I

Enero de 2017

MDULO DE ACCIONES
CONSTITUCIONALES

Presentado por:
Luis Manuel Castro Novoa
Csar Humberto Carvajal Santoyo

Bogot D.C.
 II

Luis Manuel Castro Novoa

Csar Humberto Carvajal Santoyo

ACCIONES CONSTITUCIONALES
Mdulos de formacin dirigida

Mdulo III

Accin de cumplimiento, Accin popular

y Accin de grupo

Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla

Bogot, 2016
 III

Contenido
CONVENCIONES .............................................................................................................................V
PRESENTACIN ........................................................................................................................... VI
BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS AUTORES ................................. IX
JUSTIFICACIN Y RESUMEN DEL MDULO III. ....................................................................X
MAPA CONCEPTUAL DEL MDULO.................................................................................... XIII
OBJETIVOS DEL MDULO........................................................................................................ XV
UNIDAD 1 LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO........................................................................... 1
1.1. Introduccin............................................................................................................................... 2
1.2. El mbito de proteccin ......................................................................................................... 3
1.2.1. Objeto de la accin ........................................................................................................................ 4
1.2.2. Titular de la accin y legitimacin por activa ................................................................. 10
1.2.3. Contra quin se puede dirigir la accin de cumplimiento?..................................... 11
1.2.4. Caducidad ...................................................................................................................................... 13
1.3. Generalidades del procedimiento ................................................................................... 14
1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditacin de la renuencia ................................. 14
1.3.2. Improcedencia de la accin.................................................................................................... 18
1.3.3. Contenido de la solicitud y correccin de la demanda ............................................... 26
1.3.4. Trmite ........................................................................................................................................... 27
1.3.5. Suspensin del trmite y terminacin anticipada ........................................................ 32
1.3.6. Excepcin de inconstitucionalidad en la accin de cumplimiento ........................ 33
1.4. De la sentencia, la impugnacin y el cumplimiento de la orden. ......................... 37
1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas.................................................................. 37
1.4.2. La impugnacin y la temeridad ............................................................................................ 40
1.4.3. El cumplimiento de la decisin y el desacato ................................................................. 42
Actividad pedaggica. ........................................................................................................................ 47
Autoevaluacin..................................................................................................................................... 49
Unidad 2 LAS ACCIONES POPULARES ................................................................................. 57
2.1. Introduccin............................................................................................................................ 58
2.2. Los derechos e intereses colectivos en la Constitucin Poltica y la
jurisprudencia nacional .................................................................................................................... 59
2.2.1. Elementos bsicos de los derechos colectivos y las acciones populares en el
texto constitucional ........................................................................................................................................ 60
2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de derechos colectivos..... 65
2.3. mbito de proteccin de las acciones populares en la Ley 472 de 1998 .......... 74
2.3.1. Caractersticas y elementos relevantes de la accin popular de acuerdo con la
jurisprudencia .................................................................................................................................................. 74
2.3.2. Objeto .............................................................................................................................................. 79
2.3.3. Principios ....................................................................................................................................... 81
2.3.4. Jurisdiccin y competencia .................................................................................................... 84
2.3.5. Presupuestos de la accin....................................................................................................... 86
2.3.6. Legitimacin por activa ........................................................................................................... 88
2.4. Generalidades del procedimiento ................................................................................... 89
2.4.1. Contenido de la demanda y correccin ............................................................................. 89
 IV

2.4.2. Pacto de cumplimiento ............................................................................................................ 93

2.4.3. Periodo probatorio .................................................................................................................... 97
2.4.3.1. Pruebas anticipadas Artculo 31.-..................................................................................... 98
2.4.3.2. Prueba pericial Artculo 32.- ............................................................................................... 99
2.4.4. Sentencia..................................................................................................................................... 101
2.4.5. Medidas cautelares ................................................................................................................. 104
2.4.6. Amparo de pobreza ................................................................................................................ 106
2.4.7. Coadyuvancia ............................................................................................................................ 107
2.4.8. Recursos y costas .................................................................................................................... 107
2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la sentencia ............................... 108
2.4.10. Regulaciones finales. .............................................................................................................. 109
2.5. Algunas decisiones y discusiones de inters en la jurisprudencia nacional .109
2.5.1. La derogatoria del incentivo econmico. Sentencia C-630 de 2011. MP. Mara
Victoria Calle Correa ................................................................................................................................... 110
2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos. Sentencia C-644 de 2011 y
decisiones en torno a los derechos de los animales del Consejo de Estado......................... 114
2.5.3. Sobre la revisin eventual y la accin popular. Sentencia C-713 de 2008 (MP.
Clara Ins Vargas Hernndez)................................................................................................................. 119
Actividad Pedaggica .......................................................................................................................123
Autoevaluacin...................................................................................................................................125
LA ACCIN DE GRUPO ............................................................................................................136
3.1. Introduccin..........................................................................................................................137
3.2. mbito de proteccin ........................................................................................................140
3.2.1. Objeto de la accin .................................................................................................................. 140
3.2.2. Legitimacin por activa y conformacin del grupo .................................................. 144
3.2.3. Jurisdiccin y competencia ................................................................................................. 148
3.3. Generalidades del procedimiento .................................................................................149
3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la accin ...................................... 149
3.3.2. De la admisin de la demanda y su notificacin......................................................... 156
3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliacin y periodo probatorio ............... 159
3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos.................................................... 161
3.3.5. Disposiciones finales.............................................................................................................. 166
Actividad Pedaggica .......................................................................................................................166
Autoevaluacin...................................................................................................................................169
 V

CONVENCIONES

Og Objetivo General
Oe Objetivos especficos
Co Contenidos
Ap Actividades pedaggicas
Ae Autoevaluacin
J Jurisprudencia
B Bibliografa

Art. Artculo
CP Constitucin Poltica de 1991
Rad. Radicado
MP. Magistrado/Magistrada Ponente
C. Pon. Consejero/Consejera Ponente
Cdigo de Procedimiento
CPACA Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
PL Proyecto de Ley
C.G.P Cdigo General del Proceso
 VI

PRESENTACIN
Comn a los cuatro mdulos

La entrada en vigencia de la Constitucin de 1991 no solo

represent el trnsito de una norma superior a otra. Luego de
veinticinco aos, la Carta Poltica ha producido grandes y
profundas transformaciones en la cultura jurdica de nuestro
pas: la fuerza normativa de los derechos; el carcter
vinculante de los instrumentos internacionales de los derechos
humanos y su valor para interpretar las disposiciones internas;
el progresivo reconocimiento de la jurisprudencia como fuente
de derecho; la adopcin del estado social y democrtico de
derecho y el principio de igualdad material con plenos efectos
en el anlisis y la decisin de casos concretos; la eliminacin
de una religin oficial y, en consecuencia, la proteccin
constitucional a la libertad de conciencia, de pensamiento y de
culto, as como el respeto por la diversidad y el pluralismo, con
la efectiva inclusin de sectores tradicionalmente marginados
o excluidos de la poltica y el derecho, y la sujecin de la parte
orgnica de la Carta a la dogmtica o, mejor, de las
instituciones a la persona humana, son algunos de los cambios
ms relevantes de los que han sido testigos la sociedad
colombiana en general, y los operadores jurdicos en particular.

Especficamente, desde el punto de vista de la garanta de los

derechos, la Constitucin de 1991 contempl una serie de
mecanismos judiciales encaminados a asegurar su proteccin
efectiva. As, no solo consagr la accin de tutela para
proteger, de manera inmediata y eficaz, los derechos
fundamentales, sino que le dio un estatus superior al habeas
corpus y a las acciones populares, de grupo y de cumplimiento.
La Constitucin tambin fortaleci su propia supremaca frente
a las dems normas, por un lado, con la creacin de la Corte
Constitucional como su mxima guardiana y, por el otro, al
establecer la posibilidad de que cualquier autoridad, en especial
 VII

los jueces y juezas de la Repblica, se abstengan de aplicar

aquellas disposiciones del ordenamiento que la contraren.

Con el fin de enfrentar los desafos propuestos por estas y otras

importantes transformaciones, en los ltimos aos, la Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla ha realizado importantes
esfuerzos por cualificar y optimizar la seria y compleja tarea de
administrar justicia en todo el pas. Uno de los principales
escenarios en donde ha puesto gran parte de este empeo ha
sido en el diseo de los currculos y los materiales que hacen
parte de los programas de formacin judicial, cuyo instrumento
central han sido los mdulos de formacin auto-dirigida.

En esta oportunidad, se ha dispuesto la elaboracin de una

serie compuesta por cuatro mdulos de autoformacin sobre
las acciones constitucionales con el objeto de ofrecer un
instrumento pedaggico en el que se articulen, al mismo
tiempo, la descripcin del objeto y fin de proteccin, la
estructura procesal y los principales retos y desarrollos que han
caracterizado la evolucin jurisprudencial de cada una de estas
acciones. As, el primer mdulo de esta serie aborda la accin
de tutela como el mecanismo judicial por excelencia para
asegurar el respeto y la garanta de los derechos
fundamentales, en general; en el segundo mdulo se estudia
la accin de habeas corpus como el medio judicial efectivo para
proteger, especficamente, el derecho a la libertad personal; el
tercer mdulo se concentra en las acciones popular, de grupo
y de cumplimiento previstas por el ordenamiento para
garantizar la proteccin de derechos e intereses colectivos, las
primeras, y el cumplimiento de normas aplicables con fuerza
material de ley y/o actos administrativos, la ltima.
Finalmente, el cuarto modulo realiza una presentacin del
control de constitucionalidad por va de accin y por va de
excepcin en el pas con el fin de explicar y promover entre las
autoridades judiciales el funcionamiento del control difuso
previsto por el constituyente dirigido a asegurar la supremaca
normativa de la CP de 1991.
 VIII

Como puede verse, la construccin de cada uno de estos

mdulos est enmarcada dentro de la necesidad de fortalecer
los diversos procesos de formacin de jueces y juezas del
territorio nacional con el profundo convencimiento de que en
cada uno de estos textos encontrarn herramientas tiles para
garantizar, da a da, en el ejercicio de sus funciones, los
mandatos de la Constitucin de forma efectiva.

Los autores
 IX

BREVE SINOPSIS PROFESIONAL Y LABORAL DE LOS

AUTORES

Luis Manuel Castro Novoa es abogado de la Universidad

Nacional de Colombia. Es especialista en derecho constitucional
y magister en derecho (mencin meritoria) de la misma
universidad. Es profesor del rea de derecho constitucional de
la Universidad del Rosario y de posgrados en derecho
constitucional y Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario de la Universidad Nacional de Colombia. Es
miembro del Comit Acadmico de la Maestra en Derecho
Humanos, DIH y Litigio Internacional de la Universidad Santo
Toms. Durante varios aos trabaj en la Corte Constitucional
y fue Defensor Nacional Delegado para asuntos
constitucionales y legales de la Defensora del Pueblo.

Csar Humberto Carvajal Santoyo es abogado

constitucionalista de la Universidad Nacional de Colombia. Hace
nueve aos trabaja en la Corte Constitucional de Colombia, y
actualmente es Magistrado auxiliar del despacho de la
presidenta, Mara Victoria Calle Correa. Ha trabajado como
docente en las universidades del Rosario y la Fundacin
Universitaria Andina de Pereira, y es formador de la Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla en temas de coordinacin entre
justicia ordinaria y justicia indgena.
 X

JUSTIFICACIN Y RESUMEN DEL MDULO III.

A pesar de que, durante las ltimas dos dcadas, sin duda

alguna, la accin de tutela ha sido la protagonista principal en
la defensa de los derechos fundamentales en Colombia, nuestro
sistema constitucional cuenta con otros robustos y poderosos
mecanismos de proteccin que tambin permiten garantizar, a
travs de otras vas, el respeto de los mandatos consignados
en la Carta Poltica. Dentro de estas herramientas se
encuentran adems de la accin de habeas corpus, descrita
en el mdulo II de esta serie las acciones de cumplimiento,
popular y de grupo, que sern estudiadas en este texto. Cada
una de estas tres acciones representa un vigoroso instrumento
de proteccin ciudadana que tambin ofrece la oportunidad a
quienes administran justicia de contribuir significativamente en
la consolidacin del estado social y democrtico de derecho.

Ahora bien, es importante comenzar por aclarar que, dadas

las caractersticas de estos mdulos de formacin, este texto
no pretende agotar en su totalidad las cuestiones y
particularidades procedimentales que encierra el trmite de
cada una de estas tres acciones. Su objetivo es mucho ms
modesto: este modulo busca describir, en trminos generales,
el mbito de proteccin de cada accin y las principales
caractersticas del respectivo proceso que las rige. A pesar de
ello, en las pginas siguientes -al igual que en los dems
mdulos que componen esta serie- se realiza un esfuerzo por
abordar de forma paralela tanto la dimensin sustancial
como la dimensin procedimental de estos mecanismos de
proteccin judicial. En esa direccin, ms all de limitarse a
realizar una presentacin esquemtica de las diferentes etapas
procesales y trminos definidos para cada accin por la
normatividad que las reglamenta, cada unidad pretende
 XI

evidenciar que los procedimientos previstos para cada una de

estas acciones constitucionales tienen como finalidad ltima la
bsqueda de proteccin efectiva de los derechos consagrados
en la Constitucin Poltica de 1991.

Para cumplir este objetivo este texto est compuesto por

tres unidades. En la primera se estudia la accin de
cumplimiento elevada a rango constitucional en el artculo 87
superior. Como se ver, esta accin constitucional contiene un
profundo valor democrtico, garantiza el acceso a la justicia y
promueve la participacin ciudadana, pues permite que
cualquier persona, natural o jurdica e incluso los mismos
servidores pblicos, exijan el cumplimiento de disposiciones
normativas de las que se desprenden obligaciones claras y
expresas para las autoridades pblicas o los particulares
cuando asumen este carcter. De hecho, vista en perspectiva,
esta accin constitucional permite el afianzamiento del estado
social y democrtico de derecho pues con ella la ciudadana
cuenta con una herramienta a travs de la cual puede reclamar,
frente la renuencia de las autoridades y los particulares en los
casos definidos por la ley, el cumplimiento de los mandatos
contenidos en las normas con fuerza material de ley y en los
actos administrativos, especialmente aquellos que persiguen la
vigencia de un orden jurdico, social y econmico justo.

Luego, en las dos unidades siguientes se describen las

acciones a las que se refiere el artculo 88 de la CP, esto es, la
accin popular y la accin de grupo, las cuales, de acuerdo
con la Corte Constitucional, a pesar de las diferencias entre s,
suponen la superacin de las limitaciones de los enfoques
procesales puramente individualistas en la proteccin de los
derechos1. As, por una parte, la unidad 2 se concentra en la
presentacin de la accin popular, destinada a asegurar la
proteccin de los derechos e intereses colectivos. Para ello, en
esta unidad se presenta una breve introduccin, una

1
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes)
 XII

aproximacin al concepto de derechos e intereses colectivos, la

descripcin del procedimiento y una exposicin de problemas
jurdicos de inters, abordados en la jurisprudencia del Consejo
de Estado y la Corte Constitucional.

Por ltimo, la unidad 3 describe el mbito de proteccin

de la accin de grupo. Esta accin tiene como finalidad que
un conjunto de personas, como consecuencia de un dao
comn y de forma colectiva, pueda presentar sus
reclamaciones ante las autoridades por los perjuicios sufridos.
En particular, en esta ltima unidad se estudia la naturaleza
especialmente reparadora de esta accin constitucional y
particularidades procesales de su trmite que, en ltimas,
representa la posibilidad judicial para obtener el
reconocimiento y el pago de una indemnizacin de perjuicios
como consecuencia de un dao producido a individuos
especficos que conforman un grupo que ha visto seriamente
afectados sus derechos por la ocurrencia de dicho dao.

As las cosas, se espera entonces que el estudio de estas

tres acciones constitucionales permita, entre otras, que los
lectores de este mdulo identifiquen con claridad su marco de
proteccin y las principales etapas procesales que definen cada
trmite a partir de una revisin de la jurisprudencia relevante
para cada accin constitucional y, de esta forma, profundicen
en las caractersticas y diferencias existentes entre ellas, pero
sobre todo, que puedan visualizar el rol protagnico de la
justicia y el potencial transformador que tiene cada uno de
estos mecanismos judiciales frente a la necesidad de proteccin
efectiva de derechos, en un contexto como el colombiano,
caracterizado por las profundas desigualdades sociales y
econmicas, y los abusos de las autoridades y de los
poderosos.
 XIII

MAPA CONCEPTUAL DEL MDULO

En trminos generales, los mdulos que componen est serie

estn diseados para describir el contenido, el alcance y la
estructura procesal de cada una de las cinco acciones
constitucionales referidas en la presentacin. No obstante, el
anlisis individual de cada accin gira en torno a una
preocupacin transversal: defender la idea segn la cual los
aspectos procedimentales de cada accin tienen como finalidad
ltima la satisfaccin y la prevalencia de su dimensin
sustancial, es decir, la garanta efectiva de los derechos e
intereses constitucionalmente protegidos por cada uno de estos
mecanismos judiciales. Bajo este criterio, cada mdulo
respetar la siguiente estructura conceptual:
 XIV

Este modulo en particular est compuesto por tres unidades,

en la que cada una explica el contenido y el alcance de las
siguientes acciones constitucionales, as:
 XV

OBJETIVOS DEL MDULO

Og Objetivo general

Identificar el mbito de proteccin y las

etapas procesales de la accin de
cumplimiento, la accin popular y la accin de
grupo, as como las posibilidades materiales
que tiene cada uno de estos mecanismos
judiciales como instrumentos que contribuyen
a asegurar la vigencia material de la
Constitucin Poltica de 1991 a travs de la
proteccin de los derechos.

Oe Objetivos especficos
Conocer especficamente cules son los
derechos y/o intereses que protege cada una
de estas acciones y cules son las principales
diferencias respecto de las dems.
Identificar con precisin las fuentes
normativas que definen el contenido, el
alcance y la estructura procesal de cada una
de las acciones constitucionales estudiadas en
este mdulo
Analizar cada una de las etapas procesales
que componen el trmite de cada una de las
acciones, desde el momento de la
interposicin de la demanda hasta que la
ltima decisin queda en firme, a travs del
estudio de las principales discusiones que han
surgido en los ltimos aos relacionadas con
el alcance y el trmite de estas acciones, as
 XVI

como las respuestas desarrolladas por la

jurisprudencia.
Identificar las estrategias jurdicas para
asegurar el cumplimiento efectivo de las
rdenes dadas por las autoridades judiciales
en el marco de estas acciones
constitucionales.
 1

Unidad 1 LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO

Og
Comprender el contenido y el alcance de la accin de
cumplimiento para materializar los mandatos expresos
contenidos en la ley y en los actos administrativos como
un mecanismo constitucional diseado para garantizar
la vigencia material del estado social y democrtico de
derecho en Colombia.
Oe
Identificar marco de proteccin de esta accin como
recurso judicial que persigue la vigencia y el respeto del
ordenamiento jurdico, permite realizar los diferentes
objetivos estatales y, con ello, contribuye a hacer
efectivos los derechos de las personas.
Conocer las diferentes etapas procesales que definen el
curso de la accin a la luz de los principios que orientan
su trmite y las principales diferencias con las dems
acciones constitucionales.
Reconocer el margen de posibilidades que tiene la
autoridad judicial, al momento de pronunciarse frente a
esta accin para asegurar que la orden sea cumplida por
la autoridad pblica o el particular obligado.
 2

1.1. Introduccin

La sujecin del poder poltico a las normas, esto es, el imperio

de la legalidad, constituye una de las caractersticas definitorias
del estado de derecho, de ah que la preocupacin por la
eficacia material de la normatividad sea un asunto
particularmente relevante. De hecho, en ese sentido, diversas
teoras jurdicas han sealado que la eficacia material de las
normas puede ser considerada una de las condiciones
necesarias de la existencia de todo sistema jurdico. Por este
motivo, resulta vlido preguntarse cul sera el sentido
prctico de la consagracin normativa de una serie de
mandatos si estos no cuentan con mecanismos
institucionalizados que garanticen su ejecucin?

Pues bien, en Colombia, el artculo 87 de la CP dispuso que

[t]oda persona podr acudir ante la autoridad judicial para
hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo. De esta manera, nuestro sistema jurdico dot
de jerarqua constitucional a un mecanismo judicial diseado
para garantizar que los mandatos contenidos en la ley y en los
actos de la administracin tuvieran eficacia material y, en caso
contrario, le permitiera a la ciudadana contar con una
herramienta que garantizara que las autoridades
administrativas les dieran cumplimiento. Por eso mismo, el
inciso segundo de este artculo constitucional dispuso lo
siguiente: En caso de prosperar la accin, la sentencia
ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber
omitido.

En esa direccin, se pronunci la Corte Constitucional en la

sentencia C-157 de 1998 2 cuando seal que [e]n efecto,
resulta paradjico que muchas veces las normas quedan
escritas, es decir, no tienen ejecucin o concrecin prctica en
la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto

2
MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
 3

se convierten a menudo en inoperantes e intiles. Igual cosa

sucede con los actos administrativos que la administracin
dicta pero no desarrolla materialmente.

Entonces, en nuestro pas, la accin de cumplimiento es el

mecanismo previsto por el ordenamiento jurdico que tiene por
objeto permitirle a toda persona contar con la posibilidad de
acudir ante la autoridad judicial para requerir la realizacin o el
cumplimiento de un deber concreto eludido por la autoridad
responsable consagrado en la ley o un acto administrativo. Es
as como el ejercicio de esta accin, como se ver en esta
unidad, concreta los principios del estado social y democrtico
de derecho dirigidos asegurar la vigencia de un orden jurdico,
social y econmico justo.

Con el fin de estudiar los alcances de este mecanismo judicial,

esta unidad est dividida en tres partes: en la primera, se
explica el objeto y el marco de proteccin que definen el
alcance de la accin de cumplimiento; en la segunda parte, se
describen, en trminos generales, la etapas que componen el
trmite de la accin; y, por ltimo, en la tercera parte, se
explica el contenido de la decisin y lo relacionado con el
cumplimiento del fallo.

1.2. El mbito de proteccin

La Ley 393 de 19973 define el marco regulatorio de la accin

de cumplimiento. As, el artculo 1 establece que [t]oda
persona podr acudir ante la autoridad judicial definida en esta
Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables
con fuerza material de Ley o Actos Administrativos. De
acuerdo con esta disposicin cualquier persona, bien sea
natural o jurdica, cuenta con la posibilidad de interponer la
accin para hacer cumplir, por una parte, normas aplicables

3
Por la cual se desarrolla el artculo 87 de la Constitucin Poltica, Diario Oficial No. 43.096, 30 de julio
de 1997
 4

con fuerza material de ley (i.e. leyes y/o decretos) y, por otra,
actos administrativos.

Para explicar su marco de proteccin, la Corte Constitucional

en la sentencia C-157 de 1998 seal que la accin de
cumplimiento es, en s misma, un derecho ciudadano, por lo
tanto, quienes la interponen son titulares de potestades e
intereses jurdicos activos frente a las autoridades pblicas y
an de los particulares que ejerzan funciones de esta ndole.
Con base en lo anterior, si se parte del supuesto segn el cual
el estado social de derecho permite crear unas condiciones
materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones
dignas y justas a los miembros de la comunidad, esta accin
constitucional representa un recurso judicial que permite que
la accin de los poderes pblicos logre estos propsitos cuando
estn consignados en leyes y en actos administrativos. Por este
motivo, para la jurisprudencia constitucional, toda persona en
ejercicio de su derecho a la participacin en los asuntos
pblicos, est en la posibilidad de usar esta accin judicial para
conseguir que las obligaciones consignadas normativamente se
realicen.

1.2.1. Objeto de la accin

Como se ha visto hasta ahora, de acuerdo con el tenor literal

del artculo 1 de la Ley 393 de 1997 la accin de cumplimiento
constituye, de un lado, un mecanismo de proteccin de los
derechos de los particulares y, de otro lado, una garanta de
realizacin de los fines del Estado que se ven amenazados,
naturalmente, por el incumplimiento de un deber a cargo de la
administracin o de particulares en determinados casos, un
deber que por dems est expresado en:

(a) normas aplicables con fuerza material de ley o,

(b) actos administrativos.
 5

En relacin con las primeras, la Corte Constitucional aclar, en

la sentencia C-893 de 1999 4 , el alcance de las expresiones
fuerza material de ley o con fuerza de ley contenidas en los
artculos 4, 5, 6, 8 y 20 de la Ley 393 de 1997. Dijo la Corte:

la expresin con fuerza de ley o con fuerza material de

ley significa que un acto normativo, que no es formalmente
una ley, por no haber sido expedido por el Congreso, tiene sin
embargo, debido al sistema de fuentes desarrollado en la
Carta, el mismo rango jerrquico de las leyes, y por ende
puede derogar y modificar otras leyes y, a su vez, no puede
ser alterado sino por normas de igual o superior jerarqua, esto
es, por la Constitucin, por otras leyes, o por otras normas con
fuerza de ley. Es claro que el cargo de los actores carece de
todo sustento pues una ley, en sentido formal, tiene, por el
slo hecho de ser una ley, una fuerza material de ley, esto es,
puede derogar o modificar otras leyes, y no puede ser
derogada sino por normas de igual o superior jerarqua. Por
ende, no encuentra la Corte que puedan existir casos en que
una ley -en sentido formal- se encuentre desprovista de fuerza
material de ley, por lo cual no es cierto que las expresiones
acusadas restrinjan el alcance de la accin de cumplimiento,
tal y como se encuentra definida en el artculo 87 de la Carta.

Es decir, la accin de cumplimiento garantiza la ejecucin de

los mandatos contenidos tanto en leyes en sentido formal, esto
es, aquellas proferidas por el Congreso, como aquellas en
sentido material, como ocurre, por ejemplo, con los decretos
proferidos por el Gobierno.

En relacin con los segundos, la Corte Constitucional los ha

caracterizado as:

4
MP. Alejandro Martnez Caballero. En esta sentencia la Corte Constitucional se pronunci frente a una
demanda en la cual se alegaba que las expresiones acusadas suponan una limitacin al alcance de la accin
pues, de acuerdo con los demandantes, se podra pensar que las leyes en sentido estricto no tendran la
posibilidad de ser objeto de la accin, sino nicamente, textos normativos con fuerza material de ley.
 6

El acto administrativo, ha sido definido como La declaracin

de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la administracin en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Son variadas e innumerables las formas en que la doctrina y

la jurisprudencia ha clasificado los actos de la administracin,
bien por su contenido, por la autoridad que interviene en su
elaboracin, por la mayor o menor discrecionalidad de quien lo
expide o por la incidencia que tengan en la decisin final, entre
otras. Dentro de ste catlogo, se ha diferenciado claramente
los llamados actos administrativos de carcter general y los
actos administrativos de carcter particular.

As, los llamados actos administrativos de carcter general,

son aquellos en los que los supuestos normativos aparecen
enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y
concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad
indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se
encuentren comprendidas en tales parmetros. Puede existir
un acto general que se dirija a algunas pocas personas o a
ninguna en particular.

Por el contrario, los actos de carcter particular, son de

contenido especfico y concreto; producen situaciones y crean
efectos individualmente considerados. Dentro de esta
clasificacin, la administracin pblica puede expedir un acto
de contenido individual que puede estar referido a muchas
personas concretamente identificadas5

5
Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009.
 7

Por otra parte, tanto el Consejo de Estado 6 como la propia

Corte Constitucional 7 se han manifestado en relacin con la
imposibilidad de solicitar, a travs de una accin de
cumplimiento, la materializacin de los mandatos expresos de
la CP y los tratados internacionales de derechos humanos.

Ahora bien, habiendo identificado el tipo de textos en donde se

encuentran consignados los mandatos susceptibles de ser
exigidos por medio de la accin de cumplimiento, resulta vlido
preguntarse cundo estamos en presencia de un
incumplimiento susceptible de ser corregido mediante este
mecanismo judicial? La Corte Constitucional, en la sentencia C-
1194 de 20018, a partir de la jurisprudencia desarrollada por el
Consejo de Estado9 estableci, en primer lugar, que la accin
de cumplimiento est encaminada a la ejecucin de deberes
que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto
administrativo, imperativo, inobjetable y expreso (nfasis
fuera de texto). De acuerdo con la Corte Constitucional estas
caractersticas suponen entonces que la accin de
cumplimiento NO PROCEDE para:

6
Consejo de Estado, Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) reiterada
en Sentencia del 17 de julio de 2014, Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU) y Consejo de Estado,
Sentencia de 20 de octubre de 2011, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, Consejero
Ponente. Mauricio Torres Cuervo, Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU)
7
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera
Vergara) 7 . En esta ocasin, los magistrados Carlos Gaviria Daz, Jos Gregorio Hernndez y Alejandro
Martnez Caballero, salvaron el voto indicando que careca de sentido que la accin de cumplimiento no pudiera
emplearse para hacer cumplir las disposiciones de la CP. Especficamente sealaron: consideramos que as
como las personas tienen un derecho constitucional a que se cumplan las leyes y actos administrativos, como
bien lo dice la presente sentencia, con mayor razn tienen un derecho a que la Constitucin se cumpla
efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin embargo, con la presente ley,
tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitucin- carece de un mecanismo judicial para su
realizacin mientras que disposiciones de menor jerarqua, como las leyes y los actos administrativos, s son
susceptibles de ser realizadas gracias a la accin de cumplimiento. Y lo ms paradjico es que la Corte
Constitucional, que es la guardiana de la integridad y supremaca de la Carta (CP art. 241), haya permitido
esa especie de discriminacin contra el cumplimiento de la propia Constitucin
8
MP. Manuel Jos Cepeda Espinosa
9
En esta sentencia, la Corte Constitucional referenci a manera de ilustracin el alcance dado por el Consejo
de Estado a esta accin en la sentencia del proceso ACU 615 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Segunda - Subseccin A, 10 de marzo de 1999, Consejero Ponente: Flavio Augusto
Rodrguez.
 8

a) Obtener el reconocimiento por parte de la administracin

de garantas particulares;
b) Debatir, en sede judicial, el contenido y el alcance de
algunos derechos que el particular espera que se le
reconozcan;
c) Esclarecer el sentido interpretativo que debe drsele a
ciertas disposiciones legales;
d) Exigir el cumplimiento genrico de las leyes y actos
administrativos, es decir, la accin no puede ser utilizada
para obtener la ejecucin general e indiscriminada de
todas las normas que, por jerarqua, estn por debajo de
la CP.

De acuerdo con lo anterior, el deber que se alega incumplido

debe reunir unas caractersticas especiales que se resumen en
lo siguiente: debe tratarse de un deber que configure un
mandato especfico y determinado. Para ello, se requiere de la
existencia de (a) una entidad concreta o un particular sobre
quien recaiga la obligacin y (b) que tal obligacin est
contenida en una norma legal o un acto administrativo. Frente
a este asunto, resulta importante precisar que la norma legal o
el acto administrativo no tiene que sealar, necesaria y
expresamente, cul es la entidad competente que debe cumplir
el mandato, pues como lo explic la propia Corte
Constitucional, las normas generales pueden tener como
destinatarias genricas a las autoridades de determinado
sector o de cierto tipo. Es decir, lo que se requiere es que el
mandato sea atribuible a una entidad independientemente de
si la norma se refiere a ella explcitamente.

Adicionalmente, existen diferentes tipos de mandatos que

pueden estar contenidos en las normas cuyo cumplimiento se
pretende. As, por ejemplo, indic la Corte, un particular,
[que] acta en inters propio, en representacin de un tercero,
o en defensa del inters general, tiene la facultad de exigir,
precisamente, la adopcin de una decisin, la iniciacin o
continuacin de un procedimiento, la expedicin de un acto o
 9

la ejecucin de una accin material necesaria para que se

cumpla el deber omitido, as ste haya sido establecido en una
ley que no menciona especficamente a la autoridad
renuente.10

El incumplimiento de la administracin o del particular obligado

puede entonces provenir de dos escenarios: (a) de la inaccin
o (b) de una accin que evidencia la ineficiencia o el inters de
evadir la satisfaccin del mandato al que est obligada la
administracin o el particular obligado en el cumplimiento de
sus deberes. Frente a este punto, la Corte explic que existe
una inaccin cuando se presenta una omisin de la
administracin, caso en el cual le corresponde a la autoridad
judicial ordenar que cese la omisin y que la autoridad
responsable cumpla con su deber a travs de una actuacin.
Frente al segundo evento, la Corte precis que el
incumplimiento de un deber jurdico, tambin puede
expresarse a travs de acciones como lo prev el artculo 8 de
la Ley 393 de 1997. En este caso, a pesar de mostrar una
actividad positiva por parte de diferentes rganos del Estado,
[las actuaciones] se traducen en una forma de eludir sus
obligaciones o cumplen de manera insuficiente los deberes
contenidos en una ley o en un acto administrativo. De acuerdo
con la Corte, en estos casos, al juez competente le
corresponder determinar en qu consiste el incumplimiento
del deber jurdico en cuestin y tomar las decisiones
complementarias que aseguren el reconocimiento de los
derechos de los particulares y la obtencin de las finalidades
perseguidas por las normas incumplidas por el deber
parcialmente omitido. Para ello, la constatacin de la
inactividad estatal que pueda representar un incumplimiento
debe realizarse caso a caso, atendiendo a las diferentes
modalidades que puede revestir un deber sealado por la ley o
contenido en un acto administrativo. Dicho deber puede haber
sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias

10
Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel Jos Cepeda)
 10

de tiempo, modo, o lugar que tienen un peso y una relevancia

diferente en cada caso concreto. La orden que imparta el juez
ha de corresponder a la modalidad del deber omitido.11

1.2.2. Titular de la accin y legitimacin por activa

El artculo 4 de la Ley 393 de 1997 establece que cualquier

persona puede ejercer la accin de cumplimiento. As, la norma
no establece restriccin alguna, como tampoco lo hace la CP,
en relacin con los facultados para interponer esta accin, de
manera que normativamente, no habra limitacin alguna para
que esta pueda ser interpuesta entonces por menores de 18
aos o personas jurdicas.

Adicionalmente, esta disposicin tambin establece que la

accin de cumplimiento puede ser presentada por (i)
organizaciones sociales, (ii) organizaciones no
gubernamentales o, incluso por (iii) los servidores pblicos, de
hecho, la norma indica que gozan de especial titularidad para
la presentacin de esta accin el Procurador General de la
Nacin, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales,
el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros
Municipales, el Contralor General de la Repblica, los
Contralores Departamentales, Distritales y Municipales.

En su momento, la posibilidad de que los servidores pblicos

pudieran presentar una accin de cumplimiento fue objeto de
debate. La Corte Constitucional en la sentencia C-158 de
199812 se pronunci sobre una demanda en la que se alegaba
que resultaba contradictorio que mientras el artculo 87 de la
CP concibi la accin de cumplimiento como un mecanismo
jurisdiccional diseado para la proteccin de los particulares
frente a las omisiones de los servidores pblicos, el artculo 4
de la Ley 393 de 1997 le permitiera a esto ltimos ser titulares
de la accin. Frente a este tema la Corte, invocando una
11
Ibd.
12
MP. Vladimiro Naranjo Mesa
 11

interpretacin sistemtica de la disposicin, entre otras cosas

dijo:

Justamente, los servidores pblicos estn llamados, en primer

lugar, entre los ciudadanos, a promover la observancia y
cumplimiento de la ley y de los actos administrativos, toda vez
que la propia Constitucin seala, en el pargrafo de su
artculo 2, que las autoridades de la Repblica estn
instituidas para ...asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares. Deberes sociales que
aunque se sealan por los mismos textos constitucionales, se
concretan en su realizacin por las disposiciones contenidas en
la ley y en los actos administrativos. Y el artculo 123 superior,
que define quienes son servidores pblicos indicando que lo
son los miembros de las corporaciones pblicas y los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios, expresa en
su pargrafo que Los servidores pblicos estn al servicio del
Estado y de la comunidad; luego ellos son quienes por velar
por los intereses pblicos por expreso mandato de la
Constitucin, estn llamados en primer lugar, al ejercicio de la
accin que persigue la efectividad del principio de legalidad.

Adems, la Corte agreg que si el constituyente no estableci

limitaciones diferentes a la expresin persona no exista
razn constitucional vlida para establecer por va legislativa o
jurisprudencial otro tipo de restricciones no consignadas en la
CP.

1.2.3. Contra quin se puede dirigir la accin de

cumplimiento?

Los artculos 5 y 6 de la Ley 393 de 1997 definen contra quien

se puede interponer la accin de cumplimiento. El primero hace
 12

referencia a las autoridades pblicas y el segundo a los

particulares.

El artculo 5 estableca que esta accin podra ser dirigida

contra la autoridad administrativa a la que corresponda el
cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto
Administrativo (nfasis fuera de texto). Sin embargo, la Corte
Constitucional en la sentencia C-157 de 1998 declar
inexequible la expresin administrativa. De acuerdo con la
Corte, cuando el artculo 87 de la CP defini el objeto de la
accin de cumplimiento no realiz ninguna distincin, ni
tampoco impuso limitaciones en relacin con la autoridad
legitimada por pasiva en el proceso, es decir, contra la cual se
pueda ejercer la accin de cumplimiento. En ese sentido, segn
la Corte, no le era dable al legislador establecer limitacin
alguna, pues es a las autoridades pblicas en general, y no
slo las administrativas, a quienes les corresponde cumplir lo
dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son ellas
las destinatarias normales de un sinnmero de leyes que les
imponen el cumplimiento de especficas tareas, que
naturalmente conllevan la ejecucin o el cumplimiento de la
ley. Y a ello hay que agregar, que los actos administrativos,
generales o particulares, constituyen una forma de concrecin
de la ley y de ejecucin de la misma, razn por la cual es deber
de las autoridades pblicas en general, asegurar su efectivo
cumplimiento.

Adicionalmente, la Corte Constitucional, al realizar una lectura

armnica de la Ley 393 de 1997, encontr que su artculo 8
establece que "[l]a accin de cumplimiento proceder contra
toda accin u omisin de la autoridad que incumpla o
ejecute actos o hechos que permitan deducir [un] inminente
incumplimiento de normas con fuerza de ley o Actos
Administrativos. ()" (nfasis del original), por lo tanto, es
vlido inferir que la accin de cumplimiento procede de modo
general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un
acto administrativo, sin que importe la rama del poder pblico
 13

a la cual pertenezca [incluido el poder judicial], y sin que pueda

limitarse su ejercicio respecto de aquellas que tienen la calidad
de administrativas.

Por su parte, el artculo 6 establece que la accin de

cumplimiento tambin procede contra acciones u omisiones de
particulares que se encuentren incumpliendo una norma con
fuerza material de ley o acto administrativo en aquellos casos
en los que el particular acte o deba actuar en ejercicio de
funciones pblicas, pero exclusivamente en relacin con el
cumplimiento de las mismas. La norma explica que cuando se
presenta esta situacin, la accin de cumplimiento tambin
puede dirigirse tambin contra la autoridad pblica competente
que pueda imponerle dicho cumplimiento al particular.

1.2.4. Caducidad

De acuerdo con el artculo 7 de la Ley 393 de 1997, la accin

de cumplimiento puede ser ejercida en cualquier tiempo. Esto
significa que desde que la disposicin normativa se encuentre
vigente o no haya sido declarada exequible, cualquier persona
puede demandar su cumplimiento. Lo mismo ocurre en el caso
de los actos administrativos, los cuales pueden ser
demandados siempre y cuando no hayan sido declarado nulos
o hubieren perdido su fuerza ejecutoria.

El artculo 7 adems diferencia dos situaciones:

(i) cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la

facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecucin del
primer acto, la sentencia que pone fin al proceso har trnsito
a cosa juzgada;

(ii) Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo

cumplimiento pueda demandarse simultneamente ante varias
autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podr
volver a intentarse sin limitacin alguna.
 14

Adicionalmente, el artculo 7 aclara que la accin ser

declarada improcedente cuando se presente por hechos que ya
hubieren sido decididos y en el mbito de competencia de la
misma autoridad.

1.3. Generalidades del procedimiento

1.3.1. Cuestiones de procedibilidad y acreditacin de la

renuencia

De la lectura del artculo 8 de la Ley 393 de 1997 se pueden

inferir los eventos o circunstancias en los que puede
configurarse un incumplimiento:

a) Por una accin que genere un incumplimiento.

b) Por una omisin que genere un incumplimiento.
c) Por la ejecucin de actos o hechos que permitan inferir un
incumplimiento inminente.

Como se explic previamente, en cualquiera de los tres casos,

el incumplimiento puede provenir de la autoridad pblica o del
particular en los trminos ya descritos (Ver supra 1.2.3)

Esta norma establece que es necesario acreditar la

renuencia como requisito de procedibilidad. Para cumplir
con este requisito, la persona que acuda a la accin de
cumplimiento tiene que demostrar que previamente le ha
pedido a la autoridad que cumpla con la disposicin o el acto
administrativo objeto de la controversia y que la autoridad, o
se neg a cumplir lo alegado por el actor, o simplemente no
contest dentro de los diez (10) das siguientes a la
presentacin de la solicitud.

De acuerdo con la Corte Constitucional la renuencia no supone

una carga constitucional desproporcionada, por el contrario, se
 15

enmarca dentro de los mismos objetivos que persigue la accin

de cumplimiento:

Como la accin de cumplimiento no es para garantizar la

ejecucin general de las leyes, sino el cumplimiento de deberes
omitidos, la constitucin en renuencia es un paso conducente
dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el
cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o
administrativas), pues sta es la manera, no slo de constatar
el incumplimiento de la administracin, sino de delimitar el
mbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos
especficos y determinados, as como sus modalidades
respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que
pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus
alcances () En segundo lugar, la configuracin de la
renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la
justicia, sobre la base de un hecho cierto el incumplimiento
de una solicitud concreta que el juez debe valorar para tomar
la decisin que efectivamente conduzca a que la
administracin haga lo necesario para cumplir el mandato
especfico y determinado que se ha negado a realizar. La
eficacia y pertinencia de la orden judicial ser mayor cuando
se haya predeterminado qu es lo que la administracin se
niega a hacer para cumplir el deber omitido. Finalmente, este
requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la
administracin para que acate el deber hasta ese momento
omitido, o para que exponga al solicitante las razones que
justifican su inactividad13

Frente al alcance de la renuencia el Consejo de Estado ha

indicado lo siguiente: Para el cumplimiento de este requisito
de procedibilidad la Sala, ha sealado que () el reclamo en tal
sentido no es un simple derecho de peticin sino una solicitud
expresamente hecha con el propsito de cumplir el requisito de

13
Corte Constitucional, C-1194 de 2001 (MP. Manuel Jos Cepeda Espinosa).
 16

la renuencia para los fines de la accin de cumplimiento. 14

(subraya fuera de texto). Esto significa, de acuerdo con la
jurisprudencia del rgano supremo de la jurisdiccin
contencioso administrativa, que es necesario formular de forma
precisa el reclamo del incumplimiento del deber legal o
administrativo alegado, para lo cual es necesario que la
persona, al requerir a la autoridad o al particular que ejerce
funciones pblicas, precise la norma o normas en que se
consagr su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo
contrario conduce a la improcedencia de la accin pues no
configura el requisito de renuencia15.

Ahora, la norma inicialmente estableca que era posible

prescindir de este requisito cuando buscar su satisfaccin
pudiera generar un inminente perjuicio irremediable para el
accionante. La Corte Constitucional en la sentencia C-1194 de
2001 16 declaro inexequible la expresin para el accionante
por considerar que, dado que la accin de cumplimiento es una
accin constitucional pblica que persigue la satisfaccin del
inters general, resultaba desproporcionado que, para omitir la
acreditacin de la renuencia ante un perjuicio irremediable, se
exigiera que este afectara directamente al accionante. Para la
Corte, una afectacin inminente de carcter irremediable
independientemente del destinatario, justifica por si sola la
omisin del requisito de la renuencia:

Exceptuar slo al accionante del deber de constituir en

renuencia a la autoridad pblica, o al particular competente,
como condicin de procedencia de la accin se evidencia
contrario al texto del artculo 87 de la Constitucin, sobre todo

14
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, sentencia del 14 de agosto de
2014, Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), Consejera Ponente. Lucy Jeannette Bermdez.
15
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, sentencia del 30 de junio de
2016, Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, Consejera Ponente, Lucy Jeannette Bermdez; Al respecto,
tambin se pueden consultar: Providencia del 20 de octubre de 2011, Rad. 2011-01063, Consejero Ponente.
Mauricio Torres Cuervo; Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad. 47001-23-31-000-2011-00024-01, Consejera
Ponente. Susana Buitrago.
16
Op. Cit.
 17

si es interpretado a la luz de los tratados internacionales en

materia de derechos humanos que garantizan el derecho a la
tutela judicial efectiva. No es consistente con la finalidad ni con
las condiciones de ejercicio de la accin de cumplimiento la
cual propugna la defensa de la integridad del ordenamiento
jurdico y no exige al afectado por el incumplimiento el ejercicio
directo de la accin como requisito de su procedibilidad que
el perjuicio irremediable deba cernirse exclusivamente sobre la
persona del accionante. Potenciales afectados que no pueden
defenderse por s mismos podrn ser beneficiarios de una
accin de cumplimiento, por lo que la decisin de imponer la
carga de construir en renuencia pese al peligro inminente para
los beneficiarios de sufrir un perjuicio irremediable no es
razonable.

En un caso reciente, el Consejo de Estado se pronunci sobre

las condiciones para que la autoridad judicial de la accin de
cumplimiento pueda prescindir del requisito de la renuencia
ante la existencia evidente de un perjuicio irremediable17. En
dicha oportunidad, el actor interpuso accin de cumplimiento
en contra de varias entidades del Estado por el incumplimiento
de una serie de disposiciones normativas que con mandatos
claros y expresos dirigidos a conjurar la crisis penitenciaria y
carcelaria en el pas. La decisin de primera instancia declar
improcedente la accin al considerar que el accionante no
demostr que hubiera interpuesto una solicitud encaminada a
reclamar el cumplimiento a todas y cada una de las autoridades
demandadas. Sin embargo, el Consejo de Estado en segunda
instancia encontr que, dadas las dimensiones del evidente
hacinamiento carcelario y todo lo que conlleva en trminos de
violaciones derechos humanos, reconocidas incluso por la Corte
Constitucional en la sentencia T-388 de 201318, en este asunto

17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, sentencia del 24 de septiembre
de 2015, Consejero Ponente. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 250002341000201500041-01.
18
MP. Mara Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte Constitucional se pronunci sobre la existencia
de un estado de cosas inconstitucional, dada la crisis estructural y las graves violaciones a los derechos
fundamentales, en relacin con este tema.
 18

deba declarase probada la existencia del perjuicio irremediable

y, en consecuencia, vlida la excepcin de acreditar la
renuencia por parte de las autoridades demandadas.

Por ltimo, el inciso final del artculo 8 de la Ley 393 de 1997

dispuso que el ejercicio de la accin de cumplimiento, no
excluir el ejercicio de la accin popular para la reparacin del
derecho. Este ltimo apartado de la norma resulta
tcnicamente impreciso pues la accin popular, como se ver
en la siguiente unidad de este mdulo, persigue la defensa de
derechos e intereses colectivos mientras es la accin de grupo
la que tiene propiamente una naturaleza reparadora. En esos
trminos, una interpretacin razonable de este apartado
implica entender que la accin de cumplimiento no excluye per
se el ejercicio de otras acciones constitucionales pues su
finalidad est dirigida a la materializacin de los mandatos de
las normas legales y los actos administrativos.

1.3.2. Improcedencia de la accin

El artculo 9 de la Ley 393 establece tres situaciones concretas

en las cuales la autoridad judicial debe declarar la
improcedencia de la accin de cumplimiento:

a) Improcedencia para la proteccin de derechos que pueden

ser garantizados mediante la accin de tutela: frente a esta
posibilidad la norma le impone una carga especial a la autoridad
judicial, pues la obliga a identificar la situacin y en
consecuencia a darle a la solicitud el trmite correspondiente a
una accin de tutela. La Corte Constitucional defini unos
parmetros para que la autoridad judicial defina quien cmo
actuar en estos casos:

Varias son las hiptesis de vulneracin de los derechos por la

inaccin de la administracin que pueden presentarse al
momento de definir si procede o no la accin de cumplimiento.
 19

A saber: i) que la inaccin de la administracin amenace o

vulnere derechos fundamentales de rango constitucional, es
decir, derechos tutelables; ii) que la inaccin de la
administracin amenace o vulnere derechos de rango
constitucional que no son tutelables en el caso concreto; iii)
que la inaccin de la administracin amenace o vulnere
derechos de rango legal; iv) que la inaccin de la
administracin no sea correlato de un derecho, sino que se
trate del incumplimiento de un deber especfico y determinado
contenido en una ley o acto administrativo.

De conformidad con la legislacin vigente, en la primera

hiptesis claramente lo que procede es la accin de tutela,
segn lo que establece el artculo 86 de la Carta, a menos que,
dado el carcter subsidiario de la accin de tutela, exista otra
accin judicial que resulte efectiva para la proteccin del
derecho en cuestin. En la segunda hiptesis procederan otras
acciones, como las acciones populares para los derechos
colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que por
expresa definicin constitucional, la rbita de sta es la
aplicacin de la ley o de los actos administrativos, mas no la
aplicacin directa de la Constitucin. Frente a la tercera
hiptesis, cabra la accin de cumplimiento, a menos que
exista otro mecanismo judicial idneo para lograr la proteccin
del derecho de rango legal en cuestin, dado el conjunto de
acciones diseadas por el legislador para la proteccin de este
tipo de derechos y el carcter subsidiario que ste le otorg a
la accin de cumplimiento en este evento, de conformidad con
lo que establece el inciso segundo del artculo 9 de la Ley 393
de 1998. Finalmente, la cuarta hiptesis corresponde
claramente a la rbita propia de la accin de cumplimiento,
como mecanismo idneo para corregir la inaccin de la
administracin19.

19
Corte Constitucional, C-1194 de 2001, Op. Cit.
 20

b) Improcedencia cuando el afectado cuente con otro

mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma o
el acto administrativo. La norma establece lo siguiente: si una
persona tiene otro mecanismo para hacer efectiva la norma o
si habindolo tenido no hizo uso de este, la accin de
cumplimiento se torna improcedente. Para entender esta
previsin normativa, la Corte Constitucional en la sentencia C-
193 de 199820 hizo esta distincin:

Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la

ley material, esto es, de normas generales, impersonales y
abstractas, es indudable que el instrumento de proteccin
creado por el Constituyente -la accin de cumplimiento- es el
nico mecanismo directo idneo, razn por la cual no le es
permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o
paralelos para asegurar dicho cumplimiento.

Iguales consideraciones son vlidas con respecto a los actos

administrativos de contenido general que por contener normas
de carcter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes
materialmente a las leyes.

()

Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos

subjetivos, que crean situaciones jurdicas individuales,
concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del
respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera
particular de la persona y no a la que corresponde a la
satisfaccin de los intereses pblicos y sociales. Por ello se
justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no
afectar el contenido esencial de la norma del artculo 87
constitucional, la previsin del legislador, en el sentido de que
en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona
directamente su derecho pueda acudir a los mecanismos

20
MP. Antonio Barrera Carbonell
 21

ordinarios que tambin ste ha instituido para lograr el

cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonoma
discrecional de que goza para la configuracin de la norma
jurdica, no resulta contrario al referido mandato constitucional
que el precepto acusado permita la existencia de mecanismos
alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo
cuando de no asegurarse la efectiva ejecucin del acto
particular y concreto se pueda derivar para el interesado un
perjuicio grave e inminente. En otros trminos, no es
inconstitucional que el Legislador haya considerado que la
accin de cumplimiento no subsume de manera absoluta las
acciones que existen en los diferentes ordenamientos
procesales para asegurar la ejecucin de actos de contenido
particular o subjetivo.

Con base en lo anterior, cuando la accin versa sobre una ley

o un acto administrativo general la accin de cumplimiento es
nico el mecanismo idneo y no es exigible la revisin de la
subsidiariedad. Sin embargo, si se trata de un acto
administrativo particular o concreto deben agotarse
previamente los mecanismos judiciales correspondientes, a
menos que la autoridad judicial de la accin de cumplimiento
advierta que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave
e inminente para el accionante.

c) Improcedencia para perseguir el cumplimiento de normas

que establezcan gastos.

Este ha sido uno de los asuntos que mayores controversias ha

generado desde que se expidi la Ley 393 de 1997.
Literalmente, el pargrafo del artculo 9 de esta ley dispone:
La Accin regulada en la presente ley no podr perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Al interior de la Corte Constitucional se produjo un intenso

debate en relacin con este tema cuando se profiri la
sentencia C-157 de 1998. Los demandantes sostuvieron que
 22

esta limitacin no estaba contenida en el artculo 87 de la CP,

por lo tanto, el legislador estaba en imposibilidad de definirle
lmites a la accin que ni el propio Constituyente previ, pues
la Carta Superior no defini un tratamiento diferenciado entre
leyes y actos administrativos que no generen gastos, respecto
de leyes y actos administrativos que si lo hagan. Al respecto
dijo la Corte:

Las rdenes de gasto contenidas en las leyes, por s mismas,

no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la
administracin, correlativos deberes de gasto. No puede, en
consecuencia, extenderse a este componente de las normas
legales, la accin de cumplimiento. La aprobacin legislativa
de un gasto es condicin necesaria, pero no suficiente para
poder llevarlo a cabo. En efecto, segn el artculo 345 de la
CP., no puede hacerse erogacin alguna con cargo al Tesoro
que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente,
corresponde al Gobierno decidir libremente qu gastos
ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto
de presupuesto (artculo 346 CP.).

Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de

presupuesto, no corresponden a gastos que inevitablemente
deban efectuarse por la administracin, puesto que ese
carcter es el de constituir autorizaciones mximas de gasto.
El artculo 347 de la Carta Poltica, en punto a las apropiaciones
del presupuesto precisa que en ellas se contiene la totalidad
de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. De ninguna manera se deriva de la
Constitucin el deber o la obligacin de gastar, an respecto
de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el
Congreso.

En el marco de la accin de cumplimiento, facultar al juez

para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de
presupuesto o que la partida que en sta se contempla se
ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseado por el
 23

Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y

procedimientos que lo sustentan. La accin de cumplimiento
tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar
su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe
garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no
puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones
y mecanismos constitucionales. Por lo dems, resulta inslita
la pretensin que se expresa con la frmula segn la cual todo
gasto ordenado por las normas legales habr de ejecutarse,
que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto
para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la
democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan.
Los recursos del erario provienen de los impuestos de los
ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no
puede surgir la receta para curar el mal que con razn se
censura.

Esta decisin gener un duro salvamento de voto de los

magistrados Carlos Gaviria Daz, Jos Gregorio Hernndez y
Vladimiro Naranjo Mesa. De acuerdo con estos tres
magistrados:

Basta leer el artculo 87 de la Constitucin para verificar que

la distincin introducida por el legislador lo vulnera, y de
manera ostensible, pues mientras aqul plasma un mecanismo
orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos
administrativos en todos los campos, de manera general y sin
exclusiones de ningn tipo, la norma de menor jerarqua entra
a distinguir donde no lo hizo el Constituyente y hace
improcedente la accin, sin fundamento constitucional alguno,
cuando se trate de gastos.

Es evidente que la norma legal disminuye drsticamente el

alcance del mandato superior y cambia su sentido, al punto de
convertir la viabilidad del instrumento en algo excepcional. La
accin de cumplimiento, por virtud del pargrafo en mencin
 24

y ahora merced al respaldo de la Corte Constitucional, ha sido

desvirtuada y reducida a su mnima expresin

Y agregaron frente a la decisin de la Corte que:

Consideramos que la argumentacin expuesta carece de

sentido lgico y desfigura las reglas constitucionales al
respecto, pues confunde la exigencia que en efecto consagra
el artculo 345 de la Carta para la realizacin de gastos -que
se hallen previstos en el presupuesto- con la prohibicin -en
modo alguno deducida de las normas constitucionales- de
acudir al mecanismo judicial de la accin de cumplimiento para
lograr que lo aprobado por la ley sobre gastos se haga efectivo.
Lo que se busc en 1991 con la aprobacin del artculo 87 de
la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenmeno de las
numerosas normas expedidas en el pas y
consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que
ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una
de dos vas: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales,
en cuanto normas jurdicas, constituyen mandatos que deben
tener efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes
de gastos si no hay recursos para efectuarlos.

Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos

ocupa, es exactamente lo contrario: que el Estado decrete
gastos, sin lmite ni medida -para acallar, por ejemplo,
reclamos regionales, protestas populares, huelgas o crticas de
la opinin pblica-, y que se reserve el derecho de cumplir o
no los compromisos contrados. En sntesis, es lcito y
constitucional el engao a los gobernados, a quienes se
ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los
desilusiona despus con el incumplimiento de las mismas, y
finalmente se los despoja del nico mecanismo judicial del que
los dot el Constituyente para su defensa.

Con base en la decisin de la mayora de la Corte

Constitucional muchos jueces de la Repblica asumieron desde
 25

entonces que la accin de cumplimiento bajo ninguna

circunstancia poda ser utilizada para pretender la satisfaccin
de cualquier norma que estableciera gastos.

Sin embargo, luego entrada en vigencia de la Ley 393 de 1997,

el Consejo de Estado, aunque en algunos casos acto en
concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional21,
en otros desarroll una jurisprudencia mucho ms
comprehensiva y menos rgida frente a este asunto. En
trminos generales, puede decirse que aunque el Consejo de
Estado respeta la regla general contenida en el pargrafo del
artculo 9, ha tenido, en algunos casos, interpretaciones menos
restrictivas frente al alcance de esta disposicin22.

Por ejemplo, ha dicho lo siguiente: () es perfectamente

coherente, de conformidad con la Constitucin y la ley, que al
juez administrativo le est vedado a travs del mecanismo
constitucional del art. 87 ordenar a la autoridad ejecutiva el
cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir,
ordenar que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley
de presupuesto o que la partida que en sta se contempla se
ejecute, por cuanto se quebrantara el equilibrio presupuestal
establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de
competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo
expres la Corte Constitucional al declarar exequible el
pargrafo del art. 9o. de la ley 393 de 1997. Lo anterior no
significa que en todos aquellos casos en los cuales el
cumplimiento de una ley o acto administrativo impliquen una
erogacin presupuestal, la institucin constitucional de la

21
Por ejemplo, ver: Consejo de Estado, Seccin Quinta, Sentencia del 22 de julio de 2005, Rad. 85001 23 31
000 2004 01297 01, Consejero Ponente: Dr. Reinaldo Chavarro Buritic y Sentencia del 11 de diciembre de
2003, Rad. 05001-23-31-000-2003- 02685-01, Consejero Ponente: Dr. Daro Quiones Pinilla.
22
Para un anlisis de este asunto ver el trabajo de la profesora Adriana Mara Restrepo, Accin de cumplimiento
y deberes de gasto, en Revista Estudios de Derecho ISSN: 0120-1867 Ed. Universidad de Antioquia, p.203 -
227, 2009.
 26

23
accin de cumplimiento resulta improcedente. (subraya
fuera de texto).

1.3.3. Contenido de la solicitud y correccin de la demanda

Como ocurre con la mayora de las acciones constitucionales,

los requisitos que debe contener la solicitud de la accin de
cumplimiento son relativamente simples. El artculo 10 de la
Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:

La solicitud deber contener:

1. El nombre, identificacin y lugar de residencia de la persona
que instaura la accin.
2. La determinacin de la norma con fuerza material de Ley o
Acto Administrativo incumplido. Si la Accin recae sobre Acto
Administrativo, deber adjuntarse copia del mismo.
Tratndose de Acto Administrativo verbal, deber anexarse
prueba siquiera sumaria de su existencia.
3. Una narracin de los hechos constitutivos del
incumplimiento.
4. Determinacin de la autoridad o particular incumplido.
5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la
excepcin del inciso segundo del artculo 8 de la presente Ley,
y que consistir en la demostracin de haberle pedido
directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.
6. Solicitud de pruebas y enunciacin de las que pretendan
hacer valer.
7. La manifestacin, que se entiende presentada bajo
gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud
respecto a los mismos hechos o derechos ante ninguna otra
autoridad.

En relacin con el alcance de estos requisitos, el Consejo de

Estado ha indicado que Pese a que la Ley 393 de 1997 no
23
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999, Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-
NACU579, MP. Juan de Dios Montes Hernndez.
 27

seala cmo debe efectuarse la reclamacin, es lgico inferir

que no est sometida a formalidades especiales. Sin embargo,
del objetivo mismo de la reclamacin, que no es otro que exigir
el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la
solicitud debe contener: i) la peticin de cumplimiento de una
norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo,
ii) el sealamiento preciso de la disposicin que consagra una
obligacin, y iii) la explicacin del sustento en el que se
funda el incumplimiento. (Subrayas y negrillas de la
Sala)24.

De acuerdo con el artculo 2 de la ley 393 de 1997, una vez se

ha presentado la demanda, el trmite de la accin de
cumplimiento debe desarrollarse de forma oficiosa y bajo los
principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial,
economa, celeridad, eficacia y gratuidad.

1.3.4. Trmite

a) Reglas generales que orientan el trmite: el artculo 11

de la Ley 393 de 1997 establece tres reglas en relacin
con los criterios que deben orientar el trmite de la accin
de cumplimiento: (i) las autoridades judiciales
competentes para analizar esta accin constitucional
deben tramitarla dndole prelacin a esta accin sobre
cualquier otro asunto que estn atendiendo, salvo la
accin de tutela; (ii) la accin de cumplimiento debe ser
sometida a reparto en aquellos lugares donde funcionen
varios despachos judiciales de la misma jerarqua y
especialidad, y este debe realizarse el mismo da y a la

24
Consejo de Estado, Seccin Quinta, sentencia de 13 de noviembre de 2003, Consejero Ponente Daro
Quiones Pinilla. Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU).
 28

mayor brevedad, en aplicacin al principio de celeridad;

y (iii) los tr
b) minos son perentorios e improrrogables.

b) De la admisin, la inadmisin y/o el rechazo de la demanda:

de acuerdo con los artculos 12 y 13 de la Ley 393 de 1997, el
juez de cumplimiento, a los tres das siguientes contados a
partir de la presentacin de la demanda, debe pronunciarse
sobre la admisin. En este punto la autoridad judicial tiene tres
opciones:

(i) Admitir la solicitud;

(ii) Inadmitir la solicitud en caso de que no rena alguno de
los requisitos sealados en el artculo 10. Si se presenta esta
situacin el juez de cumplimiento deber otorgar al solicitante
dos (2) das para que corrija los yerros de su peticin. En caso
de que el solicitante no corrija su solicitud la autoridad judicial
deber rechazarla. Adicionalmente, del inciso final del artculo
12 de la ley 393 de 1997 se desprende la posibilidad de que la
solicitud pueda ser presentada verbalmente, en este caso, el
juez debe solicitar la correccin en el acto, requiriendo la
informacin necesaria al solicitante;

(iii) Rechazar de plano, situacin que se presenta cuando el

solicitante no presenta la prueba de la renuencia, a menos que
el juez considere que la situacin se enmarca en la excepcin
contenida en el inciso 2 del artculo 8 de la Ley 393 de 1997,
esto es, la constatacin de la existencia de un perjuicio
irremediable (ver supra 1.3.1). Si se tiene en cuenta que la
accin est irradiada por el principio de oficiosidad, vale la
pena insistir en los siguiente: el perjuicio irremediable puede
ser constatado directamente por el juez sin que sea una
obligacin del solicitante acreditarlo.

Una vez admitida la solicitud, el juez debe ordenar la

notificacin al demandado junto con la entrega de una copia
 29

de la demanda y sus anexos dentro de los tres das siguientes

a la presentacin de la accin. En caso de no ser posible, la ley
ordena que el juez adopte las medidas necesarias para
garantizar el derecho de defensa. Adicionalmente, la ley
ordena que la autoridad judicial debe indicar que la decisin
ser proferida dentro de los veinte (20) das siguientes a la
admisin de la solicitud de cumplimiento para que ejerza
entonces su derecho a participar en el proceso y a allegar o
solicitar las pruebas que estime necesarias para ejercer su
derecho de contradiccin.

c) Notificaciones: en relacin con la forma en que se deben

notificar las providencias que se profieren en el trmite de la
accin de cumplimiento el artculo 14 de la Ley 393 de 1997
establece que [l]as providencias se notificarn por estado que
se fijar al da siguiente de proferidas y se comunicarn por
va telegrfica, salvo lo prescrito en los artculos 13 y 22.

d) Cumplimiento inmediato: el artculo 15 de la Ley 393 de

1997 le otorga una herramienta poderossima a las
autoridades judiciales que conocen de esta accin. Se trata de
la facultad segn la cual, en aplicacin del principio
constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, cuando el juez de cumplimiento llegue a la conclusin
que (i) est en presencia de un incumplimiento de una ley o
un acto administrativo y (ii) que ese incumplimiento puede
ocasionar una grave o inminente violacin de un derecho,
puede ordenar el cumplimiento del deber omitido. Es
importante notar que, de acuerdo con esta norma, el juez
puede tomar esta decisin siempre y cuando en el trmino de
traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir
pruebas.

e) Recursos: frente al tema de los recursos, el artculo 16

estableci la regla segn la cual todas las providencias que se
profieran en el marco del trmite de la accin de cumplimiento
carecen de recursos. Esta previsin normativa busca
 30

garantizar, de un lado, el principio de celeridad y, por el otro,

tambin la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal. Al respecto se pronunci la Corte Constitucional en
la sentencia C-319 de 201325 donde se pronunci a favor de la
constitucionalidad de la norma al indicar que esta disposicin:
() responde a la necesidad de contar con un proceso de
accin de cumplimiento sin dilaciones injustificadas. A su vez,
la restriccin de los recursos frente a las decisiones de trmite
de dicha accin, no afectan desproporcionadamente la vigencia
material de las pretensiones ni la posibilidad general de
exigibilidad judicial de los derechos. Por lo tanto, no excede el
amplio margen de configuracin legislativa que la Constitucin
reconoce en materia de procedimientos judiciales.

No obstante, existen dos excepciones a esta regla: por una

parte, la posibilidad de interponer recursos contra la sentencia,
como se ver en el siguiente apartado, y por otra parte, contra
el auto que niegue la prctica de pruebas, frente al cual
procede el recurso de reposicin que deber ser interpuesto al
da siguiente de la notificacin y debe ser resuelto, a ms
tardar, al da siguiente de la interposicin.

f) Informes: la Ley 393 de 1997 estableci, como medida para

fortalecer las facultades del juez de cumplimiento en el marco
del proceso, la posibilidad de que este requiera los informes
que considere necesarios con el fin de resolver el asunto objeto
de la controversia a la autoridad o al particular obligado.
Adicionalmente, la norma contempla la posibilidad de requerir,
frente a actuaciones administrativas, la posibilidad de solicitar
el expediente o la documentacin donde consten los
antecedentes del asunto bajo su examen.

La norma dispone que el juez, dependiendo de la naturaleza

del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de
comunicacin, puede conceder un plazo de uno (1) a cinco (5)

25
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
 31

das. Un aspecto adicional es que, dada la dimensin

constitucional de esta accin, la ley dispuso que el contenido
de estos informes se entenda entregado bajo la gravedad de
juramento.

g) La vinculacin oficiosa a terceros: de acuerdo con la Corte

Constitucional, en principio, la obligacin de vinculacin
oficiosa slo se predica de aquella autoridad o particular que,
conforme al ordenamiento jurdico, tenga competencia para
cumplir con el deber omitido, y, en el caso del particular,
siempre que esa competencia se explique por el ejercicio de
una funcin pblica 26 . En ese sentido, de acuerdo con la
jurisprudencia, el deber de citacin oficiosa, en la accin de
cumplimiento, por regla general, opera respecto del sujeto
que, en los trminos del artculo 5 de la Ley 393 de 1997, tiene
la competencia para cumplir con el deber reclamado. No
obstante, el Consejo de Estado ha sealado que, de
conformidad con las reglas de procedimiento civil que orientan
la accin de cumplimiento, cuando se presente un caso en el
cual la pretensin que se formula en ejercicio de la accin de
cumplimiento conlleve la afectacin de una relacin jurdica
sustancial de terceros, estos tienen el derecho de ser
vinculados al proceso, so pena de que se configure una va de
hecho en su perjuicio. Basada en lo anterior ha dicho la Corte
Constitucional:

Es indiscutible entonces, el deber que surge para el juez de

vincular al proceso a todas las personas que resulten
directamente interesadas en el mismo, a las personas que son
titulares de las relaciones jurdicas que pueden resultar
afectadas, o a las personas que han intervenido en los actos
sobre los cuales versa la controversia. Lo anterior, por cuanto,
siendo imperioso para las autoridades pblicas proteger a
todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra,
bienes, creencias y dems derechos y libertades ( C. P.

26
Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil)
 32

artculo 2. ) es claro que el juez, en su condicin de autoridad

pblica que dirige el proceso, esta obligado a hacer realidad la
garanta constitucional que a toda persona se otorga de
acceder a la administracin de justicia, ( artculo 229 C.P.) bajo
las reglas del debido proceso, aplicables por supuesto a las
actuaciones judiciales27

h) Las coadyuvancias: esta figura hace referencia a la

posibilidad que tienen los terceros de intervenir en el marco
del proceso exponiendo sus argumentos a favor o en contra de
la pretensin formulada por el demandante. Dado que no hay
norma expresa en la Ley 393 de 1997 que regule la materia,
la intervencin de terceros en calidad de coadyuvantes est
regulada por el artculo 71 del Cdigo General del Proceso28.
Teniendo en cuenta la naturaleza pblica de la accin de
cumplimiento el Consejo de Estado ha indicado que dentro del
tramite de una accin de cumplimiento una coadyuvancia
siempre ser admisible sin necesidad de acreditar inters
subjetivo alguno pues a todos interesa el cumplimiento de la
ley. Ese inters, en cuanto predicable de toda la colectividad,
permite adems, concluir en el carcter esencialmente
voluntario de las intervenciones de terceros en sta y en
cualquier accin pblica.

1.3.5. Suspensin del trmite y terminacin anticipada

El artculo 18 contempla que cuando esta accin se interponga

para exigir el cumplimiento de un acto administrativo y el

27
Ibd.
28
Ley 1564 de 2012, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de 2012. Art. 71 Coadyuvancia. Quien tenga con
una de las partes determinada relacin sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurdicos de la sentencia,
pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podr intervenir en el proceso como coadyuvante de ella,
mientras no se haya dictado sentencia de nica o de segunda instancia. El coadyuvante tomar el proceso en
el estado en que se encuentre en el momento de su intervencin y podr efectuar los actos procesales permitidos
a la parte que ayuda, en cuanto no estn en oposicin con los de esta y no impliquen disposicin del derecho
en litigio. La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervencin deber
contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompaarn las pruebas
pertinentes. Si el juez estima procedente la intervencin, la aceptar de plano y considerar las peticiones que
hubiere formulado el interviniente. La intervencin anterior al traslado de la demanda se resolver luego de
efectuada esta.
 33

juez advierta que contra este existe, en curso, un proceso de

nulidad en el cual se haya decretado su suspensin provisional
deber suspender el trmite de la accin de cumplimiento hasta
que en el proceso de nulidad se profiera una decisin definitiva
en relacin con el acto administrativo presuntamente
incumplido.

Por otra parte, el artculo 19 seala que si durante el trmite

de la accin de cumplimiento, el juez advierte que la autoridad
o el particular obligado realiza la conducta que se buscaba a
travs de la demanda, deber dar por terminado el trmite
mediante un auto en el que deber indicar esta situacin. No
obstante, la norma establece que el juez de cumplimiento
condenar en costas a la parte demandada, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artculo 24 de la Ley 393 de 1997 que seala
claramente que [l]a Accin de Cumplimiento no tendr fines
indemnizatorios29.

1.3.6. Excepcin de inconstitucionalidad en la accin de

cumplimiento

El artculo 4 de la CP establece que en todo caso de

incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma
jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales. Esta
norma constituye el pilar fundamental del sistema mixto de
control constitucional que existe en Colombia, que combina,
por un lado, el control concentrado que realiza la Corte
Constitucional, en los trminos del artculo 241 de la CP y, por
otro lado, el control difuso en virtud del cual cualquier
autoridad puede dejar de aplicar cualquier disposicin
normativa que contrare la Constitucin, esto ltimo a travs
de la figura de la excepcin de constitucionalidad.

29
Frente a esto ltimo, la norma indica que cuando del incumplimiento de la Ley o de Actos Administrativos
se generen perjuicios, los afectados podrn solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales
pertinentes. Y agrega que El ejercicio de la accin de que trata esta Ley, no revivir en ningn caso los
trminos para interponer las acciones de reparacin de perjuicios (subraya fuera de texto). Esta norma fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-638 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
 34

En concreto, de acuerdo con la jurisprudencia, la excepcin de

inconstitucionalidad es una figura que no solo permite, sino que
obliga30 a las autoridades judiciales y administrativas, y a los
particulares que tengan que aplicar una norma en un caso
concreto a inaplicar una dicha disposicin si encuentran que
esta va en contrava de los mandatos Superiores de la Carta
Poltica. Ahora bien, como lo ha explicado la Corte
Constitucional, () [l]a norma legal o reglamentaria que haya
sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema
jurdico y contina siendo vlida ya que los efectos del control
por va de excepcin son inter partes, solo se aplican para el
caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se
considera contraria a la Constitucin31.

Entonces, de acuerdo con lo anterior, puede darse el caso de

que, en el marco del trmite de una accin de cumplimiento, la
autoridad o el particular obligado aleguen que el
incumplimiento existe pero que hay razones que lo justifican
fundadas en el ejercicio de la excepcin de inconstitucionalidad.
En estos casos, el artculo 20 de la Ley 393 de 1997 seala que
el Juez de cumplimiento deber resolver el asunto en la
sentencia. Es decir, que en estos casos el Juez de
cumplimiento debe pronunciarse sobre la validez
argumentativa invocada por la autoridad o el particular
obligado y su decisin tendr efecto para el caso concreto. En
ese sentido, el juez de cumplimiento puede, de acuerdo con su
criterio, concluir que (i) efectivamente le asiste razn a la parte
demandada o, por el contrario, (ii) que la contradiccin

30
Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Para la Corte La
jurisprudencia tambin es uniforme en sealar que la posibilidad de acudir a la excepcin de
inconstitucionalidad no est reservada nicamente a los jueces, sino que tambin se hace extensiva para las
autoridades administrativas, no slo como una facultad, sino como un deber, cuando quiera que haya una
clara incompatibilidad entre la Constitucin y una norma de inferior jerarqua, prefirindose siempre la
primera.
31
Corte Constitucional, C-122 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Prez). Es importante sealar que en la
sentencia C-069 de 1995 (MP. Hernando Herrera Vergara), la Corte Constitucional indic que el ejercicio de
la excepcin de constitucionalidad debe realizarse sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de la que
habla el artculo 6 Superior, por infringir la Constitucin y las leyes y por omisin o extralimitacin, por
parte de los servidores pblicos, en el ejercicio de sus funciones.
 35

constitucional invocada para justificar el incumplimiento no

existe, caso en el cual deber proceder a dictar las rdenes
correspondientes. Para adoptar la decisin correspondiente, el
juez de cumplimiento deber siempre tener como criterio
orientador lo dispuesto en el pargrafo del artculo 20, segn
el cual [e]l incumplido no podr alegar la excepcin de
inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de
anlisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional, segn sea el caso, pues ante la existencia de
un pronunciamiento de constitucionalidad sobre la disposicin
normativa que se alega incumplida se configura el fenmeno
de la cosa juzgada32.

El artculo 20 de la Ley 393 de 1997 fue objeto de anlisis por

parte de la Corte Constitucional, en la sentencia C-600 de
199833. En dicha oportunidad la Corte estudi una demanda en
la cual se alegaba lo siguiente: segn el actor, en Colombia
nicamente la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en
los trminos del artculo 237, nm. 2 y 241 de la CP, tienen la
facultad de ejercer el control constitucional. Por lo tanto,
esgrima, no puede permitirse que el juez de conocimiento de
la accin de cumplimiento, asuma funciones de juez
constitucional. Segn la Corte, de acuerdo con el demandante
al aceptarle a la autoridad demandada por incumplimiento de
una ley o acto administrativo el argumento de que incumpli
porque la norma o acto era inconstitucional, lo que hace en el
fondo es declarar que esa ley o acto incumplido era
inconstitucional, y que dicha declaratoria provenga de una
autoridad distinta a la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado resulta inadmisible pues supone una invasin a la rbita
competencial de estos altos tribunales. Al respecto la Corte
Constitucional se pronunci en el siguiente sentido:

32
La Corte Constitucional, en la sentencia C-228 de 2015 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), reiter el alcance
de las funciones positiva y negativa de la cosa juzgada. Dijo la Corte: () la cosa juzgada tiene una
funcin negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya
resuelto, y una funcin positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jurdicas.
33
MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
 36

No lo estima as esta Corporacin, pues no hay identidad de

objetos en uno y otro juicio: mientras la Corte y el Consejo de
Estado resuelven en abstracto y con efectos generales sobre
el ajuste entre la norma que examinan y la Constitucin,
incidiendo su resolucin adversa en la vigencia del precepto,
que en caso de ser inconstitucional es retirado del
ordenamiento jurdico, la decisin del juez de cumplimiento -
cuando debe dilucidar si es o no justificada la abstencin de la
autoridad pblica- recae nica y especficamente, con efectos
singulares que no afectan la vigencia ni la validez de la norma
o acto, sobre la existencia o inexistencia de una
incompatibilidad entre ella y los mandatos superiores,
consideradas las circunstancias y los hechos del caso concreto.

El juez de cumplimiento no resuelve si la norma o el acto en

cuestin son constitucionales o inconstitucionales, y su dictado
no afecta la obligatoriedad ni el vigor jurdico general de
aqullos. Solamente establece, para el caso especfico, si en el
mbito circunscrito a l se ofrece prima facie una abierta e
incontrovertible oposicin entre normas, que justifique la
inaplicacin a la que procedi el funcionario acusado.

Es claro que, si no ha habido una definicin erga omnes por el

tribunal competente (la Corte Constitucional o el Consejo de
Estado) y el juez no encuentra fundada la inaplicacin como
consecuencia de la excepcin de inconstitucionalidad, habr de
declarar que el incumplimiento se configur y deber impartir
la orden que haga efectivo el mandato inobservado, con
efectos exclusivos en ese caso y sin que su sentencia sustituya
las providencias que hayan de proferir aquellos tribunales en
ejercicio de sus respectivas competencias.34

34
En la sentencia C-492 de 2000 (MP. Alejandro Martnez Caballero), la Corte resolvi estarse a lo resuelto en
la sentencia C-600 de 1998.
 37

Por ltimo, es importante sealar que el artculo 20 prev

como circunstancia adicional que cuando un juez, por cuenta
propia, advierta que la aplicacin de la disposicin normativa
cuyo cumplimiento se reclama implica contradecir los
mandatos superiores est, por supuesto, facultado para aplicar
la excepcin de inconstitucionalidad de manera oficiosa.

1.4. De la sentencia, la impugnacin y el cumplimiento

de la orden.

1.4.1. El contenido del fallo y la condena en costas.

El artculo 21 dispone que despus de finalizada la etapa

probatoria si la hubo- el juez de cumplimiento deber adoptar
una decisin. Por un lado, si ocurre que el juez llega a la
conclusin de que no existe el incumplimiento alegado, en el
fallo deber negar la peticin sealando que el actor no podr
instaurar una nueva accin con la misma solicitud, tal como lo
dispone el artculo 7 de la Ley 393 de 1997 que establece que
la accin de cumplimiento ser improcedente por los mismos
hechos que ya hubieren sido decididos y en el mbito de
competencia de la misma autoridad.

Pero, por otro lado, si el juez llega a la conclusin de que

efectivamente se produjo el incumplimiento demandado
deber manifestarlo en un fallo con los siguientes 7 elementos:

(i) La identificacin del solicitante;

(ii) La determinacin de la obligacin incumplida;
(iii) La identificacin de la autoridad de quien provenga el
incumplimiento.
(iv) Adicionalmente, para que la decisin respete la finalidad
de la accin, el texto del fallo deber indicar con precisin la
orden dirigida a la autoridad renuente para que esta cumpla
con el deber omitido, as como,
(v) El plazo perentorio para que esta lo haga. De acuerdo con
la norma, la regla general es que el juez definir el plazo el
 38

cual no podr superar los diez das hbiles contados a partir

de la ejecutoria del fallo. Excepcionalmente, la norma le
permite al juez ampliar este fallo en los casos en los que
razonablemente se requiera un plazo mayor para cumplir con
lo sealado en el fallo. Cuando se presente esta situacin la
norma le impone una carga argumentativa al juez que
justifique la ampliacin del plazo, la cual debe ser consignada
en la parte motiva de la sentencia.
(vi) La orden a la autoridad de control para que adelante la
investigacin pertinente con el fin de que se determinen las
responsabilidades penales o disciplinarias a que hubiera lugar,
cuando la conducta del incumplido as lo exija35.
(vii) Por ltimo, si hubiere lugar, la condena en costas.

En relacin con este ltimo punto vale la pena precisar que, de

acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la
condena en costas en el marco de la accin de cumplimiento,
nicamente procede de manera excepcional. En ese sentido,
este Alto Tribunal ha precisado que, aunque el numeral 7 del
artculo 21 de la Ley 393 de 1997 autoriza la condena en
costas, ello no significa que para condenar a la parte vencida
al pago de costas basta que se hubiere accedido a las
pretensiones de la demanda de cumplimiento o que se hubiere
conseguido el cumplimiento reclamado del acto administrativo
o la norma con fuerza material de ley 36. Para la jurisprudencia
del Consejo de Estado de la expresin la si hubiere lugar
contenida en la norma debe ser entendida de manera
restrictiva y en concordancia con los principios de eficacia e
informalidad de la accin, pero especialmente, con la
naturaleza pblica de la accin, de manera que una eventual
condena en costas no se constituya en un desincentivo para el
ejercicio de la accin de cumplimiento. Explica el Consejo de
Estado

35
La expresin subrayada fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-010 de 2001
(MP. Fabio Morn Daz).
36
Consejo de Estado, Seccin Quinta, sentencia del 20 de noviembre de 2003, MP. Daro Quiones Pinilla,
Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU).
 39

De hecho, el carcter excepcional de este pago en las acciones

de cumplimiento no slo deriva de la interpretacin literal del
artculo 30 de la Ley 393 de 1997 sino de la hermenutica
teleolgica de la misma, comoquiera que dicha autorizacin no
puede ser entendida de tal manera que le reste eficacia a su
naturaleza de accin pblica (artculo 2 de la Ley 393 de
1997). Evidentemente, de conformidad con lo dispuesto en el
artculo 392 del Cdigo de Procedimiento Civil, la condena en
costas no slo podra imponerse al demandado sino tambin
al demandante vencido en el proceso, lo cual podra impedir el
ejercicio informal y pblico de esta accin. Por ejemplo, el
numeral 3 de esa norma procesal civil seala que procede en
la sentencia de segundo grado que confirme en todas sus
partes la del inferior, se condenar al recurrente en las costas
de la segunda instancia. Ello muestra que la condena en
costas en esta accin pblica podra limitar su eficacia y, al
mismo tiempo, impondra una carga desproporcionada a las
partes que no requieren ser abogados para defender sus
intereses en el proceso37.

As las cosas, la condena en costas en el marco de la accin de

cumplimiento solo procede si se presentan unas condiciones
especficas:

() para que proceda la condena en costas a la parte vencida

en las acciones de cumplimiento es necesario no slo que se
demuestre que con ocasin del proceso se causaron gastos, tal
y como lo seala el artculo 393 del Cdigo de Procedimiento
Civil, sino lo siguiente: si se trata de condenar al
demandante porque fue vencido en el proceso debe
demostrarse que actu de mala fe, o abus del ejercicio
de los derechos procesales, u obr con temeridad en sus
pretensiones. Pero, si se trata de condenar al demandado,
como parte vencida en el proceso, adems de la prueba de los

37
Ibd.
 40

gastos, deber demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la

obstinada renuencia al cumplimiento de la norma o del acto
administrativo que es objeto del proceso. En otras palabras,
en este ltimo caso, procede la condena en costas en contra
del demandado vencido en el proceso cuando su omisin oblig
al demandante a interponer la accin de cumplimiento y era
evidente que su negativa a cumplir con el deber jurdico
impuesto se produca por una decisin arbitraria u obstinada
de ste (Negrillas de la Sala) 38.

Por ltimo, el artculo 22 establece que la sentencia debe ser

notificada a las partes de acuerdo a lo determinado por el
Cdigo de Procedimiento Civil -ahora Cdigo General del
Proceso (art. 290 y ss)- para las providencias que deban ser
notificadas personalmente.

1.4.2. La impugnacin y la temeridad

El artculo 26 de la Ley 393 de 1997 seala que luego de los

tres das siguientes a la notificacin del fallo, la sentencia
puede ser impugnada por (i) el accionante; (ii) la autoridad
renuente o el representante de la entidad a la que este
pertenezca o (iii) por el Defensor del Pueblo. A diferencia de lo
que ocurre con la accin de tutela, la impugnacin en la accin
de cumplimiento se concede en el efecto suspensivo. Sin
embargo la norma establece la obligacin al juez de
determinar la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual tendr la potestad de darle trmite a la
impugnacin pero en el efecto devolutivo.

As, luego de presentada la impugnacin, el juez de

cumplimiento deber remitir el expediente al superior
jerrquico, quien proferir la decisin de segunda instancia
dentro de los diez (10) das siguientes a la recepcin del
expediente. Dice el artculo 27 que [e]n todo caso, proferir

38
Ibd.
 41

el fallo. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, proceder

a revocarlo comunicndolo de inmediato; si lo encuentra
ajustado a derecho lo confirmar.

El artculo 28 establece que si un mismo solicitante, sin un

motivo justificado, presenta ante varios jueces la misma
demanda de accin de cumplimiento, se rechazarn o se
negarn todas ellas. Esta disposicin fue demanda bajo el
cargo segn el cual la forma en que est redactada la norma
desconoce que el fin de la accin de cumplimiento es la
proteccin del ordenamiento jurdico. A juicio del actor, la
ignorancia, la torpeza o el error de un accionante no debera
generar necesariamente el rechazo o la negacin de la
totalidad de las acciones, pues esto constituye una limitacin
injustificada al acceso a la administracin de justicia. La Corte
Constitucional estudi el asunto en la sentencia C- 1511 de
200039 y seal lo siguiente:

En el caso de la norma demandada, es evidente que si el punto

materia de controversia al incoar una accin de cumplimiento
es uno solo -la determinacin acerca de si la autoridad ha
ejecutado o no lo ordenado en una ley o acto administrativo-,
al respecto no puede existir sino una sola respuesta que
adopte la forma de decisin judicial vinculante: la del juez
competente, quien mediante su fallo pone fin a la controversia
que pueda haber antecedido al ejercicio de la accin y al fallo.
Lo que carecera de sentido y podra conducir al ms absoluto
desorden en el seno de la sociedad, a la vez que significara
obstruccin al debido papel de la justicia, sera la posibilidad
de dictmenes judiciales contradictorios que afectaran a las
mismas personas y en relacin con la misma norma o acto
administrativo; y a ello estara expuesto el sistema si una
persona estuviera autorizada por la ley para dirigirse
simultneamente a varios jueces plantendoles la misma
inquietud.

39
MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo
 42

Por otra parte, ha de existir un principio de lealtad entre la

persona demandante y el juez o tribunal que ha asumido el
conocimiento del asunto. La autonoma funcional que la
Constitucin le garantiza se vera frustrada o disminuida si se
admitiera que simultneamente otro u otros jueces, en
relacin con las mismas partes y en idntica materia,
estuviesen prontos a pronunciarse sobre el mismo asunto.

1.4.3. El cumplimiento de la decisin y el desacato

Una vez dictado el fallo y este quede en firme, la autoridad

renuente deber cumplirlo sin demora, y en los precisos
trminos indicados en la sentencia. El artculo 24 de la Ley 393
de 1997 establece que si no lo hiciere dentro del plazo
definido en la sentencia, el Juez se dirigir al superior del
responsable y le requerir para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aqul. Y
agrega: Pasados cinco (5) das ordenar abrir proceso contra
el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado
y adoptar directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El Juez podr sancionar por desacato
al responsable y al superior hasta que stos cumplan su
sentencia.

Adicionalmente, el artculo 24 dispone como medida para

garantizar el cumplimiento de la decisin que el juez conserve
la competencia, y con ello todas las facultades que requiera,
hasta que cese efectivamente el incumplimiento. De esta
manera el legislador busc garantizar la efectividad material
de esta accin constitucional.

Adems, como mecanismo coercitivo para evitar el

incumplimiento de los dispuesto por el fallo, el artculo 29 de
la Ley 393 de 1997 contempl lo siguiente:
 43

El que incumpla orden judicial proferida con base en la

presente Ley, incurrir en desacato sancionable de
conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las
sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La
sancin ser impuesta por el mismo Juez mediante trmite
incidental; de no ser apelada se consultar con el superior
jerrquico quien decidir dentro de los tres (3) das siguientes
si debe revocar o no la sancin. La apelacin o la consulta se
har en el efecto suspensivo.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el

incidente de desacato puede ser iniciado por cualquier persona
en razn de la naturaleza pblica de la accin de
cumplimiento40. Adicionalmente, este Alto Tribunal ha definido
que existen dos condiciones para que opere el desacato en la
accin de cumplimiento: de un lado, (i) la existencia de
sentencia ejecutoriada que impone el cumplimiento de una ley
o de un acto administrativo y, de otro lado, (ii) que la
autoridad judicialmente obligada al cumplimiento se sustrae a
ello. Se trata de un mecanismo judicial de coercin mediante
sancin para lograr el efectivo acatamiento de las rdenes
judiciales impuestas en la sentencia de cumplimiento. 41

La expresin subrayada de conformidad con las normas

vigentes del artculo 29 fue demandada porque, en criterio del
actor, la norma no detallaba de manera expresa y clara las
normas vigentes aplicables al desacato, lo que impedira
conocer de manera precisa la eventual sancin por incurrir en
el desacato, razn por la cual, para el demandante, se
configuraba una violacin al principio de legalidad. La Corte
desestim el cargo indicando que:

Tal afirmacin se desvirta al remitirse al artculo 25 () pues

40
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, sentencia del 26 de febrero de
2015, Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU). MP. Susana Buitrago Valencia.
41
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta. sentencia del 2 de octubre de
2008, Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU) MP. Susana Buitrago Valencia.
 44

en el mismo se sealan de manera precisa las actuaciones

procesales a seguir y los trminos para hacerlo, por parte del
Juez de la accin de cumplimiento, en los casos en que la
autoridad pblica renuente no cumpla, dentro del plazo por l
establecido, con la orden impartida, condicionando la sancin
por desacato al cumplimiento de ese procedimiento. Pero
adems, es precisamente la expresin impugnada del artculo
29 de la Ley 393 de 1997 la que impide que se genere
cualquier vaco violatorio del principio de legalidad, pues ella
remite a las normas vigentes sobre la materia, lo que hace de
ella una norma integradora, que como tal conduce al
intrprete a las normas generales que rigen el trmite del
incidente de desacato contenidas en el Cdigo de
Procedimiento Civil, (art. 39-1) y en el Cdigo Penal, (art. 184),
cuyo contenido se complementa, segn lo dispuesto en artculo
30 de dicha ley, con las disposiciones del Cdigo Contencioso
Administrativo que sean compatibles con la naturaleza de las
acciones de cumplimiento.

Por su parte, el apartado de no ser apelada se consultar con

el superior jerrquico quien decidir dentro de los tres (3) das
siguientes si debe revocar o no la sancin tambin fue objeto
de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, esta
vez, en la sentencia C-542 de 2010 42 . De acuerdo con la
demanda, la norma contempla la obligatoriedad del grado
jurisdiccional de consulta cuando se sanciona a la autoridad o
al particular obligado renuente, pero no lo hace cuando se
absuelve al presunto renuente. En ese sentido, argumentaba,
que cuando la decisin descarta la existencia del desacato no
existe lugar para reconsiderar la decisin por lo cual se
desvanece una importante herramienta con la que cuentan los
solicitantes en esta accin constitucional. En respuesta a estas
acusaciones, la Corte Constitucional decidi que no le asista
razn a los demandantes, entre otras, por las siguientes
razones:

42
MP. Jorge Ivn Palacio Palacio.
 45

Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de

configurar los trmites judiciales ha considerado en forma
razonable que tratndose de un juicio de naturaleza
correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el
monopolio del poder punitivo a travs de uno de sus agentes
(el juez), respecto de quien presuntamente desacata una
decisin judicial, persona que puede resultar sancionada por el
mismo juez que profiri la orden, al cabo de un incidente
procesal breve y sumario, deba conceder al investigado la
atribucin de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisin en
la interposicin del recurso, disponer darle trmite al grado
jurisdiccional de consulta, como una garanta para quien es
considerado la parte dbil del proceso y en cuyo favor obra la
presuncin de inocencia.

()

En el asunto que ahora examina la Sala, el legislador no

facult al promotor del incidente para interponer recursos ante
la decisin absolutoria, teniendo en cuenta (i) que se trata de
un trmite disciplinario en el que el Estado, mediante un juez,
decide si hubo o no incumplimiento de una orden impartida por
el mismo juez, (ii) no se trata de un proceso contencioso entre
el promotor del incidente y el investigado, sino de un trmite
correccional que puede concluir con medidas disciplinarias
que, segn el caso, implican restriccin a la libertad individual
del sancionado o afectacin a su patrimonio, sin que la
imposicin de stas medidas garantice per se el cumplimiento
de la decisin judicial, y (iii) existe diferencia sustancial entre
el promotor del incidente de desacato y el investigado, por
cuanto el primero da inicio al trmite sin correr el riesgo de ser
sancionado; por lo mismo, el legislador no lo facult para
recurrir decisiones que no afectan su libertad personal o su
peculio, al paso que, para rodear de mayores garantas al
procesado, acord permitirle en uno de los casos el ejercicio
 46

del recurso de apelacin (Ley 393 de 1997, art. 29) y en ambos

casos dar trmite al grado jurisdiccional de consulta.

As, con base en lo anterior, la Corte concluy que el legislador

a partir del principio de libertad de configuracin para definir
las formas propias del juicio, el Congreso antes que violar las
reglas del debido proceso, contribuyen a precisar con
antelacin y de manera abstracta, cules son las garantas que
rodean a la persona sancionada al cabo del mencionado
incidente. De esta manera, las normas demandadas
contribuyen a dar certeza a la decisin del juez, pues con ellas
se sabe de antemano que la decisin absolutoria no ser
susceptible de recursos, aportando al mismo tiempo
condiciones para un juzgamiento justo

*.*.*

Como pudo verse en esta unidad, la accin de cumplimiento

es una importantsima herramienta constitucional que permite
a la ciudadana exigir el cumplimiento de los deberes a cargo
de la administracin y los particulares obligados, consignados
en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos, y con ello, la realizacin del Estado de derecho
y la proteccin de los derechos de todos los ciudadanos. De ah
la necesidad de que los jueces del pas adviertan que esta
accin no solo es un mecanismo judicial, sino que constituye,
adems, un vigoroso instrumento de participacin ciudadana
en los asuntos de inters general que permiten estar ms cerca
de los objetivos de la CP de 1991.
 47

Ap
Actividad pedaggica.

1. Investigue cul ha sido la posicin de la

jurisprudencia del Consejo de Estado, dentro
de los ltimos cinco aos, en relacin con la
procedibilidad de la accin de cumplimiento
para obtener la aplicacin de normas con
fuerza material de ley o actos
administrativos que generan gastos. (a)
Elabore una lnea jurisprudencial que
explique sus hallazgos. (b) Compare su lnea
jurisprudencial con la de sus compaeros de
subgrupo de estudios y discutan la
estructura presentada por cada uno

2. Lea y analice este caso hipottico:

Jos Rodrguez interpuso accin de

cumplimiento en contra de la empresa
prestadora del servicio pblico
COOTRALANOSA y la Superintendencia de
Puertos y Transporte. En concreto el actor
solicita que se ordene al Superintendente
Delegado de Trnsito proferir una decisin
de fondo dentro de la investigacin abierta
hace ms de seis aos en contra de la
empresa COOTRALANOSA, debido a que esta
ltima, de manera irregular, presta el
servicio de transporte pblico terrestre de
pasajeros entre los municipios de Tucur y
Tiric, sin estar habilitada para hacerlo. En
concreto, el actor solicita que el
Superintendente Delegado de Trnsito y
Transporte de cumplimiento a lo sealado en
los artculos 209 de la Constitucin Poltica
de Colombia, as como a los artculos 44 del
 48

Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016

de 2000; 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de
2001; artculos 50 y 51 de la Ley 336 de
1996. Manifiesta que hace 10 meses pidi a
la Superintendencia de Puertos informacin
sobre la investigacin y al mismo tiempo,
adelantar las actuaciones tendientes a que
no siga prestando el servicio de transporte
pblico terrestre de pasajeros y esta
respondi que la investigacin est en curso.

En el trmite de la accin de cumplimiento,

la accionada respondi que la accin de
cumplimiento no procede para declarar la
existencia de un derecho o establecer
responsabilidades de una persona
investigada, pues para ello existe el
procedimiento administrativo, el cual est
sujeto al debido proceso que envuelve la
prctica de pruebas en los trminos de ley.

El juez Administrativo, en sentencia de

primera instancia, indic que el deber
jurdico que se solicite cumplir debe ser
imperativo, inobjetable, preciso y exigible a
la autoridad contra la cual se ejerce la accin
de cumplimiento, pero que los artculos que
el accionante solicita hacer cumplir se
refieren a las funciones de la
Superintendencia de Puertos y Transporte y
su Delegada de Trnsito y Transporte
Terrestre Automotor las cuales, de acuerdo
con las pruebas aportadas al expediente, se
han cumplido por la accionada pese a que a
la fecha no haya dictado decisin sobre si
sanciona o no a COOTRALANOSA.
 49

La decisin fue impugnada por el

demandante dentro del trmino legal. En
qu sentido resolvera usted la impugnacin?

Como juez de cumplimiento, para adoptar su

decisin, analice la legitimacin por pasiva,
las cuestiones de procedencia de la accin;
defina el o los problemas jurdicos y adopte
su decisin. Discuta el contenido de su fallo
con sus compaeros.

ae Autoevaluacin

La seora Mara Garca instaur accin de

cumplimiento en contra del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y la
Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, con el fin de que estas
entidades cumplan con lo dispuesto en la
Resolucin No. 1457 de 2010 Por la cual se
establecen los Sistemas de Recoleccin
Selectiva y Gestin Ambiental de Llantas
Usadas y se adoptan otras disposiciones. De
acuerdo con la demandante, a la fecha, las
autoridades no han implementado controles
sobre los sujetos obligados en la
resolucin, para verificar si estn cumpliendo
con la referida norma y se sigue viendo la
mala disposicin final de las llantas en
Colombia. En consecuencia, las llantas
usadas mal dispuestas en parques pblicos,
andenes, caminos, carreteras, ecosistemas
estratgicos, fuentes hdricas, son foco de
criadero de plagas tales como mosquitos
transmisores de enfermedades infecto-
 50

contagiosas como el dengue, chikunguya y

zika, adems de roedores y serpientes.
Tambin indic que los programas
postconsumo de llantas en el resto del pas,
con casi inexistentes o desconocidos, por lo
que mediante escrito de hace 8 semanas, le
solicit a estas dos entidades que dieran
cumplimiento a lo dispuesto en la Resolucin
1457 de 2010. En respuesta a esta peticin,
hace 6 semanas, la Cartera Ministerial
demandada inform que haba regulado la
materia con la Resolucin 1547 de 2010 por
medio de la creacin de una Mesa Nacional
de Llantas Usadas y como resultado de esto,
se haba logrado que el INVIAS incorporara
en los pliegos de condiciones para la
construccin de carreteras la
implementacin de mezclas asflticas con
grano de caucho y que estaba trabajando en
la modificacin de la resolucin,
configurndose as la contumacia en su
actuar.

El Tribunal Administrativo en primera

instancia declar que el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
ANLA han incumplido el mandato establecido
en la Resolucin No. 1457 de 2010, por falta
de resultados eficaces de la gestin pblica,
La decisin fue impugnada bajo el
argumento segn el cual, la accin de
cumplimiento est diseada para hacer
cumplir obligaciones concretas y no para
evaluar los indicadores de gestin de una
entidad.
 51

En qu sentido resolvera usted la

impugnacin?

Como juez de cumplimiento, para adoptar su

decisin, analice el mbito de proteccin de
la accin y las cuestiones de procedencia de
la accin; defina el o los problemas jurdicos
y adopte su decisin.

J
Jurisprudencia

Corte Constitucional

Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995, MP.

Hernando Herrera Vergara. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/C-
069-95.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, MP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-
157-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, MP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-
157-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-158 de 1998, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en
 52

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-
158-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-193 de 1998, MP.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/C-193-
98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 1998, MP.
Jos Gregorio Hernndez Galindo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/c-
600-98.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 1999, MP.
Alejandro Martnez Caballero. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/c-
893-99.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2000, MP.
Alejandro Martnez Caballero. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-492-
00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-638 de 2000, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-
638-00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C- 1511 de 2000, MP.
Jos Gregorio Hernndez Galindo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/C-
1511-00.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-010 de 2001, MP.
Fabio Morn Daz. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-
010-01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001, MP.
Manuel Jos Cepeda. Disponible en
 53

http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1194-
01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001, MP.
Manuel Jos Cepeda Espinosa. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1194-
01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2001, MP.
Manuel Jos Cepeda Espinosa. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2001/C-1194-
01.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-357 de 2002, MP.
Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-
357-02.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004, MP.
Rodrigo Uprimny Yepes. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/c-
569-04.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007, MP.
Rodrigo Escobar Gil. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/T-
1064-07.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-945 de 2009, MP.
Mauricio Gonzlez Cuervo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-
945-09.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-542 de 2010, MP.
Jorge Ivn Palacio Palacio. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2010
/C-542-10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2011, MP.
Juan Carlos Henao Prez. Disponible en
 54

http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-
122-11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2013, MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2013
/C-319-13.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, MP.
Mara Victoria Calle Correa. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-
388-13.htm.
Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2015, MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/C-
228-15.htm

Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Seccin Tercera, Providencia del 1 de enero de 1999,
Exp. 110-CE-SEC3-EXP1999-NACU579, CP. Juan De Dios
Montes Hernndez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Segunda, Sentencia ACU-615 del 10 de marzo
de 1999, CP. Flavio Rodrguez Arce.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 13 de noviembre de
2003, Rad. 25000-23-27-000-2003-1877-01(ACU), CP.
Daro Quiones Pinilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 20 de noviembre de
 55

2003, Rad. 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU), CP.

Daro Quiones Pinilla.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 3 de junio de 2004, Rad.
44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU), CP. Alberto
Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 2 de octubre de 2008,
Rad. 13001-23-31-000-2004-00085-01 (ACU), CP.
Susana Buitrago Valencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, Rad.
47001-23-31-000-2011-00024-01, CP. Susana Buitrago.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 20 de octubre de 2011,
Rad. 15001-23-31-000-2011-00312-01 (ACU), CP.
Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Providencia del 20 de octubre de
2011, Rad. 2011-01063, CP. Mauricio Torres Cuervo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 17 de julio de 2014,
Rad. 25000-23-41-000-2013-02833-01(ACU), CP.
Alberto Yepes Barreiro.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 14 de agosto de 2014,
Rad. 13001-23-33-000-2013-00794-01(ACU), CP. Lucy
Jeannette Bermdez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 26 de febrero de 2015,
Rad. 17001-23-33-000-2014-00219-01 (ACU), CP.
Susana Buitrago Valencia.
 56

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Seccin Quinta, Sentencia del 24 de septiembre de
2015, Rad. 250002341000201500041-01, CP. Carlos
Enrique Moreno Rubio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Seccin Quinta, Sentencia del 30 de junio de 2016,
Rad. 25000-23-41-000-2015-02309-01, CP, Lucy
Jeannette Bermdez.

Normatividad

Ley 393 de 1997, Por la cual se desarrolla el artculo 87

de la Constitucin Poltica, Diario Oficial No. 43.096, 30
de julio de 1997.
Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Diario Oficial 47.956 de enero 18 de
2011.
Ley 1564 de 2012, Por medio de la cual se expide el
Cdigo General del Proceso y se dictan otras
disposiciones, Diario Oficial No. 48.489, 12 de julio de
2012.
 57

LAS ACCIONES POPULARES

Unidad 2

Og
Describir y explicar las caractersticas
centrales de la accin popular y el
procedimiento judicial correspondiente, a
partir de una aproximacin al concepto de
derechos e intereses colectivos.

Oe
Recordar las distintas aproximaciones
jurisprudenciales al concepto de derechos e
intereses colectivos, objeto de proteccin de
las acciones populares.
Mostrar cada una de las etapas del proceso
de las acciones populares, de acuerdo con la
Ley 472 de 1998
Presentar algunas discusiones de
relevancia constitucional acerca de su
naturaleza, contenido y alcance.
 58

2.1. Introduccin

En la presentacin general de este conjunto de mdulos se

afirm que la Constitucin de 1991 es la carta de los derechos,
la que persigue con ms fuerza su efectividad y la que prev
un amplio conjunto de mecanismos y recursos judiciales para
lograrlo. En esta Carta de derechos, la accin de tutela ha
ocupado el lugar protagnico en su proteccin, gracias a su
dinamismo, al trabajo de la Corte Constitucional y los dems
jueces constitucionales, a la difusin de las decisiones, y a que
la dogmtica de la accin ha generado un concepto amplio de
los derechos fundamentales, basado en la perspectiva de
integralidad, interdependencia e indivisibilidad, prevista en el
DIDH desde la Declaracin y Programa de Accin de Viena de
199343.

Sin embargo, el protagonismo de la accin de tutela no debe

proyectar una sombra sobre las dems acciones
constitucionales, que comparten ese espritu democrtico y
que tambin hacen parte del derecho fundamental al acceso a
la administracin de justicia, y del derecho fundamental y
poltico a la participacin en los asuntos pblicos y del ya citado
principio de democracia participativa, que se considera
fundante del orden constitucional establecido en 1991.

Como se ver en esta unidad, la accin popular comparte

caractersticas centrales con la accin de tutela, lo que debera
propiciar su uso por parte de los actores sociales; pero,
adems de ello, posee caractersticas propias con un profundo
potencial para la definicin de asuntos sociales, la colaboracin
armnica y el ejercicio de una judicatura comprometida con la
dimensin colectiva de los problemas constitucionales.

43
Aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993.
 59

No obstante, y sin desconocer la importancia del trabajo

realizado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional
en este mbito, la jurisprudencia nacional en torno a los
derechos colectivos es menos amplia que la que se ha vertido
en torno al resto de derechos constitucionales y se basa
principalmente en unas cuantas caractersticas que se
presentan como definitorias, sin profundizar, en la importancia
que tienen los derechos e intereses colectivos para asegurar
una eficacia igualitaria de todos los derechos, como
presupuesto de la dignidad humana.

Esta situacin no deja de ser extraa, pues es precisamente

en los derechos colectivos donde ms claramente se perciben
las relaciones intrnsecas entre todos los derechos, y la
necesidad de un dilogo entre la esfera individual y la colectiva
de estas normas. Resulta por ello relevante destacar estas
caractersticas en el marco de los derechos colectivos, y
exponer cmo se proyectan en la regulacin legal, tanto en lo
que tiene que ver con los bienes protegidos, como en lo
atinente a los elementos procedimentales que orientan el
trmite o procedimiento de la accin popular, y en el papel del
juez en este contexto.

Por ello, siguiendo la premisa esencial del mdulo, que percibe

los procedimientos siempre en funcin del bien protegido, se
comenzar con una breve exposicin acerca del concepto de
derechos colectivos; posteriormente, se indicarn las
caractersticas esenciales de la accin y, finalmente, se
expondr el procedimiento concebido en la Ley 472 de 1998 y
se har referencia a algunas discusiones jurisprudenciales
recientes acerca de la accin popular.

2.2. Los derechos e intereses colectivos en la

Constitucin Poltica y la jurisprudencia nacional
 60

En este acpite se har referencia a los elementos mnimos

establecidos en la Constitucin Poltica sobre los derechos e
intereses colectivos. Lo que se pretende de esta exposicin
inicial es extraer ciertas notas de las ideas plasmadas por el
Constituyente, que deben brindar elementos de comprensin
del tema, manteniendo presente que se trata de un mbito en
el que la Constitucin no sent definiciones estrictas o
exhaustivas. Estos insumos servirn para abordar, en el
acpite 1.3, la pregunta acerca de cul es (cmo va
actualmente) la comprensin de los derechos colectivos, con
miras a la construccin de algunos criterios operativos, que
permitan, no superar, sino disminuir en cierta medida la
vaguedad que caracteriza a los enunciados que suelen
atribuirse a estos bienes.

Con esa base, en el acpite 2.2. se efectuar una exposicin

esquemtica del procedimiento y, para terminar, en el acpite
2.3. se mencionarn discusiones relevantes que han surgido
en la jurisprudencia nacional, que brindan una visin
panormica de las preocupaciones actuales (o de aquellas
persistentes) en el marco de los derechos colectivos y las
acciones destinadas a su proteccin.

2.2.1. Elementos bsicos de los derechos colectivos y las

acciones populares en el texto constitucional

Como se indic, la CP no define los derechos colectivos; a

cambio de ello, establece un conjunto de mandatos
especficos, con el fin de que estos reciban un desarrollo
profundo y comprensivo por parte del Congreso de la
Repblica. Sin embargo, la Carta s brinda algunos elementos
que vale la pena mantener en mente, al momento de hablar
de derechos colectivos.

As, en el captulo 3 del Libro Segundo establece lo

relacionado con los derechos colectivos y del ambiente, y en
 61

los artculos 78 a 82, y 88, prev mandatos especficos, de

gran inters44 como primer acercamiento a estos bienes.

- El ttulo del captulo, derechos colectivos y del ambiente,

parece evocar la importancia de este ltimo inters o derecho,
como caso paradigmtico de los bienes objeto de proteccin.

- El artculo 78 Superior confiere al Legislador la facultar de

establecer una regulacin para el control de calidad de los
bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, as
como de la informacin que se suministre al pblico; define
una clusula de responsabilidad en cabeza de productores y
comercializadores; y promueve la participacin de las
organizaciones de consumidores. En otros trminos, define el
marco general de los derechos de los consumidores.

- El artculo 79 constitucional se refiere al derecho al ambiente

sano y la participacin comunitaria en las decisiones que
puedan afectarlo; hace referencia a la obligacin estatal de
proteger la diversidad e integridad ambiental, conservar las
reas de importancia ecolgica y fomentar la educacin en esa
direccin; en tanto que el artculo 80, ibdem prev la
obligacin estatal de planificar el aprovechamiento de los
recursos naturales, en el marco de un desarrollo sostenible;
tambin ordena la adopcin de medidas de control al deterioro
ambiental, incluso a travs de sanciones legales, as como el
deber de reparacin por los daos a este conjunto de bienes.

- El artculo 81 establece un conjunto de prohibiciones en torno

a la posesin, desarrollo y uso de armas qumicas, biolgicas
y nucleares; a la introduccin de residuos nucleares y desechos
txicos al territorio nacional, y ordena regular el ingreso y
salida de recursos genticos.

44
Ya se ha indicado que la organizacin en libros, captulos y ttulos de la Carta Poltica no tiene un valor
normativo vinculante, sino apenas uno ilustrativo, pues no es producto del trabajo final de una comisin
codificadora, ni de las discusiones sostenidas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente.
 62

- El artculo 82 se refiere a la proteccin del espacio pblico y

la prioridad del uso colectivo.

En ese contexto, una primera aproximacin a la materia, desde

el punto de vista de las normas constitucionales, indica que los
ejemplos definidos por el legislador incluyen el ambiente, los
derechos de los consumidores, la proteccin del espacio
pblico y un manejo restrictivo de armas y residuos txicos.

- El artculo 88, ya en el marco del mecanismo judicial de

proteccin, aporta nuevos elementos relevantes, en la medida
en que difiere en el legislador la definicin de estos intereses,
de las acciones para su proteccin y ampla el espectro de
bienes protegidos, al incluir el patrimonio pblico, el espacio
pblico, la seguridad y salubridad, la moralidad administrativa
y la libre competencia.

Al desarrollar esta norma, el Congreso de la Repblica acogi

un punto de vista igualmente amplio, como consta en el
artculo 4 de la Ley 472 de 199845. Adems, la jurisprudencia

45
El artculo 4 de la Ley 472 de 1998 seala: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados
con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitucin, la ley y las disposiciones
reglamentarias;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. La conservacin de las especies
animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en
las zonas fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y
restauracin del medio ambiente;
d) El goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico;
e) La defensa del patrimonio pblico;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nacin;
g) La seguridad y salubridad pblicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pblica;
i) La libre competencia econmica;
j) El acceso a los servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y oportuna;
k) La prohibicin de la fabricacin, importacin, posesin, uso de armas qumicas, biolgicas y nucleares, as
como la introduccin al territorio nacional de residuos nucleares o txicos;
l) El derecho a la seguridad y prevencin de desastres previsibles tcnicamente;
m) La realizacin de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones
jurdicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
 63

nacional ha sealado que en la regulacin constitucional, y en

el citado artculo 88, se encuentra la base de los dos tipos de
acciones esenciales destinadas a la proteccin de estos bienes:
la accin popular (a la que se hace referencia en este captulo)
y la accin de grupo, destinada a reparar los daos
ocasionados a un nmero plural de personas.

A partir de la literalidad de las normas constitucionales es

posible extraer las siguientes ideas relevantes acerca de los
bienes e intereses colectivos, y de las acciones populares:

Primero, el papel protagnico del Legislador en su definicin.

Ello implica, primero, la ausencia de una lista taxativa de
derechos y, segundo, que su potestad de configuracin
legislativa resulta ms amplia que en el caso de los dems
derechos fundamentales. Obviamente, si se quiere preservar
el carcter contra mayoritario de los derechos, debe
entenderse que el Congreso puede ampliar el espectro de los
intereses y derechos colectivos, pero no est habilitado para
reducirlo.

Segundo, el lugar central que ocupa el ambiente en el mbito

de los derechos e intereses colectivos; no slo el ttulo del
captulo constitucional mencionado habla explcitamente de
este bien, sino que adems en su interior se prevn un
conjunto de normas que se dirigen especficamente a su
proteccin y entre las que cabe destacar: el derecho
constitucional a un ambiente sano, la proteccin de la
diversidad y la integridad ambiental; la planificacin en el uso
de recursos naturales y el derecho a la participacin ciudadana
en los temas que puedan afectar el ambiente, todo ello, en
armona con la funcin ecolgica de la propiedad privada y la
facultad de intervencin en la economa, entre otros aspectos,
por razones ambientales, artculos 58 y 330 CP. Otras normas,

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitucin, las leyes ordinarias
y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
 64

como las que tienen que ver con el control de armas,

sustancias txicas y material gentico, guardan indudable
relacin con la proteccin al entorno.

Tercero, el constituyente no distingui entre derechos e

intereses colectivos, lo que supone una decisin unvoca por
crear un marco de proteccin particularmente amplio frente a
otros ordenamientos y permite la defensa de los bienes que
representan un inters para toda la comunidad, sin necesidad
de ahondar en la compleja discusin dogmtica acerca de
categoras46 que han caracterizado la comprensin de estos
derechos en otros pases. Obviamente, esta caracterstica no
debe ocultar la importancia de esa dogmtica, en la medida en
que la comprensin del objeto siempre llevar a un mejor uso
de las herramientas jurdicas, pero s evita que se declare la
improcedencia de una accin, exclusivamente, a partir de esas
discusiones.

Cuarto, el conjunto de ejemplos previstos en la Constitucin y

no taxativos s debe brindar un conjunto de elementos
comunes que, con cierto parecido de familia 47 , permitan
conocer de manera ms o menos adecuada los bienes objeto
de proteccin por las acciones populares. As, el ambiente es,
sin duda un ejemplo paradigmtico de derecho colectivo, y su
importancia debe considerarse una consecuencia lgica del
concepto de constitucin verde o ecolgica.

Entre los ejemplos de intereses o derechos colectivos previstos

por el Constituyente, es posible identificar (i) el ambiente sano
y los recursos naturales, (ii) los derechos o intereses de los

46
El respecto, puede consultarse el desarrollo de la doctrina en torno a conceptos como inters difuso, inters
colectivo, proteccin colectiva de intereses individuales, derechos subjetivos, poder de voluntad, inters
jurdicamente protegido, expectativa, inters protegido, derecho subjetivo colectivo, principio de derecho, con
referencia a los casos italiano, espaol y colombiano, el libro Las acciones populares y de grupo frente a las
acciones colectivas, de Juan Carlos Guayacn Ortiz, Universidad Externado de Colombia, 2013.
47
La conocida expresin acuada por Ludwig Wittgenstein en sus Investigaciones filosficas resulta
especialmente adecuada para hablar de estos derechos, cuya vaguedad ha sido resaltada mediante el adjetivo
que se les suele atribuir como bienes difusos, y sobre el que se hablar ms adelante.
 65

consumidores; (iii) el espacio pblico, (iv) la seguridad y

salubridad pblica, (iv) el ambiente y (v) la libre competencia
econmica. Adems, en desarrollo del mandato constitucional,
el legislador ha previsto una lista un poco ms extensa de
derechos.

2.2.2. La jurisprudencia nacional y el concepto adecuado de

derechos colectivos

A partir de lo expuesto, y ms all de las intuiciones acerca de

lo colectivo, las definiciones de la jurisprudencia y la doctrina
sobre derechos colectivos se caracterizan, de forma sinttica,
por las siguientes notas recurrentes: (i) los derechos colectivos
son derechos de tercera generacin 48 ; (ii) los derechos
colectivos son derechos de carcter difuso; (iii) los derechos
colectivos son derechos de solidaridad49, (iv) estos derechos
concretan la dimensin social del Estado50; y (v) se trata de
derechos especialmente participativos.

Antes de comenzar, vale la pena verificar la presencia de

algunos de estos elementos en la principal sentencia acerca de
la accin popular de la Corte Constitucional colombiana, en
consideraciones ampliamente reiteradas (la sentencia C-215
de 1999):

48
En ocasiones, en lugar de tercera generacin se habla de cuarta generacin, aspecto que no hace falta tomar
en consideracin para los fines del mdulo.
49
Ver, entre otras, Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia de 16 de enero de 2001 (AP-144); Consejo
de Estado, Seccin Tercera, sentencia de 15 de agosto de 2007 (AP-266-01), entre muchas otras.
50
Al respecto, afirma Jaime Orlando Santofimio en el texto Acciones populares y medidas cautelares en defensa
de los derechos e intereses colectivos. Un paso en la consolidacin del Estado social de derecho: El concepto
de Estado social de derecho va ms all del incipiente Estado liberal clsico, haciendo surgir, si se quiere, un
nuevo contencioso colectivo, en donde el litigio no se funda desde la perspectiva fctica en parmetros
derivados de intereses individuales o subjetivos; no tiene relacin directa con situaciones objetivas de
desconocimiento de la legalidad propiamente dicha; no busca el restablecimiento de derechos individuales, ni
indemnizaciones de esta misma naturaleza. || La ruptura objeto del contencioso colectivo emana de una
situacin de peligro o simplemente de amenaza, que tiene como sujeto pasivo de ella al conglomerado, a la
comunidad como tal y a sus derechos o intereses, y no propiamente a un individuo o persona determinados,
derechos e intereses que en el nuevo contexto pasan a denominarse y reconocerse como colectivos (Se apoya
en sentencia de la Seccin Primera del Consejo de Estado, de 10 de mayo de 2007; expediente AP-1856-01)
 66

2. Naturaleza y mbito de proteccin de proteccin de

las Acciones populares y de Grupo

Cabe anotar, que la Constitucin de 1991 no distingue como

lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses
difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y
los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos
tipos de intereses se entienden comprendidos en el trmino
colectivos. Las acciones populares protegen a la comunidad
en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser
promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad
cuando ocurra un dao a un derecho o inters comn, sin ms
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado
por la ley.
El inters colectivo se configura en este caso, como un inters
que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una
colectividad determinada, el cual se concreta a travs de su
participacin activa ante la administracin de justicia, en
demanda de su proteccin.
()

Estos instrumentos forman parte del conjunto de mecanismos

que el movimiento constitucionalista occidental
contemporneo ha ido incorporando de manera paulatina a los
sistemas jurdicos, para optimizar los medios de defensa de las
personas frente a los poderes del Estado, de la administracin
pblica y de los grupos econmicamente ms fuertes. No se
trata entonces, nicamente de ampliar el catlogo de derechos
constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su
efectividad.
De igual manera, el precepto constitucional del artculo 88 se
encuadra dentro del conjunto armnico y ordenado de las
dems vas y competencias judiciales ordinarias y
especializadas concebidas con tal propsito y que por lo
mismo, tienen idntico fundamento constitucional. Ya
 67

corresponde al legislador, desarrollar las regulaciones que

confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que
dentro de ese sistema, permita su efectivo ejercicio por todas
las personas.

Si bien la mayor parte de estas afirmaciones contribuye a la

comprensin de los derechos colectivos, tambin es notable su
vaguedad. Por decirlo de una manera figurada, la vaguedad
del derecho se transmite a las definiciones. Pero, ms all de
los inevitables mrgenes que siempre dejaran abiertos
conceptos asociados a los derechos fundamentales, y que
suelen llenarse nicamente con las decisiones de las altas
cortes, que aseguran su operatividad, es preciso eliminar
imprecisiones innecesarias.

As, la afirmacin segn la cual los derechos e intereses

colectivos hacen parte de una tercera generacin de derechos
est inmersa en la tesis gentica o generacional que se ha
criticado ampliamente en el mdulo concerniente a la accin
de tutela. Tambin en el caso de los derechos colectivos esta
tesis es dbil. Es posible, en ese sentido, observar cmo toda
narracin acerca de los derechos colectivos y las acciones
populares comienza por resaltar que estas ya existan en el
Cdigo Civil, y que a esta normativa llegaron desde el derecho
romano, principalmente, en defensa del espacio pblico51.

51
Sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Schica Moncaleano):
En el Cdigo Civil colombiano, se regulan acciones populares que se agrupan en : a) Proteccin de bienes de
uso pblico (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los
transentes y el inters de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un dao ; y b) Accin por dao
contingente (art. 2359 y 2360), que puede derivarse de la comisin de un delito, la imprudencia o negligencia
de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas. || De otro lado, existen acciones populares
reguladas por leyes especiales : a) Defensa del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del
Consumidor - ) ; b) Espacio pblico y ambiente (La Ley 9 de 1989 (art. 8) - Reforma Urbana - , que remite a
la accin popular establecida en el Cdigo Civil (art. 1005) ... para la defensa de la integridad y condiciones
de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remocin, suspensin o prevencin de las conductas
que comprometieren el inters pblico o la seguridad de los usuarios ; c) Competencia desleal : (Ley 45 de
1990) relativa a la intermediacin financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el
reenvo a las disposiciones de proteccin de las personas perjudicadas con esas prcticas contenidas en el
Decreto Ley 3466 de 1982. La accin popular fue elevada a rango constitucional a partir de la expedicin de
la Constitucin Poltica de 1991, razn por la cual la Corte Constitucional en sentencia T-466/03, seal que
no se trata de mecanismos desconocidos en el ordenamiento jurdico colombiano, por cuanto ya se
 68

De ser as, tanto el concepto de derecho colectivo como el de

accin popular, provienen de hace muchos siglos y no, como
lo pretende la tesis de las generaciones, de los movimientos
sociales de los aos 70 del siglo pasado. Por supuesto, hay
algo de cierto en esta tesis, y es que en esa dcada crecieron
las preocupaciones ambientales, en buena medida de la mano
de la escasez de recursos naturales, la afectacin a la capa de
ozono y las discusiones acerca de la distribucin de cargas y
beneficios, que dio lugar posteriormente al concepto de
justicia ambiental52. Es igualmente cierto que la informtica
dio un salto cualitativo a partir de esos aos y que, tiempo
despus, el manejo de la informacin, la intimidad, el comercio
y muchos otros derechos comenzaron a relacionarse
estrechamente con este desarrollo53.

Ello confirma lo ya expresado. La tesis de las generaciones no

tiene ms que un valor apenas ilustrativo, que debe
observarse con extrema precaucin y que, en realidad, tiende
a ser estril para la eficacia de los derechos, y para la igualdad
entre los derechos.

Segundo, los derechos colectivos son derechos de solidaridad,

participacin o del Estado social de derecho. Nuevamente, esta
afirmacin puede considerarse apropiada para conocer
algunos aspectos de los derechos e intereses colectivos. Sin

encontraban consagradas en varias disposiciones del Cdigo Civil, tendientes a la proteccin de los derechos
colectivos, as como en la ley de reforma urbana (Ley 9 de 1989). Con todo, fue el constituyente de 1991 quien
se encarg de elevarlas a rango constitucional.
52
Al respecto, consultar sentencia T-294 de 2014 (MP. Mara Victoria Calle Correa)
53
En este contexto, la preocupacin ambientalista vino a tomarse en serio, solo cuando existi el pleno
convencimiento del grave dao que el desarrollo incontrolado y la explotacin sin lmites de los recursos
naturales, ha causado al propio ser humano y a su entorno ecolgico. Tales daos se han materializado, entre
muchos otros, (i) en niveles peligrosos de contaminacin de agua, aire, tierra y seres vivos, (ii) agotamiento de
la capa de ozono, (iii) calentamiento global, (iv) degradacin de hbitats y deforestacin, (v) destruccin y
agotamiento de recursos insustituibles y, con ello, (vi) graves deficiencias en el ambiente que resultan nocivas
para la salud fsica, mental y social del hombre Declaracin de Estocolmo Sobre el medio Ambiente Humano
de 1972. Sobre el tema de los daos ambientales tambin se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-671
de 2001 (MP. Jaime Arajo Rentera), C-750 de 2008 (MP. Clara Ins Vargas Hernndez) y C-595 de 2010
(MP. Jorge Ivn Palacio Palacio)53 Sentencia C-632 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
 69

embargo, no parece igualmente acertado sobrevalorarla. As,

existe en la afirmacin un rezago de la supuesta divisin entre
grupos de derechos, segn su valor fundante sea solidaridad,
la igualdad y la libertad, aspecto tambin derivado de la tesis
gentica y que enfrenta dificultades desde el punto de vista de
la unidad de la dignidad humana, la universalidad de los
derechos, y la manera en que sus mltiples facetas satisfacen
diversos valores fundantes, de los ya mencionados.

El Estado social de derecho, al menos en la versin acogida por

el Constituyente y desarrollada por la Corte Constitucional, es
ante todo un Estado constitucional de derecho. Un estado que
defiende la eficacia comn y sistemtica de todos los derechos,
y no privilegia ni establece una jerarqua o una divisin tajante
entre igualdad, libertad y solidaridad.

Ahora bien, s resulta importante indicar que la participacin y

la dimensin social de estos derechos es un aspecto que puede
proyectarse, de manera notable, en el procedimiento de la
accin popular, pues admite, por ejemplo, la intervencin del
ciudadano en asuntos que en principio no se agoten en su
mbito subjetivo, y explican la amplitud de la regulacin legal
en materia de legitimacin, as como la naturaleza y alcance
de las rdenes.

Tal vez el criterio que ms se encuentra en torno a los derechos

colectivos es su naturaleza difusa. Sin embargo, este adjetivo
es igualmente difuso (es decir, excesivamente vago), pues si
puede afectar cualquiera de los elementos de un derecho o
inters colectivo, debe concluirse que cabran cosas muy
diversas en el concepto, tal vez sin el parecido de familia
mencionado hace unos prrafos, y entre los cuales pueden
surgir dudas acerca de la adecuacin de la accin popular para
su proteccin54.

54
As, entre muchas otras, Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Seccin Primera.
CP Marco Antonio Velilla Moreno (sobre descontaminacin del Ro Bogot), expres: Finalmente y en lo
relativo a los actores difusos, se puede afirmar que los intereses o derechos difusos son una realidad nueva para
 70

Esta situacin ha sido descrita adecuadamente por Cruz

Parcero, en su texto El lenguaje de los derechos, en el que,
adems ofrece algunas propuestas conceptuales, que vale la
pena mencionar. La propuesta de su libro es efectuar una
aproximacin a diversos problemas de derechos
fundamentales, desde un punto de vista estructural, que parte
de los enunciados en los que se encuentran las normas
iusfundamentales, a las que concibe como relaciones jurdicas
que involucran un titular, un obligado y un contenido. Esas
relaciones varan profundamente segn lo que se ubique en
cada elemento de su estructura:

Una teora de los derechos como posiciones o relaciones como

la de Hohfeld o la que adopta Alexy nos permite ver los
derechos, desde un punto de vista estructural, como relaciones
tridicas, cuyo primer miembro es el portador o titular del
derecho (a), su segundo miembro el destinatario del derecho
(v) y su tercer miembro el objeto del derecho (G)
a tiene frente a b un derecho a G
De esta definicin, como apunta Alexy, surgirn cosas
totalmente diferentes segn lo que se coloque en lugar de a,

el Derecho Procesal, tanto as que se ha sealado que para su debida proteccin habr que hacerse una
modificacin de las instituciones tradicionales del Derecho en mencin|| La esencia del derecho subjetivo radica
en el inters que se tenga, razn por la cual hasta hace poco se miraba al derecho subjetivo como la proteccin
de intereses estrictamente individuales, pero slo a partir del siglo veinte se consider la defensa de los intereses
pblicos bajo la concepcin de los derechos pblicos subjetivos que vinculaban a toda la colectividad y al
Estado mismo, se trata pues de unos intereses supra individuales; su reconocimiento se realiz a partir de la
proclamacin de la Declaracin Americana y la Universal de mediados del siglo veinte, hoy conocidos como
derechos de tercera generacin, los cuales fueron destinados a tutelar una diversidad de conflictos del colectivo
que no tenan un sujeto afectado de manera particular, sino a todo un grupo o categora social, por eso son
tambin llamados intereses difusos. As cuando no es posible determinar o identificar plenamente a un grupo
de personas procede hablar de inters difuso y esto por la indeterminacin en cuanto a la identificacin de las
personas que lo compone. || De esta manera, el derecho difuso busca la tutela de derechos de un conjunto de
sujetos no identificados. Los intereses difusos se reitera, pertenecen a un grupo de personas absolutamente
indeterminadas y respecto de las cuales no existe vnculo jurdico alguno, sino que se encuentran unidas por
circunstancias de hecho genricas, accidentales, mutables y eventuales, luego lo que termina haciendo difuso
el inters es la imposibilidad de definir individualmente a cada uno de los miembros del grupo afectado.|| En
relacin con este tipo de intereses o derechos debe destacarse que la titularidad es del colectivo y no de la suma
de cada uno de los derechos individuales. Adems, ha de tenerse en cuenta que como el inters le asiste a todo
el grupo, cualquiera de ellos est legitimado para ejercer su derecho de accin representando a las otras personas
igualmente afectadas.
 71

b o G. De aqu que cuando nos preguntamos por los derechos

colectivos surjan tres tipos de cuestiones: la primera cuando
el titular del derecho (a) es un individuo o un grupo o
comunidad; la segunda cuando el objeto del derecho (g) es un
bien individual o un bien colectivo, y la tercera (b) cuando el
destinatario es a su vez otro individuo o grupo. Estas
cuestiones son muy distintas y dan lugar a distintos problemas
[] Considrense, de esta manera, los siguientes cuatro
enunciados:
1) Los pueblos indgenas tienen derecho a la
autodeterminacin.
2) La universidad es propietaria de la mejor computadora del
pas.
3) Pablo tiene derecho a un ambiente sano.
4) Pablo tiene derecho a las prestaciones de su contrato
colectivo de trabajo.
Planteado el problema, que deviene precisamente de la
calificacin de los derechos colectivos como difusos, y con
apoyo en la economa (Preston), el autor propone sealar las
caractersticas que podran contribuir a precisar la naturaleza
de los derechos colectivos. Indica que, de acuerdo con Preston,
se trata de bienes que tienen caractersticas especiales, entre
las que se destacan las de no exclusividad, segn la cual la
provisin de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica
la provisin de la misma cantidad del bien para un grupo de
sujetos, y la de no rivalidad, de acuerdo con la cual en la
provisin de un bien no es posible limitar su consumo a
determinados sujetos.

El autor propone entonces como ejemplo de estos bienes (con

varias cautelas) los siguientes: una economa prspera, un
medio ambiente sano, una cultura desarrollada la salud y la
educacin pblicas o la preservacin de edificios antiguos.
Posteriormente, precisa de esta manera ambos criterios (no
exclusividad y no rivalidad):
 72

un bien pblico o colectivo puede tener las caractersticas de

no-exclusividad y no-rivalidad por razones distintas: la
primera, porque conceptualmente el bien posea tales
caractersticas () La segunda, porque de hecho tales bienes
tienen esas caractersticas en un momento determinado, por
ejemplo, el aire limpio (donde lo haya en abundancia, aunque
se quisiera, no se podra proveer a un solo individuo
excluyendo al resto, y el que alguien respire ms no restringe
el consumo de otros. La tercera, porque legalmente se prohbe
que ciertos bienes sean asignados de forma exclusiva a los
individuos, por ejemplo, el caso de ciertos monumentos
antiguos, ciertas obras de arte, bibliotecas, parques, etc.

Con independencia de las discusiones que puedan surgir en

torno a su propuesta conceptual 55 , ella contribuye a la
comprensin del de los derechos difusos y brinda una claridad
acerca de los bienes cuya proteccin puede perseguirse por va
de las acciones populares. Parece, adems, que esta
perspectiva posee dos ventajas muy valiosas para la
comprensin del sistema de derechos de ordenamiento jurdico
colombiano.

De una parte, permite comprender la existencia de derechos

fundamentales con un titular colectivo, como ocurre con los
pueblos indgenas, las comunidades afrocolombianas y los
dems titulares colectivos de derechos tnicamente
diferenciados. Estos derechos, obviamente, no comparten la
caracterstica de no exclusividad y no rivalidad de los intereses
y derechos colectivos. Operan en cabeza de un solo titular (la

55
Propuesta de la que ac se destacan slo sus dos aspectos ms relevantes. En principio, esta se compone de
seis criterios, as: a) La provisin de cualquier cantidad del bien para un sujeto implica la provisin de la
misma cantidad para un grupo de sujetos. || b) En la provisin del bien no es posible limitar su consumo a
determinados sujetos. || c) En la provisin del bien no es ptimo limitar su consumo a determinados sujetos. ||
d) Con relacin a c), no resulta ptimo tampoco establecer un precio.|| e) Con relacin a c), no resulta ptimo
tampoco establecer un precio. || f) Si el bien se ofrece a uno o varios sujtos, puede facilitarse gratis a los
dems. El lenguaje de los derechos. Pg. 116. Estos elementos hacen parte de una elaboracin ms amplia en
la teora econmica en la que intervienen James M. Buchanon y Maurice Preston. Obviamente, esta discusin
excede los propsitos de este acpite, que se limita a buscar elementos para una mejor comprensin de los
bienes protegidos por las acciones populares.
 73

comunidad) y pueden ser excluyentes frente a otros grupos

que carecen de los elementos definitorios de la identidad
diversa.

De otra parte, explica la articulacin entre la accin de tutela

y la accin popular56. As, no basta con indicar que un bien
lleva el rtulo de derecho o inters colectivo para excluir su
procedencia, sino que, en virtud del carcter polidrico de los
derechos, ser imprescindible que el juez evale si el caso
puesto a su consideracin involucra facetas del derecho de
naturaleza individual (excluyente), caso en el que
posiblemente la tutela brinde mejores expectativas de
satisfaccin del derecho, o si el asunto corresponde a sus
facetas colectivas, evento en el que plausiblemente operar de
mejor manera la accin popular. En esa direccin, se
encuentran tambin algunas consideraciones en la
57
jurisprudencia constitucional (C-622 de 2007 ) y en un
sentido similar se orienta la propuesta del proyecto modelo
para procesos colectivos en Iberoamrica58.

56
La sentencia dominante en lo que tiene que ver con la procedencia subsidiaria de la accin de tutela para la
proteccin de intereses colectivos sigue siendo la SU-1116 de 2001. Sin embargo, esta decisin se dict en un
escenario en el que an no haba avanzado considerablemente la perspectiva de integralidad. Resulta importante
entonces destacar que la accin popular y la accin de tutela no deben concebirse como incompatibles, prima
facie, sino complementarias. Es posible perseguir la proteccin de una dimensin individual de un derecho
constitucional a travs de la tutela y, a la vez, buscar un remedio ms amplio para la faceta colectiva en el
mbito de la accin popular.
57
MP. Rodigo Escobar Gil, en la que se mencionan, ms como dichos al pasar, estas caractersticas de los
derechos colectivos: Sobre los derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por
ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes, de alto espectro en cuanto no constituyen un
sistema cerrado a la evolucin social y poltica, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que,
como tales, exigen una labor anticipada de proteccin y una accin pronta de la justicia, inicialmente dirigida a
impedir su afectacin y, en su defecto, a lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a
travs de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo. C-622 de 2007.
58
Proyecto CDIGO MODELO DE PROCESOS COLECTIVOS PARA IBEROAMRICA. Art 1o. - mbito
de aplicacin de la accin colectiva - La accin colectiva ser ejercida para hacer valer pretensiones de tutela
de: I - intereses o derechos difusos, as entendidos los supraindividuales, de naturaleza indivisible, de que sea
titular un grupo, categora o clase de personas ligadas por circunstancias de hecho o vinculadas entre s o con
la parte contraria por una relacin jurdica base;
II - intereses o derechos individuales homogneos, as entendido el conjunto de derechos subjetivos
individuales, provenientes de origen comn, de que sean titulares los miembros de un grupo, categora o clase.
 74

2.3. mbito de proteccin de las acciones populares en

la Ley 472 de 1998

2.3.1. Caractersticas y elementos relevantes de la accin

popular de acuerdo con la jurisprudencia

Previa la descripcin del procedimiento legal de la accin

popular, se utilizarn una sentencia de la Corte Constitucional
y una del Consejo de Estado, a manera de epgrafe (aunque
un poco extenso). Es interesante ver cmo si bien ambas
corporaciones coinciden en muchos elementos, el Consejo de
Estado comprende de manera ms amplia la finalidad de la
accin, as como su carcter preventivo, en la medida en que
explica cundo procede una orden indemnizatoria, y la
naturaleza especial de este pago (destinado a satisfacer el
derecho y no a cubrir un inters econmico de una de las
partes en el proceso, debido a que este no se considera
contencioso.

As, en la trascendental decisin sobre la descontaminacin del

ro Bogot 59 , el Consejo de Estado resalt las siguientes
caractersticas.

La accin popular es constitucional, y protege derechos e

intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de
similar naturaleza que se definan por el legislador ()

Es pblica. Su ejercicio () supone la proteccin de un

derecho colectivo, es decir, de un inters que se encuentra en
cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones
meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la
posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa
comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la

59
Sentencia de 28 de marzo de 2014, de la Seccin Primera del Consejo de Estado. CP Marco Antonio Velilla
Moreno
 75

colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera

simultnea, la proteccin de su propio inters 60.

Es preventiva, lo que significa que puede ser iniciada aun

cuando no se haya producido un inters o dao en el inters
protegido61.

Tiene los propsitos de evitar el dao contingente, hacer

cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre
derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su Estado
anterior, de ser posible (Ibdem). Si bien su carcter es
restitutorio, cuando no sea posible recuperar el estado de
cosas previo a la situacin denunciada procede una
indemnizacin62.

Procede contra autoridades y particulares 63 , siempre que

exista un nexo causal entre la accin u omisin y la presunta
afectacin del derecho64. (De acuerdo con la sentencia este

60
Ver sentencia de la Corte Constitucional T-405/93 Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
61
Ver sentencia de la Corte Constitucional C-215/99.
62
Cabe anotar que las acciones populares tienen carcter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere
posible, volver las cosas al estado anterior a la violacin del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger
de manera efectiva el inters colectivo, razn por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho
restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnizacin, teniendo claro que la accin popular no
persigue un beneficio pecuniario.
Adicionalmente, ha dicho la Corte en la sentencia T-466/03 que estas acciones tienen una estructura especial
que la diferencia de los dems procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre
partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de proteccin de los derechos
colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien acta a nombre de la
sociedad, pero que igualmente estn en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la accin
judicial. (ibdem)
63
Dentro de este marco, vale la pena recordar que son dos los supuestos bsicos para que proceda la accin en
comento, tal como bien lo anot la Corte Constitucional en la sentencia T-710/08 Supuestos bsicos para que
proceda la accin popular son: a) que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente,
una amenaza, vulneracin o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b) que esas situaciones
se deban a acciones u omisiones de autoridades pblicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser
demostrados de manera idnea en el proceso respectivo.
64
Como supuesto adicional [a los desarrollados por la Corte Constitucional] y de relevancia legal y
jurisprudencial, esta Corporacin ha recalcado que adems de que se presente a) una accin u omisin de la
parte demandada, b) un dao contingente, peligro, amenaza, vulneracin o agravio de derechos o intereses
colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad
humana, sino tambin c) la existencia de la relacin de causalidad entre la accin, la omisin, y la sealada
afectacin de los referidos derechos e intereses64.
 76

ltimo elemento no es tomado en cuenta por la Corte

Constitucional).

Se encuentra vinculada al principio de solidaridad

consagrado en la Constitucin Poltica, es decir, constituye un
mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en
las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento
de los fines del Estado65.

Es autnoma, de manera que su admisin no depende de la

procedencia o improcedencia de otras acciones, sea que se
trate de principales u ordinarias, en virtud a la especificidad de
sus fines66. (Ver, tambin, artculo 16 de la Ley 472 de 1998).

Se relaciona con la defensa de la accin pblica pues, por lo

general, las conductas violatorias de intereses y derechos
colectivos suelen tener relacin con el ejercicio de la funcin
pblica, cuyos principios, definidos en el artculo 209 de la
Constitucin67.

Existe un amplio margen de decisin para el Juez en la

adopcin de medidas cautelares, en armona con el carcter
preventivo de la accin.

Puede traducirse en rdenes de hacer o de no hacer, exigir

la realizacin de las conductas necesarias para volver las cosas
al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En el caso
de dao a los recursos naturales el juez procurar asegurar la
65
Ver sentencia de la Corte Constitucional C-630/11.
66
Otra de las caractersticas de la accin popular es la relacionada con la autonoma del instrumento judicial.
En efecto, esta Seccin66 ha indicado que esta accin constitucional es autnoma y principal, no es viable que
se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para
su admisibilidad (artculo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legtimo, que se haga
pender la admisin de la accin popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias,
por cuanto la accin popular tiene como objetivo especfico y puntal el proteger a los derechos o intereses
colectivos invocados con la demanda. (ibdem)
67
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, Consejera ponente: Dra. Ligia
Lopez Daz, Bogot, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), Rad.: 1999 9001(AP), Actor:
Contralora General de la Repblica, Demandado: La Nacin - Ministerio de Transporte y la Sociedad Dragados
y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. Dragacol S.A.
 77

restauracin del rea afectada destinando para ello una parte

de la indemnizacin. La sentencia tendr efectos de cosa
juzgada respecto de las partes y del pblico en general 68.

Su objeto es la proteccin de derechos e intereses colectivos,

en todas aquellas actividades, susceptibles de ocasionar
perjuicios a amplios sectores de la comunidad.

Amplia legitimacin: pueden ser promovidas por cualquier

persona a nombre de la comunidad, cuando exista un dao o
amenaza a un derecho o inters comn, slo con los requisitos
procedimentales de ley, y sin requisitos adicionales de
legitimacin.

Necesidad de que el juez acte con miras a equilibrar las

cargas procesales. La regulacin parte del supuesto segn el
cual quienes promueven la accin se encuentran en situacin
de desigualdad, pues los derechos colectivos son violados
generalmente por la accin u omisin de las autoridades
pblicas, o de grupos econmicamente fuertes.

Inexistencia de litis. La accin popular no da lugar a una

verdadera litis (en el sentido de proceso contencioso), pues su
objeto no es la solucin a una controversia, sino la efectividad
de un derecho colectivo, a travs de rdenes que hagan cesar
su lesin o amenaza; que permitan volver al estado de cosas
anterior, si fuese posible.

Carcter preventivo. No requieren para su ejercicio la

existencia de un dao o perjuicio sobre los derechos que puedan
amparar. Son acciones de derechos humanos.

Pueden ser interpuestas por toda persona natural o jurdica,

por s mismos, o por quien acte a su nombre. En el primer caso
es obligatoria la intervencin de la Defensora del Pueblo; el juez

68
Corte Constitucional, Sentencia C-377 de 2002, (MP. Clara Ins Vargas Hernndez)
 78

podr conceder el amparo de pobreza cuando fuere pertinente

y el costo de los dictmenes periciales corre por cuenta del
Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses colectivos.

La sentencia podr contener una orden de hacer o de no

hacer, exigir la realizacin de las conductas necesarias para
volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de
dinero. En el caso de dao a los recursos naturales el juez
procurar asegurar la restauracin del rea afectada destinando
para ello una parte de la indemnizacin. La sentencia tendr
efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del pblico en
general.

En sntesis, la accin popular, en palabras de ambas Cortes,

es constitucional, pblica, preventiva, plenamente compatible
con la adopcin de medidas cautelares, autnoma, restitutoria
y excepcionalmente indemnizatoria (pero en perspectiva del
derecho protegido, no de fines puramente econmicos), de
amplia legitimacin, con un amplio margen decisorio al
momento de definir los remedios judiciales, gil o clere,
preferente, no contenciosa sino de proteccin de derechos,
procede contra autoridades y particulares y concreta tambin
los principios de participacin y solidaridad.

En ese marco, el juez de la accin debe propiciar un impulso

oficioso del proceso 69 , ordenar pruebas de oficio, dar
prevalencia al derecho sustancial, aplicar los principios de
publicidad, economa, celeridad y eficacia, y producir decisin
de mrito so pena de incurrir en falta disciplinaria70. Finalmente,
pero de especial importancia, el juez est habilitado para la

69
Ver, por ejemplo, Sentencia de 28 de octubre de 2004. Seccin Primera, CP Olga Ins Navarrete. 68001-23-
15-000-2002-2073-01(AP)
70
En cuanto al fondo del asunto, la Corte declar exequible el artculo 36 de la Ley 472 de 1998, en virtud del
la libertad del ejercicio de configuracin del legislador, este puede sealar en qu casos es o no es procedente el
recurso de apelacin, sin que esto signifique la vulneracin del principio de la doble instancia, ni los derechos de
defensa, de acceso a la justicia y adems la igualdad, porque con tal determinacin se persigue una finalidad
constitucionalmente admisible como es la de obtener la pronta y efectiva proteccin de los derechos e intereses
colectivos amparados con la acciones populares, imprimindole celeridad al proceso judicial correspondiente.
 79

aplicacin del principio iura novit curia, y para fallar extra

petita, siempre a partir de los hechos puestos en su
conocimiento71.

2.3.2. Objeto

El objeto de la accin popular est definido en el artculo 2 de

la Ley 472 de 1998, en armona con el artculo 4 que establece
un listado inicial de los bienes protegidos en este escenario.

Artculo 2.
Acciones Populares. Son los medios
procesales para la proteccin de los
derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para
evitar el dao contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneracin o
agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.

El artculo 4 establece que, entre otros, los siguientes se

consideran como derechos e intereses colectivos: (a) el goce
de un ambiente sano; (b) la moralidad administrativa; (c) la
existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin,
restauracin o sustitucin. La conservacin de las especies
animales y vegetales, la proteccin de reas de especial
importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas, as como los dems intereses de la
comunidad relacionados con la preservacin y restauracin del
medio ambiente; (d) el goce del espacio pbico y la utilizacin
y defensa de los bienes de uso pblico; (e) defensa del

71
3. Sentencia del 29 de abril de 2015 emitida por la Seccin Tercera - Subseccin B del Consejo de Estado,
con ponencia de la Consejera Stella Conto Daz del Castillo, dentro del radicado No. 25307-33-31-701-2010-
00217-01 (AP), accionante: Sergio Hernando Santos Mosquera, y demandado: Municipio de Ricaurte y otros.
 80

patrimonio pblico; (f) la defensa del patrimonio cultural de la

Nacin; (g) la seguridad y salubridad pblicas; (h) el acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pblica; (i) la libre competencia econmica; (j) el acceso a los
servicios pblicos y a que su prestacin sea eficiente y
oportuna; (k) la prohibicin de la fabricacin, importacin,
posesin, uso de armas qumicas, biolgicas y nucleares, as
como la introduccin nacional de residuos nucleares o txicos;
(l) el derecho a la seguridad y prevencin de desastres
previsibles tcnicamente; (m) la realizacin de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando
las disposiciones jurdicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
y, (n) los derechos de los consumidores y usuarios.

Una de las notas centrales del concepto de intereses y

derechos colectivos previsto en la Constitucin y la ley es la
ausencia de taxatividad. Esta se percibe, primero, en la
decisin constituyente de conferir al Legislador un amplio
margen de configuracin para definirlos y, segundo, en la
nueva remisin que hace el legislador al final del artculo citado
a las normas constitucionales y el derecho internacional de los
derechos humanos.

Lo mismo ocurre con lo previsto en el pargrafo de esta

disposicin y el artculo 7 ibdem, la aplicacin e
interpretacin de los bienes e intereses colectivos se har
conforme a las normas vigentes, o las que se expidan para el
efecto, la Constitucin y los tratados internacionales
vinculantes para el Estado.

Es decir, existe una ampliacin normativa por va de sucesivas

remisiones, al modo del bloque de constitucionalidad, tanto en
lo que tiene que ver con la posibilidad de incorporacin de
nuevos derechos, como en lo que concierne a su
interpretacin.
 81

2.3.3. Principios

Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 199972, la Corte hizo un

anlisis detallado de las caractersticas que identifican las
acciones populares, posteriormente complementado en la C-
622 de 200773, en estos trminos:

a) Las acciones populares pueden ser promovidas por

cualquier persona. Explic la Corte que la Constitucin de
1991 no distingui, como s lo hace la doctrina, entre
intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los
primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades
indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden
comprendidos en el trmino colectivos, que fue el utilizado
por el artculo 88 Superior para describir el margen de
influencia de tales acciones. En ese entendido, las acciones
populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos
y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona,
natural o jurdica, a nombre de la comunidad cuando ocurra
un dao o amenaza a un derecho o inters comn, sin ms
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado
por la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las
autoridades pblicas por sus acciones y omisiones y por
las mismas causas, contra los particulares. Acorde con el
constitucionalismo occidental contemporneo, las acciones
populares proponen optimizar los medios de defensa de las
personas frente a los poderes del Estado, de la administracin
pblica propiamente dicha y de los grupos y emporios
econmicos de mayor influencia, por ser estos sectores
quienes, en razn a su posicin dominante frente a la mayora
de la comunidad, estn en capacidad de afectar o poner en
peligro el inters general. Desde esta perspectiva, las acciones
populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se
encuentran en una situacin de desigualdad.
72
MP. Martha Victoria Schica Moncaleano
73
MP. Rodrigo Escobar Gil
 82

c) Las acciones populares tienen un fin pblico. Ello

implica que el ejercicio de las acciones populares persigue la
proteccin de un derecho colectivo, esto es, de un inters que
se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, de la
comunidad en su conjunto, excluyendo entonces cualquier
motivacin de orden subjetivo o particular. Cabe destacar, sin
embargo, que la posibilidad de que cualquier persona
perteneciente al colectivo afectado pueda acudir ante el juez
en defensa del mismo, le permite obtener a sta, de forma
simultnea, la proteccin de su propio inters.
d) Las acciones populares son de naturaleza
preventiva. Esto significa que su ejercicio o promocin
judicial no est supeditado o condicionado a que exista un
dao o perjuicio de los derechos o intereses que se buscan
proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el riesgo
de que se produzca el dao, para que pueda activarse el
mecanismo de la accin popular. Esto, en razn a que desde
sus orgenes, las acciones populares fueron concebidas para
precaver la lesin de bienes y derechos que comprenden
intereses superiores de carcter pblico.
e) Las acciones populares tienen tambin un carcter
restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de proteccin
persiguen el restablecimiento del uso y goce de los derechos e
intereses colectivos, se les atribuye tambin un carcter
eminentemente restitutorio.
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa
un resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de
contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que,
en principio, su ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo
pecuniario a favor de quien promueve la defensa de un inters
colectivo. No obstante, en algunos casos, el legislador ha
previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor
popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede
convertirse en el nico incentivo que ha de tener en cuenta
quien debe obrar ms por motivaciones de carcter altruista y
solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
 83

g) Las acciones populares gozan de una estructura

especial que las diferencia de los dems procesos
litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones
populares no plantean en estricto sentido una controversia
entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son
un mecanismo de proteccin de los derechos colectivos
preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en
cabeza de quien acta a nombre de la sociedad, pero que
igualmente estn en cada uno de los miembros que forman la
parte demandante de la accin judicial. En ese sentido, el
proceso de accin popular tiene una estructura especial que lo
diferencia de los dems procesos de contenido litigioso, pues
no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la
efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar
su lesin o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su
estado anterior. (negrillas del original).

Artculo 5, inciso 1.
El trmite de las acciones reguladas en
esta ley se desarrollar con fundamento
en los principios constitucionales y
especialmente en los de prevalencia del
derecho sustancial, publicidad, economa,
celeridad y eficacia. Se aplicarn tambin
los principios genrales del Cdigo de
Procedimiento Civil, cuando stos no se
contrapongan a la naturaleza de dichas
acciones.

()

De conformidad con lo previsto en los incisos 2 y 3 del citado

artculo, el juez popular debe garantizar el debido proceso, las
garantas procesales, el equilibrio entre las partes, y una
decisin de mrito, para lo cual, en este ltimo caso, se le
impuso la obligacin de ejercer sus facultades oficiosas,
 84

adecuando incluso la peticin presentada, so pena de incurrir

en falta disciplinaria sancionable con destitucin.

2.3.4. Jurisdiccin y competencia

Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en

el artculo 9 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares
proceden ante la violacin o amenaza de derechos e intereses
colectivos por parte de particulares o autoridades pblicas, su
conocimiento est asignado a la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo o de la civil ordinaria, en los siguientes
trminos:

Artculo 15.
La jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo conocer de los procesos
que se susciten con ocasin del ejercicio
de las Acciones Populares originadas en
actos, acciones y omisiones de las
entidades pblicas y de las personas
privadas que desempeen funciones
administrativas, de conformidad con lo
dispuesto en las disposiciones vigentes
sobre la materia.

En los dems casos, conocer la

jurisdiccin ordinaria civil.

La competencia por el criterio funcional para conocer de las

acciones populares, segn el texto original de la ley en
comento, es, en primera instancia, de los jueces civiles del
circuito o de los jueces administrativos; y, en segunda
instancia, de la Sala Civil del Tribunal Superior, y del Tribunal
Contencioso Administrativo. No obstante, en el caso de la
jurisdiccin administrativa, en la medida en que para ese
momento no se haban creado efectivamente los Juzgados
 85

Administrativos, la competencia se concedi, en primera

instancia, a los Tribunales Administrativos y, en segunda
instancia, al Consejo de Estado.

Con la entrada en funcionamiento de los Juzgados

Administrativos, el Consejo de Estado perdera la competencia
para conocer de este tipo de procesos. Empero, por dos vas
ello se impidi.

Mediante la Ley 1283 de 22 de enero de 2009, que modific la

Ley Estatutaria No. 270 de 1996, se adicion el artculo 36 A
que previ el mecanismo de revisin eventual en acciones
populares y de grupo, cuya competencia recay en dicha
Corporacin, en su condicin de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo.

Pero, adems, el Consejo de Estado conserv su condicin de

Tribunal de segunda instancia con ocasin de la adicin
efectuada al artculo 132 del anterior Cdigo de lo Contencioso
Administrativo, a travs del artculo 57 de la Ley 1395 de 2010,
que previ la competencia de los Tribunales Administrativos,
en primera instancia, de:

14. De las acciones populares y de cumplimiento que se

interpongan contra entidades del nivel nacional..

Esta competencia se mantuvo tras la expedicin del nuevo

Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que en sus artculos 150 y 152 numeral 16
disponen:

Art. 150.- El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, conocer en segunda instancia de las
apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por
los Tribunales administrativos y de las apelaciones de autos
susceptibles de este medio de impugnacin,
()
 86

Art. 152.- Los Tribunales administrativos conocern en

primera instancia de los siguientes asuntos:

16. De los relativos a la proteccin de derechos e intereses

colectivos, reparacin de daos causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese mbito desempeen
funciones administrativas..

Por el factor territorial, el inciso 2 del artculo 16 de la Ley

472 de 1998 dispuso que la competencia sera del juez del
lugar de ocurrencia de los hechos o del domicilio del
demandado, a eleccin del actor. En caso de que por la
ocurrencia de los hechos la competencia se radicara en varios
jueces, conoce a prevencin el juez ante quien se presente la
demanda.

2.3.5. Presupuestos de la accin

En relacin con aquellos elementos que permiten presentar

una demanda en forma en primer lugar, es importante
destacar que, por la trascendencia de los bienes jurdicos en
discusin, el legislador en varias oportunidades dentro de la
Ley en estudio se refiri a la responsabilidad del juez
constitucional en el trmite de las peticiones con el objeto de
lograr el amparo de los derechos e intereses colectivos.

En este marco, el artculo 10 previ que en aquellos casos en

los que la vulneracin o amenaza proviniera de la actividad de
la administracin, no se requera elevar peticin previa, es
decir, agotar va gubernativa o actuacin administrativa.
Empero, el inciso 3 del artculo 144 del Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo estableci que:
 87

() Antes de presentar la demanda para la proteccin de los

derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar
a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones
administrativas que adopte las medidas necesarias de
proteccin del derecho o inters colectivo amenazado o
violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamacin dentro
de los quince (15) das siguientes a la presentacin de la
solicitud o se niega a ello, podr acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podr prescindir de este requisito,
cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio
irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,
situacin que deber sustentarse en la demanda..

Atendiendo al enunciado normativo transcrito, se impondra la

reclamacin previa en casos de conocimiento de la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo, salvo en aquellos casos en
los que exista un peligro inminente.

Aunado a lo anterior, tras el pronunciamiento de la Corte

Constitucional en la Sentencia C-215 de 1999, segn el artculo
11, la accin puede interponerse durante el tiempo que
subsista la amenaza o peligro al derecho o inters colectivo.

Mediante la referida decisin, el Tribunal Constitucional declar

la inexequibilidad del siguiente aparte del artculo 11:
Cuando dicha accin est dirigida a volver las cosas a su estado
anterior, el trmino para interponerla ser de cinco (5) aos,
contados a partir de la accin u omisin que produjo la
alteracin..

Es evidente que no se trata de la proteccin de meros

derechos subjetivos o intereses particulares, sino que la accin
popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su
vulneracin pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para
la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el
equilibrio ecolgico, la seguridad, patrimonio y moralidad
pblica no de una persona, sino de toda una colectividad. A
 88

diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en

cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no,
la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la
amenaza o violacin de un derecho colectivo, existe para una
pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad
afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha accin
judicial. Mientras subsista la vulneracin a un derecho o inters
colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado
anterior para hacer cesar esa violacin, cualquiera de los
miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir
a la justicia, para obtener esa proteccin. De igual manera, la
conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y
derechos colectivos no puede quedarse sin sancin.

Carece entonces de fundamento razonable y por lo mismo

violatorio de derechos y principios constitucionales, el que a
pesar de que exista la probabilidad de subsanar y hacer cesar
una situacin que afecta derechos esenciales de una
comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para
cualquiera de los sujetos afectados de actuar en su defensa, al
establecer un trmino de caducidad cuando se demanda el
restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violacin
del derecho, mientras ello fuere fsicamente posible.

2.3.6. Legitimacin por activa

Artculo 12
Titulares de las Acciones. Podrn
ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurdica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales,
las Organizaciones Populares, Cvicas o
de ndole similar.
3. Las entidades pblicas que cumplan
funciones de control, intervencin o
 89

vigilancia, siempre que la amenaza o

vulneracin a los derechos e intereses
colectivos no se hayan originado en su
accin u omisin.
4. El Procurador General de la Nacin, el
Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y municipales, en relacin con
su competencia.
5. Los alcaldes y dems servidores pblicos
que por razn de sus funciones deban
promover la proteccin y defensa de estos
derechos e intereses.

La accin por quienes ostentan legitimacin, segn el artculo

13, puede interponerse por s mismo o a travs de quien acte
en su nombre, destacndose que cuando se ejerce sin
apoderado judicial, el juez debe notificar la demanda a la
Defensora del Pueblo con el objeto de que intervenga, si as
lo considera.

Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artculo

14 de la Ley 472 de 1998, la legitimacin por pasiva recae en
el particular, persona natural o jurdica, o autoridad pblica
que con su actuacin u omisin amenace o lesione un derecho
o inters colectivo, destacndose, nuevamente dada su
naturaleza constitucional, que en caso en que no sea dable
determinar el responsable, el juez debe desplegar todas sus
facultades para lograr su identificacin.

2.4. Generalidades del procedimiento

2.4.1. Contenido de la demanda y correccin

Como muestra adicional de la relevancia de estas acciones, el

legislador previ, en el artculo 8, que podan intentarse
incluso durante estados de excepcin; y, en el artculo 17,
 90

que el interesado poda acudir ante el personero distrital o

municipal o a la Defensora del Pueblo para obtener ayuda en
la elaboracin de la demanda o peticin. A idnticas
autoridades, agreg, se puede acudir en casos de urgencia o
cuando el peticionario no sepa escribir.

Ahora bien, en aquellos lugares en que no exista Juez del

Circuito o de lo Contencioso Administrativo, segn el inciso 2
dem, la demanda puede presentarse ante cualquier juez Civil
Municipal o del Circuito, quien la remitir, dentro de los 2 das
siguientes o inmediatamente en caso de urgencia por el
comprometimiento de los derechos e intereses colectivos, al
competente.

La aplicacin de principios constitucionales en relacin con las

acciones populares no rie, empero, con el hecho de que el
legislador establezca unos requisitos que deben guiar la
presentacin de demandas o peticiones tendentes a la
proteccin de derechos e intereses colectivos, por tal motivo
estableci:

Artculo 18
Requisitos de la Demanda o Peticin.
Para promover una accin popular se
presentar una demanda o peticin con
los siguientes requisitos:

a) La indicacin del derecho o inters

colectivo amenazado o vulnerado;
b) La indicacin de los hechos, actos,
acciones u omisiones que motivan su
peticin;
c) La enunciacin de las pretensiones;
d) La indicacin de la persona natural o
jurdica, o la autoridad pblica
presuntamente responsable de la
amenaza o del agravio, si fuere posible;
 91

e) Las pruebas que pretenda hacer valer;

Las direcciones para notificaciones;
g) Nombre e identificacin de quien ejerce la
accin.

Concordante con lo dispuesto sobre la legitimacin por pasiva,

en el inciso 2 dem se reitera que la demanda se invocar
contra el responsable de la vulneracin o amenaza si se
conoce, de lo contrario le corresponder al Juez determinarlo.
Adicionalmente, se previ que en caso de que en el curso del
trmite se conozcan nuevos presuntos responsables, debern
citarse al proceso, de oficio, en los trminos previstos para
quien ostenta la condicin de demandado.

Atendiendo al objeto de que debe ocuparse el juez de la accin

popular, el artculo 6 de la Ley 472 de 1998 previ que su
trmite es preferencial, excepto en relacin con el recurso de
hbeas corpus y las acciones de tutela y de cumplimiento.

En este marco, y una vez radicada en legal forma la demanda

o peticin ante el Juez competente, el trmite, de conformidad
con lo previsto en el artculo 20, es el que sigue:

Al respecto, es oportuno advertir que la decisin inadmisin

deber ser adoptada por el Juez motivadamente, esto es,
expresando los defectos que lo llevaron a tomar la
determinacin.
 92

Segn lo dispuesto en artculo 21 ibdem, el Auto que admite

la demanda debe notificarse personalmente al demandado.
Cuando este sea entidad pblica la notificacin debe efectuarse
a travs de su representante legal, o de quien est facultado
para el efecto, atendiendo a lo establecido en el Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Cuando el demandado sea particular, la
notificacin personal se efecta siguiendo los lineamientos del
Cdigo de Procedimiento Civil o del actual Cdigo General del
Proceso. En todo caso, el inciso 5 del artculo 21 prev que:

si la persona a quien deba hacerse la notificacin, o su

delegado, no se encontrare o no pudiere; por cualquier motivo,
recibir la notificacin, sta se practicar mediante entrega que
el notificador haga al empleado que all se encuentre de copia
autntica de la demanda y del auto admisorio y del aviso que
enviar, por el mismo conducto, al notificado.

De la admisin de la demanda, al tenor del artculo dem, debe

comunicarse a la comunidad, por el medio ms eficaz; al
Ministerio Pblico, cuando no sea demandado, con el nimo de
que intervenga, en aquellos procesos en que lo considere
pertinente, en defensa de los derechos e intereses
involucrados; y, a la entidad encargada de proteger el derecho
o inters colectivo afectado.

Finalmente, en relacin con estas disposiciones que regulan el

trmite de notificacin de la demanda, debe destacarse que en
la medida en que ellas remiten a las normativas propias del
rgimen civil ordinario y de lo contencioso administrativo, su
trmite debe actualizarse, bajo el amparo del derecho al
debido proceso y de la naturaleza prioritaria que ostenta la
accin popular, con todos aquellos procedimientos digitales
que estn impregnando nuestro sistema procesal en general.

En el Auto admisorio de la demanda, conforme a lo dispuesto

en el artculo 22 de la Ley 472 de 1998, debe establecerse que
 93

se concede un trmino de 10 das de traslado para contestarla,

y que transcurrido aqul el fallo se adoptar dentro de los 30
das siguientes. Con la contestacin, el demandado puede no
solo solicitar las pruebas que estime pertinentes, sino formular
excepciones de mrito, y las previas de falta de jurisdiccin y
cosa juzgada, que se resolvern en la Sentencia [artculo 23
ibdem]. En el evento de que la demanda se formule contra
varias personas, se podr designar un representante en
comn.

2.4.2. Pacto de cumplimiento

La Ley regul en el artculo 27 una audiencia especial -

conciliatoria- dentro del trmite de la accin popular, a la que
el Juez, dentro de los 3 das siguientes al vencimiento del
traslado para contestar la demanda, cita a las partes y al
Ministerio Pblico, con el objeto de escuchar sus posiciones.

La concurrencia del Ministerio Pblico y de la entidad

responsable de velar por el derecho o inters colectivo alegado
es obligatoria, so pena de incurrir en causal de mala conducta
sancionable con destitucin. Ante la existencia de una justa
causa alegada previamente a la audiencia por alguna de las
partes, y soportada aunque sea en prueba sumaria, el Juez
puede fijar, mediante auto que no es recurrible, nueva fecha,
que ser entre el quinto y el dcimo da siguiente. Este
aplazamiento, sin embargo, solo tendr lugar por una nica
oportunidad.

A la audiencia, conforme a lo estipulado en el inciso 1 dem,

pueden concurrir, adems, las personas naturales o jurdicas
que hayan registrado previamente comentarios sobre el
proyecto.

Ahora bien, en relacin con el objetivo sustancial de esta

audiencia, dispuso el legislador que, a iniciativa del Juez, poda
acordarse un pacto -proyecto- en el que se estableciera la
 94

forma de proteccin de los bienes en discusin y el

restablecimiento al estado anterior, de ser posible. En este
caso, el Juez deber revisar, en un trmino de 5 das a partir
de su celebracin, el contenido del mismo y verificar que no
existan vicios de ilegalidad, con el objeto de aprobarlo
mediante Sentencia, cuya parte resolutiva ser publicada en
diario de amplia circulacin a costa de las partes.

En este caso, adems, el Juez conserva la competencia para

su ejecucin, y puede designar a una persona natural o jurdica
que, como auditor, vigile y asegure su efectivo cumplimiento.

De observar la existencia de vicios de ilegalidad el Juez deber

proceder a su correccin, previo consentimiento de las partes.
En caso de no lograr dicha anuencia, tal como si no se hubiera
llegado a Acuerdo alguno, se entender fallida la Audiencia, tal
como dispone el inciso 6 del artculo en estudio:

La audiencia se considerar fallida en los siguientes eventos:

a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes
interesadas;
b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento;
c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el
juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento.

Sobre el tema dice la Corte Constitucional en la Sentencia C-

215 de 1999:

En principio, la Corte encuentra que la finalidad del pacto de

cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional
y, en particular, hace efectivos los principios de eficiacia,
economa y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha
entendido esta Corporacin, son aplicables tambin a la
administracin de justicia.
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la
convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un
acuerdo de voluntades para obtener el oportuno
 95

restablecimiento y reparacin de los perjuicios ocasionados a

los derechos e intereses colectivos, dando con ello una
terminacin anticipada al proceso y solucin de un conflicto y
por ende, un menor desgaste para el aparato judicial. Adems,
cabe observar, que el acuerdo no slo debe ser avalado por el
juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no
contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la
intervencin del Ministerio Pblico, cuyo papel es el de
proteger los derechos colectivos en juego, dada su funcin de
"defensor de los intereses colectivos", en los trminos del
numeral 4 del artculo 277 de la Carta Poltica.
No se trata entonces, como errneamente lo interpreta el
demandante, de la negociacin de la sancin jurdica, ni menos
an, que con el citado mecanismo se est atentando contra la
eficacia de la accin popular. Por el contrario, ese acuerdo
contribuye a obtener la pronta reparacin de los perjuicios
ocasionados por la va de la concertacin, reduciendo los
trminos del proceso y en consecuencia, de la decisin que
debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios
constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el
compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el
proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violacin
de los intereses colectivos, y por consiguiente, su efectiva
proteccin y reparacin.
Otro argumento que desvirta la interpretacin del
mencionado pacto como un medio para negociar la sancin
jurdica, se refiere al hecho de que la conciliacin versa sobre
algo que se encuentra pendiente de determinacin, pues al
momento de intentarse el pacto de cumplimiento, an no se
ha impuesto sancin alguna al infractor. A lo anterior se
agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que
quien ha ocasionado la afectacin de los derechos e intereses
colectivos reconozca su infraccin y acepte cuando fuere del
caso, la reparacin de los daos ocasionados, en beneficio de
los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Ms
an, se reitera que la intervencin del Ministerio Pblico
garantiza que en la celebracin del pacto no se desconozcan ni
 96

desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada

su funcin de velar por la vigencia de tales derechos.

Es importante tener preciso el alcance de los efectos de cosa

juzgada que despliega el pacto de cumplimiento, con base en
lo expresado en la misma decisin:

No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la

proteccin de derechos e intereses colectivos, no puede
concederse a la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser
as se desconoceran el debido proceso, el derecho de acceso
a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas
que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa
conciliacin y que en un futuro como miembros de la misma
comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneracin de
los derechos sobre cuya proteccin vers la conciliacin.
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses
colectivos implica la titularidad de la accin en cabeza de un
nmero ms o menos extenso de personas afectadas con la
violacin de tales derechos, que si bien pueden, sin haber
participado en ella, verse beneficiadas con una conciliacin
acorde con la proteccin y reparacin de aquellos, as mismo,
estaran despojadas de la posibilidad de ejercer una accin
popular para corregir una nueva situacin de vulneracin de
esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las
situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la
frmula de solucin acordada, se generen para esa comunidad
nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No
se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que
aprob la conciliacin, pues para subsanar esta situacin, la
ley prev los mecanismos de control ya mencionados. El
interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia
en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan
contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de
cumplimiento, que en esta ocasin obedecen a causas
 97

distintas a las alegadas entonces y a la aparicin de

informaciones de carcter tcnicos de las cuales no dispusieron
ni el juez ni las partes al momento de conciliar la
controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad
de conciliacin prevista en el artculo 27 acusado, como un
mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno
a la amenaza o violacin de derechos e intereses colectivos,
no contradice el ordenamiento constitucional, razn por la
cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace
trnsito a cosa juzgada, de conformidad con el artculo 36 de
la Ley 472 de 199874.

2.4.3. Periodo probatorio

Antes de hacer referencia a las reglas concretas de esta etapa

procesal, se precisa advertir que, conforme al artculo 29, los
medios de prueba que se aceptan en esta clase de acciones
son todos aquellos regulados en el Cdigo de Procedimiento
Civil, o actualmente del Cdigo General del Proceso, teniendo
en cuenta, no obstante, los aspectos que de manera concreta
se definan en esta Ley, como ocurre con la prueba pericial, a
la que se har referencia ms adelante.

74
En sentido crtico, vale la pena confrontar la posicin de Jaime Orlando Santofimio en Acciones populares
y medidas cautelares en defensa de los derechos e intereses colectivos. Universidad Externado de Colombia.
Bogot, 2010. jurdicamente, y no obstante la doctrina mayoritaria en sentido contrario, no podemos admitir
que se trate de una simple conciliacin, en cuanto los derechos e intereses de esta naturaleza no son negociables
o conciliables, careciendo por completo los sujetos procesales conciliables de cualquier posibilidad de
transaccin en torno ellos. Lo que busca la ley es bsicamente acudir a un sistema oportuno y adecuado de
solucin anticipada del litigio, cuando resulta evidente que los intereses generales pueden estar en peligro o se
encuentran en situacin de desconocimiento o violacin con la accin u omisin de los diferentes actores y que
ante esta evidencia admitida por las partes se llegue a la formulacin de alternativas viables para confrontar la
crisis de aqullos o prevenir las continencias (sic) nocivas de manera negociada y consensual. El pacto no puede
ser contrario al orden jurdico y no puede constituirse en un mecanismo para continuar violando el derecho
inters general. (Cita, a su vez, la sentencia AP-100, de 24 de agosto de 2000, Consejo de Estado, Seccin
Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo. De igual manera, cfr. Londoo Toro, Beatriz, Justiciabilidad
de los Derechos Colectivos. Balance de la ley de Acciones Populares y de Grupo (Ley 472 de 1998) en sus
primeros 10 aos 1998- 2008, Universidad del Rosario, Bogot 2009.
 98

Tambin sebe destacarse que, al tenor del artculo 30, la carga

de la prueba recae sobre el demandante, salvo que razones de
orden econmico o tcnico exijan una mayor intervencin por
parte del Juez, en todo caso con miras a proferir un fallo de
mrito que cuente con loe elementos de juicio necesarios para
su debida justificacin. En el inciso segundo del artculo dem,
se dispone que si por motivos econmicos no es posible allegar
la prueba a la parte interesada, el Juez podr ordenar su
prctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos.

En cuanto a las reglas concretas aplicables a este periodo

probatorio, al tenor del artculo 28, superada la audiencia para
alcanzar un pacto de cumplimiento sin haber llegado a un
acuerdo, el juez decretar las pruebas conducentes,
pertinentes y eficaces solicitadas por las partes, y aquellas a
las que considere que haya lugar, en virtud de sus facultades
oficiosas. El juez sealar, adems, las condiciones temporales
de su prctica, debiendo estar l a su cargo, salvo que se
requiera de comisin. El trmino de esta etapa es de 20 das,
prorrogable por un lapso igual si la complejidad del proceso as
lo exige.

En los incisos 2 y 3 dem el legislador se refiri a la

posibilidad de solicitar, como prueba, estadsticas provenientes
de fuentes con credibilidad, as como conceptos, a ttulo de
peritos, y documentos a empleados pblicos. Frente a
particulares, consider la posibilidad de requerir
certificaciones, informaciones, exmenes o conceptos;
debiendo respetarse, en uno y otro caso, el trmino previsto
en la respectiva decisin judicial.

2.4.3.1. Pruebas anticipadas Artculo 31.-

Pese a que el legislador reserv un artculo especial para

regular la posibilidad de que antes del proceso se soliciten y
practiquen pruebas, su razn de ser es comn a la generalidad
 99

de procesos, y lo que es de destacar es que en el pargrafo se

dispuso que estas solicitudes deban tramitarse
preferentemente, tal como ocurre con la accin misma.
2.4.3.2. Prueba pericial Artculo 32.-

Artculo 32
Prueba Pericial. En el auto en que se
decrete el peritazgo se fijar a fecha de
entrega del informe al juzgado y a partir
de esta fecha estar a disposicin de las
partes durante cinco (5) das hbiles. El
informe del perito deber rendirse en
original y tres copias.

Los informes tcnicos se valorarn en

conjunto con el acervo probatorio
existente, conforme a las reglas de la
sana crtica y podrn tenerse como
suficientes para verificar los hechos a los
cuales se refieren.

El segundo dictamen es inobjetable y el

juez podr cogerlo en su sentencia.

Pargrafo 1.- Los impedimentos

debern manifestarse en los tres (3) das
siguientes al conocimiento del
nombramiento. La omisin en esta
materia, har incurrir al perito en las
sanciones que determina esta Ley.

Pargrafo 2.- El juez podr imponer al

perito, cuando se violen estas
disposiciones, las siguientes sanciones:

Ordenar su retiro del registro pblico de

peritos para acciones populares y de
grupo.
 100

Decretar su inhabilidad para contratar

con el Estado durante cinco (5) aos.
Ordenar la investigacin disciplinaria y(o
penal correspondiente.

La conformacin del Registro pblico de peritos para acciones

populares (y de grupo) fue objeto de regulacin por esta ley
en el Ttulo V, Captulo nico. Artculo 74. En sntesis, se
dispuso su organizacin por parte de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura en el trmino de 6 meses, a
partir de la vigencia de la Ley 472 de 1998, y se orden incluir,
como mnimo, los datos personales del perito, su experiencia,
profesin, especializaciones, publicaciones y procesos en que
haya intervenido en tal condicin. As mismo, se estableci que
la inscripcin en el registro generaba la obligacin de aceptar
la designacin efectuada por el juez popular en cada caso,
salvo la existencia de causal de impedimento.

En cuanto a quines integraran dicho registro, establecieron

los numerales 1 y 20 del artculo dem, que:

()
1. Ser obligatoria la inscripcin en el registro, de las
autoridades pblicas y de los particulares a quienes se les haya
atribuido o adjudicado funcin pblica, que disponga de
soporte tcnico, logstico, investigativo, personal o de apoyo
que sirva para la prctica de pruebas en Acciones Populares,
de las entidades que tengan el carcter de consultoras del
Gobierno y de las Universidades Pblicas.
Los servidores pblicos que fueses nombrados peritos debern
dedicarse de manera prioritaria a su funcin de colaboracin
con la administracin de justicia.
 101

2. Los particulares, ya sean personas naturales o jurdicas,

podrn registrarse demostrando su idoneidad y experiencia en
reas tcnicas
3. ()..

2.4.4. Sentencia

Finalizada la etapa probatoria, de conformidad con lo dispuesto

en los artculos 33 y 34 de la Ley 472 de 1998, se presentar
el siguiente escenario:

La Sentencia, de ser estimatoria, contendr, conforme al

artculo 34 ibdem, lo siguiente:

1. Orden de hacer o de no hacer, definiendo con precisin la

conducta a realizar.
2. Condena al pago de perjuicios, que se har (2.1) en favor
de la entidad pblica no culpable que tenga a su cargo la
proteccin del derecho o inters colectivo protegido; e (2,2) in
genere, por lo que se seguir el incidente previsto en la
normativa procesal general y luego se adicionar la Sentencia
con el objeto de concretar el valor. Este incidente, agrega el
enunciado normativo, no suspende la materializacin de las
dems rdenes.
 102

Parte de esta indemnizacin, finalmente, ser destinada a la

restauracin de la zona afectada, cuando est de por medio el
dao a recursos naturales
3. Decisin frente al incentivo. Este reconocimiento a favor
del actor popular fue regulado en los artculos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, sin embargo fue derogado por la Ley 1425
de 2010.
4. Un plazo prudencial para iniciar la ejecucin de la
sentencia y llegar a su culminacin. Durante ese lapso,
empero, el Juez ostenta competencia para tomar las medidas
necesarias para lograr la proteccin de los bienes
comprometidos, siguiendo las reglas previstas en ese entonces
en el Cdigo de Procedimiento Civil.
5. La conformacin del comit de verificacin, compuesto
por el Juez, las partes, la entidad pblica encargada de velar
por el derecho e inters colectivo, el Ministerio Pblico y una
organizacin no gubernamental.

La sentencia tendr, con base en lo ordenado por el artculo

35, efectos de cosa juzgada. Atendiendo lo sostenido por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-622 de 2007, dicho
efecto no operar cuando surjan luego de la sentencia
desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que permitan
variar la primera decisin. Como se explic, el juez popular
puede fallar extra petita, pero basndose en los hechos de la
demanda como fundamento para la definicin del mbito del
pronunciamiento, en aplicacin del principio iura novit curia.

() la jurisprudencia ha reconocido [] que en tratndose del

principio de congruencia en acciones populares, este postulado
y garanta del debido proceso se flexibiliza o relaja, para
permitir que el juez no est necesariamente vinculado en
relacin con algunos aspectos que podran sistematizarse de la
siguiente forma: i) en relacin con las medidas deprecadas en
la demanda para proteger los derechos o intereses colectivos
vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con
 103

el artculo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptar cualquier

orden de hacer, de no hacer, o decretar el pago de perjuicios,
con miras a proteger el ncleo del derecho transgredido, razn
por la que, constatada la vulneracin o el peligro, el juez
cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para
decretar todas las medidas que estime pertinentes para
garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses
afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar
derechos colectivos no invocados expresamente en la
demanda, siempre y cuando la acusacin de su vulneracin se
desprenda de las circunstancias fcticas narradas en la causa
petendi de la demanda, y iii) en relacin con hechos que se
van presentando a lo largo del proceso, siempre y cuando
estn relacionados con los supuestos fcticos establecidos en
la demanda. En otros trminos, el juez de la accin popular
podr abordar el estudio de nuevos hechos que vayan
apareciendo a lo largo del proceso, siempre y cuando aquellos
tengan relacin con la causa petendi formulada en la demanda.
Como se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de
la accin popular puede proferir fallos extra o ultrapetita, as
como tambin dar aplicacin al principio iura novit curia, para
garantizar la proteccin de los derechos colectivos vulnerados
o amenazados; no obstante, las anteriores facultades oficiosas
del juez constitucional entran en colisin con el principio al
debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o
personas que fungen como demandadas en un proceso de esta
estirpe. En esa perspectiva, admitir que el juez de la accin
popular falle sobre hechos absolutamente desconocidos y que
no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone
sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en
la sentencia donde apareceran definidos esos supuestos
fcticos que hasta ese momento eran ignorados, por no haber
sido, se insiste, materia del debate jurdico y probatorio75.

75
Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Seccin Tercera. CP. Enrique Gil Botero. Bogot,
D.C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009). Nmero de Radicacin: 25000-23-25-000-2004-02418-
01 (AP).
 104

2.4.5. Medidas cautelares

Atendiendo a lo previsto en el artculo 25 de la Ley 472 de

1998, antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado
del proceso el juez puede decretar, a peticin de parte o de
oficio y motivadamente, las medidas cautelares que considere
pertinentes para prevenir el dao inminente o hacer cesar el
dao causado. El legislador estableci que, en particular,
proceden las siguientes:

a) Ordenar la inmediata cesacin de las actividades que

puedan originar el dao, que lo hayan causado o lo sigan
ocasionando;
b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la
conducta potencialmente perjudicial o daina sea
consecuencia de la omisin del demandado;
c) Obligar al demandado a prestar caucin para garantizar el
cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas;
d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos
e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer
la naturaleza del dao y las medidas urgentes para mitigarlo.

El decreto de medidas cautelares no suspende el curso del

proceso, conforme al pargrafo 1 dem. Segn el pargrafo
2, si la amenaza al bien protegido surge de una omisin el
juez ordenar cumplir inmediatamente, dentro de un trmino
perentorio, la accin necesaria; acto que ser impuesto incluso
al actor o la comunidad amenazada, cuando el peligro sea
inminente, a costa obviamente del demandado.

Segn lo regulado en el artculo 26 ibdem, el auto que decreta

la medida debe notificarse con la admisin de la demanda y es
objeto de los recursos de reposicin y apelacin, los cuales se
concedern en el efecto devolutivo y debern resolverse en el
trmino de cinco (5) das. La oposicin a las medidas, solo
puede efectuarse por los siguientes motivos:
 105

a) Evitar mayores perjuicios al derecho o inters colectivo que

se pretende proteger;
b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al inters pblico;
c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le
haga prcticamente imposible cumplir un eventual fallo
desfavorable; ().

Finalmente, quien alegue dichas circunstancias debe

demostrar su ocurrencia.

Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el pargrafo del

artculo 229 del CPACA, las acciones populares de
conocimiento de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo deben sujetarse a las reglas all previstas para
el estudio de procedencia de las medidas cautelares. Veamos:

Las medidas cautelares en los procesos que tengan por

finalidad la defensa y proteccin de los derechos e intereses
colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo se regirn por lo
dispuesto en este captulo y podrn ser decretadas de oficio..

Bajo este marco, las medidas cautelares tienen por objeto

proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso
y la efectividad de la sentencia [artculo 229, inciso 1];
pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de
suspensin [artculo 230]; para su decreto no se requiere
prestar caucin [artculo 232, inciso 3]; el trmite se regula
en el artculo 233, y proceden en caso de urgencia, segn el
artculo 234, sin agotar los requisitos previstos en la anterior
norma; y, contra su decreto procede el recurso de apelacin o
splica, en el efecto devolutivo.

No sobra advertir acerca de la amplitud de esta facultad en el

escenario de las acciones populares, y en atencin a los bienes
protegidos. Como afirma Santofimio, que en virtud de los
problemas y la complejidad de las situaciones de hecho que
 106

llegan a conocimiento del juez popular, para que las medidas

cautelares puedan ser jurdicamente adecuadas y oportunas
se requiere consolidarlas como esencialmente innominadas,
atpicas. Modelos en blanco sujetos a la iniciativa del juez
contencioso para su postulacin objetiva, concrecin, alcance
e imposicin en aras de la obtencin inmediata de remedio
provisional adecuado para hacer prevalecer el inters de la
comunidad en relacin con la agresin que puede estar
sufriendo o pueda sufrir alguno en sus derechos colectivos76.
Medidas estas, tan solo limitadas, en procura de combatir
adecuadamnete posibles actos arbitrarios o lesivos de otros
derechos o intereses, como pueden ser, incluso, los mismos
derechos individuales y subjetivos, u otros colectivos, por
principios constitucionales como la ponderacin,
proporcionalidad y razonabilidad

2.4.6. Amparo de pobreza

De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 19 de la Ley 472 de

1998, en cualquier etapa del proceso el juez puede conceder,
siguiendo para el efecto las normas procesales generales, el
amparo de pobreza cuando sea pertinente. La peticin en tal
sentido puede provenir del Defensor del Pueblo o sus
delegados.

Bajo el amparo de esta figura, el pago por la prctica de

dictmenes periciales corre a cargo del Fondo para la Defensa
de los Derechos e Intereses Colectivos, los cuales se
reembolsarn por el demandado al satisfacer las costas, y
siempre y cuando sea condenado.77

76
El autor cita las sentencias T-558 de 2003 (MP. Clara Ins Vargas Hernndez)de la Corte Constitucional
y C-523 de 2009 de la Corte Constitucional, que hablan sobre medidas cautelares, de forma general (no,
especficamente en el escenario de la accin popular). Tienen, principalmente, un inters doctrinario.
77
Sobre el amparo de pobreza en la accin popular, ver Sentencia de 29 de septiembre de 2005, Seccin
Primera, Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. Radicacin nmero: 13001-23-31-000-2005-00063-
01(AP)
 107

2.4.7. Coadyuvancia

Segn lo estipulado en el artculo 24 de la Ley 472 de 1998,

cualquier persona natural o jurdica puede intervenir en tal
condicin, hasta antes de que se profiera el fallo de primera
instancia, y tendr efectos a partir de la actuacin futura.
Agreg la referida disposicin:

Podrn coadyuvar igualmente estas acciones las

organizaciones populares, cvicas y similares, as como el
Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales
o Municipales y dems autoridades que por razn de sus
funciones deban proteger o defender los derechos e intereses
colectivos..

2.4.8. Recursos y costas

De conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artculo 37

de la Ley 472 de 1998, es procedente la prctica de pruebas
en segunda instancia, siguiendo para el efecto lo dispuesto en
las reglas procedimentales generales, debiendo fijarse un
trmino, en el auto admisorio del recurso, que no supere los
diez das. Ante esta eventualidad, el recurso debe ser resuelto
por el juez en un trmino de 30 das a partir de que se radique
el expediente en la Secretara del Tribunal respectivo.

En relacin con las costas, establece el artculo 38 ibdem:

 108

Artculo 38
Costas. El juez aplicar las normas de
procedimiento civil relativas a las costas.
Solo podr condenar al demandante a
sufragar los honorarios, gastos y costos
ocasionados al demandado, cuando la
accin presentada sea temeraria o de
mala fe. En caso de mala fe de cualquiera
de las partes, el juez podr imponer una
multa hasta de veinte (20) salarios
mnimos mensuales, los cuales sern
destinados al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos, sin
perjuicio de las dems acciones a que
haya lugar.

2.4.9. Otras medidas pertinentes con posterioridad a la

sentencia

Tal como se mencion al referirse al contenido de la Sentencia,

con posterioridad a su expedicin el Juez ostenta facultades
para lograr la materializacin de los derechos e intereses
amparados, y es dable la actividad de un comit de
verificacin.

Adicional a lo anterior, conforme a lo establecido en el artculo

41 de la Ley 472 de 1998, existe la posibilidad de que se
adelante trmite incidental en el caso en que la persona
obligada incumpla la orden judicial. De este conoce el juez que
profiri la orden, y podr ser resuelto con sancin de multa de
hasta 50 salarios mnimos mensuales con destino al Fondo
para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
conmutables en arresto hasta de 6 meses, y sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar. La sancin es
consultable ante el superior jerrquico, en el efecto devolutivo,
y deber resolverse dentro del trmino de tres (3) das.
 109

El artculo 42, por su parte, regula la procedencia de una

garanta en los siguientes trminos:

Artculo 42
Garanta. La parte vencida en el juicio
deber otorgar una garanta bancaria o
pliza de seguros, por el monto que el
juez determine, la que se har efectiva en
caso de incumplimiento a lo dispuesto por
la sentencia. Si el demandado presta la
garanta a satisfaccin, no habr lugar al
embargo o se levantar el que hubiese
sido proferido.

2.4.10. Regulaciones finales.

Conforme al artculo 44 de la Ley 472 de 1998, en

cuanto sean compatibles con la naturaleza de esta accin, lo
no regulado expresamente ser aplicado conforme a las
disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil General del
Proceso, o en el CPACA, segn corresponda.
El Fondo para la defensa de los derechos e intereses
colectivos fue creado por esta misma Ley, en su artculo 70,
estableciendo la fuente de recursos; as como sus funciones
[artculo 71]; a cargo de quin se encuentra su manejo, por la
Defensora del Pueblo, [artculo 72]; y, el monto de la
financiacin [artculo 73].

2.5. Algunas decisiones y discusiones de inters en la

jurisprudencia nacional78

78
En realidad existen un sinnmero de decisiones relevantes en el mbito de la accin popular. En este mdulo,
con propsito ilustrativo y con el nimo de propiciar nuevas discusiones se presenta tan slo un pequeo nmero
de estas discusiones.
 110

2.5.1. La derogatoria del incentivo econmico. Sentencia C-

630 de 201179. MP. Mara Victoria Calle Correa

En la sentencia C-630 de 2011 la Corte Constitucional analiz

la validez de la decisin legislativa de eliminar el incentivo para
el actor econmico, que obtuviera un fallo favorable. En
trminos generales, el actor propona que la norma
demandada desconoca la reserva de ley estatutaria, el
principio de progresividad y la prohibicin de retroceso; y el
principio de igualdad y equidad en las cargas pblicas, en la
medida en que el incentivo, en su criterio, era una forma de
equiparar las cargas entre el actor y las autoridades, o
particulares demandados.

La Corte Constitucional estim que el Congreso no viol el

principio de progresividad y de no regresividad de los derechos
sociales, teniendo en cuenta que no se trata de una medida
que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de proteccin
del cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida
propende por mejorar el ejercicio del derecho poltico en
cuestin.

Al respecto, sostuvo que la derogacin del incentivo econmico

en acciones populares (i) no es una norma que establezca un
estndar de proteccin de algn derecho social; se trata de la
modificacin de una medida legislativa establecida para

79
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 por medio de la cual se derogan artculos de
la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo por el presunto desconocimiento de la prohibicin de
regresividad de los derechos sociales, del principio de igualdad y del derecho al debido proceso, al derogar el
incentivo econmico de las acciones populares. Al mismo tiempo, se plante de manera implcita la
inconstitucionalidad por violacin de la reserva de ley estatutaria, pues el Congreso de la Repblica adopt
mediante ley ordinaria, una medida legislativa con incidencia directa sobre el marco jurdico-legal para el
ejercicio de los derechos fundamentales. Vale la pena recordar que en la sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime
Arajo Rentera), la Corte haba declarado la exequibilidad de la norma que estableca el incentivo. Ello hizo
que algunos intervinientes plantearan la existencia de cosa juzgada constitucional, posicin que no fue aceptada
por la Corte: que el legislador tenga la facultad de establecer una regulacin determinada no indica que tenga
prohibido eliminarla. Por supuesto, esta afirmacin es cierta slo en la medida en que la Corte rechaz el cargo
por violacin al principio de progresividad y la prohibicin de retroceso. De no ser as, la eliminacin de este
beneficio deba ser objeto de un test estricto de proporcionalidad, pues se presumiran inconstitucional. Una
interesante defensa del incentivo econmico puede encontrarse en Beatriz Londoo, et al, Justiciabilidad de los
derechos colectivos; balance de la ley de acciones populares. Universidad del Rosario, 2008.
 111

estimular el ejercicio del derecho poltico a interponer acciones

populares, en defensa de la Constitucin y la ley; (ii) no limita
de forma sustantiva el derecho de acceder a la proteccin de
los derechos e intereses colectivos, sino que suprime una
herramienta que no formaba parte en s del derecho, sino que
constitua un medio para estimular su uso; (iii) es una medida
adecuada para el fin propuesto, que consiste en evitar la
bsqueda del lucro individual como variante primordial para la
decisin de la interposicin de acciones populares, y; (iv) no
se compromete el goce efectivo del derecho, toda vez que las
personas conservan la accin; lo que no pueden reclamar es
la recompensa por emplearla.

Adicionalmente, la Corte consider que la medida demandada

no configura una restriccin irrazonable o desproporcionada
del derecho poltico. En su criterio, la decisin de suprimir el
incentivo de las acciones populares no es inconstitucional, no
es irrazonable o desproporcionada. Por el contrario, la medida
legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente
legtimas, que consisten en evitar el abuso en el ejercicio de
las acciones populares, promoviendo la interposicin de las
acciones que ms afectan a la comunidad y no que ms lucren
a las personas, adems de proteger las finanzas pblicas,
reducir la congestin judicial y promover comportamientos
ciudadanos acordes con el principio de solidaridad. En sntesis,
seal que la norma acusada persigue un fin imperioso, a
travs de un medio que no est prohibido constitucionalmente
y que es conducente para alcanzarlo.

A travs de un juicio intermedio de inconstitucionalidad seal

que la medida demandada implica una restriccin al derecho
poltico de interponer acciones populares que afecta
significativamente a quienes se mueven nicamente
motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no
genera tal impacto entre quienes lo hacen por defender el
inters pblico, independientemente del incentivo que se
pueda recibir.
 112

Finalmente, afirm que no es cierto que con la medida acusada

el actor popular est en desventaja frente a las autoridades,
en cuanto a la posibilidad de contar con recursos econmicos
y medios para defender los derechos e intereses colectivos
violados, toda vez que si bien el Congreso suprimi el
incentivo, esto no implica la derogacin de las costas o la
posibilidad de reclamar los daos a los que legtimamente se
tenga lugar80.

El Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva present salvamento

su voto. Seal que la Ley 1425 de 2010, al derogar las
normas que establecan incentivos econmicos para el
demandante en una accin popular, incurri en una medida
regresiva en el mbito de los derechos e intereses colectivos,
de carcter injustificado, toda vez que sus efectos (i) inciden
en la exigibilidad de estos derechos (o justiciabilidad), pues
implica cargas desproporcionadas e irrazonables a los sujetos
interesados en su defensa; (i) generan un desincentivo para el
acceso a la justicia la consecuente disminucin del costo de
oportunidad frente a la vulneracin de estos derechos e
intereses; (iii) Afectan intensamente la fuente de financiacin
que soporta el acceso a las acciones populares de las
comunidades vulnerables.

Seal que la medida es regresiva porque implica una

transformacin de la accin popular, si se considera el
incentivo como una herramienta indispensable de equilibrio
entre el actor popular y las autoridades pblicas o particulares
demandados. Su derogacin torna la accin en inoperante. en
la medida que la hace depender de acciones netamente
altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses

80
La Corte tambin consider que el legislador no viol la reserva de ley estatutaria al expedir esa regulacin,
porque el objeto de la Ley 1425 de 2010 no recae sobre un elemento estructural ni sobre los principios bsicos
de la accin popular; (ii) no se refiere a los contenidos esenciales del derecho a interponer este recurso judicial;
(iii) tampoco regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho, y; (iv) no se ocupa de manera integral de la
accin popular en s misma considerada.
 113

estratgicos, y no de la proteccin de los derechos colectivos

y de los derechos sociales.

Plante que la Sala no advirti que la eficacia, proteccin y

garanta de los derechos e intereses colectivos tiene vnculos
inescindibles con la vigencia de los derechos sociales, siendo
las acciones populares un mecanismo que concurre a su
exigibilidad. De acuerdo con el Magistrado, en ese marco era
forzoso concluir que las acciones destinadas a la exigibilidad
judicial de esos intereses tambin estn cobijadas por el
principio de progresividad y la prohibicin de regresividad.

Expuso que el incentivo econmico era un estmulo al actor

popular que obtuviera una sentencia favorable, que cumpla
adems con las funciones de (i) compensar los esfuerzos
personales y financieros en que incurre el actor popular; (ii)
estimular la presentacin de acciones y desincentivar a los
agentes que los vulneran; (iii) equiparar las cargas procesales;
y, (iv) permitir la distribucin de los recursos destinados al
financiamiento de acciones populares para la defensa de
derechos e intereses colectivos de, entre otras, las
comunidades ms vulnerables. Por lo tanto, su eliminacin
constituye una inadecuada comprensin de dichas funciones.

Aadi que junto con el estmulo personal, concurren otras

funciones de incentivo indirecto, no referidas al actor popular
sino a terceros. Estos escenarios refieren a: (i) los rditos que
la falta de estmulos confiere al sujeto que infringe el derecho
o inters colectivo; (ii) el comportamiento de quin espera que
otros asuman la defensa judicial de ese derecho o inters.
 114

2.5.2. La posibilidad de anular actos administrativos.

Sentencia C-644 de 2011 81 y decisiones en torno a los
derechos de los animales del Consejo de Estado

La Corte analiz si la prohibicin de declarar la nulidad de actos

administrativos en el marco de la accin popular, contenida en
el artculo 144 de la Ley 1437 de 201182, vulnera los artculos
29, 88 y 229 Superiores, al no permitir que un juez
constitucional prive de efectos normas infralegales.

La Corte consider que la expresin cuestionada no se opone

a la Constitucin, sino que fortalece el debido proceso judicial
y clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a
sus sentencias. Con base en consideraciones de la sentencia
T-446 de 2007 y en sentencia de 5 de octubre de 2005, de la
Seccin Tercera del Consejo de Estado, indic que el hecho
que el juez de la accin popular no pueda decidir sobre la
anulacin de los actos administrativos y contratos estatales,
no afecta el carcter principal, autnomo y no subsidiario de
la accin, adems reiter su compatibilidad con otras acciones
contencioso administrativas previstas para solicitar la
declaratoria judicial de nulidad de los actos o contratos
estatales.

Agreg que la norma cuestionada es una medida legtima del

rgano legislativo que busca armonizar la regulacin legal de
los distintos medios de control judicial de la administracin al
establecer que en este tipo de acciones no es procedente
anular contratos o actos de la administracin, en tanto que

81
MP. Jorge Ivn Palacio Palacio.
82
la Corte analiz la constitucionalidad de los artculos 140 y 144 (parciales) de la Ley 1437 de 2011 Por la
cual se expide el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que hacen
referencia a la accin de reparacin directa y a la proteccin de los derechos e intereses colectivos,
respectivamente. En relacin con el artculo 144 de la Ley 1437, el actor demand la expresin sin que en uno
u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que
sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneracin de los derechos colectivos, por considerar que es
contraria al derecho a la igualdad (artculo 13 CP), al carcter principal de las acciones populares y por vulnerar
el derecho al debido proceso y al acceso a la administracin de justicia (artculos 88, 29 y 229 CP)
 115

para ello estn las acciones contencioso administrativas

correspondientes; consider que esta respeta el derecho
fundamental al debido proceso y el acceso a la administracin
de justicia de quienes pudieran verse afectados por la nulidad
de un acto o un contrato estatal83; aclar que si bien la norma
prohbe al juez anular el acto o contrato de la administracin,
lo faculta para que adopte las medidas necesarias para que
cese la amenaza o vulneracin de los derechos colectivos, e
indic que la accin popular no es un mecanismo previsto por
el legislador para que el juez competente anule un acto
administrativo o un contrato, finalidad que puede obtenerse
por otros medios.

En una sentencia muy relevante, el Consejo de Estado

(Seccin Tercera) decidi apartarse de lo expresado por la
Corte. Se trata del caso de experimentacin cientfica con
animales, en el que se persegua la proteccin de los monos
Aotus Vociferans, empleados por el grupo de Manuel Elkin
Patarroyo, con el fin del desarrollo de la vacuna contra la
malaria. Este tema de fondo se tratar ms adelante; sin
embargo, conviene recordar algunos apartes de la sentencia

Segundo momento. Sentencia del 26 de noviembre de 2013

proferida por la Seccin Tercera Subseccin C del Consejo
de Estado, con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero,
dentro del radicado No. 25000-23-24-000-2011-00227-01
(AP), accionante: ngela Mara Maldonado Rodrguez y otros,
y demandado: Nacin - Ministerio de Medio Ambiente,
Fundacin Instituto de Inmunologa de Colombia y otros.

En este asunto, los accionantes incoaron accin popular con el

objeto de obtener la proteccin de los derechos colectivos a la

83
Al respecto la Corte seal que el beneficio derivado de la adopcin de las decisiones relativas a la nulidad
de los contratos y los actos administrativos en las acciones populares, equivale al reconocimiento y respeto
por las reglas del proceso establecido en la ley para adoptar decisiones respecto a la validez de los actos y
contratos de la administracin en juicios especficos, ya que a travs de esta accin se reclama la proteccin
de derechos que pueden ser desconocidos sin que su titular sea convocado al proceso previsto por la ley para
la adopcin de tales decisiones.
 116

moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecolgico

y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales, y la seguridad y salubridad pblicas ante el presunto
desconocimiento de las autoridades demandadas de los
principios, normas y deberes de proteger la diversidad e
integridad del ambiente. En sntesis, esgrimieron que desde
1984 el INDERENA y Corpoamazona han venido concediendo
autorizacin a la Fundacin Instituto de Inmunologa de
Colombia FIDIC para desarrollar un proyecto investigativo
que ha implicado la caza y captura de una especie de primates.
Esos permisos, alegaron los accionantes, han incumplido los
requisitos para su otorgamiento, y su ejecucin tampoco ha
sido controlada, con lo cual los efectos para la conservacin
ecolgica en la zona son negativos.

En relacin con la competencia para anular actos

administrativos, la Seccin citada expuso la siguiente tesis:
el juez popular constitucional, tanto en vigencia del anterior
Cdigo Contencioso Administrativo como del nuevo Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo tiene competencia para anular actos
administrativos y contratos cuando quiera que de ellos derive
el quebrantamiento de los derechos colectivos lesionados o en
peligro. Fund su aseveracin, en los siguientes supuestos:

Dado que el CPACA slo es aplicable a las asuntos que se

iniciaron con posterioridad a su vigencia, en este caso sus
disposiciones no son aplicables; no obstante, incluso si lo
fueran, lo cierto es que, aunque en el nuevo rgimen
procedimental se establece que al juez popular no le es dable
anular actos administrativos o contratos, y ello fue avalado por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2011, el
asunto solo est cubierto por el fenmeno de la cosa juzgada
relativa. Por ello, continu, la accin popular -ahora
denominada medio de control- es principal, no subsidiaria; su
configuracin inicial es constitucional artculo 88- y por
tanto no puede equipararse a los medios legales instituidos
 117

para efectuar juicios de legalidad; contrario a lo sostenido en

algunas providencias por la Corte Constitucional, sus efectos
no son suspensivos 84 , sino definitivos, y el juez es
competente para adoptar las medidas preventivas y
resarcitorias que considere procedentes para hacer cesar la
vulneracin de los derechos colectivos, impedir su amenaza o
peligro, o restablecer el estado de cosas; el juez que conoce
la accin popular, adems, es el juez natural de los actos
administrativos y contratos estatales.

En consecuencia, invocando un criterio finalstico y el criterio

de interpretacin pro persona, consider procedente efectuar
un pronunciamiento sobre contratos y actos administrativos
siempre que estos sean la causa de la lesin de los derechos
colectivos. En tal sentido, puntualiz:

las interpretaciones administrativas y judiciales que

afectan o limitan el contenido y alcance de los derechos e
intereses colectivos, as como los mecanismos para su
proteccin, devienen inconstitucionales o
contraconvencionales, es decir, desconocen de manera abierta
los compromisos internacionales que ha asumido Colombia en
el marco internacional en materia de derechos humanos; la
consecuencia, bajo esta premisa, es que se impone un
replanteamiento de la accin o pretensin popular, para
entenderla en su real dimensin, esto es, como un instrumento
procesal idneo para la garanta de derechos humanos
reconocidos constitucional y convencionalmente..

Adems, explic el Consejo de Estado que en virtud de los

principios pacta sunt servanda y buena fe en el cumplimiento
de obligaciones internacionales por los Estados, as como en la
imposibilidad de alegar el derecho interno como excusa para
lesionar obligaciones contrarias a nivel internacional, es

84
Al respecto, afirm que la Corte Constitucional ha sostenido que los efectos de las acciones populares pueden
ser; preventivos, suspensivos o restitutorios.
 118

procedente efectuar el control de convencionalidad; Como

consecuencia de lo anterior, en su decisin y frente a este
primer problema jurdico, el Consejo de Estado va excepcin
de inconstitucionalidad y contravencionalidad inaplic la
expresin sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular
el acto o contrato contenida en el inciso 2 del artculo 144 de
la Ley 1437 de 2011.

- Con todo (Tercer momento), la Seccin Cuarta del mismo

Consejo de Estado decidi dejar sin efectos esa decisin, en
providencia de tutela radicada de doce (12) de diciembre de
dos mil catorce (2014), radicado 11001-03-15-000-2014-
00723-00 (MP. Carmen Teresa Ortiz Rodrguez).

En el presente asunto es claro que la hiptesis de defecto

sustancial se ubica en el numeral d de la cita anterior, en la
medida en que la Corte Constitucional mediante sentencia con
efecto erga omnes se pronunci sobre la exequibilidad de la
norma en comento, que zanj de manera definitiva y con
fuerza obligatoria las diferentes y opuestas posturas jurdicas
en el Consejo de Estado, mximo rgano de la jurisdiccin
contencioso administrativa.

Ahora bien, si bien es cierto que la accin popular se instaur

en vigencia de la ley 472 de 1998, tambin lo es que al
momento de proferir la sentencia, esto es, el 26 de noviembre
de 2013, ya se conoca el pronunciamiento de la Corte
Constitucional, que no podra ser desconocido con el
argumento de la excepcin de inconstitucionalidad y
contravencionalidad.
En efecto, la Constitucin Poltica de 1991 cre la Corte
Constitucional como rgano encargado de la guarda y
supremaca de la Constitucin, en sede del control abstracto
ejercido sobre las leyes al resolver las demandas de
 119

inconstitucionalidad que formulen los ciudadanos85, decisiones

que hacen trnsito a cosa juzgada constitucional

(Es evidente que la sentencia de la accin popular vulner el

derecho fundamental del debido proceso, por cuanto, el objeto
de la accin popular es la proteccin de los derechos colectivos
de los cuales no se predica un titular en particular, y no el
control de legalidad de la Resolucin No. 632 del 29 de junio
de 2010 mediante la cual se CORPORAMAZONA resolvi el
recurso de apelacin contra la Resolucin No. 0028 del 13 de
mayo de 2010.

En conclusin, de acuerdo con lo expuesto, parece claro que

existe una tesis dominante en la jurisprudencia actual, de
ambas cortes, en el sentido de negar al juez popular la
posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos.
Este mdulo pretende slo dar cuenta de las discusiones, y no
presentar una crtica en torno a las decisiones recientes de las
altas cortes. Sin embargo, se sugiere al dicente tener presente
esta discusin como elemento relevante en las actividades
pedaggicas.

2.5.3. Sobre la revisin eventual y la accin popular.

Sentencia C-713 de 2008 (MP. Clara Ins Vargas
Hernndez)

La Corte asumi el control automtico e integral del proyecto

de Ley Estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cmara
Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administracin de Justicia. En este acpite
se recordar la decisin acerca del artculo 11 de ese proyecto,
que cre el artculo 36A de la Ley 270 de 1996, con el propsito
de introducir la figura de la revisin eventual, por parte del

85
Artculo 241 C.P. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la
Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones:
() 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin.
 120

Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que

se tramitan en la jurisdiccin administrativa.

De este extenso pronunciamiento, resulta relevante extraer los

siguientes elementos:

- La Corte explic que la nueva norma tiene como finalidad

unificar la jurisprudencia, asegurar la proteccin de los
derechos fundamentales y ejercer control de legalidad (inciso
1); regular asuntos puntuales como la inexistencia del deber
de motivar la escogencia o exclusin para revisin, los efectos
de las decisiones, el plazo para solicitar la revisin, los sujetos
legitimados para hacerlo y el trmite que deber surtirse
(incisos 2 y 3); permitir que el mecanismo de la revisin
eventual se aplique tambin a los procesos originados en el
ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa jurisdiccin
(pargrafo 1); y permitir al Consejo de Estado actuar como
Corte de Casacin Administrativa, dejando a la ley la
regulacin de los recursos en particular (pargrafo 2).

Record el amplio margen de configuracin del Congreso de la

Repblica y, tomando en cuenta que a la jurisdiccin
contencioso administrativa se le ha atribuido el conocimiento
de las acciones populares y de grupo que involucran las
actuaciones de autoridades pblicas o de particulares que
desempean funciones administrativas, resulta vlido que el
Congreso haya optado por atribuir al Consejo de Estado, como
Tribunal Supremo de la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo, la facultad de revisar las sentencias y dems
providencias que pongan fin a esos procesos. Sin embargo,
consider que la atribucin de competencias que el legislador
puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artculo 237-1
de la Constitucin, slo puede darse en su calidad de Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo, pero no como
Tribunal de Casacin, porque esa funcin no ha sido asignada
por el Constituyente y, en consecuencia, declar inexequible
la expresin asegurar la proteccin de derechos
 121

constitucionales fundamentales o ejercer el control de

legalidad respecto de los fallos correspondientes, del inciso 1
del artculo 11 del proyecto.

Seal que permitir que la revisin eventual por el Consejo de

Estado opere de manera oficiosa y sin ningn tipo de
limitacin, implica transferirle a dicha Corporacin una facultad
reservada a las partes. Finalmente, en cuanto al inciso primero
del artculo 11 del proyecto, la Corte encontr necesario
condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de
que en ningn caso se impide interponer la accin de tutela
contra la sentencia objeto de revisin, la decisin de no
seleccin o la decisin que resuelva definitivamente la revisin,
cuando de manera excepcional se configuren los requisitos
exigidos por la jurisprudencia para tal fin.

Respecto al segundo inciso del artculo 11 del proyecto, que

excluye el deber de motivar la escogencia o no para revisin y
suspende los efectos de las sentencias de instancia hasta tanto
haya un pronunciamiento definitivo del Consejo de Estado, la
Corte consider que es contrario a la Constitucin. Igualmente,
encontr inconstitucional la expresin final del inciso tercero
del mismo artculo, segn la cual durante la presentacin y
trmite de la insistencia tambin continuarn suspendidos los
efectos de la respectiva providencia. La decisin que se adopte
en relacin con la respectiva insistencia tampoco requerir
motivacin por contrariar el derecho de acceso efectivo a la
administracin de justicia y afectar una garanta inherente al
debido proceso como lo es el deber de motivacin las
decisiones judiciales.

Advirti que la facultad atribuida al Consejo de Estado para la

revisin eventual de acciones populares y de grupo, no puede
ser asimilada a la facultad asignada a la Corte Constitucional
para la revisin eventual de los fallos de tutela, en razn a que
(i) la eventual revisin de los fallos de tutela fue autorizada
directa y exclusivamente por la propia Constitucin en los
 122

artculos 86 y 241-9 de la Carta Poltica, mientras que no existe

norma constitucional que confiera al Consejo de Estado dicha
facultad; (ii) en materia de tutela todos los fallos de instancia
son remitidos a la Corte Constitucional para que los examine y
decida sobre su eventual revisin, mientras que el Consejo de
Estado slo habr de pronunciarse respecto de las solicitudes
elevadas por las partes o el Ministerio Pblico que tengan como
propsito unificar la jurisprudencia en materia de acciones
populares y de grupo; (iii) la accin de tutela es un mecanismo
subsidiario y residual en materia de derechos fundamentales,
mientras que la accin popular es el mecanismo principal para
proteger los derechos e intereses colectivos. Por todo lo
anterior es necesario que el Consejo de Estado haga explcitos
los motivos por los cuales decide que un caso ser o no
examinado en revisin.

A juicio de la Corte, la regulacin del inciso segundo del artculo

11 del proyecto, as como la expresin final del inciso tercero,
segn las cuales la decisin de instancia en las acciones
populares y de grupo slo producir efectos cuando el Consejo
de Estado decida sobre la seleccin o se pronuncie en virtud
de la revisin eventual, con las excepciones que fije la ley,
resultaban inconstitucionales por desconocimiento de los
principios de efectividad de los derechos (art.2 CP) y acceso
efectivo a la administracin de justicia (art.228 CP).

En relacin con el pargrafo 1 del artculo 11 del proyecto,

para excluir interpretaciones incompatibles con la
Constitucin, la Corte condicion la exequibilidad de la norma
en el entendido de que se trata de una competencia adicional
del Consejo de Estado, de que la revisin eventual es contra
sentencias o providencias que pongan fin a un proceso,
proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposicin de la accin
de tutela.
 123

Para finalizar, la Corte consider inconstitucional la expresin

el Consejo de Estado tambin podr actuar como Corte de
Casacin Administrativa del pargrafo 2 del artculo 11 del
proyecto. Reiter que el Consejo de Estado no puede actar
como Corte de Casacin ya que constitucionalmente no le fue
asignada dicha funcin, sino la de actuar como Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo. 86

Ap
Actividad Pedaggica
Un grupo de investigadores que trabajan en
la cura de una enfermedad que afecta de
manera intensa el bienestar de menores de
12 aos, encuentra la posibilidad de efectuar
avances significativos si se logra probar la
efectividad de un tratamiento en un grupo de
primates que habitan la Amazona
colombiana, dadas sus similitudes genticas
con los seres vivos humanos. Obtenidos los
permisos respectivos por parte de las
autoridades ambientales y sanitarias del
Estado, el grupo de investigacin inicia sus
prcticas, teniendo en cuenta los siguientes
requerimientos: (i) identificar el grupo de
individuos primates que se veran afectados
por las pruebas, y evitar en su prctica
el sufrimiento innecesario de los animales no
humanos; y, (ii) promover la conservacin

86
Por otro lado, la Corte consider que las expresiones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o,
y o Subsecciones, con sujecin a los criterios que establezca el reglamento de la Corporacin, contenidas
en el inciso primero del artculo 11 del proyecto, son inconstitucionales debido a que la regulacin no resulta
coherente con la distribucin funcional de competencias prevista en el inciso 2 del artculo 236 CP. Aadi que
ni en la Ley Estatuaria de Administracin de Justicia, ni en el Reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido
directamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa Corporacin, la
competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia ha sido radicada en las
secciones, concretamente en la primera y tercera, segn lo previsto en el artculo 13 del Reglamento del Consejo
de Estado.
 124

sostenible de la especie de primates

afectada.

Tras un ao de intervencin por parte del

grupo de cientficos, una Organizacin
animalista encuentra que la investigacin
ha generado un fenmeno de
desplazamiento de los primates hacia una
zona donde habita una comunidad indgena
no contactada, con las siguientes
consecuencias: (i) el uso por parte de los
cientficos de encerramientos sobre los
primates que ocasionalmente se acercan a la
zona de investigacin; (ii) la imposibilidad de
controlar si algunos de los sujetos que
estaban siendo sujeto del experimento, y
que se encontraban en su estado natural de
libertad, migraron a la zona de la comunidad
no contactada; y (iii) la inexistencia de
control por parte de los cientficos de la
existencia de una poblacin de primates
sana que evite su desaparicin, pues no es
posible su acceso a la comunidad indgena no
contactada para efectuar los seguimientos.
Por lo tanto, la organizacin inicia, en
defensa del derecho colectivo al equilibrio
ecolgico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales (literal c
del artculo 4 de la Ley 472 de 1998) una
accin popular, con el objeto de que se
suspenda el permiso otorgado y finalicen los
experimentos.

En grupos de trabajo tres personas discuta

acerca de (i) la existencia y denominacin de
los derechos involucrados en el problema
jurdico; (ii) la titularidad de los mismos y,
 125

especialmente, la titularidad de derechos por

animales (distintos a los seres humanos);
(iii) la legitimacin para actuar.
Con independencia de las conclusiones a las
que haya llegado el grupo en torno a la
legitimacin y procedencia de la accin
(discusiones que se presentan en los altos
tribunales actualmente), suponga que su
grupo de trabajo es un juez colegiado, que
decide asumir el fondo del asunto y conceder
la proteccin invocada. Disee la parte
resolutiva de la sentencia y explique el
sentido y fundamento de cada orden. (Se
permiten salvamentos y aclaraciones de
voto).

ae
Autoevaluacin

El grupo indgena Tolozn, ubicado en la

capital de un Departamento del Norte del
pas, junto con el equipo de ftbol Pasin
Caribe y un grupo de cien familias que
habitan en el lugar presentan accin de
tutela y accin popular, de forma
simultnea, y actuando como un grupo
definido por compartir un inters jurdico
relevante, solicitando el cierre del relleno
sanitario Munilimpio ubicado en las cercanas
del lugar.
Concretamente, el lugar para el depsito de
residuos slidos se encuentra a 1.5
kilmetros del cabildo indgena, a 200
metros del lugar de entrenamiento del club
 126

deportivo y a 1 kilmetro de las familias que

residen ms cerca del relleno.
Es claro que los rellenos sanitarios son
actualmente y dentro del nivel de desarrollo
tcnico del pas la forma ms limpia de
manejar los residuos; pero tambin es claro
que distan de ser lugares exentos de
problemas. En este caso, los accionantes
indican que el botadero produce malos
olores, que existe derrame de lixiviado y que
estos lquidos, por naturaleza txicos, llegan
residualmente a las fuentes de agua,
produciendo enfermedades en la poblacin
aledaa, indican que hay proliferacin de
chulos, roedores y otros animales
carroeros. Indican que, en el lugar del
relleno exista antes un escenario de
diversidad biolgica, donde residan muchas
especies animales, principalmente aves de
distinto tipo, y algunos en va de extincin,
como la guartinaja, un pequeo roedor de la
regin, similar al chigiro, pero de menor
tamao.
Las autoridades accionadas afirman que el
relleno sanitario opera adecuadamente,
dentro de los parmetros establecidos por la
ley para este tipo de dispositivos, y que la
comunidad indgena, Pasin Caribe y los
pobladores no se encuentran en el rea de
influencia del proyecto. Aade que este
relleno atiende las necesidades de cerca de
treinta municipios, y que despus de analizar
todas las alternativas, es el nico lugar de la
zona donde estos pueden depositarse, pues
el siguiente relleno (en trminos
geogrficos) se encuentra a 250 kilmetros
del que es cuestionado, y el transporte
 127

implicara costos desproporcionado,

afectando precisamente a los accionantes,
dado que implicara un aumento inmediato y
sensible de las tarifas del servicio pblico.

La empresa que tiene la operacin del relleno

indica que cumple con los estndares
ambientales, que s se present un derrame
accidental de lixiviado, pero que actualmente
se encuentra plenamente controlado; que los
accionantes se encuentran lejos del lugar, y
que presta un servicio invaluable para toda
la comunidad, en desarrollo del principio de
inters general.

Este relleno Munilimpio funciona desde hace

10 aos; sin embargo, lo que suscit las
demandas de tutela y popular a las que se
hace referencia, fue su ampliacin, que tuvo
lugar hace seis meses.
Como juez popular: analice la legitimacin
por activa, la procedencia de la accin;
defina el problema jurdico y establezca si es
necesario generar un pronunciamiento extra
petita, y hasta dnde podra extenderse.

En un grupo de trabajo de 2 a 3 personas

discuta las implicaciones de la concurrencia
de la accin popular con la tutela; de la
concurrencia de tres actores que afirman
tener los mismos intereses, pero que poseen
caractersticas muy diversas. Si desea negar
la accin explique las razones, frente a cada
uno de los tutelante y en relacin con todos
los problemas jurdicos, procedimentales y
de fondo que haya identificado el grupo.
Finalmente, suponga que concede (como
 128

juez popular, no como juez de tutela), y

disee un remedio judicial adecuado, con
trminos, responsables y alcance preciso de
cada orden.
 129

B Bibliografa

Cruz Parcero, Juan (2007). El lenguaje de

los derechos. Ensayo para una teora
estructural de los derechos. Trotta editoral.
Madrid.
Guayacn, Juan (2013). Las acciones
populares y de grupo frente a las acciones
colectivas. Universidad Externado de
Colombia.
Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal (2004) Cdigo Modelo de Procesos
Colectivos para Iberoamrica. Caracas.
Londoo, Beatriz (2009). Justiciabilidad de
los derechos colectivos: balance de la ley de
acciones populares y de grupo (Ley 471 de
1998) en sus primeros 10 aos. Universidad
del Rosario. Bogot.
Santofimio, Jaime (2010). Acciones
populares y medidas cautelares en defensa
de los derechos e intereses colectivos.
Universidad Externado de Colombia. Bogot.

Normatividad

Decreto Legislativo 3466 de 1982. Diario

Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de
1982.
Ley 9 de 1989. Diario Oficial No. 38.650, 11
de enero de 1989.
 130

Ley 45 de 1990. Diario Oficial No. 39.607, 19

de diciembre de 1990.
Constitucin Poltica de 1991, publicada en la
Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio
de 1991.
Ley 472 de 1998. Diario Oficial No. 43.357,
6 de agosto de 1998.
Ley 1283 de 2009. Diario Oficial No. 47.223.
5 de enero 2009.
Ley 1395 de 2010. Diario Oficial No. 47.768,
12 de julio de 2010.
Ley 1437 de 2011. Diario Oficial No. 47.956,
18 de enero de 2011.

Instrumentos Internacionales - ONU

Oficina del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas (OHCHR), Declaracin y Programa de
Viena, 13-36163 DPI/1394 del 25 de junio
de 1993.

J
Jurisprudencia

Corte Constitucional

Corte Constitucional, Sentencia T-405 de

1993, MP. Hernando Herrera Vergara.
Disponible en
 131

http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/1
993/T-405-93.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-215 de
1999, MP. Martha Victoria Schica
Moncaleano. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/1999/C-215-99.htm
Corte Constitucional, Sentencia SU-1116
de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2001/SU1116-01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-671 de
2001, MP. Jaime Arajo Rentera. Disponible
en
http://www.corteconstitucional.gov.co/REL
ATORIA/2001/C-671-01.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-377 de
2002, MP. Clara Ins Vargas Hernndez.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2002/C-377-02.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-466 de
2003, MP. Alfredo Beltrn Sierra. Disponible
en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2003/T-466-03.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-558 de
2003, MP. Clara Ins Vargas Hernndez.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2003/T-558-03.htm
 132

Corte Constitucional, Sentencia C-450 de

2004, MP. Jaime Arajo Rentera.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2004/c-459-04.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-622 de
2007, MP. Rodrigo Escobar Gil. Disponible
en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2007/C-622-07.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-710 de
2008, MP. Jaime Crdoba Trivio.
Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2
008/T-710-08.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de
2008, MP. Clara Ins Vargas Hernndez.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2008/C-713-08.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-750 de
2008, MP. Clara Ins Vargas Hernndez.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2008/C-750-08.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-215 de
2009, MP. Martha Victoria Schica
Moncaleano. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/1999/C-215-99.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-523 de
2009, MP. Mara Victoria Calle Correa.
 133

Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/REL
ATORIA/2009/C-523-09.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-595 de
2010, MP. Jorge Ivn Palacio Palacio.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2010/c-595-10.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-630 de
2011, MP. Mara Victoria Calle Correa.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/REL
ATORIA/2011/C-630-11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-632 de
2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. Disponible en
http://corteconstitucional.gov.co/relatoria/2
011/c-632-11.htm
Corte Constitucional, Sentencia C-644 de
2011, MP. Jorge Ivn Palacio Palacio.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/REL
ATORIA/2011/C-644-11.htm
Corte Constitucional, Sentencia T-294 de
2014, MP. Mara Victoria Calle Correa.
Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relat
oria/2014/T-294-14.htm

Consejo de Estado
 134

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia
del 16 de enero de 2001, AP-144, CP.
Mara Elena Giraldo Gmez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Cuarta, Sentencia
del 31 de mayo de 2002, Rad.: 1999
9001(AP), CP. Ligia Lopez Daz.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Primera, Sentencia
del 28 de octubre de 2004, 68001-23-15-
000-2002-2073-01(AP), CP. Olga Ins
Navarrete.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Primera, Sentencia
del 29 de septiembre de 2005, 13001-23-
31-000-2005-00063-01(AP), CP. Camilo
Arciniegas Andrade.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia
del 15 de agosto de 2007, AP-004-01, CP.
Ruth Stella Correa Palacio.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia
del 2 de septiembre de 2009, 25000-23-
25-000-2004-02418-01 (AP), CP. Enrique
Gil Botero.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia
del 26 de noviembre de 2013, 25000-23-
24-000-2011-00227-01 (AP), CP. Enrique
Gil Botero.
 135

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Primera, Sentencia
del 28 de marzo de 2014, CP. Marco
Antonio Velilla Moreno.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Cuarta,
Providencia del 12 de diciembre de
2014, 11001-03-15-000-2014-00723-00,
CP. Carmen Teresa Ortiz Rodrguez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera Subseccin
B, Sentencia del 29 de abril de 2015,
25307-33-31-701-2010-00217-01(AP), CP.
Stella Conto Daz del Castillo.
 136

Unidad 3
LA ACCIN DE GRUPO

Og Objetivo general

Identificar el mbito de proteccin y la

dimensin reparadora de la accin de
grupo como mecanismo judicial que
permite que un conjunto de personas, de
forma colectiva y como consecuencia de un
dao comn, pueda presentar sus
reclamaciones ante las autoridades por los
perjuicios sufridos.

Objetivos especficos
oe
Reconocer las diferentes etapas procesales
que componen el trmite de la accin de
grupo de acuerdo con los principios que
orientan su trmite y
Precisar diferencias que existen entre sta
y las dems acciones constitucionales.
Dimensionar el margen de posibilidades
que tiene la autoridad judicial, al momento
 137

de pronunciarse frente a esta accin para

asegurar que la orden sea cumplida por la
autoridad pblica o el particular obligado.

3.1. Introduccin

El artculo 88 de la CP de 1991 establece que la ley regular

las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares. Esta norma constituye el fundamento
constitucional de las disposiciones de la Ley 472 de 1998 que
regulan lo relacionado con la accin de grupo. Como se ver
con detalle ms adelante, esta accin surge como una
alternativa judicial para que un conjunto de personas, de
forma colectiva y como consecuencia de un dao comn,
pueda presentar sus reclamaciones ante las autoridades por
los perjuicios sufridos.

Sin embargo, es importante recordar que, en el derecho

constitucional colombiano, la accin de grupo tiene unos
antecedentes previos a la Carta del 91. Uno de ellos est en el
artculo 2.359 del Cdigo Civil. De acuerdo con esta norma
[p]or regla general se concede accin en todos los casos de
dao contingente, que por imprudencia o negligencia de
alguno amenace a personas indeterminadas; pero si el dao
amenazare solamente a personas determinadas, slo alguna
de stas podr intentar la accin. Generalmente la doctrina
asocia esta disposicin, exclusivamente, con los orgenes de la
accin popular dado que se suele sealarse que no contempla
de manera expresa una finalidad indemnizatoria y que dicha
accin est articulada en torno a la proteccin del inters
pblico. No obstante, si se mira con detalle, la segunda parte
de este artculo indica tambin que las personas directamente
afectadas por la amenaza de dao, cuando estas puedan
 138

determinarse, son las nicas titulares para intentar la accin.

Esto nos muestra la forma en que el derecho civil colombiano
ya haba contemplado la posibilidad de que personas afectadas
por una causa comn iniciaran una accin para alegar la
eventual afectacin por un dao, lo cual guarda alguna
semejanza con la estructura de la accin de grupo en los
trminos en los que la conocemos hoy.

Ahora bien, existe un relativo consenso en sealar que, en

estricto sentido, el primer antecedente de un mecanismo de
proteccin colectivo con fines indemnizatorios apareci en
nuestro pas con el Decreto 3466 de 198287 conocido como el
Estatuto de Defensa del Consumidor. Esta norma contempl
un procedimiento para que los consumidores, de forma
colectiva, reclamaran reparaciones por los daos que fueran
causados por productores, expendedores y proveedores de
artculos o servicios de la misma naturaleza y clase. De
acuerdo con el numeral 4 del artculo 36 de este decreto, los
consumidores que se consideraran con derechos derivados de
hechos similares a los previstos en la demanda podan
hacerse dentro del proceso dentro de los quince (15) das
siguientes a la ltima publicacin del edicto en el que se
informa de la admisin de la demanda. Y, luego, al final del
proceso, la sentencia favorable, de acuerdo con el numeral 9
del mismo artculo, beneficara no slo a quienes intervinieron
en el proceso, sino a todas las personas emplazadas que no
concurrieron, salvo a quienes expresamente [hubieren
manifestado] por escrito autntico, presentado antes de la
sentencia de segunda instancia, no acogerse a sus
disposiciones, caso en el cual se extinguen sus derechos.

87
Diario Oficial No. 33.559 de 3 de diciembre de 1982. Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad,
la calidad, las garantas, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijacin pblica de precios de bienes
y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras
disposiciones
 139

Luego apareci la Ley 45 de 199088 que, en su artculo 76,

contempl un procedimiento mediante el cual un grupo de
personas poda perseguir una indemnizacin a causa de un
dao que tuviera origen, entre otras, en conductas de
competencia desleal, uso indebido de informacin privilegiada,
relacionadas con operaciones no representativas del mercado
y por el no suministro de informacin al mercado de valores
en las formas sealadas por la ley. De acuerdo con esta norma,
el trmite debera seguir las reglas del procedimiento
ordinario, pero de acuerdo con las reglas y las estructura
definida por el precitado artculo 36 del Decreto 3466 de 1982.
De acuerdo con la norma, la representacin de las personas
que no comparecieren al proceso sera asumida, segn el caso,
por la Superintendencia Bancaria y por la Comisin Nacional
de Valores, quienes a su vez tenan la obligacin de publicar la
sentencia89. Como puede notarse, un esquema procesal propio
de lo que conocemos como una accin de grupo.

Ms adelante, en el proceso de articulacin del texto

constitucional y luego de varias discusiones 90 , la Asamblea
Nacional Constituyente distingui entre la necesidad de contar
con una accin destinada a la proteccin de derechos e
intereses colectivos, de otra -propiamente una class action
como se conoce en el derecho anglosajn- que persiguiera la
reparacin colectiva de un dao ya causado. Fue as como,
finalmente, en la CP de 1991 se consagraron en el mismo
artculo 88 dos acciones de naturaleza y alcance diferente: de
un lado, la accin popular, analizada en el captulo anterior
y, de otro lado, la accin de grupo que ser objeto de
estudio en este.

88
Diario Oficial No. 39.607 de 19 de diciembre de 1990. Por la cual se expiden normas en materia de
intermediacin financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras
disposiciones
89
Para la interpretacin de este artculo debe tenerse en cuenta que el artculo 1 del Decreto 4327 de 2005,
Diario Oficial No. 46.104 26 de noviembre de 2005, fusion la Superintendencia Bancaria con la
Superintendencia de Valores y conformaron la Superintendencia Financiera.
90
Al respecto, se pueden confrontar las discusiones sobre el articulado, entre otras, en las Gacetas
constitucionales 46 de 15 de abril de 1991, 77 de 20 de mayo de 1991 y 109 de 27 de junio de 1991.
 140

Con posterioridad a la CP de 1991 y antes de la Ley 472 de

1998, nicamente se profirieron, por una parte, el Decreto 653
de 1993 91 mediante el cual se defini una accin dirigida a
reparar daos consecuencia de la obtencin de informacin
privilegiada en el mercado pblico de valores y, por otra parte,
la Ley 256 de 1996 92 que en su artculo 20 contempl una
especie de accin de grupo frente a hechos de competencia
desleal. Y a pesar de que en el Congreso de la Repblica se
presentaron diferentes y variados intentos de regulacin93, la
reglamentacin plena de la accin de grupo no fue posible sino
hasta la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998.

A continuacin, en los siguientes apartados se analizar el

contenido de esta ley en lo relacionado con la accin de grupo,
y se describir el contenido de la jurisprudencia relevante
sobre la materia.

3.2. mbito de proteccin

3.2.1. Objeto de la accin

De acuerdo con el art. 46 de la Ley 472 de 1998, la accin de

grupo tiene una doble finalidad: por un lado, obtener el
reconocimiento de la existencia de un dao y, por el otro, el
pago de la indemnizacin de perjuicios por la afectacin de
uno o varios derechos, como consecuencia de dicho dao. La

91
Diario Oficial No. 40.816, del 1 de abril de 1993 Por el cual se expide el Estatuto Orgnico del Mercado
Pblico de Valores. Declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-397 de 1995 (MP.
Jos Gregorio Hernndez Galindo).
92
Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero de 1996, Por la cual se dictan normas sobre competencia desleal.
93
Durante estos aos se presentaron varios proyectos de ley, entre los que se encuentran el PL 008 de 1993
Cmara; PL 020 de 1993 Cmara; PL 005 de 1995; PL 024 de 1995 y PL 984 de 1995. Estos tres ltimos sera
acumulados y tramitados bajo el PL 010 de 1996 Senado cuyo trmite concluira finalmente con la expedicin
de la Ley 472 de 1998. Para una reconstruccin de las dificultades que se presentaron durante el trmite de esta
ley ver: Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y de grupo: Gua prctica de la Ley 472 de
1998, 6ta ed., Editorial Leyer, Colombia.
 141

Corte Constitucional, en la sentencia C-1062 de 200094 dej

claro que el mbito de proteccin de esta accin no se limita
al resarcimiento de daos ocurridos a derechos colectivos, sino
que se extiende, tambin, a derechos individuales o
particulares. Para la Corte, dado que ni el constituyente, ni el
legislador establecieron limitaciones al alcance de la accin de
grupo, no resulta constitucional ninguna interpretacin que lo
restrinja. Dijo la Corte:

El hecho de que las acciones de clase o de grupo se

encuentren reguladas dentro de una norma constitucional que
hace referencia en su mayor parte a la garanta procesal de los
derechos e intereses colectivos, como ocurre en el artculo 88
de la Carta, no significa que aquellas slo puedan intentarse
para obtener el reconocimiento y pago de la indemnizacin
adeudada por los perjuicios causados en derechos e intereses
colectivos, pues, como se ha establecido en esta providencia,
dichas acciones tambin podrn formularse con respecto de
toda clase de derechos constitucionales fundamentales y
subjetivos de origen constitucional o legal cuando han sido
lesionados a un nmero plural de personas, con identidad de
causa y responsable, con el fin de reclamar la respectiva
reparacin de perjuicios ante el juez, en forma pronta y
efectiva95.

94
MP. lvaro Tafur Galvis. Con esta sentencia se superan las discusiones que se generaron en relacin con el
alcance de la accin de grupo generadas, por un lado, por los debates que se presentaron en el trmite legislativo
de la Ley 472 de 1998 y los proyectos de ley anteriores sobre la materia y, por otro lado, por lo sealado por la
propia Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Schica), en la que haba
dicho lo siguiente: En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes caractersticas: i) No involucran
derechos colectivos (...). Esta frase se prest para equvocos a pesar de que esta sentencia tambin haba
indicado () En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que sealar que stas no hacen
relacin exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni nicamente a derechos colectivos, toda
vez que comprenden tambin derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre
- a diferencia de las acciones populares - la existencia y demostracin de una lesin o perjuicio cuya reparacin
se reclama ante la juez ().
95
En consecuencia, la Corte constitucional resolvi: Declarar EXEQUIBLES las expresiones derivados de
la vulneracin de derechos e intereses colectivos contenidas en el artculo 55 de la Ley 472 de 1998 por la
cual se desarrolla el artculo 88 de la Constitucin Poltica de Colombia en relacin con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones, en el entendido de que con su interpretacin y
aplicacin no se excluyan los dems derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea
su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo.
 142

La accin de grupo, adems, est prevista para perseguir el

resarcimiento colectivo de daos independientemente del
sujeto que los origine. As, ley contempl que la accin puede
ser utilizada cuando la violacin que ocasion el dao provenga
de la accin u omisin, por un lado, de autoridades pblicas o
particulares que desempeen funciones administrativas o, por
el otro, de personas naturales o de personas jurdicas de
derecho privado.

Por otra parte, la Ley 472 de 1998 tampoco defini restriccin

alguna en relacin con la intensidad del dao o el monto de la
cuanta. Esto significa que la accin de grupo procede para
obtener la reparacin tanto de perjuicios ocasionados por
daos masivos de carcter moderado 96 , como de aquellos
daos de gran entidad causados en el marco de casos de
graves violaciones de derechos97.

El nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo denomin a este medio de control
como Reparacin de los perjuicios causados a un grupo,
conservando la misma naturaleza regulada por la Constitucin
Nacional y la Ley 472 de 1998 y en su artculo 145 seal:

ARTCULO 145. REPARACIN DE LOS PERJUICIOS

CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier persona perteneciente
a un nmero plural o a un conjunto de personas que renan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les
origin perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del
conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del

96
Esta posicin es contraria al criterio defendido por algunos autores como: Bermdez Muoz, Martn, (2007)
La accin de grupo: normativa y aplicacin en Colombia, Ed. Universidad del Rosario, Bogot. Pp. 137
97
En este sentido se pronunci el Consejo de Estado al explicar que limitar el alcance de la accin desconoce
el diseo constitucional de la accin, restringe desproporcionadamente el acceso a la justicia e impide el
cumplimiento de los fines que identifican esta accin, como son los de proteger grupos de especial relevancia
social, reparar daos de gran entidad e inhibir comportamientos que puedan provocar hechos dainos de
grandes repercusiones (subraya fuera del original). Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia de 26 de enero de 2006, Rad. 25000-23-26-000-2001-00213-
01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.
 143

Estado y el reconocimiento y pago de indemnizacin de los

perjuicios causados al grupo, en los trminos preceptuados por
la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carcter particular afecte a

veinte (20) o ms personas individualmente determinadas,
podr solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la
responsabilidad, siempre que algn integrante del grupo
hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.

El inciso segundo subrayado fue demandado por un ciudadano

al considerarlo inconstitucional, bajo el argumento segn el
cual slo hace referencia a la posibilidad de solicitar la nulidad
de actos administrativos de carcter particular, dejando por
fuera los de carcter general, situacin que vulnerara, entre
otras, el acceso a la Administracin de Justicia. La Corte
Constitucional, en sentencia C-302 de 2012 se inhibi de
pronunciarse basada principalmente en la intervencin del
Consejo de Estado dentro del proceso. Dijo la Corte:

La Sala estima que le asiste razn al Consejo de Estado en que

los cargos que formula el demandante parten de una
interpretacin errada del inciso segundo del artculo 145 de la
ley 1437, pues ste no restringe la posibilidad de que en el
marco de la accin de grupo se declare la nulidad de actos
administrativos de carcter general cuando son el origen del
dao causado a un nmero plural de personas; por este motivo
la Corte se inhibir de emitir un pronunciamiento de fondo.

Luego de analizar el contenido de la disposicin desde

diferentes perspectivas hermenuticas, la Corte concluy:

En este orden de ideas, no es cierto que el inciso segundo del

artculo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar
que la causa de un dao soportado por un nmero plural de
personas es un acto administrativo de carcter general,
y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una
 144

medida de reparacin, cuando sea necesario. As las cosas, la

Sala concluye que los cargos que formula el demandante
recaen sobre una norma inexistente, es decir, sobre una
interpretacin que no es posible adscribir al inciso segundo del
artculo 145 de la ley 1437, y en particular a la frase de
carcter particular

Con base en lo anterior, y en su propio concepto, el Consejo

de Estado en pronunciamientos posteriores ha insistido en esta
regla as:

En ese orden de ideas la Ley 1437 de 2011 estableci la

posibilidad de solicitar en acciones de grupo la nulidad de
cualquier acto administrativo, agotando previamente el
recurso administrativo obligatorio cuando se trate de un acto
de carcter particular. Se precisa por dems, que con esta
inclusin normativa de ninguna manera se modific la
naturaleza exclusivamente indemnizatoria de la accin de
grupo, por lo cual los pronunciamientos referidos a ese punto
y que hayan sido previos a la promulgacin del CPACA tendrn
plena validez98.

3.2.2. Legitimacin por activa y conformacin del grupo

El artculo 46 de la Ley 472 establece que [l]as acciones de

grupo son aquellas acciones interpuestas por un nmero plural
o un conjunto de personas que renen condiciones uniformes
respecto de una misma causa que origin perjuicios
individuales para dichas personas. Y ms adelante indica: El
grupo estar integrado al menos por veinte (20) personas.

Esta ltima expresin fue demandada bajo el argumento segn

el cual al establecer un mnimo de 20 personas para interponer
la accin se configuraba una limitacin al acceso a la

98
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccion A, sentencia del
trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014), Rad: 25000-23-41-000-2013-02635-01, Consejero ponente:
Hernn Andrade Rincn.
 145

administracin de justicia y se restringa el alcance previsto

por el constituyente para la accin de grupo. La Corte
Constitucional, en la sentencia C-116 de 200899, indic que
esta ltima expresin era exequible, siempre y cuando se
entendiera que para activar la legitimacin activa en las
acciones de grupo no se requiere, necesariamente, conformar
un grupo de 20 personas para que instauren la demanda, pues
es suficiente que un miembro del grupo lo haga pero a
condicin de que indique en ella los criterios que permitan al
juez la identificacin del grupo afectado. De esta manera, de
acuerdo con la Corte:

(...) No es entonces necesario que el apoderado que presenta

la demanda cuente con el poder de por lo menos veinte de las
personas afectadas con el dao colectivo; es posible ejercer la
accin con el poder de una sola de las vctimas, siempre y
cuando se determine la existencia de un grupo de afectados
superior a veinte, pues es claro que, en ese entendido, se
estn formulando pretensiones para la totalidad del grupo y no
slo para las vctimas que efectivamente le otorgan poder.

Por otra parte, durante los primeros aos de vigencia de la Ley

472 de 1998 se present una discusin muy fuerte al interior
del Consejo de Estado en relacin con la interpretacin del
enunciado contenido en esta norma que deca: Las
condiciones uniformes deben tener tambin lugar respecto de
los elementos que configuran la responsabilidad. En trminos
generales, las secciones primera y segunda sostenan que para
que la accin de grupo procediera, nicamente era necesario
sealar las condiciones uniformes del grupo respecto de las
circunstancias que generaron el dao. Sin embargo, las
secciones Tercera, Cuarta y Quinta indicaban que la accin de
grupo era procedente solo si el grupo propiamente dicho, o las
condiciones comunes que le daban entidad pre-existan a la

99
MP. Rodrigo Escobar Gil.
 146

ocurrencia del dao 100 . Esta ltima interpretacin pareca

consolidarse con la expedicin del Acuerdo 055 de 2003101 que
modific el reglamento del Consejo de Estado y al redefinir la
distribucin de negocios entre las secciones, le asign el
trmite de las acciones de grupo a la seccin tercera. Sin
embargo, esta figura de la preexistencia fue objeto de anlisis
por parte de la Corte Constitucional en una de las decisiones
jurisprudenciales ms importantes en relacin con la accin de
grupo: la sentencia C-569 de 2004102. En esta sentencia la
Corte declar inconstitucional la expresin Las condiciones
uniformes deben tener tambin lugar respecto de los
elementos que configuran la responsabilidad contenida en el
inciso primero del artculo 46 de la Ley 472 de 1998. De
acuerdo con la Corte Constitucional:

() la exigencia legal de la preexistencia del grupo a la

ocurrencia del dao, como requisito de procedibilidad de la
accin de grupo, constituye un requisito desproporcionado,
que desconoce el derecho de acceso a la administracin de
justicia y rie con la naturaleza y finalidad de las acciones de
grupo, por las siguientes razones: En primer trmino, esta
exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de
verificar una adecuacin entre su inclusin en los artculos 3 y
46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de
las acciones de grupo para la proteccin de grupos de especial
entidad, o para la indemnizacin de daos de importantes
repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la
innecesariedad (sic) de su inclusin para la consecucin de

100
Una reconstruccin detallada de esta discusin en: Hernndez Enrquez, Alier Eduardo (2005), Regulacin
de las acciones de grupo formuladas en contra de las entidades pblicas en el derecho colombiano, en XXVI
Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto Colombiano de Derecho Procesal - Universidad Libre.
Bogot. Pp. 34 y ss.
101
ACUERDO 55 DE 2003 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado, Artculo
1. Distribucin de negocios entre las secciones. El artculo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se
expidi el reglamento del Consejo de Estado, quedar as: Artculo 13.- DISTRIBUCIN DE LOS NEGOCIOS
ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso
Administrativo se distribuirn entre sus secciones atendiendo un criterio de especializacin y de volumen de
trabajo, as: () Seccin Tercera: () 12-. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado.
102
MP. Rodrigo Uprimny Yepes.
 147

dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios,

como disear e incluir otros requisitos de procedibilidad,
que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor
desmedro del rgimen constitucional de las acciones de grupo,
la finalidad constitucional perseguida. En segundo trmino,
este requisito desconoce el contexto del diseo constitucional
de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y
su sistema de garantas inspirado en los principios de
efectividad de los derechos (CP art. 2), y de prevalencia del
derecho sustantivo (CP art. 228).

Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de

igualdad en el acceso a la administracin de justicia (CP arts.
13 y 228), al establecer una diferencia de trato en
consideracin al factor de la preexistencia del grupo, lo que
implica la privacin, para las personas no preagrupadas, de
todas las ventajas procesales que caracterizan dichas
acciones.

Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir

al dao desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de
grupo: reparar los perjuicios causados a un nmero plural de
personas (CP art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido
por dichas acciones es un inters de grupo divisible (CP art.
89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no
caracterizado segn un principio de organizacin, y en
ocasiones compuesto por personas de difcil identificacin y
determinacin (grupo abierto).

Como explic la Corte Constitucional, precisamente, existen

eventos en los que las personas se agrupan como
consecuencia del dao y en estas circunstancias impedirles el
acceso a la accin de grupo desconocera el sentido
constitucional de la accin. De esta manera, entonces, al
declarar inconstitucional la fuente normativa que le dio origen,
se elimin del ordenamiento jurdico el requisito de la
 148

preexistencia del grupo como criterio de procedibilidad de esta

accin constitucional.

3.2.3. Jurisdiccin y competencia

El artculo 50 establece que las jurisdicciones civil ordinaria y

de lo contencioso administrativo conocern de las acciones de
grupo dependiendo de la persona sobre la que se impute la
responsabilidad del hecho vulnerador. De acuerdo con lo
anterior, los asuntos se tramitarn as:

Procesos que se susciten con ocasin

En la del ejercicio de las acciones de grupo
jurisdiccin de originadas en la actividad de las
lo Contencioso entidades pblicas y de las personas
Administrativo privadas que desempeen funciones
administrativas.
En la Los dems procesos que se susciten
jurisdiccin con ocasin del ejercicio de las
civil ordinaria acciones de grupo

De acuerdo con esta norma, en las acciones de grupo objeto

de la jurisdiccin civil ordinaria, los asuntos deben ser
tramitados en primera instancia por los jueces civiles del
circuito y, en segunda, por la Sala Civil del Tribunal del Distrito
Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia. En lo
relacionado con las acciones de grupo objeto de conocimiento
de la jurisdiccin contencioso administrativa debe tenerse en
cuenta lo sealado en la Ley 1437 de 2011 103 que en sus
artculos 152 y 155 indica:

ARTCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales

103
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, Por la cual se expide el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de los Contencioso Administrativo.
 149

Administrativos conocern en primera instancia de los

siguientes asuntos:
(...)
16. De los relativos a la proteccin de derechos e intereses
colectivos, reparacin de daos causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las
personas privadas que dentro de ese mismo mbito
desempeen funciones administrativas.

ARTCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES

ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces
administrativos conocern en primera instancia de los
siguientes asuntos:
(...)
10. De los relativos a la proteccin de derechos e intereses
colectivos, reparacin de daos causados a un grupo y de
cumplimiento, contra las autoridades de los niveles
departamental, distrital, municipal o local o las personas
privadas que dentro de esos mismos mbitos desempeen
funciones administrativas.

En relacin con la determinacin de la competencia, el artculo

51 acude al criterio del factor territorial pues indica que: Ser
competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el
del domicilio del demandado o demandante, a eleccin de ste.
Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes,
conocer a prevencin el juez ante el cual se hubiere
presentado la demanda.

3.3. Generalidades del procedimiento

3.3.1. De la titularidad, la demanda y la caducidad de la

accin

a) En relacin con la titularidad de la accin, el artculo 48 de

la Ley 472 de 1998 seala que la accin de grupo puede ser
 150

presentada en nombre y representacin de personas naturales

o jurdicas que hubieren sufrido un perjuicio individual. El
artculo 49 indica que la accin de grupo, a diferencia de las
dems acciones constitucionales, en todo caso, debe ejercerse
por intermedio de abogado. Explica esta norma que [c]uando
los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados,
deber integrarse un comit y el juez reconocer como
coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente
el mayor nmero de vctimas, o en su defecto al que nombre
el comit.

Ahora bien, aunque la Ley 472 de 1998 no defini

expresamente un requisito de idoneidad del abogado que
asume la representacin del grupo, el artculo 56 seal que
cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no
particip en el proceso, demuestre [] que sus intereses no
fueron representados en forma adecuada por el representante
del grupo puede solicitar su exclusin de este. Para evitar esta
situacin, resulta importante que el juez de la accin de grupo
adopte medidas que lo lleven a asegurarse que durante el
trmite los intereses del grupo se encuentran representados
debidamente.

El artculo 48 indica, adems, que la accin tambin puede ser

interpuesta por el Defensor del Pueblo y los Personeros
Municipales y Distritales, quienes podrn, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de
grupo en dos eventos: (i) en nombre de cualquier persona que
se lo solicite o (ii) en nombre de quien se encuentre en
situacin de desamparo o indefensin. Esta ltima
circunstancia ha sido entendida de manera amplia por parte
de la jurisprudencia constitucional que ha sealado que el
estado de indefensin es un concepto de carcter fctico que
se configura cuando una persona se encuentra en un estado
de debilidad manifiesta frente a otra, de modo que, por el
 151

conjunto de circunstancias que rodean el caso, no le es posible

defenderse ante la agresin de sus derechos104

b) En relacin con los requisitos que debe reunir la demanda,

el artculo 52 de la Ley 472 de 1998 seal que esta, adems
de los establecidos en el Cdigo de Procedimiento Civil y en el
Cdigo Contencioso Administrativo, dependiendo el caso, debe
contener lo siguientes elementos:

1. El nombre del apoderado o apoderados, anexando el poder

legalmente conferido.
2. La identificacin de los poderdantes, identificando sus
nombres, documentos de identidad y domicilio.
3. El estimativo del valor de los perjuicios que se hubieren
ocasionado por la eventual vulneracin.
4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los
individuos de un mismo grupo, expresar los criterios para
identificarlos y definir el grupo.
5. La identificacin del demandado.
6. La justificacin sobre la procedencia de la accin de grupo
en los trminos de los artculos 3o. y 49 de la presente ley.
7. Los hechos de la demanda y las pruebas que se pretendan
hacer valer dentro del proceso.

Frente a algunos de estos elementos es importante hacer

algunas precisiones. Como se vio antes, no es necesario que
todas las personas que integran el grupo demandante
concurran al momento de presentacin de la demanda, ni que
quienes presentan la demanda sean por lo menos 20 personas,
dado que, de acuerdo con lo sealado en el pargrafo del
artculo 48 de la ley 472 de 1998, en la accin de grupo el
actor o quien acte como demandante, representa a las dems
personas que hayan sido afectadas individualmente por los
hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los
interesados ejerza por separado su propia accin, ni haya

104
Cfr. Corte Constitucional, T-015 de 2015 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
 152

otorgado poder. Sin embargo, una lectura sistemtica de los

artculos de la ley supone que para cumplir con el requisito de
la titularidad, quien acta como demandante debe hacerlo en
nombre de un grupo no inferior a 20 personas, al cual
pertenece y debe sealar los criterios que permitan la
identificacin de los integrantes del grupo afectado. En otras
palabras, no es necesario que todas las personas que puedan
estar vinculadas al proceso (grupo afectado) deban otorgar
poder para ello, sino slo los individuos que acten como
demandantes, es decir, aquellos que deseen intervenir
directamente en el trmite de la accin105.

As, entonces, en relacin con los poderdantes, nicamente se

requiere que al menos uno de los afectados otorgue poder para
la interposicin de la demanda. No obstante, en el texto de la
demanda debe quedar claro que los daos causados ocurrieron
en perjuicio de un grupo de veinte o ms personas. En este
sentido, la ley exige que, por un lado, quien interponga la
demanda haga parte del grupo afectado, y por el otro, que las
dems personas que componen el grupo de afectados sean
identificadas o al menos, identificables106. En relacin con este
ltimo aspecto el pargrafo del artculo 52 seal que [l]a
demanda se dirigir contra el presunto responsable del hecho
u omisin que la motiva, el cual debe ser determinado. No
obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que
existen otros posibles responsables, el juez de primera
instancia, de oficio ordenar su citacin. De este apartado
normativo se desprende una importante responsabilidad del
juez de la accin de grupo en la determinacin de los
responsables de la afectacin alegada.

105
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, SubSeccinA, Sentencia del
13 de febrero de 2013, Radicacin nmero: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gmez.
106
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera , sentencia del 1 de noviembre
de 2012, Rad: 250002326000199900002 04 y 2000-00003-0, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero
 153

Adicionalmente, una de las razones por las que esta accin

precisa de la representacin de un abogado est mediada por
la responsabilidad que acarrea la estimacin de los perjuicios.
Por ltimo, se precisa que en la demanda se determine que
existe una clara identificacin de la parte demandada, y una
reconstruccin clara de los hechos que permita conocer el dao
causado y su nexo causal con la accin u omisin alegada
imputable al responsable.

c) El artculo 47, por su parte, precis que la accin de grupo

debe interponerse dentro de los dos (2) aos siguientes a la
fecha en que se caus el dao o ces la accin vulnerante
causante del mismo. La Corte Constitucional en la sentencia
C-215 de 1999 indic que esta previsin normativa se ajustaba
a la CP de 1991 pues () la fijacin de un trmino de
caducidad para ejercer la accin de grupo encuentra pleno
sustento en la defensa de la seguridad jurdica, el inters
general y la eficacia de la administracin justicia y en el deber
consagrado en el artculo 95-7 de la Constitucin de colaborar
con el buen funcionamiento de la misma. Para la Corte, a
diferencia de las otras acciones constitucionales donde la
accin puede interponerse generalmente en cualquier tiempo,
en el caso de la accin de grupo la situacin es diferente en
razn al inters jurdico que protege esta ltima, pues [l]a
garanta constitucional se reduce entonces, a la alternativa de
acudir a un mecanismo gil de defensa en un lapso prudencial,
sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de
ese grupo, de ejercer posteriormente y dentro de los trminos
ordinarios de caducidad, las acciones individuales que
correspondan107.

El Consejo de Estado ha explicado la forma en que debe

entenderse el tema de la siguiente manera:

107
Cfr. Corte Constitucional, C-215 de 1999.
 154

El artculo 47 de la ley 472 de 1998, dispone respecto de las

acciones de grupo, que debern promoverse dentro de los dos
aos siguientes a la fecha en que se caus el dao o ces la
accin vulnerante causante del mismo. Por lo tanto, para
establecer el momento a partir del cual empieza a correr el
trmino para intentar la accin, el juez debe en cada evento
establecer si los daos producidos se originaron en un acto que
se agot en su ejecucin o, en cambio, fueron producto de una
serie sucesiva de hechos, aunque, debe tenerse cuidado de no
confundir la causa del dao con la prolongacin del mismo. Por
lo tanto, para establecer el momento a partir del cual se debe
contar el trmino para intentar la accin, el juez deber
establecer, al resolver sobre la admisin de la demanda,
cundo se produjo el dao que aduce la parte demandante, no
slo porque as lo dispone expresamente la norma, sino en
consideracin a que su existencia constituye el fundamento de
la accin de grupo, por tratarse de una accin indemnizatoria.

Con base en lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado una

serie de subreglas jurisprudenciales con el fin de determinar la
forma en que deben comprenderse, por parte de los jueces,
los dos eventos a partir de los cuales se empieza a contar el
trmino de la caducidad as:

a. Desde el momento en que se aduzca o demuestre que

se produjo el dao, momento que, por lo regular, habr de
coincidir con la ejecucin del hecho, accin u omisin
causantes del mismo, cuando tales actos se agotaron en su
ejecucin, como ha ocurrido, por ejemplo, con los daos
causados a un grupo de personas por actos terrorista, cuyas
consecuencias jurdicas fueron imputables tambin a la
administracin, por citar casos ya decididos por la
jurisprudencia de la Sala. Sin embargo, puede ocurrir que la
produccin del dao no coincida con la materializacin del
hecho, accin u omisin causantes del mismo, porque dicho
dao obedezca a un efecto retardado de una causa anterior.
() [en ese sentido] el trmino para intentar la accin se
 155

cuenta desde el momento en que se caus el dao, norma

que debe entenderse en el sentido de que tal momento lo es
exactamente el de su consecucin, cuando desde ese
momento el dao es evidente al mundo exterior, pero si el
dao se muestra con posterioridad al momento en que se
produjo la conducta causante del mismo, el trmino para
intentar la accin slo correr desde cuando se tuvo
conocimiento del dao. O puede suceder que la materializacin
de la causa del dao coincida con la produccin del mismo,
pero que la existencia de dicho dao permanezca desconocida
para el afectado, sin que esa ignorancia sea imputable a su
desidia, en tal caso, de manera excepcional, en aplicacin de
principios y normas superiores como los de equidad, habra
que contabilizar el trmino para presentar la demanda no
desde el momento en que se produjo el dao sino desde el
momento en que los afectados tuvieron conocimiento de su
existencia.

b. Desde el momento en que cese la accin vulnerante

causante del dao. Se trata en este evento de los daos que
no se produzcan como consecuencia de un acto aislado sino de
hechos, acciones, u omisiones sucesivos, v. gr., de los que se
derivan de factores contaminantes del ambiente. En estos
eventos, el trmino para accionar se contar desde el
momento en que cese de la accin vulnerante causante del
mismo.108

Y, sobre el ltimo aspecto la Corte Constitucional, con base en

el principio pro homine ha desarrollado una jurisprudencia ms
comprensiva sobre la forma en que debe entenderse la
caducidad del dao cuando se trata de circunstancias de
carcter sucesivo:

108
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 26 de marzo de
2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
 156

Es claro para esta Sala, que el entendimiento de la norma

legal que establece la caducidad para las acciones de grupo
art. 47 de la Ley 472 de 1998- segn el cual en los casos de
dao continuo o de dao de tracto sucesivo no opera la
caducidad por cuanto no ha cesado la accin vulnerante
causante del dao al momento de la presentacin de la
demanda, es un entendimiento que no slo se desprende
claramente del contenido de la norma legal, sino que ms all
se ajusta a la Constitucin Nacional y a su principios de
prevalencia del derecho sustancial, de interpretacin pro
homine, de interpretacin conforme y razonable, as como al
respecto por los derechos del debido proceso y acceso a la
administracin de justicia. Como consecuencia de lo anterior,
la aplicacin legal de la caducidad segn la cual esta no opera
en los casos de dao de tracto sucesivo mientras no cese la
accin vulnerante causante del mismo, protege la efectividad
de la accin de grupo y por contera los derechos e intereses
colectivos que se buscan garantizar a travs de esta accin,
como el inters respecto de la indemnizacin patrimonial y los
derechos a una vida digna, a la salud y a un medio ambiente
sano.109

Con base en lo anterior, la Corte Constitucional explic que

tratndose de circunstancias de carcter sucesivo, las
dimensiones del dao solo pueden constatarse con el paso del
tiempo, por lo tanto, un entendimiento mas comprensivo de la
caducidad de conformidad con la naturaleza constitucional de
la accin implica entender entonces que el trmino de
caducidad se cuenta desde la cesacin de la vulneracin110.

3.3.2. De la admisin de la demanda y su notificacin

El artculo 53 establece que despus de diez das hbiles,

contados a partir de la presentacin de la demanda, el juez

109
Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva)
110
En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de octubre
de 2007, Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. Consejero Ponente Enrique Gil Botero
 157

debe adoptar una decisin sobre la admisin. Si la demanda

rene a satisfaccin los requisitos sealados en el acpite
anterior, el juez debe proferir un auto de admisin en el cual
debe ordenar la notificacin personal a los demandados. Desde
este primer momento, el juez cuenta con la facultad, ya
mencionada, del artculo 52, en virtud de la cual si en su
criterio existen otros posibles responsables, puede en el auto
admisorio ordenar su notificacin personal.

Adicionalmente, la norma establece que el juez debe informar

a los miembros del grupo de la existencia de la accin, para lo
cual puede hacer uso de cualquier medio masivo de
comunicacin o de cualquier mecanismo eficaz. Dada la
importancia de asegurar su participacin en el proceso, la
norma dispone que el juez cuenta con la posibilidad de emplear
de manera simultnea diversos medios de comunicacin. De
manera reiterada, el Consejo de Estado ha insistido en la
importancia de que en todos los casos, se cumpla con esta
obligacin, pues es la que permite que los miembros del grupo
pueden ejercer legtimamente el derecho de aquellos a elegir
si comparecen por s mismos al proceso111, adems con ella
se logra el juez disponga, en gran parte, de toda la
informacin necesaria para remediar integralmente el
dao 112 . De tal importancia es esta comunicacin que la
jurisprudencia contencioso administrativa ha indicado que el
incumplimiento de la obligacin en comento tiene como
consecuencia el desconocimiento de un derecho sustancial de
los miembros del grupo y constituye una irregularidad procesal
generadora de nulidad113.

111
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 16 de septiembre
de 2004, Rad.: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernandez Enriquez.
112
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 26 de julio de
2001, Rad.: 05001-23-15-000-2000-0030-01(AG-016), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernndez
Enrquez, citada en Op. cit
113
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Consejero Ponente: Alier
Eduardo Hernandez Enriquez, Bogot D.C., diecisis (16) de septiembre de dos mil cuatro (2004), Radicacin
numero: 44001-23-31-000-2003-0300-01(AG).
 158

Tambin seala la norma que, a menos que haya sido iniciada

por esta entidad, las acciones de grupo deben ser notificadas
siempre a la Defensora del Pueblo para que intervenga en los
procesos que considere conveniente. La Corte Constitucional
ha sealado que la intervencin de la Defensora del Pueblo,
dada la naturaleza de sus funciones busca garantizar la
efectividad de los derechos y de los mecanismos de proteccin,
especialmente, de personas en situacin de indefensin o
desamparo. Especficamente, en la sentencia C-215 de 1999
indic que esta notificacin se puede surtir con el Secretario
General, directores nacionales, defensores delegados
y defensores regionales de la Defensora del Pueblo, as como
los personeros municipales, funcionarios en los cuales haya
delegado el Defensor del Pueblo, la funcin de actuar en los
procesos de acciones populares y de grupo, de conformidad
con el artculo 10 de la Ley 24 de 1992, mediante la cual se
organiz el funcionamiento de ese organismo.

El artculo 54 indica que cuando la demanda est dirigida en

contra de entidades pblicas y sociedades, la notificacin debe
realizarse personalmente al representante legal o a quien
tenga en delegacin esta facultad. La norma prev que en caso
de que, por alguna razn, no pueda surtirse la notificacin de
esta manera esta se practicar mediante entrega que el
notificador haga al empleado que lo reciba de copia autntica
de la demanda y del auto admisorio al notificado. Para el caso
de las sociedades, el articulo 54 indica que es un deber del
demandante indicar la direccin de la sociedad acusada y si no
la conociere, deber afirmarlo bajo la gravedad de juramento.
En este ltimo evento, el juez deber ordenar la notificacin
en la direccin que la sociedad demandada tenga registrada
en la Cmara de Comercio respectiva.

El inciso primero del artculo 56 seala que cinco das despus

de que se venza el trmino de traslado de la demanda,
cualquier miembro de un mismo grupo podr manifestar su
deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser
 159

vinculado por el acuerdo de conciliacin o la sentencia.

Cuando la persona decide excluirse del grupo puede intentar
accin individual por indemnizacin de perjuicios, pero si
transcurre el trmino sin que exprese su intencin de excluirse
del grupo los resultados del acuerdo o de la sentencia lo
vincularn.

Una vez admitida la demanda, la parte acusada podr

interponer las excepciones de fondo o mrito y las excepciones
previas definidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, hoy
Cdigo General del Proceso. El juez de la accin de grupo
resolver estas excepciones de conformidad con las reglas
previstas en esta normatividad.

3.3.3. Medidas cautelares, diligencia de conciliacin y

periodo probatorio

a) El artculo 59 de la Ley 472 de 1998 establece que en la

demanda se pueden solicitar medidas cautelares y el juez se
pronunciar respecto de estas en el auto admisorio. Sin
embargo, el artculo 58 dispone que en las acciones de grupo
nicamente proceden las medidas cautelares previstas en el
Cdigo de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios.
Bermdez explica es figura as por cuanto la accin de grupo
es una accin indemnizatoria de carcter declarativo por lo
cual en el marco de esta accin no cabe el embargo de bienes
del demandado, pues al instaurar la demanda no se cuenta con
una pretensin indiscutida como ocurre en el caso del proceso
ejecutivo114.

El artculo 59 tambin indica que [e]l trmite para la

interposicin de dichas medidas, al igual que la oposicin a las
mismas, se har de acuerdo con lo establecido en el Cdigo de
Procedimiento Civil. Y el artculo 60 que Las medidas

114
Bermdez, Op. Cit. Pp. 349
 160

decretadas se cumplirn antes de la notificacin de la

demanda.

b) Como estamos en presencia de una accin que busca la

reparacin de un dao, el artculo 61 establece que el juez, de
manera oficiosa, dentro de los cinco (5) das siguientes al
vencimiento del trmino que tienen los miembros del grupo
demandante para solicitar su exclusin del mismo, deber
convocar a una diligencia de conciliacin con el propsito de
lograr un acuerdo entre las partes, que constar por escrito.
La norma indica que esta audiencia deber celebrarse dentro
de los diez (10) das siguientes a la fecha de convocatoria. Sin
embargo, la disposicin prev la posibilidad de que en
cualquier estado del proceso las partes [puedan] solicitar al
juez la celebracin de una nueva diligencia a efectos de
conciliar sus intereses y poner fin al proceso, esto ltimo en
aplicacin del principio de economa procesal115.

En relacin con las caractersticas que rodean el acuerdo que

celebran las partes en la diligencia de conciliacin en el marco
de la accin de grupo el artculo 61 establece lo siguiente:

El acuerdo entre las partes se asimilar a una sentencia y

tendr los efectos que para ella se establecen en esta ley. El
acta de conciliacin que contenga el acuerdo hace trnsito a
cosa juzgada y presta mrito ejecutivo.
El juez ordenar la publicacin del acuerdo de conciliacin en
un medio de comunicacin de amplia circulacin nacional.

En su momento, la jurisprudencia del Consejo de Estado

explic que esta norma deba interpretarse en concordancia
con lo dispuesto en el artculo 43 de la Ley 640 de 2001, en el
sentido de que en el caso de la conciliacin en las acciones de

115
La norma tambin prev que [e]n la diligencia podr participar el Defensor del Pueblo o su delegado, para
servir de mediador y facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha funcin
corresponder al Procurador General de la Nacin o su delegado, quien obrar con plena autonoma. En la
audiencia tambin podrn intervenir los apoderados de las partes.
 161

grupo el juez debe aprobar el acuerdo celebrado por las

partes116. Sin embargo, esta ltima disposicin fue derogada
por el artculo 626 de Cdigo General del Proceso.

c) Segn el artculo 62, una vez llevada a cabo, sin xito, la

audiencia de conciliacin, el Juez decretar las pruebas que se
hubieren solicitado y aquellas que de oficio estime pertinentes,
las cuales deber ser practicadas dentro de los 20 das
siguientes. Y en caso de que la complejidad del proceso lo
amerite, la norma prev que dicho trmino podr ser
prorrogado de oficio o a solicitud de parte, hasta por otro
trmino igual.

3.3.4. De los alegatos finales, la sentencia y los recursos

Una vez vencido el trmino de la prctica de pruebas, el juez

dar cinco das de traslado a las partes para que presenten su
alegatos de conclusin (art. 64). Luego de ello, el expediente
pasara al despacho del juez y no podr surtirse ninguna
actuacin, salvo el trmite de un impedimento o recusacin,
hasta que se dicte sentencia, la cual deber ser proferida en
un trmino perentorio e improrrogable de 20 das (art- 64).

El artculo 65 estableci seis elementos que debe contener

toda sentencia que acoja las pretensiones de la demanda:

1. El pago de una indemnizacin colectiva, que contenga la

suma ponderada de las indemnizaciones individuales.

2. El sealamiento de los requisitos que deben cumplir los

beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que
puedan reclamar la indemnizacin correspondiente, en los
trminos establecidos en el artculo 61 de la presente ley.

116
Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 9 de junio de
2005, Rad. No. 4584-01(AG) C.P. Dr. Alier E. Hernndez Enrquez.
 162

3. El monto de dicha indemnizacin se entregar al Fondo para

la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de
los diez (10) das siguientes a la ejecutoria, el cual ser
administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se
pagarn:

a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte

del proceso como integrantes del grupo, segn la
porcentualizacin que se hubiere precisado en el curso del
proceso. El Juez podr dividir el grupo en subgrupos, para
efectos de establecer y distribuir la indemnizacin, cuando lo
considere conveniente por razones de equidad y segn las
circunstancias propias de cada caso;

b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que

llegaren a presentar oportunamente los interesados que no
hubieren intervenido en el proceso y que renan los requisitos
exigidos por el Juez en la sentencia.
Todas las solicitudes presentadas oportunamente se
tramitarn y decidirn conjuntamente mediante Acto
Administrativo en el cual se reconocer el pago de la
indemnizacin previa comprobacin de los requisitos exigidos
en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en
cuyo favor se decret la condena.
Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de
las indemnizaciones fuere inferior a las solicitudes
presentadas, el Juez o el Magistrado podr revisar, por una
sola vez, la distribucin del monto de la condena, dentro de los
veinte (20) das siguientes contados a partir del fenecimiento
del trmino consagrado para la integracin al grupo de que
trata el artculo 61 de la presente ley. Los dineros restantes
despus de haber pagado todas las indemnizaciones sern
devueltos al demandado.

4. La publicacin, por una sola vez, de un extracto de la

sentencia, en un diario de amplia circulacin nacional, dentro
del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificacin del auto
 163

que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior,

con la prevencin a todos los interesados igualmente
lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al
proceso, para que se presenten al Juzgado, dentro de los
veinte (20) das siguientes a la publicacin, para reclamar la
indemnizacin.

5. La liquidacin de las costas a cargo de la parte vencida,

teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicacin
del extracto de la sentencia.

6. La liquidacin de los honorarios del abogado coordinador,

que corresponder al diez por ciento (10%) de la
indemnizacin que obtengan cada uno de los miembros del
grupo que no hayan sido representados judicialmente.

Algunos apartados de esta norma han sido objeto de

pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional.

Otro aspecto importante en relacin con la sentencia, es que

de acuerdo con el artculo 66 de la Ley 472 de 1998, esta
tiene efectos de cosa juzgada frente a:

i. quienes fueron parte del proceso, y

ii. las personas que, perteneciendo al grupo interesado no
manifestaron oportuna y expresamente su decisin de
excluirse del grupo y de las resultas del proceso

Como se puede observar, esta caracterstica resulta

especialmente relevante en este tipo de procesos, pues
permite garantizar la seguridad jurdica respecto de la decisin
lo cual sera imposible y desnaturalizara el sentido de la norma
si no vinculara jurdicamente a todos los miembros del grupo
objeto de la controversia, incluidos los ausentes.
 164

As, de conformidad con el artculo 66, en concordancia con el

artculo 56, de la Ley 472 la sentencia tendr efectos
generales, salvo en el caso de quienes no quedaron vinculados
al grupo, bien solicitaron la exclusin en el momento procesal
correspondiente, o bien porque logran demostrar que sus
intereses no fueron representados adecuadamente por el
representante del grupo de ah la insistencia del papel del
juez en el aseguramiento durante el trmite de la debida
representacin-. En estos eventos, estas personas estn
facultadas para interponer los procesos que consideren
encaminados a obtener la reparacin de sus perjuicios.

Una vez proferida la sentencia, esa es apelable en el efecto

suspensivo. En este punto es importante indicar que si la
sentencia de primera instancia la parte demandante obtiene
un fallo a su favor puede obtener medidas cautelares de
embargo y secuestro de bienes del demandado. Dice el artculo
67 que En este evento el Juez ordenar se preste caucin para
garantizar las medidas cautelares de embargo y secuestro.

Esta norma indica que la apelacin deber resolverse por la

autoridad judicial competente en un trmino mximo de 20
das, los cuales se contabilizan desde el momento de la
radicacin del expediente en la Secretara General. A pesar de
lo anterior, el artculo 67 le otorga la posibilidad al juez de
ampliar el trmino en 10 das, cuando sea necesario practicar
nuevas pruebas. Agrega la norma que contra las sentencias
proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de las
Acciones de Grupo proceden el recurso de revisin y el de
casacin, segn el caso, de conformidad con las disposiciones
legales vigentes; pero en ningn caso el trmino para decidir
estos recursos podr exceder de noventa (90) das contados a
partir de la fecha en que se radic el asunto en la Secretara
General de la Corporacin.

El artculo 55 de la Ley 472 de 1998 seala que quien no

concurra al proceso, podr acogerse posteriormente, dentro
 165

de los veinte (20) das siguientes a la publicacin de la

sentencia, suministrando la informacin anterior, pero no
podr invocar daos extraordinarios o excepcionales para
obtener una indemnizacin mayor y tampoco se beneficiar de
la condena en costas El aparte subrayado fue declarado
exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de
2012 117 en la cual seal que la norma objeto de estudio,
adems de ser una regulacin procesal realizada en el marco
de la libertad de configuracin del legislador, no implica una
restriccin de la efectividad y garanta de la accin de grupo
art.88 CP-, ni una afectacin del acceso a la administracin de
justicia art.229 CP-, sino que por el contrario, son
regulaciones no solo necesarias, sino que garantizan el goce
efectivo y pleno de las acciones de grupo, al establecer
requisitos y trminos razonables y proporcionados
encaminados a hacer posibles, efectivas y otorgar seguridad
jurdica al ejercicio de las acciones de grupo118.

El artculo 67 indica que si bien pueden, con base en lo

anterior, pueden integrarse nuevos miembros al grupo con
posterioridad a la sentencia, esta situacin no incrementar
el monto de la indemnizacin contenida en ella.
117
MP. Luis Ernesto Vargas Silva. De otro lado, esta norma contena un apartado que deca: y siempre y
cuando su accin no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes que fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-241 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla),
por considerar que configuraba una restriccin al acceso a la administracin de justicia. Para adoptar esta
decisin la Corte se bas en la jurisprudencia del Consejo de Estado que, previamente, haba sealado: La
frase sealada es abiertamente incompatible con la Constitucin, pues una simple lectura del texto basta
para advertir la oposicin flagrante al mandato constitucional contenido en el artculo 229, por lo que el
juzgador cuando se enfrenta a este precepto debe optar por inaplicarlo. [pues] impide el acceso a la
administracin de justicia (art. 229 C.P.), por cuanto mientras el texto de la ley en perfecta simetra con la
Constitucin est encaminado a evitar el ejercicio de acciones indemnizatorias individuales, cuando ya se ha
intentado la de grupo, a menos que se logre la exclusin, en el aparte que se analiza se impide a quienes no se
hicieron parte en el curso del proceso, obtener la indemnizacin de perjuicios a que la sentencia conden en
su favor, con el argumento de que la reclamacin debe hacerse dentro de su propio trmino de caducidad o
prescripcin, a pesar de que no depende del afectado la determinacin del momento en el cual se produce la
sentencia, en otras palabras la determinacin del momento para acogerse a los efectos de la sentencia. Ello
depende de factores externos tales como la congestin propia de la funcin judicial que impide el cumplimiento
de los trminos judiciales. En tal virtud, la ruptura entre el aparte destacado del artculo 55 de la ley 472 de
1998 y el artculo 229 Constitucional es, a juicio de la Sala, ostensible. Consejo de Estado, Sala de
Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005, Rad. AG-
410012331000200100948-01. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio
118
Corte Constitucional, C-242 de 2012.
 166

Por otra parte indica que ante la existencia de acciones

individuales relativas a los mismos hechos, podrn acumularse
a la accin de grupo, a solicitud el interesado, caso en el cual,
el interesado ingresar al grupo, terminar la tramitacin de
la accin individual y se acoger a los resultados de la accin
de grupo.

3.3.5. Disposiciones finales.

El artculo 68 de la Ley 472 de 1998 establece que los aspectos

no regulados y que no contraren lo dispuesto en el ttulo
correspondiente a la accin de grupo se aplicarn las normas
del Cdigo de Procedimiento Civil, lo cual con la expedicin de
la Ley 1564 de 2012 debe entenderse que la referencia remite
al nuevo Cdigo General del Proceso.

El artculo 69 precisa que las acciones de grupo que fueron

reguladas antes de la expedicin de la Ley 472 de 1998, esto
es, las Acciones de Grupo contempladas en el artculo 76 de la
Ley 45 de 1990, en el artculo 1.2.3.2. del Decreto 653 de 1993
(Estatuto Orgnico del Mercado Pblico de Valores) y en el
Decreto 3466 de 1982 artculos 36 y 37, deben ser tramitadas
bajo la estructura procesal definida para las acciones de grupo
en general.

Ap
Actividad Pedaggica

1. La entrada en vigencia del Cdigo General

del Proceso y del Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo impactaron el trmite de
multiplicidad de procesos y procedimientos
en el ordenamiento jurdico colombiano.
Elabore una tabla explicativa en la que ilustre
 167

la forma en que estas dos normatividades

impactaron el trmite de la accin de grupo,
respecto del trmite inicialmente previsto
por la Ley 472 de 1998. Discuta con sus
compaeros los logros y las dificultades que,
para la accin de grupo, ha tenido la entrada
en vigencia de estas dos normas.

2. Lea el siguiente caso y luego discuta con

sus compaeros su posicin frente a las
preguntas que al final se formulan:

Mediante sentencia del primero de

noviembre de 2012, la Seccin Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, adopt una serie de
decisiones a favor de las personas que
resultaron afectadas por los daos
ambientales ocasionados con el
deslizamiento del Relleno Sanitario de Doa
Juana, ocurrido el 27 de septiembre de 1997.
En particular, el numeral octavo de este fallo,
se estableci que los interesados que no
comparecieron al proceso y que se
consideren afectados, deban presentarse a
la Defensora del Pueblo Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, dentro de los 20 das siguientes
a la publicacin del fallo, con el fin de
acreditar su pertenencia a cualquiera de los
subgrupos afectados por el deslizamiento.

Muchos crticos, incluyendo la Direccin de

Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensora del Pueblo que se encarga de
manejar el Fondo para la Defensa de los
derechos e intereses colectivos, criticaron y
 168

cuestionaron esta decisin. En particular,

sealaron que con esta orden especfica, la
Seccin Tercera del Consejo de Estado, est
pretermitiendo una fase procesal
contemplada en el numeral 4 del artculo 65
de la Ley 472 de 1998, que dispone
claramente que las personas interesadas e
igualmente lesionadas que no concurrieron
al proceso de accin de grupo se deben
presentar al juzgado que conoci de la
accin dentro de los veinte (20) das
siguientes a la publicacin de la sentencia, si
quieren acogerse a sus efectos y reclamar la
indemnizacin correspondiente. Es decir, por
mandato legal y constitucional, quien tiene
la funcin de declarar derechos y acreditar la
pertenencia al grupo es la autoridad judicial
y no el Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos, creado por
la Ley 472 de 1998 (Titulo IV, art. 70 y ss.),
a cargo de la Defensora del Pueblo, dado
que ste cumple nicamente funciones de
carcter administrativo como el manejo del
monto de la condena y el pago de las
indemnizaciones individuales y
determinadas en la sentencia. As las cosas,
la Seccin Tercera del Consejo de Estado, al
establecer que las personas deben
presentarse a la Defensora del Pueblo
Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, con una serie de
documentos para acreditar su pertenencia al
grupo de afectados por los daos
ambientales ocasionados con el
deslizamiento del Relleno Sanitario de Doa
Juana, desconoci lo dispuesto por la Ley
472 de 1998, y en particular, las funciones
 169

propias del Fondo, dejando de asumir las que

le son propias.

Cul es su posicin frente a esta

controversia? Si no considera que no la
orden de acreditar la pertenencia al grupo no
debi dirigirse al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos de la
Defensora del Pueblo quin debi haber
asumido ese rol? Justifique su respuesta.

ae
Autoevaluacin

Lea y analice el siguiente caso (adaptado

de un fallo real):

Mediante escrito presentado el 15 de octubre

de 2013 por intermedio de apoderado
judicial, los seores Juan Prez, Jess
Snchez, Mara Rodrguez y Jos Garca,
actuando en su nombre y en el de otros
ciudadanos colombianos que actualmente se
encuentran vinculados como docentes y
directivos docentes activos y pensionados
desde el ao 2010 a la fecha, todos que
pertenecen o pertenecieron a la educacin
inicial, preescolar, bsica y media que les
asiste el derecho reclamado y se encuentran
vinculados y al servicio de todas las
Secretaras de Educacin de los municipios
del pas, de todas las Secretaras de
Educacin de los departamentos del pas, de
la Secretara de Educacin de Bogot D.C.,
 170

de la Secretara de Educacin del Distrito

Turstico, Cultural e Histrico de Santa
Marta, de la Secretara de Educacin del
Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de
Indias, de la Secretara de Educacin del
Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla, en calidad de docentes de
planta, con nombramiento provisional y/o en
perodo de prueba interpusieron accin de
grupo contra la Nacin Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de
Educacin Nacional con el fin de estos fueran
declararados administrativamente
responsables de los perjuicios sufridos por
el no reconocimiento de la prima de servicios
correspondiente a los aos 2010, 2011,
2012, 2013 y 2014; igualmente o
alternativamente () por razn o con
ocasin de la emisin, promulgacin y
aplicacin del acto administrativo Decreto
No. 1545 del 19 de julio de 2013, emanado
de los Ministerios de Hacienda y Crdito
Pblico y del Ministerio de Educacin
Nacional por ser dicho proceder
inconstitucional e ilegal; no ajustado a
nuestro Sistema Social de Derecho, donde se
estableci que la prima de servicios para el
personal docente y directivo docente oficial
de las instituciones educativas de preescolar,
bsica y media del pas slo se reconocer a
partir del ao 2014, pagando en ese ao slo
el valor correspondiente a siete (7) das;
desconociendo y violando la normatividad
aplicable sobre interrupcin prescriptiva de
derechos laborales a dicho grupo de
docentes y directivos docentes
 171

Como hechos relevantes se narraron que el

19 de julio de 2013 la parte demandada
emiti el Decreto No. 1545 Por el cual se
establece la prima de servicios para el
personal docente y directivo docente oficial
de las instituciones educativas de preescolar,
bsica y media. Se mencion en la demanda
que dicho decreto estableci la prima de
servicios para todos los docentes pblicos del
pas a partir del ao 2014, ao en el cual slo
se reconoce el equivalente a siete das de
salario y a partir del ao 2015 ya comienza
el reconocimiento de lo equivalente a 15 das
de salario. Que con ello se le est
desconociendo al grupo demandante el
derecho que le asiste de reconocimiento y
pago de la prima de servicios equivalente a
15 de das de salario mensual devengado
correspondientes a los aos 2010, 2011,
2012, 2013 y 8 das del ao 2014, toda vez
que dicho decreto desconoce o inaplica en
forma injustificada la normatividad de
prescripcin de los derechos laborales y de
seguridad social.

Los demandantes radicaron derecho de

peticin ante el Ministerio de Educacin
Nacional el 30 de octubre de 2013, en el cual
reclamaron el derecho que les asistira y a
todo el grupo aqu demandante por la prima
de servicios equivalente a 15 das de salario
mensual devengado correspondientes a los
aos comprendidos entre 2010 y 2013 y 8
das del ao 2014. Adems solicitaron
informacin sobre la cantidad de docentes y
directivos docentes pblicos activos y
pensionados de educacin preescolar, bsica
 172

y media que a la fecha no hubieren solicitado

administrativa o judicialmente el
reconocimiento y pago de la prima de
servicios y el valor que le correspondiere a
cada uno por concepto de dicha prima
durante los aos 2010 a 2013 y 8 das del
ao 2014. Igualmente solicitaron que se le
expidiera copia integral y autntica del
mencionado Decreto, con la respectiva
constancia de publicacin y de ejecutoria.

El Tribunal Administrativo, mediante auto

proferido el 10 de enero de 2014, rechaz la
demanda, de conformidad con lo siguiente:
En diferentes apartes de su texto, la
demanda es reiterativa en sealar que la
accin tiene como propsito la
indemnizacin de los perjuicios ocasionados
a los actores por la falta de pago de la prima
de servicios durante los ltimos cinco (5)
aos y la aplicacin del decreto 1545 de
2013 expedido por el gobierno nacional. Sin
embargo, estima la Sala que realmente lo
que persigue la accin de grupo es el
reconocimiento y pago de los valores
correspondientes a las primas de servicios a
las cuales consideran tener derecho por los
aos 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. As
puede concluirse del anlisis de las
pretensiones, los hechos, las
consideraciones sobre la indemnizacin, el
acpite de los precedentes jurisprudenciales
y del clculo individual de los perjuicios,
donde el nfasis est puesto en la necesidad
de lograr reconocimiento y pago, el
cumplimiento de las obligaciones pendientes
por concepto de la prima de servicios y los
 173

alcances restrictivos del decreto No. 1545 de

2013 en esta materia. Incluso al hacer el
estimativo de los posibles perjuicios, la parte
actora no incluy ninguna alusin al dao
emergente, al lucro cesante ni a los daos
patrimoniales que reclama, pues el clculo
est basado nicamente en el valor que
correspondera recibir a cada docente como
prima por cada uno de los aos citados.
Especficamente, -sostuvo el Tribunal- la
pretensin indemnizatoria, que sera propia
de la accin de grupo, est dirigida al pago
del valor equivalente a la prima de servicios
en cuanta de quince (15) das de salario
mensual devengado durante los aos 2010,
2011, 2012, 2013 y ocho (8) das de salario
mensual del ao 2014. Desde esta
perspectiva, advierte la Sala que la accin es
improcedente porque el reconocimiento y
pago de la prima de servicios escapa al
mbito especfico de la accin de grupo, ya
que la demanda no persigue la condena en
perjuicios sino la cancelacin de posibles
obligaciones propias de sus acreencias
laborales

Los demandantes impugnaron esta decisin

por considerar que Si bien el dao o
perjuicio que se establece y se pide
indemnizar es un valor cercano o que guarda
cierta equivalencia con la prima de servicios,
la demanda en ningn momento establece o
solicita el pago de dicha prima de servicios;
lo que claramente se solicita en la demanda
es la indemnizacin de perjuicios causados a
los demandantes en un valor equivalente o
cercano a dicho valor, ya que la demanda y
 174

el acto acusado generan perjuicios

materiales a los actores, los cuales no se
encuentran en la obligacin constitucional ni
legal de soportar.

Tampoco puede asumirse que lo que en

esencia la demanda pretende es el
cumplimiento de obligaciones pendientes por
concepto de prima de servicios y los alcances
del decreto No. 1545 en esta materia. Es
claro expresar que a la fecha no existe una
obligacin pendiente en esta materia como
lo afirma la Sala, los actores tienen muy
claro que si as fuera el camino sera la accin
de nulidad y restablecimiento del derecho de
carcter laboral; pero como lo que
esencialmente se discute es que la
demandada caus perjuicios materiales a los
actores con su omisivo actuar y con la
omisin del enunciado acto administrativo;
bajo esa ptica la accin es procedente
porque persigue el pago de perjuicios
materiales ocasionados y porque es claro
que los apartes del acto administrativo
acusado igualmente causaron perjuicios
econmicos a los demandantes; ratificando
que no se persigue el reconocimiento y pago
de acreencias laborales, ya que stas a la
fecha no existen. No puede aceptarse ni
aducirse como razn vlida por parte del A
Quo, que se rechaza la demanda porque en
la pretensin indemnizatoria, en los posibles
perjuicios, no se incluyeron el dao
emergente ni el lucro cesante ni a los daos
patrimoniales que reclama. Al respecto es
clave afirmar que al juzgador como funcin
esencial le corresponde efectuar la de
 175

interpretacin integral de la demanda y en

ltimas si observa que en la misma existen
falencias o inconsistencias en la
determinacin de los daos, perjuicios
especificados en la demanda; estas
inconsistencias que son plenamente
subsanables generaran solamente una
inadmisin de la demanda, pero bajo ningn
punto de vista configurara una causal real y
vlida para el rechazo de la demanda.

Si usted fuera la autoridad judicial encargada

de resolver esta impugnacin cul sera el
sentido de su decisin? Para resolver esta
pregunta, bsese en la jurisprudencia
contenciosa en relacin con la procedibilidad
de la accin de grupo para buscar la
indemnizacin consecuencia de un dao
derivado de un acto administrativo de
carcter general.

B
Bibliografa

Bermdez Muoz, Martn, (2007) La accin de grupo:

normativa y aplicacin en Colombia, Ed. Universidad del
Rosario, Bogot

Camargo, Pedro Pablo (2009), Las acciones populares y

de grupo: Gua prctica de la Ley 472 de 1998, 6ta ed.,
Editorial Leyer, Bogot.
 176

Hernndez Enrquez, Alier Eduardo (2005), Regulacin

de las acciones de grupo formuladas en contra de las
entidades pblicas en el derecho colombiano, en XXVI
Congreso Colombiano de Derecho Procesal. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal - Universidad Libre.
Bogot.

Quinche, Manuel Fernando (2009), Derecho

constitucional colombiano: de la carta de 1991 y sus
Reformas, Universidad del Rosario, Bogot.

Gacetas Constitucionales

Gaceta Constitucional No. 46 de 15 de abril de 1991.

Gaceta Constitucional No. 77 de 20 de mayo de 1991.
Gaceta Constitucional No. 109 de 27 de junio de 1991

Normatividad

Decreto 3466 de 1982, Diario Oficial No. 33.559 de 3

de diciembre de 1982. Por el cual se dictan normas
relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las
marcas, las leyendas, las propagandas y la fijacin
pblica de precios de bienes y servicios, la
responsabilidad de sus productores, expendedores y
proveedores, y se dictan otras disposiciones
Ley 45 de 1990, Diario Oficial No. 39.607 de 19 de
diciembre de 1990. Por la cual se expiden normas en
materia de intermediacin financiera, se regula la
actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se
dictan otras disposiciones
 177

Decreto 653 de 1993, Diario Oficial No. 40.816, del 1

de abril de 1993 Por el cual se expide el Estatuto
Orgnico del Mercado Pblico de Valores.
Ley 256 de 1996, Diario Oficial No. 42.692, 18 de enero
de 1996, Por la cual se dictan normas sobre competencia
desleal.
Ley 472 de 1998. Diario Oficial No. 43.357, 6 de agosto
de 1998, Por la cual se desarrolla el artculo 88 de la
Constitucin Poltica de Colombia en relacin con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones.
Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial No. 46.104 26 de
noviembre de 2005
Ley 1437 de 2011, Diario Oficial No. 47.956 de 18 de
enero de 2011, Por la cual se expide el Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de los Contencioso
Administrativo.

Jurisprudencia

Corte Constitucional

Corte Constitucional, Sentencia C-397 de 1995, MP.

Jos Gregorio Hernndez Galindo. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/c-
397-95.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, MP.

Martha Victoria Schica. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-
215-99.htm
 178

Corte Constitucional, Sentencia C-1062 de 2000, MP.

lvaro Tafur Galvis. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-
1062-00.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2003, MP.

Eduardo Montealegre Lynett. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/C-
032-03.htm

Corte Constitucional, Sentencia T-728 de 2004, MP.

lvaro Tafur Galvis. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-
728-04.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-815 de 2005, MP.

lvaro Tafur Galvis. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/C-
898-05.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-116 de 2008 ,MP.

Rodrigo Escobar Gil. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-
116-08.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-241 de 2009, MP.

Nilson Pinilla Pinilla. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-
241-09.htm

Corte Constitucional, Sentencia T-191 de 2009, MP.

Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/T-
191-09.htm
 179

Corte Constitucional, Sentencia C-304 de 2010, MP.

Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2010/C-
304-10.htm

Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 2012, MP.

Luis Ernesto Vargas Silva. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-
242-12.htm

Corte Constitucional, Sentencia T-294 de 2014, MP.

Mara Victoria Calle Correa. Disponible en
http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-
294-14.htm

Consejo de Estado

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 26 de
julio de 2001, Rad.: 05001-23-15-000-2000-0030-
01(AG-016), Consejero ponente: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 16 de
septiembre de 2004, Rad.: 44001-23-31-000-2003-
0300-01(AG), Consejero Ponente: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 9 de
junio de 2005, Rad. No. 4584-01(AG) Consejero
Ponente: Alier E. Hernndez Enrquez.
 180

Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo,

Seccin Tercera, Sentencia del 6 de octubre de 2005,
Rad. AG-410012331000200100948-01. Consejera
Ponente: Ruth Stella Correa Palacio

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia de 26 de
enero de 2006, Rad. 25000-23-26-000-2001-00213-
01(AG), Consejera Ponente, Ruth Stella Correa.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Sentencia del 26 de
marzo de 2007, Rad. 25000-23-25-000-2005-02206-
01(AG), Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sentencia de 18 de octubre de 2007,
Rad. 25000-23-27-000-2001- AG-29-01. Consejero
Ponente Enrique Gil Botero

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccion Tercera, Sentencia del 18 de
marzo de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2001-09005-
01(AG). Consejera Ponente Myriam Guerrero de Escobar.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del 1 de
noviembre de 2012, Rad: 250002326000199900002
04 y 2000-00003-0, Consejero Ponente: Enrique Gil
Botero

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A,
Sentencia del 13 de febrero de 2013, Radicacin
nmero: 630012333000201200052 01 (AG), Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gmez.
 181

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Tercera, Subseccion A,
sentencia del 13 de agosto de 2014, Rad: 25000-23-
41-000-2013-02635-01, Consejero ponente: Hernn
Andrade Rincn