1er ENCUENTRO INTERNACIONAL DE PROYECTOS

DE INVERSION

Esquemas Colaborativos entre la

Inversin Privada y Pblica APP
Consideraciones de poltica y posibilidades
para el Per en el campo de la educacin

Arlette Beltrn Barco

Centro de Investigacin
de la Universidad del Pacfico

Arequipa, noviembre 2014

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

En el Per, importante progreso en el acceso a oportunidades educativas ello no es
suficiente.

1 de cada 3 estudiantes logra

Bajos logros desempeos satisfactorios en
lectura
de 1 de cada 6 estudiantes logra
aprendizaje desempeos satisfactorios en
matemtica

64% de las edificaciones

requieren ser sustituidas Altas
completamente brechas de
79% de los colegios rurales no infraestruc-
tienen los 3 servicios bsicos tura
60 MM brecha de infraestructura educativa
al 2013

Entre el 2009 y el 2013:

Limitada La ejecucin en inversin educativa
capacidad de los GR y GL represent el 69%
de gestin y 67% de lo que se tena
programado, respectivamente.
del Estado

Fuente: Evaluacin Censal de Estudiantes (2013), Censo de Infraestructura (2013) y MEF-SIAF

Elaboracin propia

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Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

Cmo el ESTADO puede MEJORAR esta SITUACIN ?

PROVISOR
(gestiona las
Roles del escuelas)
Estado en la
entrega del
servicio
educativo
FINANCIADOR
(financia la
oferta y
demanda)
REGULADOR
(norma la
oferta del
servicio)

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

Qu ALTERNATIVAS de POLTICA se tiene para GARANTIZAR una

educacin de calidad?

El Estado dispone de tres esquemas alternativos:

Asociaciones
Obras por Pblico
Impuestos Privadas
(OxI) (APP)

Obra Pblica

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Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

1. Pueden las APPs en

educacin contribuir a
superar la crisis del
aprendizaje?

2. Cul es el desempeo
actual de las APP
educativas en el Per?

Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Qu es una Asociacin Pblico Privada (APP)?

Acuerdo de provisin de un bien o servicio pblico especfico, por parte del

privado, por un periodo pactado.

Los roles:
(i) Pblico: Es el dueo del bien o servicio, encargado de supervisar y regular
la participacin del privado.
(ii) Privado: Es proveedor de experiencia, conocimientos, equipo y tecnologa.

La efectividad y xito de esta colaboracin depende de:

(i) Una adecuada distribucin de riesgos y recursos entre las partes.
(ii) Que se alineen los intereses privados con los pblicos (supervisin y
control por parte del agente pblico).

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Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Cules son las modalidades de APP? (1)

Concesin Concesin
Arrendamiento Joint venture
cofinanciada autosostenible
Contrato de
gerencia

(-) Participacin del privado (+)

Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Cules son las modalidades de APP? (2)

Tipos
Contrato de gerencia Arrendamiento Concesin Concesin Joint venture
cofinanciada autosostenible
Acuerdo para
llevar a cabo, de
Gobierno contrata Gobierno contrata la disponibilidad de
Gobierno contrata manera conjunta y
administracin y servicios bsicos, y la administracin y
administracin del por un plazo
operacin del operacin del servicio pblico.
servicio pblico determinado, una
servicio pblico
operacin
econmica
Operacin y
Privado Privado Privado Privado Pb/Priv
mantenimiento
Inversin de capital Pblico Pblico Pb/Priv Pblico Pb/Priv
Riesgo contractual Pblico Pblico Pblico Pblico Pb/Priv
Riesgo Tcnico Pb/Priv Privado Privado Privado Pb/Priv
Riesgo Financiero Pb/Priv Pb/Priv Pb/Priv Privado Pb/Priv
Riesgo Comercial Pblico Pb/Priv Pb/Priv Privado Pb/Priv
Los retornos son
Cuota fija por compartidos y
Retorno Financiero al Cuota fija por Tarifas o tasas a
administracin y PAO y PAMO. dependen de las
sector privado administracin usuarios.
tarifas a usuarios. condiciones del
contrato.

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Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Cul es el marco normativo de APP en el Per? (1)

Decreto Legislativo N1012 (2008) y sus modificaciones (Ley N30167)

Ley marco de Asociaciones Pblico Privadas (LMAPP) marco legal para la

realizacin de proyectos de infraestructura, servicios pblicos, investigacin
aplicada y/o innovacin tecnolgica a travs de APPs.
Ley N30167: Los gobiernos regionales y locales pueden jugar dos roles
distintos con relacin a las APPs: (i) formuladores de los proyectos, y/o (ii)
promotores de la inversin privada, en el caso de las APP autofinanciadas

Decreto Supremo N 005-2013-EF

Prioriza con carcter de urgencia las iniciativas privadas cofinanciadas

destinadas a cubrir el dficit de infraestructura y servicios pblicos.

Resolucin Directoral N002-2014-EF/63.01

PROINVERSIN tiene la facultad para formular y reformular proyectos (que

no se encuentren en etapa de ejecucin) cuyo objetivo sea la provisin de
infraestructura o servicios pblicos con la finalidad de desarrollar APPs.

Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Cul es el marco normativo de APP en el Per? (2)

(a) Claridad en -La LMAPP clasifica los proyectos segn demanda de garantas al Estado:
los riesgos que
asume cada parte *Autosostenibles, utiliza muy pocos recursos pblicos, no requiere garantas del
Estado, se financian con tarifas, peajes, etc.
*Cofinanciadas, demanda importantes recursos pblicos, requiere garantas por
parte del Estado, se financia con pagos de contraprestacin del Estado (PAO y
PAMO).

(b)Rigurosidad en -La LMAPP propone la metodologa del Comparador Pblico-Privado (CPP):

la toma de Compara costos netos ajustados por riesgo de la modalidad pblica tradicional con
decisiones las que se obtendra en el caso de una APP. La diferencia de ambos es el Valor por
Dinero (VpD).
-Limitaciones : no considera aspectos intangibles
(c)Capacidad de -Se definen las garantas financieras y no financieras.
negociar, regular y -Intervencin de 4 grupos en el proceso de aceptacin: (i) Ministerio sectorial,
supervisar del sector GR, GL; (ii)OPIP, PROINVERSIN, Consejo Regional y Municipal;
pblico. (iii)Organismos reguladores del sector y (iv) MEF
-No hay claridad en los parmetros que se deben utilizar para monitorear y
evaluar el desempeo de la APP.

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Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Modalidades de APP en educacin

Concesin Concesin
Gerencia del Arrendamiento cofinanciada del Prestacin
autosostenible
servicio del servicio servicio integral del
del servicio
educativo educativo educativo servicio
educativo
educativo

Contratos del
Contratos del Servicio
Contratos del Proceso educativo
Insumo educativo educativo

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

APP prestacin integral del servicio educativo

Caso Chileno: Subsidio a la matrcula (Vouchers)
Objetivo
En 1981 se introdujo una reforma educativa con el fin de descentralizar la educacin e incrementar la cobertura y
calidad del servicio educativo.

Mecanismos
1. La administracin del sistema educativo pas del MINEDUC (gobierno central) a las municipalidades locales ->
Escuelas municipales
2. Se estableci un subsidio a la matrcula escolar condicionado para las escuelas municipales y las subvencionadas

Resultados
No concluyentes:
Gallego (2006), Patrinos et al. (2008) y otros, encuentran que este esquema afect positivamente los resultados
educativos.
McEwan et al. (2000), Hsieh et al. (2006) y otros autores, no encuentran impacto sobre la tasa de repeticin y la
tasa de matrcula, pero s una mayor acentuacin de segregacin econmica de los estudiantes luego de aplicarse el
programa. No hubo normas ni supervisin que asegurasen la ausencia de seleccin de estudiantes lo que, aunado a
las restricciones en el acceso transparente de la informacin SIMCE, deriv en formas de discriminacin de la
gestin escolar.

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Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

APP concesin del servicio educativo

Caso de Colombia: Colegios en Concesin (CC)
Objetivos
El programa de CC fue implementado en 1999 con el objetivo de emplear la experiencia de colegios privados de
calidad, en la gestin y desempeo de colegios pblicos dirigidos a las reas marginales de la ciudad de Bogot.

Mecanismos
1. Entre 1999 y 2005 se construyeron 25 colegios en zonas de precarios recursos y oferta educativa limitada.
2. Se promueven licitaciones entre los ofertantes (entidades sin fines de lucro con experiencia en educacin y/o
colegios privados de alto nivel). Las concesiones seleccionadas tienen el compromiso de prestar el servicio educativo
en preescolar y bsica (primaria y secundaria) por un plazo de 15 aos. A cambio de ello reciben una remuneracin
de alrededor de 500 dlares anuales por nio.
3. Se establecen estndares de calidad (requisitos a docentes, calidad de la alimentacin); monitoreo, supervisin y
evaluacin de los objetivos acadmicos; autonoma en la gestin escolar.

Resultados
Las evaluaciones del programa muestran mejoras moderadas en el desempeo acadmico y disminucin en la
desercin escolar, aunque estos resultados dependen de la calidad de los concesionarios.
Barrera-Osorio (2006) encuentra que la desercin escolar disminuye en los CC y adems los programas
comunitarios que stos promueven generan un efecto spillovers sobre los colegios tradicionales cercanos que
impacta positivamente en su tasa de desercin
Bonilla (2010), atribuye estos resultados a la estructura de los colegios, en la que se promueve la autonoma en la
gestin escolar.

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

APP concesin del servicio educativo

Caso Fe y Alegra (FyA)
Objetivos
Formar personas que puedan llegar a ser protagonistas de su desarrollo, a travs de actitudes de autocrtica,
solidaridad y emprendimiento en proyectos orientados a la solucin de problemas sociales, como la desigualdad y la
pobreza.

Mecanismos
1. Beneficiarios: poblaciones ms vulnerables
2. Autonoma administrativa operacional (ejem. Seleccin y despido de profesores y directores).
3. Financiamiento pblico-privado

Resultados
Colombia: Parra et al (2009), controlando por caractersticas del hogar y nivel de pobreza-> encuentran que los
estudiantes de FyA tienen resultados igual o mejores que los colegios pblicos y privados en exmenes
estandarizados de diversas asignaturas.
Venezuela: Allcott y Ortega (2009), concluyen que estudiantes de FyA presentan resultados ligeramente superiores
a los del grupo de control en pruebas de lenguaje y matemtica.
Per: Cueto, Lavado, Yamada y Wensjoe (2014) encuentran que la administracin de colegios por parte de FyA
puede generar una ganancia mayor en trminos de rendimiento en matemticas y compresin lectora respecto al
grupo de control (aproximadamente 0.4 desviaciones estndar).

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Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

APP concesin del servicio educativo

Caso APPs en el Per
Grfico 2: Relacin entre el porcentaje de estudiantes de segundo grado con desempeo satisfactorio en
comprensin lectora y matemticas en la ECE 2012 y el monto anual de pensiones. Escuelas privadas pagadas
con informacin disponible de Lima Metropolitana.

Fuente: Evaluacin Censal de Estudiantes 2007-2012

Elaboracin: Beltrn y Guadalupe: 2014. CIUP, Agenda 2014. Asociaciones Pblico-
Privadas en la Educacin: consideraciones de poltica y posibilidades para el Per.

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

APP concesin del servicio educativo

Caso APPs en el Per
Grfico 1: Resultados censales de la ECE 2007-2012. Nacional. Porcentaje de estudiantes de segundo grado con
desempeo satisfactorio en comprensin lectora y matemticas segn gestin (grupos seleccionados).

Fuente: Evaluacin Censal de Estudiantes 2007-2012

Elaboracin: Beltrn y Guadalupe: 2014. CIUP. Asociaciones Pblico-Privadas en la
Educacin: consideraciones de poltica y posibilidades para el Per.

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Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Marco normativo de APP en educacin

Decreto Supremo N011-2012-ED (Reglamento de la Ley
General de Educacin)

La clasificacin de las IE por tipo de gestin: (a) Estatales gestionadas por un

organismo estatal, (b) De gestin privada a cargo de personas de derecho privado y (c)
Estatales de gestin no estatal (a cargo de entidades sin fines de lucro).

Decreto Supremo N004-2014-MINEDU

Creacin del Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED) con el

objetivo de ampliar, mejorar, rehabilitar y/o construir infraestructura educativa
pblica de Educacin Bsica, Superior, Tecnolgica y Tcnico-Productiva.
Entre sus funciones est el promover la participacin del sector privado y la
sociedad civil en el financiamiento, ejecucin y estudios relacionados, as como en
la gestin, mantenimiento, implementacin y evaluacin de infraestructura
educativa pblica.

Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Alcances de poltica en APP en educacin (1)

+ +
Colegios de Alto
Rendimiento (COAR)
Educacin inicial-primaria-
secundaria
Paquetes de
Alcances de poltica Colegios en Riesgo
de APP educativas (PCR)
del MINEDU

Educacin superior Institutos Superiores

tecnolgica Tecnolgicos (IST)

+ + +

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Motivacin Objetivos Marco Terico APP APP en educacin Experiencias y Evidencias

Alcances de poltica en APP en educacin (2)

Objetivo: Incrementar las oportunidades para
Colegios de estudiantes de alto desempeo de las diferentes
regiones del pas.
+ + Alto
Rendimiento Pblico: riesgos de gestin del centro educativo y
de la provisin de materiales educativos.
(COAR)
Privado: riesgos de diseo, construccin,
mantenimiento y desempeo en la operacin.

Objetivo: Cubrir la brecha de infraestructura.

Paquetes de
+ + Colegios en
Riego
Pblico: riesgos de gestin del centro educativo y de
la provisin de materiales educativos.
Privado: riesgos de diseo, construccin,
(PCR) mantenimiento y desempeo en la operacin de
complementarios (comedor y salas de computo)

Objetivo: Mejorar las condiciones de estas

instituciones, para conectar la oferta con la
demanda laboral en carreras tcnicas. Instituciones
Pblico: riesgo de financiamiento
compartido.
Superiores
Tecnolgicos
+ + +
Privado: riesgos de gestin del servicio (IST)
educativo, diseo, construccin,
mantenimiento y operacin de la
infraestructura..

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

1. APP es una respuesta rpida, eficaz y ampliamente utilizada para garantizar el

acceso da una educacin de calidad.
2. Existen diversas modalidades que pueden ser exploradas por los gobiernos
regionales y locales:
Provisin de insumos (infraestructura, equipo, mantenimiento)
Provisin de procesos (gestin pedaggica, colegios concesionados)
Provisin del servicio integral (becas a estudiantes)
3. Para un buen diseo de poltica es importante tomar en cuenta:
La no discriminacin:
libre admisin de estudiantes,
no segmentacin por ningn criterio (socioeconmico),
en caso la matrcula combine estudiantes financiados por el Estado y con
recursos privados, no debe haber diferencia en la calidad del servicio que
se les entregue y,
el costo privado por alumno no puede ser menor al asumido con recursos
pblicos.

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Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

3. Para un buen diseo de poltica es importante tomar en cuenta (continuacin):

Aseguramiento de aprendizajes: Contar con mediciones robustas de los
aprendizajes en, al menos, los ocho aprendizajes fundamentales establecidos por el
marco curricular nacional vigente.

Proteccin, mantenimiento, reposicin de los bienes pblicos: Polticas expresas

de conservacin de activos fijos y de reposicin de materiales y equipo.

Generacin de informacin: Compromiso relativo a prestar facilidades para la

supervisin y destinar recursos a la generacin regular de informacin que permita
verificar el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

Concordancia con la normatividad: prestar atencin a las disposiciones

actualmente vigentes en el SNIP acerca de formas de verificacin de cumplimientos y
estndares de prestacin de los servicios. Asimismo, cualquier convenio de obras por
impuestos y/o APPs deber sujetarse a las condiciones que se desprenden de la
LMAPP y del reglamento que la acompaa.

Motivacin Objetivos Marco Terico Experiencias y Evidencias Reflexiones Finales

3. Para un buen diseo de poltica es importante tomar en cuenta (continuacin):

Distribucin de riesgos: Establecer los riesgos que asume cada parte en el
contrato de concesin. De acuerdo con experiencias en otros pases de la
regin:
Riesgo asumidos por el sector privado: riesgos de construccin,
operacin y mantenimiento del establecimiento educativo.
Riesgos asumidos por el sector pblico y privado: riesgos financiero
y comercial (de demanda). En el caso del riesgo de demanda, el Estado
puede garantizar un nivel mnimo de matrcula que cubra los costos
operativos del colegio, ms all de lo cual es el privado quien se
responsabilizara de atraer una mayor cantidad de alumnos.

Es crucial reforzar la capacidad de los gobiernos locales y regionales de

asegurar, supervisar y regular el cumplimiento de las reglas del juego.

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Asociaciones Pblico Privadas

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Consideraciones de poltica y posibilidades para el Per

Arlette Beltrn Barco

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