Veinte aos de planeacin industrial
en Mxico
JOS LUIS MNDEZ*
L
a polti ca industrial en Mxico tiene un a larga historia. Si
se adopta una interpretac i n amplia, es posibl e remontar-
se al porfiriato o incluso a los inicios de la vida indepen -
diente. Sin embargo , no fue sino hasta fines de los setenta y sobre
todo a principios de los ochenta cuando Mx ico adopt una
planeacin industrial integral e institucional. Si bi en antes de
esos decenios se promulgaron diversas medidas y hasta progra-
mas de apoyo, la plan eaci n fue informal , parcial , desarticu -
lada y discon tinu a. Esto co menz a ca mbiar co n la publicacin
del Plan Nacional de Desarrollo Industrial, 1979-1982, al que
siguieron los programas nacion ales de Fomento Industrial y del
Comercio Exterior, 1984-1988 (Pronafice) y de Modernizacin
Industrial y del Comercio Exterior, 1990-1994 (Pronamice ). Por
ltimo , a principios de 1996 se emiti el Program a de Poltica
Industrial y Comercio Exterior. Con s te se cumplieron los pri-
meros veinte aos de planeacin industrial integral continua en
Mxico (adems de un siglo de una accidentada y no muy ven-
turosa poltica industrial) . Cules han sido la evolucin y lo s
efectos de la planeacin y la poltica industrial ? En este ar tculo
se pretende responder a esa pregunta destacando lo concerniente
a las indu stri as micro , pequ eas y medianas.
Los PLANES INDUSTRIALES
E
n los ochenta la polti ca industri al mexicana se co menz a
transform ar de manera importante. En decenios anteriores
se haba basado en la sustitu c in de importaciones, que gir
en torno del protecc ioni smo comerc ial y lo s sub sidios. En esa
po ca se crearon alg uno s bancos de desarrollo , como N aciana!
* Profesor y coordin ador del Programa de Administracin Plb lica
de E l Colegio de Mxico. <jmendez@colm ex.mx>
Financiera (Nafin) y el Banco Nacional de Comercio Exterior
(Bancomext). Asimismo, a finales de los sesenta, se establecie-
ron varios fondos de apoyo a la industria, muchos de los cua-
les permanecan a princ ipios de los nov enta . Entre ellos se en-
cuentran los siguientes: i) El Fondo de Equipamiento Industrial
(Fonei), creado en 1971 par a promover la produccin de bie-
nes prioritarios , la desce ntralizacin indu strial y la moderni -
zacin tecnol gica ; ii) e l Fondo par a Estudios y Proyecto s
(Fonep), establecido en 1967 para fomentar junto con Nafin
estudios financieros para regiones prioritarias y actividades
es tratg icas; iii) el Fondo N aciana! para e l Fo mento Industrial
(Fomin) , instaurado en 1972 con la participacin de Nafin y
orientado a proyectos de alto ri esgo o de larga duracin , como
los relacionados co n e l desarro llo tecnol gico, y iv) e l Fidei -
comiso para Parqu es Indu striales, Ciudades y Centros Comer-
cia les (Fidein), qu e desde 1970 se co ncentr e n fomentar la
desce ntralizacin indu strial con crditos para el desarrollo de
parques industriales fuera de la Ciudad de Mxico .
Como se dijo , en los setenta empez de manera instituciona l
la planeacin indu stri al en Mx ico . S in embargo, desde fina -
les de ese dece ni o has ta lo s ltimo s aos de los nove nt a la
pl aneacin y la poltica indu strial han te nido un a evo lu ci n un
tanto errtica . El Plan N ac iana! de Desarrollo Industrial, 1979-
1982 fue la prim era mu es tra de una pl aneac in detall ada ; e l
correspondiente a 1984-1988 sera la pera mag na de todos esos
aos por incluir un a pl aneaci n precisa y extensa. El presidente
Sa lin as plante un a " planeacin estratgica", aunque en rea-
lid ad no exis ti un a po lt ica indu strial activa. En la actualidad
se ha prese ntado un prog rama que tal vez se encuentre en tre la
g ran planeacin de 1984- 1988 y la del gob ierno an terior.
El plan lpezporti lli sta lo e labo r la entonces Secre tara de
Patr imonio y Fome nt o Indu strial. Cons t de 115 pginas (180
co n anexos) y se presen t en febrero de 1979. Su platafo rma fue
comercio exterior, enero de 1997
el petrleo; su preocupacin central el desempleo , y sus priori-
dades la promocin de las exportaciones (que gan fuerza en el
sexenio anterior), la produccin de bienes bsicos y el apoyo (por
su efectos en el empleo y la descentralizacin industrial) a la pe-
quea industria (activos fijos menores a 200 veces el salario
mnimo anual del Distrito Federal, entonces cerca de 10 millo-
nes de pesos). Estableci metas cuantitativas por ao y por pe-
rodo (1979-1982), incluso hasta 1990, las cuales vistas en 1996
resultan de un optimismo increble. Con base en un diagnsti-
co, detall metas para 33 ramas industriales; privilegi en pri-
mer trmino la agroindustria, los bienes de capital y la pequea
industria y en segundo plano industrias como la qumica y petra-
qumica, farmacutica, textil, automovilstica y del calzado.
Del mismo modo, se fijaron prioridades regionales; se selec-
cionaron 11 zonas en donde la entonces Secretara de Asen-
tamientos Humanos y Obras Pblicas ejecutara un plan de
desarrollo urbano nacional. En el plan se sealaba: "Resulta ne-
cesario concentrar para desconcentrar. La industria, para pros-
perar, requiere de una masa urbana crtica y de infraestructura
adecuada . Slo de ese modo surgen economas externas y de
aglomeracin" . 1 As, se establecieron tres tipos de zonas: l. De
estmulos preferenciales (lA, puertos industriales y lB, ciuda-
des con potencial industrial); JI. De prioridades estatales, y
JII. De ordenamiento y regulacin (de "crecimiento controlado"
-el Distrito Federal- y de "consolidacin"). Entre las principales
formas de fomento destacan los crditos fiscales de 25% sobre
inversin para pequeas industrias (en todas las zonas menos
la del Distrito Federal), 20% sobre inversin o empleo para las
actividades prioritarias (excepto en el Distrito Federal), as como
precios subsidiados de la energa y proteccin arancelaria (que,
curiosamente, segn el plan, garantizaba la eficiencia industrial).
Estos estmulos seran, en teora, temporales .
El plan previ tasas anuales de crecimiento econmico y
empleo de 10.5 y 5.0 por ciento en 1982, respectivamente, frente
a 7 y 3 por ciento en 1979. Asimismo, calcul un crecimiento
industrial de alrededor de 12% anual. Se pensaba que todo ello
era posible mediante un crecimiento ordenado y el control de la
inflacin. Asimismo, consider el establecimiento de canales de
comunicacin "giles" entre el gobierno y los sectores privado
y social, tanto con la creacin de una Comisin Intersecretarial
que coordinara las acciones y el otorgamiento de estmulos ,
como con la organizacin de un Foro Nacional de Desarrollo
Industrial. Este ltimo supuestamente sesionara en diversos
niveles para concertar acciones a corto y mediano plazos. 2
La crisis econmica de 1982 condujo a Miguel de la Madrid
a instrumentar una estrategia que estabilizara la economa. Para
ello se emprendi el Programa Inmediato para la Restructu -
racin Econmica (PIRE), que se orient a proteger el empleo
mediante cuatro programas estratgicos . Uno de ellos fue el
Programa para la Proteccin de la Productividad Bsica y el
Empleo, sustentado en la reduct:in de las tasas de inters; la
suspensin de aranceles a las importaciones para industrias
exportadoras; el apoyo a proyectos de inversin estratgica, y
1 . Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, Plan Nacional
de Desarrollo Industrial, Poder Ejecutivo Federal, Mxico, 1979.
2. !bid.
51
el fomento de las pequeas y medianas empresas, la inversin
extranjera y las regiones estratgicas.
Aunque en un entorno radicalmente distinto , el Pronafice de
De la Madrid desarroll an ms la concepcin general del plan
del gobierno anterior. Mantuvo la preocupacin por los bienes
bsicos y la descentralizacin; se bas en una clasificacin de
zonas muy similar, y mantuvo -e incluso perfeccion-los est-
mulos fiscales. La gran diferencia fue su planteamiento ms cons-
ciente de la vulnerabilidad externa y las restricciones presupues-
tarias y crediticias y haberse orientado a fomentar la eficiencia,
el desarrollo tecnolgico y, sobre todo , las exportaciones (un pro-
psito ms bien declarativo en el plan del sexenio anterior) . Res-
pecto a la pequea industria, la diferencia fue que no slo busc
apoyarla, sino articularla con las empresas grandes y medianas.
En general, hubo mayor preocupacin por la articulacin del sector
manufacturero, tanto interna como con el resto de la economa.
El plan lo elabor la recin creada Secretara de Comercio y
Fomento Industrial y se present el 30 de julio de 1984. En un
texto de 199 pginas (217 con anexos), con seis partes y doce sec-
ciones -ms extenso y preciso que el de Lpez Portillo-, prevea
la modernizacin administrativa, aunque entendida bsicamente
como descentralizacin, desregulacin y simplificacin. Tuvo
una vertiente "obligatoria" para el sector pblico federal, "co-
ordinada" para los estados de la repblica (mediante los Conve-
nios de Desarrollo) y "concertada" con los sectores privado y
social (va Programas Integrales de Desarrollo Industrial y Co-
mercial, PIDIC). Se previ el establecimiento de una Comisin
Nacional Consultiva (formada por la Secofi, la Semip, la Con -
camin, la Canacintra y el Congreso del Trabajo) que por medio
de subcomisiones dara seguimiento al plan.
El Pronafice incluy programas especficos para varios ob-
jetivos industriales; algunos de ellos son los siguientes:
1) El Programa de Financiamiento, que estableci diversos
tipos de apoyo financiero para orientar a ciertas reas priorita-
rias al sector externo e inducir cambios estructurales. Adems,
se otorg gran importancia a la banca de desarrollo y a los in-
centivos fiscales dirigidos a reas prioritarias; uno de los ins-
trumentos fundamentales fueron los certificados de promocin
fiscal (Ceprofis) , orientados bsicamente a las empresas que
compraran tecnologa nacional. Las secretaras de Hacienda y
Comercio desarrollaran los criterios para los incentivos fiscales
y la segunda se encargara de su aplicacin.
2) La Poltica para el Desarrollo Tecnolgico impulsara el
aumento de las exportaciones con la creacin de un Sistema de
Informacin N aciana! para el Desarrollo Tecnolgico (Infotec)
y con la participacin del Fomin y del Fonei en la aportacin
del capital de riesgo para el desarrollo tecnolgico; el Fonep
apoyara los estudios para la innovacin tecnolgica.
3) La Poltica de Localizacin Industrial tendra por objeto
coordinar esfuerzos estatales y federales para aprovechar re-
cursos y nuevas inversiones . Los municipios seleccionados
como centros de desarrollo industrial se clasificaran como zona
I (de mxima prioridad) ; de esta manera, el gobierno federal re -
forzara la infraestructura necesaria para el desarrollo indus-
trial, canalizndoles las mayores inversiones estatales. El Fidein
transferira el apoyo necesario para construir y operar parques
industri ales en esos lugares. Los gobiernos estatales, en coor-
52
di nacin con los municipios, elegiran los municipios para cons-
tituir la zona II (de mxima prioridad estatal). La Ciudad de
Mxico y su zona conurbada se definiran como zonas IIA (de
crecimiento controlado) y IIIB (de consolidacin).
Una de las metas ms importantes del Plan Nacional de De-
sarro llo 1983-1988 era el apoyo a la mayor diversificacin de
las relaciones econmicas externas y al fomento de las exporta-
ciones no petroleras. Los mecanismos fueron principalmente
estm ulo s financ ieros, tipo de cambio competit ivo, proteccin
comercial, elimin acin de aranceles , devolucin de impuestos
y financiamiento de las importaciones usadas en la produccin
de e;xportaciones (programas Profide y Pitex, 1983), ac uerdos
comerciales internacionales, as como el estab lecimiento de ofi-
cinas gubernamentales para presentar diversas so li cit udes.
El Pronafice es tuvo vigente de 1984 a 1988, aunque es dif-
cil conocer con precisin sus efectos. Se puede decir que diver-
sos fondos industriales tuvieron una actividad importante. Por
ejemplo, en 1987 y 1988 el Fomin apoy el capital de riesgo;
el Fidei n mantuvo el apoyo a los parques industri ales, hacien-
do algunos cambios para evitar ciertos "errores" cometidos con
frecuencia en el pasado, y vigil e l desarrollo de obras pbli-
cas, la mayora relacionadas con la habilitacin y la urbaniza-
cin de tierras para uso industrial y la construccin de plantas
industriales (en 1987 se realizaron 19 proyectos en 53 852
metros cuadrados de construccin); el Fonep apoy varios pro-
yectos de infraestructura, as como alg unos cursos, y el Infotec
mantuvo activa s.u participacin.
Aunque fueron bastante precisos, los planes industriales de
Lpez Portillo y de De la Madrid tuvieron al parecer pobres
resultados. La industria nacional sigui siendo ineficiente en
muchas de sus ramas, la concentracin industrial no ced i (a
lo ms, se ampli el crculo de la co ncentracin a algunas ciu-
dades del centro de la repblica) y persisti el sesgo antiexpor-
tador de la industria no petrolera .
En general, los incentivos no tu vieron la capac idad sufici ente
para restringir e l crec imi ento de las reas congest ionadas e
impul sar las menos desarrolladas. Por un lado, la crisis impi-
di realizar un fomento se lectivo y, por otro, lo s estados ms
ricos sigui eron captando la mayor parte de los recursos. Hubo
poca coordinacin entre las polticas industrial, espacia l y ur-
bana. Mientras que los planes clamaban por la descentraliza-
cin, el gasto de las secretaras fomentaba la concentraci n. El
desarrollo indu stria l que se registr fuera del cen tro, en reali-
dad ocurri en todas partes y al mismo tiempo. Hubo poca vin-
culac in entre los objetivos generales y las acciones particu-
lares . Las fundamentaciones tericas y los diagnsticos fueron
dbiles, as como los aparatos tcnico-administrativos. 3 La in-
versin en diversos parques industriales fue un desperdicio,
pues a algu nos de ellos acudieron muy pocas industrias. Los par-
ques sue len caer en un crcu lo vicioso en que los empresarios
no se instalan porque no hay infraestructura y los gobiernos no
la desarro ll an puesto que no hay empresas que se in stalen . En
3. l. Agu iJ ar, Descentralizacin industrial y desarrollo regional en
Mxico , El Colegio de Mx ico, Mxico, 1993, y G. Garza, Descon-
centracin, ecologa y localizacin industriai en Mxico, El Colegio
de Mx ico, Mx ico, 1992.
planeacin industrial en mxico
sntesis, la poltica industrial mostr una extrema debilidad para
ll evar adelante objetivos y metas.
En el gobierno de Carlos Salinas se adoptara un enfoque muy
distinto respecto a la planeacin, es decir, de tipo ms prctico.
Para empezar, e l programa tard ms en sa lir a la luz. El Progra-
ma Nacional de Modernizacin Industrial y de Comercio Ex-
terior, 1990-1994 (Pronamice) se public en enero de 1990, dos
aos despus de la toma de posesin. Lo verdaderamente ines-
perado -de acuerdo con la exper iencia de sexenios anteriores-
fue constatar que se trataba de un plan ms reducido y menos
preciso que los dos que le antecedieron. Las razones que pudieran
exp!icar esa concepcin diferente se refieren, por un lado, a un a
ideologa ms libera l que pudo haber sido reforzada o incluso
causada por los magros resultados del enfoque "p laneador". Por
otro, se podra especular que el entonces presidente habra cal-
culado que la presentacin anticipada de las duras medidas que
estaban por tomarse atemperara la resistencia.
El Pronamice plantea el crecimiento de la industria nacio-
nal mediante de cinco objetivos: a] el fortalecimiento de un sec-
tor exportador muy competitivo; b] un desarrollo industrial ms
equilibrado geogrfica y sectoria lm en te; e] la promocin y la
defensa de los intereses comercia les de Mxico en el exterior;
d) la creacin de empleos ms productivos , y e] e l aumento del
bienestar de los consumidores. A unqu e con mayor brevedad ,
el Pronamice aborda muchos de los aspectos considerados en
otros planes, aunque en el texto es difcil observar cu les se-
ran sus prioridades. Por ejemp lo , sea la una zonificacin para
la promocin indu stria l -sin especificarla como en los planes
an teriores- y de parques industriales, aspectos a los que en rea-
lid ad no se les prestara mayor atencin durante el sexenio.
As, ms que en los lineamientos -generales en exceso- del
Pronamice, la poltica industrial se fue realizando en la prcti-
ca. Manifest una preocupacin mayor por los intereses de los
consumidores y, por tanto, por producir una apertura econmica
ms radica l que redujera precios y abriera la gama de opciones
en la compra de productos. Otro punto novedoso sera lama -
yor importancia a la desregulacin, la privatizacin y la promo-
cin de las exportaciones. Los aspectos principales de la pol-
ti ca sa lini sta se pueden dividir en nueve rubros.
1) Proteccin del exter ior. Parte fundamenta l de la nueva
concepcin de la poltica industrial fue la reduccin de la pro-
teccin arancelaria: de 25 % en 1985 a 10-13 por ciento en el
perodo 1988-1992. Ms que promover la eficiencia mediante
un plan , se consider que una apertura econmica rp ida obl i-
gara al sector priv ado a imprimir eficiencia a sus act ividades .
2) Incentivos fi scale s y crediticios. En 1991los incentivo s
fisca les (Ceprofis) se haban elimin ado y s lo exis tan algu nos
relacionados con las importaciones y la depreciacin ; desde
1988 ms de 90 % los estmulos se otorgaban a las exportacio-
nes . Al mi smo tiempo , s in embargo, se redujeron las tasa s
impositivas. Lo s incenti vos crediticios , basados en tasas prefe-
rencia les pero no sub sidiadas, se dirigi eron bs icamente a las
mi c ro , pequ eas y m edian as e mpr esas, 4 a la modernizacin
4 . En su tercer inform e de gobi erno, el pres idente Salinas se alaba:
"Co n obj eto de qu e la recuperaci n econmi ca no sea concentradora de
oportunidades, pusim os en marcha un progra ma ~s p e c ial de apoyo a la
comercio exterior, enero de 1997
industrial y a las exportaciones. Se promovi tambi n una le-
gis lacin laboral para "aumentar la compet itividad", as como
una liberacin general de precios.
3) Programas sectoriales. Si bien la planeacin industrial no
se bas en los grandes planes, como en los sexenios anteriores,
se desarroll una actividad considerab le en cuanto a programas
sectoriales. A partir de 1989 se ejecutaron polticas especficas
para las indu strias automovi lstica, de cmputo y farmacuti-
ca y se emprendieron programas para 31 ramas productivas. Se
cre un comit de financiami ento coordinado por Nafin, en el
que particip la banca de primer piso, para analizar y resolver
los problemas de proyectos viables de desarrollo. Se busc igua-
lar las condiciones de competencia de las empresas nacionales
e internacionales en materia de compras gubernamentales y se
redujeron las tarifas de la energa elctrica y la petroqumica.
4) Desregulacin . Se desregularon 50 reas mediante 300
medidas concretas referentes a una multitud de leyes y regla-
mentos, se cre la Comisin Federal de Competencia y se em iti
la Ley Federal de Competencia Econmica, con la preocupa-
cin central de evitar el abuso monoplico.
5) Desarrollo tecnolgico . Se decret la Ley de Propiedad
Industri al y se crearon el Instituto Mexicano de la Propiedad In -
dustrial y el Ce ntro Nacional de Metrologa. Asim ismo, se desin-
corporaron los Laboratorios Naciona les de Fomento Industrial
y se cre la Unidad de Transferencia Tecnolgica para apoyar el
desarrollo tecnolgico de las empresas pequeas y medi anas.
6) Normalizacin y ca lid ad. Se decret la Ley de Normali-
zacin y Metrologa, que cre la Norma Oficial Mexicana, de
carcter obligatorio, a fin de brindar informacin al consumi-
dor y proteger el ambiente. Luego de establecer una st:ri e de re-
quisitos, se otorg la posibilidad de certificar las normas a cerca
de 150 laboratorios privados; aunado a ello, se instituy el Pre-
mio Nacional de Calidad.
7) Promocin de la industria maquiladora. En 1989 se pre -
sent un nuevo decreto para el fomento de las actividades ma -
quiladoras que promova el empleo de in sumas nacionales.
8) Promocin de la inversin externa. Se decret una nueva
Ley de Inversin Extranjera y en general se impuls la imagen
de Mxico en el exterior.
9) Promocin de las exportaciones. Se firmaron varios acuer-
dos comerciales, entre ell os el TLCAN , y se establecieron pro -
gramas como el Sistema de Comercio Exterior, el Centro de In -
formacin para el Comercio Exterior, etctera .
Uno de los objetivos centrales fue la reforma del Estado con
tres metas bsicas: a1el desmante lamiento del "Estado propie-
tario" y su susti tucin por b1un "Es tado so lidario" y e1un "Es-
tado promotor" . Mientras que la primera meta represe ntaba la
sal ida del Estado de diversas reas, las otras dos sea laban los
micro, pequea y mediana empresas [ ... ]Se trata de un paso fundam en-
tal de la reforma del Estado. Al inicio de mi gobierno, Nacional Finan-
ciera [... ]canalizaba sus recursos a subsid iar cuatro paraestatales. Aho-
ra , con la reforma, apoya a miles de pequeos y medianos empresarios".
Rebolledo seala: "El liberali smo social busca tamb in un Es tado pro-
motor [ ... ] En lo eco nm ico, el props ito de esta concepcin es [ ... ]
eli minar el carcter predom in entemente regulador, promotor, corres-
pondable en el desa rrollo y la promocin de !ajusticia". Ju an Rebolledo,
La reforma del Estado en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993.
53
m bitos en que deba concentrar su actividad . Co n el impulso
del "Es tado promotor" se pretenda evitar tanto el int erven-
cien ismo y la regulacin asfixiantes del "Estado propietario"
como el abandono total de lo s mecanismos de promocin eco-
nmica. Este paso de propietario a promotor entra la desin -
corporacin de la mayora de las empresas paraestatales (de 646
en diciembre de 1988 a 217 en diciembre de 1993) y la concen-
tracin del Estado en la desregul ac in y la promocin de la in -
versin, de las micro , pequeas y medianas empresas, de las
exportaciones y del desarrollo tecnolgico. Con esto se aban-
donaba la poltica industrial que podra denominarse "clsica"
en trminos de la notab le reduccin del proteccionismo exter-
no y de los subsidios crediticios y fiscales. En genera l, duran-
te el gobierno anterior predomin la idea de que, ms que pla-
near, lo realmente importante era desregular, abrir la economa
y asegurar condiciones macroeconmicas estab les. El gobier-
no proclam que con esta orientacin fomentaba la produccin
de manera ms eficaz, ordenada y permanente 5
EL APOYO A LAS MICRO, PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS
P
or lo meno s desde los aos cincuenta, en Mxico se han
instrument ado diversos programas para el fomento de las
pequeas y medianas empresas (PYMES). Sin embargo,
hasta mediado s de los setenta se trat s lo de acciones desarti-
cul adas. Esta situacin empez a cambiar en 1977, cuando se
estableci el Programa de Apoyo Integral a la Industria Media-
na y Pequea. En 1979 el Plan Nacional de Desa rrollo Industrial
incluy un a seccin para esas unidades, as como importantes
estmulos fiscales. Aunque la crisis condujo a la reduccin del
nivel de asistenc ia (30% de 1983 a 1984 ), tambin el Programa
Nac ional de Fomento Industrial y Comercio Exterior dedicara
una seccin a esas industrias . Diversas fuentes hacen referen -
cia a una variedad de programas particulares durante el pero-
do 1982- 1988, aunque su vinculac in no queda clara. A princi-
pios de lo s ochenta se cre el Programa de Apoyo Integral a la
Pequea y Mediana Industria (PAI), que consisti principalmente
en proporcionarles asistencia financiera, tcnica , de capacita-
cin y de investigacin. En 1984 este programa se amp li para
convertirse en el principal instrumento de coordinacin para el
apoyo de este sector en tre las diferentes ent idades federales. En
1985 se dio a conocer el Pro grama para el Desarrollo Integral
de la Industria Mediana y Pequea y el ao siguiente se publi-
c el de Apoyo Financiero de la Micro, Pequ ea y Mediana In -
S. Este tipo de poltica indu stri al favorece las medidas orientadas a
mejorar el funcionamiento de los mercados. Se centra en mejorar el ac-
ceso a la informacin, el nivel y la admini stracin de la regulacin , la
educac in y la capacitacin, la cooperacin acadmica-gubernamental-
empresarial , la amplitud y la eficacia del sistema financiero, la seguri-
dad de los contratos y los derechos de propiedad. Las barreras de entra-
da al mercado las ataca va regulaciones an tim onop licas o el fomento
de la organizacin interempresarial. La justificac in de esta corriente
'es que las "fallas del gob ierno" son mayores que las del mercado. Una
vers in ms "suave" de esta poltica permite el uso de incentivos fisca-
les o crediticios de carcter ge nera l que no incidan sobre los precios re-
lativos (por ejem plo, para capacitacin, desarrollo tecnolgico, etc.).
54
dustria, concebido para el desarrollo de adquisicin pblica y
centros tecnolgicos, uniones de crdito, as como para incre -
mentar la integracin de las pequeas empresas a las grandes
compaas. Algunos fondos, como el Infotec y el Fogain, tam-
bi n proporcionaron asistencia; este ltimo constituy el prin -
cipal fondo de financiamiento de las PYMES, para diversos pro-
psitos, como equipo, infraestructura o expansin.
Hasta mediados de los ochenta, las microindustrias no ha-
ban recibido un trato diferencial y se haban rezagado. Sin
embargo, en 1985 el mecanismo de apoyo de las PYMES (el
Fondo de Garanta y Fomento a la Industria Mediana y Peque-
a, Fogain) comenz a otorgarles asistencia reduciendo la de
las medianas industrias. En general, a partir de ese ao, la ad-
ministracin de los fondos se simplific y uniform . En enero
de 1988se emiti la Ley Federal de Fomento a la Microindustria
(no ms de 15 trabajadores y 200 millones de pesos en ventas
anuales) 6 que estableci las bases de la coordinacin inter-
gubernamental para la mejor atencin a la microindustria. El
nuevo ordenamiento promovi, por ejemplo, la firma de los
acuerdos entre la Federacin y varios estados para la creacin
de ventanillas nicas para este sector. Para aplicar la ley, se
desarroll el Programa para la Atencin Integral a la Micro-
industria (Pro micro), que inclua apoyo financiero, tcnico, de
capacitacin y de ventas.
La poltica hacia las PYMES en el sexenio anterior fue espe-
cialmente activa y se puede dividir en tres perodos bsicos:
1989-1990, el arranque; 1991 -1992, cuando surge el Programa
hacia el sector, y 1993-1994 cuando, con el programa Impul-
so, la poltica alcanz su mayor amplitud. En el primer lapso
se efectuaron algunos cambios importantes en la poltica hacia
las PYMES: a] Nafin se convirti en banca de segundo piso ,
aduciendo que con ello elevara su eficiencia al transferir cos-
tos de operacin a la banca comercial; b] en 1989la asistencia
financiera aument 58% respecto a 1988. Al tiempo, Nafin
apoy el desarrollo de intermediarios financieros no bancarios
por parte de las agrupaciones empresariales (uniones de crdito,
arrendadoras, empresas de factoraje); e] Na fin fusion e incor-
por los seis fondos de fomento que asistan a las micro , peque-
as y medianas industrias, como el Fogain o el Fondo Nacio-
nal de Equipamiento Industrial (que atenda a la gran industria
privada). Los 39 programas de esos seis fondos se simplifica-
ron , restructuraron, homogeneizaron y se agruparon en slo seis
programas; d] Nafin buscara tambi n atender a empresas de
servicios y comerciales, ya que stas -se seal- so n las que
completan el crculo productivo, y e] sus criterios se centraron
en la co mpetitividad, el empleo , la descentralizacin, la co n-
servaci n eco lg ica y e l desarrollo tecnolgico.
En febrero de 1991 se pu so en m arc ha el Programa para la
Modernizacin y el Desarrollo de la Industria Micro, Pequea
y Mediana 1991-1994, de cuya aplicacin y vigilancia se ha-
ra cargo la Comisin Mixta para la Modernizacin de la Indus-
tria Micro, Pequea y Mediana (Comin) , a la que se integrara
el ll amado Comin financiero , formado por la SHCP, Nafin, el
Bancomext, la AMB y la Concam in .
6. Secofi,LeyFederalpara e/Fomentode laMicroindustria , Mxi-
co, 1988.
planeacin industrial en mxico
Los objetivos del programa consistan en fortalecer el cre-
cimiento de las PYMES mediante cambios cualitativos en sus
formas de comprar, producir y comercializar, a fin de que se con-
solidaran en el mercado interno, incrementaran su presencia en
el mercado de exportacin y elevaran su calidad y nivel tecno -
lgico. Tambin se pretenda desregular, descentralizar y efec-
tuar una simplificacin administrativa; promover el estableci-
miento de PYMES en todo el pas y con ello alentar el desarrollo
regional; impulsar la creacin de empleos productivos y per-
manentes , y favorecer la invers in en el sector social para fo-
mentar las actividades manufactureras.
El Programa sealaba que ante la globalizacin era preciso
contar con una organizacin interempres arial que desarrolla-
ra la produccin en escala . Busc tambin impulsar programas
de capacitacin gerencial y laboral, as como la participacin
del subsector en el mercado de exportacin , mediante la orga-
nizacin de empresas de comercio exterior, la subcontratacin
y la proveedura a exportadores y a la maquila. Otra propuesta
fue la creacin de "incubadoras de empresas" como soporte de
servicios compartidos y de apoyo tcnico y financiero.
En 1993 la poltica hacia las PYMES alcanz niveles de acti-
vidad importantes (comparados con el perodo 1989-1991). El
7 de mayo de 1993 se public el marco legal para el fomento de
empresas integradoras, orientado a fortalecer a las pequeas y
medianas industrias en sus operaciones de compra, produccin
y comercializacin. El ordenamiento permiti a la banca de
desa rrollo formular programas especficos para que estas em-
presas contaran con servicios tecnolgicos, de promocin, co-
mercializacin, subcontratacin, administrativos, fiscales y de
financiamiento; las empresas integradoras no pagaran impues-
tos sobre las utilidades reinvertidas. Nafin otorgara crditos a
los socios para qu e aportaran el capital social de la empresa, con
lo que se simplificaba su creacin. En general, la poltica de fo-
mento en 1993 privilegi la organizacin interempresarial por
medio de empresas integradoras y bolsas de subcontratacin.
En los prim eros meses de 1993 , el Centro Nafin inici el Pro-
grama Especial de Impulso Financiero a la Micro, Peque a y
Mediana Empresa, el ms importante en materi a de fomento a las
PYMES . Las acciones principales de la poltica para esas empre-
sas al final del sexenio anterior se pueden resumir de la siguien-
te manera . Por un lado , el nm ero (oficial) de industrias apoya-
das se elev de 7 434 en 1988 a 39 386 en 1993. Por otro lado , si
bien en 1989 1a totalidad de los recursos de Nafin se orientaron a
em presas indu striales , en 1992 y 1993 dicho porcentaj e fue de
30.8; el restante 69.2% se canaliz a unidades comerciales y de
serv icios . Esto se present como un logro; se sealaba que as se
apoyaba a las em presas en todo e l crculo de la produccin. Sin
embargo, algu nos de los rubro s que parecen haber tenido un au-
mento considerable en el nmero de crd ito s fueron los corres-
pondientes a taxis y microbuses (fciles de otorgar porque se deja
la unidad en gara nta) que slo tienen que ver indirectam ente con
el fomento a la produccin, y en todo caso, bsicamente del sec-
tor automo vi lsti co co nformado por grandes empresas.
De hecho, la participacin del crd ito de la banca de desa-
rrollo en la indu stria de la transformacin con respecto al to tal
otorgado a entid ades privadas baj de 10.5% a13 1 de diciem-
bre de 1993 a 8.5% al 30 de julio de 1994. E l crdito de toda la
comercio exterior, enero de 1997
banca a la industria energtica, de la transformacin y de la
con struccin baj de 23.2 a 19.8 por ciento de enero de 1992 a
julio de 1994; aumentaron los canalizados a vivienda, servicios
y comercio (especia lmente a vivienda, al que se le otorg ms
del doble de crditos). 7
Al primer trimestre de 1994 la Comisin Mixta para las
PYMES se haba reunido ms de 350 veces y haba atendido
problemas de ms de 20 000 empresarios. Las empresas integra-
doras sumaban 51, adems de 15 sociedades de responsabili -
dad limit ada que agrupaban a 2 000 empresarios y 250 socie-
dades cooperativas. Se contaba con el Centro Coordinador de
la Red Mexicana de diez bolsas de subcontratacin y mltiples
bolsas de residuos industriales. Aparte de la tarjeta empresa-
rial, se haban creado varias lneas especficas de crdito para
facilitar el acceso a los recursos. Na fin apoy la restructuracin
de pasivos, el estab lecimiento de nuevas formas de garantas
y la canalizacin de financiamiento por parte de las grandes
empresas a las PYMES. El programa de Ca lid ad Integral y Mo-
dernizacin (CIMO), de la Secretara del Trabajo, haba desa-
rrollado ms de 30 unidades promotoras de capac itacin e
impartido cursos en ms de 4 000 empresas pequeas y media-
nas. En 1994la Red Nacional de Capacitacin estaba consti-
tuida por cerca de 2 000 instituciones - universidades , cmaras,
y otras- y ms de 1 000 instructores. El sistema de ventani ll as
nicas ascenda a 117 en todo el pas.
En el sexto informe de gobierno (noviembre de 1994), Car-
los Sal in as seal que durante su gestin se haba auspiciado
la creacin de 90 empresas integradoras y 350 uniones de cr-
dito, Nafin haba apoyado a 415 000 empresas y el Bancomext
a ms de 50 000; en el ltimo caso, su Programa Integral de Im-
pulso a la Pequea y Mediana Empresa apoy la exportacin
de las PYMES sobre todo de manera indirecta.
En otro trabajo del autor 8 se ha concluido que el gobierno
anterior profundiz considerablemente la poltica hacia las
PYMES, pues el apoyo que stas recibieron aument de mane-
ra notable en trminos cuantitativos y cualitativos . Tambin se
seala, sin embargo, que esa poltica fue en cierta medida re-
trica , ya qu e: a] el apoyo fue limitado e insuficiente y no co-
rrespondi a la fuerte campaa pub li cit aria en torno a esa po-
ltica; b] rpida y crecientemente incurri en una tendencia
hacia el comercio y los servicios, y e] el mayor activismo de esta
poltica no bast para que las cmaras y los industriales deja-
ran de manifestar su claro descontento ante esa estrategia.
En el trabajo citado se destacan diversos factores que pue-
den explicar el carcter parcialmente retrico de la poltica ha-
cia las PYMES. Por ejemplo, la naturaleza de tipo " regulatorio"
de esta poltica y la estrategia de recuperacin de la legitimidad
implcita en la reforma del Estado. En otras palabras , la orien-
tacin hacia las PYMES comerciales y de servicios pudo haber
sido, dadas la s restricciones tradi cionales al crdito para las
peque as indu strias, la nica man era de aumentar significa-
tivamente el nmero de PYMES apoyadas y dar cierto conteni-
do a este aspecto de la reforma. Otras razones complementarias
7. Jos Luis Mndez, "Del Estado propietario al Estado promotor; la
poltica industrial de Carlos Salinas", por aparece r en Foro Internacional.
B. lbid .
55
fueron la sensacin de incertidumbre generada por el TLCAN 9
y, por supuesto, el que el desarrollo de esas unidades se haya visto
como una oportunidad para elevar la competitividad y la capa-
cidad de generacin de empleos de la economa mexicana .
PERSPECTIVAS DE LA POLTICA INDUSTRIAL
E
l 8 de mayo de 1996 el Ejecutivo present el Programa de
Poltica Industrial y Comercio Exterior (Propice ). Lue go
de reconocer la indispensable promocin de las exportacio-
nes, se indica que ello debe acompaarse de una sustitucin efi-
ciente de importaciones y una poltica industrial activa. Este
aspecto pudo obedecer, por una parte, a las opiniones de am-
plios sectores (principalmente en los ltimos aos del sexenio
anterior) de que la apertura se haba dado de manera indis -
criminada y sin una poltica industrial que permitiera concer-
tar esfuerzos y orientar el desarrollo industrial y, por otra, a la
aguda crisis econmica de fines de 1994.
El nuevo programa tiene 175 pginas de texto, ms 26 de
anexos. Si se juzga por el nmero de pginas se acercara ms
al programa de De la Madrid, pero en realidad el texto incluye
objetivos o medidas menos precisos que ese programa y que el
plan anterior. En realidad expresa una posicin intermedia que
concede importancia al diagnstico y la planeacin , pero le falta
claridad en cuanto metas y objetivos.El Propice establece ocho
polticas genera les: estabilidad econmica y desarrollo finan-
ciero; mejoramiento de la infraestructura fsica, humana e
inst itucional; fomento de las cadenas productivas; desarrollo
tecnolgico; desregulacin; promocin de las exportaciones ;
apertura de mercados , e impulso de la competencia.
Las novedades del programa se refieren a la importancia que
se otorga a ciertas lneas de accin, as como al tipo de medidas
especficas propuestas. En cierta medida el Propice recupera la
v isin del plan lpezportillista que privilegiaba la promocin
de los agrupamientos industriales-cadenas productivas-regio-
nales y presenta esta opcin como la salida para alcanzar de ma-
nera simultnea tres objetivos: aumentar la compet itividad,
inducir un mayor desarrollo de las industrias micro, pequeas
y medianas (mediante las cadenas productivas) y mejorar la dis-
tribucin regional. El programa, por ejemplo, presenta de nueva
cuenta la poltica de parques industrial es.
Es meritorio que el programa haya diagnosticado el rompi -
mi ento de las cadenas productivas que caus la apertura y que
se proponga actuar en consecuencia por medio de la promocin
del desarrollo de las PYMES en el entorno de las cadenas. Tam -
bin es destacable que e l programa intente de nuevo vincular
esos propsitos con la descentralizacin industrial.
El problema radica en que no queda claro cmo se consegui-
rn los objetivos. Por ejemp lo, el programa en s mismo no es-
tabl ece una zonificacin como fue el caso de los planes indus-
triales de Lpez Portillo y de De la Madrid. Deja tal propsito
9. Aunque los datos sobre el empleo presentados en el estudio
mencionado no mu estran que el ajuste o la apertura hayan conducido
a qu iebras ostensiblemente ma yo res quelas normales en el sector de
las PYMES, ya que su proporcin del empleo total se mantuvo prcti-
camente igual.
56
a un "grupo conjunto de trabajo" con la Secretara de Desarro -
llo Social , as como al Programa de Desarrollo Urbano. As, en
el Propice no aparece instrum e nto alguno qu e indique la for-
ma de lograr la orientacin regional que deber buscar el fomen-
to de las cadenas productivas. 10 El programa no responde a la
grave situacin financiera de las empresas, pues las med idas en
este sentido so n muy vagas . Ca be reconocer, empero, que en
realidad ello es materia principalm ente de la SHCP, la cual ha
instrumentado diversas medidas al respecto .
Adems de la importancia que se concede a las cadenas pro-
ductivas, las novedades reales del programa se refieren a algunas
medidas relacionadas con la desregulacin y la competitividad
de las micro, pequeas y medianas industrias. En primer lugar,
el establecimiento de la figura de la afirmativa ficta , por la cual
se autorizarn automticamente, despus del pl azo estableci-
do, los trmites federales relativos a actividades no riesgosas,
por ejemplo, las referentes a la apertura de una empresa (la apli-
cacin inmediata de esta figura se anunci ya cuando menos para
el Distrito Federal) . En segundo lugar, la propuesta de una red
nacional de centros de competitividad empresarial y, de manera
relacionada, el programa Compite, para incrementar la produc-
tividad de las industrias (sobre todo las micro , pequeas y me-
dianas) . El programa lo impartirn consultores autorizados con
la participacin de un grupo de la misma empresa.
Otra novedad parcial del programa se refiere al objetivo de
institucionalizar y ampliar los mecanismos de consulta para el
seguimiento del programa, por medio de una serie de consejos
(el Consejo Nacional de la Micro, Pequea y Mediana Empre -
sas, establecido el 9 de mayo de 1995, el Consejo para la Des-
regulacin Econmica, la Comi sin Mixta para la Promocin
de las Exportaciones, el Consejo Aseso r de Negociaciones Co-
merciale s Internacionales). Si bien el programa reconoce qu e
en el pasado una de las deficiencias fundamentales de la pol-
tica industrial fue la falta de coordinacin, no queda claro cul
ser la instancia que tendr a su cargo la coordinacin y la vi-
gilancia glob al de los diversos propsitos de la poltica indu s-
trial, as como de la evolucin de la industria en su co njunto y
de los programas sectoriales. Es probable , por ello , qu e esta
poltica presente problemas de coordinacin entre los diferentes
objetivos (desce ntralizacin , promoc in, competitividad).
Co\1ENTARios f"INALEs
espus de cas i veinte aos de planeacin y polti ca indu s-
D Iriales destaca la incapacidad de los planes para , en realidad,
conducir un cambio suficie ntemente rpido y sig nificativo
hacia una es tructura industri al ms efic iente y desce ntrali zada.
En general, los instrumentos (o s u apliccc in ) han sid o por de -
ms dbiles y cuando ste no ha sido el caso , como con la aper-
tura indi scriminada , han in currido en el error de " tirar al beb
con el agu a sucia". El gobierno actual ha prese nt ado un plan que
parece ser un a opc in int erm edi a en tre la pl aneac in de l rg i-
men de De la Madrid y la de la admi ni straci n ant e rior. El
10. Secofi , Prog ramad~ Poltica fl!du strial y Comercio Exter ior,
1996-2000, Mx ico, 1996.
planeacin industrial en mx ico
Propice puede ser un plan realista. Sin embargo, la carencia de
una poltica indu stri al c lara deja en ci erta medida el desarro -
llo nacional a la deriva. Incluso los pases que s upuestamente
no han tenido un a polti ca industrial activa han apoyado s u
desa rrollo en un conjunto de programas que han aplicado con
eficacia y eficiencia (por ejemplo, los programas agrcolas y
tecnolgicos de Estados Unidos).
El Propice contiene alg un as medidas que pueden ser positi-
vas pero qu e difcilmente cambiarn el panorama de la indu s-
tria nacional en el corto o m ediano plazos. En realidad , se trata
de los mismos objetivos de integracin , competitividad, descen-
tralizacin y ex portac in industrial, y de (casi) los mismos
mecanismos de concertacin con los grupos privados. Se podra
decir que esperar del nuevo plan lo contrario sera excesivo y
que ello inclu so podra conducir a mod elos planificadores au-
toritarios y tambin ineficientes. Pu ede ser. Empero, la pregu nta
es por qu un pas como Mxico no pu ede establecer mecani s-
mos de promocin y concertacin que, como en otros pases
- por ejemplo, los llamados tigres asiticos- conduzcan a la trans-
formacin eficiente y acelerada de la estructura industrial.
En otro artculo del autor se seala que es probable que la
incapacidad tradicion al de la poltica industrial se relacione con
la falta de cuando meno s tres factores: a] una suficiente conti -
nuidad y profesionali zacin del personal a cargo de la poltica
indu stri al; b J me can ismos de eva luacin que dejen de ser endo-
gmicos a los sectores pblico y privado e incorporen ms a los
c iudadanos-consumidores , y, en trminos ms generales, e J un a
suficiente capacidad poltico -administrativa para actuar e n
favor de los intereses nacionales y no de g rupos .
Todo esto por s upuesto no implica que Mxico est en un
ca ll ejn sin salida. Por ejemplo, el Propice puede constituirse
en la brjula ge neral que gue el desarro llo de mecanismos ms
especficos de promocin , sin que impliquen subsidios o un
proteccionismo. Esto s ie mpre y cuando se desarrollen meca-
nismos me nos endogmicos que aseguren su aplicacin efec-
tiva y efici ente. G
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