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ISBN 978-950-34-0716-5
PRLOGO ..........................................................................................11
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El anlisis y las intervenciones sobre la pobreza:
la complejidad como desafo
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Sin embargo...
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El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados no ha incrementado su monto, fijado
en 150 pesos desde su creacin en 2002, periodo en el cual hemos asistido a un
considerable aumento de precios, en particular de los bienes que integran la canasta
bsica (alimentos, transporte pblico, servicios).
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Nuevos desafos para el Estado
y la ciudadana: la recomposicin del campo
de la asistencia en Argentina
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rstico en nuestro pas. Esto slo explicara como nos vamos alejando
de un modelo construido desde los aos cuarenta.
Sin duda que la tendencia hacia polticas compensatorias y
focalizadas marcan el nuevo camino de la redistribucin del ingreso en
la argentina de hoy. El crecimiento de la poltica asistencial dej de ser
marginal para convertirse paulatinamente en una de las principales fr-
mulas de intervencin del estado argentino en materia social.
Por ello se vuelve relevante preguntarse hoy por los modos en que
se va configurando la intervencin asistencial en el sistema de polticas
sociales. Interrogarse por las nuevas articulaciones institucionales, nue-
vos agentes, nuevos desafos polticos y sociales que recubren el cam-
po de lo que tradicionalmente denominamos como poltica asistencial.
En pos de ello, propondremos un esbozo de lo que nos parece son
las reconfiguraciones ms importantes en el campo asistencial de la
Argentina actual, con el objetivo de replantear la mirada analtica de
los proceso sociales desencadenados en torno a estas polticas.
En primer lugar intentaremos reflejar la nueva articulacin que se
establece entre trabajo y polticas asistenciales. Frente a un modo de
organizacin social en torno al predominio del trabajo asalariado como
forma de integracin social, el papel de la asistencia qued histrica-
mente concentrado en la poblacin inactiva econmicamente. Sin
embargo desde hace ms de una dcada esto parece haber cambiado y
los programas de empleo son un fiel reflejo de esto.
En segundo lugar las polticas asistenciales parecen indicar una
mayor presencia del estado y menos una retirada, siempre y cuando la
mirada se fije no tanto en el sistema de polticas sociales, sino en el
territorio en donde viven los sectores en condiciones de pobreza. Las
necesidades acuciantes de esta poblacin son la condicin material
para la aceptacin y el despliegue de una forma asistencial denomi-
nada planes sociales.
Sin embargo, la aplicacin de planes ha desembocado en un pro-
ceso complejo, y no tan lineal, en el que la lucha y la reivindicacin
de agentes organizados hicieron reaparecer la pregunta terica sobre
la ciudadana en el marco de la asistencia. En el ltimo apartado in-
tentaremos delinear los elementos que a nuestro juicio vuelven rele-
vante esta pregunta.
Las proposiciones que desarrollaremos juegan un rol casi hipot-
tico y buscan sacar a la luz los desafos no slo para la prctica de
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Podramos traer a colacin lo que Robert Castel (1997) denomina el enigma de
la esfinge.
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Andrenacci, 1998; Nun, 2001, entre otros.
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Ideas que an hoy persisten cuando de diseo y planificacin de polticas se trata.
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Sonia Fleury plantea con acierto, a nuestro juicio, que el modelo socialdemcrata en
ocasiones ha sido convertido en el deber ser cuando se habla de ciudadana en poltica
social y no ha permitido entender otras experiencias y formas de hacer poltica social.
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Para una discusin especfica sobre el fenmeno de las organizaciones de desocu-
pados y la construccin de ciudadana social, Grces y otros, 2006.
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En especial en las temticas de la pobreza, el desempleo y las polticas asistenciales
un interesante trabajo en esta perspectiva se encuentra en Grassi, 2003.
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Problemas sociales argentinos: los nuevos
desafos a la imaginacin sociolgica
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Siguiendo a Lumerman: Los problemas sociales surgen cuando la preocupacin
comn de la poblacin reconoce que ciertas condiciones de la sociedad no realizan
sus aspiraciones. [] Estas manifestaciones crecen cuando un sistema desatiende
en forma regular y continua las demandas mnimas que vastos sectores de la comu-
nidad juzgan justas, y que variarn en intensidad segn el contexto de cada momento
histrico cultural (1997: 15).
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negar la problematicidad de un asunto (argumentando que es un falso problema),
afirmar que nada puede hacerse (la inevitabilidad de la pobreza), relegarlo a un bene-
volente olvido o reprimir a quienes intentan plantearlo son, por supuesto, formas de
ejercicio de poder en la direccin de impedir su problematizacin social (Oszlak,
ODonnell, 1976: 19).
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En cuanto a las formas modernas de analizar la cuestin social, esta se plantea
especficamente a fines del siglo XIX, cuando el avance de las contradicciones entre
capital y trabajo asumen la forma de la explotacin industrial como fase del modo de
produccin capitalista y las viejas formas de la filantropa se evidencian como insufi-
cientes, para atender el tema del pauperismo. El estado benefactor se transformar
en la respuesta a este tema que amenazaba la legitimidad del estado.
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Un reciente artculo periodstico plantea el tema relacionndolo con la necesidad de
democratizacin del acceso a los medios: El discurso de los medios de comunicacin
tambin contribuye a moldear la construccin de esos problemas sociales. Estas ope-
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Para este particular ver los trabajos de Maristella Svampa y Sebastin Pereira (2003)
y de Denis Merklen (2005).
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Vale la pena citar in extenso a Merklen al respecto: Cuando miramos la gnesis y la
sociologa de las ONG, observamos el surgimiento de un verdadero mercado de tra-
bajo que beneficia principalmente a un segmento de las clases medias locales (as
como tambin a los trabajadores extranjeros provenientes de los pases cooperantes).
Alrededor de los aos 80, los miembros de las ONG aparecen como actores post-
militantes, universitarios y transnacionales es decir que piensan su accin en funcin
del pas extranjero en el que trabajan. El circuito de cooperacin internacional repre-
senta para ese grupo social un verdadero medio de vida en el que pueden aspirar a
ingresos considerablemente mayores que los salarios locales, dado que toman como
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referencia los salarios europeos o norteamericanos. Por esta razn, para estos agen-
tes el perpetuar su actividad generando proyectos susceptibles de ser financiados se
vuelve capital; y la posibilidad de conseguir financiamientos depende de que los pro-
yectos den cuenta de su distanciamiento respecto de las luchas polticas y los conflic-
tos sociales. Se entiende entonces mejor que la defensa de la sociedad civil y la
reivindicacin de una laicidad apoltica aguda obedecen en realidad a las exigencias
de aquel sistema de actores que financia esta modalidad de intervencin social. Los
actores de las ONG apuntan naturalmente a la sociedad civil, buscan dar un perfil
tcnico a sus proyectos y no pueden hacer sino presentarse como actores no-polti-
cos, que es lo que pretende decirse con no gubernamental (2009).
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La paradoja es que terminan transformando al territorio en un coto de caza de recur-
sos y fragmentando no slo el territorio sino a las propias organizaciones y a los
estados involucrados en la poltica, sea este nacional, provincial o municipal.
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En la edicin de julio de la revista Barcelona hay un titular que me pareci brillante para
ejemplificar el tema: Por qu los indigentes no terminan de convencerse de que las
principales dificultades de la Argentina son las retenciones a la soja, el polmico Guillermo
Moreno y la nueva Ley de Radiodifusin en: Barcelona, N 166, 31 de julio de 2009, p. 4.
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El caso paradigmtico es el de Argentina en el contexto latinoamericano. Nuestro
pas, que ha tenido una experiencia de industrializacin incluyente en el modelo
justicialista, tiene un nivel de aspiracin a la integracin social acorde a esa experien-
cia. En ese sentido el justicialismo funciona como una especie de reminiscencia o
evocacin de un tiempo pasado mejor.
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El propio Rodolfo Kusch, deja planteada la tarea: Y los indgenas, el campesino y
los cabecitas negras? Eso es Amrica [] Se trata en primer trmino de radicalizar la
diferencia de estructura cultural, pero no para conducir a una lucha racial, yo en mi
caso creo que existe, sino para lograr la posibilidad de una dialctica productiva de la
confrontacin de dos esquemas distintos (Kusch, 1973: 7).
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Pobreza y desarrollo: es suficiente
la perspectiva econmica?
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Suele creerse que una persona es pobre cuando le falta dinero. Se-
gn esta definicin, si le diramos dinero a esta persona, ella disminui-
ra su nivel de pobreza, pudiendo inclusive dejar de ser pobre, depen-
diendo de la cantidad de dinero recibido. Esto es una simplificacin
muy grande de la realidad ya que, por algn motivo, las cosas no fun-
cionan as en trminos sociales ya que programas compensatorios de
distribucin de renta (tales como los diversos programas de renta mni-
ma, que actualmente tienen tanto xito entre nosotros) no consiguen
derrotar la pobreza. Se dice que eso se debe al hecho de que la cantidad
de dinero distribuido es muy pequea, lo que suena razonable y veros-
mil. Por lo tanto, si distribuysemos regularmente millares de dlares
para cada familia, seguramente no habra ms pobres.
Pero para poder hacerlo se necesita generar los recursos por me-
dio del crecimiento econmico, aumentando el PIB y, consecuente-
mente, la renta. Pero, cmo crecer de manera suficiente y duradera
para que esos recursos estn siempre disponibles si el factor que cau-
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Comisin Latinoamericana por los derechos y libertades de los trabajadores y los
pueblos, <www.cladehlt.org>.
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Medidos por indicadores de capital humano y de capital social.
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Siguiendo a Vzquez Barquero, la conceptualizacin de desarrollo involucra tres
dimensiones:
- Econmica: caracterizada por un sistema de produccin que permite a los em-
presarios locales utilizar eficientemente los factores de la produccin, generar
economas a escala y aumentar la productividad a niveles que permitan mejorar
la competitividad en los mercados.
- Sociocultural: el sistema de relaciones econmicas y sociales, las instituciones
locales y los valores sirven de base para los procesos de desarrollo.
- Poltica Administrativa: las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la
produccin e impulsan el desarrollo sostenible.
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dra ser desarrollo. Para que haya desarrollo es necesario que haya
modificacin del capital humano y del capital social.
Los sistemas sociales slo se desarrollan cuando estn alejados del
estado de equilibrio lo que presupone cambio social pero no quiere
decir que tales sistemas puedan dejar de conquistar estabilidad. Los
cambios que llevan a la inestabilidad del sistema significan movimien-
to sin desarrollo y llevan a su desaparicin. En este caso, el sistema es
destruido o muere porque no consigui mantener su adaptacin.
Por lo tanto, si para que haya desarrollo, es necesario un cambio
social en el cual se verifiquen alteraciones de los factores humanos y
sociales capaces de garantizar la estabilidad de los sistemas sociales,
entonces se puede decir que todo desarrollo (por ms que sea econ-
mico) debe ser tambin social.
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Es decir fortalecer la capacidad de la sociedad de cooperar, formar redes, regular
sus conflictos democrticamente y, en definitiva, de constituirse como comunidad.
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Ver Vzquez Barquero (2000).
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Pobreza y estrategias de reproduccin familiar1
Susana Ortale
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Este artculo es el resultado de la perspectiva de estudio de un equipo de investiga-
cin de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin de la UNLP. El pro-
yecto en curso se denomina Distintas perspectivas para el anlisis de la pobreza y
las polticas sociales, Programa de Incentivos a la Investigacin, dirigido por la Dra.
Amalia Egua (profesora del Taller sobre pobreza: discusiones tericas metodolgicas
del Departamento de Sociologa de la FaHCE/UNLP) y la Dra. Susana Ortale. Proyec-
to radicado en el Departamento de Sociologa y en el CIMeCS. Integrantes: Corina
Aimetta, Lucas Alzugaray, Karina Dionisi, Matas Iucci, Leticia Muiz Terra, Laura Pagani,
Licia Pagnamento, Laura Peir, Eugenia Rausky, Juliana Santa Maria, Luis Santarsiero,
Diana Weingast.
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El contexto
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En trabajos posteriores se plante la necesidad de considerar como fuente de infor-
macin a la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).
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Diversos trabajos publicados por los integrantes del equipo de investigacin dan cuenta
de las distintas dimensiones de las estrategias de reproduccin familiar analizadas.
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Tambin Coleman (1990) se refiere al capital social como red de relaciones dirigida
a los individuos.
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El replanteo al que aludimos excede el marco de este trabajo pero desde ya no se
vincula con el realizado por el INDEC en 2007.
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Egua, Ortale, Piovani, Dionisi, Pagnamento, Weingast (2001) Estudio integral de
las condiciones de vida del barrio La Unin (La Plata); Egua, Ortale y colab. (2004)
Diagnstico integral de las condiciones de vida de Villa Garibaldi (La Plata); Egua,
Ortale y colab. (2005) Diagnstico integral de las condiciones de vida de los barrios
La Unin y El Mercadito (La Plata).
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Visiones sobre la pobreza:
perspectivas y atributos
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La perspectiva cristiana-filantrpica
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Formas de interpretacin de la pobreza.
Ensayo sobre la primera dcada del siglo
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En el trabajo de campo realizado entre los aos 1997 y 2003 en organizaciones
sociales del Conurbano Bonaerense dedicadas principalmente a gestionar prestacio-
nes asistenciales comprobamos que tanto para los dirigentes como para los miem-
bros o colaboradores de las organizaciones, a pesar de tener varios aos de expe-
riencia en la gestin de prestaciones asistenciales, las mismas se entendan como
prcticas excepcionales. Asimismo la expectativa de resolucin del problema de la
pobreza se identificaba en que vuelva el trabajo. Las imgenes asociadas a que se
levanten las cortinas de las fbricas tena una presencia altsima en los entrevistados.
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La salida de la emergencia
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La importancia de las transformaciones
demogrficas en el anlisis de la pobreza
contempornea en el Conurbano Bonaerense
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Estos constituyen un insumo fundamental para la formulacin, ejecucin y evalua-
cin de polticas sociales puesto que proporcionan una radiografa exhaustiva de las
caractersticas de la poblacin del pas, ofreciendo respuesta a cuestiones funda-
mentales como cuntos somos, cmo vivimos, dnde se localiza la poblacin
carenciada, entre otras.
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Dicha teora, plantea que las sociedades pasan por distintas etapas
hasta llegar a la etapa posindustrial. Para graficar la importancia de
dicha teora para el anlisis de nuestra regin, tomamos la tipologa
elaborada en CELADE (1992), en la cual se han usado como criterios
de clasificacin las tasas brutas de natalidad y mortalidad, las que
determinan el crecimiento natural de la poblacin y su estructura por
edades. La cual permite identificar situaciones similares en diferen-
tes pases, realizar agrupaciones y obtener una visin de conjunto de
la situacin de la regin y de sus perspectivas futuras.
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los 15 aos. Finalmente, los pases del grupo IV, se caracterizan ya por
una estructura por edades madura, con menos del 30% de su pobla-
cin en el grupo de edades menores. Cabe mencionar que no se encuen-
tran en la regin pases con poblaciones que se podran llamar enveje-
cidas, como las de Alemania, Italia, Japn, Reino Unido, Suecia, con
menos del 20% de su poblacin por debajo de los 15 aos (CELADE,
1992) que corresponderan a la fase V del modelo.
Considerando el promedio nacional de nuestro pas, ste estara
finalizando su transicin, situacin en la cual no se encuentran todos
los pases latinoamericanos.
Sin embargo al observar grupos social y regionalmente diferen-
ciados, se constata: a. que los estratos medios y altos han finalizado la
transicin y tienen por lo tanto, un bajo crecimiento actual y un bajo
potencial de crecimiento; b. que los estratos bajos tienen un alto cre-
cimiento actual y un crecimiento potencial en vas de disminucin,
siendo la velocidad de disminucin directamente proporcional al
mejoramiento de sus condiciones de vida. Esto significa que el actual
crecimiento de poblacin en Argentina est esencialmente sostenido
por el potencial de crecimiento demogrfico que an poseen ciertos
grupos sociales y regionales en razn precisamente de la precariedad
de sus condiciones de vida (Torrado, 1990).
Tener en cuenta estas diferencias regionales y por estrato permite
reflexionar sobre las relaciones entre pobreza y estructura demogrfi-
ca. Tambin sta nos alerta sobre la elevada desigualdad en nuestro
pas e incluso al interior de cada regin que desacelera las etapas de
transicin en detrimento de la calidad de vida de sus habitantes.
El Conurbano Bonaerense.
Aproximaciones demogrficas
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Aumento poblacional
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Indicadores sanitarios
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Cobertura de salud
Otro indicador que nos result de importancia por su relacin con los
cambios ocurridos dentro del mercado laboral, en donde si bien ha habido
un incremento en los puestos laborales en los ltimos aos, no siempre los
mismos ocurrieron dentro del mercado formal o con las protecciones so-
ciales bsicas, es el de cobertura de salud para este aglomerado urbano.
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Indicadores socioambientales
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Hogares (1)
Partido Con NBI
Total (2) % (3)
Total 3.921.455 508.671 13,0
24 Partidos de la Provincia de Buenos Aires 2.384.948 346.613 14,5
Almirante Brown 133.787 21.780 16,3
Avellaneda 100.853 9.341 9,3
Berazategui 75.603 12.568 16,6
Esteban Echeverra 62.937 10.999 17,5
Ezeiza 29.574 6.664 22,5
Florencio Varela 84.958 22.694 26,7
General San Martn 119.111 13.053 11,0
Hurlingham 47.906 5.298 11,1
Ituzaing 44.409 4.131 9,3
Jos C. Paz 56.007 12.928 23,1
La Matanza 333.916 56.023 16,8
Lans 135.447 13.364 9,9
Lomas de Zamora 164.430 23.273 14,2
Malvinas Argentinas 72.956 14.413 19,8
Merlo 119.624 23.744 19,8
Moreno 95.538 21.060 22,0
Morn 93.980 6.380 6,8
Quilmes 144.671 21.323 14,7
San Fernando 42.059 5.692 13,5
San Isidro 88.054 6.190 7,0
San Miguel 65.694 9.902 15,1
Tigre 79.807 14.018 17,6
Tres de Febrero 102.212 7.805 7,6
Vicente Lpez 91.415 3.970 4,3
Resto de la Provincia de Buenos Aires 1.536.507 162.058 10,5
Fuente Indec 2001
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Bibliografa
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LOS AUTORES
Edgardo Vaca
Licenciado en Economa, Universidad Nacional de Crdoba
(UNC). Profesor de Desarrollo Econmico y Social, Escuela de
Trabajo Social, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UNC.
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Gisela Veritier
Licenciada en Economa, Universidad Nacional de Crdoba
(UNC), magister en Direccin de Empresas, Universidad Catlica
de Crdoba. Profesora de Desarrollo Econmico y Social, Facul-
tad de Derecho y Ciencias Sociales, UNC.
Florencia Cendali
Licenciada en Trabajo Social, maestranda en Polticas Sociales,
Universidad de Buenos Aires (UBA). Profesora de Sociologa,
Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Jefa de Trabajos Prcticos
de la asignatura Problemtica de la Pobreza, Universidad Nacio-
nal de Lujn. Becaria de Investigacin de nivel perfeccionamien-
to, Universidad Nacional de Lujn.
Laura Massa
Licenciada en Trabajo Social, Universidad Nacional de Lujn
(UNLu), magister en Economa Social, UNGS y doctora en Cien-
cias Sociales y Humanas, UNLu. Profesora de la Licenciatura en
Trabajo Social, UNLu. Experta del Equipo Tcnico del Proyecto
Formador de Formadores en Derechos Humanos, UNGS / Secre-
tara Derechos Humanos / Unin Europea. Presidenta Cooperati-
va de Trabajo CEPOE (Centro de Estudios Para Otra Economa).
Consultora, asesora y capacitadora en proyectos/procesos de Eco-
noma Social y/o Desarrollo Local.
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Estela Cesaroni
Licenciada en Trabajo Social, Universidad Nacional de La Plata
(UNLP). Se desempea laboralmente en el Patronato de Libera-
dos bonaerense, adems de formar parte de equipos tcnicos en
escuelas de educacin especial.
Daniela Larocca
Licenciada en Trabajo Social y maestranda en Ciencias Sociales,
Universidad Nacional de La Plata. Curs el Diploma Superior en
Gestin Educativa FLACSO Maestra Especializada en Educacin
Inicial ISFD N 9. Profesora de Estructura Social y problemas So-
ciales Argentinos, Facultad de Trabajo Social (UNLP), y de Teora
Social I y Teora Social II, UPMPM. Integrante del rea de Pobreza
de la Facultad de Trabajo Social, UNLP. Trabajadora Social en la
Direccin de Servicios Sociales de la UNLP y en la OSUNQ.
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MARA DILORETTO - ANA JOSEFINA ARIAS (COMPILADORAS)
Maria Diloretto
Licenciada en Trabajo Social y doctoranda en Ciencias Sociales,
Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Profesora de Estructu-
ra Social y Problemas Sociales Argentinos en la Facultad de Tra-
bajo Social, UNLP y en la Universidad de Madres de Plaza de
Mayo, UNSAM. Investigadora de la Universidad de La Plata. Ha
investigado y publicado diversos artculos sobre pobreza, merca-
do de trabajo y polticas sociales.
Laura Garcs
Licenciada en Servicio Social, Universidad Nacional de San Juan
(UNSJ), master en Ciencias Sociales con orientacin en Polticas
Sociales, Universidad Nacional de Crdoba y doctoranda de la
Universidad de Buenos Aires. Profesora de Ciudadana y Nueva
Cuestin Social en la Facultad de Ciencias Sociales, UNSJ. En la
actualidad es directora del Proyecto de investigacin: Polticas
Sociales y actores sociales. El caso de los programas sociales de
Familia y Niez en San Juan. Integrante del Grupo de Investiga-
cin Poltica Social y Ciudadana, UNSJ.
Marcelo Lucero
Licenciado en Servicio Social, Universidad Nacional de San Juan
(UNSJ), maestrando en Ciencias Sociales con Mencin en Socio-
loga de la FLACSO y doctorando de la Universidad de Buenos
Aires. Profesor de Taller I y de Ciudadana y Nueva Cuestin So-
cial, Facultad de Ciencias Sociales, UNSJ. En la actualidad es co-
director del Proyecto de investigacin: Polticas Sociales y acto-
res sociales. El caso de los programas sociales de Familia y Niez
en San Juan. Integrante del Grupo de Investigacin Poltica So-
cial y Ciudadana de la Universidad Nacional de San Juan.
Susana Ortale
Antroploga, Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Profeso-
ra de Antropologa Cultural y Social, Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educacin, UNLP; investigadora de la UNLP y de
la CIC-PBA. Coordina y dirige proyectos referidos al anlisis de
la pobreza y las polticas sociales.
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MIRADAS SOBRE LA POBREZA
Judith Barchetta
Trabajadora Social. Profesora de Problemas Sociales Argentinos,
Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Actualmente se desempea
como trabajadora social en el Ministerio de Desarrollo Social de
la Nacin.
Ana Gmez
Trabajadora Social, Universidad de Buenos Aires (UBA). Profe-
sora de Problemas Sociales Argentinos, Facultad de Ciencias So-
ciales, UBA. Ha trabajado en distintos programas dirigidos a in-
tervenir en contextos de pobreza. Actualmente trabaja en el Mi-
nisterio de Educacin de la Nacin.
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Este libro se termin de imprimir
en el mes de mayo de 2011.