Las polticas educativas como objeto de investigacin:

aportes de las investigaciones realizadas1

Mara Catalina Nosiglia (directora)

1. Introduccin
El conjunto de investigaciones que se vienen realizando abordan el anlisis de las polticas
educativas recientes y se enmarcan dentro del programa Poltica y educacin, que
focaliza sus investigaciones en los procesos de reforma del Estado y las polticas de
reforma del sistema educativo.
a. Algunas definiciones en torno al campo de estudios
En la construccin del campo de estudio de la poltica educacional converge una
multiplicidad de modos de abordajes y enfoques disciplinarios. La pedagoga y la ciencia
poltica en primer trmino, junto al derecho, la historia, la economa, la filosofa y la
sociologa de la educacin aportan sus teoras y conceptos para el anlisis de los
fenmenos poltico-educativos y que fueron enfatizados o incorporados segn los diversos
momentos del desarrollo de la disciplina.2
El objeto de reflexin propio de la poltica educacional son las vinculaciones que se
establecen entre el sistema educativo y el sistema poltico en la pugna por otorgar
direccionalidad a la educacin. Se estudian las estrategias de los distintos actores sociales
y polticos para expresar y articular demandas y propuestas en torno a la educacin. De
este conjunto de actores interesa analizar, principalmente, el accionar del Estado, en sus
distintas instancias territoriales nacional, provincial, municipal y el accionar de sus
diferentes rganos de gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial), como lugar en donde se
condensa una relacin social determinada y un conjunto de instituciones que la
materializan, dentro de las cuales se encuentra el sistema educativo. Del conjunto de
polticas pblicas la poltica educativa posee caractersticas particulares, sin dejar por ello de
remitirnos permanentemente al conjunto de las dems polticas sectoriales que en un juego
dialctico las condiciona y a su vez son condicionadas por ella.
Las polticas educativas presuponen concepciones acerca del ser humano, la sociedad, el
papel del Estado y de los actores en la orientacin y provisin de la educacin al conjunto
de la poblacin. Estas cuestiones nos remiten al tema del ejercicio del poder de
determinados grupos, a su grado de legitimidad y de representacin. Todos estos son los
temas centrales y recurrentes de cualquier anlisis poltico de los fenmenos sociales.
La educacin es una prctica social y, por lo tanto, eminentemente histrica y remite a
realidades concretas y cambiantes. De all la importancia de referirse al contexto socio-
histrico, poltico y econmico en los cuales se produce y se desarrolla, tanto a nivel

1
Integrantes del proyecto actual: directora: Maria Catalina Nosiglia (catin@fibertel.com.ar), investigadores
senior: Mnica Marquina. (mmarquina@fibertel.com.ar) y Sergio Trippano ( sergiot@fibertel.com.ar),
investigadores junior: Mariano Diodati (marianodiadodati@hotmail.com), Gabriel Rebello
(gdrebelllo@yahoo.com.ar), investigadores alumnos: Carolina Rivadeneira (carolina-
rivadeneira@hotmail.com), Sebastin Januszevski (sdjanus@gmail.com), Veronica Mulle y Daniela Bultynch
(daniela.bultynch@gmail.com). Participaron de los otros proyectos de investigacin como codirectores Sandra
Nicastro y Fernando Isuani e integraron los equipos Mariana Caballero, Gabriela Gelberg, Yamila Goldestein
Jalif, Laura Finkelberg y Dana Borzese.
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El trabajo elaborado por Norma Paviglianiti enumera y describe las diferentes etapas de la construccin de la
poltica educacional, sealando sus temticas principales, las disciplinas que aportan conceptos y teoras y los
instrumentos para el anlisis de las polticas. [Paviglianiti, N. (1993): Aproximaciones al desarrollo
histrico de la poltica educacional. Buenos Aires, OPFYL. (Ficha de Ctedra.)]
mundial, regional como nacional. Se le asigna, por otra parte, una autonoma relativa a la
educacin expresada por la pugna de los distintos grupos por el acceso y distribucin de
dichos bienes. La escuela reproduce, divide y polariza, as como es un lugar de resistencia
y cambio.
La historia del desarrollo de las polticas educacionales est signada por la disputa por
quines son los responsables de la seleccin y distribucin de saberes y valores para el
desarrollo econmico y la integracin social. La escuela fue tradicionalmente el mbito
privilegiado mediante el cual el Estado y la sociedad distribuyeron selectiva y
desigualmente el saber acumulado.
La poltica est vinculada con el poder y por lo expresa estrategias de influencias,
dominacin y luchas por la hegemona en circunstancias histricas determinadas. La
escuela cumpli distintas funciones: fue el espacio privilegiado para la construccin de un
determinado orden social y poltico, para la integracin de la sociedad civil mediante la
difusin de valores y smbolos hegemnicos, as como tambin la de cualificar y
disciplinar para el trabajo.
b. Aproximacin metodolgica al estudio de la poltica y las polticas educativas
Una las principales discusiones de los primeros acadmicos en Argentina que
reflexionaron sobre la poltica educativa Luzuriaga, Rivarola, Ghioldi, Cassani, etc. fue si
esta disciplina abarcaba slo la reflexin terica o si tambin deba incluir orientaciones
para la accin. Esta cuestin fue salvada en su construccin como campo de estudio, en el
que ambos aspectos fueron abordados en el estudio y anlisis del sistema educativo de
manera integrada.
La distincin entre poltica y polticas intenta aportar nuevos elementos a esta necesidad
de doble mirada al estudio de la poltica educacional. La poltica incluye centralmente en
su anlisis temas como el poder, los acuerdos y conflictos de intereses, los problemas de
representacin y legitimidad y con el trmino polticas hacemos referencia a los cursos
de accin seguidos en la resolucin de problemas o cuestiones para orientar la educacin.
Esta distincin implica diferentes metodologas y herramientas tericas y conceptuales
en el estudio de la poltica educacional. Por una parte, se estudian las relaciones de poder,
las disputas entre actores y poderes institucionales por el control de las instituciones
educativas, la regulacin legal, etc. y, por otra, el anlisis del ciclo de las polticas pblicas.
Esta metodologa permite analizar los tres grandes momentos de este ciclo: la
generacin, la ejecucin y el anlisis de los efectos de las polticas que supone una visin
dinmica del comportamiento de los actores conflictos, coaliciones, movilizacin de
recursos, grados de autonoma y su poder relativo y el contraste con el estudio de la base
material en que se inscriben los discursos y las acciones.
Bajo esta perspectiva se analizan problemas centrales en la configuracin del sistema
educativo desde la perspectiva de la poltica: la organizacin institucional del sistema, el rol
del Estado y otros agentes educativos para garantizar el derecho a la educacin y las
cuestiones referidas al financiamiento de los servicios educativos.

2. Antecedentes en la investigacin en el rea

El campo de estudios de la poltica educacional estuvo condicionado muy fuertemente, en
la ltimas dcadas del siglo anterior, por la marcha institucional de nuestro pas. A
mediados de la dcada del 70 se produce un cierre y clausura de los desarrollos previos
del campo de estudios en la medida que la educacin y sus polticas se orientaron a la
denominada restauracin del orden social , se acentuaron los contenidos normativos y
se vaciaron los estudios de poltica educacional ms amplios y crticos.

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 Con la restauracin democrtica se abre un nuevo ciclo de la investigacin en poltica
educacional en donde se acenta la presencia de estudios sobre las concepciones polticas
y pedaggicas reinantes en cada poca y su incidencia en la formulacin de polticas. Se
considera a la dimensin poltica como articuladora de las condiciones culturales e
ideolgicas y se estudian las polticas educativas como parte de formaciones econmicas y
sociales en su especificidad histrica y los actores sociales y polticos.
En las conclusiones de las Primeras Jornadas Metropolitanas: Los aportes de la
investigacin para la transformacin educativa, organizadas por el IICE en 1986, se
destacaba en la Comisin II sobre Investigacin y poltica educativa la necesidad de
rescatar la perspectiva histrica en las investigaciones de esta rea y, especialmente,
profundizar el conocimiento de nuestro pasado reciente, para poder detectar los
mecanismos autoritarios vigentes y proponer vas de recomposicin de la educacin
argentina.
As, en la dcada del 80, se inician estudios de la las polticas de la transicin
democrtica, incluyendo un doble abordaje: por una parte, el anlisis poltico, es decir el
estudio de las determinaciones del sistema poltico, procesos, estructuras, actores y valores
y, por otra parte, el anlisis de las polticas concretas vistas como un complejo de sucesivas
tomas de posicin del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas.
En este perodo se realizan estudios analticos de la legislacin educativa, la
organizacin institucional y acadmica y la evolucin cuantitativa del sistema educativo. A
de esta dcada y en forma articulada con distintas ctedras de poltica educacional bajo la
coordinacin de la Universidad de Lujn se desarrolla el programa: Formacin y
actualizacin de investigadores en el rea de polticas educacionales a travs del anlisis de
la educacin primaria en la Argentina. El rea de la Capital Federal (UBACYT FI 117)
queda bajo la responsabilidad de un equipo dirigido por Norma Paviglianiti. Este estudio
abord el anlisis de la situacin educativa en el rea de la Ciudad de Buenos Aires a partir
de la transferencia de escuelas desde una triple dimensin: normativa, la expansin
cuantitativa y el financiamiento. Se observ que a pesar de la situacin privilegiada de esta
localidad en trminos de indicadores de acceso y rendimiento persistan marcadas
diferencias internas entre el norte y el sur de la ciudad.
En los 90, el estudio de las modalidades de formulacin e implementacin de las
polticas pblicas constituye una forma de contribuir al conocimiento de la manera en que,
en un momento histrico determinado, se establece una nueva relacin entre el Estado y la
sociedad. El pas ha sido escenario de un importante cambio en dicha relacin bajo la
denominada perspectiva neoliberal. Dichas polticas han modificado profundamente las
normas, la relacin entre los actores-individuos y las organizaciones involucrados, y los
conflictos sociales y polticos. Por otra parte, dichas polticas han producido efectos en
donde el anlisis de las polticas merece poner atencin tanto en las modificaciones cuanto
en la persistencia de viejos problemas en el campo social y educativo.
a. Breve sntesis de las investigaciones realizadas
El grupo se constituy en 1998 y desde entonces ha completado dos proyectos de
investigacin anuales (hasta diciembre de 2000) y dos proyectos de investigacin trienales.
La primera investigacin desarrollada se denomin: El papel del Ministerio de
Educacin de la Nacin en el establecimiento de las polticas educativas a partir de la
sancin de la Ley Federal de Educacin (AF-18). Se contemplaron tres dimensiones
diferentes: el funcionamiento del Consejo Federal de Cultura y Educacin (CFCE); las
transformaciones en la estructura organizativa del Ministerio y la asignacin de recursos
financieros hacia las provincias. Se pudo observar la existencia de un cambio en el rol del
Ministerio de Cultura y Educacin, que ha adquirido un papel central en la formulacin e

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implementacin de las polticas educativas frente a las distintas jurisdicciones. Dicha
centralidad gener un fortalecimiento de la influencia en el establecimiento de las polticas
nacionales en el marco de una aparente concertacin expresada a travs del
funcionamiento del CFCE. En el mismo, la participacin de sus miembros estuvo limitada
a lo formal ya que las decisiones fundamentales eran elaboradas en otros mbitos del
Ministerio nacional.
La modalidad de establecimiento de las polticas de arriba hacia abajo (top down) se
hizo efectiva a travs del crecimiento, tanto de la estructura como del manejo de los
recursos que se observ en la Secretara de Programacin y Evaluacin Educativa. La
misma se convirti en el ncleo central del MCyE y de ella emanaron los principales
programas y documentos que viabilizaron la aplicacin de la reforma educativa en las
diferentes jurisdicciones. El creciente aumento presupuestario de esta rea provoc un
incremento sustancial de su capacidad de influencia en los rumbos de las medidas
educativas adoptadas por las jurisdicciones, las cuales tenan un acceso diferencial a los
recursos segn el grado de cumplimiento en la implementacin de los programas
desarrollados por esta Secretara.
El propsito del segundo proyecto, La reforma educativa en las jurisdicciones:
contextos, estrategias y actores (AF-43), fue analizar las modalidades polticas utilizadas
por los ministerios de educacin jurisdiccionales y los niveles intermedios (supervisores y
directores) en la formulacin e implementacin de las polticas educativas a partir de la
sancin de la LFE. Se estudiaron los casos de las provincias de Santa Fe y Buenos Aires.
A modo de conclusiones, con respecto a los aspectos normativos y organizacionales se
observ que el conjunto de normas fueron relativamente escasas en relacin a la magnitud
del cambio. Varias de las transformaciones no se plasmaron en regulaciones escritas.
Las normas se concentraron en cuestiones referidas a la transformacin de los
contenidos curriculares, la distribucin cargos y los regmenes de asistencia y promocin
de los alumnos. Las transformaciones del rgimen laboral no afectaron a los estatutos del
docente y se consider especialmente evitar la prdida de horas de trabajo utilizando los
espacios de opcin institucional, de este modo se busc desactivar la legitimidad de la
oposicin gremial a la transformacin.
En el caso de los supervisores y directivos de nivel primario la aceptacin del cambio
tuvo que ver con incentivos ms simblicos que materiales.
Estos roles ganaron en jerarqua en los casos en los que sus escuelas ampliaron
matrcula, anexaron aulas, agregaron profesores a sus plantas funcionales. En este sentido
la obligatoriedad y la creacin de grados en las escuelas junto con la imposicin de
mecanismos de promocin cuasi automticos produjeron un aumento en el acceso y
retencin de alumnos de los sectores ms desfavorecidos, mostrando como efecto sin
juzgar la calidad de los aprendizajes la democratizacin del sistema.
En esta lnea de interpretacin, supervisores y directores ocuparon el lugar de quienes a
medida que cumplan con los requerimientos de la reforma garantizaban la
democratizacin del sistema y si no lo hacan se transformaban en una amenaza, en
quienes de una u otra manera se oponan al declamado principio de igualdad de
oportunidades.
Entre los objetivos de la investigacin se incluyeron el anlisis de los cambios operados
en las estructuras y funciones de los organismos de conduccin y administracin de los
servicios educativos provinciales desde la sancin de la Ley Federal de Educacin. Como
parte de las reformas de los 90, el Ministerio de Educacin de la Nacin adopto nuevas
funciones: a) generacin de sistemas nacionales de mejoramiento de la calidad de la
educacin, b) formulacin de estrategias compensatorias para atender situaciones de
inequidad; c) actualizacin y adecuacin de los contenidos del currculum, d) generacin

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de mecanismos de reciclaje y actualizacin disciplinar de docentes en ejercicio, con el
propsito de capacitarlos en contenidos y competencias relativas a la reforma, e)
reestructuracin global del sistema de formacin docente y f) Equipamiento de las
escuelas con recursos didcticos y tecnolgicos.
Los cambios en la estructura orgnica funcional (EOF) del Ministerio de Educacin de
la Nacin, se verific principalmente en la jerarquizacin de dos reas: Universitaria
(Secretara de Polticas Universitarias) y Evaluacin del sistema y elaboracin de
programas especficos (Secretara de Programacin y Evaluacin y sus respectivas
subsecretaras y direcciones). Para el caso de las estructuras de los organismos educativos
provinciales, los cambios se observaron en lo que se dio en llamar las Reformas de
primera generacin : supresin de dependencias y direcciones, mayor descentralizacin,
la no existencia de cambios en las direcciones de nivel, cambios de organismos tcnico-
pedaggicos (evaluacin, sistemas de estadsticas) y se crearon las Unidades Ejecutoras de
Programas. stas adquirieron un lugar destacado para aplicar las reformas, ya que tenan
caractersticas distintivas: sistemas normativos extraordinarios, mbitos alternativos,
diferenciados y no complementarios de los aparatos administrativos regulares. Expresaron
el ethos de la nueva gestin pblica, manejaron volmenes de recursos muy superiores e
independientes de los presupuestarios, dispusieron de ms y mejores tcnicos y ofrecieron
condiciones de trabajo y de proyeccin profesional, tuvieron adems una relativa
autonoma con respecto a otros mbitos de gestin y un acceso directo a los niveles de
decisin poltica, infraestructura y equipamiento generalmente muy superiores a los
disponibles por las agencias de lnea de los gobiernos. La gestin por proyectos intent
producir cambios institucionales, generando nuevas formas de relaciones entre los actores
y nuevas modalidades de accin. Como reforma de segunda generacin, se analiz el
Programa PREGASE y su impacto en la gestin interna de los ministerios provinciales.
Asimismo, partiendo de la concepcin de que en la definicin e implementacin de las
polticas pblicas participan adems del Estado un conjunto de actores con diferentes
poderes relativos para incorporar sus propuestas a las polticas concretas, se estudi el
papel de la Iglesia Catlica y de los sindicatos docentes a partir de la sancin de la Ley
Federal de Educacin, mediante el apoyo de dos becarias de investigacin.
En el caso de la Iglesia Catlica, a partir de una beca de estmulo de Stella Maris Zabas,
se estudi su influencia en la orientacin de las polticas educativas a nivel nacional desde
la sancin de la Ley Federal de Educacin. A tal fin se abord el estudio de la toma de
posicin y las estrategias polticas del sector por medio de las orientaciones polticas e
ideolgicas contenidas en la legislacin del perodo, sus declaraciones pblicas y a travs
de la realizacin de entrevistas a informantes clave. La hiptesis de la que se parti es que
la Iglesia Catlica argentina tuvo un papel preponderante en la formulacin de las polticas
educativas de los aos 90.
En el proceso de formulacin de la Ley Federal de Educacin, la Iglesia a travs de
varios medios particip y presion con el fin de introducir sus concepciones poltico-
educativas en dicha Ley.
Durante el proceso de transformacin, hubo un claro apoyo de la Iglesia a la aplicacin
de la LFE, y se puede constatar su participacin en la implementacin de las polticas
educativas a travs de:
1. Reuniones formales e informales entre autoridades nacionales y autoridades
eclesisticas u organismos catlicos educativos. Estas reuniones permitieron
introducir modificaciones a ciertas normativas y polticas educativas implementadas
por el Ministerio de Educacin de la Nacin.

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 2. La influencia de la Iglesia en la elaboracin de los Contenidos Bsicos Comunes
(CBC). Introduccin de sus concepciones ideolgico-polticas en dichos contenidos.
3. La inclusin de los representantes eclesisticos en espacios gubernamentales. La
Iglesia Catlica fue un sector con poder dentro de la burocracia educativa. En el
perodo estudiado, la ampliacin de la participacin dentro del aparato administrativo
del Ministerio de Educacin se ha dado por la incorporacin de intelectuales y
especialistas de ciertos sectores privados privilegiados y por la creacin de unidades
dentro del propio Ministerio nacional.
4. Las transformaciones organizacionales dentro de la Iglesia. La creacin de nuevos
organismos en las provincias donde no existan y el afianzamiento de los ya
existentes fue una estrategia de la Iglesia Catlica para adaptarse a las nuevas
condiciones impuestas por el proceso de transferencia de servicios educativos a las
jurisdicciones, producido por la Ley de Transferencia N 24.049.
El segundo subproyecto de becario de estmulo, de Dana Borgeze, analiza el papel que
asumi el sindicalismo docente argentino a nivel nacional en el perodo 1995-1999. Para
ello, se centra en el estudio de la posicin sindical docente su discurso, sus prcticas y
estrategias en el proceso de implementacin de las polticas educativas a partir de la
sancin de la Ley Federal de Educacin.
Se parti del supuesto de que la modalidad poltica de imposicin adoptada por el
Estado en el proceso de implementacin de la Ley Federal de Educacin (LFE) dada, en
parte, por la ausencia de canales institucionalizados de negociacin con el sindicalismo en
el proceso de reforma, coloc al gremialismo docente en una encrucijada: por un lado, una
fuerte oposicin frente a la Ley, fundamentalmente, a nivel declarativo, y por el otro, la
necesidad del mismo de recurrir a estrategias focalizadas de negociacin tendientes a
preservar la estabilidad en el cargo docente.
A partir de las prcticas discursivas y extradiscursivas de las organizaciones
sindicalizadas de docentes se puso de manifiesto la medida en que vieron amenazados los
fundamentos ideolgicos que los sustentaban como movimiento. As, los fundamentos
ideolgicos que los docentes organizados suscribieron en contra de la reforma estaban
relacionados con:
La identidad del docente asalariado versus el profesional.
La tensin descentralizacin-recentralizacin del sistema educativo.
La amenaza contra el carcter pblico de la educacin.
El modo de hacer poltica educativa del Estado en sus distintas instancias.
Las nuevas tcnicas de racionalizacin del trabajo que promovi la reforma
educativa.
El anlisis de las estrategias adoptadas nos condujo a ver que la frrea oposicin a nivel
declarativo no pudo evadir la encrucijada reformista: los docentes tienen que participar de
ciertos espacios de negociacin para no quedar como uno de los entrevistados
sindicalistas lo llama afuera de todo. Esta participacin implic negociar
condiciones de trabajo, firmas de pactos federales educativos y otras concesiones que si
bien debilitan la accin sindical como colectivo fueron necesarias para preservar
determinadas condiciones: la estabilidad en el cargo docente y el mantenimiento del
Estatuto del Docente.
A lo largo del trabajo de investigacin se pudo constatar que a nivel terico existi
consenso de parte de los distintos actores sociales acerca de la necesidad de la
concertacin de las polticas educativas. Tanto el Estado como los sindicatos de docentes
coincidieron en la estrategia de la concertacin como un nuevo modo de hacer poltica. Sin

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embargo, el anlisis de las modalidades polticas de establecimiento de las mismas nos
permiti observar que las partes difieren en el sentido que en la prctica le otorg a dicha
concertacin. Por un lado, el Estado a travs del Consejo Federal de Cultura y
Educacin sostuvo la lgica de la concertacin en un nivel meramente formal y, por el
otro, los sindicatos de docentes exigieron una concertacin que partiera del reconocimiento
de las diferencias entre las partes y rechazaban el uso de la concertacin como mecanismo
de legitimacin de decisiones ya tomadas.
Estos puntos de divergencia entre ambas concepciones sobre los mecanismos de
concertacin y las tomas de posicin de los gremios de docentes sindicalizados nos
permiten vislumbrar las conclusiones preliminares acerca del papel que jug el
sindicalismo docente a partir de la sancin de la Ley Federal de Educacin: la posicin de
confrontacin adoptada pareciera oscilar entre dos tipos ideales de comportamiento: el
reivindicativo y el de resistencia-contestacin y, a su vez, pareciera estar relacionado no con
la reforma en s, sino con el modelo organizacional subyacente, que propone un sistema
de cooperacin en el que el sindicalismo no encuentra su lugar .
El proyecto trienal, y su prrroga posterior, denominado: Los cambios en las
instituciones universitarias argentinas a partir de la implementacin de la Ley de Educacin
Superior 24.521: estudio de casos tuvo como objetivo central de la investigacin analizar
los cambios producidos en las instituciones universitarias como respuesta a la aplicacin
de las polticas de educacin superior propuestas por el gobierno nacional, particularmente
desde la sancin de la Ley de Educacin Superior (Ley 24.521).
A travs del estudio de dichos cambios en algunas instituciones se busc describir y
caracterizar la forma en que las principales polticas para la educacin superior en la
dcada de los 90 fueron mediadas por las caractersticas de la organizacin, los recursos de
poder de cada uno de los actores internos.
Se procedi al anlisis de algunas instituciones universitarias tomadas como casos que
se seleccionaron intencionalmente considerando su antigedad y su rgimen (pblicas-
privadas).
La dcada del 90 en nuestro pas, se ha caracterizado por las transformaciones en la
relacin Estado-sociedad por la implementacin de polticas neoliberales. En el mbito de
la educacin superior, las reformas implementadas supusieron un cambio de relacin entre
el Estado y las universidades: del Estado benevolente o laissez faire al Estado evaluador,
auditor o gerente. Se les exige a las universidades la garanta pblica (accountability) por
los resultados, introduciendo, entre las principales polticas, la evaluacin de la institucin y
la acreditacin de sus carreras de grado y posgrado, as como se promueve la introduccin
de las pautas de mercado va la introduccin de mecanismos de distribucin del
presupuesto en funcin de asignaciones competitivas ligadas al desempeo y la
introduccin de las orientaciones del nuevo gerenciamiento pblico.
La sancin en 1995 de la LES implic la consolidacin de un conjunto de polticas, que
se implementaron en forma progresiva por el Poder Ejecutivo Nacional, principalmente a
partir de los 90 en base a diagnsticos y propuestas promovidos por organismos
internacionales. En este sentido, la sancin de la LES expres un proyecto poltico
educativo tendiente a la instalacin de un modelo universitario competitivo y diferenciado
del sistema de educacin superior en su conjunto y cercenando, en cuestiones acadmicas
y de gobierno, la autonoma universitaria al otorgar control poltico al Poder Ejecutivo
Nacional. Es una ley que regula el funcionamiento del sistema en su conjunto,
configurando as un sistema de educacin superior centralizado que contiene
prescripciones en distintos aspectos, tales como la determinacin de contenidos
curriculares mnimos para la formacin, la especificacin de las funciones de los rganos

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de gobierno, los mecanismos de evaluacin y acreditacin a travs de organismos
especialmente creados para ello, como la CONEAU.
En este contexto, la nueva agenda para la educacin superior en la Argentina signific:
a. Promover una mayor diferenciacin de las instituciones pblicas, incluyendo el
desarrollo de instituciones privadas.
b. Proveer incentivos a las instituciones pblicas para diversificar las fuentes de
financiamiento a partir de la generacin de recursos propios, incluyendo los
aranceles y nuevas formas de asignacin del presupuesto pblico, introduciendo la
vinculacin del financiamiento con el desempeo.
c. Redefinir el rol del gobierno y de la educacin superior por medio de la
evaluacin, acreditacin y certificacin de programas, establecimientos y sujetos.
Asimismo, se crean, instancias de coordinacin a nivel nacional, regional e
interuniversitaria.
d. Diferenciar el cuerpo acadmico a partir del establecimiento de indicadores de
productividad (polticas de incentivos) y la flexibilizacin en los regmenes salariales
docentes de las universidades nacionales.
e. Promover reformas acadmicas: multiplicacin de las ofertas de grado y
postgrado, acortamiento de carreras, ttulos intermedios. [Coraggio y Vispo (2001),
Krotsch (2001), Mollis (2003), Nosiglia y Marquina (1995)]
La sancin de la Ley de Educacin Superior en 1995 signific la instalacin de nuevas
regulaciones del sistema universitario. La incorporacin de cambios en organizaciones tan
complejas como las instituciones universitarias es conflictiva porque requiere de la
existencia de un liderazgo capaz de articular consensos en torno a definiciones generales
sobre la institucin, ya que participan mltiples actores con intereses divergentes.
En la dcada de los 90 se permiti la creacin de gran cantidad de nuevas instituciones
universitarias pblicas y privadas, con el propsito de crear un mercado competitivo de
instituciones. Las polticas de diferenciacin del sistema estuvieron acompaadas al mismo
tiempo por polticas de privatizacin y mercantilizacin de la educacin superior. La
mercantilizacin es ms amplia que la simple promocin de nuevas instituciones privadas,
supone tambin otros mecanismos, como ser la introduccin de la lgica del mercado en la
gestin y gobierno de las instituciones pblicas, la orientacin de los productos hacia el
mercado, el gerencialismo y la venta de servicios para la obtencin de recursos financieros.
En efecto, los fenmenos de mercantilizacin abarcan desde la creacin de mercados
para la educacin superior hasta la transformacin del balance pblico/privado en aspectos
especficos, como pueden ser el cobro de aranceles, el financiamiento de las universidades,
su gestin y la aparicin de instituciones privadas, con o sin fines de lucro. Estamos aqu
pues, nuevamente, frente a un proceso multidimensional que combina diversas
dimensiones de los sistemas y de las instituciones y que ocurre a lo largo de un continuo
que corre entre el extremo de lo totalmente pblico hasta el extremo opuesto de lo
absolutamente privado.
La creacin de nuevas instituciones pblicas y privadas de educacin superior dio
surgimiento a un sistema ms competitivo, no slo por recursos humanos, financieros y de
prestigio dentro de cada sector. Dentro de las polticas pblicas de fomento a la creacin
de nuevas instituciones estaba la posibilidad de crear precisamente esta situacin ms
competitiva, con el objeto de que las instituciones sean ms eficientes y elevaran la calidad
de sus productos.
Algunos de los cambios que se identificaron en las instituciones privadas y pblicas,
pero cuyas causas pueden ser atribuidas a las fuerzas del mercado fueron: a) el

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acortamiento de las carreras de grado a cuatro aos de duracin para poder competir con
las universidades privadas, b) la incorporacin de ttulos intermedios, aumentando la oferta
de ttulos, c) la gran expansin de los posgrados y d) la creacin de unidades de
vinculacin tecnolgica y de venta de servicios. Las primeras modificaciones produjeron
una gran diferenciacin interna de niveles de los establecimientos. Adems, con estos
cambios se contribuy al aumento del mercado de consumidores e institucional, ya que se
produjo una mayor interaccin competitiva en torno al personal, las clientelas, los recursos
financieras y el prestigio. Esto es ms claro en las instituciones privadas.
Relacionado con el tema de la conformacin de mercados en la educacin superior, y
tomando la clasificacin Clark, podemos sealar algunos resultados. En Argentina, el
mercado de consumidores se ha desarrollado bsicamente con los posgrados para todo el
sistema y en las carreras de grado slo para el caso de las universidades privadas. El
mercado ocupacional est dado por las posiciones acadmicas y administrativas de
docentes e investigadores y est determinado por el grado de movilidad de los acadmicos.
En los ltimos aos se ha desarrollado una muy fuerte movilidad de acadmicos, entre
instituciones pblicas ms tradicionales a las nuevas del conurbano y entre las pblicas
tradicionales a las privadas de elite.
Finalmente, el mercado interinstitucional est regido por los intercambios no regulados
que se dan entre los establecimientos, los cuales estn centralmente determinados por la
naturaleza de sus mercados de consumidores y de sus mercados ocupacionales. En este
mercado, la reputacin es la principal mercanca de intercambio, por ello la moneda de
cambio son los prestigios asociados al personal acadmico, los estudiantes y a las propias
universidades. Entre algunas de las cuestiones que se observaron en la investigacin
podemos sealar que las polticas de evaluacin institucional y acreditacin de carreras
llevaron a las universidades privadas, principalmente a las ms antiguas y regionales, a
establecer cambios en las normas institucionales, en su estructura organizacional y en sus
funciones, como incorporar mayor cantidad de Institutos de Investigacin para ampliar la
cantidad de investigacin realizada. Entre los cambios organizacionales que ms se
pudieron observar se encuentran la creacin de unidades dentro de la institucin que tienen
la funcin de llevar adelante los procesos de evaluacin institucional. Para la competencia
interinstitucional, las universidades recurren a ciertas estrategias que les permiten construir
una percepcin pblica de su institucin, entre ellas, algunos funcionarios apelan a la
antigedad de la institucin, su tamao, la variedad de carreras que ofrece, la magnitud e
importancia que se le atribuye a la investigacin, su conexin mayor o menor con
segmentos destacados y privilegiados del mercado de ocupaciones, el ofrecimiento de
carreras con doble titulacin por la gran cantidad de convenios con instituciones
extranjeras de prestigio, por la incorporacin de polticas de movilidad estudiantil y la
creacin de sedes y subsedes.
Asimismo, se abord el estudio de la universidad en su dimensin organizacional. Para
tal fin, se realizar una revisin de los estudios tericos sobre la universidad como
organizacin con especial referencia a los problemas del poder y el cambio organizacional,
se caracterizaron las nuevas regulaciones en materia de gobierno y gestin de las
instituciones y se contrast con lo normado en el Estatuto de las Universidades.
La implementacin de procesos de evaluacin institucional es un caso testigo a analizar
en profundidad. La evaluacin institucional requiri de su instalacin en los rganos de
gobierno, en este sentido se bas en procesos de debates en el marco del Consejo Superior
de cada institucin universitaria. Cabe destacar que la incorporacin de los procesos de
evaluacin institucional tuvieron menor resistencia en las llamadas nuevas
universidades que en las tradicionales. Una explicacin plausible puede ser que las
universidades ms tradicionales tienen un sistema organizativo de base pesada en el

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cual se concentra la autoridad y el poder en los niveles intermedios representados por las
facultades.
La otra cuestin que hemos abordado, han sido las funciones que cumplen los rganos
de gobierno. En general observamos que las atribuciones de los distintas estructuras de
gobierno se han mantenido, an en las denominadas nuevas universidades . Con
respecto a los rganos de gobierno, la LES en su artculo 52 atribuye a los rganos
colegiados funciones normativas generales, de definicin de polticas y de control en sus
respectivos mbitos y a los unipersonales funciones ejecutivas. En este sentido, se plantea
un reforzamiento de los rganos unipersonales representados en las figuras del rector y el
decano, a quienes se les atribuyen funciones ms ejecutivas por la influencia de los nuevos
modelos de gestin gerenciales. Sin embargo, esta divisin de funciones parece no
observarse en las funciones atribuidas a los rganos de gobierno en los estatutos, ya que
son los rganos colegiados quienes limitan, en alguna medida, las atribuciones de los
rganos unipersonales. Esta cuestin se explica en la idea del presidencialismo vs.
parlamentarismo; en este sentido la tradicin de nuestras universidades en materia de
gobierno ha seguido el modelo parlamentarista, es decir de la colegiacin, en el cual las
instituciones estn conducidas por rganos colegiados que representan a la comunidad
acadmica.
Las cuestiones de gobierno que se han incorporado a los estatutos son la conformacin
del claustro nico docente en los rganos colegiados y el porcentaje de representacin de
los mismos, como as tambin la inclusin de los requisitos de los consejeros de los
distintos claustros para ser representantes que determina la LES.
En cuanto a la incorporacin de los sectores de la sociedad en el gobierno universitario,
son las instituciones nuevas las que han introducido en el gobierno la representacin de la
comunidad ya que, en general, no afecta a ningn grupo constituido, como los graduados.
Por ltimo existe una tensin entre la lgica parlamentarista y la presidencialista del
gobierno universitario, as como tambin entre lo unitario (la universidad) y lo federal (las
facultades), aspectos que deberan abordarse con mayor profundidad en otras
investigaciones y con otros instrumentos de indagacin.
En el marco de este proyecto se agrega el estudio de la becaria de maestra UBA, Stella
Maris Zaba, acerca de La diferenciacin institucional en el sistema de educacin superior
en Argentina: el caso de las universidades privadas, cuyo objetivo central es describir el
proceso de diferenciacin de instituciones en el sistema de educacin superior en
Argentina, tomando como objeto particular de anlisis a las instituciones universitarias
privadas. La hiptesis de trabajo que se sostiene es que el proceso de diferenciacin entre
las universidades privadas intenta responder a los cambios del mercado educativo y a la
competencia interinstitucional. Esto se manifiesta, en parte, en la creacin de nuevas
carreras y titulaciones, como en la transformacin de sus estructuras organizativas, dada la
incorporacin de nuevas tareas. El propsito principal es ver cmo impact la creacin de
las nuevas universidades privadas en el sistema de educacin superior, y si estas
creaciones produjeron mayor diferenciacin institucional o no. Se analizaron algunos
cambios que se produjeron en las instituciones universitarias privadas a partir de dos
factores principales: la introduccin de la lgica del mercado en el sistema fomentando la
competencia interinstitucional y las nuevas regulaciones del Estado.
Especficamente y como contribucin al Proyecto UBACYT, se analiz el impacto de
los procesos de evaluacin institucional en las universidades privadas, tanto las de reciente
creacin como las ms antiguas.
El anlisis de las instituciones privadas es en s complejo: por los momentos histricos
en que surgen, por la tradicin educativa que sustentan, por su filiacin ideolgica, por los
grupos de poder econmicos que la sostienen y por la oferta acadmica que promueven.

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 La expansin que experimentaron en Argentina en la ltima dcada las instituciones de
educacin superior privada fue analizada de forma genrica, por lo que al iniciar esta
investigacin se careca de informacin acerca de este fenmeno, las caractersticas del
mismo, los atributos organizacionales de las instituciones que han estado involucradas en
el proceso y, sobre todo, los efectos que esa expansin ha tenido en el subsistema
integrado por las instituciones involucradas en el mismo. Se intent analizar
especficamente si contribuyeron a una mayor diferenciacin del sistema, o si por el
contrario hay fuerzas que estaran empujando a las instituciones a la homogeneidad. Entre
las fuerzas que impulsan a la homogenizacin se encuentran las polticas de evaluacin y
acreditacin, que no slo han provocado cambios en las estructuras organizacionales de las
instituciones, sino tambin en las carreras de grado y posgrado y en las funciones de las
universidades, ya que muchas de ellas han tenido que incorporar o aumentar sus
actividades de investigacin, transferencia y venta de servicios.
En sntesis, muchos de los cambios identificados en las instituciones en la dcada de los
90 fueron producto principalmente de las exigencias del mercado ocupacional y de
consumidores. Tanto porque su principal fuente de financiamiento es el arancel, por lo
cual deben adecuar sus estudios a las exigencias del cambiante mercado laboral y con la
creacin de ms instituciones privadas se aument la competencia interinstitucional. Las
universidades privadas se vieron ms exigidas a actualizar sus ofertas de grado y a
establecer alianzas estratgicas con instituciones universitarias extranjeras que le otorgaron
un prestigio adicional a sus ofertas.
Con respecto a la homogeneizacin de aspectos institucionales y acadmicos, y
tomando conceptos de Di Maggio y Powell, podemos sealar que la existencia de una ley
general para todas las instituciones, que obliga a cumplir determinados misiones y
funciones, podra estar presionando a favor de que las instituciones universitarias tengan
caractersticas similares (isomorfismo coercitivo). Otra presin importante podran ser las
expectativas simblicas de la sociedad respecto a la educacin universitaria. Las
caractersticas actuales de las sociedades, con un alto grado de incertidumbre sera otro de
los aspectos que presionara a las instituciones universitarias a imitar a aquellas con mayor
prestigio social (isomorfismo mimtico). Otro aspecto a ser contemplado, que podra
asociarse a mecanismos de cambio isomorfos son las profesiones , que traspasan las
fronteras institucionales y la captacin y/o contratacin de docentes de instituciones
tradicionales y con prestigio (isomorfismo normativo). [Di Maggio y Powell (1999)] Las
universidades privadas se ven forzadas a imitar y replicar el modelo de la universidad
pblica y tradicional, tanto por las fuerzas de los mecanismos de autorizacin, supervisin
y evaluacin como por la propia competencia (por estudiante y reputacin) con las
instituciones del sector pblico. Adems, en el caso de las nuevas universidades privadas,
hay razones econmicas y poltico-culturales que inducen adicionalmente a esa forma de
imitacin sin diferenciacin. Econmicas, por cuanto las fuerzas del mercado impulsan a
estas instituciones a concentrarse en el nicho de carreras de mayor prestigio y rentabilidad,
y de menores costos de produccin. Poltico-culturales, porque las nuevas universidades
privadas deben buscar, ante todo, legitimarse en un medio relativamente hostil y dominado
por el paradigma de la universidad pblica, lo que las lleva, por necesidad, a adoptar
comportamientos imitativos.
b. Investigacin en curso
A partir de este ao se inicia una nueva investigacin, cuyo objetivo principal es analizar
los cambios en la distribucin del poder y la autoridad entre el Estado y las universidades
a partir de la incorporacin, en la Ley de Educacin Superior N 24.521, de un conjunto de
organismos de coordinacin sistmica: el Consejo de Universidades, el Consejo

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Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades Privadas y los
Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin Superior y la Comisin Nacional
de Evaluacin y Acreditacin Universitaria.
Se caracterizar, comparar y evaluar, en cada uno de los organismos la formas de
gobierno y gestin estructuras, dispositivos y procedimientos, la dinmica de los
vnculos de cooperacin y conflicto entre actores diversos en los procesos de toma de
decisiones y la representatividad de los miembros en los organismos de coordinacin
como aspectos centrales para explicar los ejercicios de poder y distribucin de la
autoridad.
La hiptesis de la que se parte sostiene que las atribuciones conferidas a estos
organismos con funciones normativas, de evaluacin, acopio de informacin y control
favorecieron una creciente concentracin de poder en el ministerio central sobre el
gobierno del sistema. Asimismo, nuevos organismos de coordinacin se convierten en
instancias que amortiguan los conflictos entre gobierno y las universidades,
introduciendo niveles intermedios de decisin y nuevos interlocutores. A partir de estas
hiptesis se desagregan los siguientes interrogantes que orientarn la investigacin.
a. En qu medida los organismos de coordinacin restan competencias y restringen
las autonomas de las universidades?
b. En qu medida los nuevos organismos, al incrementar sus capacidades
normativas, de evaluacin y de acopio de informacin para todo el sistema
promueven mecanismos de homogenizacin del sistema y la estandarizacin de
programas?
c. Es posible interpretar como parte del xito estos nuevos organismos en
trminos de eficacia y eficiencia en el ejercicio de sus atribuciones a la propia
incapacidad de la base (las instituciones) y a la debilidad de sus organismos de
coordinacin voluntaria (como el CIN), para promover desarrollar polticas
autorreguladas que respeten los intereses de la base?
d- En qu medida la nueva configuracin ha afectado el dilogo privilegiado entre
gobierno y las universidades pblicas, si se considera el lugar que hoy ha adquirido
el sector de universidades privadas como nuevo interlocutor?

3. Aspectos metodolgicos
Los diferentes proyectos se encuadran dentro de las investigaciones de tipo interpretativo
en las cuales a partir de identificar, describir e interpretar los fenmenos, se exploran las
relaciones y se desarrollan proposiciones e hiptesis sobre el problema en estudio.
La estrategia terica-metodolgica es principalmente cualitativa. La utilizacin y anlisis
de datos cualitativos supone una tarea continua e iterativa.
Las metodologas cualitativas son apropiadas para investigar la construccin social de
significados, las perspectivas de los actores sociales, los condicionantes de la vida
cotidiana o brindar una descripcin detallada de la realidad. [Denzin y Lincoln (1994)]
Se analizaron fuentes secundarias (normativas, documentos, planes de accin) que
suponen la voluntad explcita de los gobernantes en la orientacin general de las
propuestas polticas. Esta perspectiva privilegia a la legislacin como mecanismo de
regulacin, la cual organiza y distribuye el poder relacionado con la produccin,
distribucin y el usufructo de los bienes educacionales. Dado que la poltica educacional
de un Estado revela y oculta al mismo tiempo lo que ella quiere realizar, analizar las
polticas educacionales implicar distinguir tanto aquello que es proclamado como lo
deseado y planeado de aquello que es propuesto en realidad, sin ser proclamado. [Severino
(1986)] Estas contradicciones no siempre son la expresin de una fuerza o actor

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determinante, sino que en general son producto del interjuego de diferentes actores que
pugnan por dar direccionalidad al sistema educativo. [Paviglianiti (1993)]
En el anlisis de los organismos de gobierno y las estrategias de los principales actores
institucionales se analizaron los debates, las actas y las resoluciones en los rganos de
gobierno y se realizaron entrevistas a los diferentes actores intervinientes en dichos
procesos.
En el anlisis de los procesos de cambio en el gobierno y la administracin del sistema
universitario, a partir de la sancin de la Ley Federal de Educacin y la Ley de Educacin
Superior hasta la actualidad, se analiz la normativa respectiva. Teniendo en cuenta el tipo
de norma utilizada, se describen los rganos de gobierno, su composicin, la designacin
de sus miembros, sus funciones y mecanismos de control y regulacin. En el caso en que
se dispuso de informacin, se estudi la estructura, la planta de personal del organismo y
el perfil de los cargos. Asimismo, a travs del anlisis de los procesos de implementacin
de las polticas, se analizaron las interacciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Para la produccin de informacin no documentada acerca de los discursos o prcticas
especficas se recurri a la metodologa de entrevistas semi-estructuradas con informantes
calificados. Se utilizaron aproximaciones de tipo cualitativo o interpretativo con el fin
de captar la invisibilidad de la vida cotidiana [Erikson (1986), p. 121], esto es, los
detalles concretos de la prctica de lo que sucede en un determinado espacio, as como
los significados locales que aparecen en las personas involucradas en ese espacio. La
seleccin de los diferentes tipos de informantes se encuadr en un modelo de seleccin
por cuotas a partir de determinar una serie de atributos (perodo de mandato, institucin
que representa, etc.).
El anlisis conjunto proveniente de cada una de las fuentes implic la bsqueda de
relaciones de significacin que permitiesen elaborar hiptesis de trabajo sobre las
regularidades y dimensiones de anlisis y de las diferencias que se presentaron como
relevantes para la comparacin.
Para el anlisis normativo se recurri a tcnicas provenientes del campo jurdico y para
la produccin de informacin no documentada acerca de los discursos o prcticas
especficas se recurri al anlisis de contenido con el propsito de identificar los ncleos
de significado centrales, estableciendo categoras de anlisis en base a criterios temticos y
tericos.

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