CONTRA LA SEGREGACIN URBANA Y POR LA COHESIN

SOCIAL:
LA LEY DE BARRIOS DE CATALUNYA
por Oriol Nello
Secretario de Planificacin Territorial de la
Generalitat de Catalunya

1. Introduccin

En las mayores ciudades espaolas, como en buena parte de las reas

metropolitanas de Europa occidental, se ha producido en la ltima dcada un
incremento de la problemtica social. Esta tendencia se expresa sobretodo por la
reaparicin de situaciones de infravivienda, hacinamiento y dificultades de acceso
a los servicios bsicos que en muchas ciudades parecan haber quedado superadas
en la dcada de los setenta y ochenta del siglo pasado. Se trata de unas dinmicas
que afectan en particular a los sectores menos pudientes de la poblacin y dan
lugar a una conflictividad que se expresa de maneras muy diversas: desde las ms
llamativas, como los estallidos colectivos que sacudieron las ciudades francesas el
ao 2005, hasta expresiones de malestar muy variables que comprenden desde los
incidentes racistas hasta la violencia difusa que afecta muchos barrios de las
grandes ciudades.
Ante esta realidad se requieren nuevas polticas y nuevos instrumentos de gestin.
El objeto de estos notas es precisamente exponer las caractersticas de uno de
estos nuevos instrumentos: la Ley de barrios y reas urbanas que requieren de
atencin especial aprobada por el Parlamento de Catalunya el ao 2004 y que con
tres aos escasos de vigencia ha permitido iniciar actuaciones de rehabilitacin
integral en cerca de medio centenar de barrios de la regin.
Ahora bien, a la hora de valorar los instrumentos, resulta esencial analizar, con
anterioridad, cuales son los problemas a los que se debe hacer frente y las causas
que los originan. Demasiados debates sobre los instrumentos y los recursos se ven
lastrados por una insuficiente comprensin de los retos y resultan por ello
estriles. Por esta razn, nos proponemos iniciar las notas que siguen con una
reflexin acerca de las dinmicas urbanas que se encuentran en el origen de la
degradacin urbanstica y social de algunas reas para entrar a continuacin en la
descripcin y la valoracin de los instrumentos que se estan impulsando para
hacerles frente.

2. La segregacin urbana: viejos motivos, nuevas formas

Al analizar las causas de la concentracin de la problemtica social ms aguda en
determinados barrios y reas urbanas se debe partir de una premisa esencial: su
origen encuentra en la segregacin espacial de los grupos sociales. Un fenmeno
que constituye una de las caractersticas estructurales del proceso de urbanizacin
capitalista. Sus antecedentes histricos en Catalua fueron ya estudiados a
mediados del siglo XIX por Ildefons Cerd en su Monografa estadstica sobre la
clase obrera en Barcelona, publicada prcticamente en el mismo momento que los
trabajos de Engels respecto a las condiciones de vida de la clase obrera en
Manchester1.
La segregacin urbana acta, como es bien sabido, a travs del juego de la renta
del suelo y la vivienda. En efecto, los precios inmobiliarios no son, obviamente,
homogneos sobre el territorio, sino que las amenidades del lugar, su
accesibilidad, su centralidad y otras caractersticas se traducen en la existencia de
una renta diferencial del suelo que acaba reflejndose en los niveles y las
variaciones de los precios de la vivienda. As, una vivienda de la misma calidad,
no tiene el mismo precio si est localizada en un lugar o en otro de la ciudad.
Siendo la capacidad de cada individuo y de cada familia de escoger lugar de
residencia una funcin de su renta, los grupos sociales ms acomodados tendrn
siempre una mayor capacidad de elegir ubicacin mientras los menos acomodados
ven reducidas sus opciones por su capacidad de afrontar los gastos de vivienda y
transporte. As, como not David Harvey en su famoso artculo sobre las teoras
geogrficas acerca de la formacin de ghettos, publicado a inicios de los aos
setenta, la renta urbana acta como un poderossimo filtro que permite a unos
grupos una mayor libertad de eleccin en el uso del espacio urbano, mientras
restringe la movilidad residencial de otros2.
Nos encontramos pues ante un fenmeno estructural que se ha expresado a lo
largo del proceso de urbanizacin de los ltimos siglos. Ahora bien, en Catalunya,
como en otras reas altamente urbanizadas de Europa occidental, en los ltimos
aos este proceso de segregacin espacial de los grupos sociales, despus de un
periodo de relativa reduccin del problema, corre un riesgo cierto de agravarse.
Cuales son las razones de este fenmeno?
Antes de tratar de responder la pregunta, recordemos brevemente de donde
venimos y porqu podemos afirmar que se haba producido una cierta reduccin
de las diferencias en trminos de segregacin espacial de los grupos sociales.
Todava en 1960 ms de la mitad de la poblacin espaola resida en localidades
menores de 20.000 habitantes. Sin embargo, a partir de esta fecha el proceso de
1

Cerd public su obra en . y F Engels en ... Para sendos completos anlisis de estos trabajos
puede verse .. y en ensayo clsico de ...
2
David Harvey, Urbanismo y desigualdad social, Madrid, Siglo XXI Ed., 1977 (pp. 125-158)

urbanizacin, en Espaa en general y en Catalua en particular, conoci el

perodo de crecimiento ms rpido de su historia3. En trmino cuantitativos, la
fase aguda de este proceso tuvo lugar entre 1959 y 1975, en condiciones, por
tanto, de precariedad econmica y social, as como de dictadura poltica. Desde el
punto de vista urbanstico, esto comport en muchas ocasiones el hacinamiento de
la poblacin en algunos barrios de la ciudad preexistente y la aparicin de reas de
nueva urbanizacin infradotadas, mal comunicadas y con dficit de
infraestructuras, equipamientos y servicios muy notables.
Ahora bien, a partir de 1975 dos elementos se combinaron para reducir las
desigualdades territoriales y corregir, hasta cierto punto, los efectos de la
segregacin espacial de los grupos sociales:
a) En primer lugar, desde el advenimiento de la democracia, a finales de los
aos setenta, el desarrollo econmico y la actuacin de las
administraciones, empujadas por la presin vecinal, permitieron una
substancial mejora en la dotacin de equipamientos y servicios en los
barrios menos equipados, de forma que, en trminos generales, las
condiciones de vida en estas reas mejoraron notablemente.4
b) Por otra parte, el proceso de metropolitanizacin, con la descentralizacin
de la urbanizacin y la salida de importantes contingentes de capas medias
desde las ciudades centrales hacia el entorno metropolitano, contribuy a
reducir las diferencias relativas en trminos de rentas medias entre la
ciudad central y el entorno metropolitano5 .
Ahora bien, a nuestro entender, dos nuevos fenmenos han venido, a partir de la
segunda mitad de los aos noventa, a alterar de manera fundamental este cuadro,
de forma tal que la reduccin de los aspectos ms llamativos de la segregacin
espacial se ha detenido y corre riesgo de revertirse. En efecto, en los ltimos aos,
el repunte del crecimiento demogrfico asociado a la inmigracin, unido a la
situacin del mercado inmobiliario, ha tenido como resultado la aparicin, de
nuevo, de problemas de hacinamiento, degradacin del espacio pblico y
concentracin de la problemtica social en algunos barrios. Esto afecta, en
particular, aquellos donde los precios son relativamente ms bajos que en el resto
del rea urbana y en los que, por lo tanto, en condiciones muy difciles de acceso
al mercado, la demanda menos solvente tiende a concentrarse. Si esta
concentracin de poblacin con acusadas necesidades sociales llegara a tener
3

Vase Fernando Tern (1999); Historia del urbanismo en Espaa, Vol. III (Siglos XIX-XX),
Madrid, Ctedra, (397 pp.) y Oriol Nel.lo .
4
AA.VV.(1999) Vint anys dajuntaments democrtics (1979-1999). Elements per a un balan i
per a una reflexi de futur, Barcelona, Federaci de municipis de Catalunya.
5
As lo han venido a demostrar las sucecivas adiciones de la Encuesta sobre las condiciones de
vida y los hbitos de la poblacin en la regin metropolitana de Barcelona, Vanse: AA.VV.
(1999) La societat metropolitana. Una lectura de lenquesta sobre hbits i condicions de vida de
la poblaci de la regi metropolitana de Barcelona (1985-1995), Bellaterra, Institut dEstudis
Metropolitans de Barcelona y Salvador Giner, (1999).

efectos negativos sobre la evolucin de los precios inmobiliarios en estos barrios,

los riesgos de marcha de los sectores de poblacin relativamente ms
acomodados, de estigmatizacin territorial, de aparicin de problemas de
convivencia y, en una palabra, de formacin de ghettos resultan evidentes.
En la gran mayora de los casos la problemtica a la que nos referimos se presenta
en barrios de tres tipos: en cascos histricos, polgonos de vivienda de masa
construidos en los aos sesenta y setenta, reas fruto de procesos de urbanizacin
marginal. Se trata, por lo tanto, en casi todas las ocasiones, de espacios que ya
haban conocido situaciones de degradacin y dificultades muy notables en el
perodo anterior (1960-1975) y que, gracias al esfuerzo de las administraciones y
de los vecinos, haban mejorado notablemente en los aos ochenta y noventa. Este
sarcasmo histrico se aade, pues, a la complejidad del problema e incrementa su
potencial de conflicto.6 Veamos, con algn detalle, como opera esta concatenacin
de factores causales.
Los mercados inmobiliarios han conocido, en los ltimos aos, una situacin
hasta cierto punto paradjica: en Catalua, como en toda Espaa el ritmo de
produccin de vivienda alcanza, ao tras ao, records histricos (110.513
viviendas construidas en Catalunya en 2005, cerca de 800.000 en toda Espaa), y,
sin embargo, amplios sectores de la poblacin tienen graves dificultades para
acceder al mercado. Esta situacin, como han explicado reiteradamente los
expertos, tiene una triple explicacin:
a) En primer lugar, en la rigidez del mercado, dominado de forma tan
completa por la propiedad (el 86% de las familias es propietaria de la
vivienda donde mora), que la presencia del alquiler es muy reducida y el
acceso al mercado ha de pasar de manera obligatoria en la mayora de los
casos por la compra.
b) Otra caracterstica que contribuye a la peculiar situacin del mercado es el
peso de la segunda residencia sobre el total del parque construido: con 1
de cada 3 viviendas destinada a otros usos que el de vivienda principal,
Catalua y Espaa en su conjunto representan una singularidad
extraordinaria a escala europea.
c) Estos factores se han combinado con la creciente demanda inducida por
razones demogrficas (a las que me referir enseguida), el bajo precio del
dinero y la situacin de los mercados financieros- para dar lugar a un ciclo
alcista de los precios extraordinariamente acusado y prolongado.

Sobre los movimientos urbanos y las mejoras de las condiciones de vida en las grandes ciudades
espaolas en el periodo de los aos setenta y ochen ta, vase .. Respecto a la conflictividad en
Catalua, puede verse XX adems de un ensayo de carcter general que incluyen trabajos de Joan
Roca sobre el barrio de la Mina, en Sant Adri del Bess, y de Ricard Gom y Lluch Pelez, sobre
el barrio de lErm de Manlleu.

A esta situacin del mercado ha venido a unirse el repunte del crecimiento

demogrfico inducido por la irrupcin de movimientos inmigratorios
internacionales asociados al mercado de trabajo (vase la tabla 1 y los grficos 1,
2 y 3). En efecto, la poblacin catalana, que haba permanecido estancada en unos
seis millones de efectivos entre el perodo 1975-1996, vuelve a crecer de manera
decidida a partir del ao 1997 para alcanzar, ya, los siete millones de habitantes:
en los ocho ltimos aos la poblacin catalana ha crecido, en trminos absolutos,
cuatro veces lo que haba crecido en los veinte aos anteriores.

Tabla 1. Evolucin de la poblacin en Catalua, por mbitos territoriales (19602006)

Grfico 1. Evolucin poblacin espaola y extranjera.
Grfico 2. Evolucin del precio de la vivienda (% incremento anual acumulativo
de precios).
Grfico 3. Evolucin del nmero de nuevas viviendas construidas.
La confluencia de estos dos fenmenos (situacin de mercado inmobiliario y alta
demanda de sectores escasamente solventes) provoca, como hemos dicho, agudas
dificultades para acceder a la vivienda a sectores muy importantes de la poblacin.
De ello se derivan dos efectos:
a) En primer lugar, el retraso en la edad media de emancipacin de los
jvenes que se acerca ya a los treinta aos. Es esta una singularidad a
escala europea que tiene efectos devastadores sobre la tasa de natalidad al
colocar la edad de formacin del hogar muy prxima del lmite biolgico
en el ciclo reproductivo de la mujer.
b) En segundo lugar, y es aqu donde queramos llegar, se produce un
incremento notable de la segregacin espacial de los grupos sociales.
Centrmonos ahora en este segundo aspecto.
En efecto, en un mercado de la vivienda muy tensionado, los grupos sociales
menos solventes tienden lgicamente a concentrar su demanda en aquellos barrios
donde el diferencial de precios hace la vivienda relativamente ms asequible o
bien en aquellas reas donde la informalidad del mercado permite la ocupacin de
vivienda en condiciones irregulares7.
Detengmonos un momento a considerar el efecto de este comportamiento en la
ciudad de Barcelona, por ejemplo.8 El ao 1996 Barcelona contaba con una
7

Carme Trilla, Preu dhabitatge i segregaci social a Barcelona, Barcelona, 2002.

Vase Oriol Nello, Cambio de siglo, cambio de ciclo? Las grandes ciudades espaolas en el
umbral del siglo XXI, en Ciudad y territorio. Estudios territoriales, XXXVI, 141-142, 2004 (pp.
523-542) y Contra la dispersin intensidad. Contra la segregacin, ciudad, en Juan Romero y
Joaquin Farins (eds.), Ordenacin del territorio y desarrollo regional, Gijn, Trea, 2004 (pg.
261-285)

poblacin de 1.508.805 habitantes y en la actualidad (2006) 1.629.537. Uno

podra pues pensar que el fenmeno de salida de poblacin que haba afectado de
manera agudsima la ciudad entre 1975 y 1996, de modo que perdi cerca de
250.000 habitantes en este perodo, 113.000 de los cuales en el quinquenio 19911996, se ha interrumpido de manera definitiva. Ahora bien, la realidad es ms
compleja, tal como comprobamos cuando analizamos cuales son les factores que
explican el crecimiento de la poblacin. As, observamos que en 1996 la
poblacin de ciudadana espaola residente en Barcelona era de 1.479.746
efectivos, mientras los extranjeros, rondaban las 29.059 personas. En 2006 los
espaoles han descendido hasta 1.359.942 mientras los extranjeros,
mayoritariamente extracomunitarios llegan a 269.595. Helo aqu: al tiempo que la
poblacin barcelonesa aumenta 120.732 habitantes en menos de una dcada, la
poblacin espaola residente en la ciudad disminuye en 119.804 efectivos y la
extranjera aumenta 240.536.
Esto es un resultado directo de la situacin del mercado de la vivienda y de los
procesos de segregacin espacial que comporta. Para decirlo de forma muy
simple: contingentes de poblacin pertenecientes a las capas medias (18-40 aos,
niveles de instruccin y de renta superior a la media) que quieren satisfacer sus
necesidades de vivienda en el mercado formal pero por razones de precios no
pueden hacerlo en la ciudad de Barcelona se siguen desplazando hacia el entorno
metropolitano, mientras que la poblacin inmigrada que se ve forzada, en muchos
casos, a encontrar cobijo en el mercado informal se concentra en aquellos barrios
de la ciudad central donde las condiciones de infravivienda y las prcticas
inmobiliarias irregulares campan por sus respectos entre la poblacin inmigrada.
As, se multiplican los casos en los que en cada unidad de vivienda, habita ms de
una familia9. Se da as, la paradoja, de la concentracin en barrios con precios
muy elevados de poblacin con escasa capacidad adquisitiva.10
Esta es la situacin en diversos barrios de la ciudad de Barcelona pese a los
notables esfuerzos que en materia de rehabilitacin urbana se han realizado en
ellos en los ltimos veinticinco aos. Ahora bien, en el resto del territorio
metropolitano, la segregacin toma a menudo otras formas, con la concentracin
de la poblacin menos pudiente all donde los precios son ms bajos an a coste
de -- , en muchos casos en gastos de transporte ms altos: los viejos polgonos de
vivienda de los aos sesenta y setenta y los barrios nacidos de procesos de
urbanizacin marginal. Aqu, los riesgos de flexin negativa de los precios, o, por
lo menos, de aumento del diferencial de los mismos estn ms presentes.

AA.VV, Les condicions de vida de la poblaci dorigen no comunitari a Catalunya, Barcelona,

Institut dEstudis Metropolitans de Barcelona, 2004 (pp. 156-171).
10
En el distrito de Ciutat Vella de Barcelona, por ejemplo, donde los precios por m2. de vivienda
son ... la poblacin extranjera alcalza el -- % del total. El tamao medio de .. un cabeza de familia
extranjero es de personas mientras que la media con cabeza de familia espaola es de .. (y an la
estadstica no refleja muchos casos de residencia irregular)

Estas son las razones por las que hoy podemos afirmar que los riesgos de
segregacin espacial de los grupos sociales son ms elevados que hace unos aos.
Las consecuencias que esta situacin implica por lo que a la cohesin social y a la
igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso a la renta y a los
servicios se refiere son lo bastante evidentes como para no tengamos que
extendernos aqu. Ahora bien, quizs resulte conveniente hacer notar que los
problemas resultantes no implican solamente los ciudadanos que moran en estos
barrios sino el conjunto de la poblacin residente en la regin metropolitana. La
ciudad fragmentada es menos agradable, menos segura y, si se quiere, incluso
menos atractiva que la ciudad cohesionada y bien integrada.

3. La poltica de vivienda: instrumento esencial

Hemos visto como, de hecho, nos enfrentamos a un fenmeno de carcter
estructural, de manera que las polticas para tratarlo no pueden referirse solamente
a sus efectos sino tambin a las causas mismas que lo originan. As pues, la pugna
por una ciudad ms integrada debe empezar necesariamente por una
reconsideracin de la poltica de vivienda ya que es el mercado de vivienda el que
se encuentra en el origen de las situaciones de segregacin que nos afectan. Para
decirlo de modo ms tcnico y algo pedante: la lucha contra la renta diferencial no
puede separarse de forma alguna de los esfuerzos para modificar la formacin de
la renta absoluta, de la cual depende, en ltimo trmino el nivel de los precios
medios. La poltica contra la segregacin, la poltica de barrios debe empezar,
pues, por la poltica de vivienda.11
En este contexto, uno de los debates ms intensos que, en materia urbanstica, ha
tenido lugar en los ltimos aos ha sido el de la disponibilidad de suelo y la forma
como sta condiciona la evolucin de los precios. En Catalua, como en el
conjunto de Espaa, en este debate se han confrontado dos posiciones: por una
parte, la de quienes afirman que los precios extraordinariamente elevados del
suelo y de la vivienda tienen relacin directa con la regulacin urbanstica del
suelo y que, por lo tanto, desregulando sus usos, se conseguira una drstica
disminucin de los precios; por otra parte, la de aquellos que mantienen que la
evolucin de los precios del suelo es, sobretodo, el resultado de la existencia de un
mercado inmobiliario muy dominado por la demanda (inducida, en buena parte,
por la entrada en este sector de activos financieros provenientes de los mercados
burstiles) y que, en todo caso, aquello que ha condicionado los precios del suelo
ha sido el elevado precio de la vivienda y no al contrario.12

11

Oriol Nel.lo, La nuova politica territoriale della Catalogna, en Archivio di Studi Urbani e
Regionali, XXXVI, 83, 2005 (pp. 39-70).
12
Sobre el debate relativo al mercado inmobiliario en Espaa, puede verse ...

El hecho de que existan en Catalua, en este momento, 63.434 Ha de suelo

calificado como urbanizable (una superficie equivalente a seis veces la ciudad de
Barcelona), el hecho de que la ocupacin de suelo avance a un ritmo acelerado
(que los clculos ms solventes cifran en 1000 Ha al ao slo en el mbito de la
regin metropolitana de Barcelona), y el hecho de que como se ha dicho- en el
ltimo ao se hayan podido construir 110.513unidades de vivienda, de modo tal
que el total acumulado de la ltima dcada supera las 770.000 unidades (19962005) (cerca de 20 veces la ciudad de Girona), llevan a pensar que, efectivamente,
la razn asiste a quienes afirman que el problema no reside tanto en la falta de
suelo calificado como en la situacin del mercado inmobiliario en su conjunto.
Por lo tanto, ms que desregular el mercado del suelo, como pretendi el Partido
Popular desde el Gobierno del Estado, de lo que se trata es de ordenarlo con
decisin para alcanzar tres objetivos: obtener suelo urbanizado para vivienda
protegida; recuperar para la colectividad una parte substancial de las plusvalas
generadas por la actividad inmobiliaria y, en particular, aquellas derivadas de las
polticas pblicas en materia de infraestructuras y equipamientos; y, por ltimo,
romper la capacidad de algunos agentes de actuar desde posiciones de dominio y
asegurar la disponibilidad de suelo urbanizado en el mercado.
Es, primordialmente, con estos fines que el Gobierno de la Generalitat decidi
impulsar la modificacin de la legislacin urbanstica, de la cual dependen temas
tan esenciales en este campo como la regulacin del rgimen del suelo, el
planeamiento y la gestin urbanstica, los instrumentos en poltica de suelo y
vivienda, as como la distribucin de competencias entre administraciones. La
legislacin vigente, con la Ley 2/2002 de Urbanismo, aprobada en febrero del
2002, si bien haba supuesto en diversos campos un avance significativo, en otros
no haba acabado de dotar a las Administraciones pblicas de los instrumentos
necesarios para afrontar los retos derivados de la situacin del mercado
inmobiliario y las dinmicas territoriales a las que no hemos referido ms arriba.
El Parlamento de Catalua aprob, a instancias del Gobierno, una modificacin de
la legislacin urbanstica con tres objetivos bsicos: generar suelo para vivienda
asequible, concretar criterios de sostenibilidad ambiental en el campo urbanstico
y establecer un reparto equilibrado de competencias, aumentando la autonoma
local en la gestin. Tres objetivos que se quisieron fijar en el mismo frontispicio,
en el ttulo de la Ley: Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de modificacin de la Ley
2/2002, de urbanismo, para el fomento de la vivienda asequible, la sostenibilidad
territorial y la autonoma local13. La Ley modifica un buen nmero de los 240
preceptos de la anterior legislacin, de manera que se ha considerado necesario

13

Vase Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de modificacin de la Ley 2/2002, de urbanismo, para

el fomento de la vivienda asequible, la sostenibilidad territorial y la autonoma local (Diari Oficial
de la Generalitat de Catalunya, 4291, 30 de diciembre 2004).

proceder a la configuracin de un texto refundido, que, cumplidos todos los

trmites preceptivos, se public en julio del 200514.
La generacin de suelo para vivienda asequible y el incremento de la participacin
de la colectividad en los beneficios de la actividad urbanstica es, como se ha
dicho, el primer y ms importante de los objetivos de la Ley. Para darle
cumplimiento se establece que en los municipios mayores de 10.000 habitantes,
las capitales de comarca y todas aquellas localidades que lo deseen se reservar de
manera inmediata el 20% del techo residencial de nueva creacin para vivienda
protegida15, al que se aadi un 10% complementario de vivienda concertada (de
precio intermedio entre la protegida y la libre). Hay que hacer notar que el 30% de
techo representar, normalmente, la produccin de un porcentaje mucho ms alto
de unidades de vivienda con algn tipo de proteccin (que puede acercarse al 45%
del total) puesto que la superficie media de la vivienda protegida es notablemente
inferior a la vivienda libre. Asimismo, para evitar la eventualidad que algn
agente privado dejara sin construir la vivienda protegida que con esta regulacin
le corresponde edificar, la Ley incorpora la posibilidad de la administracin
pblica de invocar, entre las razones de expropiacin, el incumplimiento de los
plazos establecidos para el cumplimiento de la construccin de este tipo de
vivienda.

Taula Superficie de suelo. n de unidades potenciales de vivienda protegida

generada por aplicacin de la Ley.

En conjunto, la modificacin de la normativa urbanstica ofrece las bases

legislativas, desde perspectiva de la provisin de suelo y de poltica territorial,
para el cumplimiento de las previsiones del Gobierno en materia de suelo
residencial16. De hecho en los dos primeros aos de vigencia de la Ley (20052006), su aplicacin ha permitido generar suelo para la construccin de
unidades de vivienda protegida, tal como puede verse en la tabla. Por otra parte
14

Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de
urbanismo(Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, 4436, 28 de julio 2005).
15
La aplicacin se hace efectiva con motivo de la aprobacin de cada instrumento de planeamiento
general (Plan de Ordenacin Urbanstica Municipal o Programa de Actuacin Urbanstica
Municipal) o planeamiento derivado (planes parciales o planes de mejora urbana con usos
residenciales). Esto mejora de manera radical la situacin derivada de la legislacin anterior, en la
cual, si bien previsin de la reserva exista ya, slo era de aplicacin en aquellos municipios que
hubieran elaborado instrumentos de planemiento general con posterioridad a la aprobacin de la
Ley. Eso comport que sus resultados prcticos fueran hasta la modificacin de la Ley casi nulos
En la actual coyuntura de necesidad de suelo para vivienda protegida, la dilacin temporal que esta
restriccin supona una contradiccin evidente con los objetivos de proporcionar vivienda
asequible a aquellos sectores de la poblacin que no pueden acceder a ella.
16
Vase el Decreto 454/2004, de 14 de diciembre, de despliegue del Plan para el derecho a la
vivienda 2004-2007 (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, 4281, 16 de diciembre 2004).

se ha desarrollado una normativa especfica en materia de vivienda para que las

previsiones de promocin pblica y privada se hagan efectivas.
Ahora bien, convencida de que las prescripciones normativas son una condicin
necesaria pero no suficiente para conseguir una inflexin en materia de poltica de
suelo, la administracin catalana ha decidido emprender una serie de operaciones
estratgicas para asegurar la disponibilidad de suelo para vivienda protegida y
para actividades econmica. En efecto, de acuerdo con las previsiones del
planeamiento territorial y para asegurar que los crecimientos urbanos previstos
puedan tener lugar con las caractersticas de continuidad fsica, diversidad de usos
e integracin social que se propugna, es necesario disponer de suelo pblico en
proporciones significativas en el mbito de diversas reas urbanas.
Con este fin, el Institut Catal del Sl ha elaborado, por mandato del
Departamento de Poltica Territorial y Obras Pblicas, el Programa de Suelo
Residencial e Industrial 2005-200817. El programa prev que, junto a su actividad
cotidiana, el Instituto acometer un total de 40 grandes actuaciones de suelo
residencial de carcter estratgico. El objetivo de estas operaciones ser proveer
un total de 1.809 Ha. de suelo residencial, distribuidas entre los sistemas urbanos
con mayor capacidad de crecimiento, con un potencial de albergar 101.000
viviendas, 48.000 de las cuales sern de proteccin oficial. Sobre estos suelos se
prev impulsar la construccin de un conjunto de ensanches urbanos de media y
alta densidad en continuidad con las tramas urbanas preexistentes. Para decirlo de
modo sucinto: las new towns de la Catalua de inicios del siglo XXI rehuyen
configurarse como tramas aisladas y artificiales; persiguen, en cambio, convertirse
en barrios y ensanches de las ciudades ya existentes, reforzando con ello su
posicin en el sistema urbano.
As, las caractersticas de los nuevos barrios surgidos de estas operaciones sern
las siguientes:
a) Densidad media de 50 viviendas por Ha.
b) Diversificacin de los regmenes de acceso y uso para conseguir tramas
urbanas complejas y cohesionadas:
- 50% de vivienda protegida
- 50% de vivienda libre
- 10% de techo destinado a usos comerciales y de servicios
c) Alta accesibilidad a las redes de transporte pblico existentes o en
proyecto.

17

Vase el Programa de Sl Residencial i Industrial 2005-2008, aprobado por el Consejo de

Administraicn del Institut Catal del Sl el dia 21 de febrero de 2005 y revisado posteriormente
en diversas ocasiones. El Institut Catal del Sl s un empresa pblica de la Generalitat de
Catalunya que tiene por principal cometido promover suelo para vivienda y actividades
econmicas, as como la construccin de vivienda protegida.

10

d) Especial atencin a la evolucin ambiental del territorio donde se

emplazan los nuevos sectores y los criterios de sostenibilidad de la obra de
urbanizacin y de edificacin.
e) Proteccin y refuerzo de los elementos naturales existentes: cursos
fluviales, masas forestales, altozanos,
f) Emplazamiento de los equipamientos y espacios pblicos en situaciones
estratgicas que mejoren y refuercen los vnculos entre el ncleo existente
y el nuevo ensanche.

4. La Ley de Barrios: un proyecto de intervencin integral

Junto a las polticas de vivienda, que tendrn resultado a medio plazo, resulta
absolutamente necesario, sin embargo, corregir, desde hoy mismo, las situaciones
que podran llevar algunos barrios por una pendiente de degradacin fsica y
social muy difcilmente reversible. Desde el punto de vista de la tipologa, la
problemtica tiende a concentrarse, como se ha dicho en tres tipos de barrios: los
cascos antiguos de las ciudades, los grandes polgonos de vivienda de los aos
sesenta y setenta y rea que tuvieron su origen en procesos de urbanizacin
marginal.
En ellos convergen en la actualidad dficit urbansticos, crecimiento acelerado de
la poblacin, carencias infraestructurales y problemticas econmicas, sociales y
ambientales. As, por ejemplo, en el casco antiguo de Tortosa o en el barrio de
Sant Cosme, en el Prat del Llobregat, el porcentage de viviendas en mal estado
supera cinco veces la media de Catalunya. En el centro de Olot, en el barrio de
Santa Caterina de Barcelona o en la marca de lHam de Figueres peso relativo de
la poblacin inmigrada es cuatro veces superior al conjunto del pas. La densidad
de Sant Ildefons, en Cornell, la Ribera, en Montcada, o la Torrassa-Collblanc, en
lHospitalet, supera, en todos los casos, las 200 viviendas por ha y la tasa de paro
en Sant Cosme o Casablanca, en Sant Boi, dobla la media catalana.
Para hacer frente a este tipo de situaciones, el gobierno de la Generalitat ha
diseado un instrumento especfico, especialmente diseado para luchar contra los
mecanismos de formacin de la renta diferencial invirtiendo grandes sumas de
recursos pblicos all donde los precios llevan la problemtica a concentrarse: la
Ley de mejora de barrios, villas y reas urbanas que requieren de atencin
especial18. Una ley que quiere mandar ante todo una triple seal. En primer lugar,
a los ciudadanos, para dejar claro que el Gobierno no permitir que las
condiciones de vida y de convivencia se degraden en ningn lugar de Catalua.
En segundo lugar, a los ayuntamientos, para asegurarles que el Gobierno estar a
su lado ante una problemtica que es, ciertamente, local, pero que tiene orgenes y
18

Llei 2/2004, de 4 de juny, de millota de barris, rees urbanes i viles que requereixen datenci
especial, en Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, 10 de junio 2004.

11

consecuencias de orden general. Y, finalmente, al mercado, para advertir a los

agentes econmicos que la administracin est dispuesta a realizar una serie de
inversiones que acabarn redundando en beneficio del valor del patrimonio
inmobiliario privado: si en el conjunto del pas es conveniente, como se ha dicho,
la moderacin de los precios inmobiliarios, en estos barrios de lo que se trata,
precisamente, es de alentar, favorecer y hacer ms transparente el mercado,
combinando, lgicamente, esta accin con la oportuna provisin de vivienda
protegida19.
El instrumento ms importante e innovador de la ley es la creacin de un fondo
financiero de la Generalitat destinado a la rehabilitacin y a la promocin
especfica de aquellos barrios que por sus caractersticas requieran de una atencin
especial por parte de la Administracin. A este fondo, que se nutre con
aportaciones de los presupuestos de la Generalitat pueden recurrir los
ayuntamientos para financiar sus proyectos de rehabilitacin. Su funcionamiento
se asemeja mucho, como se ver, al del programa URBAN de la Unin Europea y
ha de permitir iniciar durante el periodo 2004-2007 proyectos que representarn
una inversin cercana a los 800 millones de en unos sesenta barrios de todo
Catalua.
As, los ayuntamientos interesados en desarrollar proyectos de rehabilitacin
pueden presentar sus iniciativas a una comisin integrada por representantes de la
Generalitat, los gobiernos locales y colegios profesionales que determina la
asignacin de los recursos de acuerdo con la problemtica existente, la bondad de
la propuesta y la equidad territorial del reparto. La cuanta de la asignacin cubre
el 50% del coste total del proyecto, cada uno de los cuales no debe superar una
inversin total de ms de 20 millones de . Los mismos ayuntamientos son los
responsables de ejecutar las intervenciones, cuya duracin no deber superar los
cuatro aos. As pues, el lema ms adecuado para el programa no sera tanto
apoyo para barrios con problemas como apoyo para barrios con proyectos.

19

Para una sendas exposiciones sobre los antecedentes y el contexto de desarrollo de la ley, vase
el artculo de Francesc Muoz, Fer ciutat, construir territori. La llei de Barris (en prensa) y
nuesto La nuova politica territoriale.. cit.

12

Grfico 15. Municipios con proyectos de rehabilitacin de barrios subvencionados

por la Generalitat de Catalunya.

La experiencia europea nos ha mostrado que, para tener xito, la estrategia de las
intervenciones debe de ser integral, es decir, debe abandonar las aproximaciones
parciales y dirigirse a un amplio abanico de temas. As, la Ley y el reglamento
que la desarrolla20 establecen que los proyectos pueden prever actuaciones en los
campos siguientes y que sern tanto mejor valorados cuanto ms numeroso sea el
nmero de ellos en los que intervengan:
a) Mejora del espacio pblico y dotacin de espacios verdes.
b) Rehabilitacin y equipamiento de los elementos colectivos de los edificios
c) La provisin de equipamientos para uso colectivo
d) La incorporacin de tecnologas de la informacin de los edificios
20

Decreto 369, de 9 de septiembre de 2004, por el que se desarrolla la Ley de barrios, villas y
reas urbanas que requieren de atencin especial.

13

e) El fomento de la eficiencia energtica, el ahorro en el consumo de agua y

el reciclaje de residuos
f) La equidad de gnero en el uso del espacio urbano y los equipamientos
g) La accesibilidad y la supresin de barreras arquitectnicas
h) El desarrollo de programas que comporten una mejora social, urbanstica y
econmica del barrio
Los criterios de seleccin de las propuestas son, pues, dobles. Por una parte, se
tiene en cuenta la problemtica existente a partir de un nmero de indicadores
estadsticos referidos a cuatro campos diversos: urbanismo, demografa,
infraestructuras y equipamientos y problemticas econmicas y sociales. Por otra,
se evala la calidad del proyecto y su capacidad para dar respuesta a la situacin
del barrio. Particular atencin se presta en este aspecto al carcter integral de los
proyectos presentados, de manera que se tiende a priorizar aquellos que
intervienen en el conjunto de las ocho reas de actuacin posibles.
El programa se dirige de manera prioritaria a aquellas reas donde se combinan
problemas de involucin urbanstica, prdida o crecimiento demasiado acelerado
de poblacin y dficits econmicos y sociales. Entre el ao 2004 y 2006 se han
llevado a cabo tres convocatorias, dotadas cada una de las cuales con 99 millones
de euros por parte de la Generalitat. En la primera, correspondiente al ao 2004
fueron concedidas ayudas a 13 proyectos, con una inversin media por proyecto
de 15,4 M. En la segunda y tercera correspondientes al ejercicio 2005 y 2006, se
asignaron ayudas a 17 y 16 barrios ms, respectivamente, con una inversin media
cercana, en ambos casos, a los 12M. Con la aportacin de los municipios, el
montante total de inversin prevista en los proyectos ya iniciados es de 594 M.
La distribucin territorial de los proyectos es muy variada y, an con la lgica
concentracin en el mbito metropolitano, cubre la prctica totalidad del territorio
cataln.
2004, 1 convocatoria
MUNICIPIO

BARRIO

Balaguer
Manresa
Reus
Hospitalet de Llobregat
Santa Coloma de Gramenet
Barcelona
Salt
Terrassa
Badalona
Manlleu
Olot
Lleida
Barcelona

Centre histric
Nucli antic
Barri del Carme
Collblanc-Torrassa
Serra den Mena
Santa Caterina
Salt Setanta
Ca nAnglada
Serra den Mena
Barri de lErm
Nucli histric
La Mariola
Roquetes

TOTAL

PRESSUPUESTO
SUBVENCIN
APROBADO
Millones
Millones
16.0
8.0
16.6
8.3
16.6
8.3
18.7
9.3
18.0
9.0
14.6
7.3
15.2
7.6
17.0
8.5
18.6
9.3
17.0
8.5
7.2
3.6
11.1
5.6
11.1
5.5
197.7

99.0

14

2005, 2 convocatoria
MUNICIPIO

BARRIO

Barcelona
Berga
Canovelles
Cornell de Llobregat
Figueres

Poble Sec
Nucli antic
Barriada nova
Sant Ildefons
Marca de lHam
Santa Eugnia-Can Gibert
del Pla
Cerdanyola
La Ribera
Sant Cosme
Barri vell
Parc fluvial riu Ripoll
Casablanca
Can Folguera (1a fase)
Nucli antic
Campclar
Casc antic
Barris sud

Girona
Matar
Montcada i Reixac
Prat de Llobregat
Ripoll
Sabadell
Sant Boi de Llobregat
Santa Perptua de Mogoda
Solsona
Tarragona
Tortosa
Vic

PRESSUPUESTO SUBVENCIN
Millones
Millones
17,0
8,5
13,1
6,6
3,0
1,5
16,6
8,3
5,5
2,7

TOTAL

14,6

7,3

7,5
9,7
11,9
4,8
18,0
13,3
5,2
11,6
15,0
18,9
12,3

3,8
4,8
5,9
2,4
9,0
6,7
2,6
5,8
7,5
9,4
6,2

198

99

2006, 3 convocatoria
MUNICIPIO

BARRIO

Lleida

Nucli Antic

PRESSUPUESTO SUBVENCIN
Millones
Millones
16,8

8,4

Igualada

Sant Agust

7,4

3,7

Vilanova i la Geltr

Nucli antic de Vilanova

14,5

7,2

Hospitalet de Llobregat

Florida-Pubilla Cases

17,8

8,9

Barcelona

Trinitat Vella

17,5

8,7

Cervera

Casc Antic

8,7

4,4

Barcelona

Torre Bar-Ciutat Meridiana

18,0

9,0

Cambrils

Barri del nucli antic de la vila

11,8

5,9

Martorell

La Vila Vella

12,6

6,3

Valls

Barri Antic

15,3

7,6

Banyoles

La Farga

7,4

3,7

Santa Perptua de Mogoda

Can Folguera fase II

8,6

4,3

Granollers

Barri Congost

7,0

3,5

Sant Feliu de Llobregat

Can Calders - La Salut

10,8

5,4

Rub

El Pinar

6,7

3,3

Santa Margarida de Montbui

Barri de Sant Maure

10,7

5,4

Cardona
TOTAL

Nucli Antic

6,5
198

3,2
99

15

Es interesante detenerse un momento en considerar cuales son los campos en los

que se est actuando y cuales son los porcentajes de recursos que se destinan a
cada uno de ellos:
a) Mejora del espacio pblico y dotacin de espacios verdes. Objetivos:
mejorar los espacios de uso colectivo, ampliar la dotacin de espacios abiertos
y favorecer la movilidad de la poblacin. Ejemplos: Pavimentacin de calles,
colocacin de arbolado, instalacin de alumbrado. Inversin total: 277,2 M
(46,7% del programa).
b) Rehabilitacin y equipamiento de los elementos colectivos de los edificios.
Objetivos: favorecer la habitabilidad y calidad de los edificios de vivienda y
de equipamientos mediante la mejora de los elementos de uso comn.
Ejemplos: Reparacin de cubiertas, restauracin de fachadas, rehabilitacin de
bajantes, instalacin de ascensores. Inversin total; 56,5 M (9,5% del
programa).
c) La provisin de equipamientos para uso colectivo. Objetivos: reducir el
dficit de equipamientos para cubrir de forma adecuada las necesidades de la
poblacin y favorecer la interrelacin y la cohesin social. Ejemplos:
rehabilitacin de hogares de jubilados, creacin de centros cvicos. Inversin
total: 133,1 M (22,4% del programa).
d) La incorporacin de tecnologas de la informacin de los edificios .
Objetivos: fomentar la incorporacin de las nuevas tecnologas de la
informacin y comunicacin para la mejora de la informacin y la prestacin
de servicios. Ejemplos: cableado en edificios para el acceso a banda ancha.
Inversin total: 5,7 M (1,0% del programa).
e) El fomento de la eficiencia energtica, el ahorro en el consumo de agua y el
reciclaje de residuos . Objetivos: reducir el impacto ambiental y los costes de
los servicios mediante el incentivo de medidas para potenciar la eficacia
energtica, el ahorro en el consumo del agua y el reciclaje de residuos.
Ejemplos: Instalacin de mecanismos de ahorro energtico y de consumo de
agua, recogida neumtica de residuos, creacin de centros de reciclaje.
Inversin total: 22,8 M (3,9% del programa).
f) La equidad de gnero en el uso del espacio urbano y los equipamientos .
Objetivos: mejora de las condiciones de vida de las mujeres y favorecer su
acceso a la renta, los servicios y la vida social. Ejemplos: locales para acoger
servicios destinados a conciliar vida familiar y laboral, actividades formativas
especficas, hogares para mujeres maltratadas. Inversin total: 12,2 M (2,1%
del programa).
g) La accesibilidad y la supresin de barreras arquitectnicas . Objetivo:
garantizar la movilidad y el uso de los equipamientos y espacios pblicos para
todos los ciudadanos, eliminando las barreras que lo pudieran impedir.
Ejemplos: Ampliacin de aceras, construccin de rampas, colocacin de
escaleras mecnicas, eliminacin de obstculos. Inversin total: 38,9 M
(6,6% del programa).
h) El desarrollo de programas que comporten una mejora social, urbanstica y
econmica del barrio. Objetivo: potenciar la dinamizacin econmica,

16

comercial y social del barrio, favorecer la mejora de las condiciones de vida y

luchar contra la exclusin social. Ejemplos: programas de dinamizacin del
comercio, locales para programas formativos. Inversin total: 47,3 M (8,0%
del programa).

Distribucin de la inversin
por campos de actuacin

Millora de l'espai pblic i dotaci

d'espais verds
Elements comuns dels edificis.
Rehabilitaci i equipament
Provisi d'equipaments d's
collectiu
Incorporaci de tecnologies de la
informaci als edificis
Foment de la sostenibilitat en el
desenvolupament urb
Equitat de gnere
Programes per a la millora social,
urbanstica i econmica
Accessibilitat

23

En la actualidad est convocada la quarta edicin del programa, correspondiente

al ejercicio 2007. As, en un cuatrienio se habrn iniciado proyectos de
rehabilitacin en 60 barrios de todo Catalunya, con una inversin total prevista de
800 M.
Un aspecto fundamental para el buen xito del programa est siendo la
constitucin de los comits de seguimiento y evaluacin. En estos, que vienen a
ser una especie de consejo de administracin de los proyectos en curso se sientan
no slo los representantes de la Generalitat y de los ayuntamientos, sino tambin
de los vecinos (a travs de sus asociaciones y entidades). Los Comits tienen
como funcin la coordinacin de las actuaciones, el seguimiento de su ejecucin,
la evaluacin de sus resultados y el fomento de la participacin ciudadana en el
proceso de rehabilitacin integral del barrio. Resultan tambin de gran utilidad
prctica, puesto que renen en una sola instancia la todos los departamentos de la
administracin local y autonmica que tienen algo que decir en la vida del barrio,
con lo cual devienen excelentes mbitos de concertacin interadministrativa.
Tanto es as que diversos departamentos de la Generalitat han iniciado ya otros
17

programas complementarios: en el mbito de la salud (Salut als barris), en el

mbito de la inmigracin (Dilegs als barris), en el mbito de la vivienda
(convenios especficos de rehabilitacin) o en el del trabajo (convenios
especficos de formacin ocupacional).
Hace cuarenta aos, Henri Lefevbre, enunci que, entre los derechos bsicos de
los ciudadanos, junto al derecho a la libertad, al trabajo, a la justicia, a la salud o a
la educacin, debera contarse el derecho a la ciudad. Es decir, el derecho de los
ciudadanos de vivir en territorios propicios a la convivencia y ricos de usos
diversos, en los cuales el espacio y los equipamientos pblicos fueran un factor de
desarrollo colectivo e individual. El derecho de todos de gozar de un entorno
seguro que favorezca el progreso personal, la cohesin social y la identidad
cultural. Este es el objetivo que el programa de barrios persigue.
________________

18