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ec

Revista Latinoamericana de Polticas y Accin Pblica

Volumen 3, Nmero 1 - mayo 2016

Revista Latinoamericana de Polticas y Accin Pblica

Volumen 3, Nmero 1, mayo 2016
Editores
Betty Espinosa (FLACSO Ecuador)
Andr-Nol Roth (Universidad Nacional de Colombia)
William F. Waters (Universidad San Francisco de Quito, Ecuador)
Comit Editorial
Renato Dagnino (Universidad de Campinas)
Ana Mara Goetschel (FLACSO Ecuador)
Gloria Molina (Universidad de Antioquia)
Michael Uzendoski (FLACSO Ecuador)
Thomas Prilleux (Universidad de Lovaina)
David Post (Pennsylvania State University)
Comit Asesor Internacional
Jean De Munck (Universidad de Lovaina)
Leopoldo Mnera (Universidad Nacional de Colombia)
Robert Cobbaut (Universidad de Lovaina)
Javier Roiz (Universidad Complutense de Madrid)
Rolando Franco (FLACSO Chile)
Cuidado de la edicin: Vernica Puruncajas
Diseo y diagramacin: FLACSO Ecuador
Imprenta:
De la presente edicin
FLACSO, Sede Ecuador
La Pradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito, Ecuador
Telf.: (593-2) 294 6800
Fax: (593-2) 294 6803
www.flacso.edu.ec
ISSN: 1390-9193
Quito, Ecuador 2016
1. edicin: noviembre 2015

Revista Latinoamericana de Polticas y Accin Pblica

Volumen 3, Nmero 1 - mayo 2016

ndice
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-6
Artculos
Hacia un enfoque pragmtico de la accin pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9-32
Philippe Zittoun
Mujeres afroecuatorianas en Quito: identidades,
resistencia y accin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33-54
Roco Vera Santos
Buen Vivir como propuesta poltica integral:
Dimensiones del Sumak Kawsay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55-74
Philipp Altmann
As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica latina:
uma hibridao das fontes e da implementao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75-98
Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor
Informe
Cul es el rostro social de los nuevos acuerdos comerciales de la UE?
Ms all del enfoque suave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101-111
Lore Van den Putte, Jan Orbie, Fabienne Bossuyt,
Deborah Martens, Ferdi De Ville

Reseas
El mundo interno y la poltica
Roiz, Javier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115-117
Andr-Nol Roth Deubel
La poltica de los grandes nmeros: Historia de la razn estadstica
Alain Desrosires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118-120
Freddy Hernndez Bazn
Juicios ciudadanos en Uruguay: dos experiencias de participacin
pblica deliberativa en ciencia y tecnologa
Lzaro Marila, Micaela Trimble, Alejandra Umpirrez,
Ana Vsquez y Gustavo Pereira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121-123
Elkin Daniel Vallejo Rodrguez
Poltica editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124-127

As polticas de desenvolvimento territorial

rural na Amrica latina: uma hibridao das
fontes e da implementao
Las polticas de desarrollo territorial rural
en Amrica latina: una hibridacin de las
fuentes y de la implementac
Rural territorial development policies in
Latin America: hybridization of references
and implementation
Eric Pierre Sabourin*, Gilles Massardier**, Octavio Sotomayor***
Resumo
O artigo prope examinar a emergncia e disseminao regional das polticas pblicas de desenvolvimento territorial rural DTR na Amrica Latina. Formula a hiptese da existncia e difuso de um modelo latino-americano especfico de poltica de DTR. A metodologia baseiase na aplicao de uma matriz de anlise comum
do policy making aos programas de DTR em vrios pases e do exame da sua aplicao em quatro pases:
Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. O trabalho conclui na existncia de um mecanismo de hibridao tanto das
referncias terico-metodolgicas como das modalidades de difuso regional e de implementao nacional das
polticas de DTR.
Palavras chave: Amrica Latina, desenvolvimento rural, desenvolvimento territorial, internacionalizao de
polticas, polticas pblicas, regionalizao; transferncia de polticas.
Resumen
El artculo propone examinar el surgimiento y la diseminacin regional de las polticas pblicas de desarrollo
territorial rural DTR en Amrica Latina. Formula la hiptesis de la existencia y difusin de un modelo latino-americano especfico de poltica de DTR. La metodologa se basa en una matriz de anlisis comn del policy
making a los programas de DTR en varios pases y en el examen de su aplicacin en cuatro pases: Argentina,
Brasil, Chile y Uruguay. El trabajo concluye con la existencia de un mecanismo de hibridacin tanto de las
referencias terico-metodolgicas como de las modalidades de difusin regional y de implementacin nacional
de esas polticas de DTR.
Palabras claves: Amrica Latina; desarrollo rural; desarrollo territorial; internacionalizacin de polticas; polticas pblicas; regionalizacin; transferencia de polticas.
*

Scio-antroplogo. Investigador Senior del CIRAD, Unidade Mixta ART-Dev. Profesor visitante en la
Universidad de Brasilia, Post grados MADER y MSPT, Centro de Desenvolvimento Sustentavel CDS.

Coordinador de la Red Polticas Pblicas y Desarrollo Rural en Amrica Latina.
** Cientista Politico. Investigador senior en CIRAD, Departamento Medio ambiente y Sociedades, Unidad
Mixta ART-Dev. Profesor en Sciences Po Lyon, Lyon University.
*** Ing. Agrnomo. Director Nacional del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario, INDAP, Ministerio de Agricultura, Chile.

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Revista Latinoamericana de Polticas y Accin Pblica Vol.3 No 1
FLACSO Sede Ecuador ISSN 1390-9193 pp. 75-98

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Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor

Abstract
This paper proposes to examine the emergence and dissemination of regional public policies for Rural Territorial
Development RTD in Latin America. We hypothesize the existence and spread of a specific Latin American model
of RTD policy. The methodology is based on the application of a common matrix analysis of RTD programs policy
making in several countries and the examination of its application in four countries: Argentina, Brazil, Chile and
Uruguay. The paper concludes that there is a hybridization mechanism of both the theoretical and methodological
framework as the modalities of regional dissemination and national implementation of these policies RTD.
Keyswords: Latin America; policy internationalization; policy making; policy transfer; public policies; regionalization; rural development; territory development.

Introduo

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Os anos 2000 tm sido marcados pela emergncia, s vezes simultnea, de programas e polticas nacionais de desenvolvimento territorial em vrios pases de Amrica
Latina. Como interpretar essa disseminao regional de polticas territoriais?
Tratar-se-ia apenas de um efeito conjuntural do uso da retorica do desenvolvimento territorial para dar uma cara nova as mesmas polticas como sugere Favareto
(2010)? Ou, mesmo ao lado de um efeito de moda, aconteceria uma mudana
profunda comparada com as modalidades tradicionais dos mtodos de interveno
das autoridades pblicas (Duran 2011, 475)?
Finalmente, ser que podemos falar da emergncia de um modelo de polticas
de desenvolvimento territorial especfico a Amrica Latina?
Esse artigo examina esse fenmeno a partir de duas entradas complementares.
A primeira busca as causas e modalidades de adoo ou difuso dessas polticas na
escala do subcontinente latino-americano. A segunda entrada procura entender, a
partir da anlise da implementao desses programas em quatro pases (Argentina,
Brasil, Chile e Uruguai), se se trata de um mesmo modelo aplicado em diferentes
pases, e se for assim, quais so as suas principais caractersticas comuns?
O texto conta trs partes: a primeira lembra os fatos, seu contexto e apresenta o
referencial terico e metodolgico mobilizado. A segunda trata da anlise da emergncia e da difuso das polticas de Desenvolvimento Territorial Rural - DTR na
Amrica Latina. A terceira parte examina a sua aplicao em quatro pases: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai.
Contexto e referencial de anlise
Contexto internacional e latino-americano
A territorializao uma abordagem das polticas pblicas que considera as especificidades de cada territrio em oposio ao enfoque vertical que divide a ao
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As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica latina

pblica em setores de atividade separados. De acordo com Faure (2007) em sua

formulao mais simples, a territorializao corresponde a uma abordagem poltica
pblica que valoriza as caractersticas e os recursos de cada territrio. A ideia subjacente que o territrio, mais do que o aparelho de Estado, seria agora o local de
definio e soluo de problemas pblicos. Longe de corresponder a uma definio
juridicamente estabilizada a territorializao supe um tratamento localizado de
certas questes e, portanto, o desenvolvimento de uma pluralidade de atores envolvidos na produo de um lao poltico e social.
O princpio da territorializao das polticas pblicas consiste em trs pontos:
i) o fato que o servio ou o bem pblico no distribudo de maneira uniforme pela autoridade central ii) a tentativa de aproximar a tomada de deciso dos
problemas e dos usurios ou beneficirios; iii) o territrio no definido administrativamente mas de acordo com uma dinmica especificamente territorial
(Thoenig e Duran 1996; Faure 2004; Faure e Ngrier 2007; Massardier 2008;
Duran 2011).
Desde o fim dos anos 1990, a maioria dos pases de Amrica Latina elaborou
uma srie de programas e polticas de desenvolvimento territorial, notadamente em
meio rural (cf. tabela 1). Os ingredientes deste paralelismo das agendas nacionais a
partir de um modelo comum existem em dois nveis:
a) em matria de referencias: so mobilizadas as noes de desenvolvimento endgeno e sustentvel dos territrios, da descentralizao ou desconcentrao do
estado, de participao dos atores desses territrios, de identidade territorial, de
multifuncionalidade da agricultura e dos espaos rurais;
b) em termos de instrumentos encontramos ferramentas clssicas: planejamento
nacional e regional, zoneamentos de territrios especficos e dispositivos participativos: comisses participativas ou conselhos territoriais, gesto social ou
integrada, dimenso transversal (ruralidade, combate pobreza, sade pblica
e seguridade alimentar, meio ambiente, educao), atribuio de subsdios ou
crdito para projetos coletivos.
Esse modelo aparece de fato como uma hibridao de vrias influncias: transies
democrticas que levaram a abrir janelas de oportunidade para os movimentos
sociais locais, entre outros, camponeses e indgenas; condicionalidades ligadas aos
financiamentos das Organizaes Internacionais (em particular o Banco Mundial e
a sua vontade de descentralizao); organizaes interamericanas que, mediante seu
interesse para a agricultura, promovem o desenvolvimento regional ou rural como
o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, o Instituto Interamericano de
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Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor

Cooperao Agrcola - IICA, a Comisso Econmica para Amrica Latina - CEPAL

e, finalmente sempre aparece a referncia ao modelo europeu dos fundos estruturais, notadamente do programa LEADER (Laos Entre Aes de Desenvolvimento
da Economia Rural.)
A difuso de um modelo na Amrica Latina confirmada. No entanto, se certos
pases foram objeto de pesquisas mais detalhadas sobre a implementao desses
instrumentos, notadamente o Brasil (Sabourin e Teixeira 2002; Sabourin 2007;
Miranda e Tiburcio 2010) ou o Chile (Schjetman e Berdegu 2004, Martinez et al.
2014), no tiveram ainda muitas tentativas de compreender o conjunto do processo: circulao do modelo, agendamento e aplicao a nvel nacional e consequncias
da implantao na escala do subcontinente latino-americano.
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Tabela 1. As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica Latina

Pas

Argentina

Poltica

Lei

Proyecto de desarrollo e pequeos productores

rurales ProInder
Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural
Sustentable - ProFeder
Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los
Territorios INTA

Brasil

PRONAF-CMDR
PRONAT-PDSTR
PTC ProgramaTerritrios da Cidadania

Chile

Poltica Regional y territorial SECODIR

(Ministerio Intrior)
Programa de Desarrollo Territorial Indgena (PDTI)
e PADIS
Pol. Nac. Desarrollo Rural 2014-24

Colmbia

INCODER (en Ministerio de agricultura)

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad
para Todos
Desarrollo Rural e Territorial, DRET

Costa Rica

Instituto Nacional de Desarrollo Rural INDER

Grupos de Accin Territorial GAT

El Salvador

Territrios del Progreso

Ao
1998
2003
2006

Decreto N 1.946, de 28 e
junho de 1996

1996
2003
2008
2006
2008
2013

Ley 388/97 ordenamiento

territorial rural
Ley 1152

1997
2007
2009
2012

Ley Fomento Produccin

Agropecuaria FODEA y
Orgnica del MAG

1995
2006
2010
2008

Equador

Prolocal y Proder
Plan Nacional del Buen Vivir

Art. 279 de la Constitucin

de la Repblica del Ecuador
2013

Mxico

Programa Nacional de Solidaridad-PRONASOL

Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
Sustentable

Ley de Desarrollo Rural

Sustentable

1990
2001
2008

Uruguai

Mesas de Desarrollo Rural (Ministerio de Ganadera

y Agricultura)

Ley de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo
Sostenible 18.308

2009
2007

Fonte: pesquisa autores

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2007
2008

As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica latina

O contexto corresponde a desafios fortes para o futuro do mundo rural que alimentam
tanto a literatura cientfica como os debates dos expertos internacionais: a) o futuro da
produo agrcola num marco de incerteza sobre a seguridade alimentar mundial, as
mudanas globais, climticas e econmicas; b) a dualidade dos modelos de agricultura
e a concorrncia entre modelos de desenvolvimento das zonas rurais: competitividade da produo destinada aos mercados agrcolas mundiais vs desenvolvimento rural
sustentvel dos territrios e combate pobreza dos pequenos agricultores ; c) o desafio
da de-setorizao de polticas destinadas a se integrar para um gesto global dos territrios rurais (meio ambiente + desenvolvimento agrrio + sada da pobreza).
O contexto econmico est marcado pelos impactos sociais e econmicos da liberalizao das polticas agrcolas cujos efeitos perversos so particularmente duros para
as agriculturas familiares que devem adaptar-se as exigncias de cadeias e mercados
cada vez mais competitivos e estandardizados (Losch et al. 2011 ; Berdegu e Fuentealba 2011). As regies com forte concentrao de agricultura familiar ou camponesa
esto tambm entre as mais vulnerveis e se encontram muitas vezes marginalizadas.
O objetivo anunciado pelas polticas de desenvolvimento territorial na Amrica
Latina seria ao mesmo tempo reequilibrar as reas rurais marginalizadas e valorizar
os atributos especficos dos territrios rurais. A abordagem metodolgica promove
geralmente a concentrao de investimentos produtivos estratgicos e o fortalecimento das capacidades de ao e de deciso dos atores locais por meio da participao da sociedade civil organizada (Velut 2008 ; Sabourin e Teixeira 2002). De fato,
uma das caractersticas dos programas de DTR latino-americanos essa associao
hbrida e diversamente conjugada entre planejamento nacional e regional e participao dos beneficirios.
O contexto poltico destas reformas do desenvolvimento rural especfico
Amrica Latina e passa por diversos processos. Primeiro, trata-se de polticas com
ambies e dimenses muitas vezes diversas, mas que pretendem ser formalmente
integradas entre elas e nos territrios. Em segundo lugar, essas polticas tm em
parte, origens internacionais e muitas vezes com vrias dinmicas ou mecanismos
imbricados desde a transferncia de modelos at a resposta s reinvindicaes dos
movimentos sociais. Essas transferncias so operadas pelos estados como pelas instituies internacionais e interamericanas, em particular o IICA e a Organizao
Mundial da Agricultura - FAO, mais recentemente a CEPAL, mas, tambm, por
universidades e centros de pesquisa. Essas organizaes tm todas contribudo para
a adaptao do discurso e, parcialmente, de alguns elementos dos instrumentos de
desenvolvimento territorial implementados na Europa.
Em terceiro lugar, a governana global no se limita nica lgica da mundializao. A abordagem territorial do desenvolvimento rural, muitas vezes qualificada
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Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor

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de sustentvel e participativa est, muitas vezes, associada integrao de diferentes instrumentos setoriais como a descentralizao, o ordenamento do territrio, o
planejamento regional, a preservao do meio ambiente e a luta contra a pobreza
(Massardier e Sabourin 2013).
Enfim, a globalizao se manifesta no sentido de uma imbricao crescente entre
os nveis de gesto dos problemas: inter/trans/nacional; regional; nacional; territorial.
H, portanto, um desafio em compreender mediante que processos, os governos
dos estados latino-americanos tm tentado, de maneira quase concomitante, nos
anos 1990/2000, satisfazer ao mesmo tempo a essas injunes internacionais e a reivindicaes cada vez mais fortes dos movimentos sociais rurais, inventando formas
hbridas de polticas de desenvolvimento territorial.
Mais especificamente, para o setor agrcola, o enfoque de tipo DTR aparece em
reao a quatro fenmenos novos para a agricultura na Amrica Latina.
O primeiro foi ditado pelo aumento da complexidade do mundo rural, a agricultura deixa de ser a nica atividade econmica ou at a mais importante em termos de renda nos territrios rurais (Silva 1999). Isto obrigou os gestores a planejar
tentando levar em conta o potencial de outras atividades econmicas: manufaturas
e artesanato, transformao agroalimentar, turismo e outros servios.
Novos problemas condicionando o desenvolvimento rural (meio ambiente e
poluio, seguridade sanitria dos alimentos, pobreza e equidade territorial) tm levado a uma de-setorizao progressiva das polticas agrcolas. As polticas no se decidem apenas no Ministrio da Agricultura. Devem ser negociadas com as regies,
com os estados federados, os ministrios de sade, de educao, as organizaes
de consumidores, ONGs ambientalistas, entre outros. Isto exige novos arranjos
institucionais que possam dar conta do carter multisetorial e multidimensional do
desenvolvimento rural.
A mobilizao cidad tem levado a uma crise dos enfoques convencionais em matria de formulao de polticas pblicas. Esse fenmeno vem da emergncia de novos
atores (os movimentos sociais e de ouras coalizes) que intervm nos temas pblicos
com novas exigncias e agendas (Kingdom 1984). Essa tendncia est sendo reforada
pelas novas modalidades de legitimao da ao pblica. Agora, no conta mais, apenas o resultado da eficincia, da pertinncia e da adaptao das decises das autoridades. O que importa tambm a sua legitimidade, transparncia, que dizer a maneira de decidir. As polticas pblicas definidas de acordo com uma lgica descendente
(top down) no so mais pertinentes ou aceitveis. O modelo linear de formulao das
polticas (segundo a sequncia tradicional concepo avaliao deciso aplicao) tende a ser substituda por uma abordagem fundada em inter-relaes mltiplas,
realizadas mediante uma combinao de modalidades de negociao, cooperao, de
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As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica latina

um lado ao exemplo do Chile e de planejamento nacional mais ou menos homogeneizador do outro lado, como o mostram os casos do Brasil e do Uruguai.
O quarto fenmeno corresponde aos processos de descentralizao e de delegao de atribuies e competncias dos estados nacionais, seja para acima (nvel
supranacional) seja para abaixo (nvel regional, municipal ou local e territorial). Em
todos os pases da regio, os servios pblicos se reestruturam para se tornar mais
eficientes com resultados sem dvida diversos. No entanto, essa procura de mais
coordenao e de coerncia no uso dos recursos permite abrir novos espaos para
mais participao social.
Metodologia e referencial terico
A pesquisa foi realizada mediante a aplicao de uma grade de anlise dos programas e instrumentos de desenvolvimento territorial e de participao em vrios
pases da Amrica Latina e em particular do Mercosul, mediante um estudo comparativo das polticas de desenvolvimento rural e de agricultura familiar no marco
da rede de Pesquisa PP-AL (Polticas Pblicas e Desenvolvimento Rural na Amrica
Latina). A pesquisa acompanhou onze pases1 entre os quais Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. A matriz de anlise deste estudo considerava cinco elementos: 1) o
lugar da agricultura e em particular da agricultura familiar na economia do pas; 2)
as trajetrias das polticas agrrias e de desenvolvimento rural; 3) os movimentos
sociais, grupos de interesse e coalizes atrs de essas polticas pblicas; 4) o pblico meta e as modalidades de implementao; 5) a anlise especfica das polticas
territoriais e transversais (Grisa e Schneider 2014; De Torres et al. 2014; Juarez et
al. 2014; Martinez et al. 2014; Sabourin et al. 2014). Resultados complementares
vm de trs projetos de pesquisa de campo que permitiram acompanhar a aplicao
dos programas territoriais: O projeto Transbrasil (CNPq) nos quatro pases (Sabourin et al. 2015c) e o projeto MESAS ECOS-Sul (Funcionamiento de las Mesas de
Desarrollo Rural) (Sabourin et al. 2015 a & b) no Uruguai.
A anlise dos policy process oferece um enfoque privilegiado para observar as
recomposies das polticas e da ao pblica, em particular a sua internacionalizao. Hassenteufel, (2008, 16) constata uma passagem das polticas pblicas nacionais para as polticas transnacionais e Massardier (2008) observa uma crescente
pluralidade dos atores da ao pblica desde uns vinte anos e por consequncia,
uma multiplicao dos centros de deciso. Rosenau (1997, 99-102) como Camau e
Massardier (2009) convergem na observao da fragmentao dos poderes entre os
nveis internacionais, territoriais, privados, pblicos. Para dar conta da nova leitura
1

Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Mxico, Nicargua, Peru e Uruguai.
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da aplicao dos programas de desenvolvimento territorial com a interveno da

Comisso Europeia nos pases da Europa, Bache e Flinders (2004) formularam o
conceito e a proposta analtica da governana multi-nivel.
Esses elementos conduziram a uma releitura do processo de fabricao das polticas pblicas. Segundo Hassenteufel (2008, 23) esse processo de policy making
passa a ser uma construo coletiva da ao pblica que necessita uma anlise
contextualizada das interaes de atores mltiplos, imbricados em vrios nveis,
do local para o internacional, passando pela Unio Europeia, de maneira a poder
pensar as transformaes dos Estados contemporneos.
Para Duran (1999), a leitura pela construo conjunta das polticas pblicas passa a ser reforada, na medida em que o processo de fabricao dos programas encontra-se tambm emaranhado entre vrios nveis de ao. Assim, a territorializao das
polticas assume uma dimenso incremental2 segundo a noo de Lindblom, 1979:
a construo dessas politicas no segue o processo longo (formulao de solues, escolha entre elas, deciso, aplicao da poltica). Pode ate agregar novos nveis e novos
instrumentos sem a extino dos anteriores. precisamente dessa complexidade dos
emaranhamentos dos processos observados na Amrica Latina que depende, tambm,
a implementao das polticas de DTR no subcontinente latino-americano.
Hibridao das modalidades e processos e transferncia
As observaes na escala dos pases da regio latino-americana tendem a confirmar
que as modalidades de internacionalizao das polticas de desenvolvimento territorial rural so a resultante da hibridao de trs modalidades: circulao de normas
internacionais (Delpeuch 2009), transferncias de modelos europeus e brasileiros
(Dolowitz e Marsh 2000) e regionalizao (Pasquier 2002). Essas constataes conduzem a formular a hiptese de uma regionalizao atpica porque sem integrao,
mas com uma difuso por abaixo de uma poltica territorial.
Circulao de normas de uma organizao internacional para outro pas
O desenvolvimento territorial aparece como carregado de virtudes tanto para o setor pblico, as organizaes coletivas como o setor empresarial, e passou a constituir
2 A noo de incrementalismo (Lindblom 1979) indica que as polticas pblicas evoluem de maneira gradual,
passo a passo. Nessa perspectiva, os tomadores de deciso poltica, aprovam geralmente mudanas que apenas
modificam marginalmente a situao ou o status-quo na ao pblica.
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As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica latina

um desafio poltico e de polticas pblicas na Amrica Latina desde o fim dos anos
1990. A principal referncia em circulao foi o modelo europeu dos fundos
estruturais, mobilizada de diferentes maneiras. Primeiro, foi no quadro intergovernamental do Mercosul, com a criao do Fundo para a Convergncia Estrutural
do Mercosul (FOCEM) em 2005 inspirado diretamente dos fundos estruturais europeus. Assim, o Mercosul criou tambm em 2004 um Frum Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provinciais e Departamentos do Mercosul sob o modelo
do Comit das Regies da UE. A criao dos territrios de desenvolvimento rural
no Brasil em 2003 concomitante com as duas iniciativas do Mercosul, mas sem
assumir o carter intersetorial e a dimenso estrutural (financiamento de grandes
infraestruturas) dos fundos europeus. A literatura brasileira estabelece essa ligao,
procurando no modelo dos Fundos europeus um remdio para a insatisfao quanto falta de polticas regionais (Posada 2009), conforme a lgica de importao de
modelo de poltica pblica descrita por Rose (1991). Esse paralelismo das agendas
merece ser notado para entender as condies da transferncia UEMercosul e UE
Brasil. Como o indicam Thry (2009) e Coufignal (2010, 105), as relaes entre a
Unio Europeia e a Amrica Latina nesse campo (cooperao decentralizada, cooperao para o desenvolvimento) so numerosas, importantes e pouco legveis .
No caso das polticas de DTR na Amrica Latina, a interveno da Unio Europeia para transferir o modelo do programa Leader (Champetier 2003 ; De Janvry e
Sadoulet 2004, Musialkowska 2006 ; Thry 2009) foi apoiada por agncias internacionais setoriais (FAO, BIRD, PNUD), pelas agncias interamericanas setoriais
ou regionais: a Comisso Econmica para Amrica Latina-CEPAL (Cepal 2010;
Echeveri e Sotomayor 2010) e, sobretudo o Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola (IICA) que assegura o papel de lder nessa temtica mediante diversos
projetos, programas e redes: ECADERT (estratgia Centro Americana de Desenvolvimento Rural Territorial), PROTERRITORIOS, PROCISUR, DTR/RIMISP,
(Miranda e Tiburcio 2010; IICA 2013). Essas iniciativas tm sido tambm fortalecidas na escala interamericana pelo BID e pela FAO (2005).
Transferncia mais retrica que tcnica de um modelo europeu
Por outra parte, o modelo europeu dos fundos estruturais tem sido transferido sob
a influncia das polticas de cooperao bilaterais, notadamente espanhola e francesa3, constituindo um revezamento do modelo europeu. Nos casos da Bolvia, do
3

Por exemplo: Misses das cmaras de comercio e indstria na Amrica Latina (Champetier, 2003) ou diferentes iniciativas das regies francesas a traves da cooperao decentralizada.
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Peru e de Nicargua, foram os programas financiados pela Dinamarca (que abriu

uma embaixada na Bolvia dedicada a esses projetos e co-financiou a pesquisa DTR
do Rimisp), pela Alemanha (programa PADEP de descentralizao e luta contra a
pobreza da GTZ) promovendo polticas de desenvolvimento territorial cumulando
a injuno da governana decentralizada com apoio a segurana alimentar, participao da sociedade civil, luta contra a pobreza e instrumentos de acompanhamentos dos projetos. Indiretamente, mediantes co-financiamentos, as organizaes
Internacionais participam do mesmo processo, em particular a FAO, o PNUD e o
Banco Mundial (Valderrama 2004).
Por fim, outro tipo de transferncia, intra-continental verificado na Amrica
Latina: provem de um efeito feed back de modelos propriamente latino-americanos, em particular do Brasil, cujo programa nacional de desenvolvimento territorial est sendo observado por outros pases latino-americanos: Argentina, Uruguai, Guatemala, El Salvador, etc. No caso do Brasil e da Argentina, a inovao
em matria de desenvolvimento rural se traduz pela territorializao de uma poltica setorial (agricultura familiar) e por uma vocao integradora: ordenamento
territorial, agregao de valor a produo local, desenvolvimento sustentvel, luta
contra a pobreza (CEPAL 2010). No Uruguai a abordagem territorial foi associada polticas pblicas de reduo da pobreza e do xodo rural com as Mesas de
Desenvolvimento Rural e projetos de apoio a produo familiar financiados pelo
FIDA (De Torres et al. 2014). O modelo do Brasil foi assim exportado na Amrica central com assistncia tcnica do IICA. Foi o caso de El Salvador, com um
investimento direto da cooperao bilateral brasileira. Esse tipo de transferncia
parece corresponder ao que a literatura sobre os policy transfers chamou de bandwagoning , quer dizer um fenmeno de imitao por seguimento das polticas
de pases vizinhos (Waltz 1979).
Trs concluses podem ser retidas desses elementos.
Por um lado, existe uma grande diversidade de processos em curso: so diversos tipos de transferncias de um modelo (entre Europa e Amrica Latina e entre
Estados latino-americanos), de transnacionalizao, mas tambm de intergovernamentalismo em funo dos interesses especficos dos estados europeus, mas
tambm do Brasil.
Por outro lado, essa internacionalizao opera por processos de produo/difuso
sob a influncia de arenas internacionais, de redes de pesquisadores, universitrios e
peritos, que constituem configuraes transnacionais (Hassenteufel 2008, 134).
Em terceiro lugar, o conjunto desses mecanismos de circulao de normas e de
transferncias de modelos, corresponde tambm, paralelamente a uma atividade
intensa e bastante regionalizada dos movimentos sociais rurais e camponeses.
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Mecanismos de regionalizao
O MERCOSUL tentou tornar supranacionais algumas polticas pblicas: infraestruturas, energia, mas tambm, mais recentemente polticas territoriais com a
criao do FOCEM, transferncia direta dos fundos estruturais europeus. Trata-se
ainda de um embrio de polticas de desenvolvimento regional a qual pode ser agregada o programa PROCISUR (que rene as instituies de pesquisa agropecuria
dos seis pases do Mercosul). Mas, essa iniciativa integra marginalmente as preocupaes do desenvolvimento territorial. A demanda da constituio de um fundo
regional de apoio ao desenvolvimento rural pelos movimentos nacionais de agricultores familiares reunidos na REAF (Reunio Especializada da Agricultura Familiar)
foi aprovada; mas esse fundo, alimentado por Brasil e Argentina principalmente
ainda modesto, s pode assegurar o funcionamento da secretaria executiva da REAF
em Montevideo.
Na Amrica central, existe uma tentativa de regionalizao a partir de organizaes regionais setoriais tratando do meio ambiente e do desenvolvimento territorial (SICA-Sistema de Integrao Centro-americano, Estratgia Centro-americana
de desenvolvimento rural territorial-ECADERT). Parece que se trata de uma estratgia deliberada dos estados latino-americanos se consideramos o exemplo da iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA) ligada a
Unio das Naes Sul-americanas (UNASUL) criada em 2008, que, tambm, atua
como uma organizao pouco supranacionalizada (Rouqui 2011).
De acordo com a literatura sobre EU, podemos transpor para o caso latino-americano a ideia de regionalizao por baixo (Pasquier e Weisbein 2004). Esses
autores observam que na Europa, os territrios no so somente esponjas que
absorbem os imperativos da globalizao econmica, mas so, mais bem, lugares
de re-apropriao. A regionalizao por baixo vem igualmente das aspiraes de
reforma dos movimentos sociais rurais ou das reivindicaes firmes dos esquecidos do crescimento econmico e agrcola. Por outra parte, certos trabalhos sobre
a regionalizao na Amrica Latina j tinham mencionado que ela no podia se
resumir nica dinmica internacional, mas que tinha tambm que examinar a
capacidade das elites econmicas e universitrias a levar essas problemticas nas
arenas que superam as fronteiras dos estados e das organizaes internacionais
(Dabne 2009). Pode se agregar as estratgias internacionais das coletividades
territoriais, que tambm por baixo implementam transferncias internacionais
subnacionais (Pasquier 2002).
A observao das polticas implementadas nos quinze ltimos anos, indica mecanismos de regionalizao continental das polticas setoriais. Por um lado existe os
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efeitos das organizaes internacionais ou interamericanas (o IICA que depende da

OEA) mas, por outro, o processo aparece como autnomo da vontade de intergovernamentalismo dos estados. Isto poderia corresponder ao fenmeno de spill over (de
dinmica de integrao indireta e cumulativa) descrito no caso da construo europeia
(Lindberg 1963), mas nesse caso, por baixo: a regionalizao ganharia em eficincia
conseguindo competncias pelos movimentos sociais e contornando o intergovernamentalismo. Quando as organizaes internacionais regionais latino-americanas mal
conseguem regionalizar polticas pblicas por conta da fraqueza da supranacionalizao e dos excessos de controle dos estados que privilegiam o intergovernamentalismo
(Girault 2009; Dabne 2009), o modelo de poltica de DTR estudado, estendeu se
no continente, escapando, em parte aos estados, a partir de coordenaes e de redes
mobilizando as organizaes internacionais, as arenas de peritos e cientficos, ou os
movimentos sociais rurais e camponeses. Estes se dotaram de organizaes regionais:
Via Campesina, REAF e COPROFAM (Coordenao das Organizaes Profissionais da Agricultura Familiar do Cone Sul). O conjunto imbricado desses diversos
mecanismos produz processos de regionalizao latino-americana da poltica de DTR
por meio da internacionalizao de polticas. Est sendo promovido por setores institucionais minoritrios com relao aos grandes ministrios notadamente, economia
e finanas, ou o de agricultura no caso das polticas de DTR.
Implementao das polticas de DTR em quatro pases
Os programas acompanhados nos quatro pases foram o PRONAT-PTC no Brasil,
o Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los Territrios (PANDT) em Argentina, os Programas PRODESAL (Desarollo local) e PDTI (Programa Desarrollo
Territorial Indgena) executados por INDAP/Ministrio da Agricultura no Chile e
o Programa Mesas de Desarrollo Rural (MDR) do Ministrio de pecuria e Agricultura no Uruguai (Tabela 2).

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Tabela 2. Polticas de desenvolvimento territorial rural nos 4 pases de estudo

Pais

Marco nacional

Poltica de DTR

rgo de
tutela

Argentina

Programa Federal
de Apoyo al
Desarrollo Rural
Sustentable
ProFeder

Programa Nacional de Apoyo al

Desarrollo de los Territorios /INTA

MINAGRI

INTA

2003
2006

PRONAF-CMDR
PRONAT-PDSTR
Territrios da Cidadania

MDA
MDA
Casa Civil

MDA-SAF
MDA-SDT
MDA-SDT

1996
2003
2008

Programa de Desarrollo Territorial

Indgena (PDTI)
PRODESAL
Pol. Nac. Desarrollo Rural 201424

MINAGRI

INDAP
INDAP
INDAP

2006
2008
2013

Mesas de Desarrollo Rural

Ministerio
de
Ganadera
y
Agricultura
MGAP

Brasil

Chile

Uruguai

Poltica
SECODIR
Ministrio
Intrior
Ley ordenaterritorial y
desarrollo
sostenible
18.308/2009

rgo de
execuo

Ano

87
Departamento
Desarrollo Rural

2007
2011

Fonte: Pesquisa

Um enfoque ainda setorial com tentativas de integrao de objetivos e

programas
Verificamos nos quatro pases estudados (Argentina, Brasil, Chile e Uruguai) que
a poltica de desenvolvimento territorial paradoxalmente bastante setorial: ela
rural; implementada por estruturas que dependem do Ministrio da Agricultura (INDAP no Chile, INTA na Argentina, Direo do Desenvolvimento Rural
no Uruguai) ou do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no Brasil (Secretaria
do Desenvolvimento Territorial). No Brasil, Chile e Uruguai, existe tambm uma
poltica de desenvolvimento territorial nacional administrada por outro ministrio (Integrao Nacional no Brasil, Interior no Chile, Habitao, Ordenamento
Territorial e Meio Ambiente no Uruguai). Esses ministrios intervm na descentralizao (o que diferente da territorializao) ou nos macro territrios e no
tratam do desenvolvimento rural. Existiu uma tentativa de coordenao por parte
da Direo do Ordenamento Territorial de Uruguai, depois da votao da Lei de
Ordenamento Territorial e desenvolvimento Sustentvel em 2009, num departamento do leste do Uruguai com diversos problemas de tenso entre pecuria, minas
e agricultura. Mas essa iniciativa teve que enfrentar a dominao do Ministrio da
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Pecuria e Agricultura (Sabourin, et al. 2015). Este ministrio justifica a anterioridade da sua prpria iniciativa de descentralizao mediante a instalao em todo o
pas de Mesas de Desenvolvimento Rural, onde esto convidados os representantes
dos outros setores.
De fato, esses espaos participativos e consultivos, como no Brasil e na Argentina,
esto sendo investidos, sobretudo pelas organizaes dos agricultores familiares. Na
Argentina, mesmo depois da criao da Secretaria da Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Rural, foi o INTA (Instituto Nacional de Tecnologia Agrcola) antigo e
bem implantado em nvel local e regional, que guardou o controle e a gesto do programa de desenvolvimento territorial, dispondo dos recursos humanos, do dispositivo
institucional e de certa confiana do mundo rural (Elverdin, et al. 2015).
No Brasil, houve em 2008 uma tentativa de coordenao da interveno dos diferentes ministrios atuando para o desenvolvimento rural (Sade, Educao, Meio
Ambiente, etc.) mediante o Programa dos Territrios da Cidadania (PTC), coordenado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica. Mas a execuo foi confiada ao
MDA-SDT, constituindo um segundo nvel de fortalecimento poltico e financeiro
do Programa Nacional de Desenvolvimento Territorial Rural (PRONAT). O lanamento do PTC foi acompanhado da difuso de um clculo agregado do conjunto
dos oramentos federais a serem aplicados nos novos Territrios da Cidadania. Porem este anuncio no foi realmente seguido de efeitos diferenciados na implementao do oramento, mas tampouco em termos de integrao ou coordenao dos
diferentes setores e dos ministrios envolvidos.
Durante a primeira fase do PRONAT no Brasil (2003-2008), houve avanos
em certos estados federados que, por opo poltica ou tcnica, adotaram a territorializao do desenvolvimento regional, fazendo coincidir os novos territrios e as
subdivises do seu planejamento estadual (Bahia, Sergipe, Ceara, Par, etc.).
No Chile, a escala regional passa a ser mais determinante em matria de desenvolvimento territorial, pela importncia dada a governana das instancias regionais.
Foi por exemplo o caso nas regies de Bio Bio e OHiggins, onde o setor privado
(agroindustrial ou ligado piscicultura e aquicultura) foi associado ao processo com
resultados encorajadores (Martinez et al. 2014).
Na Argentina e no Chile pela natureza das instituies agropecurias encarregadas do DTR, as aes so bastante focadas na inovao tcnica, no processamento
agroalimentar e apoio a valorizao econmica da produo (Juarez et al. 2014). No
Uruguai, depende da situao da zona. As reas periurbanas de agricultura e horticultura intensiva ou de produo de leite demandam, sobretudo apoios produtivos
ou para comercializao da produo (Riella e Mascheroni 2012). Pelo contrrio
as reas mais isoladas de pecuria extensiva no norte e noroeste do pas apresentam
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uma demanda presa em termos de acesso aos servios bsicos: sade, educao,
eletrificao e estradas rurais (Sabourin et al. 2015).
No Brasil, dada a relativa separao das aes do MDA entre as suas trs secretarias (credito e extenso agrcola na secretaria a agricultura familiar - SAF; reforma
agrria e crdito fundirio na Secretaria de Reordenamento Agrrio SRA; DTR na
Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT), o PRONAT retomou o modelo
do PRONAF Municipal e financiou essencialmente infraestruturas e equipamentos
coletivos. Esse modelo de interveno bem especfico no chega a constituir uma
alavanca para a inovao produtiva e a organizao intermunicipal. Pelo contrrio,
pelas dificuldades administrativas (para as transferncias financeiras da federao
para municpios e de gesto dos projetos) o PRONAT reproduz o processo de criao de estruturas vazias, elefantes brancos, herdados da poca dos projetos especiais de desenvolvimento regional integrado dos anos 70-80.
Uma hibridao das referencias, dos objetivos e dos instrumentos
Uma segunda caraterstica comum s polticas territoriais rurais nesses quatro pases, a ambio de associar vrios objetivos e vrios enfoques inovadores, mas que
nem sempre se casam bem naturalmente.
A territorializao exige a definio e implementao de uma estratgia de desenvolvimento que procure adaptar as polticas setoriais s restries ou s especificidades
locais. Mas nos casos estudados, a territorializao corresponde tambm a um processo que procura a construo de territrios de projeto (Dubois 2009). Isso supe
uma relao entre os projetos ou o projeto do territrio e uma construo de identidade por diferentes atores em vrias escalas. Essa construo tem um impacto sobre a
tomada de decises (o poltico) e sobre a organizao dos servios (o administrativo e
setorial). Portanto pode existir um processo de territorializao dos servios que seja
desligado daquele do poltico ou vice-versa. Essa defasagem que podemos observar
nas polticas estudadas nos quatro pases explica ao mesmo tempo o carter incompleto ou hbrido do processo de territorializao. Por exemplo, no Brasil como no
Uruguai, trata se mais de um processo de descentralizao (do MDA e do Ministrio
de Pecuria e Agricultura) que de territorializao das iniciativas e dos projetos. Existe
um duplo movimento: descendente quanto s modalidades de apoio e ascendente,
apenas para a identificao dos projetos locais ou dos seus beneficirios.
Se a territorializao das polticas de desenvolvimento consiste de fato em aproximar as tomadas de deciso dos problemas dos usurios/beneficiadores, no surpreendente que esses instrumentos estejam associados a processos de desconcentrao do
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Estado, de descentralizao e de participao da populao. Em realidade, cada pas

realiza uma espcie de bricolagem dentro do seu marco constitucional e a partir das
instituies existentes para aproximar aes de desenvolvimento e territrios rurais.
Esses trs processos esto bem presentes, em diversos graus nos quatro pases.
No entanto, existe sempre um Ministrio do Planejamento (Argentina), do Interior (Chile), da Integrao nacional (Brasil) ou do Ordenamento territorial (Uruguai), encarregado da planificao, da arrumao, da coerncia e da coordenao
territorial, mas diferente do processo de construo de territrios de projeto. As
relaes entre esses ministrios e os programas de desenvolvimento territorial rural
nunca esto bem claras nem evidentes. Por outra parte, existem diversos dispositivos jurdicos ou institucionais de descentralizao, regionalizao e ordenamento
do territrio. Os mesmos podem funcionar, e s vezes bem, sem recorrer a um
enfoque participativo agregado, j que corresponde a emanao de uma democracia
representativa ou eleitoral local ou regional. o caso dos consrcios intermunicipais (Brasil), dos sindicatos mistos de vales ou bacias (Argentina, Brasil, Uruguai,
Chile), dos conselhos e das agncias de desenvolvimento regional (Brasil, Chile),
das cmaras setoriais e alianas produtivas (Chile), etc.
De fato, os nveis de participao e os nveis de desconcentrao e descentralizao so diferentes de um pas a outro. No Chile e na Argentina, mais o caso
dos governos regionais ou provinciais. No Uruguai, a descentralizao est apenas
iniciando e existe s vezes uma confuso entre os diversos interlocutores sobre os
nveis territoriais a serem escolhidos para as Mesas de Desenvolvimento Rural. Inicialmente para o Ministrio da Pecuria e Agricultura era aquele dos departamentos
que corresponde a sua escala de desconcentrao. Para os poderes locais, depende de
onde esto transferidos os recursos em funo da nova lei de descentralizao e da
criao de municpios. Para os agricultores o territrio deveria corresponder rea
coberta pelas suas organizaes profissionais, cooperativas, colnias e sociedades de
fomento. Nos departamentos de Salto e de Rivera se passou assim de uma nica a
trs ou quatro mesas em funo desse processo.
No Brasil, a dificuldade vem do fato da escala territorial (reunindo vrios municpios) no corresponde a uma escala administrativa e encontra-se muitas vezes,
paralisada em termos de execuo, entre os nveis do estado federado e do municpio. Finalmente, paradoxalmente, a caracterstica principal da territorializao das
polticas pblicas, a transversalidade, est pouco presente, pela natureza do pblico
meta e dos ministrios mobilizados.
Na Argentina e no Brasil onde essa hibridao dos referenciais, objetivos e instrumentos est mais marcada, chega a provocar uma confuso entre as prioridades e as
mensagens da poltica pblica. Favareto (2010) nota nesses dois pases, o carter fragmundosplurales
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mentado do programa e o lado s vezes ilusrio dos discursos com relao aos meios e
resultados. A propsito das diversas dimenses agregadas num mesmo programa, ele
evoca um processo de inovao por adio e uma falta de prioridades claras.
Pblico meta segmentado
No Brasil, na Argentina e no Uruguai, a poltica territorial explicitamente dirigida
sobre o setor da agricultura familiar e associada a uma poltica transversal de luta
contra a pobreza (Brasil sem Misria, Monotributo Social para agricultura familiar na
Argentina, PRODESAL no Chile e Programa Uruguai Rural e MEVIR para melhoria da vivenda rural no Uruguai).
No Brasil existe em paralelo uma poltica de segurana alimentar tambm territorializada com conselhos participativos nas escalas territorial, estadual e federal.
Paradoxalmente, os Conselhos de Segurana Alimentar so mais abertos ao setor
privado (produo, indstria e comercio agroalimentar) e mais em fase com os
consrcios intermunicipais de desenvolvimento (Mascarenhas 2013). Esses consrcios tm um estatuto jurdico que ilhes permite administrar infraestruturas ou
equipamentos pblicos.
No Chile, instrumentos especiais de poltica territorial, tambm administrados pelo
INDAP so destinados s Mulheres Programa de Formacin y Capacitacin a Mujeres
Campesinas -PRODEMU), s populaes indgenas (Programa de Desarrollo Territorial
Indgena PDTI 2009) e camponesas (Programa Agropecuario para el Desarrollo Integral de los pequeos productores campesinos del secano de la regin de Coquimbo-PADIS)
(Martinez et al. 2014). Trata-se de uma herana ligada tanto aos conflitos fundirios
como s competncias do INDAP em matria de extenso e inovao agrcola. No
entanto, o conflito permanece inteiro quanto ao manejo dos recursos hdricos que no
Chile esto dissociados da propriedade do solo (inclusive no caso de propriedades comuns como as terras indgenas) e, pelo tanto, podem ser objeto de concesses privadas.
O foco dessas polticas est geralmente sendo justificado em nome da incluso
social e econmica de populaes especficas ou marginalizadas. Mas, por natureza,
tambm fonte de excluso: como tratar as famlias e comunidades mestias no
caso das regies indgenas da Araucania no Chile ou no norte da Argentina? No
Uruguai, a definio do estatuto de agricultor familiar foi forjada de maneira a poder incluir um pblico amplo: por exemplo, o produtor familiar poder residir nas
suas terras ou num raio de 50 km. No Brasil, segundo a natureza dos movimentos
sociais ou das coalizes de causa ou de poltica que investem o Conselho ou Colegiado de Desenvolvimento Territorial, certas categorias se encontram excludas:
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muitas vezes o caso das comunidades indgenas, das organizaes de pescadores

artesanais, ou at dos assentados e Trabalhadores Sem Terra. Em certos colegiados
territoriais como no Portal da Amaznia (Mato Grosso) o Sindicato Rural dos agricultores patronais est sendo representado.
No Brasil, foi difcil integrar nos Colegiados Territoriais os pescadores artesanais, apesar de serem, por lei, comtemplados na categoria da agricultura familiar. O
novo Ministrio da Pesca criado em 2009 investiu na poltica territorial, mas precisamente, procurando que as organizaes de pescadores sejam representadas nos
CODETER dos Territrios da Cidadania, beneficiem dos projetos financiados pelo
MDA como das prprias contribuies financeiras do setor da pesca. Pelo contrrio,
apesar de existirem demandas prioritrias das organizaes de agricultores expressas
nos planos de desenvolvimento territorial em matria de regulao fundiria e de reforma agraria, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria-INCRA, no
mostrou muita vontade de integrar os CODETER, apesar de depender do MDA.
Essas desafeies de outros rgos ou ministrios setoriais, inclusive depois da
criao do PTC, tm levado a reduzir os recursos realmente alocados ao programa
de desenvolvimento territorial. O risco finalmente de gerar projetos relativamente
simblicos, provocando poucos impactos, mas elaborados a custo de longos e fastidiosos processos de negociao e concertao, o que leva a frustraes, s vezes to
graves como a ausncia de participao.
Aprendizagens institucionais e diversificao das representaes
A diversidade das funes e dimenses dos programas de DTR e as ambies em
termos de participao tm levado a uma multiplicao dos atores envolvidos, inclusive nos processos de planejamento e implementao dos projetos. Em consequncia, acontecem encontros e novas formas de interaes entre diversas categorias
de atores e a necessidade de novos representantes dos diferentes setores, em particular ao nvel da sociedade civil (Grisa e Schneider 2014).
Nos quatro pases, os interlocutores dos diversos setores envolvidos nesses programas, indicam novas formas de relacionamento entre representantes dos servios
pblicos, das organizaes de produtores, das coletividades locais, ou at das firmas
privadas. Essas inter-relaes do lugar a aprendizagens individuais, mas tambm
coletivas e institucionais. Uma das consequncias no Brasil como na Argentina tm
sido a emergncia e a renovao das lideranas e representantes dos agricultores
familiares, em particular das mulheres e dos jovens, mas tambm das comunidades
chamadas tradicionais.
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Essa diversificao dos lderes da sociedade civil no Brasil se deve tanto aos esforos de capacitao dos conselheiros territoriais realizados pelo MDA como a recrudescncia de conselhos, municipais ou intermunicipais setoriais (desenvolvimento
rural, meio ambiente, segurana alimentar, educao, sade, etc.) que obrigou o
setor da agricultura, e em particular da agricultura familiar a se dotar de representantes nessas mltiplas instncias.
No Chile o destaque foi dado na tambm na capacitao, atravs do programa SAT
(Servios de Assistncia Tcnica) e a coordenao entre setores com o programa de Turismo Rural. (Martinez et al. 2014). Na Argentina, um eixo importante da capacitao
e da assistncia tcnica corresponde, em realidade, a uma tradio do INTA em matria de processamento local dos produtos, pequena agroindstria rural, mecanizao
adaptada e apoio comercializao, em particular com o programa de venda direta dos
agricultores familiares: as frias de agricultura familiar (Juarez et al. 2014).
Consideraes finais
As polticas de desenvolvimento territorial na Amrica Latina oferecem um bom
exemplo de mecanismos de hibridao: este acontece ao nvel dos referenciais, dos
modelos, dos vetores e dos processos de difuso, amplamente internacionalizados.
Mas existe tambm uma hibridao dos objetivos, das funes, dimenses e dos
instrumentos, numa forma de incrementalismo que remete para mecanismos de
agregao (Favareto 2010). Essa hibridao vem tambm do freio ou do peso das
instituies: estruturas e rotinas administrativas, constituies (federais ou centralizadas), ou seja, de diversas formas de dependncia ao caminho do modelo institucional nacional (Mahoney 2001).
Essa hibridao, paradoxalmente, constitui ao mesmo tempo a atrao e o carter inovador de essas polticas e a sua fragilidade. Existem vrios riscos quanto a
sua evoluo. O primeiro, amplamente comentado (Favareto 2010; Sotomayor et
al. 2013) seria o fato de aplicar apenas a retrica do DTR, mudando o discurso
sem mudar as modalidades de ao dos programas ou apenas marginalmente. O
segundo risco, sobretudo nos casos do Chile e da Argentina seria a desagriculturalizao observada em diversos programas de DTR. Existe um risco de passar
de um extremo ao outro, invertendo em atividades, de fato inovadoras (turismo,
ambiente, educao, etc.), mas sem dvida, ainda marginais. A agricultura no deixa de ser a atividade essencial da maioria dos territrios rurais de Amrica Latina,
e no pode ser esquecida, sob o pretexto de tomar em conta a complexidade e a
diversidade do rural (IICA 2013).
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Outra fonte de inquietude so programas que acabam tratando uma grande

diversidade de temas (desenvolvimento rural, sustentabilidade, reduo da pobreza,
etc.) e com vrios enfoques (descentralizao, arrumao do territrio, desconcentrao do estado, participao da sociedade civil...). Essas polticas podem mobilizar
uma retorica de apoio produo, mas sem estratgia coerente de desenvolvimento
econmico, ou sem meios para poder investir nas ferramentas que esto na base da
produo: estabilizao fundiria, inovao tecnolgica, diversificao produtiva e
acesso aos mercados, etc. s vezes, os programas de DTR se traduzem numa oposio entre um enfoque de desenvolvimento territorial e endgeno e o enfoque das
cadeias produtivas. Trata-se de procurar integrar melhor os programas de desenvolvimento rural e de desenvolvimento agrcola, de maneira a valorizar realmente
os atributos territoriais, e as sinergias possveis entre agricultura, mdio ambiente,
turismo, artesanato, comercio e agroindstria. Mas, na Amrica Latina, a imagem
dos projetos no Chile, Peru e Equador, j esto sendo experimentadas iniciativas
que vo nesse sentido e procuram aproximar produtores, mercados de consumidores e agroindstria: as alianas produtivas entre agricultores e agroindstria (Chile,
Equador), alianas campesino-cozinheiro (Peru), programas de compras pblicas
aos agricultores familiares (Brasil, Equador, Paraguai, etc.), feiras da agricultura familiar e feiras agroecolgicas (Argentina, Brasil, Peru).
Finalmente, outro risco seria um tipo de culto do territrio para retomar uma
expresso de Sotomayor (2013), que deixaria esquecer o fato que todo territrio
est inserido num quadro global, geralmente tambm determinante. Trata se evitar
enfoques demasiado endgenos que negligenciam as interaes entre o territrio e
o seu ambiente externo, ou entre territrios vizinhos, mesmo se existe um potencial
e valores na identidade territorial.
Agradecimentos
Os autores agradecem os avaliadores annimos e as agencias financiadoras dos projetos de pesquisa que tem contribudo para a elaborao desse trabalho. Os resultados apresentados nesse artigo vem do Estudo Polticas pblicas y agriculturas
familiares em Amrica Latina y El Caribe, financiado pelo CIRAD e pela Rede PPAL, do projeto TRANSBRASIL (Disseminao de modelos brasileiros de polticas
pblicas para a agricultura familiar na Amrica Latina) financiado pelo CNPq Universal 2014 (N 443245/2014-2), do projeto MESAS (Mesas de Desarrollo Rural)
financiado pelo programa ECOS-Sud (Frana) e a Universidad de la Republica de
Uruguai (NU14H01).
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As polticas de desenvolvimento territorial rural na Amrica latina

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