definicin compromete no solo al gobierno sino
tambin a los ciudadanos, las polticas pblicas es una
construccin

social en donde

el estado orienta el

comportamiento de sus actores45. Autores colombianos


como Salazar definen la poltica pblica como un conjunto
de sucesivas respuestas del estado o de un gobierno
especifico frente a situaciones consideradas socialmente
como problemticas46. En tanto (Muller, 2002), plantea
que las polticas pblicas reflejan no solo los valores ms
importantes en la sociedad, sino que muestran el conflicto
en priorizar una determinada decisin47. Coincidiendo,
(Easton , 2008) sealaba de que la poltica es la distribucin
autoritativa de valores de la sociedad48, en esa misma lnea
(Thomas, 2008) seala que una poltica pblica es aquello
que el Estado elige hacer o no hacer49 en ese mismo sentido
(Howlett y Ramesh, 2003) definen que las polticas
43 TAMAYO SAENZ, Manuel. El anlisis de las polticas pblicas.. Madrid: Alianza Madrid. 1997. 281-312p
44 VARGAS VELASQUEZ, Alejo. El estado y las polticas pblicas. Bogot: Almudena Editores. 1999.
45 ROTH, Andr. Polticas Pblicas: Formulacin, implementacin y evaluacin. 6ta Ed. Bogot: Aurora, 2007.
46 SALAZAR VARGAS, Carlos. Las polticas pblicas. Bogot: Pontificia Universidad Javeriana de Bogot. 1995.
47MULLER, Pierre.. Las polticas pblicas. 2a ed. Bogot: Universidad externado de Colombia. 2002.
48 EASTON, Dianelt. Esquema para el anlisis poltico. Buenos Aires: Editorial Amorrortu, 2008
49 THOMAS Dye. Understanding Public Policy. 12 Ed. New Jersey: Pearson Pretice Hall, 2008
48

pblicas es consecuencia de decisiones de un gobierno que


puede mantener o alterar el statu quo50 complementando,
Peters citado por (Pallares ,1988), expresa que las polticas
pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones
de gobierno, operando directamente o indirectamente, y que
van dirigidas a influenciar

sobre la vida de los

ciudadanos51. (Jenkins, 1995) hace referencia a un


conjunto

de

decisiones

interrelacionadas,

acumulativamente, todas estas decisiones constituyen una


poltica pblica52. (Lahera, 2004) conceptualiza la poltica
pblica como un conjunto de acciones con un flujo de
informacin, en relacin a objetivos pblicos, desarrollado
por el sector pblico y consistente en orientaciones o
contenidos53Por otro lado para el (BID, 2006) Polticas
Publicas es un intercambio complejo entre actores polticos
a travs del tiempo54 . En el informe de la poltica de las
polticas pblicas

sugieren que como caractersticas

fundamentales de una buena poltica son las siguientes:


Estabilidad en el tiempo.
Adaptabilidad ante las circunstancias.
Coherencia y coordinacin entre los agentes que participan
en su formulacin e implementacin.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.
50 HOWLETT, Michael,

RAMESH, M.ark. El estudio de Polticas Pblicas: Ciclos Poltica y Poltica subsistemas. 12a

ed. Toronto: Oxford University Press, 2009.

51 PALLARES, Francesc. Las polticas Pblicas: El sistema poltico en accin. En: Revista de estudios polticos nueva
poca. (ES). (62), oct.-dic., 1988.

52 JENKINS, William. Studying Public Policy: Policy cycles and policy subsystems.

Ontario: Oxford University Press,

1995.

53LAHERA PARADA, Eugenio. Introduccin a las polticas pblicas. Santiago: Fondo de Cultura Econmica Chile, 2004.
p16.

54 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. La poltica de las polticas pblicas. Progreso econmico y social
para Amrica Latina. Washington: BID, 2006.

49

Orientacin hacia el inters pblico


Eficiencia relacionada a la asignacin de recursos escasos vs
retornos sociales.

En las aulas de la (USIL, 2014)55, indican que la


caracterstica de las polticas pblicas son:
Contenido, que como resultado del trabajo haya un producto
concreto.
Orientacin Normativa, expresa preferencias de gobiernos
de turno.
Contienen elemento de coercin, utilizan el poder para
imponerse a la colectividad.
Componente Social, toda accin est dirigido a la relevancia
social directa o indirectamente.
Territorialidad, se maneja el

problema

en

espacio

geogrfico.
Disponen de recursos, utilizacin de recursos: econmicos,
tcnicos, lgales y cognitivos.

Finalmente

(Birkland,

2005)

argumenta

que

es

importante identificar la naturaleza u origen que constituyen


la nocin de poltica pblica y las describe como: a) La
poltica pblica es en nombre de lo pblico; b) el gobierno
es la que genera; c) los actores pblicos y privados la
implementan; d) el gobierno decide hacer o; no hacer.
Agrega adems que una poltica es pblica porque afecta a
una mayora, de personas e intereses. Esto ocasiona, que
toda decisin de poltica pblica sea controversial, frustrante

55

MUOZ SANTIVAEZ, Milton. Curso: Conceptos esenciales sobre polticas pblicas regionales y municipales.

Lima: Escuela de Postgrado de la Universidad San Ignacio de Loyola, 2014.

50

para aquellos cuyos intereses son afectados por sta, pero, al


mismo tiempo, la hace muy importante.56

Estas definiciones enfatizan diversos aspectos presentes

en las polticas pblicas. As, resumiendo, diramos que los


elementos centrales que definen a la poltica pblica segn
(Olavarra, 2007) son: (a) El actor privilegiado es el Estado;
(b) involucran una decisin fundamental de hacer o no hacer
algo; (c) tienen una finalidad pblica: los beneficiados son
los gobernados;(d) se activan con el poder pblico a travs
de decisiones; (e ) interrelaciona un conjunto de decisiones;
(f) afectan a los intereses de los ciudadanos; (g) requieren
operatividad , definiciones institucionales, organizaciones y
recursos para ser implementadas57.

De todas estas definiciones se revela la interrelacin del

estado con el sector privado y la sociedad civil en

la

solucin de un problema. El objetivo fundamental de las


polticas pblicas est orientado a la toma de decisiones de
los actores involucrados con el fin de beneficiar a la
ciudadana en general de manera sostenible, por otro lado
este breve recorrido acerca del desarrollo del anlisis de
polticas pblicas nos identifica las aproximaciones
conceptuales que se han ido perfilando y que se muestran a
continuacin. Ver grfico 2.5.
56 BIRKLAND, Thomas. An introduction to the policy process: theories, concepts, and model of public policy making.
New York: M.E. Sharpe, 2011.

57 OLAVARRIA GAMBI, Mauricio. Conceptos bsicos en el Anlisis de Polticas Pblicas. Documentos de Trabajo N 11.
Departamento de Gobierno y Gestin Pblica. Instituto de Asuntos Pblicos (INAP). Santiago: Universidad de Chile, 2007

51

Grfico 2.5: Polticas pblicas y la generacin del


bien comn como valor

Elaboracin propia

En ellas rescatamos que Las polticas pblicas deben

orientarse a alcanzar una calidad de vida deseada como bien


comn. Si no lo hacen, los planes (programas y proyectos) y
las actividades estatales (del gobierno y la administracin
pblica) no merecen llamarse polticas pblicas 58 (Graglia,
2012).
58GRAGLIA, Emilio. En la bsqueda del bien comn: Manual de polticas pblicas. Buenos Aires: Konrad Adenauer
Stiftung, 2012.

52

El bien comn es el conjunto de valores y condiciones

que posibilitan el desarrollo integral del hombre en la


sociedad, incluido su desarrollo espiritual. La construccin
del bien comn se verifica en la promocin y defensa de los
miembros ms dbiles y desprotegidos de la comunidad

59

(CEA, 2005: N 7).

De esa manera, disear y gestionar polticas con el fin

del bien comn supone la formulacin e implementacin de


planes

estatales que busquen el desarrollo humano

sostenible.

La tipologa de las polticas pblicas podemos

clasificarlas de acuerdo al marco normativo nacional de la


siguiente manera:

Por su horizonte temporal: Polticas de Estado60 y

Polticas de Gobierno; por el nivel de gobierno: Polticas


nacionales,

regionales

locales;

por

el

nivel

de

coordinacin: Polticas Sectoriales, Multisectoriales y


Transectoriales61

Finalmente toda poltica pblica establece los marcos y

se cristaliza en acciones e instrumentos basados en objetivos


considerados necesarios para atender un problema como un
elemento articulador entre el estado y los ciudadanos, donde
se considere los recursos, valores y cumplimiento en un
59 CONFERENCIA EPISCOPAL DE ARGENTINA. Una luz para reconstruir la Nacin. Buenos Aires: Carta pastoral N 7
del Episcopado Argentino sobre la Doctrina Social de la Iglesia, 2005

60 ACUERDO NACIONAL. Acuerdo Nacional. Lima: Acuerdo Nacional. 2014

[en lnea] Microsoft HTML. Disponible

en : http://www.acuerdonacional.pe

61 CONGRESO DE LA REPBLICA. Constitucin Poltica del Per. Congreso de la Repblica. LOPE, artculos
1,2,4,16,18, 45, 30, 118 y 130, LOGR, artculos 2,4,45.

53

escenario de conflicto de intereses con la interaccin de


mltiples actores y con una visin a largo plazo.

1.3.2.Fases del Proceso para la formulacin de las


Polticas Pblicas

En el siguiente rubro se describe en forma resumida los

ciclos y las fases del proceso para la elaboracin de las


polticas

pblicas

planteadas

por

diversos

autores

especializados en la materia, no existe un mtodo paso a


paso de manera ordenada racional y lineal, es un proceso
complejo sin principio ni fin y cuyos lmites permanecen
muy inciertos ya que no est condicionada solo por
variables del entorno, sino tambin por las reglas de juego y
los intereses de los actores en el proceso.

La nocin de ciclo permite identificar un conjunto de

etapas en el proceso de formulacin de una poltica pblica.


Cada una de las etapas retroalimenta a las otras, como lo
plantea (Daz, 1999) que aborda el modelo del ciclo,
indicando que permite orientar y ordenar funcionalmente las
actividades detectables en el curso del proceso de una
poltica62.

Otros autores como (Lahera, 2004) ilustra el ciclo

analtico de las polticas pblicas desde la agenda


62 DIAZ, Cristina. El ciclo de las polticas pblicas locales: Notas para su abordaje y reconstruccin. Buenos Aires:
Polticas Pblicas y Desarrollo Local; IDR, CEI-UNR, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. 1999.

54

considerando: Diseo de Polticas Pblicas, Gestin,


evaluacin, agenda y programa63, (Jones, 1970), distingue
5 fases en la vida o desarrollo de una poltica pblica, como:
identificacin del problema, formulacin de soluciones,
toma de decisin, implementacin y evaluacin64.; a su vez
(Graglia, 2012) clasifica en cuatro fases primarias:
Diagnstico, Decisin, Direccin y Difusin. A esta
clasificacin tambin se la llama el modelo de las
cuatroD65. En cambio ( Parsons, 2007) las describe
en

surgimiento del

etapas,

segn

problema, definicin del

detalle:
problema,

identificacin de soluciones o respuestas alternativas,


evaluacin de opciones, seleccin de una opcin de poltica,
implementacin y evaluacin66.

Es importante precisar que la propuesta planteada por la

(Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo,


2009)67 que consta de 6 fases: 1. Incorporacin de
problemticas en la agenda pblica 2. Formulacin de un
problema objeto de poltica pblica 3. Determinacin de la
solucin al problema entre distintas alternativas 4.
Explicitacin de la poltica pblica 5. Implementacin y
63 LAHERA PARADA, Eugenio. Introduccin a las polticas pblicas. Santiago: Fondo de Cultura Econmica. 2004.
64 JONES, Charles. An Introduction to the Study of Public Policy. Belmont: Duxbury Press.. 1970.
65 GRAGLIA, Emilio. En la bsqueda del bien comn: Manual de polticas pblicas. Buenos Aires: Konrad Adenauer
Stiftung.2012.

66 PARSONS, Wayne. Polticas Pblicas. Una Introduccin a la Teora y Prctica del Anlisis de Polticas Pblicas.
Mxico D.F: Flacso, 2007.

67

SUBSECRETARA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO. Gua Metodolgica para la Formulacin de


Polticas Pblicas Regionales. [en lnea].
Santiago de Chile: SUBDERE, 2009. Adobe Acrobat. Disponible en:
http://www.subdere.gov.cl/sites/default/noticiasold/articles-76900_recurso_1.pdf

55

ejecucin de la poltica pblica 6. Seguimiento y evaluacin


de la poltica pblica, es la que tomaremos como referencia
para la elaboracin de ruta metodolgica para la evaluacin
de la Poltica Nacional de GRD en el Per.Ver grfico 2.6.

Grfico 2.6: El ciclo de la poltica pblica

Elaboracin propia.

Razn por el cual se realiza un pequeo resumen sobre

los alcances de cada fase:


1. La Incorporacin de problemticas (Temas) en la
Agenda Pblica

La agenda es el proceso mediante el cual distintas

problemticas sociales se visibilizan en el espacio pblico,


promovida desde el Gobierno Nacional o Regional o a
travs de la presin o demandas de distintos actores
sociales, polticos, econmicos, la opinin pblica, etc. Para
(Roth, 2007) Agenda es una descripcin o construccin de
conjunto de luchas entre los actores sociales y polticos con
56

el fin de imponer la lectura de un problema, siendo esta la


ms ventajosa para sus intereses.68

Es importante la identificacin de las situaciones

problemticas a detalle descartando situaciones en funcin


al mbito de aplicacin poltica, a la capacidad resolutiva y
al mbito de competencias del gobierno, para luego
incorporar las problemticas en la agenda pblica previa
seleccin y priorizacin69 .
2. Formulacin de un Problema Objeto de Poltica Pblica

Se refiere a la identificacin y delimitacin del o los

problemas que sern objeto de una poltica pblica al


interior de una problemtica seleccionada. De su adecuada
identificacin

delimitacin,

enunciado,

definicin

conceptual, operacional y lnea de base del problema,


dependen las etapas posteriores del ciclo.

Es una etapa a la que no se dedica la suficiente atencin

y tiempo. Una minuciosa

formulacin del problema

conlleva a una mayor eficiencia al proceso y mejora la


calidad del diseo de la poltica pblica .Ver grfico 2.7.

68ROTH, Andr. Polticas pblicas, formulacin, implementacin y evaluacin. 6a ed. Bogot: Ediciones Aurora. 2007
69 GRAGLIA, Emilio. Diseo y gestin de polticas pblicas. Crdoba: EDUCC, 2005 60:64p
57

Grfico 2.7: Identificacin y delimitacin del


problema

Elaboracin propia

El enunciado del problema debe ser preciso y acotado,

con lo cual se facilita que el resto de las etapas sean mucho


ms claras y coherentes entre s.
3. Determinacin de la Solucin al Problema

Esto requiere resolver tres cuestiones bsicas: la

formulacin de las alternativas de solucin; la evaluacin y


jerarquizacin de las alternativas, y la seleccin de la
alternativa a implementar

En el proceso de formulacin de alternativas de solucin

se considerar inicialmente la informacin recogida en el


diagnstico. Es importante

la consulta a los

actores

involucrados sobre la solucin al problema, otorga mayor


legitimidad al proceso, El proceso de jerarquizacin de las
alternativas facilitar la decisin de cules elegir, de modo
58

de centrarnos en las ms relevantes para su abordaje desde


la poltica pblica a disear. Los criterios que se proponen
para su jerarquizacin son los de gravedad y urgencia.

Para la seleccin de la alternativa de solucin al

problema; es imperante evaluar y jerarquizar las distintas


alternativas de solucin planteadas a partir de tres criterios,
como:

capacidad

de

implementacin,

efectividad

viabilidad.
4. Explicitacin de la poltica pblica

Es necesario que luego de determinar la alternativa de

solucin frente al problema identificado es importante


explicitar la decisin
formal,

objetivos,

posteriormente

se

tomada mediante un enunciado

metas

indicadores

debe

elaborar

una

utilizar,

matriz

de

operacionalizacin de la poltica pblica

Conjuntamente con la explicitacin de la poltica

pblica es recomendable tambin indicar el marco jurdico,


administrativo y financiero que la soporta. Sin embargo,
existen situaciones en donde las polticas pblicas no
alcanzan este grado de formalidad, otro aspecto a tomar en
cuanta en esta fase es la ratificacin de la poltica por el
gobierno de turno para la sostenibilidad de la misma.
5. Implementacin y Ejecucin de la Poltica Pblica

Esta fase se caracteriza por el diseo de un conjunto de

programas y proyectos para lo cual es importante identificar


la cartera de proyectos, verificar la coherencia interna y
externa de la accin pblica en el territorio correlacionando
con el impacto esperado en un tiempo programado la misma
59

que debe ser validada por las autoridades involucradas


promoviendo alianzas estratgicas para facilitar su ejecucin
tomando en consideracin la capacidad resolutiva del
gobierno de llevar a cabo tal poltica que permita alcanzar
los objetivos planteados para lo cual deber poner en
marcha las polticas pblicas construyendo redes entre el
estado y la sociedad civil para garantizar su viabilidad

Uno de los aspectos a considerar en la etapa de

ejecucin, son los niveles de coordinacin entre los actores


involucrados en el territorio a fin de no duplicar esfuerzos
y el mal uso los recursos pblicos, precisamente el proceso
de descentralizacin busca, mejorar

la coordinacin,

colaboracin para una mejor coherencia entre las diferentes


intervenciones pblicas a fin de mejorar la eficiencia y
eficacia de las intervenciones del Estado en general.

6. Seguimiento y Evaluacin de la Poltica Pblica

El seguimiento y la evaluacin permiten detectar las

deficiencias desde el diseo hasta la implementacin ya sea


para su inmediata o posterior mejora de la poltica pblica

Por lo que es importante disponer de un procedimiento

de seguimiento y supervisin para ver el nivel de ejecucin


de la poltica pblica a partir de programas, proyectos o
actividades programadas en relacin al cumplimiento de sus
objetivos. A fin de incorporar mejoras continuas para
asegurar el logro esperado de las metas y los objetivos
previstos

particularmente en la eficacia, eficiencia y su

focalizacin. De all la importancia de su programacin


60

con anterioridad a la ejecucin de la poltica pblica a fin de


disminuir las dificultades prcticas y maximizar su utilidad.

Por otro lado la evaluacin permite ver hasta qu punto

una determinada poltica pblica ha podido alcanzar los


objetivos y metas que se ha propuesto por lo tanto es una
herramienta para el feedback, aprendizaje y mejora del
diseo, implementacin y ejecucin de la poltica pblica.

La evaluacin ex-post de la poltica pblica, se centra en

los resultados logrados as como en el impacto alcanzado.


La

evaluacin

de

resultados

es

ms

sencilla

metodolgicamente que la de impacto por el grado


razonable de precisin. Sin embargo la evaluacin del
impacto es lo que permite decidir sobre su permanencia,
modificacin, mejora o desestimacin.

2.2.3.El proceso de la Gestin Estratgica en el


Sector Pblico planteado por Mark Moore

Uno de los enfoques de gerencia pblica ms novedosos

es el sugerido por Mark Moore, miembro del Claustro de


profesores de la Escuela Kennedy de Gobierno de la
Universidad de Harvard quien sostiene en su libro Gestin
estratgica y creacin de valor en el sector pblico, que el
directivo es un creador de valor pblico, es decir, tiene la
capacidad de atender mediante polticas pblicas y gestin
pblica las demandas ciudadanas definidas como problemas
de inters pblico a travs de intervenciones pblicas y
ofrecer

un

servicio

eficaz,

eficiente,

equitativo

transparente para mejorar sus condiciones de vida e incidir


en el desarrollo local, regional o nacional. El directivo
61

pblico En lugar de ver las nuevas demandas como un


problema... las considera como una oportunidad para servir
al ciudadano con calidad. 70 (Moore, 1998).El valor pblico
es un concepto subjetivo, ligado a los deseos y las
percepciones de los ciudadanos y conduce al fortalecimiento
de la gobernabilidad, ya que lo hace participe del proceso de
la

actividad

pblica.

Ahora

es

corresponsable,

complementario y cooperativo con la administracin


pblica. (Moore, 1995)
Para facilitar las acciones a travs de la gestin

estratgica en el sector pblico, plantea el tringulo


estratgico, a fin de que el Estado integre la dimensin
sustantiva, poltica y operativa para generar valor pblico
para la sociedad, mediante la implementacin de polticas
pblicas. A continuacin se describir en qu consiste cada
una de estas dimensiones.

Propuesta de Tringulo Estratgico

La propuesta planteada por Moore conocido como

tringulo estratgico, no desmerece lo anteriormente


descrito sobre el proceso de formulacin de polticas
pblicas, lo ordena de manera distinta al proponer un
modelo alternativo de estrategia para la administracin
pblica, con la finalidad de crear valor pblico. Sostiene
que una poltica pblica es sostenible en el tiempo si tiene
un equilibrio en tres dimensiones interdependientes:
Dimensin sustantiva, poltica y dimensin operativa o
administrativa, que concentra la atencin en tres temas
70 MOORE, Mark. Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Barcelona: Paids. 1998.
62

principales: el valor pblico a ser creado, las fuentes de


legitimacin y soporte, y la capacidad operativa para
implementar y entregar el valor pblico. Ver grfico 2.8

Dimensin sustantiva

Se caracteriza porque la poltica pblica debe ser valiosa

en trminos sustantivos, capaz de generar o crear valor


pblico (Moore, 1998). El Gobierno crea valores pblicos
para la sociedad con sus polticas y servicios pblicos si
responde a las expectativas y deseos de los ciudadanos. Los
bienes y servicios del gobierno no producen valor pblico
si no toman en cuenta la valoracin que hacen los
ciudadanos tanto de los fines como de los resultados
alcanzados. As, (Moore, 1995) seala que cualquier
objetivo, por ms abstractos o intangibles que parezca, debe
ser

establecido de manera explcita y defendido como

objetivos sociales valiosos.

En ese sentido para la definicin sustantiva de las

polticas pblicas los directivos pblicos debern utilizar


tcnicas analticas y de evaluacin para la definicin de los
objetivos pblicos y su creacin de valor pblico.

Desde este punto de vista, en primera instancia para la

gestin estratgica, los actores o directivos pblicos deben


de definir sustantivamente sus acciones pblicas: como los
objetivos por lograr, como las actividades necesarias para
alcanzar dicho objetivo. Este proceso, denominado por
Moore como descripcin de la intervencin pblica, tiene

63

como objetivo involucrar a la ciudadana para la


autorizacin, en un entorno de legitimidad.

El principal valor entregado por el sector del gobierno es

el cumplimiento de la misin polticamente otorgada o


encomendada a la organizacin como resultado de los
mandatos electorales, y de los mandatos legislativos y
constitucionales definidos por los representantes de la
ciudadana71 (Moore, 2006; Saavedra, 2006)

Los directivos pblicos requieren participar de la

definicin sustantiva y

justificacin de sus objetivos

actividades de las polticas pblicas que realmente


respondan a una necesidad especifica de la sociedad, con un
verdadero nivel de satisfaccin para la poblacin objetivo.

Dimensin poltica

El segundo componente es la referida a la gestin

poltica realizada para lograr legitimidad y respaldo poltico


a los propsitos pblicos. Los directivos pblicos no solo
deben definir propsitos valiosos para la colectividad sino
producirlos. Deben asegurar su continuidad y para ello
deben lograr el respaldo del entorno poltico institucional y
de las fuerzas polticas y sociales; deben conocer y manejar
las resistencias y generar los consensos para las polticas y
programas pblicos dado que su atencin a determinados
problemas pblicos se desprenden de los objetivos
gubernamentales,

vinculados

al

compromiso

de

los

71 MOORE, Mark. Administracin para generar valor: estrategia organizacional en organizaciones con fines de lucro,
sin fines de lucro y gubernamentales. Washington: INDES, Universidad de Harvard. 2006./ SAAVEDRA, Jos. Valor pblico y
responsabilidad Social Organizacional: Un marco conceptual para los proyectos del FOMIN. Washington: INDES. 2006

64

representantes polticos. Es por ello que, como primer paso


para la gestin estratgica, Moore, establece una tipologa
de actores que habitan el entorno autorizador y coproductor
de la poltica pblica y los programas pblicos que incluye
los siguientes: los superiores polticos, las Comisiones
parlamentarias, las agencias supervisoras, los medios de
comunicacin, los grupos de inters, los tribunales, la
opinin pblica, y los ciudadanos, entre otros (Moore,
1998).

Si bien el directivo puede haber desarrollado el proceso

de definicin sustantiva de las intervenciones pblicas


(valor pblico y proceso para su creacin), as como la
identificacin de las necesidades operativas y el anlisis de
sus capacidades organizacionales, todo ello podra no
concretarse en intervenciones pblicas si es que no supera el
balance poltico.

Como se ha mencionado, son los mecanismos de

decisin social los que identifican los intereses pblicos. La


atencin de dichos intereses es, en esencia, lo que crea valor
pblico. Por ello, esta dimensin poltica es la que
condiciona,

principalmente,

la

definicin

de

las

intervenciones pblicas dado que son los representantes


polticos los responsables de desarrollar y supervisar el
desarrollo de los mandatos sociales, stos son los actores
que otorgan autoridad pblica y recursos organizacionales
para las intervenciones que constituirn el cumplimiento de
dichos mandatos.

Los funcionarios pblicos deben ser conscientes que el

entorno autorizador se caracteriza por tener una dinmica


65

cambiante: los mandatos para la accin dependen de los


flujos y reflujos de la controversia y del reequilibrio de las
fuerzas polticas (Moore, 1998). El entorno siempre
encierra conflictos latentes, los mandatos cambian:

las

coaliciones

polticas

que

previamente

sostuvieron una poltica o una estrategia organizativa a


menudo se debilitan con los flujos y reflujos polticos,
y con los intereses cambiantes de los actores polticos.
Grupos cuyos intereses eran inicialmente ignorados
pueden adquirir fuerza. Pueden emerger nuevos grupos
interesados en las operaciones del gobierno. Ambos
pueden alterar el equilibrio poltico en el entorno
autorizador y con el mandato para la accin directiva
(Moore, 1998).

Una de las principales dificultades del proceso de

obtener autorizacin para las intervenciones pblicas, por


parte de los directivos, es que sta recae sobre diversos
actores. En ese sentido para ver la viabilidad poltica
efectiva necesariamente se realizar el anlisis de los
siguientes aspectos. (Peredo, 2014)
Elaboracin de diagnstico poltico: identificacin de
actores polticos, recopilacin de informacin, investigacin
de intereses y objetivos de ellos y verificacin de
antecedentes,

66

Elaboracin del mapa poltico: Construir una matriz


diferenciando actores: a favor, tendencia positiva, neutrales,
tendencia negativa y en contra,
Balance poltico: Identificar el peso poltico de los actores y
elaborar estrategias y ratificar acuerdos72.

La legitimidad del proceso de decisin puede verse

influida por el grado en el que dispone o no de ciertas


cualidades que el pblico asocia con un buen o
adecuado proceso (Moore, 1998). Entre esas cualidades se
encuentra: a) la legitimidad formal de la decisin, entre ms
legitima sea una decisin ms complicada es ignorarla; b) la
eficacia demostrada, si el proceso de decisin es eficaz
cuenta con mayor opcin de ser aceptado; c) el poder de los
participantes, cuanto mayor es el rango de las personas
implicadas en la decisin el proceso cuenta con la
posibilidad de ser sostenido y apoyado.

En consecuencia, dado que no se tiene control pero s

se necesita de la participacin de estos otros actores, la


funcin poltica, como parte de la gestin estratgica que
desempean los directivos pblicos, consiste en una labor
de persuasin.

Dimensin Operativa

Esta dimensin, permite concretar y hacer efectiva la

poltica pblica con medios como las capacidades legales,


financieras, materiales y humanas de los organismos

72 PEREDO, ROJAS, Luis Fernando. Curso: Proyecto final. Lima: Escuela de Postgrado de la Universidad San Ignacio de
Loyola, 2014

67

pblicos, para la obtencin de resultados buscados con la


aplicacin de una poltica generadora de valor pblico.

Por ello, como parte de la gestin operativa, primero se

deber realizar un anlisis interno de la organizacin,


orientado a identificar sus capacidades operativas y,
posteriormente, generar las capacidades requeridas por la
intervencin. Para este segundo aspecto, el directivo pblico
podr, por ejemplo, identificar nuevas oportunidades de
mejora en sus procesos operativos, realizar innovaciones en
los procedimientos y sistemas administrativos, identificar
nuevas fuentes de recursos financieros, reorganizar sus
recursos

humanos,

organizacional,

entre

financieros
otras

acciones.

su

estructura

Implica

pues

asegurarnos que tenemos los suficientes recursos humanos,


financieros y logsticos para asegurar la sostenibilidad de la
poltica pblica.

Es as que la manera de obtener los recursos (de

autoridad y organizacionales) requeridos para implementar


y sostener las intervenciones pblicas por parte de los
directivos consiste en crear un clima general de urgencia. Es
decir, crear un contexto en el cual los actores involucrados,
internos y externos a su organizacin, entre los que se
encuentran los actores de quienes requiere cooperacin para
la gestin operativa, adems de la ciudadana en general y
sus

representantes

polticos

quienes

legitiman

la

intervencin, decidan tomar acciones que hagan efectiva sus


intervenciones. Una vez que se han obtenido la autorizacin
y por ende se han efectuado las intervenciones en atencin a
la necesidades insatisfechas la manera ms lgica y
68

coherente de mantener el respaldo para su continuidad son


los procesos de rendicin de cuentas; es decir, la entrega de
informes peridicos de los avances y logros de las
actividades desarrolladas hacia los supervisores polticos del
directivo pblico.
En trminos generales, el planteamiento propositivo de

Moore para el sector pblico, explica pues la necesidad de


equilibrar tres dimensiones interdependientes para generar
valor pblico (Moore, 1998).

Grfico 2.8: Tringulo estratgico de Mark Moore

69

Elaboracin propia

2.2.4.El enfoque Sistmico de la Poltica Pblica


planteada

por

la

Comisin

Econmica

para

Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

El concepto de competitividad sistmica surge como un

desafo ante los niveles de complejidad alcanzados por la


propia sociedad en estos tiempos modernos y de avance
tecnolgico a nivel mundial.

En este sentido el enfoque de competitividad sistmica

es el resultado de la interaccin de cuatro niveles analticos


diferentes (meta, macro, meso y micro) en el territorio y no
solamente de la elaboracin de muchas polticas pblicas,
dada la interaccin dinmica existente entre los diferentes
niveles, el funcionamiento operativo de cualquiera de los
mismos afecta y condiciona a los restantes, de manera
directa. De ah que sea imposible, un planteamiento correcto
70

de la competitividad o del crecimiento competitivo sin


analizar la interaccin dinmica entre estos niveles. Ver
Grfico 2.9.

A continuacin se describe cada uno de los niveles

mencionados:

El nivel Micro

Se

refiere

los

requerimientos

tecnolgicos

institucionales. Constituido por la capacidad empresarial


para desarrollar procesos de mejora continua y asociaciones
y redes de empresas73

(CEPAL, 2001). Est basada en

interacciones estratgicas como un mecanismo clave en el


proceso de innovacin, especialmente cuando se constituyen
ventajas competitivas dinmicas. Este nivel contiene,
Capacidad de gestin, Estrategias empresariales, Gestin de
la innovacin, Mejores prcticas en el ciclo completo de
produccin,

Integracin

tecnolgicas,

Logstica

en

redes

empresarial,

de

cooperacin

Interaccin

de

proveedores y productores.

El nivel Meso

Est relacionado con la eficiencia del entorno, la

infraestructura fsica e institucional. Otorga apoyo a los


esfuerzos de las empresas. Formado por las polticas
especficas para la creacin de ventajas competitivas, por el
entorno y por las instituciones (CEPAL, 2001). Este nivel
73

COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL). Elementos de competitividad

sistmica de las pequeas y medianas empresas. Mxico D.F LC , 2001

71

contiene,

Poltica

de

infraestructura

fsica,

Poltica

educacional, Poltica tecnolgica, Poltica de infraestructura


industrial, Poltica ambiental, Poltica regional, Poltica
selectiva de importacin, Poltica impulsora de exportacin.

El Nivel Macro

El nivel macro se refiere a la estabilizacin econmica,

capacidad financiera y al marco regulador. Si el Gobierno


tiene serias limitaciones presupuestarias, entonces su
habilidad para llevar a cabo iniciativas de desarrollo
sensatas es muy limitada. En este caso, de nada sirve sugerir
iniciativas de desarrollo atractivas, Por otro lado, si el marco
regulador no es favorable (tanto en trminos de las
regulaciones formuladas, as como de la forma local de la
implementacin de las regulaciones, la cual proviene de
niveles de Gobierno superiores) los esfuerzo de desarrollo
local del Gobierno no sern verosmiles. Antes de iniciar
cualquier tipo de poltica, el Gobierno debe de poner su
propia casa en orden, es decir debe eliminar todos los
obstculos innecesarios que haya puesto en el camino.

El nivel Meta

Este nivel se refiere a la estructura de la organizacin

jurdica, poltica y econmica, la capacidad social de


organizacin e integracin y capacidad de los actores para la
integracin. Se inserta de forma complementaria en cada
uno de los otros niveles. Incluye las condiciones
institucionales bsicas y el consenso bsico de desarrollo e
72

integracin competitiva. (CEPAL, 2001). Este nivel


contiene: Factores socioculturales, Escala de valores,
Patrones bsicos de organizacin, Poltica, jurdica y
econmica, Capacidad estratgica y poltica.

En el caso de los pases subdesarrollados, el problema

radica mayoritariamente en el nivel meta, dada la dificultad


real de alcanzar consensos en sociedades de estructura
piramidal, donde la disparidad de intereses y perfiles
sociales existente, hace muy difcil lograr acuerdos bsicos.
De ah los tpicos bloqueos en el nivel Meta, inherentes a la
nocin de subdesarrollo estructural.

Tanto la estabilizacin del contexto MACRO, como la

creacin de consenso y las polticas MESO plantean fuertes


presiones y exigencias a la capacidad organizativa de una
sociedad. La madeja de problemas y de dificultades que
constituyen en su conjunto el fenotipo del subdesarrollo
significa un obstculo enorme para la organizacin de un
proceso de desarrollo sostenido, ello no supone que no
existan mrgenes reales de actuacin para la acumulacin de
capitales en los distintos niveles. Por otro lado la
perspectiva de largo plazo implica reducir la degradacin
ecolgica y ambiental y la intensidad en el uso de los
recursos, para alcanzar un nivel que sea al menos
equivalente a la capacidad de absorcin de los ecosistemas
del pas (CEPAL, 2001).

La posibilidad de generar servicios por parte del Estado

que tengan como resultado una mejor calidad de vida en los


ciudadanos va a estar en funcin de cmo el propio Estado
est organizado en su interior, de manera que exista claridad
73

sobre los fines y objetivos de las polticas pblicas y la


gestin pblica, y las organizaciones estatales involucradas
y los sistemas interacten de manera que la divisin de las
tareas est adecuadamente coordinada, y alineada a los
resultados esperados por el ciudadano y dada la interaccin
dinmica

existente

entre

los

diferentes

niveles,

el

funcionamiento operativo de cualquiera de los mismos


afecta y condiciona a los restantes, de manera directa.

Grfico 2.9: Enfoque sistmico de una Poltica


Pblica CEPAL

74


LAS

POLITICAS

PBLICAS

SON

INTERDEPENDIENTES

Elaboracin propia

2.2.5. Pauta Metodolgica para evaluar la Poltica


Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres en el
Per

Para abordar y orientar la elaboracin del presente

trabajo de investigacin, teniendo en cuenta el marco


terico, el ciclo para la elaboracin de las polticas pblicas
antes descritas, a continuacin se desarrolla la Ruta
Metodolgica para la Evaluacin de la Poltica Nacional de

75

GRD en el Per, que contiene siete (7) pasos: Ver Grfico


2.10.
Marco orientador para evaluar la Poltica Nacional de GRD
Revisin de la base legal y el marco terico
Revisin de la documentacin / Informacin disponible
GRD
Identificacin de indicadores/preguntas para la evaluacin
Captacin, verificacin y anlisis de la informacin
Identificacin de brechas por subsanar en la formulacin e
implementacin
Conclusiones y recomendaciones

76

Grfico 2.10: Ruta metodolgica para evaluar la


Poltica Nacional de GRD en el Per

Elaboracin propia

Paso 1. Marco orientador para evaluar la Poltica

Nacional de GRD.

En este rubro se describen las pautas generales

relacionadas con los elementos centrales que servirn de


base para orientar la evaluacin de la Poltica Nacional de
77

GRD en el Per. Al respecto, se explicitan los elementos


claves del tringulo estratgico de Mark Moore que se
sustenta en tres (3) dimensiones: sustantivas, polticas y
operativas o administrativas, las que se complementan
tcnica y funcionalmente con los cuatro (4) niveles del
enfoque sistmico de las polticas pblicas planteados por la
CEPAL, estos son los niveles micro, meso, macro y meta,
respectivamente.

En este contexto y para precisar el desarrollo de la

evaluacin de la Poltica Nacional de GRD, tambin se


identifican los siguientes criterios para la evaluacin:
Estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coordinacin,
calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin,
orientacin hacia el inters pblico y la eficiencia de la
poltica (Efecto/Impacto)

Del anlisis de las dimensiones sustantiva, poltica y

operativa, articulada a los niveles micro, meso, macro y


meta, teniendo en cuenta los criterios antes sealados,
posibilitara determinar las evaluacin de los efectos o
impactos de la GRD, al identificar las brechas en la
eficiencia y calidad de los bienes y servicios brindados a la
poblacin a travs del seguimiento y evaluacin

de la

formulacin e implementacin de la Poltica materia de


evaluacin. A la luz del anlisis realizado, se procede a
plantear las respectivas conclusiones y recomendaciones.
Ver Grfico 2.11

78

79

Grfico 2.11: Marco orientador para evaluar la

Poltica Nacional de GRD en el Per

Elaboracin propia.

Paso 2. Revisin de la base legal y el marco terico

Base Legal

Para encuadrar legalmente la evaluacin de la poltica

Nacional de GRD es necesario revisar las principales


normas legales relacionadas con la GRD y otras normas
afines, tales como:
Constitucin

Poltica

del

Per,

Ley

de

reforma

Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV Sobre


Descentralizacin (Ley N 27680).
Ley N27783, Ley de Bases de la Descentralizacin.
80

Poltica de Estado N32 del Acuerdo Nacional GRD.


Poltica de Estado N34 del Acuerdo NacionalOrdenamiento y Gestin Territorial.
Ley N29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE).
Ley N29209 Ley que modific la Ley orgnica del poder
ejecutivo LOPE.
Ley orgnica que modifica la organizacin y funciones de

los Ministerios (Ley N27779).


Ley N27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Ley N27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
Ley N28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Ley N272934, Ley del Sistema Nacional de la Inversin

Pblica y sus modificatorias.


Ley N280565, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Ley N27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin
del Estado.
Ley N29664, Ley de creacin del Sistema Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres y su Reglamento
aprobado por D. S. N 048-2011-PCM.
Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
(D.L. N1088, del 27/07/08) - creacin del CEPLAN.
Ley general del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley N
2841).
Decreto Supremo 054-2011-PCM, que aprueba el Plan
Bicentenario 2012-2021.
D.S. N111-2012-PCM, que aprueba la Poltica Nacional
de Gestin del Riesgo de Desastres.
D.S. N 046-2012-PCM, que aprueba los Lineamientos
que definen el Marco de Responsabilidades en Gestin
del Riesgo de Desastres, de las entidades del Estado en
los tres niveles de gobierno.
R.M. N334-2012-PCM, Lineamientos Tcnicos del
Proceso de Estimacin del Riesgo de Desastres.
81

R.M.

N276-2012-PCM,

Lineamientos

para

la

constitucin y funcionamiento de los grupos de trabajo de


la Gestin del Riesgo de Desastres en los tres niveles de
Gobierno.
R.M. N222-2013-PCM, que aprueba los Lineamientos
Tcnicos del Proceso de Prevencin del Riesgo de
Desastres.
R.M. N220-2013-PCM, que aprueba los Lineamientos
Tcnicos del Proceso de Reduccin del Riesgo de
Desastres.
D.S. N104-2012-PCM, que aprueba el ROF del
CENEPRED.
D.S. N115-2013-PCM, que aprueba el Reglamento de la
Ley N29896 - Ley de Reasentamiento Poblacional para
zonas de muy alto riesgo no mitigable.
D.S. N043-2013-PCM, que aprueba el ROF del
INDECI.
D.S. N055-2013-PCM que modifica el ROF PCM y crea
la secretaria de GRD.
R.J. N058-2013-CENEPRED/J, que aprueba el manual y
la directiva para la evaluacin de riesgos originados por
fenmenos naturales.
R.J. N072, 073,074-075,0762013-CENEPRED/J, que
aprueba la gua metodolgica y la directiva para la
formulacin de planes de prevencin y reduccin del
riesgo de desastres de las Municipalidades Distritales,
Provinciales, Gobierno Regional Sectores Econmicos y
sociales respectivamente.
R.J. N086-2014-CENEPRED/J, que aprueba el manual
para la Ejecucin de las Inspecciones Tcnicas de

82

Seguridad

en

Edificaciones

Correspondientes.
R.M. N180-2013-PCM,

sus

Lineamientos

Formatos
para

la

Organizacin, constitucin y funcionamiento de las


Plataformas de Defensa Civil.
R.M. N292-2013-PCM, para Asistencia Humanitaria
Internacional ante Desastres de Gran Magnitud.
R.M. N306-2013-PCM, Lineamientos para

la

Articulacin, Coordinacin, Supervisin y fiscalizacin


de la PCM como ente rector del SINAGERD, a travs de
la Secretaria de Gestin del Riesgo de Desastres de la
PCM.
R.J.

N122-2014-INDECI,

Organizacin,

implementacin y funciones del Grupo de Intervencin


Rpida para Emergencias y Desastres GIRED.
R.J. N199-2014-INDECI, Marco Conceptual en la
Gestin Reactiva.
R.J. N199-2014-INDECI

Marco

Conceptual

del

Voluntariado.
D.S. N074-2014-PCM, Norma Complementaria sobre
Declaratoria de Emergencia.
R.J. N044-2014-CENEPRED/J

de

23/05/2014, se

aprueba la Gua metodolgica para la incorporacin de la


GP y GC en los Planes de Desarrollo Concertado.
D.S. N058-2014-PCM, que aprueba el Reglamento de
Inspecciones Tcnicas de Seguridad en Edificaciones.
R.J. N117-2014-CENEPRED/J Gua metodolgica para
elaborar el estudio socioeconmico y cultural para el
reasentamiento poblacional para zonas de muy alto riesgo
no mitigable.

83

R.J. N118-2014-CENEPRED/J Gua metodolgica para


la elaboracin del plan de reasentamiento poblacional
para zonas de muy alto riesgo no mitigable.
R.J. N112-2014-CENEPRED Segunda versin del
manual para la evaluacin de riesgos originados por
fenmenos naturales.
R.J. N113-2014-CENEPRED Manual para la evaluacin
de riesgos originados por inundaciones fluviales.
R.J. N114-2014-CENEPRED, Manual para la evaluacin
de riesgos originados por fenmenos volcnicos.
R.J. N119-2014-CENEPRED, Gua metodolgica para la
evaluacin de los efectos socioeconmicos y ambientales
originados por las emergencias, en el mbito sub
nacional.
R.J. N115-2014-CENEPRED, Manual para la evaluacin
de riesgos inducidos por accin humana.
RJ. N116-2014-CENEPRED, Manual para la evaluacin
de riesgos biolgicos, aprobado con Gua metodolgica
para la evaluacin de los efectos socioeconmicos y
ambientales e impactos de los desastres, aprobado con RJ
N 120 -2014-CENEPRED.
R.J. N086-2014-CENEPRED/J,

Manual

para

la

ejecucin de inspecciones tcnicas de seguridad en


edificaciones y formatos correspondientes.
D.S. N005-2014-JUS, que aprueba el Plan Nacional de
Derechos Humanos 2014-2016.
R.M. N059-2015-PCM, Lineamientos

para

la

organizacin y funcionamiento de los centros de


operaciones de emergencia- COEN.
Marco Terico
84

El marco terico constituye uno de los aspectos

principales que orienta la evaluacin de la Poltica Nacional


de

GRD, porque

adems de las definiciones y

terminologas, establece las opciones conceptuales sobre


estos temas, que son reconocidos y aceptados en Amrica
Latina y por lo tanto en el Per, permitiendo abordar el
presente trabajo en armona con las tendencias innovadoras
en gestin pblica y buen gobierno, tal como se describe en
el Captulo 2, siendo los temas de mayor connotacin los
relacionados con el tringulo estratgico propuesto por
Mark Moore y el enfoque sistmico de las polticas pblicas
planteadas por la CEPAL, as como con la GRD.

Paso 3. Revisin de la documentacin / Informacin

disponible en GRD

Para disponer de un marco orientador compatible con las

polticas de Estado, es necesario revisar los documentos


relacionados con las polticas pblicas, en particular con la
GRD, con el fin de captar la informacin secundaria
contenidas en la Poltica y el Plan Nacional de Gestin del
Riesgo de Desastres, en los lineamientos tcnicos, las guas
metodolgicas, directivas, manuales, protocolos etc., as
como tambin tener en cuenta las orientaciones contenidas
en el Plan Bicentenario 2012-2021, los planes de Desarrollo
Concertados,

planes

estratgicos

operativos

institucionales, entre otros.

Tambin

es

necesario

realizar

consultas

los

especialistas en GRD a fin de captar sus opiniones


calificadas en temas especficos, as como revisar los
85

documentos relacionados con las evaluaciones o memorias


anuales sobre la implementacin del PLANAGERD 20142021, la Poltica Nacional de GRD y otras polticas afines
de obligatorio cumplimiento, para identificar los factores
limitantes que estn condicionando el cumplimiento de las
metas trazadas en materia de GRD en los tres niveles de
gobierno.

Paso 4. Identificacin de indicadores/preguntas para

la evaluacin

Medir el desempeo de los principales aspectos que

definen la formulacin de la Poltica Nacional de GRD, as


como su implementacin a nivel nacional, regional y local,
implica identificar indicadores o preguntas que permitan
conocer cualitativa y cuantitativamente el nivel de avance
logrado y los factores limitantes que condicionan su
funcionamiento, as como conocer la calidad de los
resultados

impactos

logrados.

Los

principales

indicadores/Preguntas son las siguientes: Ver Grfico 2.12.

Dimensin sustantiva:

La GRD genera valor pblico? Efecto o impacto esperado o


logrado
La GRD es legitimada por la poblacin?
La ciudadana recibe servicio GRD de calidad?
Las medidas de GRD responden a las expectativas y deseos
de la poblacin?

Grfico 2.12: Matriz de indicadores/preguntas para


evaluar Poltica Nacional de GRD en el Per
86

Elaboracin propia.

Existe legitimidad y respaldo poltico?


Hay cierto consenso y compromiso?
Se maneja las resistencias al cambio?
La ciudadana internaliza la GRD?
Existen vacos subsanables en la Ley N 29664?

Dimensin poltica:

Dimensin Operativa

Existe organizacin y gestin adecuada?


Hay capacidad operativa para ejecutar la GRD?
Existe el financiamiento suficiente y oportuno?
Las capacidades humanas son adecuadas?
El sistema de informacin en GRD es adecuada?
Existe investigacin en GRD adecuada?
87

Hay sistematizacin de lecciones aprendidas?

Paso 5. Captacin, verificacin y anlisis de la

informacin

En este rubro se procede a la aplicacin de los

indicadores / preguntas descritas agrupados en cada una de


las 3 dimensiones: sustantiva, poltica y operativa, teniendo
en cuenta los criterios de evaluacin antes descritos. Se
inicia con la fase de formulacin de la Poltica Nacional y
luego se contina con la fase implementacin, para ambos
casos, se procede con la captacin de la informacin
disponible y despus se lleva a cabo la verificacin y el
anlisis respectivamente.

Para tal efecto, se utilizara la informacin proveniente

de los documentos oficiales relacionados con el contenido y


alcance de la Ley 29664 y su Reglamento, el PLANAGERD
2014-2021, as como los respectivos informes anuales de
seguimiento y evaluacin y otros documentos afines
generados principalmente por las entidades conformantes
del SINAGERD, las ONGs

nacionales y, organismos

internacionales especializados en el tema.

Paso 6. Identificacin de brechas por subsanar en la

formulacin e implementacin

A partir del anlisis realizado en el paso anterior, se

procede a la identificacin de las brechas existentes en la


formulacin y en la implementacin de la Poltica Nacional
de GRD, para lo cual se deber comparar los aspectos
realizados con los previstos en la poltica o las metas
programadas en GRD.
88

Las

brechas

pueden

ser

medidos

cualitativa

cuantitativamente y est asociada a las deficiencias,


insuficiencias, vacos, duplicidad o superposicin de
esfuerzos y recursos, debido entre otros aspectos, a las
debilidades en el diseo de la poltica o a las limitaciones
operativas

durante su implantacin, por falta de apoyo

logstico y financiero, escasas competencias institucionales


y liderazgo, complejidad de los riesgos de desastres
imprevisibles y de gran magnitud (Sismos

tsunamis y

vulcanismo) y limitada participacin del sector pblico y


privado y la sociedad civil.

Paso 7. Conclusiones y recomendaciones

En este rubro se procede a la interpretacin, integracin

y consolidacin de los aspectos analizados y los efectos o


impactos iniciales generados por la Poltica Nacional de
GRD. A partir de las conclusiones arribadas, se plantean las
recomendaciones del caso para corregir desviaciones tanto
en la formulacin de la poltica como en su respectiva
implementacin, todo ello, en la perspectiva de lograr su
mejoramiento continuo.

89

CAPTULO III

1.3.3. Generacin de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de


Desastres en el Per

Se describe la generacin de la Poltica Nacional de GRD en el Per,


desde la gestacin del problema, la situacin de las condiciones de
riesgo del pas, el impacto de los desastres as como los enfoques
innovadores a nivel internacional y nacional y los factores
determinantes para el surgimiento de la poltica

1.4. Categoras principales

El presente trabajo en concordancia con las generalidades y el

marco terico metodolgico descrito en los captulos I y II , su


desarrollo se enmarca en tres (3) categoras de anlisis principales
que se retroalimentan mutuamente, estas son: a) Polticas pblicas,
b) Estado y sociedad civil y c) Gestin del riesgo de desastres,
bajo las premisas del tringulo estratgico planteado por Moore y
el enfoque sistmico de las polticas pblicas de la CEPAL, las que
90

estn subyacentes en el contenido de la ruta metodolgica para


evaluar la Poltica Nacional de GRD en el Per, tal como se
describe en la tabla 3.1

Tabla 3.9: Categoras de anlisis para la Gobernabilidad


y Generacin de valor pblico

CATE
GORI
AS DE

DESCRIPCION GENERAL DE LAS

PRE

CATEGORIAS DE ANALISIS

MISA

ANAL

ISIS

POL
TICA
S
PBL
ICAS

ESTA
DO Y
SOCI
EDAD
CIVIL

GEST
IN
DEL
RIES
GO

Generacin de valor pblico: Bien comn generado


eficientemente y con calidad aceptados y legitimados por la
poblacin, que resuelve su problema y permite alcanzar el
desarrollo sostenible

Ciclos y fases: Incorporacin y formulacin del


problema, determinacin de la solucin al problema, explicitacin,
implementacin, seguimiento y evaluacin de la poltica publica

Trian
gulo
Estra
tgico

de

Estado: Gobierno, soberana, poblacin, territorio, el


Estado debe regir la vida pblica de sociedad, intentando dirigirla
hacia la consecucin del bien comn.

Sociedad civil: Organizaciones y redes que se ubican


fuera del aparato estatal formal. Se caracteriza por Diversidad
socioeconmica y cultural, Independencia del Estado, y de los
Partidos Polticos.

Ciudadana: Premisa Bsica de la sociedad civil

Moor
e:

Susta
ntiva

Componentes: Prospectivo, correctivo y reactivo.

Procesos: Estimacin, prevencin y reduccin del


riesgo, preparacin, respuesta, rehabilitacin y reconstruccin

Objetivos: Evitar la generacin de nuevos riesgos,


reducir los existentes y prepararse para la respuesta en caso de
emergencia o desastres

Poltic
a

Opera

DE

tiva

DESA

STRE
S

Enfoq
ue

91

sist
mico

de la
CEP
AL

Micro

Meso

Macro

Meta

Elaboracin propia.

3.1.1. Gestacin del problema

En este rubro se describe adems de los antecedentes, la

situacin

del

contexto

interno

externo-agenda

gubernamental, los aspectos relacionados con el surgimiento


de la Poltica Nacional de GRD en el Per, a fin de
identificar los aspectos determinantes y condicionantes de la
gestacin del problema de la GRD
a. Antecedentes

En el Per, a pesar de los desastres ocurridos a travs de

su historia, generados principalmente por fenmenos de


origen natural, tales como sismos, tsunamis, vulcanismos,
hidrometeorolgicos y oceanogrficos, las Polticas Pblicas
relacionadas con la GRD, se generaron con relativa lentitud
en el siglo pasado, recin a partir del inicio del siglo XXI
92

hasta el ao 2011, se presentaron cambios sustantivos


orientados al logro de un desarrollo sostenible, contando
con el apoyo internacional tanto a nivel de la Comunidad
Andina de Naciones CAN y de las Organizaciones de las
Naciones Unidas - ONU.

El lento proceso de cambio en cuanto a la formulacin

de polticas pblicas para enfrentar los riesgos de desastres,


se debi a que en los ltimos 40 aos, las corrientes de
pensamiento para afrontar el riego de desastres tenan un
enfoque aislado, parcial y poco eficientes, centrado en el
desastre y no en la causa de los mismos, carente de una
concepcin integral, cientfico y sistmico. La Ley N
19338 del ao 1972 que aprob el Sistema Nacional de
Defensa Civil SINADECI74, surgi ante las lecciones
aprendidas del desastre de gran magnitud ocurrido por el
terremoto en el departamento de Ancash en mayo de 1970,
con el fin de proteger a la poblacin, orientado a la atencin
oportuna del desastre y asegurando su rehabilitacin. Es
importante recordar que en dicho terremoto hubo (ms de
67,000 vctimas)75, as como las prdidas econmicas que
comprometi seriamente el desarrollo del pas; sin embargo
es necesario recalcar que dicha ley tambin tena algunas de
74 INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA CIVIL, Ley del Sistema de Defensa Civil, Decreto ley

N 19338, [en lnea]. Lima:


INDECI, 2014 [citado octubre 2014]. Adobe Acrobat Disponible en : http://sinpad.indeci.gob.pe/UploadPortalSINPAD/ley
%2019338%20texto%20ordenado%20ley%20del%20sinadeci.pdf

75 SATO Onuma,

Jos, La Gestin del riesgo de desastres en el Per-Documento pas-2011-2012, [en lnea]. Lima:
DIPECHO,
2013
[citado
Setiembre
2014].
Disponible
en
http://www.preventionweb.net/files/30760_perdocpaisperu2012.pdf

93

estas deficiencias, a pesar de los cambios y mejoras en su


contenido y alcance.

Cabe indicar que en el periodo 1972 al ao 2000, la

relacin entre el Estado - sociedad civil - partidos polticos,


fueron limitadas, no se gener consensos sobre la
importancia de abordar la problemtica del riesgo de
desastres en el desarrollo sostenible del pas, postergando su
incorporacin en la agenda pblica, porque no fue
socialmente problematizada y polticamente visibilizada
desde el gobierno nacional, regional o local, debido entre
otros aspectos, por la insipiente presin o demandas de
distintos actores sociales, polticos, econmicos, la opinin
pblica, etc.

Por la escasa intervencin del Estado peruano para


definir mecanismos y procedimientos eficaces para reducir
los impactos de los desastres generados por sismos,
Fenmeno el Nio y la Nia, as como emergencias y
riesgos recurrentes por bajas temperaturas, lluvias intensas y
sequias, principalmente, surgen esfuerzos conjuntos a nivel
de la CAN, como es el caso del Comit
Andino para la Prevencin y Atencin de DesastresCAPRADE,

creado en julio 2002 que tiene por objeto

contribuir a la reduccin del riesgo y del impacto de los


desastres en el territorio de la Subregin Andina.

Otro hito importante que merece resaltar es el evento


auspiciado por la Organizacin de las Naciones Unidas en
Hyogo - Japn en el ao 2005, denominado

Marco de
94

Accin de Hyogo 2005 2015 (MAH) en el cual 168


pases incluido el Per, se comprometieron en reducir la
vulnerabilidades e incrementar la resiliencia de las naciones
involucradas.

Un aspecto que merece referir es la decisin


gubernamental de crear el programa presupuestal de
reduccin de la vulnerabilidad y atencin de emergencias
por desastres PREVAED, en marzo 2010, posteriormente
en diciembre del ao 2010 el foro del Acuerdo Nacional
(AN) aprob la Poltica de estado N 32 referida a la GRD.

El PREVAED fue el inicio de la estrategia financiera


para encarar la GRD, sin embargo su concepcin e
implementacin en el periodo 2011- 2014 no genero los
resultados esperados por que no se contaba con el
PLANAGERD 2014-2021, cuyo propsito es reducir la
vulnerabilidad de la poblacin y de vida.
A la fecha la incidencia de la implementacin del
PREVAED en la generacin de la poltica GRD mostro las
dificultades que enfrenta el diseo de la estrategia de
prevencin

reduccin

del

riesgo

de

desastres

especialmente en su articulacin interinstitucional en los


tres niveles de gobierno, por lo que el diseo de la poltica
mencionada implica la ineludible necesidad de disear la
estrategia de implementacin al 2021.

Como resultado de este proceso, recin en febrero del

2011 se promulg la ley del SINAGERD, reglamentndose


en mayo del mismo ao, cuya concepcin busca gestionar el
95

riesgo de desastres, con un enfoque prospectivo, correctivo


y reactivo, superando de esta manera el tradicional y
limitado alcance del SINADECI.

Por otro lado, el Plan Bicentenario 2012-2021,

elaborado por CEPLAN, incluye la GRD como una poltica


transversal.

3.1.2. Contexto interno y externo Agenda


Gubernamental

A continuacin se mencionan los elementos endgenos

y exgenos que intervienen en la dinmica del problema de


la GRD en el Per, tanto en las dimensiones fsicas,
socioeconmicas e institucionales, con el fin de facilitar su
descripcin e interpretacin.
a. Contexto interno

Como se mencion en los antecedentes el territorio

peruano ha sufrido una serie de desastres, originados por un


fenmeno o varios que han impactado sobre las poblaciones
y bienes ocasionando daos cuya mitigacin o atencin a
rebasado la capacidad de respuesta de la sociedad y el
estado, situacin que en muchos casos generaron la
desaparicin de culturas y la migracin de pueblos enteros.

El territorio nacional est conformado por 159 cuencas

hidrogrficas76 de acuerdo a lo reportado por la Autoridad


Nacional del Agua (ANA), que vierten sus aguas al ocano
76 AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA. Agua y ms. [en lnea]. Lima: ANA, 2015 [citado julio 2015] .Adobe Acrobat.
Disponible en http://www.ana.gob.pe/media/1151732/revista%20aguaymas%20segunda%20edicion%202015.pdf

96

pacfico, al lago Titicaca y al ocano atlntico, lo que


asociado a la presencia de la cordillera de los andes,
producto de la interaccin de las placas Nazca y
Sudamericana con sus altas montaas y las fuertes
pendientes, la inestabilidad geolgica y lluvias intensas,
ocasiona frecuentes avalanchas de lodo, deslizamiento de
tierras, derrumbes y aluviones. debido al deficiente
desarrollo a nivel local, cuyas actividades sociales y
econmicas de sus centros poblados, estn ubicados en
zonas inseguras por un crecimiento urbano informal y
desordenado, donde prevalece la autoconstruccin, el
excesivo uso sin mantenimiento, los que sumado a su
situacin de pobreza y exposicin de la poblacin a peligros
de origen natural o a los inducidos por la accin humana,
han generado zonas de alto o muy alto riesgo no mitigable,
comprometiendo el desarrollo sostenible a nivel local y
regional. (Ferradas & Portocarrero, 2008).

Situacin que se agrava si se tiene en cuenta que el Per

est ubicado en el denominado Circulo de Fuego del


Pacifico, por lo que est expuesto a sismos, tsunamis y
vulcanismo BBC (2014), as como por su ubicacin en la
zona tropical y subtropical a los impactos de los fenmenos
el Nio y la Nia, cuyos desastres genera grandes daos y
prdidas al pas (CAF/CEPAL 1999).

Sin embargo el sistema poltico del pas hasta el ao

2000, no fueron capaces de lograr una adecuada


identificacin y delimitacin de la problemtica de la GRD,
as como su jerarquizacin de acuerdo a su gravedad,
urgencia y complejidad.
97

Esta situacin se debe principalmente porque la clase

poltica no

internaliz la concepcin y alcance de los

componentes prospectivos y correctivos de la GRD y la


poblacin no identific y prioriz los niveles de
vulnerabilidad de los elementos expuestos a los peligros de
origen natural principalmente, los que aunado a la dbil
organizacin y gestin de la administracin pblica a nivel
de los gobiernos locales que presentan insuficiente
capacidad operativa, no promueve y apoya el diseo de
mecanismos

procedimientos

para

revertir

estas

deficiencias.

En este contexto, en julio del 2002 se instala el Foro del

AN como un espacio de dilogo y construccin de consenso


conformado por entidades del Gobierno nacional, regional,
local y partidos polticos con representacin parlamentaria,
las organizaciones sociales orientadas a lograr cuatro
grandes objetivos; Fortalecimiento de la democracia y
estado de Derecho, Desarrollo con equidad y justicia social,
promocin de la competitividad del pas y afirmacin de un
estado

eficiente,

transparente

descentralizado77,

apuntando a contribuir a la gobernabilidad del pas y a su


desarrollo, en base a realidades concretas y la factibilidad de
propuestas.

El AN es el conjunto de

constituyen

los

grandes

Polticas de Estado que

lineamientos

que

permiten

reorientar el quehacer de la administracin pblica, por


cuanto pretende fortalecer la gobernabilidad democrtica
77ACUERDO NACIONAL. Acuerdo Nacional. [en lnea] Lima: Acuerdo Nacional, 2014. [citado marzo 2014].Microsoft HTML.
Disponible en http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/

98

dando prioridad a temas que hasta ese entonces fueron


considerados irrelevantes; con una visin de largo plazo y
trasciende el gobierno de turno, es adems un compromiso
poltico, social y econmico de corto y largo plazo.

Otro de los aspectos facilitantes para identificar y

canalizar los problemas o demandas de la poblacin dentro


del aparato pblico, es la aprobacin en enero 2002 de la
Ley N27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin
del Estado. Dicha norma establece las pautas para iniciar la
reforma en las diferentes entidades de la administracin
pblica. Esta norma busca obtener mayores niveles de
eficiencia de la gestin pblica, para conseguir una mejor
atencin ciudadana, con uso eficiente de los recursos
pblicos, transparentando la gestin y con servidores
pblicos calificados y fiscalmente equilibrados.

Dicha situacin permiti desarrollar algunas directrices

por parte del Ministerio de Economa y Finanzas aceptando


que la administracin estatal debe revisar la relacin Estadousuario, es necesario transformar la actual estructura
presupuestal adecuando las instituciones al nuevo proceso
de descentralizacin para que estas sean eficaces, eficientes,
econmicas y transparentes, formulando un modelo de
gestin por resultados.78 Buscando con ello mejorar la
calidad del gasto pblico.

En el ao 2010, se incorpora en la agenda del Gobierno

Peruano, a propuesta de la Mesa de Concertacin para la


78MENA MELGAREJO, Mximo. Hacia una Nueva Estructura Presupuestaria Descentralizada y Participativa.
Lima:
Congreso
de
la
Repblica,
2002.
Adobe
http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2002/presupuesto/exposiciones/completo.pdf

Acrobat.

Disponible

[en lnea].
en:

99

Lucha contra la Pobreza (MCLCP) y del Grupo Impulsor de


Polticas de Gestin del Riesgo de Desastres (GRIDES) en
el foro del AN y se aprueba la Poltica de Estado N 32,
referida a la GRD, como una reaccin a la situacin
presentada en el pas, a la fecha se han aprobado 34
Polticas de Estado

b. Contexto externo

El contexto externo, influyo de manera significativa en

la gestacin del problema del riesgo de


posibilito

la

respectiva

poltica

desastres que

pblica

al

ofrecer

importantes aportes relacionados con la identificacin y


jerarquizacin, porque las mega tendencias a nivel de las
Organizaciones de las Naciones Unidas - ONU,

la

Comunidad Andina de Naciones CAN y la Unin de


Naciones Sudamericanas UNASUR, plantearon nuevos
enfoques, pautas metodolgicas para abordar la definicin
del problema GRD y para el diseo de las alternativas de
solucin, en el cual el Per al formar parte de este esfuerzo
conjunto,

reconoce

los

postulados

y/o

principios

internacionales.

Al respecto, a continuacin se mencionan estos aspectos

que contribuyen a contextualizar el problema de la GRD:


Organizacin de las Naciones Unidas ONU
La ONU desde el ao 1989 estableci el Decenio
Internacional para la Reduccin de los Desastres
Naturales (DIRDN) y continuo desde el ao 2001 como
Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres
100

(EIRD)79 a raz del cual los diferentes pases del mundo


desarrollan acciones de reduccin del riesgo de desastres
(RRD) apoyados por la ONU.
En ese contexto el ao 1994 se realiz la primera
conferencia mundial sobre la RRD, en Yokohama, Japn,
posteriormente en el ao 2005, se realiz la segunda
conferencia mundial sobre la RRD en Hyogo; Japn,
donde se aprob el (MAH) 2005-2015, enfatizando en la
reduccin del el riesgo de desastres y el aumento de
resiliencia ante los desastres, priorizando los aspectos
relacionados a la RRD relacionando al monitoreo de los
riesgos de desastres, mejoras en los sistemas de alerta
temprana, generacin de conocimientos de riesgos de
desastres y/ o fortaleciendo la educacin para la cultura
en GRD a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo
nivel.
En ese marco, la Oficina de las Naciones Unidas para la
Reduccin del Riesgo de Desastres (UNISDR) desde el
ao 2007 estableci una plataforma global para la RRD,
como foro consultivo donde cada dos aos se renen y
nuestro pas participa tiene un especial nfasis en la
reduccin de la pobreza y a la sostenibilidad ambiental.
Tambin se ha creado la Plataforma Regional, en Amrica
del Sur, desde el 2009.
Es menester mencionar que la EIRD, ha desarrollado en
las ultima dcadas campaas a nivel internacional para la
toma de conciencia de la importancia de la RRD a fin de
79OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNISDR) Qu
es la Estrategia Internacional? [en lnea]. Panam: UNISDR 2014. Microsoft HTML Disponible en:
http://www.eird.org/americas/we/quienes-somos-unisdr.html

101

empoderar a la poblacin a reducir su vulnerabilidad,


tales como La reduccin de desastres empieza por la
escuela (2006-2007) , Hospitales Seguros (2008-2009)
y la campaa Desarrollando Ciudades Resilientes
(2010-2015) la cual es conducida por la UNISDR
empoderando a los gobiernos locales en su preparacin
para enfrentar los desastres.
La EIRD desarrolla el monitoreo e informe sobre el
progreso de los pases en la implementacin del MAH. El
Per reporta los avances en la implementacin del MAH
en el marco del compromiso firmado en la Declaracin
del Milenio de las Naciones Unidas, en septiembre de
2000, para lograr los Objetivos del Milenio (ODM),
poniendo nfasis en la reduccin de la pobreza y a la
sostenibilidad ambiental.
Por otro lado tanto la RRD y la adaptacin al cambio
climtico

(ACC)

estn

articulados

por

lo

que

adicionalmente est vigente la Convencin Marco sobre


Cambio Climtico (CMCC)80, donde se establecen las
lneas de acciones para que los pases adopten medidas
para reducir la emisin de gases de efecto invernadero y
medidas de ACC, es as que el Panel Intergubernamental
sobre el Cambio Climtico (IPCC)81en el 2011 hizo una
revisin del balance de las sinergias entre la RRD y la
ACC.
80

SECRETARA DE LA CONVENCIN MARCO SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO (UNFCCC), Gua de la

Convencin Marco sobre el Cambio Climtico y el Protocolo de Kyoto. [en lnea] Bonn: UNFCCC, 2014. [citado agosto
2014]. Adobe Acrobat. Disponible en: http://unfccc.int/resource/docs/publications/caring_sp.pdf

81PANEL INTERGUBERNAMENTAL DE EXPERTOS SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO. Home. [en lnea]

Geneve:

IPCC, 2014 .[citado agosto 2014]. Microsoft HTML. Disponible en:. http://www.ipcc.ch/home_languages_main_spanish.shtml

102

De otro lado, la EIRD ha impulsado la articulacin entre


ambos enfoques y ha avanzado en lineamientos para
trabajar conjuntamente los temas de RRD y ACC 82en
coordinacin

con

otras

agencias

internacionales.

Finalmente Un total de 12 organizaciones de las


Naciones Unidas FAO, PNUD, PNUMA,

FPNU,

ONU-HBITAT, UNICEF, UNOPS, PMA, OMM, OMS,


UNESCO y Banco Mundial han priorizado la
reduccin del riesgo de desastres en sus planes
estratgicos de trabajo para el perodo 2014-2017. 83

Comunidad Andina de Naciones CAN


Los pases de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN), en el 2002 crearon el Comit Andino para la
Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE)84,
cuyo objetivo es contribuir a la reduccin del riesgo y del
impacto de los desastres en el mbito de los pases
miembros mediante la promocin y difusin de polticas,
estrategias, planes y actividades de GRD, mediante la
cooperacin y asistencia mutuas y el intercambio de
experiencias en la materia. El CAPRADE formul la
Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de
82LAVELL, Allan.

La integracin de la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico en los procesos de

inversin pblica y planificacin a nivel regional y mundial. Lima : Cooperacin Alemana al Desarrollo Agencia de la GIZ,
2011. p. 30-31.
83 OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES (UNISDR). La
UNISDR y el sistema de la ONU [en lnea]. Panam: UNISDR, 2014.[citado enero 2015].Microsoft HTML. Disponible en:
http://www.eird.org/americas/we/la-unisdr-y-el-sistema-de-la-onu.html

84 INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA CIVIL .Compendio Estadstico de Prevencin y Atencin de Desastres 2006
Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres -decisin N 529 [en lnea]. Lima: Secretara Permanente de los
Consejos Consultivos y de Coordinacin, 2012.
[citado agosto 2014]. Adobe Acrobat. Disponible en:
http://www.indeci.gob.pe/compend_estad/2006/1_preven/1.9_com_and.pdf

103

Desastres (EAPAD)85 y el Plan Estratgico Andino para la


reduccin del riesgo y la atencin de desastres, 20092015.
Es importante hacer mencin al desarrollo del proyecto
PREDECAN86 cuyos resultados permitieron en agosto
del 2009 incorporar mejoras a la EAPAD vinculndolos
al MAH.

Unin de Naciones Sudamericanas UNASUR


El ao 2004 se form la Unin de Naciones
Sudamericanas (UNASUR) integrando a 12 pases y en
agosto de 2013 cre el Grupo de Trabajo de Alto Nivel
para la Gestin Integral del Riesgo de Desastres, a fin de
integrar las acciones en RRD y evitar

duplicidad de

labores de los pases miembros 87 quienes han incluido en


sus agendas los aspectos relacionados a la prevencin de
desastres y a acciones sobre los causas y efectos del
cambio climtico.

Red global de Organizaciones de Sociedad Civil para


la reduccin de desastres-Red Global
Surgi como propuesta de la EIRD en el ao 2007,
enfocando las acciones de RRD integrando a la sociedad
85 INSTITUTO

NACIONAL DE DEFENSA CIVIL. Decisin N 591,[en lnea ] Lima: INDECI, 2014 [citado agosto 2014].

Microsoft HTML. Disponible en: http://www.indeci.gob.pe/compend_estad/2006/1_preven/1.9_com_and.pdf

86 INSTITUTO
Andina-PREDECAN

NACIONAL DE DEFENSA CIVIL Decisin 555, Apoyo a la prevencin de desastres en la Comunidad


[en lnea]

Lima:

INDECI,

2014 [citado setiembre

2014]. Adobe Acrobat.

Disponible

en:

http://www.indeci.gob.pe/compend_estad/2006/1_preven/1.9_com_and.pdf

87 UNIN DE NACIONES SURAMERICANAS (UNASUR). Declaracin residencia grupo de trabajo de alto nivel para
la gestin del riesgo de desastres. [en lnea] Lima: UNASUR, 2014 [citado Setiembre 2014].Adobe Acrobat. Disponible en
http://eird.org/pr14/sesiones/Organizaciones-Intergubernamentales/UNASUR.pdf

104

civil poniendo nfasis en las personas vulnerables. La red


Global desarrolla la evaluacin del avance de la
implementacin del MAH desde el ngulo de la sociedad
civil y con incidencia de los procesos regionales y
globales, complementando el monitoreo del MAH que se
realiza del nivel nacional.
Por lo expuesto, se afirma que en la gestacin del
problema de la GRD en el Per, los actores internos en
los tres niveles de gobierno, as como los actores del
contexto internacional fueron factores determinantes y
condicionantes para su identificacin y jerarquizacin,
reconociendo

que

su

inclusin

en

la

agenda

gubernamental presento un proceso lento poco eficiente,


generando la acumulacin del riesgo de desastres, as
como las emergencias y/ desastres.

3.1.3.Surgimiento

de

la

Poltica

Nacional

de

Gestin del Riesgo de Desastres en el Per

La Poltica Nacional de GRD en el Per, surge debido a

la presencia de cuatro (4) factores determinantes y


concurrentes que se desprenden de los antecedentes, as
como de la problemtica del contexto interno y externoagenda gubernamental descrito en el numeral 3.1.1 y 3.1.2.
Estos son: a) Prevalencia de las condiciones de riego de la
poblacin y de sus medios de vida; b) Limitaciones del
SINADECI para reducir los riesgo de desastres, c) Impacto
de los desastres ocurridos en el Per; d) Enfoques
innovadores exgenos para abordar los riesgo de desastres
105

en el Per, todo ello, en la perspectiva de impulsar el


desarrollo seguro, integral y sostenible del pas. Ver grfico
3.1.

Grfico 3.1: Generacin de la Poltica Nacional de GRD


en el Per

Elaboracin propia

La Poltica Nacional de GRD en el Per, es un proceso

tcnico poltico que surge lentamente a partir del 2005, en


armona con los postulados del MAH 2005-2015 y recin se
formalizo con la dacin de la Ley 29664 que crea el
SINAGERD, como un sistema interinstitucional, sinrgico,
descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad
de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o
minimizar sus efectos, as como evitar la generacin de
nuevos riesgos, y preparacin y atencin ante situaciones de
desastre

mediante

lineamientos

de

el

establecimiento

poltica,

de

componentes,

principios,
procesos

e
106

instrumentos de la Gestin del Riesgo de Desastres 88. Ver


grfico 3.2.

Dicha ley define

la Poltica Nacional de GRD 89 y

establece que las entidades pblicas, en todos los niveles de


gobierno deben implementar los lineamientos planteados en
sus procesos de planeamiento del desarrollo.

Grfico 3.2: Composicin y Procesos del


SINAGERD

88MINISTERIO DE JUSTICIA.

Ley 29664 que aprueba el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, Ttulo I
Disposiciones Generales Artculo 1 [en lnea]. Lima: MINJUS, 2011. Adobe Acrobat. [citado Agosto 2014]. Disponible
en:http://cenepred.gob.pe/download/ley/Ley%2029664.pdf

89

89---:
Ley 29664 que aprueba el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, Ttulo II Poltica Nacional de GRD
Artculo 5.- Definicin y lineamientos de la Poltica Nacional de GRD en concordancia con el D. S. N 048-2011-PCM
(Reglamento) Art. 21 [en lnea]. Lima: MINJUS, 2011. Adobe Acrobat. [citado Agosto 2014]. Disponible
en:http://cenepred.gob.pe/download/ley/Ley%2029664.pdf

107

Elaboracin propia

La implementacin de la Ley 29664, tiene como

objetivo ineludible lograr la transversalizacin de la GRD


en los tres niveles de gobierno, proceso prioritario a corto
plazo, requirindose para ello, el apoyo tcnico-poltico; y la
pertinente adecuacin de la Ley en las instituciones
conformantes del SINAGERD. Ver grfico 3.3.

108

Grfico 3.3: Estrategia de Implementacin del


SINAGERD

Elaboracin propia

109

110

CAPTULO IV

1.4.1. Formulacin - Evaluacin de la Poltica Nacional de Gestin


del Riesgo de Desastres en el Per

En este captulo se presenta la evaluacin de la Poltica Nacional de


GRD en el Per, formulada y aprobada mediante Ley N 29664 que
crea el SINAGERD, ampliada y precisada como Poltica Nacional de
GRD de obligatorio cumplimiento aprobada por D.S. N 111-2012PCM y el PLANAGERD 2014-2021, aprobada por D.S N 034-2014PCM La evaluacin en referencia, implica identificar las debilidades y
fortalezas que presenta la formulacin de la Poltica Nacional de GRD
teniendo en cuenta los indicadores / preguntas descritos en el numeral
2.2.5 Pautas metodolgicas para evaluar la Poltica Nacional de GRD
en el Per.

Para la evaluacin de la Poltica Nacional de GRD en el Per, es


necesario considerar la participacin de los actores claves involucrados
en este proceso, como son: a) Poder Ejecutivo: PCM (INDECI,
PREVEN), MEF, Entidades tcnicas en GRD, otras entidades pblicas,
b) El Poder Legislativo - Congreso de la Repblica del Per (Comisin
GRD, Plenaria Debate y aprobacin), c) La Sociedad Civil (Grupos
de inters,: Gremios, ONG, GRIDES, otros) y d) Los organismos
internacionales relacionados con la GRD ( ONU, CAN). Es importante
indicar que en la evaluacin tambin se tendr en cuenta las
dimensiones sustantiva, poltica y operativa. Ver grfico 4.1.

111

Con el fin de conocer el proceso de formulacin, el contenido y


alcance de la Poltica Nacional de GRD,

se tendr en cuenta los

antecedentes o expediente tcnico de la Ley 29664 que incluye el


informe tcnico legal (Exposicin de motivos), costos /beneficios, etc.,
as como los considerandos de ser el caso, la parte resolutiva y el
resumen de su contenido. Tambin se debe tener presente los objetivos
de la Poltica y del PLANAGERD 2014-2021 con el fin de conocer su
proceso y desarrollo de su formulacin.

Grfico 4.1: Articulacin Interinstitucional para formular y


evaluar la Politica Nacional de GRD

Elaboracin propia

La tcnica de evaluacin ser comparar y verificar la parte normativa


de la Politica Nacional de (Objetivos y estrategias), con las categoras
de anlisis: relacionados con la dimensin sustantiva, poltica y

112

operativa a fin de identificar las brechas en la fase de formulacin de la


Poltica mencionada.

4.1.Diagnstico de la situacin

Para desarrollar la evaluacin del diagnstico de la situacin

de la formulacin de la Politica Nacional de GRD, es necesario


tener en cuenta el anlisis del rol de la sociedad civil en el diseo
de la poltica, la incorporacin de la problemtica en la agenda
gubernamental y el rol del Estado en el diseo de poltica, los
factores determinantes a ser analizados son el impacto de los
desastres ocurridos, la prevalencia de las condiciones de riesgos,
las limitaciones del SINADECI para reducir los riesgos de
desastres, y los enfoques innovadores exgenos para abordar la
GRD en el contexto econmico, poltico y social Ver Grfico 4.2.

113

Grfico 4.2: Esquema analtico para desarrollar la

evaluacin del diagnstico de la GRD

Elaboracin propia

Con el fin de poner en contexto el presente diagnostico en el

proceso de formulacin de la Politica Nacional de GRD, su


desarrollo cubrir un periodo del 1970 al 2012, fecha en que se
promulga la Ley y Reglamento del SINAGERD, as como se
aprueba la Poltica Nacional de GRD en ese sentido a
continuacin se describe el problema en el contexto econmico,
social y poltico.

4.1.1. Contexto Econmico

Los efectos econmicos de un desastre van ms all de

los daos y abarca tambin las prdidas, que son una


consecuencia de la destruccin de la capacidad productiva y
de la infraestructura social y econmica. Estas prdidas a
veces son difciles de cuantificar, se acumulan desde el
momento en que se paralizan las actividades hasta que se
recupere la capacidad productiva y/o se concluya la labor de
114

reconstruccin. En consecuencia, segn (Larran, Simpson


Housley, 1994) un evento natural extremo adquiere la
connotacin de desastre nicamente cuando el hombre y/o
sus actividades y sus bienes se encuentran involucrados.
Los daos a los bienes y activos pueden acelerar
significativamente el empobrecimiento de la poblacin, ya
que adems ocasionan la prdida de fuentes de trabajo e
ingresos. Es precisamente la falta de ingresos lo que en
muchos casos demora la recuperacin econmica.

a. Impacto de los desastres ocurridos

En el ao 1970, ocurri uno de los eventos ms

desastrosos en nuestro pas, el sismo y posterior aluvin que


sepulto a la ciudad de Yungay, que ocasion un cambio en la
poltica de estado de aquel entonces. Asimismo segn
(Campoblanco; Gomero 2010), en las ltimas dcadas, hay
un incremento de la recurrencia de emergencias y desastres
adems de una variabilidad del clima por los efectos del
cambio climtico como es la desglaciacin de los nevados
en los andes que vienen exacerbando los niveles de riesgo,
por lo que merece una oportuna intervencin por parte del
Estado para reducir los niveles de riesgos generados por
fenmenos de origen natural, principalmente90. En el grfico
4.3. Se presenta la ocurrencia de eventos en el perodo
1970-2011, generados por peligros de distinto origen.
Grfico 4.3: Eventos registrados entre 1970-2011 en
el Per
90

CAMPOBLANCO, Honorio; TORRES, Julia Gomero. Desastres y cambio climtico gobernado por el cosmos y

acelerado por los gases de efecto invernadero. UNMSM, 2010.

115

Fuente: SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES. Plan Nacional de Gestin del
Riesgo de Desastres. PLANAGERD-2014-2021. [en lnea], Lima: SINAGERD, 2014 [citado 12 de mayo 2014].
Adobe Acrobat . Disponible en: http://cenepred.gob.pe/download/PLANAGERD%202014-2021.pdf

A continuacin se hace referencia de los eventos de

mayor impacto ocurridos en los ltimos 40 aos en el Per


de acuerdo a la informacin del captulo 3 del
PLANAGERD 2014-2021, que ocasionaron daos y
prdidas en el Per.
Terremoto en el departamento de Ancash ocurrido el 31
de mayo de 1970, el pueblo de Yungay enterrado por el
aluvin, ocasionando daos por un costo estimado de 800
millones de dlares americanos afectando a ms de
67,000 personas fallecidas.
Terremoto que afect los distritos de Callao, la Molina,
Chorrillos y Barranco ocurrido el 03 de Octubre del ao
1974, con un costo estimado de 82 millones de dlares
americanos de la poca, con un total de 78 fallecidos.
Fenmeno El Nio del 1982-83, afect a los
departamentos de la zona norte y sur del pas con fuertes
lluvias y con sequas respectivamente, fallecieron 512

116

personas, segn la CEPAL fue de tres mil millones


doscientos ochenta y tres mil dlares americanos.
Terremoto de Nazca que afect tambin Acar-Arequipa
con un costo de 107 millones de dlares americanos y con
17 fallecidos.
Fenmeno El Nio de 1997-98 considerado como un
mega evento, fallecieron 366 personas, la CAF sobre la
base de cifras de CEPAL estim en tres mil quinientos
millones de dlares americanos.
Terremoto ocurrido en Arequipa, Moquegua y Tacna el
23 de junio del ao 2001, ocasion 83 muertes, con un
costo aproximado de 311 millones de dlares.
Terremoto de Pisco que impact Ica, Chincha, Caete,
Yauyos, Huaytar y Castrovirreyna, ocurrido el del 15 de
agosto del 2007, dej 595 muertos, con un costo de un
mil 200 millones de dlares americanos.
Bajas temperaturas (heladas y friaje) se presentan con
mayor recurrencia desde el ao 2002.
Inundaciones recurrentes producidas en la sierra y selva
del pas afectando Ucayali, Loreto, Ayacucho, Puno,
Junn, San Martin, Cuzco.

b. Eventos ocurridos en el periodo 2003-2013


Igualmente se hace referencia a los eventos ocurridos en
el periodo 2003 2013, que han ocasionado impactos
negativos

en

la

poblacin

en

sus

viviendas,

comprometiendo su desarrollo, sobre todo de las que se


encuentran en condicin de extrema pobreza, en el periodo
mencionado se han registrado 48,597 emergencias a nivel
nacional, afectando a 11 millones de habitantes ocasionando
117

cuantiosos daos y prdidas en vivienda, infraestructura y


agricultura, de los cuales 29,816 corresponde a los desastres
originados por los fenmenos de origen natural (61%),
17,973 corresponden a los desastres originados por la accin
humana (37%) y 808 corresponden a otros eventos (2%),
como se detalle en la Tabla 4.4. y el Grfico 4.5.

Grfico 4.4: Evolucin de las emergencias durante el


periodo 2003-2013

Fuente: SINPAD-INDECI. Sistema Nacional de Informacin para la Respuesta y Rehabilitacin. Lima:


SINPAD- INDECI, 2014.

Elaboracin propia

Tabla 4.1: Clasificacin de los Desastres ocurridos a

nivel nacional (periodo 2003-2013)

118

119

TIPO DE DESASTRES

EVENT

OS

DESASTRES ORIGINADOS POR FENMENOS

NATURALES

TOTAL

SUBTOTAL

Geodinmica interna

Actividad Volcnica

Sismo (*)

Geodinmica externa

Alud

Aluvin

Derrumbe de cerro

Deslizamiento

Hidrometeorolgico y

48,597

Crecida de rio

Granizada

Helada

Friaje

Huayco

Inundacin

Lluvias intensas

Marejada (Maretazo)

Nevada

29,816

61
%

704

1
%

17

0
%

687

1
%

2,263

5
%

16

0
%

63

0
%

812

2
%

1,372

3
%

26,849

55
%

417

1
%

1,030

2
%

3,883

8
%

72

0
%

644

1
%

2,863

6
%

9,658

20
%

66

0
%

700

10
0
%

oceanogrfico

1
%

120

Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL


RIESGO DE DESASTRES (CENEPRED). Gua metodolgica para la evaluacin de los
efectos socioeconmicos y ambientales originados por las emergencias, en el mbito
sub nacional. [en lnea]. Lima: CENEPRED, 2014. Adobe Acrobat. Disponible en:
2014_GUIA%20METODOLOGICA%20PPRRD_SECTORES%20SOCIALES.pdf
Elaboracin propia.

Lnea

tendencial

total

de

emergencias

las

Igualmente se observa que ms del 55% de los desastres

son ocasionados por los fenmenos hidrometeorolgicos y


oceanogrficos, como son: Las inundaciones, las nevadas,
las fuertes lluvias las heladas, vientos fuertes, tormentas
elctricas, maretazos, entre otros eventos que por lo general
se presentan con mucha frecuencia en nuestro pas.
Seguidamente, el 37% de los desastres son ocasionados por
las actividades humanas, como son: incendios urbanos, las
explosiones, derrames de sustancias nocivas, entre otros.
Ver grfico 4.5.

Mientras que los desastres originados por los fenmenos


de geodinmica externa registrados en ese periodo
representan el 5% del total de eventos (alud, aluviones,
derrumbes, y deslizamientos) y con el 1% los desastres
originados por los fenmenos de geodinmica internasismos y actividad volcnica

c. Efectos acumulados de los desastres

Si analizamos los eventos como los Fenmenos El

Nio de las ltimas dcadas, estos ocasionaron de acuerdo


a (CEPAL,1999) daos y prdidas en aproximadamente
6,500 millones de dlares y por otro lado el terremoto
121

ocurrido en Pisco el 15 de agosto del 2007 produjo daos


que ascendieron a S/. 3,977800,000 segn (INDECI, 2008)
que repercuti negativamente en el desarrollo nacional
(Tolmos, Carlos; Lacambra, Sergio et al 2011)

122

Grfico 4.5: Porcentaje de los desastres ocurridos en el


periodo 2003 2013

Hidrometeorologic
o
y oceanografico
55%

Geodinamica
externa 5%

Geodinamica
interna 1%

Inducidos por la
accin
humana 37%

Otro 2%

Elaboracin propia

En los ltimos once aos, los desastres han dejado US$

5,300 millones de impactos econmicos acumulados, cifra


abrumadora, pero que representa un monto inferior al
verdadero costo de los desastres, ya que solo se han tomado
en cuenta los sectores vivienda, educacin, salud,
agricultura y social (CENEPRED, 2014)91.
Segn (Tolmos; Lacambra, 2011) Conforme a un
reciente estudio del perfil de catstrofe ssmica en Per, se
estima que el pas tiene un valor de infraestructura expuesta
ante fenmenos naturales de ms de US$450.000 millones,
el estudio concluye que en caso ocurriese tal evento, el
sector pblico peruano no estara en capacidad financiera
91 CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES
(CENEPRED). Gua metodolgica para la evaluacin de los efectos socioeconmicos y ambientales originados por
las emergencias, en el mbito sub nacional. [en lnea]. Lima: CENEPRED, 2014. Adobe Acrobat. Disponible en:
http://cenepred.gob.pe/download/RJ%200772014_GUIA%20METODOLOGICA%20PPRRD_SECTORES
%20SOCIALES.pdf

123

para cubrir los pasivos fiscales asociados con dicha prdida.


Segn el mismo estudio, Lima sera la regin con la mayor
prdida mxima probable en trminos de infraestructura
(pblica y privada), seguida de Piura, La Libertad, Ica,
Arequipa Callao. Por tipo de infraestructura, las prdidas
mximas probables se concentraran en el sector industrial y
residencial, as como en las construcciones escolares
pblicas y en la red de agua y saneamiento. Estos daos
son en funcin del tipo, cobertura geogrfica y magnitud del
fenmeno natural, as como la vulnerabilidad de la zona
afectada92.
Segn el (PNUD, 2014), si bien en trminos
macroeconmicos la situacin es favorable para el Per, sin
embargo se mantiene y en algunos casos ha aumentado la
inequidad hacia la poblacin ms pobre que se ubica en las
zonas rurales de la sierra y selva.
Por otro lado se tiene conocimiento de que el Per es
uno de los 20 pases ms vulnerables a las modificaciones
del clima por estar localizado en una geografa de montaas
tropicales con una gran diversidad de ecosistemas93.
Adems de la situacin de pobreza y la dependencia de
actividades econmicas muy sensibles al cambio climtico
como las actividades agrcolas incluyendo la explotacin
forestal y todas las cadenas productivas conexas al
procesamiento de estos recursos.

En el mbito rural la economa se basa en la


agricultura de subsistencia, con propiedades parceladas
92 TOLMOS, Carlos; LACAMBRE, Sergio. Per: Gestin del Riesgo de Desastres y Adaptacin al Cambio Climtico.
Nota tcnica N IDB-TN-620: Washington, BID, 2011.

93

FUNDACIN MANUEL J. BUSTAMANTE DE LA FUENTE. Cambio climtico en el Per. Amazona. Lima:

Fundacin Manuel J. Bustamante De la Fuente, 2010.p.9

124

de pequea extensin, y en el mbito urbano, por los


microempresarios que residen en los asentamientos
marginales de las ciudades. Finalmente, el 56% de la
energa producida a nivel nacional proviene de las
centrales hidroelctricas

Por las consideraciones expuestas en el contexto

econmico durante el periodo 1970 al 2012, se puede


afirmar que los impactos de los desastres de origen natural
principalmente comprometi seriamente el desarrollo del
pas, afectando a la poblacin y a sus medios de vida.
De all la necesidad de plantear acciones concertadas
entre la poblacin civil y los partidos polticos contando con
la participacin de las empresas privadas y los organismos
internacionales para poner en agenda gubernamental los
problemas jerarquizados precisando los cuellos de botella
que estn obstaculizando el desarrollo del pas. Ver grfico
4.6.

4.1.2.Contexto poltico

Durante el periodo 1970 2012, se caracteriz

principalmente por la dbil articulacin interinstitucional e


intergubernamental no facilitando la adecuada explicitacin
de la problemtica del riesgo de desastres, debido por la
limitada voluntad de clase poltica en impulsar la GRD, la
dbil gobernanza y articulacin del riesgos de desastres, as
como la escasa cultura de prevencin y baja resiliencia de la
sociedad en general

125

Grfico 4.6. Impacto de los desastres en el desarrollo


sostenible: desastres y reconstruccin

Elaboracin propia

Esta irregular situacin se vio afectada por la ausencia

de enfoques innovadores para abordar en forma sistmica,


descentralizada y eficiente la administracin del riesgo de
desastres a nivel internacional y nacional, especialmente
hasta el ao 2000. A partir del presente siglo,

con la

generacin de las polticas y estrategias de reduccin de la


vulnerabilidad e incremento de la resiliencia a nivel de la
CAN, UNASUR y la ONU con un enfoque prospectivo y
correctivo, se inicia un lento cambio cualitativo en el poder
ejecutivo principalmente, posibilitando esbozar propuestas
aisladas para reorientar este proceso, los que aunado a la
mega tendencia de la adaptacin al cambio climtico, se
genera un entorno favorable que propicia la formulacin de
la Poltica Nacional de GRD en el Per. Ver grfico 4.7
126

Grfico 4.7. Aspectos a ser considerados para


evaluar el contexto poltico de la GRD

Elaboracin propia

Sin embargo, al analizar los aspectos del contexto

poltico, considerando los


correctivo y reactivo

componentes prospectivos,
y, al confrontarlo con las

caractersticas de un buen gobierno sobre la materia,


definidos por la existencia de legitimidad y respaldo poltico
a las intervenciones del Estado, la necesidad de contar con
cierto consenso y compromiso en los aspectos claves, el
manejo adecuado de las resistencias al cambio, promover
una ciudadana con capacidad para internalizar la GRD y
contar con las condiciones favorables para formular y
ejecutar las polticas pblicas, se deduce que en el campo
poltico, an existen brechas por superar en el periodo
analizado ya que el Estado peruano conforme a los
preceptos constitucionales de la defensa de la persona

127

humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la


sociedad y del Estado No cumpli su rol en esta fase.
a. Articulacin del Estado con la sociedad civil

El proceso de descentralizacin en el Per se inici el

ao 1989 al ao 1992, se interrumpe al desactivarse las


regiones que estaban en proceso de implementacin. Este
proceso de descentralizacin nacional, se reinicia en el
2002, impulsado por las diferentes fuerzas polticas del
pasconcebida como poltica permanente de Estado, es el
medio para alcanzar el desarrollo integral del pas,
sostenido, sustentable e inclusivo para todos los peruanos y
peruanas. Ello exige, en consecuencia, que el proceso de
descentralizacin se fortalezca e impulse desde los tres
niveles de gobierno, adquiriendo un carcter dinmico y
multidimensional, adecuadamente articulado y promotor del
dialogo y la participacin94. Dicha articulacin se debe dar
en los tres niveles de gobierno: Nacional con 18 Ministerios
ms la Presidencia del concejo de Ministros (196) con sus
organismos pblicos adscritos, 25 gobiernos regionales,
195 municipalidades provinciales y 1646 municipalidades
distritales95, de los cuales 49 distritos corresponden a Lima
Metropolitana y Callao. Sin embargo, no existen los
mecanismos suficientes para una adecuada articulacin en
los tres niveles de gobierno.
94PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. Plan Nacional de Descentralizacin 2012 2016. [en lnea]. Lima:
PCM, 2012. Adobe Acrobat. Disponible en : http://www2.pcm.gob.pe/Popup_PCM/plandescentralizacion.pdf

95INSTITUTO
Centros

NACIONAL DE ESTADSTICA. Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de

Poblados.

[en lnea]. Lima:

INEI,

2015

[citado noviembre

2015].Adobe Acrobat.

Disponible

en:

http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1201/libro.pdf

128

Si bien la descentralizacin busca ha busca revertir la

situacin

de

inequidad

brindando

mejores

servicios

reconocidos por la ciudadana; sin embargo, este proceso


presenta limitaciones para determinar la problemtica de la
GRD en el contexto poltico por:
La escasa voluntad de la clase poltica en los tres niveles
de gobierno, al no haber internalizado plenamente la
concepcin prospectiva y correctiva de la GRD y la falta
de consensos y compromisos para ocupar el territorio de
manera segura y sostenible,
Por la proliferacin de enfoques doctrinarios dismiles
que generan visiones de futuro discordantes y por estar
inmersos en una democracia aun dbil, caracterizada por
la presencia de una dualidad en la toma de decisiones:
La democracia representativa vs otra participativa de
consulta popular, con grupos polticos que tienen
incidencia solo a nivel local o regional que no
convergen hacia una visin concertada de pas con un
estado unitario.
Finalmente, existe una escasa cultura de prevencin y
baja resiliencia

en GRD en la sociedad civil, no

permitiendo una accin pre y proactiva para analizar y


proponer al poder ejecutivo o al Congreso de la
Republica, una problemtica en GRD debidamente
sustentada en coordinacin con la clase poltica, el
sector pblico y privado

En este marco, los partidos polticos al perder su

empoderamiento y cobertura a nivel nacional, no generan


129

espacios de convocatoria y dialogo en temas trascendentales


como la GRD, no posibilitando poner en agenda este tema
de manera consensuada con las dems fuerzas vivas.

Esta situacin se agudiza ante la dbil gobernanza que

no est plenamente legitimada, respetuosa, responsable y


competente, capaz de producir y brindar bienes y servicios
pblicos de calidad a la poblacin, cuyo valor pblico debe
ser reconocido y aceptado por la sociedad. Ver grfico 4.8.

Entre los mecanismos de coordinacin y articulacin

relacionados con la formulacin de la Poltica Nacional de


GRD en el Per, podemos mencionar el AN, la Mesa de
Lucha contra la Pobreza (MCLCP), las Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC), el Sistema de Naciones Unidas
(SNU) entre otros, cuya descripcin resumida se indican a
continuacin:

- La MCLCP96, es igualmente uno de los espacios de

concertacin entre el estado y la sociedad civil, el ao 2010,


conform un Grupo Impulsor de Polticas Pblicas en GRD,
para impulsar acciones orientadas a la prevencin del riesgo
al interior del AN que finalmente se convirti en la poltica
N 32 de GRD, facilit la transicin del sistema nacional
para afrontar el riesgo de desastres (ley N 29664 que crea
el SINAGERD), adems ha integrado la GRD en su agenda
mediante una red nacional constituida por entidades
pblicas y no pblicas, considerando que los desastres
96 MESA DE CONCERTACIN PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA. Decreto Supremo 001-2001-PROMUDEH
que
crea
la
MCLCP.
Lima:
MCLCP,
2001.
Adobe
Acrobat.
Disponible
en:
http://www.mesadeconcertacion.org.pe/sites/default/files/decreto_supremo_001_-_2001-promudeh.pdf/ ---Decreto Supremo
N 014-2001-PROMUDEH Establecen normas modificatorias y complementarias para el funcionamiento de la MCLCP,
2001. Disponible en: http://www.mesadeconcertacion.org.pe/sites/default/files/decreto_supremo_014_0.pdf

130

dificultan la sostenibilidad del desarrollo de la poblacin en


situacin de pobreza. Igualmente ha jugado un papel
importante la aprobacin de las

polticas de estado de

gestin de recursos hdricos y el ordenamiento y gestin


territorial y continua su accionar en la discusin sobre el
Cambio Climtico y su articulacin con la GRD.

Entre los aos 2002 al 2014, el Acuerdo Nacional ha

definido 34 Polticas de Estado, entre ellas las tres ltimas


son: Sobre la Gestin del Riesgo de Desastres (N 32),
sobre los recursos hdricos (N 33) y el Ordenamiento y
gestin territorial (N 34).

Tambin es importante mencionar el trabajo de las

organizaciones de cooperacin internacional que trabajan en


la Ayuda Humanitaria y la GRD como apoyo a las entidades
estatales, como son las ONU, cooperaciones bilaterales,
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de nivel
internacional como nacional quienes en el marco de
polticas pblicas de GRD cumplen un rol de vigilancia
social, sin embargo no se tiene un mecanismo definido de
participacin de estas OSC.

Grfico 4.8. Contexto poltico: Articulacin y


Gobernanza de la GRD

131

Elaboracin propia

En el Per, el marco de la gestin de desastres el SNU

cuenta con la conformacin de un grupo UNETE (United


Nations Emergency Technical Team), que est constituido
por las agencias, fondos y programas de la ONU existentes
en el pas para apoyar acciones relacionadas a la respuesta
frente a desastres o emergencias liderado por un
Coordinador Residente, adems desde el 2008 se cuenta con
una

Asesora

Nacional

en

Respuesta

Desastres,

dependiente de la Oficina para la Coordinacin de Asuntos


Humanitarios (OCHA). Entre los organismos que accionan
en GRD en el pas, podemos citar a PNUD, PMA, FAO,
OCHA, UNFPA, UNICEF, UNESCO.

Por otro lado la plataforma de la Red Humanitaria

Nacional (RHN) creada en octubre del 2008, busca reducir


132

el impacto de las emergencias y desastres mediante la


coordinacin con los involucrados en ayuda humanitaria
mediante mesas de trabajo como son

las agencias de

Naciones Unidas, ONG Internacionales y nacionales, los


representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Agencia

Peruana

de

Cooperacin

Internacional,

el

Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna


Roja, organismos de cooperacin bilateral y multilateral
entre otros.

Existen fondos de cooperacin Internacional bilateral a

proyectos para la GRD y acciones humanitarias. Como GIZ


(Agencia de Cooperacin del gobierno alemn), AECID
(Agencia Espaola de Cooperacin Internacional al
Desarrollo), COSUDE (Agencia Suiza de Cooperacin al
Desarrollo), OFDA-USAID, JICA (Agencia de Cooperacin
Internacional de Japn)

La Comisin Europea a travs de (ECHO) apoya

proyectos de DIPECHO Sudamrica desde el ao


2000.Tambien los organismos OSC internacionales y
nacionales en GRD como Soluciones Prcticas, OXFAM,
Save the Children, , Welthungerhilfe (antes agroaccin
Alemana),
Organizacin

Cooperazione
internacional

Internacionali
de

desarrollo

(COOPI),
(CARE),

Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y


Media Luna Roja,Caritas, World Visin Per, Agencia
Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales (ADRA),
Paz y Esperanza, ACT Per (Action by Churchs Together),
El Centro de Estudios y Prevencin de Desastre (PREDES),
133

las ONG nacionales se financian de fondos de la


cooperacin internacional.

Por otro lado es importante resaltar a los Grupos

Impulsores de Gestin del Riesgo de Desastres (GRIDES)


constituidos por ONG locales que inician sus acciones desde
el ao 2004 a fin de fortalecer las capacidades en GRD,
actualmente son espacios de encuentro con las instituciones
pblicas, que facilitan la informacin de primera fuente
sobre la implementacin de la GRD desde la percepcin de
los actores locales.

Un aspecto a tener en cuenta es la gobernabilidad, ya

que es un mecanismo para generar resultados dirigidos a


reducir los riesgos de desastres en funcin del desarrollo
humano, mediante la participacin igualitaria de los
gneros, los grupos tnicos y religiosos, en la toma de
decisiones.

4.1.3.Contexto social

La problemtica de la GRD, en el contexto social se

caracteriz principalmente por los desastres generados por


fenmenos naturales principalmente debido a la creciente
vulnerabilidad de la poblacin y de sus medios de vida al
estar expuestos a los peligros naturales imprevisibles o
recurrentes, generando emergencias o desastres. Estos
impactos, aunados a las

limitaciones del SINADECI para

reducir dichos riesgos cuyas repercusiones provoco graves


interrupciones en el desarrollo del pas, a pesar de la mega
tendencias favorables al cambio debido a la presencia de
134

enfoques innovadores exgenos para abordar la GRD a


partir del ao 2000 a nivel de la ONU, CAN, UNASUR
principalmente.

Sin embargo, los actores involucrados tuvieron una lenta

respuesta a estos hechos, no posibilitando la incorporacin


GRD en la agenda gubernamental, por lo menos hasta antes
del 2006, tal como se describe a continuacin:

a. Poblacin en riesgo de desastres

El contexto social est muy ligado a la poblacin

vulnerable entendida como aquella que est expuesta y


susceptible de sufrir daos ante la ocurrencia de peligros
originados por fenmenos naturales o inducidos por la
accin humana, incluyendo sus medios de vida,

97

se

encuentra en condiciones de riesgo medio, alto y muy alto,


generalmente est relacionado a procesos desordenados de
crecimiento y desarrollo. En ese sentido la poblacin
vulnerable ha sido estimada de acuerdo a los siguientes
criterios descritos en el siguiente grfico.

Es as que en el proceso de elaboracin del

PLANAGERD, se estim para el ao 2012 que el 60.9% de


la poblacin del Per se encuentra en condiciones de
vulnerabilidad

(18364.747

habitantes)

debido

principalmente a la exposicin de la poblacin y sus medios


de vida a los diferentes peligros, por la localizacin en
97

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MNISTROS. PLANAGERD 2014-2021. Caracterizacin de la poblacin en


riesgo [en lnea]
Lima: PCM, 2014. [citado noviembre 2014]. Adobe Acrobat. Disponible en:
http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2014/05/DS-034-2014-PCM.pdf

135

zonas de alto y muy alto riesgo, sus condiciones de pobreza


y extrema pobreza y por la recurrencia y de los impactos de
las emergencias y desastres (2003-2012).

Grfico 4.9. Poblacin vulnerable 2012 2021

Elaboracin propia

En ese sentido a continuacin se presenta la evolucin

de la incidencia de pobreza total segn mbito geogrfico en


base a la informacin del INEI. Ver tabla 4.2.

Tabla 4.2: Evolucin de la incidencia de la pobreza


total, segn mbito geogrfico, 2009-2014

veles

Aos/Ni

POBREZA TOTAL, SEGN MBITO GEOGRFICO


(Porcentaje respecto del total de poblacin)

01

014

136

0
0
9

3
3
,
5

2
1
,
3

6
6
,
7

2
0
,
7

0
1
0

3
0
,
8

2
0

0
1
1

2
7
,
8

1
8

0
1
2

2
5,
8

6
1

Sierra

Selva

Nacion
al

Urbana

Rural

Costa

3,
9

2,7

1
6,
6

6,
1

5,3

5
3

1
9
,
8

5
6
,
2

1
7
,
8

1
6,
5

5,
7

4,3

4
8
,
9

4
5
,
2

4
1
,
5

3
8,
5

4,
7

3,8

4
7
,
1

3
9
,
8

3
5
,
2

3
2,
5

1,
2

0,4

Elaboracin propia

Donde se evidencia que nuestro pas muestra serias

desigualdades y con elevadas condiciones de pobreza,


marginalidad y exclusin social; siendo stos factores que
ocasionan su baja resiliencia sobre todo de la poblacin que
vive en las reas rurales, otro aspecto importante a tomar en
cuenta son las proyecciones oficiales del Instituto Nacional
de Estadstica e Informtica (INEI)98 para el ao 2014, se
estim en 30814,175 de habitantes, de las cuales el 75.9%
ubicada en zonas urbanas y el 24.1% en zonas rurales.
Distribuidas en 54.6% en la regin costera, 32% en la
98

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA. Estado de la poblacin. [en lnea]. Lima: INEI, 2014 .Adobe Acrobat
.Disponible en : http://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1157/libro.pdf

137

sierra y el 13.4% en la zona de selva. La tercera parte de la


poblacin nacional est concentrada en Lima donde tambin
se desarrolla el 50% de la actividad industrial y financiera.

Las causas directas e indirectas que generan poblacin

vulnerable se describen en la Grfico 4.10

El nivel de riesgo de la poblacin est determinado por

el alto grado de vulnerabilidad condicionado no slo por la


exposicin sino tambin por la fragilidad y resiliencia de las
poblaciones

sociedades.

Entre

los

factores

de

vulnerabilidad se puede mencionar la forma de planificar las


ciudades y comunidades, la ubicacin de los asentamientos
en zonas de riesgos, la carencia de criterios para adecuarse a
las zonas de riesgo y el crecimiento rpido de las ciudades.
Tambin los altos ndices de pobreza, poblaciones que
carecen de servicios bsicos o si los tienen son de mala
calidad, altos ndices de desnutricin, bajo nivel educativo y
condiciones de salud deterioradas99. (Ferradas, 2012).

Grfico 4.10: Poblacin vulnerable: Causas directas


e indirectas

99 FERRADAS, Pedro.

Riesgos de desastres y desarrollo. Lima: Soluciones Prcticas, 2012. p. 218

138

Elaboracin propia

En nuestro pas existen muchos elementos expuestos a

diferentes tipos de peligros como producto de procesos


sociales como se puede observar en la siguiente tabla 4.3.

Tabla 4.3: Vulnerabilidades de poblacin y medios de


vida

PELIG
ROS
MAS
RECU
RREN
TES

Sismos

Tsuna
mis

Volcan
es

SITUACION DE VULNERABILIDAD POR EXPOSICIN A LOS PELIGROS


DE MAYOR RECURRENCIA

Casi el 50%de la poblacin de Lima Metropolitana y Callao se encuentra expuesto a


sismos, se tiene referencia de 12 eventos de gran magnitud, dos de los cuales en 1587 y 1746
fueron altamente destructivos, igualmente 4,900 Km de vas troncales en el Per est expuesto a
sismos al igual que el puerto del Callao de alta importancia econmica. Por otro lado tambin el
patrimonio cultural por las condiciones de fragilidad por su antigedad y escaso mantenimiento
son vulnerables a la ocurrencia de sismos. Aunado a la limitada capacidad operativa en trminos
de recursos humanos y materiales de las en instituciones tcnico cientficas para el monitoreo
adecuado

La franja costera es altamente susceptible a la presencia de tsunami con mayor


incidencia en balnearios y puertos.

La ciudad de Arequipa ,Moquegua y en general la zona sur de la cordillera de los


andes son las ms expuestas a los fenmenos volcnicos como el Misti, Ubinas y Sabancaya,
entre otros

139


Las condiciones geogrficas, morfolgicas del Per lo expone recurrentemente a
peligros hidrometeoro lgicos, tanto en costa, sierra y selva.

Inunda
ciones

Helada
sy
friaje

La variabilidad climtica viene incrementando los impactos por bajas temperaturas


(heladas y friaje en las regiones de la sierra y selva respectivamente), cuya afectacin
incrementa la inseguridad alimentaria afectando el desarrollo de las poblaciones sobre todo en
condiciones de pobreza

Con mayor recurrencia en la zona alto andina como los departamentos de:
Huancavelica, Ayacucho, Apurmac, Arequipa, Cusco, Puno, Moquegua e Ica, con mayor
incidencia en l zona sur del pas donde se afectan principalmente el suministro de agua para la
poblacin, los cultivos y la ganadera lo cual es acrecentada por la deforestacin.

El fenmeno el Nio y La Nia producen un aumento de la intensidad de lluvias,


sequas y heladas en el Per que ocasiona impactos negativos en la poblacin y medios de vida
con altas prdidas econmicas. Por otro lado en los ltimos aos por efecto del cambio
climtico se observa perdidas de los glaciares tropicales que repercutir en la disponibilidad de
agua poniendo en riesgo el desarrollo sostenible.

Sequia
s

FEN y
Cambi
o
Climt
ico

Exposicin a agentes qumicos, biolgicos y fsicos, mayores a los lmites mximos


Agente
permisibles y/o estndares internacionales vigentes.
s
qumic
os,
fsicos
y
biolgi
cos

Fuente: COMUNIDAD ANDINA DE LAS NACIONES. Atlas de las Dinmicas del Territorio Andino: a manera de
Balance. Lima: PREDECAN, 2009.

Elaboracin propia.

todo

ello

hay

que

agregarle,

adems,

las

caractersticas propias del territorio como la presencia de


lluvias intensas, la ocurrencia de sismos, tsunamis, actividad
volcnica, y tambin de huaicos, inundaciones, sequas
aunado al inadecuado uso y ocupacin del territorio
conlleva a que el Per sea un pas donde ocurren muchos
desastres, segn datos que proporcion (Kuroiwa,2014)100
existen 500.000 viviendas ubicadas en las laderas de los
cerros en Lima, donde viven unos 2,5 millones de personas.

Sin embargo las autoridades en los tres niveles de

gobierno, no han considerado en la planificacin de su


desarrollo procesos de la GRD con una visin prospectiva al
momento de generar polticas, leyes y reglamentos, a pesar
de considerar aspectos asociados al medio ambiente pero sin
vincular con la reduccin del riesgo de desastres
100 KUROIWA, Julio Terremoto en Per destruira zonas pobres como en Hait. En: El Comercio. (PE): 18/06/2014.
140

considerando que el principal fenmeno causante del mayor


nmero de damnificados y afectados son los hidrometeoro
lgicos con el 59 % y 86 % respectivamente. En lo que
respecta a los de geodinmica interna, las personas
damnificadas representaron el 30% en su mayora
corresponden al terremoto ocurrido en Ica el ao 2007 y una
tasa muy inferior, del 3 % de personas afectados. En cuanto,
los de geodinmica externa, generaron el impacto en la
poblacin en menor medida, con el 8% de damnificados y
afectados. Ver Tabla 4.4.y 4.5.

Tabla 4.4: Distribucin de la poblacin damnificada y afectada


por los desastres
(periodo 2003 2013)
Desastres

Geodinmica
Interna

444,629

Geodinmica
Externa

38,426

Hidrometeorol
gicos

861,768

Inducidos por
la accin humana

120,750

Damnifi
cados 2003-2013

Total

1,465,57

0
%

9
%

00
%

Afe
ctados 20032013

310,

278,

6
%

00
%

509

188
8,92

0,377

816,

144

10,3
25,218

Elaboracin propia

Como se puede apreciar en la tabla 4.5. en el 2007, la

poblacin a nivel nacional sufri un mayor impacto, en ese


ao se registraron 4,536 eventos a nivel nacional , 701
personas perdieron la vida, 2,436 personas sufrieron
impactos negativos a la salud (lesiones o fracturas severos o
moderados), se registraron 11 personas desaparecidas,
141

496,263 personas fueron damnificadas, y 1,662,413


personas fueron afectadas por los desastres, este ao
represent el 18% de la poblacin acumulado durante el
periodo 2003- 2013.

Tabla 4.5: Impacto acumulado en la poblacin

D
e
s
a
s
t
r
e
s

AO
S

F
a
l
l
e
c
i
d
o
s

(periodo 2003 2013)


Impacto acumulado en la poblacin

eri
do
s

esa
p.

0
0
3

3
,
3
1
6

2
1
3

73

0
0
4

4
,
0
3
8

1
4
4

84

0
0
5

4
,
7
7
3

1
2
2

70

0
0
6

4
,
4
9
5

0
0
7

4
,
5
3

8
8

7
0
1

T
o
t
a
l

60

,43
6

Da
mn
ific
ad
o

62,
34
7

45,
94
7

75,
65
8

31,
04
6

49
6,2
63

A
f
e
c
t
a
d
o
s

2
4
6
,
1
5
9

9
1
9
,
8
9
5

8
7
6
,
5
9
9

9
9
7
,
3
3
7

1
,
6
6

3
0
9
,
1
2
2

9
6
6
,
2
9
8

9
5
2
,
7
6
6

1
,
0
2
8
,
7
3
7

2
,
1
6

8%

142

2
,
4
1
3

1
,
3
6
8
,
0
5
6

9
4
2
,
2
7
9

8
3
4
,
4
8
7

1
,
6
8
2
4

4
4

0
,
1
84,
5
0
5
6
73
4
41
2
2%
8
4
5
0
,
5
9
3
8

4
7

0
,
1
31,
4
0
0
1
26
9
57
,
9
3
2
8
2
7
5
4

4
1

0
,
1
74,
1
,49
1
5
3
3
38
,
1
0
3
1
2
5
5
4
4

8
,

4
9
0

,
1
17
7
7
01
8
1
62
9
7,6
,
6
1
1
9
73
9
,
6
7
0
4
4
7

8
,

5
6
1

0
,
1
33
5
9
1
1
7
77
1
3,3
,
9
0%
2
2
9
67
8
,
7
0
7
0
5
4

7
7

4
2
7

0
,
1
52,
4
7
1
3
3
64
8
90
,
,
3
7
6
2
2
4
9
1
3
9
4

1
1

0
1

4
,
,
2

O
8
1,4
3
8

,
T
,
,51
65,
3
1
1
06
00%
A
5
6
57
5
0
1
L
9
3
,
,
0
7
2
7
1
1
8
8

Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE


DESASTRES. Gua metodolgica para la evaluacin de los efectos socioeconmicos y ambientales e impactos
de los desastres.[En lnea]. Lima: CENEPRED, 2014. Adobe Acrobat. Subdireccin de normas y lineamientos de
la Direccin de Gestin de Procesos.p.25

143

Elaboracin propia

En los ltimos once aos, los desastres registrados han

dejado un saldo de ms de 2,110 muertos, en su mayora


causadas por desastres de origen natural, en esta cifra no se
contemplan los efectos de muchos fenmenos de menor
intensidad que por presentarse en localidades aisladas, no se
registraron en su oportunidad.

El desastre que marc en el 2007, fue el terremoto de

Pisco en la que se afectaron las regiones Ica, Lima y


Huancavelica, y dejando como consecuencia 596 fallecidos
y ms de 650,000 afectados, cuyo impacto fue de 1,200
millones de dlares americanos. En el siguiente grfico, se
muestra el nmero de muertes de personas, registradas ao
por ao durante el periodo 2003 al 2013. Ver grfico 4.11

Grfico 4.11: Prdidas de vidas humanas por


desastres (Periodo 2003-2013)

Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE


DESASTRES. Gua metodolgica para la evaluacin de los efectos socioeconmicos y ambientales e
impactos de los desastres. Lima: CENEPRED, 2014. Adobe Acrobat. Subdireccin de normas y lineamientos de
la Direccin de Gestin de Procesos.p.26

144

Entre los aos 2003 al 2012, los departamentos que

concentraron mayor cantidad de damnificados fueron Ica,


debido principalmente al sismo ocurrido en el ao 2007 y
Loreto por las inundaciones generadas por el exceso de

lluvias. En cuanto a las viviendas afectadas son las

regiones de Loreto, Ica y Piura las que presentan un mayor


impacto. Ver tabla 4.6.

Tabla 4.6: Impacto de los peligros en la poblacin y

viviendas por departamento perodo 2003 -2012)

145


PERSO
NAS

PE
RS
ON
AS

DAMN
IFICA
DAS

FA
LL
ECI
DA
S

DEPART
AMENT
O

Fuente:
PRESIDENCIA
DEL
CONSEJO DE
MINISTROS.
Plan Nacional
de Gestin del
Riesgo de
Desastres .
PLANAGERD
2014 2021.
Lima:
Secretara de
Gestin del
Riesgo de
Desastres.
2014. p.18

Elaboracin
propia.

AMAZO
NAS

ANCAS
H

APURIM
AC

AREQUI
PA

AYACUC
HO

CAJAM
ARCA

CALLA
O

18189

15
2

VI
VI
EN
DA
S/

AF
EC
TA
DA
S

9,
66
4

10220

63

3,
67
7

22380

68

16
,0
53

11834

17

61
,0
68

40401

35

23
,8
62

20918

80

2731

23

14
,1
59

47
4

CUSCO

68766

98

HUANC
AVELIC
A

HUANU
CO

ICA

20
,7
10

60847

30

13
,7
11

23470

96

38539
7

61
0

8,
14
9

92
,3
25

JUNIN

28450

47

LA
LIBERT
AD

LAMBA
YEQUE

LIMA

10
,3
71

9770

34

4,
71
1

16954

77250

18

19
3

25
,3
88

12
,8
10

LORETO

MADRE

36167
0

60

16
1,
00
5

5,
68

VIV
IEN
DA
S/

DE
ST
RUI
DA
S

32
85

11
91

33
55

21
07

74
62

39
55

53
1

78
61

47
25

37
36

78
02
5

55
73

19
56

33
38

14
92
2

146

14
20
2

15

En este lapso la mayor cantidad de muertes se debi al

impacto de sismos, seguido por actividades humanas


(incendios urbanos, contaminacin ambiental, etc.), en
cuanto a los damnificados en mayor cantidad se debieron a
los efectos de lluvias intensas e inundaciones seguidas por
sismos y respecto a las personas afectadas estos se debieron
a bajas temperaturas seguido por lluvias intensas e
inundaciones. Ver tabla 4.7

Por otro lado el mayor nmero de viviendas destruidas,

fue por sismos seguido de lluvias intensas e inundaciones; y


la mayor afectacin se debi a lluvias intensas e
inundaciones y bajas temperaturas.

Evidencindose que los sismos son los que generan la

mayor cantidad de muertes debido a las condiciones de


fragilidad de las viviendas.

b. Jerarquizacin del problema

De la revisin de la problemtica de la GRD,

mencionados en el contexto econmico, poltico y social se


147

concluye que el problema central es la Creciente


vulnerabilidad de la poblacin y de sus medios de vida, con
tendencia a su agudizacin si no se formula una nueva
poltica pblica sobre GRD, con un enfoque prospectivo y
correctivo,

siendo

sus

principales

causas:

Dbil

conocimiento y observancia del valor pblico, limitada


voluntad de clase poltica en impulsar la GRD, la dbil
gobernanza y articulacin de riesgos de desastres en el Per
y la escasa cultura de prevencin y baja resiliencia de la
sociedad. Los efectos negativos de esta situacin se vieron
en la incorporacin no oportuna del problema de la GRD en
la agenda gubernamental, el lento proceso de formulacin
de la Poltica Nacional de GRD y prevalencia del status quo
de la GRD con enfoque reactivo.

Para la jerarquizacin del problema mencionado, se tuvo

en cuenta su gravedad, urgencia y por ende su potencial


valor pblico, habindose identificado en primera prioridad
las tres caractersticas que definen el problema central:
Insuficiente conocimiento de los peligros a nivel nacional,
incipiente anlisis de las vulnerabilidades y

deficiente e

insuficiente clculo de riesgo. El nivel de complejidad del


problema est asociado a dos (2) situaciones concurrentes,
estas son: Ver grfico 4.12
Tabla 4.7: Impacto de los desastres en la

poblacin y viviendas segn tipo de peligros


(perodo 2003

-2012)

148

PERSON
AS

PERSON
AS

PERS
ONAS

VIVI
ENDAS

VIVIENDA
S

AFECTA
DAS

DAMNIF
ICADAS

FALL
ECIDAS

AFEC
TADAS

DESTRUID
AS

TIPO DE PELIGRO

Numero

Geodinmica Interna
(actividad volcnica, sismos)
Geodinmica externa (alud,
aluvin, derrumbe de cerro,
deslizamiento)

Hidrometereolgicos
(Bajas temperaturas)

486516
7

Hidrometereolgicos
(Lluvias intensas inundaciones )

320638
5

Hidrometereolgicos

(Otros**)
Biolgicos

Otro *

961099
9

Total

1412671

8166

8486

1.14

55193

77.40

34212

3.14

8.87

742240

4
8.57

5247

2
.71

22109

1
1.40

4629

2
.39

57059

2
9.43

6956

0.89

0.10

6611

94173

4.61

726

7.44

3.04

Numero

1.10

574506

1974

7.32

175

54340

13.63

62

1.82

6.38

60

25713

269

3.08

2.72

22.49

126

43.87

43571

4.40

261746

619766

2.16

Numero

11.65

444

9.58

30.80

230

135373

33.36

8.20

608

2.10

50.62

115838

Numero

31.34

29618

1.21

423183

442792

2.43

207995

116300

Numero

3.09

233353

Originados por el Hombre

296870

3
.59

3727

193900

Fuente: PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. Plan Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres. PLANAGERD 2014 2021. Lima:

Secretara de Gestin de Riesgos de Desastres, 2014,

Elaboracin propia

149

1
.92

Especializacin de GRD: Abordar y encarar el

problema de la GRD requiere adecuada especializacin por


la

especificidad

de

sus

componentes

procesos.

Transversalizacion de GRD: Es complejo porque el


clculo del riesgo implica analizar e interpretar la GRD por
un equipo multidisciplinario y con adecuado nivel tcnico

Grfico 4.12: Jerarquizacin y determinacin del


nivel de complejidad del problema de la GRD

Elaboracin propia

4.2.

Generacin de Alternativas

150

A la luz diagnstico de la situacin descrita,

principalmente durante el periodo 2005 2011, se deduce que se


generaron

hasta tres (3) alternativas para resolver el

problema del

riesgo de desastres en el Per, estas son:

Continuar con el SINADECI


Modificar el SINADECI, manteniendo al INDECI como punto
focal
Formular un innovador sistema denominado SINAGERD

Estas alternativas fueron materia de anlisis y debate con

relativa lentitud, a pesar de los riesgos y los desastres recurrentes


y/o de gran magnitud, debido a la escasa voluntad poltica de los
actores involucrados en los tres niveles de gobierno en particular
en el Congreso de la Repblica, la presencia de un poder ejecutivo
con baja pro actividad para impulsar el cambio y la sociedad civil
con limitada cultura de prevencin. A continuacin se describe en
forma resumida las caractersticas de estas alternativas

Tabla 4.8: Generacin y descripcin de alternativas


ALTERNATI
VAS

DESCRIPCION DE LA ALTERNATIVA

El SINADECI surgi ante las lecciones aprendidas en el desastre de gran


magnitud ocurrido en Ancash en mayo de 1970, con el fin de prevenir y/o mitigar daos y
prdidas en la poblacin y en sus medios de vida.

Este sistema no tuvo los mecanismos adecuados para reducir la vulnerabilidad

a) Continuar
de la poblacin y de sus medios de vida, porque se orient a la administracin del desastre
con el Sistema Nacional
que resulta de un desarrollo mal concebido y aplicado: Se priorizo la preparacin para la
de Defensa Civil emergencia, la instalacin de la alerta temprana, la ayuda humanitaria, las medidas de
SINADECI
mitigacin ante el peligro inminente.

No tuvo la capacidad de respuesta oportuna para encarar las emergencias o


desastres, as como los procesos de rehabilitacin y reconstruccin. La gestin prospectiva
no tuvo relevancia en las cuatro dcadas del SINADECI.

Esta alternativa propicia la incorporacin de las dimensiones prospectiva y


correctiva, pero mantena la organizacin tradicional con una gestin orientada

b) Modificar
principalmente a la parte reactiva, lo cual no propiciaba el cambio para lograr el desarrollo
el SINADECI,
seguro, sostenible, equilibrado y con inclusin social.
manteniendo al INDECI

Esta opcin fue promovida y apoyada por el INDECI que buscaba mantener el
como punto focal
status quo, cuyo enfoque no era plenamente compatible con las tendencias innovadoras de
la GRD a nivel internacional que postulaba el MAH, la ONU, la CAN y UNASUR.

c)
Formular
Esta alternativa incorpora la GRD con los componentes prospectivo, correctivo
un innovador sistema y reactivo con 7 procesos: Estimacin, prevencin y reduccin del riesgo, preparacin,
denominado SINAGERD respuesta, rehabilitacin y reconstruccin.
acorde con el MAH.

Postula que es posible y necesario actuar antes del desastre ,planificando el


desarrollo sostenible evitando la generacin de nuevas condiciones de riesgo, reduciendo
las
condiciones
de
vulnerabilidad
actual
Para tal efecto, se necesita conocer las condiciones de riesgo de desastre(peligro,
vulnerabilidad)
para
la
toma
de
decisiones
Esta opcin busca el cambio y el desarrollo seguro y sostenible compatible con los

151

postulados del MAH, la CAN, UNASUR y la Poltica de Estado 32 del Acuerdo Nacional

Elaboracin propia

4.3. Criterios de evaluacin

Los criterios de evaluacin utilizados para seleccionar la

alternativa ms viable que permita impulsar adecuadamente la


GRD y por ende sea la base para la formulacin de la Poltica
nacional respectiva, se menciona a continuacin:

Tabla 4.9: Criterios de evaluacin

CRITERIOS DE
EVALUACIN

publico

Generacin de valor

GRD

Visin sistmica de la

Enfoque prospectivo y
correctivo de la GRD

Capacidad de
respuesta ante emergencias o
desastres

DESCRIPCIN DEL CRITERIO

Capacidad de la poltica de generar bienes y servicios de


calidad para atender las demandas universalizantes y no inmediata
de la ciudadana, buscando el inters colectivo, esto es el bien
comn reconocido y aceptado por la poblacin, cuyo valor
publico permite el desarrollo sostenible.

Se basa en una visin sistmica de carcter


multisectorial e integrada, sobre la base del mbito de
competencias, responsabilidades y recursos de las entidades
pblicas, garantizando la transparencia, efectividad, cobertura,
consistencia, coherencia y continuidad en sus actividades con
relacin a las dems instancias sectoriales y territoriales. 101.

El enfoque prospectivo y correctivo son concurrentes y


complementarios orientados a reducir las vulnerabilidades y el
riesgo de desastres al mediano y largo plazo.

La gestin prospectiva en la GRD, se orienta a evitar y


prevenir la

conformacin del riesgo futuro.

La gestin correctiva se orienta a corregir o mitigar el


riesgo existente

Ambos enfoques estn presentes en el proceso de


reconstruccin ya que esta se orienta a establecer condiciones
sostenibles de desarrollo en las reas afectadas

Est asociada a la gestin reactiva relacionada a


enfrentar los riesgos y desastres, con intervenciones que buscan
rehabilitar los servicios bsicos daados o afectados

Elaboracin Propia

4.4. Evaluacin (a priori) de las alternativas

Al correlacionar estas tres alternativas con los cuatro (4)

criterios de evaluacin descritos en el numeral 3, se determina las


101PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS.

Lineamientos para la Gestin de la Continuidad Operativa de las


entidades pblicas en los tres niveles de Gobierno. [En lnea].Lima: PCM, 2015.[citado 2015]. Adobe Acrobat. Disponible
en :http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/02/RM-028-2015-PCM.pdf

152

ventajas y desventajas que presentan cada uno de ellas, tal como


se indican en el cuadro adjunto

Tabla 4.10: Evaluacin a priori de las alternativas

ALTERNATIVAS

Continuar con el
SINADECI

Modificar el
SINADECI, manteniendo al
INDECI como punto focal

Formular un
innovador sistema denominado
SINAGERD

VENTAJAS

DESVENTAJAS

Prevalece el problema sin


solucin, se incrementa los riesgo ,
emergencias y/o desastres

No promueve el cambio para


internalizar los aspectos prospectivos y

Mejora
la
correctivos que requiere la GRD.
administracin del desastre, pero

El INDECI promueve mantener


subsiste el enfoque reactivo
el estatus quo, lo cual no se condice con los
postulados del MAH

Promueve y apoya la
adopcin de un enfoque
prospectivo y correctivo en el
manejo
de
la
GRD
Busca implantar un sistema
holstico,
descentralizado,
sinrgico y participativo
Se sustenta en los principios del
Resistencia al cambio de algunos
bien
comn,
gradualidad,
subsidiaridad,
eficiencia, actores a nivel subnacional principalmente,
participacin,
entre
otros por insuficiente conocimiento del manejo
Postula la armonizacin con los prospectivo
enfoques cientfico tecnolgico
de
los
organismos
internacionales
en
GRD
Por su concepcin, principios y
postulados
que
rigen
el
SINAGERD, se infiere que ser
generadora de valor pblico para
la sociedad en general.
No existe

Elaboracin propia

Del anlisis comparativo de las alternativas planteadas, se

afirma que la ms viable es la c) Formular un innovador


sistema denominado SINAGERD. Sin embargo, su concepcin
y desarrollo del proyecto de la poltica pblica de la GRD demor
ms de dos (2) aos por los factores condicionantes descritos
anteriormente.

La alternativa seleccionada es el punto de partida sobre el cual

se diseara la poltica nacional de GRD en el Per, cuyo desarrollo


se tratara en el siguiente rubro.

153

4.5. Diseo de la poltica Nacional de Gestin del


Riesgo de Desastres en el Per
La Poltica Nacional de GRD en el Per , se dise a partir de

la alternativa c) seleccionada Formular un innovador sistema


denominado SINAGERD, considerando el marco orientador, la
base legal, el marco terico y el diagnostico situacional descritos
en los captulos anteriores, as como los actores claves
involucrados como son: el Poder Ejecutivo ( Ministerios: PCM,
MEF, INDECI, Programa de Reduccin de vulnerabilidades
Frente al Evento Recurrente El Nio - PREVEN, otros), Poder
Legislativo: Congreso de la Republica, partidos polticos,
Sociedad civil: ONG, Organismos internacionales: BID, ONU,
CAN. Ver grfico 4.13.

En este marco, los esfuerzos iniciales para la formulacin de la

presente poltica nacional, con las propuestas legislativas:.tal


como se detalla a continuacin: A partir de los
planteamientos mencionados el se inicia con la propuesta del
Poder Ejecutivo a travs del INDECI presenta dos alternativas de
solucin realizados en diferentes momentos por el Instituto
Nacional de Defensa Civil INDECI,

ente articulador del

SINADECI, cuyos enfoques y estructuras de contenido no fueron


validados por la PCM, porque carecen de tenan los mecanismos y
procedimientos suficientes para superar o reducir los riesgos de
desastres generados por los fenmenos naturales y/o los inducidos
por la accin humana, as como no eran concordantes con los
postulados del MAH, la CAN, y la EIRD.
154

Grfico 4.13. Esquema general para la formulacin de la


Poltica Nacional de GRD en el Per

Elaboracin propia

Ante esta situacin estos y falta de liderazgo y compromiso, la

PCM encarga al PREVEN, la elaboracin de una opcin que


supere a las planteadas por el INDECI; sin embargo por el corto
155

tiempo disponible, la propuesta si bien fue mejor a las anteriores,


no satisface plenamente las exigencias de la PCM.

Al respecto la Posteriormente la PCM, dispone que el MEF

asuma el desarrollo de la Poltica Nacional de GRD, a partir de las


versiones anteriores, contando con el asesoramiento del BID,
siendo esta ltima versin la que fue validada por el Consejo de
Viceministros y de Ministros y luego fue presentado al Congreso
de la Republica para su anlisis y debate.

Es importante indicar que este proceso fue lento en el cual no

toda la administracin pblica vinculada al riesgo de desastres


participo activamente en la definicin de la poltica nacional de
GRD, la sociedad civil tambin estuvo relativamente ausente, por
lo que gran parte de la poblacin no tena conocimiento de la
importancia

de

esta

propuesta.

Los

Partidos

polticos

principalmente el APRA y el PPC, tuvieron una activa


participacin a consecuencia del desastre generado por el sismo de
Pisco del ao 2007, asi como durante el anlisis y debate en el
Congreso de la Republica intervinieron solamente en el Congreso
de la Republica durante el anlisis y debate, planteando propuestas
similares y/o cambios importantes al proyecto Ley por parte de
APRA y PPC, principalmente. Despus de un largo debate la
poltica nacional de gestin del riesgo de desastres fue aprobada
por el Congreso y remitido al Poder Ejecutivo para su
promulgacin.

156

A pesar de las limitaciones en cuanto a la participacin de los

actores claves en este proceso, se puede afirmar que la presente


poltica responde a la dimensin sustantiva y en menor grado a la
dimensin operativa planteada por

Moore. Sin embargo, la

dimensin poltica no fue suficientemente resuelta, porque no se


gener el consenso bsico necesario durante la formulacin de la
poltica, as como tampoco la relacin Estado Sociedad civil no
fueron las ms positivas ya que la participacin ciudadana fue
relativamente escasa.

Cabe destacar que existe una importante diferencia entre el

enfoque del SINADECI que es de naturaleza reactiva, con relacin


a la concepcin del SINAGERD que adems se sustenta en los
aspectos prospectivos y correctivos, cuyas diferencias se precisan
en la Grafico 4.14

Grfico 4.14. Diferencias entre el SINADECI y el

SINAGERD

Elaboracin propia

157

Es este sentido, la dimensin sustantiva descansa en la

concepcin, contenido y alcance de la Poltica Nacional, as como


los instrumentos que ella requiere, tal como se describi en el
numeral

2.1.4.

Gestin

del

Riesgo

de

Desastres-GRD:

Definiciones bsicas.

Grfico 4.15: Poltica Nacional de GRD e integracin de los


componentes y procesos

Elaboracin propia

La presente poltica gira en torno a la creacin del

SINAGERD, bajo la rectora de la PCM y est conformado


aproximadamente por 1946 entidades pblicas: 19 son ministerios,
25 gobiernos regionales, 196 municipalidades provinciales y 1646
municipalidades

distritales,

quienes

son

responsables

de

implementar los lineamientos de la Poltica Nacional de Gestin


del Riesgo de Desastres dentro de sus procesos de planeamiento,
siendo el INDECI y el CENEPRED las dos entidades que brindan
el asesoramiento y la asistencia tcnica del caso. Ver grfico 4.16

158

Grfico 4.16. Composicin del SINAGERD

Elaboracin propia.

Los instrumentos planteados en el SINAGERD son la Poltica

Nacional de GRD, el Plan Nacional de GRD, la estrategia


financiera,

los

mecanismos

de

coordinacin,

decisin,

comunicacin y gestin de informacin en situacin de desastres,


el sistema de informacin para la GRD, el sistema de informacin
para la GRD y el sistema de comunicaciones.

Todas las entidades pblicas son responsables de implementar

los lineamientos los lineamientos de la Poltica Nacional de GRD


planteados por el SINAGERD los cuales estn orientados
bsicamente a:
159

La incorporacin de la GRD en

los procesos de gestin

institucional y planeamiento de desarrollo


Que las entidades pblicas de manera gradual asignen recursos
y desarrollen acciones de nivel estructural y no estructural para
evitar nuevos riesgos y reducir los riesgos de desastres en sus
mbitos de accin.
Establecer mecanismos e instrumentos en estrecha coordinacin
con el sistema educativo del pas para promover la cultura de la
prevencin orientada interiorizando la GRD, no solo en las
entidades pblicas, privadas sino en la ciudadana en general
para contribuir el desarrollo sostenible,
Desarrollar y difundir estudios e investigaciones relacionadas
del conocimiento del riesgo para la gestin adecuada del mismo
Las acciones deben estar enmarcadas en una gestin para
resultados de manera

transparente ( medidas de control,

rendicin de cuentas y auditora ciudadana)


Disponer de mecanismos y estrategias eficientes y eficaces para
responder ante situaciones de emergencias y desastres de
diferentes niveles en el pas, priorizando el rol de los gobiernos
subnacionales (principio de subsidiaridad) en estos procesos.
La recuperacin fsica, social y reactivacin econmica despus
de un desastre debe contar con los mecanismos tcnicos y
administrativos que permita su viabilizacin con la celeridad del
caso, el cual debe comprometer a los tres niveles de gobierno en
estrecha coordinacin con el MEF.

La implementacin de la Ley 29664, tiene como objetivo

ineludible lograr la transversalizacin de la GRD en los tres


niveles

de

gobierno,

proceso

prioritario

corto

plazo,

requirindose para ello, el apoyo tcnico-poltico; y la pertinente


160

adecuacin de la Ley en las instituciones conformantes del


SINAGERD.

En el marco de la Ley 29664 y su Reglamento, se elabor la

Poltica Nacional de GRD que contiene 4 objetivos prioritarios y


26 Lineamientos estratgicos que integra los 7 procesos de la
GRD y sirvi de referencia para la elaboracin del PLANAGERD
2014-2021, Los objetivos de la Poltica Nacional GRD se indican
a continuacin. Ver Grfico 4.17 Grafico 4.18

161

Grfico 4.17: Enfoque general para la elaboracin de la


Poltica Nacional de GRD

Elaboracin propia

Grafico 4.18. Poltica Nacional de GRD: Objetivos

Prioritarios

162

Elaboracin propia

Para lograr los objetivos planteados, se dispones de 26

lineamientos estratgicos, cuya ejecucin es de obligatorio


cumplimiento por las entidades conformantes del SINAGERD, tal
como lo establece la Poltica Nacional de GRD.

Por las consideraciones expuestas se deduce que la

formulacin de la Poltica Nacional de GRD en el Per, en


trminos generales es compatible con el tringulo estratgico de
Mark Moore, ya que en la dimensin sustantiva responde a una
necesidad pblica de generar bienes y servicios en materia GRD
que necesita la sociedad dada las condiciones de vulnerabilidad
del Pas por la exposicin de la poblacin y medios de vida a
fenmenos recurrentes sumada a las condiciones geogrficas de
nuestro pas y el impacto social y econmico de daos y prdidas
ocasionados a lo largo de la historia del pas. Sin embargo, en la
dimensin poltica si bien hubo la participacin del Estado y la
sociedad civil, incluido los partidos polticos, y los organismos
internacionales vinculados a la GRD, no fue lo ms adecuado, ya
que no se identificaron y se hicieron participes a todos los actores
involucrados ,no se realiz el diagnostico poltico, mapa poltico y
balance poltico lo que no permiti definir la estrategia para
involucrar a los actores sobre todo de los Gobiernos regionales y
163

locales considerando que la implementacin debe ser realizada a


nivel territorial.

En la dimensin operativa, se definieron los mecanismos

operativos bsicos para su implementacin establecindose: Ver


grficos: 4.19 y 4.20
La conformacin, instalacin y funcionamiento de los Grupos
de Trabajo para la Gestin del Riesgo de desastres GTGRD en
los tres niveles de gobierno, presidido por la ms alta autoridad:
Ministros,

Presidentes

del

gobierno

regional,

Alcaldes

provinciales y distritales.
La estrategia de gestin financiera a cargo del MEF, con el fin
establecer los mecanismos y procedimientos para captar los
recursos financieros, la transferencia del riesgo, la eficiencia en
el gasto pblico, etc.
Los gobiernos locales y regionales son los responsables de la
elaboracin y ejecucin de los planes, programas y proyectos de
inversin en el mbito de su jurisdiccin.
Que el INDECI y el CENEPRED son los responsables de
brindar la asistencia tcnica y el asesoramiento respectivo a la
PCM y a los gobiernos locales y regionales
Que las instituciones cientficas en GRD brindaran la asistencia
tcnica a las entidades de los tres niveles de gobierno en el rea
de su competencia
La implementacin de la poltica pblica GRD, estar regida
bajo los principios de gradualidad, subsidiaridad, integralidad,
transversalidad, eficiencia, equidad, bien comn, ayuda
humanitaria, etc.
Otras previstas en la Ley 29664 y su Reglamento.

164

Grfico 4.19: Grupos de trabajo de la GRD

Elaboracin propia

Sin embargo no se desarroll la estrategia para fortalecimiento

de capacidades considerando que la implementacin de los


procesos de la gestin de riesgos es especializada y est basada en
la investigacin cientfica.

Grfico 4.20: Organizacin GTGRD en los tres niveles de


gobierno

Elaboracin propia.

165

CAPTULO V

1.4.2. Implementacin de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo


de Desastres en el Per

El presente captulo contiene la naturaleza y capacidad de la gestin


del aparato poltico-administrativo -gubernamental del Per para la
ejecucin de la poltica Nacional de GRD, as como para su operacin y
seguimiento a partir de su creacin desde una perspectiva nacional.

1.5.

Naturaleza y capacidad de la gestin del aparato poltico

administrativo gubernamental

El aparato poltico-administrativogubernamental del Per que

permite la operacin de la Poltica Nacional de GRD del ao 2011,


se sustenta en un Estado unitario, democrtico y representativo
conformado por tres poderes: Ejecutivo, legislativo y judicial,
cuya conduccin es a travs del gobierno nacional, regional y
local, siendo sus gobernantes polticos y autoridades del poder
ejecutivo elegidos cada 5 aos, mediante elecciones libres y
universal.

Sin embargo, la alternancia en el poder genera cambios y

rotaciones de funcionarios y profesionales competentes en las


entidades pblicas en los tres niveles de gobierno, considerando
principalmente

criterios

polticos-partidarias,

generando

el

debilitamiento de capacidades en el manejo tcnico-cientfico,


siendo uno de ellos la gestin del riesgo de desastres, no
166

permitiendo el encadenamiento acumulado del conocimiento y de


las experiencias exitosas en cada lnea de accin. Esta situacin
implica muchas veces reiniciar los procesos de capacitacin,
asistencia

tcnica

acompaamiento

los

trabajadores

involucrados en la GRD. Ver grfico 5.1.

Grfico 5.1. Naturaleza y capacidad operativa de la gestin

del aparato poltico administrativo y gubernamental del Per

Elaboracin propia.

La identificacin y descripcin de la capacidad de la gestin

del aparato poltico-administrativogubernamental est asociado a


cuatro aspectos interrelacionados con la GRD, estos son:
institucionalidad, articulacin, gestin del conocimiento y gestin
del recurso, cuya gobernanza estn a cargo de 1946 entidades
conformantes del SINAGERD, en los tres niveles de gobierno,
teniendo en cuenta los factores limitantes, las variables y sus

167

definiciones, as como los medios de verificacin y responsables,


tal como se describe la tabla 5.1.

Tabla 5.1: Variables, medios de verificacin y responsables

de la capacidad de gestin del aparato poltico - administrativo


del Per

INSTITUCIONALIDAD

A
SPECTOS

NORMATIVIDAD

RESILIENCIA GRD

DE
FINICION

ARTICULACIO
N

GESTION DE
RECURSOS

COORDINACION

COLABORACION

COOPERACIN

COMPETENCIAS GRD

MEDIOS DE
VERIFICACION

Informes
de
Participacin, organizacin
capacidad financiera, pre
proactividad , compromisos

Ver
definicin de
cada variable
en el rubro
5.1.1. del
presente
capitulo

MANEJO- INTEGRAL DE
RECURSOS

DIFUSIN DE LA INF.
DISPONIBLE

Entidades
conformantes del
SINAGERD en los
tres niveles de
gobierno

Informes
de
la
capacidad tcnica y administrativa

Cantidad,
oportunidad, precio

APLICACIN DE LA
INFORMACIN

RESPON
SABLES

:
y
y

Informes
sobre:
Participacin,
acuerdos
y
convenios
,Cartas
de
entendimientos, Grupos de Trabajo
GRD

DISPONIBILIDAD DE
RECURSOS

GENERACIN Y
REGISTRO DE INFORMACIN

Planes de prevencin y
reduccin del riesgo de desastres,
de emergencias, rehabilitacin,
reconstruccin

CAPACIDAD DE GESTION
EN GRD

Normas emitidas y
aplicadas: Lineamientos, guas,
directivas, manuales), as como
planes elaborados

CULTURA DE
PREVENCIN

GESTION DEL
CONOCIMIENTO

VARIABLES GRD

calidad,

Eficiencia y eficacia

Informes sobre: Acceso


, uso y transferencia de la
informacin: SINPAD, SIGRID,
SINEA

Elaboracin propia.

168

5.1.1. Definiciones y alcance de los aspectos y

variables de la capacidad de gestin del aparato


estatal
a. Institucionalidad.- Contiene 4 variables: Normatividad,
resiliencia, cultura de prevencin y capacidad de gestin,
cuyas definiciones se describen a continuacin:

La institucionalidad permite integrar los procesos de la

GRD como poltica transversal y sistmica en el accionar


del Estado, logrando su implementacin y consolidacin, a
travs de las entidades pblicas y privadas en los tres
niveles de gobierno y la sociedad civil. La definicin y
alcance de las variables se describen a continuacin:

Tabla 5.2: Definicin y alcance de la variable de


Institucionalidad

Variable

Definicin y Alcance de la Variable

Generacin y uso adecuado de las normas tcnicas legales de


la GRD por las entidades involucradas para la regulacin, fiscalizacin y
control del SINAGERD

Capacidad de las personas, comunidades, entidades pblicas

Resiliencia
y privadas, de organizarse y recuperarse del impacto de desastres para
protegerse mejor en el futuro

Cambio de actitud de la poblacin y buenas prcticas de la

Cultura
de
GRD expresadas en el diseo y e implementacin eficientes de
prevencin
actividades y proyectos con enfoque prospectivo y correctivo

Desarrollo y fortalecimiento de competencias humanas,

Capacidad
de
organizacionales y tcnicas de las entidades involucradas en la GRD,
gestin en GRD
para una gestin eficiente y eficaz
Elaboracin propia.

Normatividad

b. La articulacin.- Contiene tres variables: Coordinacin,


colaboracin y cooperacin, cuyas definiciones se describen
a continuacin:

La Articulacin es un conjunto de acciones relacionadas

con la participacin, coordinacin y enlace transversal, entre


169

las entidades del sector pblico, privado y la sociedad civil,


en materia de GRD en los tres niveles de gobierno. La
definicin y alcance de las variables se describen a
continuacin:

Tabla 5.3: Definicin y alcance de la variable de articulacin


Variable

Coordinacin

Colaboracin

Cooperacin

Definicin y Alcance de la Variable

Acciones que permite intercambiar opiniones, observaciones y/o


sugerencias sobre las intervenciones de las entidades involucradas en la GRD, con
la finalidad de reducir la vulnerabilidad de poblacin y de sus medios de vida

Intervencin y participacin organizada y oportuna de las entidades


pblicas y privadas, del sector privado y de la sociedad civil, en las actividades de
Gestin del Riesgo de Desastres.

Acciones para fortalecer esfuerzos conjuntos de las entidades pblicas


y privadas mediante alianzas estratgicas en GRD, orientados a logros de
objetivos institucionales
Elaboracin propia.

c. La

gestin

de recursos.-

Contiene

tres variables:

Competencias en GRD, la disponibilidad de recursos y el


manejo integral de recursos, cuyas definiciones se describen
a continuacin

Gestin de recursos es la capacidad de administrar y

dirigir los recursos humanos, materiales, infraestructura,


tecnologa, comunicacin y financieros necesarios para que
las entidades puedan Gestionar el Riesgo de Desastres de
manera eficiente y eficaz.

Tabla 5.4: Definicin y alcance de la variable de gestin de


recursos

170

Variable

Conocimientos, habilidades y destrezas para captar, disponer y


aprovechar adecuadamente los recursos para la GRD

Competencias GRD

Disponibilidad

de

Manejo

de

Contar con recursos adecuados en trminos de cantidad, calidad,


oportunidad y precios competitivos para la implementacin de la GRD

recursos

integral

Definicin y Alcance de la Variable

Capacidad de administrar los recursos GRD en forma eficiente,


eficaz y alineados a los objetivos institucionales en los tres niveles de
gobierno

recursos

Elaboracin propia.

d. La gestin del conocimiento.- Es el desarrollo de las


competencias

necesarias

para

la

generacin

administracin de informacin sobre el conocimiento de los


peligros, anlisis de vulnerabilidades y niveles de riesgo
para la toma de decisiones en GRD, en los tres niveles de
gobierno. Contiene tres variables: Generacin y registro de
informacin, aplicacin de la informacin y la difusin de la
informacin disponible, cuya definicin y alcance de las
variables se describen a continuacin:

Tabla 5.5: Definicin y alcance de la variable de


gestin del conocimiento

Variable

Generacin
registro de informacin

Aplicacin
informacin

de

Difusin de
informacin disponible

Definicin y Alcance de la Variable

Proceso orientado a producir, actualizar, ampliar,


validar,
sistematizar
y automatizar informacin georeferenciada y
y
administrativa estandarizada, confiable y oportuna GRD, mediante
la investigacin y estudios a cargo de las entidades pblicas y
privadas competentes.

Uso adecuado de la informacin disponible por los


la tomadores de decisin de la GRD, con el fin de reducir la
vulnerabilidad de la poblacin y de sus medios de vida, de manera
sostenible e integral

Mecanismos y procedimientos para facilitar el acceso a


la la informacin disponible de la GRD por las entidades pblicas del
SINAGERD, promoviendo su intercambio y transferencia de su
conocimiento de manera sostenible.

Elaboracin propia

171

Las variables, los medios de verificacin y los

responsables para cada uno de los cuatro aspectos antes


sealados permitirn constatar la operacin de la Poltica
Nacional de GRD.

5.2. Operacin y seguimiento de la Poltica Nacional de


GRD

La operacin de la poltica nacional de GRD, se viene

desarrollando de manera gradual y descentralizada, mediante la


elaboracin y ejecucin del Plan Nacional de Gestin del Riesgo
de Desastres - PLANAGERD 2014-2021, as como de los planes
especficos por procesos en GRD a cargo de las entidades del
SINAGERD tales como: los planes de prevencin y reduccin del
riesgos de desastres, los planes de educacin comunitaria, de
preparacin y operaciones de emergencias, de contingencias, los
planes de GRD a nivel sectorial, regional y local que integran los 7
procesos GRD. Para tal efecto, el INDECI y el CENEPRED
vienen elaborando y validando los instrumentos orientadores que
permitan abordar y orientar la elaboracin de los planes
mencionados. Asimismo la poltica se viene implementando con la
incorporacin de la GRD en los planes existentes: Los planes
estratgicos institucionales y operativos en los tres niveles de
gobierno, los planes estratgicos sectoriales multianuales
PESEM, los planes territoriales: Planes de desarrollo concertados172

PDC a nivel local y regional los planes de desarrollo urbano, de


ordenamiento y gestin territorial, los planes, programas y
proyectos a nivel de cuencas hidrogrficas, mancomunidades,
entre otros.

Grfico 5.2. Estrategia para la operacin de la poltica y el


PLANAGERD 2014-2021

Elaboracin propia.

173

El PLANAGERD 2014-2021 tiene 21 objetivos, de los

cuales 01 es a nivel nacional, 06 son estratgicos y 14 son


especficos y contiene 47 acciones estratgicas, todos con
sus respectivos indicadores, medios de verificacin y
responsables. Es importante indicar que a la fecha se est
elaborando la estrategia para su implementacin102, as como
el respectivo plan para el monitoreo, seguimiento y
evaluacin.

Para cada uno de los 4 aspectos a ser desarrollados,

donde se detallaran las actividades realizadas y los logros


obtenidos en el periodo 2012 a diciembre 2014, ya que en el
ao 2011 fue un periodo de generacin de la poltica
pblica, as como de transicin en el cual se procedi a
gestionar los recursos presupuestales y la contratacin del
personal mnimo requerido para poner en marcha las
entidades nuevas del SINAGERD, como es el caso del
CENEPRED, la Secretaria de Gestin del Riesgo de
Desastres.- SGRD de la Presidencia del Consejo de
Ministros PCM.

Grfico 5.3: Operacin de la poltica Nacional de GRD en


el Per

102 SECRETARA DE GESTIN DE RIESGOS DE LA PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS .Coordinacin


realizada con el equipo tcnico encargado de elaborar la estrategia de implementacin del PLANAGERD, representada por
la Abogada Blanca Arostegui.

174


Elaboracin propia.

5.2.1 Anlisis FODA de la Poltica Nacional de GRD


en el Per
Para identificar las limitaciones y potencialidades del

entorno interno y externo de la Poltica Nacional de GRD, a


continuacin de describe sus fortalezas y oportunidades, as
como las debilidades y amenazas que condicionan o
facilitan su ejecucin en los tres niveles de gobierno
Tabla 5.6: FODA de la Poltica Nacional de GRD

FORTALEZAS

El Consejo Nacional de GRD- CONAGERD, presidido


por el Presidente de la Repblica, constituye el mximo nivel de
convocatoria para implementar el SINAGERD

La PCM ente rector del SINAGERD, entre otras funciones


convoca al CONAGERD, integra los esfuerzos pblicos, privados y
comunitarios para implementar la GRD.

Las entidades pblicas conformantes del SINAGERD


incorporan la GRD en los procesos del desarrollo sostenible

Las normas legales permiten la regulacin y control de la


institucionalizacin de la GRD

Entidades del SINAGERD especializadas y con


experiencia en geodinmica interna y externa, meteorologa e
hidrologa, brindan soporte cientfico y tecnolgico en materia de
GRD

Progresivo fortalecimiento de capacidades de las


autoridades, funcionarios y especialistas en materia de estimacin

OPORTUNIDADES

Acuerdos internacionales sobre GRD


promovidos por la ONU y la CAN constituyen una
red supranacional favorable al fortalecimiento del
SINAGERD

Marco legal sobre el ambiente,


descentralizacin y regionalizacin, simplificacin
administrativa y modernizacin del Estado,
implantacin del presupuesto por resultado, facilita
la GRD

Entorno macroeconmico estable y


polticas nacionales de desarrollo sostenible, favorece
la planificacin y gestin de la GRD

Intercambio de conocimientos,
experiencias y expertos en GRD, de los centros de
investigacin de los pases de similar fenomenologa.

Capacidad de celebrar convenios de


cooperacin tcnica con pases y organismos
Internacionales y con entidades nacionales,
especializadas en GRD.

Recursos generados por el canon minero


en zonas con competencias comparativas es una

175

prevencin, reduccin del riesgo y reconstruccin.

Competencias institucionales en el manejo de los procesos


de preparacin, respuesta y rehabilitacin de desastres por parte de
las entidades del SINAGERD

Poltica Nacional de GRD, lineamientos tcnicos


aprobados y aplicados y conformacin de GTGRD

La incorporacin progresiva de la GRD en el proceso de


planeamiento es uno de los factores determinantes del desarrollo
sostenible

Las entidades privadas y la sociedad civil conformantes


del SINAGERD contribuyen a la implementacin de la GRD

DEBILIDADES

oportunidad para ejecutar proyectos de inversin


local en GRD

Polticas binacionales fronterizas en


materia de gestin ambiental y de prevencin y
reduccin del riesgo de desastres

Creciente participacin de las


Universidades, ONGs y otras organizaciones de la
sociedad civil en la investigacin, monitoreo,
seguimiento y evaluacin de la GRD

La poblacin en proceso de
sensibilizacin en GRD genera un entorno favorable
para el empoderamiento del SINAGERD que
contribuye al desarrollo sostenible del pas

AMENAZAS

Insuficiente marco legal en materia de GRD no permite


acelerar su institucionalizacin del SINAGERD a nivel de los
gobiernos regionales y locales principalmente

Creciente niveles de vulnerabilidad de la


poblacin y su patrimonio al estar expuestos a los
diferentes peligros

Ausencia de un marco legal en materia de

Dbil articulacin interinstitucional al interior del


ordenamiento territorial, asociado a la GRD y
SINAGERD en los tres niveles de gobierno
demarcacin territorial a nivel regional

Insuficiente capacidad operativa para implementar la GRD


Incumplimiento de las normas que regulan
de las entidades conformantes del SINAGERD, principalmente a
el uso y ocupacin del territorio a nivel urbano y
nivel de los gobiernos locales.
rural que incrementan los niveles de riesgo de

desastres de la poblacin y su patrimonio

Lento fortalecimiento de capacidades en GRD en las

Lento y desarticulado proceso de


entidades del SINAGERD por la rotacin en los cargos de los
descentralizacin a nivel regional y local, condiciona
especialistas y funcionarios y su dispersin territorial a nivel rural
la implementacin del SINAGERD.

Deficiente articulacin de los dems

Dbil sistema de formulacin, ejecucin, seguimiento y


sistemas funcionales y administrativos a nivel
evaluacin de planes y proyectos en GRD vs creciente niveles de
nacional no facilita la implantacin sostenible del
riesgo de desastres
SINAGERD en los tres niveles de gobierno

Concentracin de la tercera parte de la

Informacin sobre GRD dispersa, no estandarizada,


poblacin en Lima Metropolitana y en las en centros
insuficientemente sistematizada y automatizada, no facilita la toma de
urbanos vulnerables de las cuencas de la vertiente del
decisiones oportunas y eficientes.
pacfico, incrementa los niveles de riesgo

Deforestacin y actividades extractivas

Insuficiente capacidad de gestin de los gobiernos locales informales como la del oro, contaminan y/o debilitan
los ecosistemas frgiles incrementando los niveles de
para orientar los recursos del canon minero hacia la formulacin y
riesgo de la poblacin y el ambiente
ejecucin de proyectos de inversin pblica en GRD

Presencia de violencia sociopoltica

Deficiente e insuficiente lnea base para la elaboracin de


asociado a la condiciones de pobreza y extrema
planes programas y proyectos en los componentes prospectivos,
pobreza en las zonas alto andinas u urbano
correctivos y reactivos
marginales, limita las acciones en materia de GRD

Lento proceso para lograr una cultura de

Dbil articulacin de las organizaciones de la sociedad


prevencin y resiliencia en la poblacin, no facilita el
civil, ONGs y empresas del sector privado a nivel local que
empoderamiento del SINAGERD
promueven la GRD

Elaboracin propia

5.2.2.

Operacin de la Poltica Nacional de GRD

a. Institucionalidad de la GRD

Las principales actividades realizadas y logros obtenidos

en el periodo analizado, con el fin de acelerar la


institucionalidad de la GRD, estn relacionadas con la
176

formulacin y observancia de las normas tcnicos legales y


administrativas que permiten regular, fiscalizar y evaluar su
implementacin, las mismas que a continuacin de
describen para cada uno de los componentes y procesos de
la GRD:

Normatividad:
En cuanto a los instrumentos tcnicos normativos
relacionados al proceso de Estimacin del Riesgo
podemos hacer referencia a los siguientes:

Lineamiento del Proceso de Estimacin del Riesgo


Permite

contar

con

lineamientos

tcnicos

procedimientos tcnicos y administrativos que permitan


generar el conocimiento sobre las condiciones del riesgo
de desastres.

Sistema de Informacin para la GRD SIGRID

EL SIGRID103, es un sistema de informacin en lnea

que ha sido diseado e implementado pensando en su uso


masivo por parte de las diversas entidades pblicas y
privadas existentes en el Per as como a la ciudadana en
general, el objetivo principal del sistema es brindar
informacin

geoespacial

registros

administrativos

referidos al riesgo de desastres as como herramientas y/o


funcionalidades que permitan a los usuarios acceder,
103 CENTRO NACIONAL DE ESTIMACION PREVENCION Y REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES. SIGRIDCENEPRED. [en lnea]. Lima: CENEPRED, 2014. [citado noviembre 2014]. Microsoft HTML. Disponible en :
https://www.youtube.com/watch?v=zb7PVZt4FR4

177

consultar, analizar, monitorear, procesar modelos, cargar y


descargar informacin fundamental
que sirva

de apoyo para el

planeamiento y formulacin de
proyectos de inversin pblica
vinculados

la

estimacin,

prevencin, reduccin del riesgo de desastres y la


reconstruccin.
El

CENEPRED

ha

reportado

en

cuanto

la

personalizacin del SIGRID a nivel regional en un 100%,


a nivel provincial y distrital solo Cusco lo viene
implementado, conjuntamente con el Proyecto Especial
Nacional Machu Picchu administrado por el Ministerio de
Cultura104. Igualmente para el Atlas de Riesgo a cargo de
UNASUR tambin se viene personalizando el SIGRID.
Escenarios de Riesgos por tipo de fenmeno natural
Los escenarios de riesgos describen, de manera general,
las condiciones probables de daos y prdidas que puede
sufrir la poblacin y sus medios de vida en nuestro
mbito nacional, ante la ocurrencia de eventos o
fenmenos de origen natural, teniendo en cuenta su
intensidad, magnitud y frecuencia, as como las
condiciones de fragilidad y resiliencia de los elementos
expuestos

(poblacin,

infraestructura,

actividades

econmicas, entre otros)


Un escenario de riesgos se inicia elaborando un
argumento slido, sustentado en datos y/o registros
104 Reunin con el Ing. Alessandri Lpez

Jurez. Subdirector de Gestin de la Informacin de la Direccin de Gestin de

Procesos del CENEPRED

178

histricos de la ocurrencia de un fenmeno especfico,


generados por las instituciones tcnicas y cientficas,
desarrollando su caracterizacin que ayudar a conocer su
comportamiento en un espacio y tiempo determinado. Se
procede a integrar la informacin estadstica de daos y/o
prdidas de la poblacin, as como de los dems
elementos expuestos. Finalmente se lograr identificar los
niveles de riesgos de los mbitos expuestos a este
fenmeno.
Estos escenarios elaborados por el CENEPRED, ayudan
a los tres niveles de gobierno a determinar las zonas de
intervencin, a travs de la priorizacin de reas
geogrficas basado en el nivel de riesgo definido.

Grfico 25.4: Distritos con presencia de puntos


crticos por inundacin

179


Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACION PREVENCION Y REDUCCION DEL RIESGO DE
DESASTRES. Escenario de riesgos para la temporada de lluvias 2015 2016. [en lnea].
Lima: CENEPRED. 2015. [citado abril 2015]. Adobe. Acrobat. Disponible en:
http://cenepred.gob.pe/download/dgp/ESCENARIO%20DE%20RIESGO%20TEMPORADA%20DE
%20LLUVIAS%202015%20-2016.pdf p.17

Tabla 5.7: Relacin de escenarios de riesgo generados por el

CENEPRED

Period
N
2013

Documento Tcnico

echa
FENMENO LA NIA

Remitido a:

180


Escenarios de Riesgos ante el Fenmeno La Nia
en la Costa del Per

Pronsticos de precipitacin Enero - Marzo 2014

2014

8
2014

10

11

12

13

2015

PCM11 GORE
(Costa)
3 Ministerios y ENFEN

E
ne. 2014

PCM 22 GORE
(involucrados)

PCM

24 GORE

PCM y 6
Ministerios 25 GORE
Entidades Tcnicocientficas

BAJAS TEMPERATURAS

PCM y 18
m Ministerios
25 GORE (involucrados)
Entidades Tecnico-cientificas

TEMPORADA DE LLUVIAS 2014 - 2015

Pronsticos de precipitacin Agosto Octubre

S
2014
et. 2014

Pronsticos de precipitacin Setiembre

O
Noviembre 2014
ct. 2014

PCM y 17

Pronsticos de precipitacin Octubre

N
Ministerios
24 GORE
Diciembre 2014
ov. 2014
(involucrados)

Pronsticos de precipitacin Noviembre 2014

D
Enero 2015
ic. 2014

Pronsticos de precipitacin Diciembre 2014

D
Febrero 2015
ic. 2014

TEMPORADA DE LLUVIAS 2014 - 2015

E
17Ministerios 24

Pronsticos de precipitacin Enero Marzo 2015


ne. 2015
GORE

Pronstico de lluvias para la zona norte (27 MAR


m

3 GORE
- 05 ABR)
ar-15

Lluvias frente a un posible "Nio Costero"

6 GORE
Moderado para Abril 2015.
br-15

a
24 GORE 16

Temporada de lluvias 2015 2016


br-15
Ministerios

25 GORE

Temporada de Bajas Temperaturas 2015 - Sector


m
Municipalidad Metropolitana
Salud
ay-15
de Lima 13 Ministerios

Escenario de lluvias intensas ,inundaciones y

j
Tres niveles de
FEN
ul-15
gobierno involucrados

E
ne. 2013

TEMPORADA DE LLUVIAS 2013 -2014

Pronsticos de precipitacin Setiembre 2013


O
Noviembre 2014
ct. 2013

Pronsticos de precipitacin Octubre - Diciembre


O
2013
ct. 2013

Pronsticos de precipitacin Noviembre 2013


N
Enero 2014
ov.2013

Pronsticos de precipitacin Diciembre 2013


D
Febrero 2014
ic. 2013

TEMPORADA DE LLUVIAS 2013 -2014

TEMPORADA DE LLUVIAS 2012 -2013

Escenarios de Riesgos ante la Temporada de


Lluvias 2012-2013 (Pronsticos de precipitacin Enero Marzo 2013)

et. 2013

Escenarios de Riesgos por Bajas Temperaturas

ay-14

Elaboracin propia.

Metodologas de evaluacin de Riesgos:

181

Existe 05 Manual para la evaluacin de riesgos

originados por fenmenos naturales - 2da. Versin105,


inducidos por la accin humana, inundaciones fluviales,
fenmenos volcnicos y riesgos biolgicos
Dichos manuales orientan el establecimiento de las
variables y parmetros para determinar los niveles de
peligrosidad,

las

vulnerabilidades

de

los

elementos

esenciales (exposicin, fragilidad y resiliencia), as como


calcular y controlar los riesgos, mediante la ejecucin de
medidas estructurales y no estructurales para la prevencin
y reduccin del riesgo de desastres y favorezcan la adecuada
toma

de

decisiones

por

parte

de

las

autoridades

competentes.

En cuanto a los relacionados a los procesos de Prevencin y Reduccin


del Riesgo podemos citar a:
- Lineamiento del Proceso de Prevencin del Riesgo

Permite generar instrumentos tcnicos operativos,

que permitan incorporarlo en el planeamiento del


desarrollo sostenible y evitar nuevos riesgos106
- Lineamiento del Proceso de Reduccin del Riesgo

Permite

identificar

priorizar

actividades

orientadas a reducir riesgos, e incorporndolos en


instrumentos de ordenamiento y planificacin107.
105 CENTRO NACIONAL DE ESTIMACION PREVENCION Y REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES . Manual
de evaluacin de riesgos fenmenos naturales V2 [en lnea].Lima :CENEPRED,2014.[citado Diciembre .2014] .Adobe Acrobat
Disponible en : http://cenepred.gob.pe/dgp/manual-de-evaluacion-de-riesgos-fenomenos-naturales-v2/

106EL PERUANOLEGAL.BLOGSPOT.PE. Resolucin Ministerial 222-2013-PCM Aprueban 'Lineamientos Tcnicos del Proceso
de Prevencin del Riesgo de Desastres. [en lnea].Lima: Elperuanolegal.blogspot.pe, 2013.[citado febrero 2014] .Microsoft.HTML.
Disponible en: http://elperuanolegal.blogspot.pe/2013/08/resolucion-ministerial-222-2013-pcm.html

107 EL PERUANOLEGAL.BLOGSPOT.PE. Resolucin Ministerial 222-2013-PCM Aprueban 'Lineamientos Tcnicos


del Proceso de Prevencin del Riesgo de Desastres. [en lnea].Lima: Elperuanolegalblogspot.pe, 2013.[citado febrero 2014]

182


Gua metodolgica para la incorporacin de la gestin prospectiva
(GP) y correctiva (GC) del riesgo de desastres en los planes de
desarrollo concertado (PDC)
Es una gua mediante el cual se orienta la

incorporacin de la Gestin Prospectiva y Correctiva


del Riesgo de Desastres en los Planes de Desarrollo
Concertado (PDC) de los Gobiernos Regionales,
Municipalidades Provinciales y las Municipalidades
Distritales, considerando que los PDC a nivel local y
regional es uno de los importantes instrumentos de
gestin para lograr el desarrollo sostenido e integral del
pas, de all la necesidad de asegurar la adecuada
incorporacin de la GRD en dichos planes108.

Metodologas para la elaboracin del plan de

prevencin y reduccin del riesgo de desastre PPRRD,


de

las

municipalidades

distritales

Provinciales

regionales as como de las entidades pblicas: sectores


econmicos y sectores sociales 109

La finalidad de la gua es uniformizar criterios tcnicos

para una adecuada formulacin del Plan de Prevencin y


Reduccin del Riesgo de Desastres en los sectores sociales,
econmicos de los Ministerios, Gobiernos Regionales,
.Microsoft.HTML. Disponible en: http://elperuanolegal.blogspot.pe/2013/08/resolucion-ministerial-220-2013-pcm.html

agosto

2013

108

CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES.

Resolucin Jefatural N034-2014-CENEPRED/J .Lima: CENEPRED, 2014.

109

CENTRO NACIONAL DE ESTIMACION PREVENCION Y REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES..

Resoluciones .Jefatura les N072, 073, 074, 075,076-077-2014-CENEPRED/J de aprobacin de guas. Lima: CENEPRED,
2014.

183

Municipalidades Provinciales y distritales, contribuyendo al


uso y ocupacin ordenada y segura del territorio, en la
perspectiva de reducir el porcentaje de la poblacin
vulnerable y asegurar sus medios de vida, en el marco de un
enfoque de desarrollo sostenible del pas.

Manual para la ejecucin de las inspecciones tcnicas

de

seguridad

en

edificaciones

sus

formatos

correspondientes110
Permite establecer los procedimientos generales para la

ejecucin de las Inspecciones Tcnicas de Seguridad en las


Edificaciones, los cuales permitan verificar el cumplimiento
de la normativa vigente en materia de seguridad en
edificaciones, as como las condiciones de seguridad
estructurales, no estructurales, funcionales, y del entorno
inmediato de los objetos de inspeccin, estableciendo
medidas de carcter estructural y no estructural para reducir
los riesgos existentes en las edificaciones.
En relacin a los procesos de Preparacin, Respuesta y

rehabilitacin se describe los instrumentos generados:

Lineamientos para la implementacin de los procesos

de la gestin reactiva

110

CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES.

Resolucin Jefatura N 086-2014-CENEPRED/J. Normas para la Ejecucin y la Administracin de las Inspecciones Tcnicas de
Seguridad en Edificaciones. Lima: CENEPRED, 2014.

184

Que tiene por finalidad orientar y fortalecer a los

integrantes del SINAGERD en la implementacin de los


procesos de preparacin, respuesta y rehabilitacin111

Lineamientos para la Organizacin, constitucin y

funcionamiento de las Plataformas de Defensa Civil 112


que norma la organizacin funcionamiento y evaluacin de
las plataformas de defensa civil, en los gobiernos regionales
y locales conforme al reglamento del SINAGERD

Marco Conceptual en la Gestin Reactiva del riesgo

de desastres113 con el propsito que las autoridades de los


tres niveles de gobierno, las entidades tanto pblicas como
privadas y la ciudadana en general, conozcan, implementen
y ejecuten los procesos y subprocesos de la Preparacin,
Respuesta y Rehabilitacin.

Organizacin,

implementacin

funciones

del

Grupo de Intervencin Rpida para Emergencias y


Desastres - GIRED

111 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. R.M.N185-2015-PCM.[en lnea].Lima:PCM,2015. [citado

agosto

2015]. Adobe Acrobat. Disponible en :http://sgrd.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/08/RM-185-2015-PCM-Lineamientosimple-procesos-GReactiva.pdf

112

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. R.M.180-2013-PCM.[en lnea].Lima:SGRD,2013.[citado Julio 2014].


Adobe
Acrobat.
Disponible
en:
http://sgrd.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/08/RM-180-2013-PCMLINEAMIENTOS_PLATAFORMAS_DE_DEFENSA_CIVIL.pdf.

113 INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA CIVIL.Resolucin Jefatural 199-2014-INDECI. [en lnea]. Lima. INDECI, 2014.
[citado
octubre
2014].
Adobe
Acrobat.
Disponible
http://www.indeci.gob.pe/objetos/secciones/MQ==/NQ==/lista/Mg==/NQ==/OQ==/201410231722571.pdf

en:

185

Establecer la organizacin, estndares y requisitos

mnimos para el funcionamiento articulado de los COE en


los tres niveles de gobierno.

Marco Conceptual del Voluntariado en Emergencia y

rehabilitacin VER114

Relacionado a la emergencia y rehabilitacin como

mecanismo de gestin reactiva

Norma Complementaria sobre Declaratoria de

Estado

de

Emergencia

por

desastre

peligro

inminente115

Tiene como objetivo, establecer los requisitos, criterios

y procedimiento para la solicitud y aprobacin de la


Declaratoria de Estado de Emergencia (DEE), as como,
para el seguimiento y coordinacin para el cumplimiento de
las acciones y responsabilidades que de ello se deriven, en
el marco del SINAGERD, ante la condicin de peligro
inminente o la ocurrencia de un desastre, ocasionado por
fenmenos de origen natural o inducido por la accin
humana, en salvaguarda de la vida e integridad de las
personas y el patrimonio pblico y/o privado.

114 INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA CIVIL. Resolucin Jefatural 199-2014-INDECI. [en lnea].Lima. INDECI, 2014
2014.
[citado
octubre
2014].
Adobe
Acrobat.
Disponible
http://www.indeci.gob.pe/objetos/secciones/MQ==/NQ==/lista/Mg==/NQ==/OQ==/201410231722571.pdf IBID

en:

115 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. D.S. N074-2014-PCM Norma Complementaria sobre Declaratoria de
Estado de Emergencia por desastre o peligro inminente.[en lnea]. Lima: PCM, 2014. [citado diciembre2014].Adobe Acrobat
.Disponible en: http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2014/12/DS-074-2014-PCM.pdf

186

Lineamientos

para

la

Organizacin

Funcionamiento de los Centros de Operaciones de


Emergencia116

COE

que

permite

establecer

la

organizacin, estndares y requisitos mnimos para el


funcionamiento articulado de los COE en los tres niveles de
gobierno.

Por otro lado en cuanto al proceso de Reconstruccin, de

acuerdo a las coordinaciones realizadas tanto con el


INDECI como con el CENEPRED, el lineamiento
PRESENTADO por el CENEPRED se encuentra en proceso
de aprobacin por la secretara de GRD de la PCM.

Sin embargo en cuanto a normalizar los procedimientos

tcnicos, administrativos y operativos en el marco del


proceso de Reasentamiento Poblacional para las zonas de
muy alto riesgo no mitigable a la fecha se han elaborado los
siguientes instrumentos tcnicos:

Gua metodolgica para la elaboracin del plan de

reasentamiento poblacional para zonas de muy alto


riesgo no mitigable-RPZMARNM117

Esta gua orienta el proceso de elaboracin del Plan de

Reasentamiento Poblacional, cuya ejecucin est a cargo de


las municipalidades distritales y provinciales o de los
gobiernos regionales. La presente gua metodolgica es de
116

R.M. N 059-2015-PCM, Aprueban "Lineamientos para la Organizacin y Funcionamiento de los Centros de

Operaciones de Emergencia COE". En: El Peruano. [en lnea].Lima: PCM, 2015. [citado marzo 2015]. Adobe Acrobat Disponible
en: http://www.elperuano.com.pe/NormasElperuano/2015/03/06/1208048-1.html

117

CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES.Gua


Metodolgica para la Elaboracin del Plan de Reasentamiento Poblacional en Zonas de Muy Alto Riesgo No Mitigable Gua Tcnica N 8. [en lnea] . Lima: CENEPRED, 2015. [citado marzo 2015]. Adobe Acrobat . Disponible en:
http://cenepred.gob.pe/download/Guia-Metodologica-Elaboraci%C3%B3n-del-Plan-de-%20Reasentamiento-Poblacional-en-Zonasde-Muy-Alto-Riesgo-No-Mitigable.pdf

187

obligatorio cumplimiento para las entidades pblicas


involucradas

en

la

elaboracin

de

los

planes

de

reasentamiento poblacional, cuya ejecucin permitir la


ocupacin ordenada, segura y sostenible del territorio,
contribuyendo a reducir la vulnerabilidad de la poblacin y
de sus medios de vida.

Tambin se cuenta con la Gua metodolgica para

elaborar el estudio socioeconmico y cultural para el


reasentamiento poblacional para zonas de muy alto riesgo
no mitigable118.

del

Que permite orientar los procedimientos de elaboracin


Estudio

Socioeconmico

Cultural

para

el

Reasentamiento Poblacional para Zonas de Alto Riesgo no


Mitigable. La estructura y contenido presenta una adecuada
consistencia y coherencia entre sus etapas y procedimientos
metodolgicos, lo cual permite asegurar su aplicacin por
parte de las entidades pblicas involucradas de manera
eficiente y ordenada. En esa misma lnea se cuenta con la
Gua metodolgica para la evaluacin de los efectos
socioeconmicos y ambientales ocasionados por las
emergencias, en el mbito subnacional119.

Que establece criterios y procedimientos tcnicos para la

evaluacin de los efectos ocasionados por las emergencias


de niveles 1, 2 y 3 en los sectores afectados por las
118 Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES.
Gua Metodolgica para Elaborar el Estudio Socioeconmico y Cultural para el Reasentamiento Poblacional en Zonas de
Muy Alto Riesgo No Mitigable - Gua Tcnica N 7. [en lnea] .Lima: CENEPRED, 2015. [citado marzo 2015].Adobe Acrobat.
Disponible en: http://cenepred.gob.pe/download/Guia-Metodologica-para-Elaborar-el-Estudio-Socioeconomico.pdf

119 CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN, PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES. R.J.N1202014-CENEPRED/J. [en lnea]. Lima : CENEPRED, 2014.[citado diciembre 2014] Microsoft HTML. Disponible en:
http://www.youblisher.com/p/1074400-GUIA-METODOLOGICA-PARA-LA-EVALUACION-DE-LOS-EFECTOSSOCIOECONOMICOS-Y-AMBIENTALES-OCASIONADOS-POR-LAS-EMERGENCIAS-EN-EL-AMBITO-SUBNACIONAL/

188

emergencias, y la Gua metodolgica para la evaluacin de


los efectos socioeconmicos y ambientales e impactos de
los desastres que establece los criterios y procedimientos
tcnicos para la evaluacin de los efectos e impactos de los
desastres de los niveles 4, y 5, que permitan identificar y
estimar los daos, las prdidas y los costos adicionales de
los sectores sociales, econmicos y transversales afectados
por los desastres, y estimar los impactos temporales sobre
las variables econmicas.

Multiprocesos o instrumentos transversales Periodo

2012-2014 Poltica Nacional de GRD

Poltica de obligatorio cumplimiento para las entidades

conformantes del SINAGERD y es el marco orientador para


la elaboracin del PLANAGERD 2014-2021, basado en la
Ley 29664 y su Reglamento. La presente poltica, contiene
principios, objetivos prioritarios, lineamientos estratgicos,
que orientan la GRD, a fin de proteger a la poblacin y
medios de vida para asegurar el desarrollo sostenible del
pas.
La presente poltica fue elaborada por el equipo tcnico
del INDECI y CENEPRED.
Reglamento de Organizacin

Funciones

del

CENEPRED120, el cual establece que: Es responsable


tcnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulacin e
implementacin de la Poltica y el Plan Nacional de Gestin

120 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. D. S. N 104-2012-PCM.[en lnea].Lima: PCM 2012.[citado Enero
2014].Adobe
Acrobat
.Disponible
http://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/14110/PLAN_14110_Reglamento_de_la_Organizaci
%C3%B3n_y_Funciones_ROF._2012.pdf

en:

189

del Riesgo de Desastres en los procesos de estimacin,


prevencin y reduccin del riesgo y reconstruccin.
Reglamento de Organizacin y Funciones del Instituto
Nacional de Defensa Civil INDECI121, establece que es
responsable tcnico de coordinar, facilitar y supervisar la
formulacin e implementacin de la Poltica y el Plan
Nacional de la Gestin del Riesgo de Desastres, en los
procesos de preparacin, respuesta y rehabilitacin;
Lineamientos que define el marco de responsabilidades
en Gestin del Riesgo de Desastres, en las entidades del
estado en los tres niveles de gobierno122 , cuyo objetivo es
lograr un desarrollo uniforme y articulado de los
procedimientos tcnicos, administrativos y legales, as como
de la toma de decisiones, de las entidades del Estado en los
tres niveles de gobierno, que viabilice una adecuada y
oportuna gestin para hacer frente al riesgo de desastres
Lineamientos para la constitucin y funcionamiento de
los grupos de trabajo de la Gestin del Riesgo de Desastres
en los tres niveles de Gobierno123, para facilitar la
conformacin, funcionamiento de los GTGRD en los tres
niveles de gobierno en apoyo a la implementacin de los
procesos de la GRD
Lineamientos para la Articulacin, Coordinacin,
Supervisin y fiscalizacin de la presidencia del Consejo de
121 PRESIDENCIA DEL CONSEJO

DE MINISTROS. D.S.N043-2013-PCM [en lnea] .Lima .PCM2013.[citado febrero


2014] .Adobe Acrobat. Disponible en: http://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/14110/PLAN_14110_Decreto_Supremo_0432003-PCM_2012.pdf

122

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS R.M.N046-2013-PCM.[en lnea].Lima: PCM, 2013. [citado febrero
2014]. Adobe Acrobat. Disponible en: http://www.pcm.gob.pe/normaslegales/2013/RM-180-2013- PCM.pdf

123

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. Resolucin Ministerial.276-2012-PCM [en lnea]. Lima: 2012: PCM.
[citado febrero 2014]. Adobe Acrobat. Disponible en: http://www.indeci.gob.pe/dis_legales/RM-276-2012-PCM-.pdf

190

Ministros como ente rector del SINAGERD, a travs de la


Secretaria de Gestin del Riesgo de Desastres 124 a fin de
lograr una adecuada articulacin y coordinacin de los
integrantes del SINAGERD para la GRD
Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
PLANAGERD 2014-2021, en concordancia con la poltica
Nacional de GRD, cuyo desarrollo estuvo a cargo

del equipo tcnico de CENEPRED y el INDECI,


integra los 7 procesos de la GRD y tiene como objetivo
reducir la vulnerabilidad de la poblacin y de sus medios de
vida: Su implementacin de obligatorio cumplimiento para
las entidades conformantes del SINAGERD.
Reglamento de Inspecciones Tcnicas de Seguridad en
Edificaciones125.
El Reglamento, tiene por objeto establecer y regular los
procedimientos tcnicos y administrativos referidos a las
Inspecciones Tcnicas de Seguridad en Edificaciones-ITSE,
verifica de manera integral

el cumplimiento

de la

normativa en materia de seguridad en edificaciones,

as

como las condiciones de seguridad estructurales,

no

estructurales y funcionales, y del entorno inmediato que


ofrecen

los objetos

de inspeccin; identificndose los

peligros, analizndose la vulnerabilidad y el equipamiento


de seguridad con el que cuentan dichos objetos para hacer
frente a posibles situaciones de emergencia.

124 PRESIDENCIA DEL CONSEJO

DE MINISTROS. Resolucin Ministerial 306-2013-PCM. [en lnea], Lima 2013 [citado

agosto 2014].Microsoft HTML. Disponible en http://sgrd.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/05/RM-306-2013-PCM.pdf

125 PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS .Decreto Supremo

N 058-2014-PCM.[en lnea]. Lima: PCM, 2014


[citado noviembre 2014] Microsoft HTML Disponible en http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2014/09/DS-058-2014PCM.pdf

191

Resiliencia de la GRD

La resiliencia entendida como la capacidad de las

personas, familias y comunidades, entidades pblicas y


privadas, las actividades econmicas y las estructuras
fsicas, para asimilar, absorber, adaptarse, cambiar, resistir y
recuperarse, del impacto de un peligro o amenaza, as como
de incrementar su capacidad de aprendizaje y recuperacin
de los desastres pasados para protegerse mejor en el
futuro126, es un proceso cuyos resultados o impactos se
logran a mediano y largo plazo, por lo que a la fecha, la
operacin de la Poltica Nacional de GRD viene generando
algunos efectos iniciales relacionadas con la resiliencia tales
como la organizacin, apropiacin de la gestin prospectiva
y correctiva, as como la capacidad de respuesta ante
desastres o emergencias.

Al respecto, entre el ao 2011 al 2014, se viene

realizando un importante esfuerzo en la fase ex ante y post


desastres, en la cual el sector pblico est organizando
mejor para enfrentar los riesgos del desastres, en
cumplimiento con la ley 29664 y su Reglamento, as como
en armona con la Poltica y el PLANAGERD 2014-2021,
con la creacin del CENEPRED y de la SGRD de la PCM y
la conformacin de los Grupos de Trabajo para la GRD
estn sentando las bases para su posterior incremento de la
resiliencia.

126

PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS. Decreto supremo N048-2011-PCM .Reglamento de la Ley


29664,Art2
[en
lnea].
Lima:
PCM,
2011.[citado
setiembre
2014].Disponible
en
http://www2.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2011/DS-048-2011-PCM.pdf

192

La poblacin ubicada en las zonas de alto o muy alto

riesgo no mitigables estn tomando conciencia del nivel del


peligro y su rol que deben asumir en caso de emergencias
y/o desastres, por lo que vienen progresivamente ampliando
su participacin en la elaboracin de los planes de
desarrollo concertados y en el presupuesto participativo a
nivel local y regional. Sin embargo, este proceso an
requiere un apoyo importante por las entidades involucradas
para ampliar su cobertura y con ello, propiciar el incremento
de la resiliencia.
La resiliencia al estar asociada directamente con el nivel

de ingreso y la capacidad de ahorro, la transferencia del


riesgo a nivel familiar, de la comunidad y del Estado para
enfrentar los desastre o la emergencias, su capacidad de
respuesta en trminos de recursos financieros es an
incipiente en aquellas poblaciones que estn en condicin de
pobreza o extrema pobreza y que a la vez estn localizadas
en zonas inseguras en las reas urbanas marginales, en las
cuencas alto andinas y en la selva baja al estar expuestas a
los riesgos recurrentes debido a los peligros de origen
natural como son los movimientos en masa, inundaciones,
as como los sismos y vulcanismo en la sierra sur del Per,
principalmente.

Cultura de Prevencin

La cultura de prevencin del riesgo de desastres, en su

doble rol pre y retroalimentacin para el cambio de actitud


193

de la poblacin en riesgo de desastres es tambin limitada


con resultados a largo plazo, por lo que los impactos
iniciales de la aplicacin de la gestin prospectiva y
correctiva de la GRD, as como la transferencia de las
lecciones aprendidas a partir del 2011 en que se inicia el
SINAGERD

an

no

son

suficientes,

oportunos

sostenibles. Es importante indicar que el componente


reactivo de la GRD promovida por el INDECI a partir de su
creacin en el ao 1972 est ms internalizada en la
poblacin, existiendo una mayor conciencia en la necesidad
de prepararse para el desastres, caracterizada por una
poltica apaga fuegos con un crecimiento con desastres
acumulados, por lo que se requiere acelerar el diseo e
implementacin de las planes, programas y proyectos de
sensibilizacin, capacitacin y acompaamiento en GRD
para el corto, mediano y largo plazo. Es importante destacar
que el esfuerzo simultaneo de las entidades de los tres
niveles de gobierno iniciado en el 2011 busca impulsar
sostenidamente una actitud mejorada en la poblacin, al
pasar de la fase anticipacin con una actitud reflexiva (ex
ante) hacia la accin, aplicando un enfoque estratgico de
la GRD, para finalmente lograr su apropiacin por la
comunidad que se explicita en una adecuada motivacin y
movilizacin para el cambio, esto es, actuar de manera
articulada entre una accin adaptativa: Reduccin del
riesgo de desastres, hacia un comportamiento pre activo:
Anticiparse a los cambios Prevencin y finalmente actuar
de manera pro activa para provocar el cambio,
194

incorporando la gestin prospectiva y correctiva en el


desarrollo sostenible y equilibrado del pas. Ver grfico 5.5.

Es importante indicar que la Poltica Nacional y el

PLANAGERD 2014-2021 establecen objetivos orientados


al desarrollo de la cultura de prevencin y al incremento de
la resiliencia de la poblacin con el fin de generar una
actitud pre y proactiva para el cambio y el desarrollo seguro,
integral y sostenible, en cuyo proceso participan las
entidades del sector pblico y privado en los tres niveles de
gobierno, en la cual el CENEPRED y el INDECI tienen un
rol coordinador, articulador y facilitador.

Grfico 5.5: Cultura de Prevencin- GRD

Elaboracin propia

Capacidad de Gestin del Riesgo de Desastres

En el periodo analizado, la capacidad de gestin del

riesgo de desastres de las 1946 entidades del SINAGERD


no es homognea a nivel nacional. Al respecto, los 19
ministerios

sus

organismos

pblicos

adscritos
195

relacionados con la GRD, as como los 25 gobiernos


regionales y los 43 distritos de la Municipalidad de Lima
Metropolitana y las municipalidades provinciales a nivel
urbano son las que vienen demostrando mayor capacidad de
gestin en materia GRD. Es importante indicar que de las
1946 entidades del SINAGERD, 1303 son municipalidades
rurales ubicadas en el interior del pas, que tienen limitada
implementacin, por lo que su capacidad de gestin es muy
limitada, los que aunada a la prevalencia de riesgos locales
recurrentes generados por peligros de origen natural
principalmente, complejiza el desarrollo sostenible del pas.

La capacidad de gestin del gobierno nacional se

explicita en la generacin de los instrumentos de gestin


orientadores descritos en el numeral 5.1 del presente
captulo, en la cual el CENEPRED entidad de reciente
creacin,

ha

generado

importantes

instrumentos

de

planificacin y gestin, tales como lineamientos tcnicos,


manuales,

directivas,

guas

elaboracin de estudios y

metodolgicas

para

la

los planes de prevencin y

reduccin del riesgo de desastres, as como para la


reconstruccin y reasentamiento poblacional. El INDECI
tambin

viene

elaborando

importantes

documentos

orientadores relacionados con los procesos de preparacin,


respuesta y rehabilitacin.

Cabe mencionar que la calidad de la gestin del riesgo

de desastres est condicionada a la limitada capacidad


operativa de las entidades del sector pblico, la alta rotacin
y las autoridades, funcionarios y profesionales relacionados
con la GRD, por la alternancia en el poder en los tres
196

niveles de gobierno (Ver el anlisis FODA en el numeral


5.2.1 del presente capitulo), debido a las elecciones
democrticas cada 4 aos en los gobiernos locales y
regionales y 5 aos en el gobierno nacional, generando la
discontinuidad operativa lo cual interrumpe la aplicacin de
las polticas de estado, como es el caso de la Poltica
Nacional de GRD.

b. Articulacin de la GRD

Las acciones realizadas a partir del 2012 estn asociadas

al rol de la SGRD de la PCM, as como del CENEPRED y


el INDECI principalmente, a nivel del gobierno nacional y
el funcionamiento de los GTGRD, las plataformas de
Defensa Civil y los COE en los tres niveles de gobierno.

Al respecto, las acciones de articulacin se explicitan en

los esfuerzos y recursos desplegados por los representantes


de las instancias administrativas antes sealadas, las que se
refieren a la coordinacin, colaboracin y cooperacin
interinstitucional e intergubernamental, todo ello, en el
marco de las prioridades establecidas en la Poltica Nacional
y el PLANAGERD 2014-2021, as como en concordancia
con la Ley 29664 y su Reglamento, la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo LOPE , la Ley de Bases de
Descentralizacin, la adecuacin de las Leyes Orgnicas de
las Municipalidades y de los Gobiernos Regionales, la Ley
de Simplificacin Administrativa y Gobierno Electrnico,
la Ley de Reasentamiento Poblacional para Zonas de Muy
197

Alto Riesgo no Mitigable, entre otras normas legales


vigentes. Ver Grfico 5.6.

La articulaciones ms eficientes y fluidas se generan a

nivel de los ministerios e instituciones cientficas de la GRD


y estas a su vez con los 25 gobiernos regionales y los 43
distritos

de

la

Municipalidad

Provincial

de

Lima

Metropolitana, porque han instalado sus GTGRD y estn


mejor

implementadas.

municipalidades

rurales

Las
se

articulaciones
estn

con

las

incrementndose

progresivamente, cuyas interacciones dependen entre otros


factores, al mejoramiento de su capacidad operativa para la
operacin de la GRD.

Grfico 5.6: Esquema de Articulacin

Interinstitucional de la GRD 2011-2014

198

Elaboracin propia

c. Gestin de recursos

La ejecucin en este rubro est vinculada a las

competencias

de

las

entidades

conformantes

del

SINAGERD, as como a la disponibilidad de recursos en


cuanto a la cantidad, calidad, oportunidad y costos
razonables tanto para la contratacin de personal calificado,
as como para la adquisicin y uso eficiente de los recursos
materiales, financieros, cientficos y tecnolgicos, manejo
de la informacin y la respectiva toma de decisiones en
materia de la GRD. Al respecto, las entidades relacionadas
con la GRD tales como la SGRD de la PCM, el INDECI y
el CENEPRED, as como los dems ministerios y los
gobiernos

regionales

las

entidades

cientficas

principalmente, son las que han demostrado mayor


dinamismo en el sostenible de los recursos.

199

Las principales limitaciones para la gestin de recursos

GRD

es

la

escasa

disponibilidad

de

profesionales

especializados en GRD y su rotacin sustentados en


criterios polticos, limitados recursos presupuestales lo que
no se condice con las prioridades y urgencias establecidas
en la Poltica y el PLANAGERD 2014-2021, los cuales no
permite adquirir los recursos materiales y no materiales
necesarios para impulsar los planes, programas y proyectos
de inversin en GRD.

d. Gestin del conocimiento del riesgo

La gestin del conocimiento est relacionada con la

generacin, uso, difusin y transferencia de la informacin


cientfica y tecnolgica de la GRD, la que se sustenta en los
trabajos de investigacin a cargo de las entidades cientficas,
universidades, ONGs, organismos internacionales. Sin
embargo, a la fecha los avances son muy limitados en los
tres niveles de gobierno, a excepcin de la instalacin y
operacin

del

SIGRID

que

viene

conduciendo

el

CENEPRED con un enfoque descentralizado, a partir del


ao 2012.

Al respecto, se ha personalizado los SIGRID en los 25

gobiernos regionales y en algunos distritos, en la


perspectiva de conformar una red a nivel nacional, cuyo
punto focal esta en las instalaciones del CENEPRED. En
este sentido a continuacin se mencionan los respectivos
avances:

200

Ante los significativos logros en este rubro, el

CENEPRED, ha recibido el reconocimiento de los


organismos tanto a nivel nacional como internacional por el
diseo e implementacin del SIGRID, cuyos premios de
destacan a continuacin127:
Premio

Latinoamericano

CENEPRED

por

SIGRID,

Latinoamrica Brasil;
Reconocimiento por

la

Excelencia
brindando

conduccin

en
por

SIG,
ESRI

tcnica

asesoramiento en el proceso de elaboracin del Atlas de


Mapas de Riesgo de Desastres Naturales en Suramrica y
la personalizacin e Implementacin del SIGRID-CDS
UNASUR, brindado por la Delegacin Peruana del CDS
UNASUR - MINDEF;
Reconocimiento por el asesoramiento tcnico en materia
de evaluacin del riesgo de desastres en el marco de la
GRD, brindado por la municipalidad provincial del
Tahuamanu Madre de Dios
Finalistas en el Concurso de Conectarse para Crecer,
premio

al

desarrollo

rural

travs

de

las

telecomunicaciones organizado por Telefnica Per.


Finalista del concurso Buenas Prcticas e Innovacin en
el Uso de Sistemas de Informacin para apoyar procesos
de desarrollo a nivel local integrando la gestin del riesgo
de desastres y la adaptacin del cambio climtico
organizado por la Oficina de las naciones Unidas para la
reduccin del riesgo de desastres UNISDR

127 Reunin sostenida con el Ing. Alexander Lpez Responsable de

la Subdireccin de Gestin de la informacin del

CENEPRED

201

Las principales limitaciones para implementar el

Sistema Nacional de Informacin para la GRD es la falta de


estandarizacin de la informacin en cuanto a la unidad de
medida, escala, nivel de desagregacin y/o especificidad,
diferentes series histricas, etc., para una misma variable y
espacio territorial.. Sin embargo, la SGRD de la PCM viene
articulando los sistemas SIGRID y el SINPAD que est a
cargo del INDECI, en la perspectiva de desarrollar entre
otras herramientas, la Lnea Base para el PLANAGERD
2014-2021.

5.2.3Seguimiento de la Poltica Nacional de GRD

El seguimiento de la GRD en trminos generales est

vinculado con la operacin de la Poltica Nacional a cargo


de las entidades conformantes del SINAGERD a partir del
ao 2012, descrito en el presente captulo y, en particular
con la implementacin del PLANAGERD 2014-2021, por
lo que es importante describir en forma resumida su
estructura y contenido. Ver grfico 5.7

a. Estructura y contenido del PLANAGERD 20142021, materia de seguimiento

Para efectuar el seguimiento del PLANAGERD 2014-

2021, es necesario previamente conocer su estructura y


contenido que es compatible con los objetivos de la Poltica
Nacional de GRD.

202

Grfico 5.7. Estructura y contenido general del


PLANAGERD 2014-2021

Elaboracin propia.

Para facilitar su monitoreo, seguimiento y evaluacin se

han identificado 47 indicadores relacionados con los


objetivos y acciones estratgicas antes mencionadas, cuya
implementacin ser a travs de las 1946 entidades
conformantes del SINAGERD

El PLANAGERD integra los 7 procesos de la GRD,

constituye el marco orientador para la elaboracin de los


planes especficos por procesos y para la incorporacin de la
GRD en los planes existentes tales como los Planes de
Desarrollo

Concertados-PDC,

Planes

Estratgicos

Sectoriales Multianuales - PESEM, Planes Estratgicos


Institucionales-PEI, Planes Operativos Institucionales-POI,
Planes de Ordenamiento territorial, de Desarrollo Urbano,
entre otros. Contiene. 21 objetivos, de los cuales 01 es a
nivel nacional, 06 son estratgicos y 14 son objetivos
203

especficos, as como registra 47 acciones estratgicas. Ver


grfico 5.8

Grfico 5.8. Entidades involucradas en la |

implementacin del PLANAGERD 2014-2021

Elaboracin propia.

El PLANAGERD 2014-2021, plantea como Visin de

futuro la aspiracin de la sociedad peruana de lograr una


Sociedad segura y resiliente ante el riesgo de desastres,
teniendo como misin Prevenir, Reducir y Controlar los
factores de riesgo de desastres, estando preparado para
brindar una respuesta efectiva y recuperacin apropiada ante
situaciones de emergencias y desastres, protegiendo a la
poblacin y sus medios de vida.

En este marco, el Objetivo para el 2021 del

PLANAGERD es Reducir la vulnerabilidad de la


poblacin y sus medios de vida ante el riesgo de

204

desastres, siendo 6 los objetivos estratgicos, los mismos


que se describen en el Grfico 5.9.

Los 14 objetivos especficos y las 47 acciones

estratgicas y dems componentes del PLANAGERD 20142021 se describen en el D. S. N 034-2014-PCM en forma


esquemtica en el Anexo N 1 del presente documento.

Grfico 5.9: PLANAGERD 2014-2021: Visin y


objetivo nacional y estratgico

Elaboracin propia.

En este contexto el seguimiento de la poltica y el

PLANAGERD, de acuerdo a la investigacin realizada se


sustenta a la fecha en nueve (09) indicadores los mismos
que se indican a continuacin:
1. Conformacin e instalacin de Grupos de Trabajo GRD.
2. Instrumentos de organizacin y gestin que incluyen la
GRD.
3. Capacitacin y Asistencia Tcnica en GP y GC.
4. Instrumentos de M, S y E desarrollados y aplicados
205

5. Elementos de la GP y GC incorporados dentro de un


plan, programa o proyecto.
6. Instrumentos tcnicos legales elaborados y aplicados
7. Instrumentos tcnicos metodolgicos para la
planificacin Territorial.
8. Instrumentos tcnicos normativos para desarrollar
condiciones de seguridad

en los servicios bsicos y

medios de vida.
9. Convenios de cooperacin con organismos pblicos y
privados para impulsar actividades y PIP que incluyan
GP y GC y fomentar cultura de Prevencin.

c. Resultados del Seguimiento a la Poltica Nacional de


GRD

Los resultados del Informe de Monitoreo, Seguimiento y

Evaluacin de la Poltica y PLANAGERD 2014-2021 I


Trimestre 2015, realizado por el

CENEPRED128 estn

asociados al anlisis de nueve (09) indicadores bsicos,


cuya informacin fue captado mediante un cuestionario que
incluye 24 preguntas que miden el desempeo de los
mecanismos, procedimientos e instrumentos tcnicos legales
en gestin prospectiva y correctiva, as como las acciones de
capacitacin, asistencia tcnica y acompaamiento en
proceso de aplicacin en los tres niveles de gobierno.

Los resultados permiten generar las condiciones bsicas

para asegurar la implementacin del PLANAGERD a travs


128

CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES.

Informe de monitoreo, seguimiento y evaluacin de la poltica y plan nacional de GRD-Gestin prospectiva y


Correctiva I trimestre 2015, [En lnea], Lima: CENEPRED, 2015. [citado julio 2015]. Adobe Acrobat. Disponible en
http://cenepred.gob.pe/dimse/Informe_I_Trimestre_2015.pdf

206

de la formulacin y ejecucin de los planes especficos por


procesos de GRD, tanto sectoriales como territoriales a
cargo de las entidades conformantes del SINAGERD, en la
perspectiva de contribuir a la reduccin de la vulnerabilidad
de la poblacin y de sus medios de vida en el mediano y
largo plazo. Ver Grfico 5.10

En este sentido, los principales resultados alcanzados al

Primer trimestre 2015 estn referidos al desempeo


progresivo en la incorporacin gestin prospectiva y
correctiva en los 18 ministerios, 25 gobiernos regionales,
196 provincias y 1646 distritos, de los cuales 49 distritos
corresponden a la Municipalidad Provincial de Lima
Metropolitana (MPLM), que incluye los distritos de la
Provincia Constitucional de El Callao, cuyas intervenciones
en trminos porcentuales de describen a continuacin:

Los ministerios, gobiernos regionales y los distritos de

la MPLM son las entidades que presentan una mayor


incidencia positiva en la incorporacin progresiva de la
gestin prospectiva y correctiva explicitada en los nueve
indicadores bsicos mencionados.

Al respecto, el (100%)

gobiernos regionales, el

de

los ministerios y los

43.7%. de las municipalidades

provinciales, el 83.7% de los distritos de la MPLM y


solamente el 8.6 de los distritos del resto de pas han
conformado sus GTGRD, sin embargo en cuanto a la
instalacin de dichos GTGRD, dichas entidades presentan
similar tendencia pero con porcentajes relativamente
menores, que varan de 6.4% en los distritos del resto del
207

pas, hasta el 88% en los gobiernos regionales. Ver Grfico


5.11.

En cuanto a los dems indicadores el avance porcentual

en los tres niveles de gobierno son sustantivamente menores


no alcanzando el 50%, con excepcin de los ministerios que
para el indicador II, inclusin de la GP y GC en los
instrumentos organizacin y gestin, se registra el 61.1%, el
72.2% para el indicador VI, si conocen y/o usan
lineamientos tcnicos y el 55.6% para el indicador VIII, si
conocen las normas en servicios bsicos y medios de vida.

Es importante indicar que los distritos del resto de pas,

especialmente los 1303 denominados distritos rurales, son


los que tienen una incidencia muy reducida que no superan
de 10% y en algunos casos, solo registran el 0.1%
(conformacin del equipo operativo: consultoras y personal
contratado), as como en los rubros capacitacin en GP y
GC, personal suficiente para elaborar estudios y planes
requeridos etc.

A pesar de los documentos orientadores generados por el

CENEPRED y otras entidades competentes, a la fecha


existe un lento y desigual proceso de asimilacin de la GP y
GC en las entidades conformantes del SINAGERD
especialmente a nivel local, constituyendo una de las
principales limitaciones para implementar el PLANAGERD
2014-2021. Esta situacin entre otros aspectos se explica
por la dbil continuidad de la gestin institucional a partir
de enero 2015, debido a los nuevos gobernadores
regionales, alcaldes provinciales y distritales que asumieron
el cargo al ser elegidos democrticamente en el ao 2014,
208

as como por la designacin de nuevos funcionarios y la alta


rotacin de los profesionales a nivel local y regional, los que
aunado a la escasa capacidad institucional y al limitado
conocimiento del riesgo y sus mecanismos para evitarlos y/o
reducirlos, constituyen factores condicionantes para la
institucionalizacin de la GRD, los mismos que deben de
ser superados o reducidos en el corto plazo.

Del anlisis y procesamiento de los nueve (09)

indicadores bsicos durante el primer trimestre 2015, a


partir de la informacin obtenida de las respuestas al
cuestionario de indicadores, utilizando el respectivo
aplicativo informtico, en cumplimiento con la Directiva N
001-2015-CENEPRED/J

Procedimiento Administrativo

para el Seguimiento y Evaluacin de la Implementacin de


la Poltica y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres-Gestin Prospectiva y Correctiva del Riesgo,
aprobada por R: J. N 017-2015-CENEPRED/J del
10.02.2015129, a continuacin se describe las siguientes
conclusiones:
Los niveles de avance ms significativos en la
incorporacin de la gestin prospectiva y correctiva se
concentran en los ministerios, gobiernos regionales y en
los distritos de Lima Metropolitana y El Callao muestran
un desempeo sustantivo entre el 91% con perspectiva de
sostenibilidad,

ocupando

el

segundo

lugar

los

instrumentos tcnicos legales elaborados y aplicados en


129 CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES. Directiva de
Procedimiento Administrativo para el Seguimiento y Evaluacin de la Implementacin de la Poltica Nacional y el Plan
Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres Gestin Prospectiva y Correctiva del Riesgo, [en lnea]. Lima: CNEPRED,
2015. [citado agosto 2015].Adobe Acrobat. Disponible en: http://cenepred.gob.pe/transparencia/resoluciones/2015/jefaturales/RJ017-2015-CENEPRED.pdf

209

un rango del 76% al 90%. Los niveles ms bajos de


avance se muestran en las municipalidades provinciales y
distritos del resto del pas con porcentajes que fluctan
entre 0.1% al 10% en cuanto se refiere al desarrollo y
aplicacin de instrumentos tcnicos metodolgicos de
monitoreo, seguimiento y evaluacin.
En comparacin al IV trimestre del ao anterior, el nivel
de avance positivo se muestra principalmente en los dos
primeros indicadores, I. Conformacin del -GTGRD y el
II. Instrumentos de organizacin y gestin del riesgo de
desastres, mientras que en los dems indicadores de
manera general registran ligeras disminuciones.
Es importante indicar que a pesar de los documentos
orientadores generados por el CENEPRED y otras
entidades competentes, a la fecha existe un lento y
desigual proceso de asimilacin de la GP y GC en las
entidades conformantes del SINAGERD, especialmente a
nivel local, constituyendo una de las principales
limitaciones para implementar el PLANAGERD 20142021.
Entre las principales limitaciones que han condicionado
el avance de la implementacin del PLANAGERD 20142021son: el debilitamiento de la continuidad de la gestin
institucional a partir de enero 2015 debido a los nuevas
autoridades

que asumieron el cargo al ser elegidos

democrticamente en el 2014, as como por la


designacin de funcionarios y la alta rotacin de los
profesionales a nivel local y regional, los que aunado a la
escasa capacidad institucional y al limitado conocimiento
del riesgo y sus mecanismos para evitarlos y/o reducirlos,
210

constituyen

factores

condicionantes

para

la

institucionalizacin de la GRD, los mismos que deben ser


superados o reducidos en el corto plazo.

Grfico 5.10. Esquema para el M, S y E del PLANAGERD


por etapas: componentes prospectivo y correctivo

211

Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES.


Informe de monitoreo, seguimiento y evaluacin de la poltica y plan nacional de GRD-Gestin prospectiva y Correctiva
I trimestre 2015, [en lnea]. Lima:
CENEPRED, 2015. [citado
julio 2015]. Adobe Acrobat. Disponible en
http://cenepred.gob.pe/dimse/Informe_I_Trimestre_2015.pdf

Elaboracin propia

212

Grfico 5.11: Niveles de avances I trimestre 2015 de la


implementacin PLANAGERD 2014-2021

Fuente: CENTRO NACIONAL DE ESTIMACIN PREVENCIN Y REDUCCIN DEL RIESGO DE DESASTRES. Informe de
monitoreo, seguimiento y evaluacin de la poltica y plan nacional de GRD-Gestin prospectiva y Correctiva I trimestre 2015 ,
[en
lnea].
Lima:
CENEPRED,
2015.
[citado
julio
2015].Adobe
Acrobat.
Disponible
en
http://cenepred.gob.pe/dimse/Informe_I_Trimestre_2015.pdf
Elaboracin propia

213

CAPTULO VI

1.5.1. Evaluacin (a posteriori) de la Poltica Nacional de Gestin del


Riesgo de Desastres en el Per

En base a los criterios considerados para la evaluacin de la Poltica


se realiza el anlisis de la entidad responsable de realizar la evaluacin
as como se evala la eficacia y el impacto se plantea una propuesta a
considerar para la evaluacin a posteriori de la Poltica Nacional
materia de anlisis.
6.1. Evaluacin de acuerdo a los organismos de
evaluacin de la Poltica Nacional de GRD

La Secretaria de la Gestin del Riesgo de Desastres SGRD

de la PCM, es el organismo responsable de la evaluacin a


posteriori de la Poltica Nacional de GRD mencionada; pero an
no puede iniciar formalmente este proceso, debido a que a la fecha
est

por

culminar

la

elaboracin

de

la

estrategia

de

implementacin, as como el desarrollo del plan de monitoreo,


seguimiento y evaluacin del PLANAGERD 2014-2021130

6.2. Evaluacin de la eficacia de la Poltica Nacional de


GRD en el Per

La eficacia medida en trminos de los resultados alcanzados

con relacin a los objetivos y metas programadas al aplicar la


130 Entrevista a Arquitecto Timoteo Milla Olor tegui, Director de Monitoreo Seguimiento y Evaluacin del CENEPRED,
Julio 2015

214

poltica GRD aprobada en el 2012 y el PLANAGERD 2014-2021


aprobado en mayo 2014, est asociada principalmente con la
progresiva institucionalidad de la GRD en las entidades
conformantes del SINAGERD, reconociendo que para su
viabilizacin, se enfrenta a las limitaciones tcnico cientficas,
administrativas y financieras con mayor incidencia a nivel de las
municipalidades distritales y provinciales localizadas en el mbito
rural. Ver grfico 6.1.

Grfico 6.1. Esquema de la eficacia de la Poltica Nacional


de GRD en el Per

:
Elaboracin propia

Al respecto, en armona con la Poltica Nacional y el

PLANAGERD 2014-2021, el CENEPRED y el INDECI en


coordinacin con la SGRD de la PCM han incluido en sus
respectivos Planes Operativos Institucionales -

POI,

las

siguientes acciones:
Coordinacin y articulacin interinstitucional en los tres niveles
de gobierno, para lo cual se promovido y apoyado la
215

conformacin, instalacin y funcionamiento de los Grupos de


Trabajo para la Gestin del Riesgo de desastres GTGRD.
Generacin de instrumentos orientadores para la elaboracin de
estudios

de

Evaluacin

de

Riesgos-EVAR,

estudio

socioeconmico y cultural, estudio de los efectos e impactos de


las emergencias y desastres los que sirven de insumos para la
elaboracin de planes de prevencin y reduccin del riesgo de
desastres

PPRRD,

planes

de

reconstruccin

y/o

reasentamiento poblacional
Capacitacin y asistencia tcnica en GRD a las entidades
conformantes del SINAGERD para facilitar la elaboracin de
los documentos descritos en el prrafo anterior, aplicando una
estrategia de capacitar a capacitadores a nivel regional y local
para que mediante un efecto multiplicador puedan llegar a la
poblacin urbana y rural con la finalidad de impulsar la cultura
de prevencin e incremento de la resiliencia comunal.
Realizacin del monitoreo, seguimiento y evaluacin de las
actividades

proyectos

ejecutados,

para

verificar

su

cumplimiento, as como identificar las desviaciones o


limitaciones que puedan afectar el logro de los objetivos y
metas, con la finalidad de plantear las medidas correctivas en la
perspectiva de asegurar su mejoramiento continuo

Al confrontar lo programado con lo ejecutado, la eficacia de la

Poltica Nacional de GRD en estos primeros aos muestra un


estndar positivo, a pesar de las restricciones imperantes tales
como la limitada

capacidad operativa de las entidades del

SINAGERD, la alta rotacin de los profesionales GRD,


especialmente despus de la alternancia en el poder a nivel local,
216

regional y nacional, la resistencia al cambio y al conocimiento


del riesgo de desastres y en los aspectos prospectivos y
correctivos, as como la lentitud en la elaboracin de la estrategia
de implementacin del PLANAGERD 2014-2021 y del respectivo
plan de monitoreo, seguimiento y evaluacin.

En este sentido, a la fecha la eficacia de la Poltica Nacional de

GRD se concretiza en los siguientes resultados alcanzados:


Progresiva institucionalizacin de la GRD en los tres niveles de
gobierno, principalmente a nivel nacional y regional
Se inicia la Internalizacin de la GRD en las autoridades,
funcionarios y especialistas, as como
general
Mejora en la capacidad de respuesta

en la poblacin en
a las emergencias,

desastres, reconstruccin y/o reasentamiento poblacional

6.3. Evaluacin del impacto de la Poltica Nacional de


GRD

Debido a la reciente aplicacin de la Poltica Nacional de GRD

en el Per, no es tcnicamente posible contar con los impactos


esperados, ya que esta condicin se logra a mediano y largo plazo,
esto es, al finalizar el horizonte temporal del PLANAGERD (Ao
2021).

Sin embargo, se puede avizorar que debido a los efectos que se

viene alcanzando a la fecha, descrito en el numeral anterior de este


captulo,

los impactos a largo plazo tendrn el valor pblico

reconocido y aceptado por la ciudadana a nivel local, regional y


nacional, cuya eficiencia del indicador medidos en trminos

217

adecuados relacionado a los servicios brindados a los usuarios en


cuanto a: cantidad, calidad, oportunidad y costo-efectividad.

Los impactos estn relacionados directamente al logro

eficiente del objetivo nacional y los seis objetivos estratgicos del


PLANAGERD al finalizar su horizonte temporal, esto es al 2021,
para lo cual se habr tenido en cuenta un adecuado proceso de
monitoreo y seguimiento (M, S y E), as como las evaluaciones
intermedias de sus resultados a corto y mediano plazo, a fin de
asegurar su cumplimiento, superando las limitaciones imperantes
en dicho periodo. Ver grfico 6.2

218

Grfico 6.2: Impactos esperados de la aplicacin Poltica


Nacional de GRD en el Per

Elaboracin propia

Los impactos esperados al 2021 estn relacionados con los

siguientes resultados finales:


Poblacin menos vulnerable, con vctimas y personas
afectadas reducidas, con su patrimonio y la del Estado ms
seguras
Poblacin ocupa espacios seguros, ordenados y sostenibles,
con conocimiento del riesgo tolerable y aceptable, con
servicios fundamentales con valor social
219

Poblacin capacitada conoce y aplica adecuadamente los


mecanismos y procedimientos para una adecuda respuesta,
rehabilitacin y/o reconstruccin
El SINAGERD empoderada, funciona eficientemente en los
tres niveles de gobierno.
Poblacin comprometida con la GRD participa activamente,
con

cultura

de

prevencin

fortalecida

resiliencia

incrementada

Cabe indicar que los impactos esperados de la poltica nacional

de GRD est condicionada a las limitaciones de personal


calificado, escasos recursos materiales, ciencia y tecnologa,
financiamiento, manejo de informacin y de investigacin en
GRD, as como a la complejidad y magnitud del riesgo,
emergencia

desastres

tanto

los

recurrentes

como

los

impredecibles como son los sismos, tsunamis y vulcanismo que


pueden generar desastres de gran magnitud

6.4. Propuesta metodolgica para la evaluacin a


posteriori de la
Poltica Nacional de GRD

A la luz de las experiencias iniciales de la aplicacin de la

Poltica Nacional de GRD a partir del ao 2012 y los primeros


resultados obtenidos en el 2014, as como imposibilidad tcnica de
aplicar la evaluacin a posteriori, por carecer del tiempo necesario
para conocer su incidencia en la poblacin beneficiaria, a
continuacin se propone la siguiente metodologa para su
evaluacin ex post.

220

6.4.1.

Consideraciones Generales

La evaluacin a posteriori implica analizar, interpretar y

verificar los impactos generados por la Poltica Nacional de


GRD a mediano y largo plazo, as como conocer sus
implicancias del valor social de su contenido y alcance en
favor de la poblacin beneficiaria, por lo que su aplicacin
est directamente vinculada a los objetivos y metas
establecidas en dicho horizonte temporal.

La evaluacin a posteriori se orienta a comprobar que la

poltica pblica est cumpliendo con su finalidad y/o


requiere realizar los asustes del caso, en la perspectiva lo
lograr su ajuste y retroalimentacin con un enfoque
sistmico y de sostenibilidad, para lo cual es importante no
solo la participacin del Estado, sino de todos los actores
involucrados en la poltica, tal como lo recomienda el
tringulo estratgico de Mark Moore con la dimensin
sustantiva, poltica y operativa, as como con el enfoque
sistmico de la poltica pblica de la CEPAL a nivel meta,
macro, meso y micro, respectivamente.

Asimismo es importante sealar que, en el proceso de

evaluacin a posteriori se debe considerar los factores


determinantes o condicionantes para su aplicacin como
son: la oportunidad, su validez y /o utilidad, los costos
operativos para captar la informacin primaria, su
complejidad y especificidad tcnica, el equipo evaluador
especializado, entre otros aspectos
221

222

Grfico 6.3. Esquema para la elaboracin de la

metodologa para la evaluacin a posteriori de la Poltica


Nacional de GRD en el Per

Elaboracin propia

6.4.2.

Pautas para la evaluacin a posteriori o

evaluacin de impacto

Para el diseo de la metodologa para evaluar a

posteriori la Poltica Nacional de GRD, es necesario realizar


las siguientes fases y pasos

223

Fase 1: Diseo de la ruta

metodolgica

a) Elaborar el marco lgico de la poltica nacional de


GRD, en el cual se debe establecer cualitativamente la
relacin de causalidad las actividades (Insumos) con los
productos, propsitos y fin o impactos de la poltica, as
como definir las metas, medios de verificacin y los
supuestos respectivos.
b) Definir el momento

oportuno

para

elaborar

la

evaluacin a posteriori, la que ser despus de haber


concluido las actividades o proyectos que contribuyen al
logro del objetivo de mediano y largo plazo
c) Definir el equipo responsable de la evaluacin, cuyos
conformantes

deben

ser

multidisciplinarios,

con

experiencia y altamente especializados en la materia.


d) Elaborar las preguntas que conduzcan a los resultados de
la evaluacin, las que sern muy directas y especficas,
evitando respuesta difusas, duplicadas, contradictorias
y/o generen vacos que puedan segar los resultados de la
evaluacin.
e) Disear los indicadores que permitan medir los
impactos,

las

que

debern

ser

adecuadamente

construidos y aplicados, de manera que facilite dar


respuestas a las preguntas antes planteadas.
f) Recopilacin de la informacin primaria y secundaria, a
cargo del equipo evaluador, para lo cual deber definir el
mtodo prctico, confiable y con un costo razonable que
hagan viable este proceso.
g) Determinar el costo de la obtencin de la informacin, al
respecto el equipo evaluador realizara el anlisis de la
estructura de costos, cuya magnitud sea compatible con
224

el objetivo de evaluacin y la utilidad para la toma de


decisiones.
h) Elaborar el plan de anlisis e interpretacin de la
informacin, tomando en consideracin:
Los objetivos especficos de la evaluacin
La naturaleza de los datos y como se deben recabar:
encuestas, entrevista personal, mtodo Delphi, otros.
La estrategia para llevar a cabo la evaluacin a
posteriori, con participacin del sector pblico y
privado.
La Verificacin de los impactos si constituyen valor
pblico reconocido y aceptado por la poblacin
La forma de presentar los resultados a los tomadores
de

decisin,

que

incluye

las

conclusiones

recomendaciones.
Fase 2: Aplicacin de la

metodologa de evaluacin

El equipo evaluador ser responsable de aplicar la

metodologa, para lo cual coordinar con las entidades


pblicas y privadas vinculadas a la GRD en los tres niveles
de gobierno, as como establecer el cronograma de trabajo
con los respectivos responsables. Para tal efecto, mantendr
informado de su desempeo al CENEPRED, al INDECI y a
la SGRD de la PCM

Fase 3: Implementacin de

las recomendaciones de la evaluacin

Esta fase estar a cargo de los tomadores de decisin al

ms alto nivel gubernamental a nivel local, regional y


nacional, siendo la PCM el ente rector del SINAGERD,
225

cuyas disposiciones sern de obligatorio cumplimiento para


todas las entidades responsables de su implementacin.

CAPTULO VII

1.5.2. Conclusiones y Recomendaciones

Las conclusiones y recomendaciones del

presente trabajo de

investigacin se desprenden de los anlisis interrelacionados de las


diferentes dimensiones, variables e indicadores de la GRD.

7. 1. Conclusiones

Del anlisis realizado a la generacin y formulacin de la

Poltica Nacional de GRD en el Per, as como su implementacin


y evaluacin a posteriori en el periodo 2011-2014, teniendo en
cuenta el marco terico metodolgico que postula entre otros
investigadores en este campo, como el Dr. Mark Moore con la
dimensin sustantiva, poltica y operativa, as como con el
enfoque sistmico de la poltica pblica de la CEPAL a nivel meta,
macro, meso y micro, que fue promovido y difundido por la
Escuela de Post Grado de la USIL, todo ello, en concordancia con
la Ley N 29664 y su Reglamento que crea el SINAGERD, el
presente trabajo

desarrollado con un enfoque

acadmico

practico desde una perspectiva nacional, arriba a las siguientes


conclusiones:
La Poltica Nacional de GRD en el Per, fue generada y
formulada como una poltica Publica de nivel meta a partir del
ao 2011, cuya dimensin sustantiva descansa en un
enfoque sistmico-innovador que incorpora en su estructura y
226

desarrollo, la gestin prospectiva y correctiva del riesgo de


desastres que ineludiblemente contiene los componentes,
procesos y principios fundamentales de la Gestin del Riesgo
de Desastres GRD, compatibilizados a nivel nacional e
internacional, por lo que se deduce que su concepcin y
alcance, as como su reciente aplicacin en los tres niveles de
gobierno, viene generando bienes y servicios relacionados con
la institucionalizacin del SINAGERD, con evidente valor
pblico, aceptados por la ciudadana.
Sin embargo, la fase de formulacin la Poltica Nacional de
GRD

muestra

una

relativa

debilidad

subsanable

principalmente en la dimensin poltica, ya que no es


suficiente que el Estado declare a la GRD de necesidad
publica para asegurar el desarrollo sostenible del pas, dejando
implcito los mecanismos y procedimientos de participacin y
coordinacin interinstitucional e intergubernamental para su
implementacin, suponiendo que los usuarios o actores
involucrados en este proceso, deberan aceptarlo de manera
automtica, asegurando por ende su legitimidad y respaldo
poltico a las decisiones del sector pblico y del poder
legislativo, respectivamente.
En cuanto a la dimensin operativa de la Poltica Nacional
de GRD, si bien en la fase de formulacin se establece los
instrumentos operativos y administrativos del caso, no se
analiz detenidamente las limitaciones de las capacidades
institucionales de las entidades del nivel distrital y provincial,
lo cual a la fecha viene generando una evidente limitacin para
su implementacin en el corto y mediano plazo. Esta situacin
se agudiza por la localizacin de numerosos asentamientos
227

poblacionales en zonas de alto o muy alto riesgo de desastres a


nivel urbano y rural, de los cuales parte importante de estos
centros poblados viven en condiciones de pobreza o pobreza
extrema, con crecientes desigualdades socioeconmicas con
relacin al resto de la poblacin del pas, lo cual deviene en el
uso poco eficiente y oportuno de los escasos recursos
disponibles.
Los impactos esperados de la poltica nacional de GRD a la
fecha an no es tcnicamente posible identificarla y evaluarla
por su reciente aplicacin; sin embargo, los resultados iniciales
muestran un estndar positivo, a pesar de las restricciones
imperantes tales como la limitada capacidad operativa de las
entidades del SINAGERD, la alta rotacin de los profesionales
GRD, especialmente despus de la alternancia en el poder a
nivel local, regional y nacional, la resistencia al cambio y al
conocimiento del riesgo de desastres y en los aspectos
prospectivos y correctivos. En este sentido, se evidencia la
progresiva institucionalizacin de la GRD, principalmente a
nivel nacional y regional, se inicia la Internalizacin de la
GRD en las autoridades, funcionarios y especialistas, as como
se est mejorando la capacidad de respuesta
emergencias, desastres,

a las

reconstruccin y/o reasentamiento

poblacional
Finalmente, a la fecha an no existe una gua metodolgica
para evaluar a posteriori la poltica nacional de GRD en el
Per diseada por el poder ejecutivo que permita orientar de
manera ordenada y sistmica el anlisis y evaluacin de los
efectos e impactos logrados, verificando el valor pblico de las

228

intervenciones del Estado, as como plantear las medidas


correctivas de ser necesario.
7.2. Recomendaciones

Para superar las limitaciones descritas, as como aprovechar

las oportunidades que se desprenden del diseo y aplicacin de la


poltica nacional de gestin del riesgo de desastres en el Per, a
continuacin se plantean las siguientes recomendaciones para el
Estado a los partidos polticos y a la sociedad civil en general:
Que la Secretaria de Gestin del Riesgo de Desastres-SGRD
de

la

Presidencia

del

Consejo

de

Ministros-PCM,

conjuntamente con el CENEPRED, el INDECI, el CEPLAN y


el MEF, proceda a una evaluacin intermedia de la poltica
nacional de GRD en el Per, enfatizndose en la dimensiones
poltica y operativa , contando con la participacin de los
representantes de la sociedad civil y los grupos tcnicos de los
partidos polticos relacionados con la GRD, para identificar
sus debilidades, fortalezas, resultados e impactos obtenidos y,
a partir de ello, proponer las adecuaciones que el caso amerite,
en la perspectiva de mejorar el diseo de los mecanismos y
procedimientos

operativos

administrativos

para

su

implementacin, con el fin de generar Valor pblico


medidos en trminos de servicios GRD eficientes y
eficazmente brindados, con costos razonables en beneficio de
la poblacin vulnerable en los tres niveles de gobierno.
Que las entidades del SINAGERD, especialmente a nivel
distrital y provincial mejoren sus capacidades operativas para
acelerar la institucionalizacin de la GRD, cuyos resultados se
materializarn en la adecuada elaboracin de los planes de
229

prevencin y reduccin del riesgo de desastres, planes de


educacin comunitaria, de operaciones de emergencias, de
contingencias,

de

reconstruccin

y/o

reasentamiento

poblacional, as como en la incorporacin de la GRD en los


planes existentes en los tres niveles de gobierno. Para tal
efecto, el CENEPRED y el INDECI debern profundizar y
masificar los programas de difusin, capacitacin, asistencia
tcnica y acompaamiento, respectivamente.
Que la Secretaria de Gestin del Riesgo de Desastres-SGRD
de la PCM, conjuntamente con el CENEPRED, el INDECI, el
CEPLAN y el MEF, proceda a la elaboracin de la gua
metodolgica para la evaluacin a posteriori de la Poltica
Nacional de GRD en el Per, para valorar los impactos
alcanzados en el mediano y largo plazo medidos en trminos
de contar con: a) Una poblacin menos vulnerable, con menos
vctimas y con el patrimonio familiar y la del Estado ms
seguras; b) Una poblacin capacitada y comprometida con la
GRD, que ocupa espacios seguros, ordenados y sostenibles,
con conocimiento del riesgo tolerable y aceptable; c) Los
beneficiarios reciban los servicios fundamentales con valor
pblico y estn preparados para responder a las emergencias y
desastres, as como tener

la capacidad para una oportuna

rehabilitacin, reconstruccin y/o reasentamiento poblacional


Por la complejidad, alta especializacin y transversalidad que
implica la generacin, formulacin e implementacin de la
Poltica Nacional de GRD en los tres niveles de gobierno y por
sus repercusiones en el desarrollo sostenible del pas, tal como
en trminos generales y en una primera aproximacin lo
demuestra el presente trabajo de investigacin, resulta
230

acadmicamente oportuno que la Escuela de Post Grado de la


USIL,

promueva y apoye estudios similares sobre esta

materia, con la finalidad de profundizar su anlisis en los


componentes prospectivos y correctivos de la GRD, todo ello,
en concordancia con lo estipulado en el la Ley N 29664 y su
Reglamento que crea el Sistema Nacional de Gestin del
Riesgo de Desastres SINAGERD y dems normas afines,
contando para tal efecto, con la participacin de las entidades
pblicas y privadas involucradas en este proceso.

ANEXOS

231

Anexo 1: Acrnimos
ACC
ACT
ADRA

Adaptacin al Cambio Climtico


Action by Churchs Together
Agencia adventista de desarrollo y recursos

AECID

asistenciales

Agencia Espaola de Cooperacin

AN
ANA
APRA
BID
CAF
CAN
CAPRADE

Internacional al Desarrollo

Acuerdo Nacional

Autoridad Nacional del Agua

Partido Aprista Peruano

Banco Interamericano de Desarrollo

Corporacin Andina de Fomento

Comunidad Andina de Naciones

Comit Andino para la Prevencin y Atencin

CARE

de Desastres

Cooperative for Assistance and Relief

CARITAS
CENEPRED

Everywhere

Organismo de la Iglesia Catlica

Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y


232

CEPAL

Reduccin del Riesgo de desastres

Comisin Econmica para Amrica Latina y el

CEPLAN
CMNUCC
COE
COEN

Caribe

Centro Nacional de Planeamiento Estratgico

Convencin Marco sobre Cambio Climtico

Centros de Operaciones de Emergencia

Centro de Operaciones de Emergencia

Nacional
COOPI

Confederation for relief and developmen


COSUDE

Agencia Suiza de Cooperacin al Desarrollo


DEE

Declaratoria de Estado de Emergencia


DESINVENTA
Sistema de inventario de los efectos de los

DIPECHO
DIRDN

desastres

El programa de preparacin a desastres

Decenio Internacional para la Reduccin de los

EAPAD

Desastres Naturales

Estrategia Andina para la Prevencin y

ECHO

Atencin de Desastres

Departamento de ayuda humanitaria y

EIRD

Proteccin civil.

Estrategia Internacional de Reduccin de

FAO

Desastres

Organizacin de las Naciones Unidas para la

FEN
FODA

Alimentacin y la Agricultura

Fenmeno el nio

Fortalezas, Oportunidades, Debilidades,

GIRED

Amenazas

Grupo de Intervencin Rpida para

GIZ
GRD
GRIDES

Emergencias y Desastres

Agencia de Cooperacin del gobierno alemn

Gestin del Riesgo de Desastres

Grupos Impulsores de Gestin del Riesgo de

GTGRD

Desastres

Grupos de Trabajo para la Gestin del Riesgo


de desastres
233

IGP
INDECI
INEI
ITSE

JICA

Edificaciones

Agencia de Cooperacin Internacional de

LOPE
MAH
MCLCP

Japn

Ley Orgnica del Poder Ejecutivo

Marco de Accin de Hyogo

Mesa de Concertacin para la Lucha contra la

MEF
MPLM

Pobreza

Ministerio de Economa y Finanzas

Municipalidad Provincial de Lima

NNUU

Metropolitana

Organizacin de las Naciones Unidas en

OCHA

Nueva York

Oficina para la Coordinacin de Asuntos

ODM
OFDA
ONG
ONU
OSC
OXFAM

Humanitarios

Objetivos de Desarrollo del Milenio

Office of U.S. Foreign Disaster Assistance

Organismos no Gubernamentales

Organizaciones de las Naciones Unidas

Organizaciones de la Sociedad Civil

Organizaciones no gubernamentales nacionales

que realizan labores humanitarias en 90 pases.


PBI

Producto Bruto Interno


PCM

Presidencia del Consejo de Ministros


PDC

Plan de Desarrollo Concertado


PEI

Plan Estratgico Institucional


PESEM

Plan Estratgico Sectorial Multianual


PLANAGERD
Plan Nacional de Gestin del Riesgo de

Instituto Geofsico del Per


Instituto Nacional de Defensa Civil
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Inspecciones Tcnicas de Seguridad en

PMA
PNGRD

Desastres

Programa Mundial de Alimentos

Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de

PNUD

Desastres

Programa de las Naciones Unidas para el


234

POI
PPC
PPRRD

Desarrollo

Plan Operativo Institucional

Partido Popular Cristiano

Plan de Prevencin y Reduccin del Riesgo de

PREDECAN

Desastre

Proyecto de Prevencin de desastres en la

PREDES
PREVAED

Comunidad Andina

Centro de Estudios y Prevencin de Desastres

Programa Reduccin de la Vulnerabilidad y

PREVEN

Atencin de Emergencias por Desastres

Programa de reduccin de vulnerabilidades

RHN
ROF
RRD
SENAMHI

frente al evento recurrente de el nio

Red Humanitaria Nacional

Reglamento de Organizaciones y Funciones

Reduccin del Riesgo de Desastres

Servicio Nacional de Meteorologa e

SGRD
SIGRID
SINADECI
SINAGERD

Hidrologa del Per

Secretaria de Gestin del Riesgo de Desastres.

Sistema de Informacin para la GRD

Sistema Nacional de Defensa Civil

Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de

SINPAD

Desastres

Sistema de Informacin Nacional para la


Respuesta y

Rehabilitacin
Sistema de las Naciones Unidas
Seoul National University
Unin de Naciones Sudamericanas
United Nations Country Team
Equipo de Gestin de Desastres de las

SNU
SNU
UNASUR
UNCT
UNDMT

UNESCO

Naciones Unidas

Organizacin de las Naciones Unidas para la


Educacin, la

UNETE

Ciencia y la Cultura
United Nations Emergency Technical Team
235

UNFPA
UNICEF
UNISDR

The United Nations Population Fund


Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Oficina de las Naciones Unidas para la

Reduccin del Riesgo

236

Anexo 2: Objetivos y acciones estratgicas del PLANAGERD

2014-2021

Objetivos y acciones estratgicas del PLANAGERD 2014-2021

Ob

Reduc
ir la
vulnerabilidad
de la poblacin
ante el riesgo de
desastres

Ob

1.1
Desarrollar
investigacin cientfica
y tcnica en GRD

1.
Desarrollar
el
conocimiento del riesgo

1.2
Fortalecer
la
evaluacin del riesgo de
desastres.

1.3
Desarrollar la gestin
de
informacin
estandarizada en GRD

2. Evitar y
Reducir las condiciones
de riesgo de los medios
de vida de la poblacin
con
un
enfoque
territorial
Gestin Prospectiva Correctiva

2.1
Fortalecer el proceso de
planificacin
y
acondicionamiento
territorial con enfoque
de
GRD

2.2
Desarrollar condiciones
de seguridad de los
servicios bsicos y
medios
de
vida
esenciales ante el riesgo
de desastres

Acciones
Estratgicas

1.1.1 Elaborar instrumentos tcnicos y


normativos en materia de investigacin en la GRD.

1.1.2 Desarrollar investigacin cientfica o


aplicada en GRD

1.1.3 Promover la difusin de estudios e


investigaciones y el intercambio de experiencias en
GRD.

1.2.1 Desarrollar el anlisis y monitoreo de


los peligros a nivel territorial

1.2.2 Realizar el anlisis del riesgo a nivel


territorial para la toma de decisiones en GRD,
ordenamiento territorial y planificacin del
desarrollo.

1.2.3 Elaborar procedimientos para el


anlisis de riesgos especficos en los servicios
pblicos bsicos.

1.3.1 Desarrollar mecanismos para la


difusin del conocimiento del riesgo

1.3.2 Desarrollar la gestin del Sistema


Nacional de Informacin para la Gestin del Riesgo
de Desastres

1.3.3 Articular los sistemas de informacin


existentes con el SINAGERD a nivel territorial

2.1.1
Desarrollar
y
difundir
los
instrumentos
tcnicos
metodolgicos
de
planificacin territorial sostenible que incorpore la
GRD.

2.1.2 Actualizar e implementar los planes


de ordenamiento y acondicionamiento territorial y
afines considerando el manejo y la gestin
sostenible de cuencas hidrogrficas incorporando la
GRD

2.1.3 Promover la incorporacin de la


GRD en el desarrollo de mancomunidades.

2.2.1 Elaborar y difundir instrumentos


tcnicos normativos para el desarrollo de las
condiciones de seguridad en los servicios bsicos y
medios de vida esenciales ante el riesgo de desastres

2.2.2 Gestionar
la
instalacin y
acondicionamiento de instituciones educativas y
establecimientos de salud seguros

2.2.3 Gestionar servicios seguros de


abastecimiento de agua y saneamiento, energa,
transporte, comunicaciones, seguridad ciudadana,
bomberos y equipamientos pblicos especficos.

2.2.4 Desarrollar y proteger los medios de


vida esenciales ante el riesgo de desastres

2.3.1 Desarrollar y sistematizar la


informacin catastral prioritaria para la GRD

237

2.3 Gestionar
el adecuado uso y
ocupacin del territorio
incorporando la GRD

3.1
Desarrollar capacidad
de reaccin inmediata.

3.

3.2
Desarrollar capacidad
para la atencin de
emergencias y desastres

4. Fortalecer
la capacidad para la
recuperacin
fsica,
econmica y social

4.1
Desarrollar
capacidades para
gestin
de
Rehabilitacin
Reconstruccin

la
la
y

4.2
Promover
la
transferencia del riesgo

5.

5.1
Institucionalizar
la
GRD en los tres niveles
de gobierno

5.2
Desarrollar la gestin
de
continuidad
operativa del Estado

2.3.2 Fortalecer la aplicacin del anlisis


de riesgo de desastres en los proyectos de inversin
pblica

2.3.3 Adecuar normas y estandarizar


procedimientos para el otorgamiento de licencias
de edificacin y habilitacin urbana y rural con
enfoque de GRD

2.3.4 Adecuar normas y estandarizar


procedimientos para el otorgamiento de licencias
de funcionamiento con enfoque de GRD

2.3.5 Adecuar normas y estandarizar


procedimientos para el control y fiscalizacin del
uso adecuado del territorio.

2.3.6 Promover el desarrollo de


reasentamientos poblacionales de zonas de muy
alto riesgo no mitigable

3.1.1
Desarrollar
y
difundir
los
instrumentos tcnicos, para prepararse y actuar de
manera efectiva en casos de emergencias y
desastres

3.1.2 Fortalecer capacidades de la


poblacin para la reaccin inmediata

3.1.3 Fortalecer e Implementar sistemas


de alerta temprana por tipo de peligro.

3.2.1 Desarrollar planes de gestin reactiva


de las entidades pblicas y privadas en el marco del
SINAGERD

3.2.2 Fortalecer capacidades para la


primera respuesta y asistencia humanitaria,
considerando el enfoque de gnero, etreo y grupos
vulnerables.

3.2.3
Implementar y Fortalecer los
Centros de Operaciones de Emergencia en los tres
niveles de gobierno.

3.2.4
Desarrollar
estrategias
de
comunicacin y difusin para que las autoridades y
poblacin implementen medidas adecuadas para
una respuesta optima

4.1.1 Desarrollar instrumentos tcnicos


normativos
para
la
Rehabilitacin
y
Reconstruccin.

4.1.2 Desarrollar capacidades para el


restablecimiento de los servicios pblicos bsicos e
infraestructura.

4.1.3 Desarrollar metodologas para


evaluar el impacto socioeconmico y ambiental de
las emergencias y desastres.

4.1.4 Desarrollar mecanismos para la


normalizacin progresiva de los medios de vida y
recuperacin social en las zonas afectadas.

4.2.1 Implementar el acceso a seguros ante


el riesgo de desastres por parte de las entidades
pblicas

4.2.2 Fomentar los mecanismos de acceso


a los seguros de bienes y servicios privados ante
riesgo de desastres.

5.1.1 Elaborar instrumentos y mecanismos


tcnico-legales
para el desarrollo de las
competencias en las entidades del SINAGERD.

5.1.2 Fortalecer la inclusin de la GRD en


los instrumentos de gestin de las entidades pblicas

5.1.3 Fortalecer capacidades en GRD a las


autoridades, funcionarios y especialistas tcnicos de
los tres niveles de gobierno.

5.1.4
Desarrollar
mecanismos
de
monitoreo, seguimiento y evaluacin
de las
acciones de GRD.

5.2.1 Desarrollar instrumentos tcnicos


normativos para la gestin de la continuidad
operativa.

5.2.2 Desarrollar planes de continuidad


operativa en las entidades pblicas.

238


6.1
Fortalecer la cultura de
prevencin
en
la
6. poblacin

6.2
Promover
la
participacin de la
sociedad organizada en
GRD

5.2.3 Promover la articulacin los planes


de continuidad operativa del Estado con el sector
privado

6.1.1 Promover la incorporacin de la


GRD en la educacin bsica y superior.

6.1.2 Desarrollar programas de Educacin


Comunitaria en GRD dirigida a la poblacin urbana
y rural incorporando el enfoque de derechos y la
interculturalidad.

6.1.3 Fomentar buenas prcticas en la


GRD en la poblacin urbana y rural, respetando la
diversidad cultural e involucrando a los medios de
comunicacin.

6.2.1 Promover alianzas estratgicas con


organismos pblicos y privados para fomentar la
cultura de prevencin.

6.2.2
Promover
el
desarrollo
y
participacin de organizaciones de las sociedades
civiles para la implementacin de polticas en GRD.

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