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REVISTA DE DERECHO UNED, NM. 7, 2010

LA EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE ORDEN

PBLICO A TRAVS DE LAS CONSTITUCIONES
ESPAOLAS HASTA 1812
SALVADOR IGLESIAS MACHADO
Doctor en Derecho
Letrado del Consejo Consultivo de canarias

Resumen: El orden pblico es un fenmeno social producto de un

proceso cambiante, dinmico. No constituye un concepto inmutable.
Est vinculado a las vicisitudes polticas y sociales de cada momento
histrico. Este trabajo pretende realizar un somero estudio de la evolucin y contenido del concepto de orden pblico en el Estatuto de
Bayona y en la Constitucin Espaola de 1812, y de la influencia de
dichos textos legales, as como de los sistemas polticos que configuran, en el concepto de orden pblico.
Palabras clave: Orden pblico, Seguridad, Polica, Justicia, Constitucin de Bayona, Constitucin de Cdiz.
Abstract: Public order is a social phenomenon resulting from a dynamic process of change. It is not a fixed concept, but is rather linked
to the political and social problems existing at any given moment in
history. The aim of this study is to make a brief analysis of the evolution and content of the concept of public order contained within
both the Statutes of Bayonne and the Spanish Constitution of 1812,
and of the influence of these legal texts, as well as of the political systems they make up, on the concept of public order.
Key words: Public Order, Security, Police, Justice, Constitution of
Bayonne, Constitution of Cadiz.
Sumario: I. Introduccin. II. La Constitucin de Bayona de 1808 y su
entorno histrico. III. El texto de Bayona y el orden pblico. IV. El
Sistema de seguridad, Polica y Justicia. IV.1. El sistema de seguridad.
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IV.2. La Polica. IV.3. La Justicia. V. La Constitucin de 1812 y su entorno histrico. VI. El Texto de 1812 y el orden pblico. VII. El sistema de Seguridad, la Polica y la Justicia. VII.1. El sistema de seguridad.
VII.2.La Polica. VII.3. La Justicia. VIII. Conclusiones.
I. INTRODUCCIN
El orden pblico es un proceso dinmico, sujeto a evolucin en el
tiempo, se trata de un fenmeno social amplio y complejo, que desborda el mbito jurdico, pese a que el concepto tiene para las ciencias jurdicas un indudable inters y desempea un papel concluyente en el mbito del Derecho Pblico. Su complejidad y amplitud es
tal que en el mismo lenguaje jurdico ms an en el lenguaje coloquial, periodstico o poltico y, en funcin del momento histrico al
que nos refiramos, puede significar dos cosas muy diferentes.
El orden pblico no constituye un concepto inmutable, atemporal,
pues est vinculado a las vicisitudes polticas y sociales de cada momento histrico y a la sociedad misma, con sus correspondientes
valores culturales, morales y religiosos. Nos podemos referir al orden
pblico material, el orden en la calle, la tranquilidad pblica sin
ningn tipo de alteracin de la normalidad, la proteccin de los peligros del hombre y de la naturaleza, de prevenir y evitar los desrdenes, el orden pblico es el estado de hecho opuesto al estado de hecho
que es el desorden. Es decir, una situacin exterior de paz y tranquilidad
pblicas1. O referirnos al orden general de la sociedad en sentido
amplio. Para Izu Belloso2 el orden pblico as entendido, es una clusula de cierre del ordenamiento, un criterio interpretativo puesto en
manos de los jueces para resolver en ltimo caso.; segn Doral3, es
una nocin variable segn las pocas, los pases y los regmenes polticos de cada nacin; y para Guaita4, el concepto de orden pblico es sin
duda uno de los ms contingentes y plsticos que ofrece la Ciencia del
Derecho.
Es por ello que, a veces, se produce una cierta confusin cuando
el concepto aparece en un texto constitucional o legal. Como vere-

HAURIOU, Prcis lmentaire de Droit administratif, Pars, 1926

IZU BELLOSOS, Miguel Jos, Los conceptos de orden pblico y seguridad ciudadana, Cvitas, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 1988
3
DORAL, Jos Antonio, La nocin de orden pblico en Derecho Civil espaol, Ediciones Universidad de Navarra, SA, Pamplona 1967,
4
GUAITA, Aurelio, Derecho Administrativo especial, Tomo II, Zaragoza, 1965
2

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mos, este concepto de orden pblico se recoge en el constitucionalismo espaol y lo que entiende por tal la Constitucin de 1812, por
ejemplo, tiene una interpretacin conceptual muy diferente a la que
se deriva de la Constitucin de 1978. En sta, parece haber sido
abandonado el concepto de orden pblico por cuanto se refiere a la
misin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sustituyndolo por el
de seguridad pblica o seguridad ciudadana. No se trata de que el legislador haya buscado una nueva denominacin para obviar el concepto tradicional desprestigiado por el rgimen poltico anterior,
sino de un cambio conceptual de gran alcance, que ha trascendido al
ordenamiento jurdico espaol.
Pretende este trabajo realizar un somero recorrido por la historia de Espaa en los periodos comprendidos entre las dos Constituciones objeto de estudio y observar la influencia que las ideas
polticas del poder establecido, las pocas y, sobre todo, los fines
que persigue el Estado, han ejercido sobre la elaboracin del concepto, su alcance y sentido. Cada sociedad organiza las instituciones
en funcin del ideal que declara, las finalidades que persigue y de los
valores que quiere promover, que siempre responden a los intereses del
poder establecido5.
As, en el ideario del Estado Liberal prima la libertad sobre la
seguridad y la no intervencin del Estado tanto como la permisividad
con tal de garantizar aquella. Potencia el pleno desarrollo de relaciones e iniciativas y utiliza el poder en relacin con el orden pblico enfrentndose a cualquier forma exterior de desorden material. El Estado se convierte en guardin manteniendo el orden para que cada
uno sea libre de sus actos. La legislacin se hace imperativa para defender los principios del orden social y econmico y su sistema de valores.
El Estado liberal entra en crisis al no poder superar las dificultades que se presentan, sobre todo las de tipo econmico derivadas de
las situaciones de monopolio. El Estado no puede permanecer pasivo,
ha de intervenir si no quiere correr el riesgo de desaparecer a cuenta
de las inclemencias del funcionamiento del libre mercado y las desigualdades que provoca. El Estado no puede permanecer en su papel
de guardin, ha de procurar tambin el bienestar, para lo cual ha de
intervenir.

5
DELGADO AGUADO, J. y GARCA MADUELL, J. Seguridad Ciudadana y funcin
policial Estudis i recerques, Proteccin Ciudadana, Ayuntamiento de Barcelona 1994.

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El mundo contemporneo exige la intervencin del Estado para
establecer el orden social, las leyes imperativas se generalizan, controlan la actuacin administrativa, pero van limitando la libertad de
los individuos. La identificacin entre orden pblico y ley imperativa se
vuelve peligrosa; para evitar la simple identificacin de orden pblico
con voluntad del Estado se hace necesario buscar un concepto de orden
pblico que lo distinga de la ley imperativa6.
Durante mucho tiempo, el concepto de orden pblico ha venido
utilizndose para facilitar a los poderes pblicos la habilitacin necesaria para ejercer facultades imperativas y potenciar su campo de
actuacin. Es el marco adecuado que justifica la actuacin e intervencin estatal.
Soy consciente de la limitacin de mi intento al pretender apuntar
algunas notas que nos puedan orientar a determinar el vnculo del
concepto de orden pblico con el sistema poltico reinante, del uso
que del concepto se hace en las respectivas Cartas Magnas y las considerables oscilaciones a lo largo de la historia constitucional de Espaa. Por ello ruego al lector que lo tenga como una mera aproximacin a tan osado propsito. Para ello, haremos un repaso por los
textos de las citadas Constituciones y el momento histrico y poltico
en que se redactan.
II. LA CONSTITUCIN DE BAYONA DE 1808 Y SU ENTORNO
HISTRICO.
El Acte Constitutionnel de lEspagne, aprobada en Francia el 8 de
julio de 1808, se inspira en el modelo de Estado constitucional Bonapartista. En realidad, aunque se trate del primer texto constitucional escrito y codificado, que estuvo en vigor en Espaa, no se puede
considerar una verdadera Constitucin, porque ni fue redactada por
espaoles ni tuvo vigencia en todo el territorio. Tal es as, que ms
que por Constitucin, al texto se le conoce por el Estatuto de Bayona.
Tuvo un carcter afrancesado como sus defensores: los liberales moderados. Puede considerarse como una Carta otorgada por Napolen, que ostentaba el poder a travs de su hermano Jos Bonaparte.
Se present en Francia a 65 diputados espaoles a los que se les impuso un texto en francs, sin posibilidad de corregirlo. Siguiendo al
profesor Oscar Alzaga Villamil, se trata de una Constitucin flexible,
6
IZU BELLOSOS, Miguel Jos, Los conceptos de orden pblico y seguridad ciudadana, Cvitas, Revista Espaola de Derecho Administrativo, 1988

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modificable mediante Ley. Para el profesor Joaqun Varela a pesar de
su carcter autoritario, el Estatuto reconoca la libertad individual
frente a detenciones arbitrarias, la libertad de imprenta, la igualdad
fiscal y de fueros, la inviolabilidad de domicilio, la abolicin del tormento, la supresin de privilegios y la promocin de los funcionarios de
acuerdo con su mrito y capacidad. La proteccin de la libertad individual y de la libertad de imprenta se encomendaba al Senado, que, pese a
su nombre, no era un rgano legislativo.
Es el momento en que entramos en la Edad Contempornea, Espaa tambin, aunque ms lentamente, deja atrs el Antiguo Rgimen basado en una sociedad fundamentalmente agrcola, estructurada en estamentos (Nobleza, Clero, grandes poseedores de la tierra y
Estado Llano) que se asentaba en los privilegios de clase. Eran los
tiempos de instituciones medievales como la Mesta, la Inquisicin, los
seoros, los mayorazgos, etc.
Cuando ve la luz la Constitucin, en 1808, la situacin de la Hacienda espaola estaba bajo mnimos, los ingresos pblicos eran la
mitad de los gastos y la deuda pblica equivala a los ingresos de diez
aos. La situacin socio-econmica era difcil, las arcas del Estado estaban muy mermadas como consecuencia del sostenimiento de las
guerras, la mala financiacin pblica, las epidemias7, la crisis agraria
y por la crisis internacional.
En el aspecto cultural baste reproducir la opinin de Benimeli8 El
retroceso que supuso para la cultura y la ideologa ilustrada la implantacin de una serie de medidas encaminadas a detener el pensamiento revolucionario francs se reflej no slo en la desaparicin de
una serie de prestigiosos peridicos, en la presencia de una fuerte censura, sino en el resurgir de un no despreciable nmero de publicaciones
como las de Fray Diego Jos de Cdiz, Hervs y Panduro, el P. Tragia,
etc. que constituyeron, en gran medida, lo que Herrero llama los orgenes del pensamiento reaccionario espaol.
La respuesta del Gobierno de Espaa de manos de su primer ministro, Floridablanca, al peligro de contagio de las ideas revolucionarias fue aislar el pas de cualquier influencia de dichas ideas. Se ce-

27
A finales del reinado de Carlos III apareci la epidemia de tercianas, ms tarde
(1800) la fiebre amarilla y el 1804 el clera, Datos obtenidos de FERRER BENIMELI,
Jos Antonio, El fin del Reformismo, Crisis del Antiguo Rgimen, De Carlos IV a Isabel
II, Historia 16, Extra XXI
8
FERRER BENIMELI, Jos Antonio, El fin del Reformismo, , Crisis del Antiguo Rgimen, De Carlos IV a Isabel II, Historia 16, Extra XXI

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rraron las fronteras, se aplic el mximo rigor al control de ciudadanos extranjeros en suelo espaol, se generalizaron los registros de
barcos y buques, en especial los provenientes de Francia, se impuso
una censura frrea sobre libros y cualquier otra forma de difusin escrita de las ideas burguesas vencedoras en el pas vecino. Se organiz
la persecucin de los simpatizantes de la Revolucin y para ello se
utiliz la eficaz colaboracin de la Inquisicin acostumbrada a las
persecuciones ideolgicas-religiosas. Esta represiva institucin renace con fuerza y se convierte en el mejor auxiliar de la polica.
El 21 de septiembre de 1789, Floridablanca remite al inquisidor
general una Real determinacin encargndole que recogiese todo
impreso o manuscrito que se esparza relativo directa o indirectamente
contra la subordinacin y vasallaje, obediencia y reverencia a nuestro
venerado monarca, y al vicario Jess Cristo, por ser semejantes ideas
antievanglicas y expresamente contra la doctrina de los Santos Apstoles Pedro y Pablo. Las ideas influenciadas por el Despotismo Ilustrado estuvieron a punto de provocar la ruptura de relaciones con
Francia en un momento de debilidad econmica y militar espaola.
El Estatuto se promulg en un momento de grave crisis de la Corona. El valido, Godoy, no gozaba del respeto del pueblo por sus intentos de acumular excesivo poder, por valerse de su amistad y relaciones con la Reina Mara Luisa para dominar la poltica de Espaa,
por la alianza con Francia y por las derrotas militares. Con el Tratado
de San Idelfonso se renuevan con Francia los antiguos Pactos de familia y Espaa, se obliga a luchar en alianza con ella contra Inglaterra. Cost la derrota de la Armada en el cabo de San Vicente y la prdida de la isla de Trinidad, adems de un importante dficit de
Hacienda y el desprestigio del crdito internacional. Tal fue la situacin creada, que en septiembre de 1798 se tuvo que proceder a
vender los bienes races pertenecientes a hospitales, hospicios, casas
de misericordia, de reclusin y de expsitos, cofradas, memorias,
obras pas y patronatos de legos, cuyo importe se destinaba a la real
caja de amortizacin.
En virtud del Tratado de Fontainebleau (octubre de 1807) Espaa y Francia se unen para atacar Portugal, y bajo ese pretexto,
cinco cuerpos de ejrcito penetran por los Pirineos y ocupan Espaa, que queda bajo control de Napolen. Cuatro das ms tarde,
Carlos IV dirige al pas un manifiesto denunciando el complot de su
hijo para destronarlo.
El malestar culmin con el Motn de Aranjuez (17 de marzo de
1808) contra Godoy y el mismo Rey, Carlos IV, quien se vio obligado
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a abdicar en favor de su hijo Fernando VII. Al cabo de dos das, Carlos IV anul el decreto de abdicacin y se traslad a Francia para recuperar la Corona de Espaa con la ayuda Napolen. El 24 de marzo
el prncipe Fernando convertido en rey hace su entrada en Madrid, y
es invitado por Napolen para acudir a Bayona. Fernando devolvi la
corona a su padre y renunci a sus derechos de prncipe de Asturias,
asimismo Carlos IV renunci a la corona en favor del emperador de
Francia, quien, a su vez, design como rey de Espaa a su hermano
Jos Bonaparte.
La intencin de Napolen era instaurar una monarqua moderadamente representativa y cautamente reformista mediante el instrumento de una constitucin9
Todo esto ocurre en Marzo y el Estatuto se firma en julio, cuando
en mayo haba empezado la guerra de la Independencia. Se inicia un
periodo de dualidad: dos bandos dominando cada uno parte del territorio nacional, con proyectos polticos diferentes, si no opuestos.
El 2 de mayo se produce el levantamiento del pueblo contra el
ejrcito francs, una reaccin de base netamente popular, de donde
parte la guerra de la Independencia. El sistema empleado era la guerra de guerrillas, pero la victoria ms sonora la conquist el general
Castaos en Bailn el 19 de julio. La situacin blica oblig a poner
en marcha una nueva organizacin poltica surgida de las Juntas, que
decidieron crear la Junta Central Suprema Gubernativa del Reino instalada en Aranjuez el 25 de septiembre.
En noviembre de 1808 entra Napolen en Madrid, 250.000 hombres encuadrados en su ejrcito iniciaran la segunda fase de la guerra, que no dara fin hasta 1814.
La guerra de la Independencia lo condicion todo. Jos I sin ejrcito, con la hacienda arruinada, aislado, sin apoyo suficiente del Emperador francs estaba abocado al fracaso. Pese a las medidas de
gracia para los desertores y los que hubiesen luchado contra el Emperador y otras tendentes a atraer a los militares profesionales, fracas en el empeo. Para disponer de un ejrcito propio tuvo que recurrir a mercenarios extranjeros, an as no sobrepas los 18.000
hombres10. Napolen no le prest la ayuda financiera necesaria, se
quejaba su hermano que no entraba un real en el Tesoro, 1811 y
9
ARSTEGUI SNCHEZ, Julio, Un nuevo sistema poltico, Crisis del Antiguo Rgimen, De Carlos IV a Isabel II, Revista Historia 16, Extra XXI
10
ESPADAS BURGOS, Manuel, La soledad de un buen rey, La Espaa de Jos Bonaparte, Revista de Historia 16, Ao XII- N 147

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1812 fueron aos de una gran hambruna en Espaa. Ello justific la
necesidad de llevar a cabo la conocida desamortizacin para obtener
recursos financieros y tesorera.
III. EL TEXTO DE BAYONA Y EL ORDEN PBLICO
El concepto de orden pblico que exista hasta entonces en nuestro pas era el correspondiente al Antiguo Rgimen, el de un Estado
absolutista. Concebido como fin es s mismo, ms preocupado en defender los intereses de quienes ostentan el poder y los privilegios de
clase, que en garantizar la seguridad de la ciudadana. Era una imposicin del Estado a los ciudadanos por el que les procuraba cierta
seguridad a cambio de adaptar su conducta a las normas establecidas.
No existe divisin de poderes y el Estado ejerce un gran control
sobre los nacionales, sin que stos puedan influir en la forma de ser
gobernados. La pena tiene carcter expiatorio, constituye un castigo
para el individuo, para cuya detencin y confesin est justificado
cualquier medio incluyendo la tortura y las encarcelaciones. A. Pergunson11 seala que: la nocin de orden pblico en la sociedad civilizada es a menudo falsa porque deriva de una analoga con los objetos
animados y muertos. Consideramos el movimiento y la accin como
algo contrario a su naturaleza, pensamos que sta no puede existir sin
la obediencia, el secreto y un paso silencioso de los asuntos por las manos de un pequeo nmero de personas. La primera est formada por
partes muertas y la segunda por las vivas. Cuando en una sociedad buscamos el orden en la simple no accin y tranquilidad, olvidamos la naturaleza y encontramos el orden de los esclavos, no de los hombres libres.
En el absolutismo, el Estado ejerce el poder sobre los individuos
sin que exista ningn tipo de control sobre el sistema (polica, justicia, prisin, autoridades), mientras que los sbditos tienen que cumplir las leyes sin mediar un contrapeso al poder establecido, sin observancia del estado de derecho, sin divisin de poderes. El principio
es que la prohibicin es la regla, la libertad, la excepcin. La libertad
y la igualdad no son reconocidas como un valor, y menos como un
valor superior del ordenamiento jurdico, quedan reducidas a mnimos en beneficio del orden pblico bajo cuyo pretexto se persigue
11
Cita extrada del texto de DELGADO AGUADO, J, La polica, el conflicto social y
las multitudes, Escuela de la Guardia Urbana de Barcelona 1980

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todo aquello que pueda debilitar al poder, todo lo que pretenda apartarse de la verdad doctrinaria a la que sirve. El orden pblico est
concebido como instrumento de proteccin de las clases dominantes,
una excusa para imponer las reglas del juego establecidas por el sistema.
El Acte Constitutionnel de lEspagne, o Estatuto de Bayona,
vena influenciado por la Revolucin Francesa y por las ideas del liberalismo burgus, lo que representaba un paso adelante muy significativo en cuanto a la concepcin del orden pblico. Desde este momento habr dos Espaas enfrentadas entre s, la controlada por
Jos Bonaparte y la que no lo est. Ambas seguirn modelos polticos
diferentes con conceptos opuestos de orden pblico.
El Estatuto suprima las aduanas interiores, proclamaba la inviolabilidad del domicilio, la libertad personal, los derechos de los detenidos y de los presos, y la abolicin del tormento. El 20. Acuerdo
(12 de enero de 1810), suscrito por Lardizbal, Jos Pablo Valiente,
Antonio Ranz de Romanillos, Alejandro Dolarea y Agustn Argelles, establece:
Antes de proceder la Junta a la organizacin del Poder Judicial ha
credo necesario comenzar el arreglo de esta grande obra en que estriba
la libertad civil del ciudadano desterrando para siempre de la legislacin
Espaola la pena del Tormento. Y aunque en rigor esta disposicin
deba de ser ms bien el objeto de una ley particular cuando se tratase
de la reforma del Cdigo criminal, que del acto de Constitucin, a fin de
desagraviar en parte a la humanidad y redimirla de la horrible vejacin
que ha sufrido por espacio de tantos siglos en la aplicacin de esta
pena, ha resuelto quede abolida por Ley fundamental y constitutiva
del Reino, como igualmente todas las leyes que sobre esta manera de
prueba tan brbara y cruel como incierta y diametralmente opuesta al
objeto de la Justicia disponen arrancar del reo la confesin de los delitos.
IV. EL SISTEMA DE SEGURIDAD, POLICA Y JUSTICIA
IV.1. El Sistema de seguridad
El sistema de seguridad de este momento histrico se sustenta en
la autoridad del Rey que tiene a sus directas rdenes al Ejrcito para
luchar contra toda clase de subversin en el territorio y contra las
bandas armadas, el bandolerismo y los malhechores; y la Inquisi-

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cin, que no slo juzgaba a los reos, sino que sirvindose de una
densa red de confidentes y de la colaboracin ciudadana, investigaba
los delitos. Un nmero inconexo y escasamente profesional de cuerpos de polica locales, comarcales y regionales dependientes en ltima
instancia de las capitanas generales, intentaban dar tranquilidad en
sus respectivos territorios.
En la Espaa levantada en armas contra Jos Bonaparte, se organizaron Juntas Provinciales y, ms tarde, la Junta Central. Pero embebida en la guerra poco pudo hacer en materia de seguridad, una de
las pocas iniciativas que se pudo poner en marcha fue la Junta de
Tranquilidad Pblica cuyo objetivo no era otro que el de perseguir a
los afrancesados y colaboradores del gobierno impuesto.
El sistema de Jos Bonaparte era diferente, dio los primeros pasos
para establecer en Espaa un sistema de seguridad y un modelo policial moderno a imagen y semejanza del modelo francs. En su breve y agitado reinado desarroll un proceso de creacin de ministerios
y de adaptacin de las estructuras del Antiguo Rgimen al modelo diseado en el Estatuto de Bayona. Desarroll energas para reformar
la organizacin territorial de Espaa en departamentos, que se hacan
coincidir con las antiguas provincias, las audiencias, las dicesis
eclesisticas y los distritos universitarios. Tales previsiones nunca
llegaron a ponerse en marcha.
En virtud de Real Decreto del 6 de febrero de 1809, se crearon el
Ministerio del Interior y el Ministerio de la Guerra, se suprimi el
Consejo de Castilla. Se mantuvo vigentes la figura de los alcaldes de
Casa y Corte solamente en Madrid y se cre unas Juntas Contenciosas
para dar salida a los asuntos sin resolver por el Consejo de Castilla.
El Ministerio del Interior asuma las competencias polticas y administrativas del extinto Consejo de Castilla, entre ellas se encontraba la funcin de polica de los pueblos. El Ministerio de la Guerra entenda de la formacin, organizacin, instruccin, administracin,
disciplina y movimientos de los ejrcitos de Tierra, a ms de las milicias
provinciales, las urbanas y toda clase de gente armada que tenga por objeto la defensa de las costas o la tranquilidad del pas12.
En 1808 se crea la Superintendencia de Polica General, en 1809
la Intendencia General de Polica y un Batalln de Polica y la Guardia Cvica. El mando de la nueva Polica lo asume un comisario en

12
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cada provincia. La prdida de la guerra y la consiguiente marcha de
Espaa del monarca impuesto, dio al traste con todos estos bienintencionados proyectos. Debido a ello, tardaramos medio siglo en
adoptar el modelo policial francs inspirado en un modelo de seguridad y orden pblico radicalmente opuesto al espaol.
El artculo 27 del Estatuto de Bayona creaba el Ministerio de Polica General del reino, aunque tard algo ms en ponerse en marcha.
Su cometido era la seguridad del Estado y sus competencias: proveer
medidas para la seguridad del Estado, la custodia de las prisiones, y
la censura de los peridicos.
IV.2. La polica
La funcin policial durante los siglos XVII, XVIII y XIX, era realizada en lo fundamental por el Ejrcito. Exista un innumerable nmero de cuerpos policiales provinciales, comarcales y locales, tambin algunos regionales, inconexos, de escasa profesionalidad, salvo
excepciones, con pocos recursos y efectivos, en ocasiones sus componentes compatibilizaban el servicio propio de la funcin policial
con otro oficio, dichos cuerpos policiales resultaban muy limitados
para enfrentarse con xito a los problemas de inseguridad que se
daban en las tierras y caminos del pas. En realidad, la profesin de
polica no estaba definida. Dependan, por lo general, de los Capitanes Generales o de las Audiencias, aunque alguna responda al mando de un seor. Era la poca dorada del bandolerismo, de los malhechores, que favorecidos por las circunstancias de inestabilidad
poltica, el malestar popular, las crisis sociales y, tambin, por la falta de una institucin policial, nacional y profesional, actuaban con
casi total impunidad.
La polica no era ms que un instrumento del poder, una vez
que cumpli su cometido, a las rdenes del rey, de someter a la nobleza, ahora es sometida a una nueva manipulacin: el rey la sigue
utilizando para ejercer su poder absoluto. Al Prncipe no le conviene gobernar con el simple apoyo de su poder fctico, puesto que le es
mucho ms rentable invocar un principio ideolgico que haga ms
soportable a los sbditos la existencia del Poder. A cuyo efecto acude
a la idea de la Polica, bien arraigada ya en la conciencia popular,
pero remodelada conforme a una nueva versin. La Polica va a ser,
a partir de este momento, el medio tcnico de la intervencin administrativa que asegura la felicidad de los individuos que la padecen. O
lo que es lo mismo: la Polica no interviene en beneficio del Prncipe
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sino en el de los sbditos. Con lo cual, naturalmente stos van a
aceptarla mucho mejor13
Entre los cuerpos policiales locales, comarcales o regionales podemos citar: Miones de Vizcaya y lava, Guardia del Reino de
Aragn, Compaa de ballesteros del Centenar de Valencia, los Guardias de la Costa de Granada, las Milicias Locales de Andaluca, las Escuadras de Catalua, la Compaa de Escopeteros del Centenar de
Tarifa, Caudillatos de Galicia, Rondas Volantes de Catalua, los Somatenes, Fuerzas Auxiliares de Madrid. La situacin del orden pblico empeora cuando estos cuerpos de seguridad se tienen que incorporar a filas para participar en la guerra contra el invasor,
vindose obligados a abandonar su labor policial genuina.
En un intento de poner orden y eficacia en el campo de la seguridad y dar respuesta al crecimiento poblacional y territorial de Madrid, mediante Real Decreto de 17 de marzo, de 1782, se crea una Superintendencia General de Polica para Madrid con objeto de velar en
la ejecucin de las leyes, autos acordados, bandos, decretos y dems providencias tocantes a la polica material y formal; corrigiendo y multando a los contraventores... Se decidi que la Sala de Corte, Alcaldes de
Cuartel y de Barrio, el de la Comisin de Vagos, el corregidor de Madrid
y sus tenientes, y dems obligados a cuidar de la polica en lo material y
formal, continuasen acumulativamente, sin estorbar al superintendente general... obedeciendo sus providencias; y que estas facultades y jurisdiccin del superintendente fuesen por va econmica, gubernativa y
executiva, como son todas las leyes y bandos de polica, sin apelacin o
recurso, pues cualesquiera quejosos en casos graves podran recurrir a
la Real Persona, o directamente por medio de la Secretara de Estado, o
por medio del Gobernador del Consejo; y en los casos en que de los procedimientos resultase descubrirse algn delito, perjuicio de tercero, o
motivo de formal instancia judicial, cuidara el superintendente de remitirlo todo al juez o Tribunal correspondiente14.
La Polica, dice el autor, es jurisdiccionalmente autnoma, como
zona excluida de la intervencin de cualquier Tribunal ordinario. La
legislacin es, en este punto, reiterada: la Cdula del Consejo de 13 de
junio de 1792 (a consulta de 16 de mayo, ley 11, tt. XXII, Lib. 3 de

13

NIETO, Alejandro, Algunas precisiones sobre el concepto de Polica, Revista de

Administracin Pblica 081, 1976
14
GIL MRQUEZ, Toms, El sistema de seguridad publica en la constitucin espaola de 1978, Memoria de la tesis doctoral dirigida por Montserrat NEBRERA, Universitat A. Oliba CEU, Facultat de Cincies Socials

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la Novsima Recopilacin) dispone que ser cada Alcalde de Casa y
Corte el Intendente particular de Polica en su distrito y su Juez ordinario para las ocurrencias y comodidad de los vecinos... teniendo
siempre presente el no confundir ni comprometer sta (la polica) con
lo que mereciese rigurosa administracin de Justicia por su entidad,
consecuencia y vindicta pblica.
Carlos IV haba dictado disposiciones preventivas sobre armas, espectculos, juego, vagos, etc. y anteriormente, en 1805, haba sancionado el libro XII de la Novsima Recopilacin en el que se parte
del principio de que para asegurar la felicidad pblica es preciso
mantener en todo momento la autoridad y el cumplimiento de las leyes encaminadas a contener los espritus inquietos, enemigos del sosiego pblico. Conecta el concepto de orden pblico material con el
de felicidad pblica. Tambin haba suspendido todos los peridicos
que no fueran de noticias o avisos, por RD de 14 de febrero de 1971,
que renovara en 1804.
En 1809 se cre en Madrid el Batalln de Polica, cuerpo uniformado para ejecutar las rdenes gubernativas de polica, unos meses despus se constituyeron las Milicias Urbanas en Castilla la Nueva con
una misin ms militar que policial, pues su objeto fue luchar contra las
partidas militares francesas y, por ltimo, la Guardia Cvica en 1810 en
Andaluca y tambin en Madrid para cuidar de la tranquilidad interior
de los pueblos, con vocacin de extenderse por toda Espaa. Ninguna
de estas instituciones sobrevivi a la Constitucin de 1812.
IV.3. La justicia.
El Ttulo XI del Estatuto de Bayona lleva por rbrica del Orden
Judicial, comprende los artculos 96 a 114. La justicia era aplicada
por los regidores en todas las provincias menos en Madrid que se imparta a travs de la Sala de los Alcaldes de Casa y Corte, la ciudad estaba dividida en cuarteles dirigidos por un alcalde que haca las veces
de juez a cuyas rdenes tena a un nmero de alguaciles, que llevaban
a cabo funciones de polica administrativa y de seguridad. Eran responsables de la seguridad de las personas de su cuartel y de la armonizacin de la vida vecinal, para ello podan adoptar medidas de vigilancia y control, imponer multas y cualquier otra medida
relacionada con esa importante funcin. En 1739 se puso bajo sus rdenes el cuerpo de Invlidos Hbiles, compuesto por soldados licenciados por haber quedado inhbiles para el combate, pero tiles para
funciones de menor esfuerzo y riesgo.
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V. LA CONSTITUCIN DE 1812 Y SU ENTORNO HISTRICO
La importancia histrica de esta Constitucin llamada la Pepa
por haberse promulgado el 19 de marzo, da de San Jos es debido a
ser la primera que se promulga en Espaa. De corta vigencia, fue considerada como una de las ms liberales de la poca. Adquiri un
gran valor simblico de libertad, que no slo alcanz a la Espaa metropolitana, sino que se extendi por Amrica y resto de colonias espaolas. Se tradujo a varios idiomas y Europa tom buena nota de su
texto para verlo con admiracin y respeto o para criticarlo por haber
traspasado los lmites del progresismo.
El objetivo de las Juntas aglutinadas en torno a la Junta Suprema
General Gubernativa era restaurar la monarqua borbnica. Pronto se
pudo comprobar que la accin de las Juntas poda ser til para presentar batalla a las tropas napolenicas, organizar las guerrillas, impulsar al Ejrcito, pero no para administrar debidamente a la sociedad. La falta de un orden institucional se puso de manifiesto, sobre
todo al comparar la accin de las Juntas con la del gobierno de Jos
Bonaparte, quien, con la colaboracin de espaoles ilustrados, llevaba a cabo reformas sustanciales, entre ellas, algunas muy importantes
relacionadas con el orden pblico. Estas circunstancias llevaron a que
las Juntas vieran la necesidad de convocar unas Cortes sin tener an
claro cul iba a ser el futuro poltico espaol. Haba entonces dos corrientes bien opuestas: la que defenda la opcin de volver a la situacin previa al estatuto de Bayona, o sea, a la monarqua absoluta, corriente liderada por Jovellanos, y la que pretenda romper con el
pasado y promulgar una nueva Constitucin, cuyo principal defensor
era Agustn de Argelles. stos vieron en la crtica situacin de Espaa la oportunidad de acabar con el Antiguo Rgimen y promulgar
una Constitucin que limitara los poderes reales y abriera el campo
de las libertades.
La primera reunin de las Cortes fue el 24 de septiembre de 1810.
Las deliberaciones se enquistaron debido a la pretensin de una nueva organizacin territorial para las colonias de ultramar; a las reticencias de los partidarios de Jovellanos a dar a luz una Constitucin de corte liberal, y a la presin de la Iglesia. La Constitucin
transform el imperio colonial en provincias espaolas y desterr
para aquellos espaoles de ultramar el absolutismo, considerando
tambin a los indgenas ciudadanos espaoles. Las representaciones
americanas no consiguieron su pretensin de que el Estado se organizara conforme al modelo federalista. La nacin espaola es la reunin de los espaoles de ambos hemisferios, reza el artculo primero.
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Pero en aquella situacin de medio aislamiento le resulto fcil a
los liberales vencer las resistencias. Y al parecer ese fue el error, no tener en cuenta la realidad de aquella Espaa, que no estaba preparada
para dar un salto poltico de tanto calado. Nuestro pas no haba experimentado los cambios sociales y polticos que permitieran asumir
el espritu de la nueva Constitucin. No hubo consenso con los conservadores, ni con la Corona y tampoco con la Iglesia.
La Constitucin de 1812 naci con los das contados. An faltara ms de medio siglo, para que viera la luz otra Constitucin del
mismo corte. Y ms de siglo y medio para que se consolidara en
nuestra sociedad una Constitucin democrtica y un Estado Social y Democrtico de Derecho, como la de 1978 que proclama
como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Emilia Ramrez15 afirma que la Constitucin era tcnicamente perfecta para una comunidad de ciudadanos preparados econmica y culturalmente, para el
ejercicio de su ciudadana; pero resultaba evidentemente inadecuada a
las condiciones reales del pueblo espaol a comienzos del siglo XX.
Por otra parte, Martn- Retortillo16 entiende que () un texto que
casi jugar su mayor baza en el terreno de la utopa como desencadenante de aspiraciones (). Nada de esto es bice para que la Constitucin de 1812 no constituyera un hito democrtico y sirviera de
inspiracin para las constituciones espaolas de corte liberal y democrtico, incluida la actualmente vigente, para otras constituciones
europeas y para las nuevas naciones americanas tras su independencia. Las Cortes de Cdiz tuvieron carcter popular. Las sesiones
fueron pblicas, excepto aquellas en las que se abordaban cuestiones
secretas de Estado. Es la primera vez en la que se produjo una identificacin entre el concepto de nacin y pueblo espaol, lo que no volver a ocurrir hasta la Constitucin de 1869, y ms tarde se repetira
en la de 1931 y en la vigente de 1978. La soberana reside esencialmente en la nacin, y por lo mismo pertenece a sta exclusivamente
el derecho de establecer sus leyes fundamentales (art. 13)
Es una Constitucin larga, consta de 384 artculos, y rgida al
disponer de un complicado procedimiento de reforma. No esperaban

15
RAMREZ, Emilia, Conferencia en conmemoracin del Da de la Constitucin,
Aproximacin
a
las
Constituciones
espaolas
desde
1808,
www,educa,madrid,org/web/ies,maranon,lacala/revista
16
MARTN RETORTILLO BAQUER, Lorenzo, Notas para la historia de la nocin
de orden pblico, Estudis i recerques, Polica y Constitucin, Serie Proteccin ciudadana n 1, Ayuntamiento de Barcelona, 1987

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los legisladores que en slo dos aos, a Fernando VII no le bastara
ms que un decreto para hacerla desaparecer.
En el Ttulo I se incorporan los principios bsicos del liberalismo
que rompen con el absolutismo: libertad e independencia de la nacin espaola, soberana nacional, derechos civiles, derecho de propiedad. Tambin estableca el sufragio universal indirecto y masculino, la monarqua constitucional, la separacin de poderes, la libertad
de imprenta, el reparto de tierras y la libertad de industria. Cuenta
con una detallada exposicin de derechos y libertades individuales. El
Parlamento es unicameral, se establece la independencia de las Cortes con respecto al Rey y dems rganos del Estado. La Constitucin
de 1812 suprimi la representacin por estamentos, estableciendo
que hubiera un diputado por cada 60.000 habitantes elegidos por
mtodo indirecto. Podan ser diputados todos aquellos espaoles
hombres, mayores de 25 aos y poseedores de una determinada renta.
El 20 Acuerdo (12 de enero de 1810) firmado por Manuel de
Lardizbal, Jos Pablo Valiente, D. Antonio Ranz de Romanillos, D.
Alejandro Dolarea, D. Agustn Argelles, deca: Antes de proceder la
Junta a la organizacin del Poder Judicial ha credo necesario comenzar
el arreglo de esta grande obra en que estriba la libertad civil del ciudadano desterrando para siempre de la legislacin Espaola la pena del
Tormento. Y aunque en rigor esta disposicin deba de ser ms bien el
objeto de una ley particular cuando se tratase de la reforma del Cdigo
criminal, que del acto de Constitucin, a fin de desagraviar en parte a la
humanidad y redimirla de la horrible vejacin que ha sufrido por espacio de tantos siglos en la aplicacin de esta pena, ha resuelto quede abolida por Ley fundamental y constitutiva del Reino, como igualmente todas las leyes que sobre esta manera de prueba tan brbara y cruel como
incierta y diametralmente opuesta al objeto de la Justicia disponen
arrancar del reo la confesin de los delitos.
Era una conquista sin precedentes en la defensa de los Derechos
Humanos, por desgracia dur poco, dos aos despus Fernando VII
iniciara una persecucin sangrienta contra sus adversarios polticos,
los liberales. Sin embargo, es restrictiva en cuanto a la libertad religiosa: La religin de la Nacin espaola es y ser perpetuamente la catlica,
apostlica y romana, nica y verdadera. La Nacin la protege por las leyes
sabias y justas y prohbe el ejercicio de cualquier otra.
Proclama la soberana nacional y el reconocimiento de derechos
individuales, para lo que limita derechos al Rey en un claro intento de
superar la monarqua absoluta, aunque, a pesar de ello, mantuvo
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importantes competencias en sus manos, cuestin criticada por un
sector del liberalismo. Despus de sancionar que la persona del Rey
es sagrada e inviolable, y no est sujeta a responsabilidad, el artculo
170 determina que la potestad de hacer ejecutar las leyes reside exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuanto conduce
a la conservacin del orden pblico en lo interior, y a la seguridad del
Estado en lo exterior, conforme a la Constitucin y a las leyes.
Adems de estas prerrogativas le correspondan, entre otras, las
facultades siguientes: expedir los decretos, reglamentos e instrucciones conducentes para la ejecucin de las leyes; cuidar de que en todo
el reino se administre pronta y cumplidamente la justicia; declarar la
guerra, y hacer y ratificar la paz, dando despus cuenta documentada
a las Cortes; nombrar los magistrados de todos los tribunales civiles y
criminales, a propuesta del Consejo de Estado; proveer todos los empleos civiles y militares; conceder honores y distinciones de toda clase; mandar los ejrcitos y armadas, y nombrar los generales; disponer
de la fuerza armada, distribuyndola como ms convenga; dirigir
las relaciones diplomticas y comerciales con las dems potencias, y
nombrar los embajadores, ministros y cnsules; cuidar de la fabricacin de la moneda; decretar la inversin de los fondos destinados a
cada uno de los ramos de la administracin pblica; indultar a los delincuentes; hacer a las Cortes las propuestas de leyes o de reformas;
conceder el pase, o retener los decretos conciliares y bulas pontificias
con el consentimiento de las Cortes, oyendo al Consejo de Estado o al
supremo tribunal de justicia; nombrar y separar libremente los secretarios de Estado y del Despacho. Es decir, quedaba en sus manos
el poder ejecutivo.
Las restricciones de la autoridad del Rey se concretan en el artculo 172 y concordantes del texto constitucional: no puede el Rey
impedir bajo ningn pretexto la celebracin de las Cortes en las
pocas y casos sealados por la Constitucin, ni suspenderlas ni disolverlas, ni en manera alguna embarazar sus sesiones y deliberaciones. Sin conocimiento de las Cortes no podr: ausentarse del
reino y, si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la Corona; enajenar, ceder, renunciar o en cualquiera manera traspasar a otro la autoridad real, ni alguna de sus prerrogativas; enajenar, ceder o permutar provincia, ciudad, villa o lugar, ni parte alguna, por pequea
que sea, del territorio espaol; hacer alianza ofensiva, ni tratado especial de comercio con ninguna potencia extranjera; obligarse por
ningn tratado a dar subsidios a potencia extranjera; ceder ni enajenar los bienes nacionales; imponer por s directa ni indirectamente contribuciones, ni hacer pedidos bajo cualquier nombre o
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para cualquiera objeto que sea; conceder privilegio exclusivo a persona ni corporacin alguna. No puede el Rey tomar la propiedad de
ningn particular ni corporacin, ni turbarle en la posesin, uso y
aprovechamiento de ella; y si en algn caso fuere necesario, no lo
podr hacer, sin que al mismo tiempo sea indemnizado; privar a
ningn individuo de su libertad, ni imponerle por s pena alguna. El
Rey antes de contraer matrimonio dar parte a las Cortes para obtener su consentimiento; y si no lo hiciere, entindase que abdica la
Corona.
El padre Vlez17 criticaba estas restricciones: () el 170, que declara residir en el rey exclusivamente la potestad de hacer ejecutar las leyes: es decir, el rey que gobierne por la constitucin no es ms que un
simple ejecutor de sus leyes en todo dependiente de la nacin, o un esclavo de sus soberano el pueblo, o un mozo o dependiente de una gran
seora, obligado siempre a pedirle licencia de cuanto haga en su casa, y
si no, expuesto a que se le llame a cuenta, se le exija por mil ttulos la
responsabilidad ()
La Constitucin rompe con los inconvenientes de un ordenamiento jurdico catico, fragmentado, con diferentes jurisdicciones.
As se manifiesta Argelles en el Discurso Preliminar: La igualdad de
derechos proclamados en la primera parte de la Constitucin a favor de
todos los naturales originarios de la monarqua, la uniformidad de
principios adoptada por V.M .en toda la extensin del vasto sistema que
se ha propuesto, exigen que el cdigo universal de leyes positivas sea
uno mismo para toda la nacin, debiendo entenderse que los principios
generales sobre los que han de estar fundadas las leyes civiles y de comercio no pueden estorbar ciertas modificaciones que habrn de requerir necesariamente la diferencia de tantos climas como comprender
la inmensa extensin del imperio espaol y la prodigiosa variedad de
sus territorios y producciones.
El liberalismo que inspira la Constitucin esboza un proyecto de
Estado contrapuesto al del Antiguo Rgimen: estamental (Iglesia,
nobles, militares, rdenes monsticas, gremios), oligrquico, reminiscencias feudales en la que proliferan los privilegios, de poder fragmentado por la nobleza, con multitud de jurisdicciones. El Estado absolutista no es ms que un proyecto, posee la cabeza potente en
Madrid y unas anorxicas extremidades incapaces de vertebrar el te-

17

Cita tomada de: MARTN RETORTILLO BAQUER, Lorenzo, Notas para la historia de la nocin de orden pblico, Estudis i recerques, Polica y Constitucin, Serie
Proteccin ciudadana n 1, Ayuntamiento de Barcelona, 1987

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rritorio, dividido en los realengos, de jurisdiccin real, y territorios de
seoro, de la Iglesia o seculares.
La Iglesia, por un lado, y el Ejrcito, por otro, fueron las dos instituciones de las que se vali el rey para procurar una mnima cohesin nacional, Este ltimo se utiliz por el monarca como instrumento para contrarrestar el poder del seoro
La Constitucin de Cdiz no significa una ruptura radical con el
pasado ni mucho menos tiene el origen revolucionario de la francesa
de 1791, parti de una legalidad que fue renovada por los mismos diputados que estaban legitimados para hacerlo. En la forma, tiene
cierto parecido con la transicin de la dictadura a la democracia que
se vivi en Espaa a la muerte del general Franco.
VI. EL TEXTO DE 1812 Y EL ORDEN PBLICO
Como se ha sealado anteriormente la autoridad del Rey se extiende a todo lo que conduce a la conservacin del orden pblico en lo
interior, y la seguridad del Estado en lo exterior. Lo que pone en sus
manos un grueso paquete de facultades y atribuciones. Resulta contradictorio que una Constitucin claramente inspirada en el liberalismo e influida por la Constitucin francesa de 1791, considerada
como de Monarqua moderada, atribuyera al monarca tanto poder.
Era el absolutismo solapado que se esconda tras las frmulas constitucionales18. Como seala Martn-Retortillo, la utilizacin de la nocin de orden pblico para delimitar los poderes del rey, tiene su origen en la Constitucin francesa de 1791, ms que jugar en la lnea
revolucionaria y democrtica, ms que seguir con fidelidad el espritu constitucional, sirve para mantener poderes tradicionales, afianzar
reminiscencias de corte absolutista.
Este fortalecimiento y casi sacralizacin de la figura real, se produce de manera inconsciente o inadvertida, en el Discurso Preliminar, despus de manifestar que la soberana est reconocida y proclamada del modo ms autntico y solemne y de afirmar que la Corona es
electiva, que nadie puede aspirar al reino sin ser elegido, que el Rey
deba ser nombrado por los obispos, magnates y el pueblo y que las le18

RODRGUEZ BERMEJO, A, Laband y el Derecho Presupuestario del imperio

alemn, Estudio Preliminar a la edicin espaola de P. Laband, IEF, Madrid 1979,
XXVII, XXIX, Cita tomada de MARTN-RETORTILLO BAQUER, Lorenzo, Notas
para la historia de la nocin de orden pblico, Estudis i recerques, Polica y Constitucin, Serie Proteccin ciudadana n 1, Ayuntamiento de Barcelona, 1987
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yes se hagan por los que representan la Nacin y por el Rey19, el ponente
se pregunta: Quin a la vista de tan solemnes, tan claras y tan terminantes disposiciones podra resistir todava a reconocer como principio
innegable que la autoridad soberana est originaria y esencialmente
radicada en la Nacin?
Detrs de estas declaraciones de principios parecen incoherentes
los siguientes prrafos del mismo Discurso Preliminar: El Rey como
jefe del Gobierno y primer magistrado de la Nacin, necesita estar
revestido de una autoridad verdaderamente poderosa, para que al
paso que sea querido y venerado de su Reino, sea respetado y temido
fuera de l por las naciones amigas y enemigas. Toda la potestad ejecutiva la deposita la Nacin por medio de la Constitucin en sus
manos, para que el orden y la justicia reinen en todas partes, y para
que la libertad y seguridad de sus ciudadanos pueda ser protegida a
cada instante contra la violencia o las malas artes de los enemigos del
bien pblico.
En una Constitucin que intenta romper con el Antiguo Rgimen, con el absolutismo, puede parecer un exceso revestir al Rey de
una autoridad verdaderamente poderosa. Y como se establece a continuacin () que el entendimiento humano se rinda a la experiencia y
haga el costoso sacrificio de declarar suelta de todo cargo la figura del
Rey, que por tanto debe ser sagrada e inviolable en obsequio del orden
pblico, de la tranquilidad del Estado y de toda la posible duracin de la
institucin magnfica de una Monarqua moderada.
Por dos veces se hace referencia al tema que nos ocupa, se justifica tan inmenso poder real para garantizar la libertad y seguridad
de los ciudadanos y la sacralizacin del Rey, en obsequio del orden
pblico. Es la clusula de orden pblico la que posibilita mantener
en el Rey tan potentes y mltiples atribuciones, dejndole con poderes desproporcionados, y escasamente conciliables, con el intento
de establecer una Monarqua constitucional. Como advierte Martn
Retortillo20 () la nocin de orden pblico, como tcnica jurdica de
demarcacin, juega aqu un papel de importancia relevante, derivado
de constituir, precisamente, una clusula general. Mencin expresa,
por tanto, e intento, lgicamente, de demarcacin, pero por medio de
uno de estos mecanismos como son las clusulas generales de habilitacin.

19
20

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Lo que algunos autores entienden por soberana compartida

Cit., p 21
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No parece que el Discurso Preliminar se refiera a una misma figura o concepto cuando alude a la seguridad de las personas y al orden pblico. Da la sensacin que, en cuanto a este ltimo, est contemplando los disturbios callejeros, manifestaciones, altercados de
relieve, mientras cuando lo hace a la libertad y seguridad de los ciudadanos, alude a la delincuencia. Nos lo aclara la nueva cita del Discurso Preliminar al referirse al Ejrcito: (el soldado) va a proteger y
conservar con las armas, cuando sea llamado por la ley, el orden pblico en lo interior, y hacer respetar la Nacin siempre que los enemigos
de afuera intenten invadirla u ofenderla. No est pensando el ponente
en soldados enfrentndose a las estafas, atracos y dems delitos, lo
hace, precisamente, a las situaciones antes sealadas.
Esta distincin entre seguridad ciudadana y seguridad pblica u
orden pblico, an no est definida con claridad en trminos jurdicos. Ni la legislacin vigente en la actualidad ni las sentencias del Tribunal Constitucional son totalmente clarificadoras a la hora de concretar estos conceptos.
Parece claro que, en la CE de 1812, la autoridad llamada a proteger el orden pblico es el Rey y el instrumento del que se ha de valer,
es el Ejrcito. Nada nuevo en la via de una Espaa en que el rgimen seorial permanece intacto durante el siglo de la ilustracin
durante el cual el Ejrcito se convirti en el elemento integrador del
Estado y fundamento del sistema de seguridad. La Constitucin de
1812 no aporta nada nuevo al respecto, no hace ms que consolidar
la institucin militar como la columna vertebral de la patria. Conviene aqu recordar las palabras de Lpez Garrido21: Hablar de liberalismo progresista es, de entrada, un gesto un tanto atrevido. Porque en Espaa el liberalismo por cuyas obras se le conoce no es el progresista,
sino el conservador, achacable a la falta de identidad de la burguesa,
su trayectoria vacilante, la desafortunada experiencia del poder liberal.
Lo cierto es que se vincula el Ejrcito con el mantenimiento y restablecimiento de orden pblico y, con ello, se da pie a la injerencia militar
en la vida civil. Tampoco es nada nuevo, pero la Constitucin de 1812
no hace gran cosa por evitarlo. No podemos dejar de advertir que ni antes ni muchos aos despus, hubo en Espaa unas fuerzas especficas
de seguridad capaces de enfrentase a los problemas de orden pblico.
Para luchar contra la delincuencia, o sea, proteger la seguridad de las
21
LPEZ GARRIDO, Diego, La Guardia Civil y los orgenes del Estado centralista,
Crtica, Grupo Editorial Grijalbo, Madrid, 1982

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personas, constituye el artculo 356, como veremos ms adelante, la Milicia Nacional.
VII. EL SISTEMA DE SEGURIDAD, LA POLICA Y LA JUSTICIA
VII.1. El sistema de seguridad
El concepto de Estado constitucional se caracteriza por una tensin
entre los impulsos centralizadores y los de sentido contrario, descentralizadores. Por un lado, su espritu progresista le lleva a potenciar el
poder local, instituyendo la eleccin del alcalde y suprimiendo la figura
del Corregidor de concepcin absolutista, poniendo bajo la autoridad de
aqul la Milicia Nacional, pieza bsica, en el andamiaje del Estado liberal. Fortaleciendo el poder local y eligiendo los acaldes por votacin,
con la participacin popular, se propone desplazar a las oligarquas locales. Por otro, y esto ser importante para la organizacin del sistema
de seguridad, se instituye la nueva figura del Jefe Poltico en cada Ayuntamiento y en cada provincia, dependientes del Ministerio del Interior,
con atribuciones semejantes a las del gobernador civil, que se conocera
ms tarde. El liberalismo pretende de esta manera controlar el poder local y, tambin, extender el principio principal del liberalismo: la igualdad entre todos los ciudadanos. Para ello se haca preciso que llegaran a
todos los rincones de Espaa las nuevas leyes y que todos fueran iguales
ante ellas. Pero inevitablemente entra en una contradiccin con la que
convivira durante los cortos periodos en que se mantuvo en vigor.
El Artculo 309 de la CE de 1812 determina que para el gobierno interior de los pueblos habr ayuntamientos compuestos de alcalde o alcaldes, regidores y procurador sndico, presididos por el jefe poltico
donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado
entre stos, si hubiere dos. Al poder local se le atribuyen competencias,
especialmente en lo que se refiere a la administracin civil en su jurisdiccin, incluido el orden pblico y la proteccin de personas, y,
adems, la recaudacin fiscal, por delegacin del Estado. Pero la principal herramienta de poder que se pone en manos de los alcaldes es la
Milicia Nacional22. Si el jefe poltico tiene la atribucin de requerir las
fuerzas militares para mantener o restablecer el orden pblico23, el al-

22
El artculo 362 de la Instruccin para el Gobierno econmico-poltico de las provincias de 1813 determina que habr en cada provincia cuerpos de milicias nacionales, compuestos de habitantes de cada una de ellas, con proporcin a su poblacin y
circunstancias

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calde dispona de una fuerza que contrarrestaba el poder del Jefe Poltico central, que constituy, en palabras de Lpez Garrido24, el soporte
bsico y el factor ms dinmico, con ms empuje, de la accin de rompimiento con el Antiguo Rgimen, en ese proceso que abarca 1810-1843. As,
la postergacin de la Milicia en los momentos de reaccin absolutista, pero
sobre todo a partir de 1843, ser el sntoma de la derrota del proyecto poltico progresista.
Los jefes polticos eran unos agentes o delegados del poder central y
pieza fundamental en el sistema de seguridad. El artculo 324 de la
Constitucin, seala que el gobierno poltico de las provincias residir
en el jefe superior, nombrado por el Rey en cada una de ellas. Respecto
a las provincias, el artculo 325, determina que en cada una habr una
diputacin llamada provincial, para promover su prosperidad, presidida por el jefe superior. El siguiente artculo se refiere a su composicin:
el presidente, el intendente y siete individuos elegidos.
Las atribuciones y condiciones que seala para los Jefes Superiores
Polticos, en materia de seguridad y orden pblico, la Instruccin para el
Gobierno econmico-poltico de las Provincias de 1813, son las siguientes: (art. 135) en l recaer la autoridad superior para cuidar de la tranquilidad pblica, del buen orden, de la seguridad de las personas y bienes
y de sus habitantes, la ejecucin de las leyes, decretos y rdenes y en general de todo lo que corresponda al orden pblico para mayor prosperidad de la provincia. Para ello podr requerir el auxilio de la tropa25. El
art.136, determina que el mando poltico y el militar pueden unirse temporalmente en el caso de que la plaza se sienta amenazada del enemigo o
cuando el Gobierno lo juzgue necesario para la tranquilidad y seguridad.
Entre otras condiciones que se exige para ser Jefe Superior est la de tener aptitud y adhesin a la libertad poltica y a la independencia de la Nacin (art 137). Por ser los Jefes Superiores los primeros agentes delegados
del poder ejecutivo, podrn ejercer las facultades que el prrafo 11 del
art. 17226 de la Constitucin concede al Rey .
23
Atribuir a los alcaldes esta potestad produjo en las Cortes encendidas defensas y
sus contrarias, Las crticas procedan de los diputados militares que no estaban dispuestos a que unidades militares dependieran del jefe civil, La balanza en las Cortes se
sald a favor del Jefe Poltico, pero en la prctica, el Ejrcito, valindose de su dependencia del Rey, actuaba segn le pareciera, Tambin tuvo sus crticos entre los que
consideraban que invada la autonoma municipal,
24
LPEZ GARRIDO, Diego, La Guardia Civil y los orgenes del Estado centralista,
Crtica, Grupo Editorial Grijalbo, Madrid, 1982
25
El artculo 356 de la Instruccin para el Gobierno econmico-poltico de las provincias de 1813, seala que habr una fuerza militar nacional permanente, de tierra y
de mar, para la defensa exterior del Estado y la conservacin del orden interior
26
Se refiere a las detenciones

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La citada instruccin atribuye al Jefe Poltico en los Ayuntamientos las siguientes competencias en materia de orden pblico: el gobierno de cada pueblo estar a cargo de sus respectivos alcaldes bajo
la dependencia del Jefe Poltico (art. 49). Deber llevar a efecto las
medidas que juzgue necesarias para la conservacin de la tranquilidad y del orden pblico, y para asegurar la propiedad y las personas
de los vecinos (art. 51). Obliga a los alcaldes, por s o a por sus ayudantes, rondar los lugares pblicos para evitar excesos y desrdenes, pudiendo solicitar colaboracin de los vecinos, para la conservacin del orden pblico y la proteccin de las personas (art. 55).
Dispondr de la Milicia Nacional cuando sea necesario para el objeto
de sus atribuciones, pudindose valer para reconocer los caminos,
perseguir y aprehender malhechores, vagos y mal entretenidos y para
las dems medidas de buen orden (art. 56). Podr pedir el auxilio de
tropa que se halle en su distrito al comandante militar (art.57). Cuando sepa que hay ladrones o malhechores en su pueblo, deber avisar
a los alcaldes de los colindantes, dando cuenta de todo al Jefe Poltico (art. 58). Se atribuye a los alcaldes facultades para llevar a cabo las
primeras diligencias para remitirlas al juez competente, en relacin a
la comisin de hechos delictivos como robos, homicidios y dems. En
esta funcin no dependen del Jefe Poltico (art. 60). Sern jueces de
paz en sus municipios (art. 61). Corregirn los actos contrarios a la
moralidad e impedirn toda reunin que pueda oponerse a ella o
perturbar el orden (art. 63). Ejecutarn las penas prescritas en va gubernativa por la infraccin de polica y bandos de buen gobierno
(art. 64). Cumplirn las rdenes que prescriban los Jefes Polticos.
El sistema de seguridad que disea la Constitucin situa al Rey en
el vrtice y sobre l descansan, a la vez que la jefatura del poder ejecutivo, las atribuciones sobre el orden pblico. Bajo su directo mandato est el Ejrcito, instrumento para mantener y restablecer el orden pblico y, tambin, a travs del Ministerio del Interior, la red de
cargos polticos locales, que tienen atribuciones de orden pblico,
bajo su direccin, est la Milicia Nacional.
VII.2.La polica
En cuanto a la institucin policial, las deliberaciones tanto en los trabajos y ponencias previas a la propia Constitucin como de la Instruccin para el Gobierno econmico-poltico de las provincias, no le dedican
especial atencin. La necesidad de la Polica como Institucin no parece
sentirse demasiadoporque se parta del supuesto de que el orden pblico
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y la tranquilidad seran poco alterados y, por lo tanto, se hara innecesario
tomar medidas excepcionales y normales para su conservacin. El problema de la polica en un pas en guerra ocup un lugar muy modesto y
tampoco pudo quedar muy bien definido y perfilado27.
Las discusiones sobre el papel de la polica versaron sobre su necesidad, funcionamiento, funciones a asignarle, control para evitar
abusos de poder, la separacin de las funciones policiales de las judiciales y de otras funciones administrativas. La innovacin en materia de polica fue la creacin de la Milicia Nacional.
La Milicia Nacional es creada por la Constitucin en el Ttulo
VIII, art. 356, como se ha dicho; el art. 363, determinaba que se regularn mediante ordenanza particular el modo de su formacin, su
nmero y especial constitucin en todos sus ramos; y en el siguiente
se sealaba que el servicio de estas milicias no ser continuo, y slo
tendr lugar cuando las circunstancias as lo requieran.
Una de sus caractersticas principales fue su marcado arraigo popular, sus miembros eran ciudadanos que compatibilizaban su profesin con la de miliciano. Por otro lado, el nuevo cuerpo da la vuelta
al concepto de seguridad del Estado absolutista basado en el Ejrcito
y cuerpos de seguridad dependientes del poder central. La Milicia Nacional construye el modelo policial desde la base, los Ayuntamientos,
aunque, eso s, sern dirigidos por el jefe poltico dependiente del gobierno central. Se repite la misma tensin en este punto que la Constitucin de 1812 soporta en otros: pretende dejar atrs las instituciones del Antiguo Rgimen, pero parece temer hacerlo del todo. Ya
hemos dicho que la Constitucin no respondi a ningn proceso revolucionario, de ah estas tensiones. Otra de sus caractersticas fue su
marcado carcter poltico, la Milicia Nacional se constituy para la
defensa de la Constitucin liberal y luchar contra sus enemigos polticos. Tambin la define su carcter nacional pues extiende sus funciones a todo el pas.
A pesar de representar un contrapoder al Ejrcito dependiendo de
las autoridades civiles, sin embargo se establece la definicin de sus
funciones junto a las del Ejrcito, su organizacin estaba militarizada
y sus miembros tenan la condicin de militar siempre que vistieran de
uniforme y estuvieran de servicio. Lo cierto es que el nuevo cuerpo se
utilizaba igualmente para mantener el orden y la tranquilidad en las

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TURRADO VIDAL, Martn, La Polica en la Historia Contempornea (17661986), Ed. Dykinson, Ministerio del Interior, 2000

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ciudades que para perseguir y luchar contra las partidas enemigas realistas. Con el tiempo la Milicia Nacional se escindi en Milicia Nacional Voluntaria, unidades armadas que actuaban como fuerzas auxiliares del ejrcito y Milicia Nacional dedicada a funciones de seguridad
exclusivamente en sus respectivas jurisdicciones. Ello no fue bice
para que los milicianos votaran para elegir a sus oficiales y que las dependencias oficiales del cuerpo sirvieran como foro de debate poltico.
Segn Lpez Garrido: El control de la Milicia Nacional por los
Ayuntamientos compensa la dinmica centralizadora del jefe poltico.
La Milicia nacional es hija de la eclosin liberal. La milicia Nacional fue
indudablemente el soporte bsico y el factor ms dinmico, con ms
empuje, de la accin de rompimiento con el Antiguo Rgimen, en ese
proceso que abarca 1810-1843. y en otro lugar afirma que Las milicias
fueron la fuerza de choque del liberalismo. Su identificacin ideolgica
progresista es creciente.
El autor, a parte de esta dimensin de la defensa armada del
cambio poltico, seala otras tres. Una es la ayuda que la Milicia
prest a la trasformacin socioeconmica: desamortizacin y desvinculacin, otra dimensin es la salvaguarda del orden pblico y, en
especial, en la lucha contra las partidas realistas; y por ltimo, La Milicia es un factor que impulsa la constitucin de un Estado descentralizado basado en el poder municipal.
La identificacin ideolgica con el liberalismo fue un inconveniente para su funcionamiento La Milicia Nacional estuvo dominada
por los elementos ms exaltados y radicales desde el punto de vista
ideolgico. En palabras de uno de los lderes ms radicales, Romero Alpuente, los exaltados se propusieron hacer de la Milicia la Patria armada. Su incompatibilidad con el Ejrcito ordinario hizo imposible
que sus mandos fueses reclutados de entre los cuadros del ejrcito y
hubo que nombrar a los oficiales retirados. Eran frecuentes los actos de
indisciplina y de insubordinacin, por lo que la Milicia distaba mucho
de ser una fuerza organizada y eficaz28. Incluso los Ayuntamientos
electos, se vieron mediatizados por la Milicia Nacional.
El Reglamento de la Milicia Nacional, promulgado el da 15 de
abril de 1814, la organizaba en pelotones, compaas, batallones y regimientos de infantera y caballera. Se exiga a los milicianos contar
entre 30 y 50 aos, trabajaban a tiempo parcial. Se les encomendaban
las siguientes funciones: guardar los edificios pblicos, patrullar para
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SNCHEZ MANTERO, Rafael, La Milicia Nacional,, Reinado de Fernando VII,
Arlanza, Madrid 2001

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garantizar la seguridad pblica, perseguir y aprehender en el pueblo
y en su trmino a los desertores y malhechores, escoltar las conducciones de presos y caudales pblicos y defender los lugares y trminos
de sus pueblos de los enemigos interiores o exteriores de la seguridad
y tranquilidad. Como se ve, son una mezcla de funciones policiales y
militares, que habilit para desempear funciones propias de polica local y de fuerzas auxiliares del Ejrcito.
VII.3. La justicia
El poder judicial se configuraba como independiente, lo que significaba un avance fundamental, pese a que el Rey se reservaba el derecho de nombrar a los jueces. Agustn Argelles, en su discurso
ante las Cortes el 18 de agosto de 1811, se expresaba en los siguientes
trminos: La experiencia ha demostrado hasta la evidencia que no
puede haber libertad ni seguridad, y por lo mismo, justicia ni prosperidad, en un Estado en donde el ejercicio de toda autoridad est
reunido en una sola mano. Su separacin es indispensable.
Se establecan diferentes instancias judiciales para recurrir, a
modo de segunda instancia judicial, se daba publicidad al proceso penal y se anunciaba la promulgacin de un solo cdigo de leyes penales y civiles y otro de Comercio. Era sta una cuestin fundamental
dada la gran cantidad de leyes que ensombrecan el catico ordenamiento jurdico espaol. Sin embargo la Constitucin no acaba del
todo con las jurisdicciones especiales. As, en el Discurso Preliminar
se dice: Del mismo modo antes se ha referido a los clrigos ha
credo indispensable dejar a los militares aquella parte del fuero particular que sea necesario para conservar la disciplina y subordinacin de
las tropas en el Ejrcito y Armada. Pero tambin reconocer que slo la
Ordenanza es capaz de arreglar este punto tan importante, de modo que
se concilien el objeto de la institucin militar y el respeto debido a las leyes de las autoridades. El soldado es un ciudadano armado solamente
para la defensa de la Patria; un ciudadano que sorprendiendo la tranquila e inocente ocupacin de la vida civil, va a proteger y conservar con
las armas, cuando es llamado por la ley, el orden pblico en lo interior,
y hacer respetar la Nacin siempre que los enemigos de afuera intenten
invadirla u ofenderla.
Se reestructuran los tribunales y se crean las Audiencias, los juzgados de primera instancia y los Juzgados de paz. El artculo 242
dispone que la potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y
criminales pertenece exclusivamente a los tribunales y el artculo
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280 establece que no se podr privar a ningn espaol del derecho a
terminar sus diferencias por medio de jueces rbitros, elegidos por
ambas partes. El 21 Acuerdo (fechado el 14 de enero de 1810), suscrito por Manuel de Lardizbal, Jos Pablo Valiente, Antonio Ranz de
Romanillos, Alejandro Dolarea y D. Agustn Argelles, establece que:
Para asegurar la libertad individual de los ciudadanos contra el abuso
del poder y autoridad del gobierno, ha acordado la Junta que se cree a la
reunin de las Cortes un Tribunal extraordinario con el nombre de Tribunal de Agravios, a semejanza del que haba en Aragn llamado Greuges, compuesto de nueve Jueces, adonde se llevarn las quejas contra
los funcionarios pblicos por razn de los actos cometidos en el ejercicio respectivo de sus cargos contra la Constitucin y contra las leyes que
directamente aseguran o protegen la libertad personal de los ciudadanos.
Las Cortes formarn una lista doble de Jueces tomados de todos los Tribunales del Reino, de la cual el Rey elegir los nueve que han de componer dicho Tribunal. Su autoridad y facultades se determinarn ms
adelante ().
El Ttulo V del texto constitucional establece, entre otros aspectos,
que la potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales
pertenece exclusivamente a los Tribunales; que ni las Cortes ni el
Rey podrn ejercer en ningn caso las funciones judiciales, abogar
causas pendientes, ni mandar abrir los juicios fenecidos, que las leyes
sealarn el orden y las formalidades del proceso, que sern uniformes en todos los Tribunales, y ni las Cortes ni el Rey podrn dispensarlas. Que los Tribunales no podrn ejercer otras funciones que las
de juzgar y hacer que se ejecute lo juzgado; tampoco podrn suspender la ejecucin de las leyes, ni hacer reglamento alguno para la administracin de justicia. Ningn espaol podr ser juzgado en causas
civiles ni criminales por ninguna comisin, sino por el Tribunal competente, determinado con anterioridad por la Ley; en cuanto a los negocios comunes, civiles y criminales no habr ms que un slo fuero
para toda clase de personas.
Seala los fueros especiales: los eclesisticos continuarn gozando
del fuero de su estado, en los trminos que prescriben las leyes o que
en adelante prescribieren; los militares gozarn tambin de fuero
particular, en los trminos que previene la ordenanza o en adelante
previniere. Para el nombramiento de los magistrados o juez se requiere haber nacido en el territorio espaol, y ser mayor de veinticinco aos y no podrn ser depuestos de sus destinos, sean temporales o perpetuos, sino por causa legalmente probada y sentenciada, ni
suspendidos sino por acusacin legalmente intentada. En el supuesto
de que llegaren al Rey quejas contra algn magistrado, y formando
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expediente, parecieren fundadas, podr, odo al Consejo de Estado,
suspenderle, haciendo pasar inmediatamente el expediente al Supremo Tribunal de Justicia, para que juzgue con arreglo a las leyes. El
texto contina sealando las responsabilidades penales de los jueces
con ocasin de la infraccin de la ley y, en especial, por los delitos de
soborno, cohecho y prevaricacin.
La justicia se administrar en nombre del Rey y las ejecutorias y
provisiones de los Tribunales Superiores se encabezarn tambin en
su nombre. Se declara que el Cdigo civil y criminal y el de Comercio
sern los mismos para toda la Monarqua, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias puedan hacer las Cortes.
Establece el Tribunal Supremo de Justicia para, entre otras atribuciones: a) dirimir todas las competencias de las Audiencias entre s
en todo el territorio espaol y de las Audiencias con los Tribunales especiales que existan en la Pennsula e islas adyacentes. b) Juzgar a los
secretarios de Estado y de Despacho cuando las Cortes decretaren haber lugar a la formacin de la causa. c) Conocer de todas las causas
de separacin y suspensin de los Consejeros de Estado y de los Magistrados de las Audiencias. d) Conocer de las causas criminales de
los Secretarios de Estado y de Despacho, de los Consejeros de Estado
y de los Magistrados de las Audiencias, correspondiendo al jefe poltico ms autorizado la instruccin de la causa quien, una vez concluida, remitir lo actuado al alto Tribunal para su enjuiciamiento y
fallo.
Todas las causas civiles y criminales se resolvern dentro del territorio de cada Audiencia correspondiendo a las Audiencias conocer,
en todas las causas civiles y criminales conocidas e instruidas por los
Juzgados inferiores de su demarcacin, en segunda y tercera instancia.
Se establecern partidos proporcionalmente iguales, y en cada
cabeza de partido habr un juez de letras con un juzgado correspondiente. En todos los pueblos se establecern alcaldes, y las leyes
determinarn la extensin de sus facultades, as en lo contencioso
como en lo econmico. Las leyes decidirn si ha de haber Tribunales
especiales para conocer determinados negocios.
Los magistrados y jueces, al tomar posesin de sus plazas, jurarn guardar la Constitucin, ser fieles al Rey, observar las leyes y
administrar imparcial justicia.

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VIII. CONCLUSIONES
En el periodo histrico que abarca este estudio hemos podido
verificar la existencia de dos conceptos opuestos de orden pblico. El
que se resiste a ser desplazado, que corresponde al Antiguo Rgimen, concebido como fin es s mismo, ms preocupado y ocupado en
el cuidado de quienes ostentan el poder como instrumento para mantener los privilegios de clase, que en garantizar la seguridad de la ciudadana. Era una imposicin del Estado a los ciudadanos por el que
se les procuraba cierta seguridad a cambio de adaptar su conducta a
las normas establecidas. No existe divisin de poderes y el Estado
ejerce un gran control sobre los nacionales, sin que stos puedan influir en la forma de ser gobernados.
El Estatuto de Bayona que pretende instaurar en Espaa Jos I,
vena influenciado por los principios de la Revolucin Francesa, de
sus ideas del liberalismo burgus, lo que representaba un paso adelante muy significativo en cuanto a la concepcin del orden pblico,
por lo que se refiere a la situacin en Espaa. La constitucin de
1812, siguiendo al profesor Oscar Alzaga: es la rplica liberal y patritica a la Carta de Bayona. La Constitucin del 12 es la ms progresista
de su poca, el catecismo poltico de los liberales europeos perseguidos,
que se difunde, ms o menos clandestinamente, desde Burdeos hasta
San Petersburgo, llegando a ponerse en vigor ntegramente en el Reino
de las Dos Sicilias. Pese a no romper con el Antiguo Rgimen de forma clara y contundente, establece la nocin de orden pblico propia
del Estado Liberal, en la que priman la libertad sobre la seguridad,
respeto a los derechos y libertades pblicas, el reconocimiento de la
divisin de poderes. Los sistemas de seguridad y sus instituciones, se
constituyen, en cada caso, para responder a los principios que lo
inspiran.

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